Parecer n.º 6/2013, de 7 de junho

Parecer n.º 6/2013

Editorial do Ministério da Educação e Ciência - Administração direta do Estado - Trabalhador da Administração Pública - Relação jurídica de emprego público - Regime da função pública - Transição.

Processo n.º 6/2013

1.ª A Editorial do Ministério da Educação e Ciência é um serviço integrado na administração direta do Estado;

2.ª Tal serviço enquadra-se no âmbito de aplicação objetivo da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (artigo 3.º);

3.ª Os trabalhadores do mesmo serviço enquadram-se no âmbito de aplicação subjetivo daquele diploma, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções (artigo 2.º, n.º 1, da mesma Lei);

4.ª O regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas instituído por tal diploma é consequentemente aplicável aos trabalhadores da Editorial, designadamente aos admitidos em regime de contrato individual de trabalho;

5.ª Os trabalhadores da Editorial admitidos em regime de contrato individual de trabalho por tempo indeterminado transitaram para a correspondente modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público, mantendo o contrato por tempo indeterminado, com o conteúdo decorrente da Lei n.º 12-A/2008 (artigo 88.º, n.º 3);

6.ª Os trabalhadores contratados a termo resolutivo transitaram para a correspondente modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público, mantendo o contrato a termo resolutivo, com o conteúdo da mesma lei (artigo 92.º, n.º 2);

7.ª A transição operou-se a partir de 1 de janeiro de 2009, sem dependência de quaisquer formalidades, considerando-se que os documentos que suportavam a relação jurídica anteriormente constituída eram título bastante para tal efeito (artigos 109.º, n.º 2, da Lei n.º 12-A/2008, e 17.º, n.º 2, da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro);

8.ª No que respeita às carreiras que em 1 de janeiro de 2009 já haviam sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, os respetivos trabalhadores transitaram para as novas carreiras com efeitos a partir daquela data, independentemente da data em que tiver sido elaborada, notificada e publicitada a correspondente lista de transições e manutenções (artigo 109.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 12-A/2008);

9.ª Quanto às carreiras que em 1 de janeiro de 2009 ainda não haviam sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, os respetivos trabalhadores transitaram para os novos regimes de vinculação e de mobilidade geral previstos na Lei n.º 12-A/2008 a partir da referida data, sem dependência de quaisquer formalidades [artigos 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 17.º, n.º 2, da Lei n.º 59/2008];

10.ª Tais trabalhadores mantêm-se transitoriamente integrados nessas carreiras até que seja operada e entre em vigor a respetiva revisão [artigo 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais subsequentes - Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril - artigo 21.º, n.º 1; Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro - artigo 35.º, n.º 1; Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro - artigo 20.º, n.º 1; Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro - artigo 47.º, n.º 1];

11.ª Até ao início de vigência dessa revisão, as carreiras desses trabalhadores continuam a reger-se pelas disposições normativas vigentes em 31 de dezembro de 2008, mantendo as categorias e a estrutura remuneratória que possuíam, só então havendo lugar, quanto a tais trabalhadores, à execução das transições através da correspondente lista nominativa [artigo 18.º, n.º 1, alínea b), n.º ii), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores];

12.ª Passaram, todavia, a ser imediatamente aplicáveis a tais carreiras, a partir de 1 de janeiro de 2009, as disposições constantes dos artigos 46.º a 48.º, 74.º, 75.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, bem como os preceitos relativos à atualização dos montantes pecuniários correspondentes aos respetivos índices remuneratórios [artigo 18.º, n.º 1, alínea b), n.os i) e ii), da Lei n.º 64- -A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores];

13.ª Sem prejuízo do referido na conclusão 11.ª, o regime jurídico aplicável presentemente ao pessoal da Editorial é o definido no artigo 81.º da Lei n.º 12-A/2008 (regime jurídico aplicável ao contrato de trabalho em funções públicas).

Senhor Secretário de Estado do Ensino Básico e Secundário,

Excelência:

Por comunicação do Chefe do Gabinete de Vossa Excelência datada de 19 de março de 2013 (1), foi solicitado que o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República emitisse, com caráter de urgência, parecer relativamente à aplicabilidade da Lei n.º 12- -A/2008, de 27 de fevereiro, à Editorial do Ministério da Educação e Ciência.

Cumpre emitir tal parecer, tendo em conta na respetiva elaboração a urgência com que o mesmo foi pedido e tendo presente que a posição que este Conselho vier a assumir sobre as questões que lhe são colocadas não vincula os tribunais, os quais, como se sabe, são independentes e apenas estão sujeitos à lei, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas, prevalecendo, nos termos estabelecidos na Constituição, sobre as de quaisquer outras autoridades (artigo 205.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa).

I

A consulta foi formulada nos termos seguintes:

«Encarrega-me S. Ex.ª o Secretário de Estado do Ensino Básico e Secundário de, no que se refere à questão da aplicação da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (LVCR), à Editorial do Ministério da Educação e Ciência, solicitar, com caráter de urgência, a emissão de parecer do Conselho Consultivo dessa Procuradoria-Geral da República.

O pedido de parecer ora solicitado assenta no facto de terem sido suscitadas dúvidas quanto à questão da aplicabilidade ou não da LVCR ao pessoal com contrato individual de trabalho (CIT), o que foi entendido, inicialmente, de forma positiva, pela Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), entendimento que foi acompanhado pela Secretaria-Geral do Ministério da Educação e Ciência, com o fundamento de que sendo a EMEC um serviço integrado na administração direta do Estado estava abrangido pela previsão do artigo 3.º da LVCR.

Quanto à natureza jurídica da EMEC, ainda que na apreciação de uma questão diversa da que ora se submete a apreciação, igualmente se pronunciou o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (PGR) no seu parecer 000182012 no qual se concluiu que a mesma «constitui um organismo da Administração Pública integrado no Ministério da Educação e Ciência e sem personalidade jurídica».

Contudo, e não obstante o entendimento preconizado quanto à natureza jurídica da EMEC, devido a várias dificuldades e complexidades inerentes à operacionalização do processo de transição dos trabalhadores da EMEC em contrato individual de trabalho, o que decorre desde logo das diversas questões colocadas à DGAEP e dos pareceres/informações, alguns divergentes, que foram sendo emitidos quanto a esta matéria, não foi ainda possível chegar a uma posição consensual e sustentada que permita respostas uniformes no que respeita, designadamente, à questão de saber (i) se a LVCR é ou não aplicável à EMEC (ii) sendo aplicável a LVCR em que moldes se concretiza o processo de transição do pessoal que detinha um CIT e (iii) qual é, efetivamente, a modalidade de contrato e o regime jurídico aplicável, à presente data, ao pessoal da EMEC - se o regime de direito privado ou o regime de direito público.»

Para uma melhor contextualização da questão controvertida, foi enviada em anexo ao pedido de parecer cópia de diversos documentos (2).

II

1 - Pelo Decreto-Lei n.º 201/72, de 11 de abril, foi efetuada a reorganização da Secretaria-Geral do Ministério da Educação Nacional.

Através do Decreto-Lei n.º 648/76, de 31 de julho, foi aditado um n.º 3 ao artigo 7.º daquele diploma, estatuindo que na referida Secretaria-Geral passava a funcionar a Editorial do Ministério da Educação e Investigação Científica (seguidamente designada por Editorial), gozando de autonomia administrativa e financeira.

As atribuições, a organização e o funcionamento da Editorial foram estabelecidos nesse decreto-lei, o qual, em matéria de pessoal, estabeleceu os seguintes princípios:

A competência do conselho de gestão da Editorial para deliberar sobre a admissão do pessoal necessário à execução dos serviços, observando os condicionalismos legais aplicáveis [artigo 8.º, alínea e)];

O quadro do pessoal técnico, administrativo e auxiliar e as respetivas remunerações constavam do mapa anexo ao diploma, sendo acrescentado aos quadros únicos do Ministério da Educação e Investigação Científica, podendo tal quadro ser alterado por portaria conjunta dos Ministros da Administração Interna, das Finanças e da Educação e Investigação Científica (3) (artigo 19.º) (4);

As formas de recrutamento e os regimes de provimento do pessoal do quadro seriam os estabelecidos no Decreto-Lei n.º 201/72, de 19 de junho, admitindo-se a possibilidade do exercício de funções em regime de destacamento ou em comissão de serviço desde que tal fosse determinado por despacho do Ministro da Educação e da Investigação Científica (artigo 20.º, n.os 1 a 3);

Precedendo autorização do Ministro da Educação e Investigação Científica, o conselho de gestão poderia contratar pessoal fabril indispensável ao normal funcionamento da Editorial, sem prejuízo da adequada e prévia consulta ao quadro geral de adidos e da observância do contrato coletivo de trabalho vigente (artigo 21.º).

O Ministro da Educação e Investigação Científica poderia autorizar que, pelas disponibilidades de vencimentos ou por força de verbas especialmente dotadas para vencimentos e salários, fosse contratado além do quadro pessoal fabril ou administrativo destinado a ocorrer às necessidades eventuais ou extraordinárias da Editorial, sem prejuízo da adequada e prévia consulta ao quadro geral de adidos (artigo 23.º).

2 - A Editorial, tendo sido criada no âmbito da Secretaria-Geral do Ministério da Educação e Investigação Científica, ficou, desde o início, integrada na administração direta do Estado.

Por administração direta, conceito com consagração constitucional (5), entende-se a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado, distinguindo-se da administração indireta, que é exercida por pessoas coletivas públicas distintas do mesmo (6).

Por força do disposto no artigo 21.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 3/87, de 3 de janeiro (7), a Editorial passou a estar integrada no Instituto de Tecnologia Educativa, entidade que gozava de personalidade jurídica distinta do Estado. Passou, pois, a integrar a administração indireta.

Tal Instituto foi, todavia, extinto pelo Decreto-Lei n.º 444/88, de 2 de dezembro (8) (artigo 43.º), tendo a Editorial voltado a integrar-se na Secretaria-Geral do Ministério da Educação (9), conforme decorre, sucessivamente, das leis orgânicas desse Ministério - Decreto-Lei n.º 133/93, de 26 de abril (artigo 17.º), Decreto-Lei n.º 208/2002, de 17 de outubro [artigo 7.º, alínea c)], Decreto-Lei n.º 213/2006, de 27 de outubro (artigo 24.º), e Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro (artigo 28.º).

Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/2006, de 21 de abril, foram aprovadas, no âmbito do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) (10), as orientações gerais e especiais para a reestruturação dos ministérios.

No ponto n.º 23 dessa Resolução, respeitante às orientações especiais a que deveria subordinar-se a reestruturação do Ministério da Educação, consignou-se que seria objeto de análise, na perspetiva de deixar de integrar tal Ministério, saindo da Administração Central do Estado, a Editorial do Ministério da Educação.

A partir de então passou, nas leis orgânicas desse Ministério, a figurar um preceito consignando que, enquanto não for redefinido o respetivo estatuto jurídico, a Editorial continua a reger-se pelas disposições normativas que lhe são aplicáveis (11).

Pese embora a redundância de um tal preceito, resulta claro do respetivo teor que a definitiva ponderação sobre se a Editorial se irá continuar a manter no âmbito da Administração Central, integrada na Secretaria-Geral do Ministério da Educação e Ciência, ou se irá passar a constituir ou a integrar uma entidade personificada distinta do Estado, no âmbito da administração indireta, ainda não foi efetuada pelo Governo.

Enquanto o seu estatuto não for alterado, a Editorial continua, assim, integrada na Administração Central do Estado.

Sobre tal problemática já este Conselho foi chamado a pronunciar-se no âmbito do Parecer n.º 18/2012, de 25 de outubro (12), cuja conclusão 2.ª é do seguinte teor: «A Editorial do Ministério da Educação e Ciência (EMEC) constitui um organismo da Administração Pública integrado no Ministério da Educação e Ciência e sem personalidade jurídica».

3 - Quer o Decreto-Lei n.º 201/72, de 19 de junho, que procedeu à reorganização da Secretaria-Geral do Ministério da Educação Nacional, quer o Decreto-Lei n.º 408/71, de 27 de setembro, que aprovou a Lei Orgânica do referido Ministério, não continham qualquer especificidade no que respeita aos regimes de vinculação a aplicar ao pessoal ao serviço da Editorial.

Assim, e sem prejuízo das normas especiais que sobre a matéria resultavam do Decreto-Lei n.º 648/76, passou a ser-lhe aplicável o regime geral então vigente para o pessoal ao serviço da Administração Central, que decorria, designadamente, dos Decretos-Leis n.os 49397 e 49410, ambos de 24 de novembro de 1969.

Pelo referido regime geral, as necessidades normais dos serviços deveriam ser asseguradas pelo pessoal permanente, previsto nos quadros (artigo 22.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 49410), sendo, em regra, a respetiva nomeação feita por ato administrativo sob a forma de despacho (artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 49397), ficando o mesmo abrangido pelo regime jurídico-administrativo da função pública.

As necessidades transitórias, quando não pudessem ser asseguradas pelo pessoal permanente, deveriam ser satisfeitas por pessoal eventual, a contratar ou assalariar além dos quadros, nos termos das respetivas leis orgânicas (artigo 22.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 49410).

Na vinculação por contrato, haveria que distinguir entre o contrato de trabalho e o contrato de provimento.

O contrato de provimento envolvia, à semelhança da nomeação, a vinculação do respetivo agente ao estatuto jurídico da função pública. Diversamente, ao contrato de trabalho era aplicável o regime jurídico do contrato individual de trabalho, de direito privado.

O assalariamento poderia ter natureza permanente ou eventual. No primeiro caso, o respetivo estatuto tendia a aproximar-se do da função pública. Quando eventual, era-lhe aplicável a lei geral do trabalho (13).

Conjugando o regime geral com as normas especiais que em matéria de pessoal foram estabelecidas no Decreto-Lei n.º 648/76, verifica-se que o pessoal ao serviço da Editorial passou a ser submetido aos seguintes princípios:

O pessoal técnico, administrativo e auxiliar integrado no quadro constante do mapa anexo ao referido decreto-lei ficou submetido ao regime jurídico-administrativo da função pública, sendo a respetiva nomeação feita, em regra, por ato administrativo sob a forma de despacho (artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 49397), sendo acrescentado aos quadros únicos do Ministério da Educação e Investigação Científica (artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 648/76) (14); caso tal fosse determinado por despacho do Ministro da Educação e Investigação Científica, tais trabalhadores poderiam desempenhar as funções em regime de destacamento ou em comissão de serviço (artigo 20.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 648/76);

Para acorrer às necessidades de funcionamento da Editorial, normais ou eventuais e extraordinárias, e com prévia autorização do Ministro da Educação, o respetivo conselho de gestão passou a poder admitir, além do quadro, pessoal fabril ou administrativo, em regime de contrato de trabalho, com observância do contrato coletivo de trabalho vigente (artigos 21.º e 23.º do Decreto-Lei n.º 648/76) (15).

4 - Aquando da entrada em vigor da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (16), a suscetibilidade de existência na Editorial de pessoal sujeito a qualquer dos referidos regimes de vinculação continuava a manter-se.

O regime geral da constituição, modificação e extinção da relação jurídica do emprego na Administração Pública constava, então, do Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de dezembro (17), que previa formas de vinculação em regime de direito público (nomeação por tempo indeterminado ou em comissão de serviço e contrato administrativo de provimento) e em regime de direito privado (contrato de trabalho a termo certo, regido pela lei geral sobre contratos de trabalho, com as especialidades consignadas no diploma).

Pela Lei n.º 23/2004, de 22 de junho (18), havia entretanto sido aprovado o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública, consignando a possibilidade de celebração de contratos de trabalho por parte do Estado e demais pessoas coletivas de direito público, por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, salvo no que respeita às atividades que implicassem o exercício direto de poderes de autoridade definidores de situações jurídicas subjetivas de terceiros ou o exercício de poderes de soberania (artigo 1.º).

A tais contratos era aplicável o regime do Código do Trabalho (19) e respetiva legislação complementar, com as especificidades constantes da Lei n.º 23/2004 (artigo 2.º), ficando sujeitos ao regime previsto neste diploma os contratos de trabalho anteriormente celebrados no âmbito das pessoas coletivas públicas, salvo quanto às condições de validade e aos efeitos de factos ou situações totalmente passados à data da sua entrada em vigor (artigo 26.º).

III

1 - Em 18 de junho de 2007, deu entrada na Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 152/X, que viria a dar origem à Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.

Resulta da respetiva exposição de motivos a explicitação das razões determinantes da necessidade de reforma dos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da Administração Pública.

Considerando que as soluções então existentes em tais domínios não correspondiam já às necessidades impostas por uma boa organização e gestão dos recursos públicos, às novas exigências colocadas pela sociedade portuguesa e também aos desafios que, no plano internacional, num contexto de globalização, o País enfrentava e para cuja superação a Administração Pública devia continuar a dar um contributo ativo e positivo, ali se enumeram os principais aspetos negativos a que a reforma deveria dar solução:

A grande complexidade das modalidades e submodalidades de constituição da relação jurídica de emprego público e das situações às quais eram legalmente aplicáveis, sendo praticamente impossível estabelecer uma distinção conceptual clara entre as situações em que deveria ser constituída uma relação de emprego na modalidade de nomeação, aquelas em que deveria utilizar-se o contrato individual de trabalho por tempo indeterminado e as demais em que se poderia fazer uso das restantes modalidades;

A rigidez das regras aplicáveis ao pessoal em regime de nomeação, largamente maioritário na Administração Pública, de que decorriam dificuldades de gestão e pouca flexibilidade na relação com as necessidades dos serviços e no ajustamento aos níveis de desempenho revelados;

A existência de um elevado número de carreiras com conteúdos funcionais idênticos e proliferação de carreiras de regime especial e de corpos especiais, muitas vezes sem clara justificação funcional;

O facto de a dinâmica das carreiras se encontrar muito baseada na antiguidade e em níveis de avaliação de desempenho generalizadamente obtidos, o que lhe conferia natureza quase automática, ou baseada em concursos com procedimentos muito burocratizados que, na prática, davam particular relevo a requisitos e condições de natureza formal;

A existência de várias escalas remuneratórias e de um número excessivo de posições salariais diferentes, contribuindo para a pouca transparência do sistema de remunerações;

A existência de inúmeros suplementos consagrados frequentemente com o objetivo exclusivo de assegurar acréscimos à remuneração base, não se desenvolvendo mecanismos remuneratórios verdadeiramente relacionados com os níveis de desempenho;

A debilidade da relação entre os mecanismos de gestão dos recursos humanos e as necessidades da gestão global dos serviços, e a muito deficiente relação entre os mecanismos de gestão dos recursos humanos e as capacidades orçamentais do Estado, contribuindo para a impossibilidade de controlo da evolução da despesa com pessoal e para os desequilíbrios das finanças públicas.

Na mesma exposição de motivos aduzem-se as coordenadas essenciais da reforma profunda a introduzir, de entre as quais importa salientar as seguintes:

Redução substancial do número de carreiras;

Drástica limitação dos elementos de progressão automática existentes;

Aproximação ao regime laboral comum;

Sujeição ao mesmo regime em domínios fundamentais da relação de emprego público, independentemente do tipo de vínculo (integração em carreiras e respeito pelas regras legais da sua organização; respeito pelas regras de recrutamento; figuras de mobilidade geral e respeito pelas regras gerais enformadoras do sistema remuneratório; existência de um corpo comum de impedimentos e incompatibilidades; consagração de uma tabela remuneratória única);

Manutenção de uma perspetiva de carreira para os trabalhadores, com evolução articulada com as necessidades de gestão global dos serviços, baseada no mérito revelado através do desempenho ou de prestação de provas;

Consagração de duas modalidades de vinculação de emprego público: a vinculação por contrato de trabalho, por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, seguindo um regime adaptado do fixado no Código do Trabalho (Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas - RCTFP); e a vinculação por nomeação, definitiva ou transitória, seguindo, no essencial, o regime anteriormente vigente.

2 - A Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (20), veio, assim, introduzir uma reforma profunda no regime jurídico aplicável aos trabalhadores que exercem funções públicas.

Como decorre do respetivo artigo 1.º, a mesma define e regula os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações, estabelecendo ainda, complementarmente, o regime jurídico-funcional aplicável a cada modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público.

O diploma apresenta a seguinte estrutura sistemática:

Título I (Objeto e âmbito de aplicação) - artigos 1.º a 3.º;

Título II (Gestão dos recursos humanos) - artigos 4.º a 7.º;

Título III (Regimes de vinculação) - artigos 8.º a 38.º, contendo os seguintes capítulos:

Capítulo I (Constituição da relação jurídica de emprego público)

Capítulo II (Garantias de imparcialidade)

Capítulo III (Cessação da relação jurídica de emprego público)

Capítulo IV (Contratos de prestação de serviços)

Capítulo V (Publicitação das modalidades de vinculação)

Título IV (Regime de carreiras) - artigos 39.º a 65.º, contendo os seguintes capítulos:

Capítulo I (Âmbito de aplicação do regime de carreiras)

Capítulo II (Carreiras)

Capítulo III (Recrutamento)

Capítulo IV (Mobilidade geral)

Título V (Regime de remunerações) - artigos 66.º a 79.º, contendo os seguintes capítulos:

Capítulo I (Remunerações)

Capítulo II (Descontos)

Título VI (Regime jurídico-funcional das modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público) - artigos 80.º a 82.º;

Título VII (Disposições finais e transitórias) - artigos 83.º a 118.º

3 - O âmbito de aplicação subjetivo deste diploma vem definido no seu artigo 2.º, abrangendo todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções (n.º 1) e os trabalhadores com a qualidade de funcionário ou agente de pessoas coletivas que se encontrem excluídas do seu âmbito de aplicação objetivo (n.º 2) (21).

Sendo aplicável independentemente do regime de vinculação e de constituição da relação de emprego, o diploma, no que respeita às pessoas coletivas incluídas no seu âmbito de aplicação objetivo, abrangeu os funcionários, agentes e demais contratados, estivessem estes em regime de contrato individual de trabalho, em regime de contrato a termo resolutivo, certo ou incerto, ou em regime de prestação de serviços (22).

No que concerne às pessoas coletivas excluídas do seu âmbito de aplicação objetivo, o diploma abrangeu, com as adaptações necessárias, somente os trabalhadores com a qualidade de funcionários ou agentes.

O âmbito de aplicação objetivo vem definido no artigo 3.º, abrangendo os serviços da administração direta e indireta do Estado (n.º 1), das administrações regionais e autárquicas (n.º 2), os órgãos e serviços de apoio do Presidente da República, da Assembleia da República, dos tribunais e do Ministério Público e respetivos órgãos de gestão e de outros órgãos independentes (n.º 3) e ainda, dentro de certos condicionalismos, os serviços periféricos externos do Estado (n.º 4).

Excetuados do âmbito de aplicação objetivo do diploma ficaram, nos termos do n.º 5 do mesmo artigo, as entidades públicas empresariais e os gabinetes de apoio dos membros do Governo e dos titulares dos órgãos referidos nos n.os 2 e 3 (administrações regionais e autárquicas, Presidente da República, Assembleia da República, tribunais, Ministério Público e outros órgãos independentes).

4 - As modalidades de relação jurídica de emprego público foram reguladas nos artigos 9.º a 24.º do mesmo diploma.

Tal relação pode constituir-se por nomeação, por contrato de trabalho em funções públicas ou por comissão de serviço (artigo 9.º).

A nomeação, que pode revestir as modalidades definitiva ou transitória, é o título de constituição aplicável aos trabalhadores a quem compete, em função da sua integração nas carreiras adequadas para o efeito, o cumprimento ou a execução de atribuições, competências e atividades relativas a missões genéricas e específicas das Forças Armadas em quadros permanentes, representação externa do Estado, informações de segurança, investigação criminal, segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional, e inspeção (artigos 10.º e 11.º).

A relação jurídica de emprego público constitui-se por comissão de serviço quando se trate do exercício de cargos não inseridos em carreiras, designadamente dos dirigentes, bem como da frequência de curso de formação específico ou da aquisição de certo grau académico ou de certo título profissional antes do período experimental com que se inicia a nomeação ou o contrato para o exercício de funções integrado em carreira, em ambos os casos por parte de quem seja sujeito de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado constituída previamente (artigo 9.º, n.º 4).

O contrato é a modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público aplicável aos trabalhadores que não devam ser nomeados e cuja relação não deva ser constituída por comissão de serviço (artigo 20.º), podendo revestir as modalidades de contrato por tempo indeterminado ou de contrato a termo resolutivo, certo ou incerto (artigo 21.º).

5 - Os trabalhadores nomeados definitivamente e contratados por tempo indeterminado exercem as suas funções integrados em carreiras gerais ou especiais, unicategoriais ou pluricategoriais.

São gerais as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carece para o desenvolvimento das respetivas atividades, sendo especiais aquelas cujos conteúdos funcionais caracterizam postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços carecem para o mesmo efeito (artigo 41.º).

São consideradas gerais as carreiras de técnico superior, assistente técnico e assistente operacional (artigo 49.º, n.º 1)

São unicategoriais as carreiras a que corresponde uma única categoria, sendo pluricategoriais as que se desdobram em mais do que uma categoria (artigo 42.º).

A cada carreira ou a cada categoria em que a mesma se desdobre corresponde um conteúdo funcional legalmente descrito (artigo 43.º), existindo três graus de complexidade funcional em função da titularidade do nível habitacional em regra exigida para cada carreira: grau 1, quando se exija a titularidade da escolaridade obrigatória; grau 2, quando exigida a titularidade do 12.º ano de escolaridade, e grau 3, quando exigida a licenciatura ou grau académico superior (artigo 44.º).

A cada categoria corresponde um número variável de posições remuneratórias (artigo 45.º), estando o regime de alteração do posicionamento remuneratório regulado nos artigos 46.º a 48.º do diploma.

6 - O regime de mobilidade geral vem previsto nos artigos 58.º a 65.º, compreendendo as figuras da cedência de interesse público e da mobilidade interna.

Há lugar à celebração de acordo de cedência de interesse público quando um trabalhador de entidade excluída do âmbito de aplicação objetivo do diploma deva exercer funções, ainda que a tempo parcial, em órgão ou serviço a que o mesmo é aplicável e, inversamente, quando um trabalhador de órgão ou serviço deva exercer funções, ainda que no mesmo regime, em entidade excluída daquele âmbito de aplicação (artigo 58.º, n.º 1).

A mobilidade interna, que pode revestir as modalidades de mobilidade na categoria e de mobilidade intercarreiras ou categorias, tem lugar quando nisso haja conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham, podendo operar-se: dentro da mesma modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado ou entre ambas as modalidades; dentro do mesmo órgão ou serviço ou entre dois órgãos ou serviços; abrangendo indistintamente trabalhadores em atividade ou que se encontrem colocados em situação de mobilidade especial; a tempo inteiro ou a tempo parcial, conforme o acordado entre os sujeitos que devam dar o seu acordo (artigos 59.º e 60.º).

7 - O regime jurídico-funcional das modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público é contemplado no Título VI do diploma (artigos 80.º a 82.º).

À nomeação são aplicáveis as fontes normativas seguintes, pela ordem indicada: a) A Lei n.º 12-A/2008 e a legislação que a regulamenta, na parte aplicável; b) As leis gerais cujo âmbito de aplicação subjetivo abranja todos os trabalhadores, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções, na parte aplicável; c) As leis especiais aplicáveis às correspondentes carreiras especiais, nas matérias que, face ao disposto na lei, possam regular; d) Subsidiariamente, as leis gerais cujo âmbito de aplicação subjetivo se circunscreva aos então designados funcionários e agentes (artigo 80.º, n.º 1).

Ao contrato de trabalho em funções públicas são aplicáveis, pela ordem indicada, as fontes normativas seguintes: a) A Lei n.º 12- -A/2008 e a legislação que a regulamenta, na parte aplicável; b) As leis gerais cujo âmbito de aplicação subjetivo abranja todos os trabalhadores, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções, na parte aplicável; c) As leis especiais aplicáveis às correspondentes carreiras especiais, nas matérias que, face ao disposto na lei, possam regular; d) O Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas; e) Subsidiariamente, as leis gerais cujo âmbito de aplicação subjetivo se circunscreva aos então designados funcionários e agentes; f) Subsidiariamente, as disposições do contrato (artigo 81.º, n.º 1).

São ainda fonte normativa do contrato, nas matérias que, face ao disposto na lei, possam regular, os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho que integrem ou derroguem disposições ou regimes constantes das fontes referidas nas alíneas a) a d), desde que mais favoráveis aos trabalhadores, bem como, nas matérias que, face ao disposto na lei ou em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho, possam regular, as disposições do contrato que integrem ou derroguem disposições ou regimes constantes das demais fontes, desde que mais favoráveis aos trabalhadores (artigo 81.º, n.os 2 e 3).

À comissão de serviço são aplicáveis, pela ordem indicada, as fontes normativas seguintes: a) A Lei n.º 12-A/2008 e a legislação que a regulamenta, na parte aplicável; b) As leis gerais cujo âmbito de aplicação subjetivo abranja todos os trabalhadores, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem funções, na parte aplicável; c) As leis especiais aplicáveis à correspondente comissão de serviço, nas matérias que, face ao disposto na lei, possam regular; d) Subsidiariamente, as aplicáveis à relação jurídica de emprego público de origem, quando a haja e subsista; e) As previstas no artigo 80.º, quando não haja ou não subsista relação jurídica de emprego público de origem (artigo 82.º, n.º 1).

8 - A partir de 1 de março de 2008, as novas relações jurídicas de emprego público passaram, conforme preceituado nos artigos 117.º, n.os 1 e 2, e 118.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, a constituir-se, para o exercício de cargos abrangidos pela alínea a) do n.º 4 do artigo 9.º e de funções em carreiras cujo conteúdo funcional se inserisse nas atividades referidas no artigo 10.º, por comissão de serviço ou por nomeação, respetivamente, nos termos do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho (23) e respetiva legislação complementar.

Para o exercício dos demais cargos e funções, a relação jurídica passou a constituir-se por contrato de trabalho, nos termos da Lei n.º 23/2004, de 22 de junho [artigo 117.º, n.º 2, alínea b)].

Relativamente às relações jurídicas de emprego público constituídas anteriormente à data de entrada em vigor da Lei n.º 12- -A/2008, foram estabelecidas regras de transição para o novo regime, com eficácia diferida para a data de entrada em vigor do RCTFP (24) (artigo 118.º, n.º 7) com as coordenadas seguintes:

1) Os trabalhadores nomeados definitivamente exercendo funções nas condições referidas no artigo 10.º (25) mantiveram a nomeação definitiva (artigo 88.º, n.º 1);

2) Os trabalhadores contratados por tempo indeterminado exercendo funções nas condições referidas no artigo 10.º transitaram, sem outras formalidades, para a modalidade de nomeação definitiva (artigo 88.º, n.º 2);

3) Os trabalhadores contratados por tempo indeterminado exercendo funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º mantiveram o contrato por tempo indeterminado, com o conteúdo decorrente da Lei n.º 12-A/2008 (artigo 88.º, n.º 3);

4) Os trabalhadores nomeados definitivamente exercendo funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º mantiveram os regimes de cessação da relação jurídica de emprego público e de reorganização de serviços e colocação de pessoal em situação de mobilidade especial próprios da nomeação definitiva e transitaram, sem outras formalidades, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, com o conteúdo decorrente da Lei n.º 12- -A/2008 (artigo 88.º, n.º 4 (26));

5) Os trabalhadores em contrato administrativo de provimento transitaram, em conformidade com a natureza das funções exercidas e com a previsível duração do contrato, para a modalidade de nomeação definitiva, em período experimental, para a modalidade de nomeação transitória, para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental, ou para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto (artigo 91.º, n.º 1);

6) Os trabalhadores em contrato a termo resolutivo para o exercício de funções nas condições referidas no artigo 10.º transitaram para a modalidade de nomeação transitória (artigo 92.º, n.º 1);

7) Os demais trabalhadores em contrato a termo resolutivo mantiveram o contrato, com o conteúdo decorrente da Lei n.º 12-A/2008 (artigo 92.º, n.º 2);

8) Os trabalhadores provisoriamente nomeados e em comissão de serviço durante o período probatório transitaram, conforme os casos, para a modalidade de nomeação definitiva, em período experimental ou para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental (artigo 89.º);

9) Os trabalhadores em comissão de serviço extraordinária para a realização do estágio transitaram, conforme os casos, para a modalidade de nomeação definitiva, em período experimental, e para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental (artigo 90.º);

10) Os trabalhadores em comissão de serviço, ainda que extraordinária, em serviços em regime de instalação transitaram para a modalidade adequada de mobilidade interna (artigo 90.º, n.º 3);

11) Os trabalhadores nomeados em comissão de serviço em outras situações transitaram para a modalidade de comissão de serviço com o conteúdo da Lei n.º 12-A/2008 (artigo 90.º, n.º 4);

12) Os aprendizes e ajudantes transitaram para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo (artigo 108.º).

9 - A partir de 1 de março de 2008, os contratos de trabalho em funções públicas passaram a ser celebrados para carreiras, categorias e posições remuneratórias de ingresso, previstas na lei, em regulamento ou em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho em vigor (artigos 117.º, n.º 3, e 118.º, n.º 3, da Lei n.º 12- -A/2008).

A partir da mesma data, as alterações de posicionamento remuneratório passaram a processar-se nos termos previstos nos artigos 46.º a 48.º e 113.º da mesma Lei nas carreiras e, ou, categorias existentes.

Para além de conter normação transitória atinente às modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público existentes aquando da sua entrada em vigor, o mesmo diploma estabeleceu as regras de transição dos trabalhadores correspondentes para o novo regime de carreiras e categorias, com eficácia diferida para a data de entrada em vigor do RCTFP.

Tais regras obedeceram aos parâmetros seguintes:

1) Em decreto-lei a publicar no prazo de 180 dias, estabelecer-se-ia o regime de transição:

a) Para a carreira geral de técnico superior dos trabalhadores integrados nas carreiras de técnico superior ou de técnico de regime geral, ou em carreiras diferentes das anteriores cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela (artigo 95.º, n.os 1 e 3);

b) Para a categoria de coordenador técnico da carreira geral de assistente técnico dos trabalhadores titulares da categoria de chefe de secção e da categoria de coordenador das carreiras de técnico-profissional de regime geral, ou de categorias diferentes cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela (artigo 96.º, n.os 1 e 3);

c) Para a categoria de assistente técnico da carreira geral de assistente técnico dos trabalhadores integrados nas carreiras de assistente administrativo, de tesoureiro e de técnico profissional do regime geral, ou integrados em carreiras ou titulares de categorias diferentes cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela (artigo 97.º, n.os 1 e 3);

d) Para a categoria de encarregado geral operacional da carreira geral de assistente operacional dos trabalhadores titulares da categoria de encarregado geral das carreiras de pessoal operário de regime geral ou titulares de categorias cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela categoria (artigo 98.º, n.os 1 e 3);

e) Para a categoria de encarregado operacional da carreira geral de assistente operacional dos trabalhadores titulares da categoria de encarregado das carreiras de pessoal operário de regime geral ou titulares de categorias diferentes cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela categoria.(artigo 99.º, n.os 1 e 3);

f) Para a categoria de assistente operacional da carreira geral de assistente operacional dos trabalhadores integrados nas carreiras de pessoal operário e de pessoal auxiliar de regime geral, ou integrados em carreiras ou titulares de categorias diferentes cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela (artigo 100.º, n.os 1 e 3).

2) Por proposta do competente serviço sujeita à homologação (27) do membro do Governo respetivo e do responsável pela Administração Pública (28), seria definido o regime de transição:

a) Para a carreira geral de técnico superior dos trabalhadores integrados em carreiras com designação diferente das referidas no n.º 1 do artigo 95.º ou não integrados em carreiras e cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela (artigo 95.º, n.os 2 e 4);

b) Para a categoria de coordenador técnico da carreira geral de assistente técnico dos trabalhadores titulares de categorias com designação diferente das referidas no n.º 1 do artigo 96.º ou, não sendo titulares de categorias, cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela (artigo 96.º, n.os 2 e 4);

c) Para a categoria de assistente técnico da carreira geral de assistente técnico dos trabalhadores integrados em carreiras ou titulares de categorias com designação diferente da das referidas no n.º 1 do artigo 97.º ou, não se encontrando integrados em carreiras nem sendo titulares de categorias, cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela (artigo 97.º, n.os 2 e 4);

d) Para a categoria de encarregado geral operacional da carreira geral de assistente operacional dos trabalhadores titulares de categorias com designação diferente da das referidas no n.º 1 do artigo 98.º ou, não sendo titulares de categorias, cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela categoria (artigo 98.º, n.os 2 e 4);

e) Para a categoria de encarregado operacional da carreira geral de assistente operacional dos trabalhadores titulares de categorias com designação diferente da das referidas no n.º 1 do artigo 99.º ou, não sendo titulares de categorias, cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela categoria (artigo 99.º, n.os 2 e 4);

f) Para a categoria de assistente operacional da carreira geral de assistente operacional dos trabalhadores integrados em carreiras ou titulares de categorias com designação diferente da das referidas no n.º 1 do artigo 100.º ou, não se encontrando integrados em carreiras nem sendo titulares de categorias, cujos grau de complexidade funcional e conteúdo funcional fossem idênticos aos daquela categoria (artigo 100.º, n.os 2 e 4).

3) As carreiras de regime especial (29) e os corpos especiais (30) seriam revistos no prazo de 180 dias, sendo definidas nos diplomas respetivos as regras de transição dos trabalhadores para as novas carreiras, gerais ou especiais (artigo 101.º);

4) O reposicionamento remuneratório dos trabalhadores nas novas carreira e categoria foi regulado no artigo 104.º (31);

5) Em decreto-lei a publicar no prazo de 180 dias definir-se -iam quais as carreiras e categorias que subsistiriam por não ser possível aplicar-lhes as regras de transição anteriormente referidas, em virtude do grau de complexidade funcional, do conteúdo funcional ou das regras do reposicionamento remuneratório, aplicando-se -lhes, com as necessárias adaptações, o disposto nos artigos 46.º a 48.º (32) e 113.º (33) (artigo 106.º).

Pelo Decreto-Lei n.º 121/2008, de 11 de julho (34), foram identificadas as carreiras e categorias dos trabalhadores que transitavam para as carreiras gerais de técnico superior, assistente técnico e assistente operacional (mapas I a VI anexos ao diploma), bem como as carreiras e categorias subsistentes, por impossibilidade de transição, ao abrigo do disposto no artigo 106.º da Lei n.º 12- -A/2008 (mapa VII).

10 - Pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro (35), foi aprovado o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, com início de vigência em 1 de janeiro de 2009.

Na data da sua entrada em vigor, passaram, por força do disposto no artigo 118.º, n.º 7, da Lei n.º 12-A/2008, a produzir efeitos as disposições deste diploma que determinavam a transição dos trabalhadores para as novas modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público (artigos 88.º e seguintes) e para as novas carreiras e categorias (artigos 95.º e seguintes).

Quanto à transição dos trabalhadores para os novos regimes de vinculação, estabeleceu-se no artigo 17.º, n.º 2, da Lei n.º 59/2008 que, sem prejuízo do disposto no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008, a transição dos trabalhadores que, nos termos deste diploma, se devesse operar, designadamente das modalidades de nomeação e de contrato individual de trabalho, para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas era feita sem dependência de quaisquer formalidades, considerando-se que os documentos que suportam a relação jurídica anteriormente constituída eram título bastante para sustentar a relação jurídica de emprego público constituída por contrato.

No n.º 4 do mesmo artigo consignou-se que o disposto no n.º 2 era aplicável, com as necessárias adaptações, à transição dos trabalhadores que se devesse operar para a modalidade de nomeação.

Resulta, assim, destes preceitos, em conjugação com as disposições constantes dos artigos 88.º a 92.º, 108.º, 109.º e 118.º, n.º 7, da Lei n.º 12-A/2008, que a transição dos trabalhadores para as modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público na mesma previstas, e designadamente para as modalidades de nomeação e de contrato de trabalho em funções públicas, ocorreu em 1 de janeiro de 2009.

Tal transição ocorreu sem dependência de quaisquer formalidades, não dependendo, pois, da prévia elaboração, notificação e publicitação da lista das transições e manutenções prevista no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008.

Relativamente às transições para o novo regime de carreiras, a respetiva execução deveria ser efetuada, em cada órgão ou serviço, através de lista nominativa notificada a cada um dos trabalhadores e tornada pública por afixação no órgão ou serviço e inserção em página eletrónica, referenciando, relativamente a cada trabalhador, entre outros elementos, a modalidade de constituição da sua relação jurídica de emprego público, as situações de mobilidade geral do, ou no, órgão ou serviço, o seu cargo ou carreira, a categoria, a atribuição, a competência ou a atividade que cumpre ou executa, a posição remuneratória e o nível remuneratório (artigo 109.º, n.os 1 e 3, da Lei n.º 12-A/2008).

Da mesma lista nominativa deveriam constar as situações de subsistência de carreiras, previstas no artigo 106.º da mesma lei, por impossibilidade de transição, com manutenção das correspondentes situações jurídico-funcionais (artigo 109.º, n.º 1).

Independentemente da data em que a lista nominativa de transições e manutenções viesse a ser elaborada, notificada e publicitada, estabeleceu-se no artigo 109.º, n.º 2, do mesmo diploma que as transições produziriam efeitos desde a data da entrada em vigor do RCTFP (1 de janeiro de 2009).

Por força do disposto no seu artigo 86.º, e exceto quando da mesma resulte expressamente o contrário, o disposto na Lei n.º 12- -A/2008 prevalece sobre quaisquer leis especiais e sobre quaisquer instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho.

11 - Uma vez que a transição dos trabalhadores para as novas modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público e para as novas carreiras e categorias determinada pela Lei n.º 12-A/2008 deveria produzir efeitos a partir da data da entrada em vigor do RCTFP, é lógico deduzir que a cronologia visada pelo legislador apontaria para que a definição integral das correspondentes regras de transição fosse definida, por diploma legal ou por ato administrativo, antes dessa data.

Nessa perspetiva, estatuiu-se no n.º 3 dos artigos 95.º a 100.º da Lei n.º 12-A/2008 que a definição, através de decreto-lei, das regras de transição das carreiras e categorias mencionadas nas alíneas do n.º 1 dos mesmos artigos deveria ocorrer no prazo de 180 dias.

Estabeleceu-se no artigo 101.º do mesmo diploma igual prazo para a revisão das carreiras de regime especial e dos corpos especiais.

Em igual prazo se consignou, no n.º 4 do artigo 106.º, que deveriam ser definidas por decreto-lei as carreiras e, ou, categorias que deveriam subsistir por impossibilidade de transição nos termos dos artigos 95.º a 101.º

Embora não se tivesse estabelecido prazo para a definição, por ato administrativo homologatório, das regras de transição previstas nos n.os 2 e 4 dos artigos 95.º a 100.º, a lógica e a teleologia do diploma apontavam, de igual forma, para que devessem ser definidas anteriormente a 1 de janeiro de 2009.

Estariam, desta forma, reunidas as condições para, a partir dessa data, se efetuarem todas transições para o novo regime de carreiras, através das listas previstas no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008.

Uma vez elaboradas, notificadas e publicitadas as listas a partir da referida data, as transições correspondentes considerar-se-iam executadas, retrotraindo os seus efeitos a 1 de janeiro de 2009, ex vi do disposto no n.º 2 do referido artigo.

12 - Não se mostrou, todavia, viável proceder, anteriormente a 1 de janeiro de 2009, à integral definição das regras de transição para as novas carreiras, designadamente no que respeita às carreiras de regime especial e dos corpos especiais.

Tal determinou novas intervenções legislativas visando a regulação transitória dessas situações.

O atraso na definição dessas regras, impedindo a elaboração das listas de transições e manutenções, poderia suscitar, desde logo, a dúvida sobre qual a data em que ocorreria a transição dos trabalhadores para as novas modalidades de relação jurídica de emprego público. Poderia, a despeito do disposto no artigo 109.º, n.º 2, da Lei n.º 12-A/2008, vir a sustentar-se que tal transição só produziria efeitos, uma vez definidas as referidas regras, a partir da data da notificação da lista nominativa das transições e manutenções a cada trabalhador.

A tal problemática deu o legislador resposta no artigo 18.º, n.º 1, da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro (36), cujo teor é o seguinte:

«Artigo 18.º

Revisão das carreiras, dos corpos especiais e dos níveis remuneratórios das comissões de serviço

1 - Sem prejuízo da revisão que deva ter lugar nos termos legalmente previstos, mantêm-se as carreiras que ainda não tenham sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, designadamente as de regime especial e os corpos especiais, bem como a integração dos respetivos trabalhadores, sendo que:

a) Só após tal revisão, tem lugar, relativamente a tais trabalhadores, a execução das transições através da lista nominativa referida no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, exceto no respeitante à modalidade de constituição da sua relação jurídica de emprego público e às situações de mobilidade geral do, ou no, órgão ou serviço;

b) Até ao início de vigência da revisão:

i) A portaria referida no n.º 2 do artigo 68.º da Lei n.º 12- -A/2008, de 27 de fevereiro, fixa a atualização dos montantes pecuniários correspondentes aos índices remuneratórios para vigorar durante o ano de 2009;

ii) As carreiras em causa regem-se pelas disposições normativas atualmente aplicáveis, com as alterações decorrentes dos artigos 46.º a 48.º, 74.º, 75.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro;

iii) O n.º 3 do artigo 110.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, não lhes é aplicável, apenas o vindo a ser relativamente aos concursos pendentes na data do início da referida vigência».

No corpo do n.º 1 deste artigo estabelece-se, em primeiro lugar, que se mantêm as carreiras que ainda não tenham sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, bem como a integração nelas dos respetivos trabalhadores.

Tal manutenção aplica-se a todas as carreiras que ainda não tenham sido objeto de extinção, revisão ou decisão de subsistência, independentemente de se integrarem num regime especial ou em corpos especiais. O advérbio designadamente utilizado na redação do preceito é claramente indicativo de tal abrangência.

Relativamente a tais carreiras, que continuam transitoriamente a manter-se, estabelece-se na alínea a) do referido número que só após a respetiva revisão terá lugar, relativamente a tais trabalhadores, a execução das transições através da lista nominativa referida no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008.

Refere-se no mesmo preceito que o diferimento da execução das transições através da referida lista nominativa quanto a tais trabalhadores não põe em causa a sua transição no respeitante à modalidade de constituição da respetiva relação jurídica de emprego público, bem como para as correspondentes situações de mobilidade geral do, ou no, órgão ou serviço. Como se referiu, a transição para as modalidades de constituição da relação jurídica de emprego público previstas na Lei n.º 12-A/2008, conforme disposto no artigo 17.º, n.os 2 e 4, da Lei n.º 59/2008, não ficou dependente de quaisquer formalidades, e designadamente da elaboração, notificação e publicitação da mencionada lista nominativa, considerando-se que os documentos que suportavam a relação jurídica anteriormente constituída eram título bastante para sustentar as novas vinculações.

No que respeita ao regime específico a aplicar às carreiras que transitoriamente se mantiveram, estabeleceu-se na alínea b) do preceito em análise que:

A atualização dos montantes pecuniários correspondentes aos níveis remuneratórios para vigorar durante o ano de 2009 seria fixada pela portaria referida no n.º 2 do artigo 68.º da Lei n.º 12-A/2008 (37);

Tais carreiras reger-se-iam pelas disposições normativas às mesmas aplicáveis em 31 de dezembro de 2008, mas com as alterações decorrentes dos artigos 46.º a 48.º (38), 74.º, 75.º (39) e 113.º (40) da Lei n.º 12-A/2008;

Não lhes seria aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 110.º da Lei n.º 12-A/2008 (41), de 27 de fevereiro, apenas o vindo a ser relativamente aos concursos pendentes na data do início da vigência da revisão das carreiras.

As leis orçamentais dos anos subsequentes têm vindo a contemplar preceitos com análogo regime. Assim:

A Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, que aprovou o Orçamento do Estado para 2010, consignou no respetivo artigo 21.º, n.º 1, alíneas a) e b), números i), ii) e iv), normação idêntica à prevista no artigo 18.º, n.º 1, alíneas a) e b), n.os i), ii) e iii), da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, estabelecendo ainda, no n.º iii) da alínea b), que aos procedimentos concursais para as carreiras em causa passaria a ser aplicável o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 54.º da Lei n.º 12-A/2008 (42), de 27 de fevereiro, bem como no n.º 11 do artigo 28.º da Portaria n.º 83-A/2009, de 22 de janeiro (43);

A Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, consagrou no respetivo artigo 35.º, n.º 1, alíneas a) e b), números i), ii) e iii), normação idêntica à prevista no artigo 21.º, n.º 1, alíneas a) e b), n.os ii) a iv), da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril (44);

A Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, estatuiu no seu artigo 20.º, n.º 1, a vigência, durante o ano de 2012, do disposto no artigo 35.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro;

A Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2013, consagrou idêntico regime no seu artigo 47.º, n.º 1.

13 - Da análise dos preceitos legais acima referidos, extraem-se, em matéria de transição dos trabalhadores para o regime instituído pela Lei n.º 12-A/2008, as regras seguintes:

a) Relativamente às carreiras que, em 1 de janeiro de 2009, data da entrada em vigor da Lei n.º 64-A/2008, haviam sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, a transição dos respetivos trabalhadores para os novos regimes de vinculação e de carreiras operou-se a partir dessa data - artigo 109.º, n.º 2 da Lei n.º 12-A/2008 e artigo 17.º da Lei n.º 59/2008;

b) A transição desses trabalhadores para os novos regimes de vinculação operou-se sem dependência de quaisquer formalidades, considerando-se que os documentos que suportavam a relação jurídica anteriormente constituída eram título bastante para tal efeito - artigo 17.º, n.os 2 e 4, da Lei n.º 59/2008;

c) A transição desses trabalhadores para as novas carreiras, devendo ser executada através da lista nominativa prevista no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008, produz efeitos, independentemente da data da elaboração, da notificação ou da publicitação da lista, a partir de 1 de janeiro de 2009 (45) - n.º 2 do mesmo artigo;

d) Relativamente às carreiras que, em 1 de janeiro de 2009, data da entrada em vigor da Lei n.º 64-A/2008, não haviam sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, os respetivos trabalhadores transitaram para os novos regimes de vinculação e de mobilidade geral previstos na Lei n.º 12-A/2008, sem dependência de quaisquer formalidades - artigo 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 64-A/2008, e artigo 17.º, n.os 2 e 4, da Lei n.º 59/2008;

e) Tais trabalhadores mantêm-se transitoriamente integrados nessas carreiras até que seja operada e entre em vigor a respetiva revisão - artigo 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril - artigo 21.º, n.º 1; Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro - artigo 35.º, n.º 1; Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro - artigo 20.º, n.º 1; Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro - artigo 47.º, n.º 1);

f) Até ao início de vigência dessa revisão, as carreiras desses trabalhadores continuam a reger-se pelas disposições normativas vigentes em 31 de dezembro de 2008 - artigo 18.º, n.º 1, alínea b), n.º ii), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores;

g) A tais carreiras passaram, todavia, a ser imediatamente aplicáveis, a partir de 1 de janeiro de 2009, as disposições constantes dos artigos 46.º a 48.º, 74.º, 75.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, bem como os preceitos relativos à atualização dos montantes pecuniários correspondentes aos respetivos índices remuneratórios - artigo 18.º, n.º 1, alínea b), n.os i) e ii), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores.

IV

1 - Analisadas as disposições legais aplicáveis, importa responder seguidamente às questões colocadas na consulta.

Antes de passar a responder a cada uma dessas questões, far-se-á uma breve referência às dúvidas suscitadas acerca da matéria pela Direção-Geral da Administração e do Emprego Público, já que foi com base nas mesmas que a consulta foi formulada.

Do expediente que acompanhou o pedido de consulta resulta ser entendimento da referida Direção-Geral que a Editorial do Ministério da Educação e Ciência continua, nos termos do artigo 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro, a reger-se pelas disposições normativas que lhe são aplicáveis, até à redefinição do respetivo estatuto jurídico, devendo ser através de tal redefinição, a efetuar através de diploma legal, que será adequado concretizar a aplicação da Lei n.º 12-A/2008 ao respetivo pessoal fabril em contrato individual de trabalho (46).

Em abono de tal entendimento faz tal Direção-Geral, além disso, referência ao acórdão da Relação de Lisboa de 26 de setembro de 2012, proferido no âmbito do processo n.º 3222/11.5TTLSB.L1, da 4.ª Secção, numa ação intentada no Tribunal do Trabalho de Lisboa pelo Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Transformadoras, Energia e Atividades do Ambiente do Centro, Sul e Regiões Autónomas, em representação de vários trabalhadores da Editorial, contra o Estado Português (Ministério da Educação e Ciência), acórdão esse em que foi julgada improcedente a exceção de incompetência material do Tribunal do Trabalho com a fundamentação, sintetizada no respetivo sumário, de que «não tendo ficado demonstrada a publicação da lista nominativa a que se reporta o artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, não é possível afirmar que os trabalhadores vinculados por contrato individual de trabalho transitaram para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas» (47).

Contrariamente, a Secretaria-Geral do Ministério da Educação e Ciência perfilha o entendimento de que, independentemente da redefinição, por via legislativa, do estatuto jurídico da Editorial, esta entidade se enquadra na definição de serviço da administração direta do Estado integrado no Ministério da Educação e Ciência, sendo-lhe enquanto tal aplicável a Lei n.º 12-A/2008, conforme decorre do seu artigo 3.º (48).

2 - A primeira das questões colocadas na consulta consiste em esclarecer se a Lei n.º 12-A/2008 é ou não aplicável à Editorial do Ministério da Educação e Ciência.

Como se referiu supra, a Editorial constitui um serviço integrado na administração direta do Estado (Ministério da Educação e Ciência).

Por via disso, e por força do disposto no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, tal serviço integra-se no âmbito de aplicação objetivo da mesma.

Com efeito, todos os serviços da administração direta e indireta do Estado foram abrangidos nesse âmbito de aplicação, com exceção apenas das entidades públicas empresariais e dos gabinetes de apoio dos membros do Governo e dos órgãos referidos nos n.os 2 e 3 do referido artigo (órgãos regionais e autárquicos, Presidente da República, Assembleia da República, tribunais e Ministério Público).

Por outro lado, e conforme decorre do disposto no artigo 2.º, n.º 1, do diploma (âmbito de aplicação subjetivo), o mesmo é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções.

De tal âmbito subjetivo de aplicação foram apenas excetuados, para além dos magistrados judiciais e do Ministério Público (49), os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana (artigo 2.º, n.os 3 e 4).

No âmbito de aplicação subjetivo do diploma integram-se, pois, todos os trabalhadores da Editorial, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego ao abrigo da qual vinham a exercer as respetivas funções.

A reforma empreendida por tal diploma visa a administração direta e indireta, regional e autárquica, no seu conjunto e, ressalvadas as exceções nele expressamente consignadas, o regime respetivo «prevalece sobre quaisquer leis especiais e instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho» (artigo 86.º).

Não se vê, face à peremptoriedade e à clareza dos preceitos referidos, qualquer fundamento válido para excluir do âmbito de aplicação deste diploma o pessoal da Editorial que vinha a exercer funções em regime de contrato individual de trabalho (50).

A tal aplicação não obsta o facto de se estabelecer no artigo 28.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro, que «a Editorial do Ministério da Educação e Ciência continua a reger-se pelas disposições normativas que lhe são aplicáveis até à redefinição do respetivo estatuto jurídico».

Trata-se de uma disposição de conteúdo idêntico à que anteriormente constava do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 213/2006, de 27 de outubro (51), e que surge na sequência do facto de se haver consignado na Resolução do Conselho de Ministros n.º 39/2006, de 21 de abril, no quadro das orientações gerais e especiais para a reestruturação dos ministérios, que seria objeto de análise, na perspetiva de deixar de integrar tal Ministério, saindo da administração central do Estado, a Editorial do Ministério da Educação.

Como acima se referiu, trata-se de preceitos redundantes, que não introduziram qualquer modificação na ordem jurídica vigente, visando apenas tornar claro que a definitiva ponderação sobre se a Editorial irá continuar a manter-se no âmbito da administração central do Estado (Ministério da Educação e Ciência) ou irá passar a constituir ou a integrar uma entidade personificada distinta do Estado, no âmbito da administração indireta, ainda não foi efetuada pelo Governo.

O facto de, no artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 213/2006, existir um preceito de sentido idêntico ao do n.º 1 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 125/2011, não constituiu obstáculo a que o regime imperativo decorrente da Lei n.º 12-A/2008 fosse aplicável ao pessoal ao serviço da Editorial, uma vez que este diploma, para além de não consagrar qualquer exceção a seu respeito, expressamente estatuiu a respetiva prevalência sobre quaisquer leis especiais ou instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho.

Sendo, aliás, de acentuar que o pessoal da Editorial em regime de contrato individual de trabalho já havia sido anteriormente sujeito ao regime consignado na Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, diploma que, antecipando várias das soluções consagradas na Lei n.º 12-A/2008, aprovou o regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública e se passou a aplicar aos contratos de trabalho e aos instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho celebrados ou aprovados antes da sua entrada em vigor, salvo quanto às condições de validade e aos efeitos de factos ou situações totalmente passados anteriormente àquele momento. Nos termos do artigo 27.º da mesma lei, as respetivas normas passaram a prevalecer sobre quaisquer normas especiais aplicáveis aos contratos de trabalho no âmbito das pessoas coletivas públicas pela mesma abrangidas, e designadamente sobre as normas previstas nos respetivos estatutos.

Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 125/2011, publicado posteriormente à Lei n.º 12-A/2008, não visou, em qualquer das suas disposições, e designadamente no respetivo artigo 28.º, n.º 1, derrogar, relativamente ao pessoal da Editorial em regime de contrato individual de trabalho, o que nesta lei se estatuíra.

Nada nesse preceito se refere no sentido de uma tal derrogação, para a qual, aliás, o Governo não detinha credencial parlamentar. Com efeito, sendo da reserva relativa de competência da Assembleia da República legislar sobre as bases do regime e âmbito da função pública [artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição da República Portuguesa], deve compreender-se nessa reserva a delimitação das áreas em que os organismos e os servidores do Estado estão sujeitos a tal regime, estendendo-se o mesmo ao contrato de trabalho em funções públicas (52). Consequentemente, o Governo só poderia legislar sobre tal matéria, introduzindo novas exceções ao respetivo âmbito de aplicação, com prévia autorização do Parlamento.

Não faria, por outro lado, qualquer sentido, dentro da teleologia reformadora da Lei n.º 12-A/2008, estabelecer-se, relativamente ao pessoal ao serviço da Editorial, um duplo regime, aplicando-se aos trabalhadores nomeados a normação correspondente e excetuando-se da mesma os trabalhadores em regime de contrato individual de trabalho. A lógica do diploma assenta, sem exceções, relativamente aos serviços compreendidos no seu âmbito de aplicação objetivo, no tratamento unitário da globalidade dos trabalhadores quanto a tal questão: todos ficarão incluídos no respetivo âmbito subjetivo de aplicação.

Não se vislumbra, desta forma, qualquer fundamento ou justificação para excluir a Editorial do âmbito de aplicação objetivo e a generalidade dos seus trabalhadores do âmbito de aplicação subjetivo de tal diploma.

Acrescendo, ademais, referir que a sujeição em geral dos serviços da administração direta do Estado ao regime previsto na Lei n.º 12-A/2008 nunca constituirá obstáculo a que o legislador possa vir a tomar futuramente opções tendentes à respetiva personificação, passando a enquadrá-los na administração indireta, desde que o interesse público o reclame. Caso a opção legislativa venha a traduzir-se na criação de um serviço personalizado, lógico será que o mesmo continue abrangido por tal regime. Se a opção consistir na criação de uma entidade pública empresarial, o diploma legal respetivo assegurará, no plano do regime jurídico aplicável ao pessoal, as regras de direito transitório que se revelarem pertinentes.

3 - Sendo o regime instituído pela Lei n.º 12-A/2008 aplicável aos trabalhadores da Editorial, pergunta-se seguidamente em que moldes se concretiza o processo de transição do pessoal que em tal serviço detinha um contrato individual de trabalho.

3.1 - Quanto à transição relativamente à modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público, uma vez que se está perante um universo de trabalhadores em regime de contrato individual de trabalho cuja atividade se não enquadra em qualquer das alíneas do artigo 10.º da Lei n.º 12-A/2008, os mesmos, se contratados por tempo indeterminado, manterão o contrato por tempo indeterminado, mas com o conteúdo decorrente de tal diploma (artigo 88.º, n.º 3).

Se contratados a termo resolutivo, manterão o contrato, também com o conteúdo decorrente da Lei n.º 12-A/2008 (artigo 92.º, n.º 2).

3.2 - No que respeita às carreiras que, em 1 de janeiro de 2009, data da entrada em vigor da Lei n.º 64-A/2008, haviam sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência no quadro dos diplomas legais e dos atos administrativos homologatórios previstos nos n.os 3 e 4 dos artigos 95.º a 100.º e dos diplomas legais previstos nos artigos 101.º e 106.º, n.º 4, da Lei n.º 12-A/2008, a transição dos respetivos trabalhadores para os novos regimes de vinculação e de carreiras operou-se a partir dessa data - artigo 109.º, n.º 2 da Lei n.º 12-A/2008 e artigo 17.º, n.º 2, da Lei n.º 59/2008.

A transição desses trabalhadores para os novos regimes de vinculação operou-se sem dependência de quaisquer formalidades, considerando-se que os documentos que suportavam a relação jurídica anteriormente constituída eram título bastante para tal efeito - artigo 17.º, n.º 2, da Lei n.º 59/2008.

A transição para as novas carreiras, devendo ser executada através da lista nominativa prevista no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008, produz efeitos, de igual forma, independentemente da data da elaboração, da notificação ou da publicitação da lista, a partir de 1 de janeiro de 2009 - n.º 2 do mesmo artigo.

3.3 - Quanto às carreiras que, em 1 de janeiro de 2009, não haviam sido objeto da referida extinção, revisão ou decisão de subsistência, os respetivos trabalhadores transitaram para os novos regimes de vinculação e de mobilidade geral previstos na Lei n.º 12-A/2008 a partir da mencionada data, sem dependência de quaisquer formalidades, ex vi do disposto no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 64-A/2008, e no artigo 17.º, n.º 2, da Lei n.º 59/2008.

Tais trabalhadores mantêm-se transitoriamente integrados nessas carreiras até que seja operada e entre em vigor a respetiva revisão, conforme estabelecido no artigo 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 64-A/2008 e nas correspondentes disposições das leis orçamentais subsequentes (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril - artigo 21.º, n.º 1; Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro - artigo 35.º, n.º 1; Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro - artigo 20.º, n.º 1; Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro - artigo 47.º, n.º 1).

Até ao início de vigência dessa revisão, as carreiras desses trabalhadores continuam a reger-se pelas disposições normativas aplicáveis em 31 de dezembro de 2008 - artigo 18.º, n.º 1, alínea b), n.º ii), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores - só após tal revisão tendo lugar, quanto a tais trabalhadores, a execução das transições através da lista nominativa referida no artigo 109.º daquele diploma.

Passaram, todavia, a ser imediatamente aplicáveis a tais trabalhadores, a partir de 1 de janeiro de 2009, as disposições constantes dos artigos 46.º a 48.º, 74.º, 75.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, bem como os preceitos relativos à atualização dos montantes pecuniários correspondentes aos respetivos índices remuneratórios - artigo 18.º, n.º 1, alínea b), n.os i) e ii), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores.

4 - Pergunta-se, na última das questões postas na consulta, qual é, efetivamente, a modalidade de contrato e o regime jurídico aplicável, à presente data, ao pessoal da Editorial, se o regime de direito privado ou o regime de direito público.

Como se referiu, todos os trabalhadores da Editorial em regime de contrato individual de trabalho transitaram, a partir de 1 de janeiro de 2009, sem dependência de qualquer formalidade, para o regime de contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado ou a termo resolutivo, com o conteúdo da Lei n.º 12-A/2008.

Enquanto sujeitos de uma relação jurídica de emprego público, o regime jurídico que passou a ser-lhes aplicável é o consignado no artigo 81.º do mesmo diploma, cuja redação é a seguinte (53):

«Artigo 81.º

Fontes normativas do contrato

1 - As fontes normativas do regime jurídico-funcional aplicável aos trabalhadores que, enquanto sujeitos de uma relação jurídica de emprego público diferente da comissão de serviço, se encontrem em condições diferentes das referidas no artigo 10.º são, por esta ordem:

a) A presente lei e a legislação que a regulamenta, na parte aplicável;

b) As leis gerais cujo âmbito de aplicação subjetivo abranja todos os trabalhadores, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções, na parte aplicável;

c) As leis especiais aplicáveis às correspondentes carreiras especiais, nas matérias que, face ao disposto na lei, possam regular;

d) O RCTFP;

e) Subsidiariamente, as leis gerais cujo âmbito de aplicação subjetivo se circunscreva aos então designados funcionários e agentes;

f) Subsidiariamente, as disposições do contrato.

2 - São ainda fonte normativa, nas matérias que, face ao disposto na lei, possam regular, os instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho que integrem ou derroguem disposições ou regimes constantes das fontes referidas nas alíneas a) a d) do número anterior, desde que mais favoráveis aos trabalhadores, designadamente sobre:

a) Suplementos remuneratórios;

b) Outros sistemas de recompensa do desempenho;

c) Sistemas adaptados e específicos de avaliação do desempenho;

d) O regime aplicável em matérias não reguladas nas leis previstas nas alíneas a) e b) do n.º 1 quando expressamente as possam regular.

3 - São igualmente fonte normativa, nas matérias que, face ao disposto na lei ou em instrumento de regulamentação coletiva de trabalho, possam regular, as disposições do contrato que integrem ou derroguem disposições ou regimes constantes das fontes referidas nos números anteriores desde que mais favoráveis aos trabalhadores.

4 - É aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo anterior, exceto no que se refere à alínea b) do último, cujo conteúdo se restringe aos requisitos de recrutamento.»

Haverá, entretanto, que ressalvar, relativamente às carreiras referidas no ponto n.º 3.3 supra, o que se dispõe no artigo 18.º, n.º 1, da Lei n.º 64-A/2008, bem como nas correspondentes disposições das leis orçamentais subsequentes: tais carreiras continuarão a subsistir até à respetiva revisão, mantendo as categorias e a estrutura remuneratória que possuíam em 31 de dezembro de 2008, sendo-lhes aplicáveis, exclusivamente nesse âmbito, as disposições normativas vigentes àquela data (designadamente decorrentes de instrumentos de regulamentação coletiva de trabalho aplicáveis).

No mais, e designadamente no que respeita às atualizações dos montantes pecuniários correspondentes aos índices remuneratórios, às alterações do posicionamento remuneratório, à atribuição de prémios de desempenho e à relevância das avaliações de desempenho na alteração do posicionamento remuneratório e nos prémios de desempenho, tais carreiras passaram a ser sujeitas ao regime instituído pela Lei n.º 12-A/2008.

V

Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:

1.ª - A Editorial do Ministério da Educação e Ciência é um serviço integrado na administração direta do Estado;

2.ª - Tal serviço enquadra-se no âmbito de aplicação objetivo da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro (artigo 3.º);

3.ª - Os trabalhadores do mesmo serviço enquadram-se no âmbito de aplicação subjetivo daquele diploma, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções (artigo 2.º, n.º 1, da mesma Lei);

4.ª - O regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas instituído por tal diploma é consequentemente aplicável aos trabalhadores da Editorial, designadamente aos admitidos em regime de contrato individual de trabalho;

5.ª - Os trabalhadores da Editorial admitidos em regime de contrato individual de trabalho por tempo indeterminado transitaram para a correspondente modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público, mantendo o contrato por tempo indeterminado, com o conteúdo decorrente da Lei n.º 12-A/2008 (artigo 88.º, n.º 3);

6.ª - Os trabalhadores contratados a termo resolutivo transitaram para a correspondente modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público, mantendo o contrato a termo resolutivo, com o conteúdo da mesma lei (artigo 92.º, n.º 2);

7.ª - A transição operou-se a partir de 1 de janeiro de 2009, sem dependência de quaisquer formalidades, considerando-se que os documentos que suportavam a relação jurídica anteriormente constituída eram título bastante para tal efeito (artigos 109.º, n.º 2, da Lei n.º 12-A/2008, e 17.º, n.º 2, da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro);

8.ª - No que respeita às carreiras que em 1 de janeiro de 2009 já haviam sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, os respetivos trabalhadores transitaram para as novas carreiras com efeitos a partir daquela data, independentemente da data em que tiver sido elaborada, notificada e publicitada a correspondente lista de transições e manutenções (artigo 109.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 12-A/2008);

9.ª - Quanto às carreiras que em 1 de janeiro de 2009 ainda não haviam sido objeto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, os respetivos trabalhadores transitaram para os novos regimes de vinculação e de mobilidade geral previstos na Lei n.º 12-A/2008 a partir da referida data, sem dependência de quaisquer formalidades [artigos 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 17.º, n.º 2, da Lei n.º 59/2008];

10.ª - Tais trabalhadores mantêm-se transitoriamente integrados nessas carreiras até que seja operada e entre em vigor a respetiva revisão [artigo 18.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais subsequentes - Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril - artigo 21.º, n.º 1; Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro - artigo 35.º, n.º 1; Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro - artigo 20.º, n.º 1; Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro - artigo 47.º, n.º 1];

11.ª - Até ao início de vigência dessa revisão, as carreiras desses trabalhadores continuam a reger-se pelas disposições normativas vigentes em 31 de dezembro de 2008, mantendo as categorias e a estrutura remuneratória que possuíam, só então havendo lugar, quanto a tais trabalhadores, à execução das transições através da correspondente lista nominativa [artigo 18.º, n.º 1, alínea b), n.º ii), da Lei n.º 64-A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores];

12.ª - Passaram, todavia, a ser imediatamente aplicáveis a tais carreiras, a partir de 1 de janeiro de 2009, as disposições constantes dos artigos 46.º a 48.º, 74.º, 75.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, bem como os preceitos relativos à atualização dos montantes pecuniários correspondentes aos respetivos índices remuneratórios [artigo 18.º, n.º 1, alínea b), n.os i) e ii), da Lei n.º 64- -A/2008 e disposições correspondentes das leis orçamentais posteriores];

13.ª - Sem prejuízo do referido na conclusão 11.ª, o regime jurídico aplicável presentemente ao pessoal da Editorial é o definido no artigo 81.º da Lei n.º 12-A/2008 (regime jurídico aplicável ao contrato de trabalho em funções públicas).

(1) A comunicação, constante do ofício n.º 00368, com a referência 19/03/C13, deu entrada na Procuradoria-Geral da República em 20 de março de 2013, sendo objeto de distribuição ao relator no dia imediato.

(2) Tais documentos são os seguintes: Informação n.º 227/2013/DSMCC, de 07/03/2013,da Secretaria-Geral do Ministério da Educação e Ciência, e-mail de 19/01/2010, da DGAEP, ofício n.º 018/DE/2010, de 24/05/2010, da Editorial do Ministério da Educação, ofício Entrada n.º 23427, da DGAEP, informação n.º 3/DE/2010, de 17/06/2010, da Editorial do Ministério da Educação, ofício n.º 510/CA, de 30/05/2010, da Editorial do Ministério da Educação, faxes n.os 2012/727/GSG, de 05/04/2012, 2012/895/GSG, de 08/05/2012, 201211131/GSG, de 03/07/2012, 204/2012/GSG, de 03/10/2012 e e-mail de 27/11/2012, da Secretaria-Geral do Ministério da Educação e Ciência, ofício n.º 3455, de 18/12/2012, da DGAEP, fax n.º 2/2013/GSG, de 07/01/2013, da Secretaria-Geral do Ministério da Educação e Ciência, ofícios n.os 505, de 21/02/2013 e 530 de 2510212013, da DGAEP, e Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa e sentença do Tribunal de Trabalho de Lisboa, proferidos no processo n.º 3222111.5TTLSB.

(3) Assim, e através da Portaria n.º 600/77, de 21 de setembro, foi aumentado de um lugar de primeiro-oficial o quadro do pessoal da Editorial constante do mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 648/76.

(4) Do mapa anexo constavam os seguintes lugares e cargos: 1 técnico auxiliar contabilista de 1.ª classe, 1 tesoureiro de 2.ª classe, 2 primeiros-oficiais, 2 segundos oficiais, 1 terceiro oficial, 5 escriturários datilógrafos, 1 contínuo e 1 servente.

(5) Artigo 199.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa.

(6) Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 3.ª Edição, Volume I, Almedina, Coimbra, 2006, p. 228.

(7) Este diploma aprovou a Lei Orgânica do Ministério da Educação e Cultura, revogando o Decreto-Lei n.º 408/71, de 27 de setembro.

(8) Diploma que criou a Universidade Aberta.

(9) Presentemente denominado Ministério da Educação e Ciência, ex vi do disposto no Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho, e no Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro.

(10) O Programa foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 124/2005, de 4 de agosto.

(11) O Decreto-Lei n.º 213/2006, de 27 de outubro, continha o seguinte preceito:

«Artigo 24.º

Editorial do Ministério da Educação

Até à redefinição do respetivo estatuto jurídico, a Editorial do Ministério da Educação continua a reger-se pelas disposições normativas que lhe são aplicáveis.»

Análogo preceito resulta do n.º 1 do artigo 28.º do Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro:

«Artigo 28.º

Editorial do Ministério da Educação e Ciência

1 - A Editorial do Ministério da Educação e Ciência continua a reger-se pelas disposições normativas que lhe são aplicáveis até à redefinição do respetivo estatuto jurídico.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, o conselho de administração da Editorial do MEC passa a ser constituído por um presidente e dois vogais, um dos quais é o diretor executivo, equiparado para efeitos remuneratórios a cargo de direção superior de 2.º grau.»

(12) O parecer, tendo sido objeto de homologação, foi publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 11, de 16 de janeiro de 2013.

(13) Sobre os modos de provimento dos agentes administrativos então em vigor, vide Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9.ª Edição, Tomo II, Coimbra Editora, 1972, pp. 630-634. Este Conselho emitiu múltiplos pareceres sobre a matéria, designadamente os pareceres n.os 122/1980, de 6 de novembro, 14/1991, de 11 de abril, 30/1994, de 26 de outubro, 50/2005, de 19 de maio, 85/2007, de 9 de outubro, e 11/2009, de 10 de julho.

(14) Conforme disposto no artigo 24.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 648/76, o pessoal administrativo e auxiliar que então já prestava serviço na Editorial seria provido em lugares idênticos ou de categoria equivalente do quadro anexo ao diploma, mediante lista nominativa aprovada pelo Ministro da Educação e Investigação Científica, visada pelo Tribunal de Contas e publicada no Diário da República, mas sem prejuízo das condições de promoção que viessem a ser estabelecidas para o pessoal do MEIC.

(15) Da documentação que acompanhou o pedido de parecer resulta que passou a ser aplicado ao referido pessoal o Contrato Coletivo de Trabalho para a Indústria Gráfica.

(16) Conforme disposto no artigo 118.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, a mesma entrou em vigor em 1 de março de 2008, salvo relativamente a algumas das disposições, que entraram em vigor no dia seguinte ao da sua publicação (n.º 2).

(17) Este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 407/91, de 17 de outubro, pela Lei n.º 19/92, de 13 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 175/95, de 21 de julho, pelo Decreto-Lei n.º 218/98, de 17 de julho, pela Lei n.º 23/2004 de 22 de junho, pela Lei n.º 60-A/2005, de 30 de dezembro, e pela Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, tendo sido revogado pela Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.

(18) Este diploma foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, e pela Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, sendo revogado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, com exceção dos artigos 16.º a 18.º

(19) Aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto, posteriormente revisto pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, e entretanto objeto de várias alterações.

(20) Este diploma foi retificado pela Declaração de Retificação n.º 22-A/2008, de 24 de abril, tendo sido alterado pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, 34/2010, de 2 de setembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, 64-B/2011, de 30 de dezembro, 66/2012, de 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 47/2013 de 5 de abril.

(21) Por força do disposto nos n.os 2 e 4 do mesmo artigo, o diploma não é aplicável aos militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, cujos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações constarão de leis especiais. Entretanto, e na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 620/2007, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 14 de janeiro de 2008, o âmbito subjetivo do diploma deixara de englobar os magistrados judiciais e do Ministério Público.

(22) Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Os Novos Regimes de Vinculação, de Carreiras e de Remunerações dos Trabalhadores da Administração Pública, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 13.

(23) Este diploma, que estabeleceu os princípios gerais em matéria de emprego público, de salários e gestão de pessoal da função pública, foi alterado pelas Leis n.os 30-C/92, de 28 de dezembro, 25/98, de 26 de maio, 10/2004, de 22 de março, 23/2004, de 22 de junho, e 57/2005, de 4 de março, tendo sido revogado pela Lei n.º 12-A/2008.

(24) Conforme disposto no artigo 23.º da Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, o RCTFP entrou em vigor em 1 de janeiro de 2009.

(25) Trabalhadores a quem compete, em função da sua integração nas carreiras adequadas para o efeito, o cumprimento ou a execução de atribuições, competências e atividades relativas a missões genéricas e específicas das Forças Armadas em quadros permanentes, à representação externa do Estado, às informações de segurança, à investigação criminal, à segurança pública, quer em meio livre quer em meio institucional, e à inspeção.

(26) Na redação introduzida pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro.

(27) Por homologação entende-se o ato administrativo que absorve os fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um parecer apresentados por outro órgão - Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 2.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2011, p. 297; José Gabriel Queiró, Dicionário Jurídico da Administração Pública, Volume V, Lisboa, 1993, pp. 90-93.

(28) Nos termos do artigo 11.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 86-A/2011, de 12 de julho, o Ministério das Finanças é o departamento governamental que tem por missão definir e conduzir as políticas para a Administração Pública.

(29) Nos termos do artigo 8.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de julho, no âmbito das carreiras de regime especial integrava-se o pessoal a quem competia assegurar funções que, atenta a sua natureza e especificidade, deviam ser prosseguidas por um agrupamento de pessoal especializado e inserido numa carreira criada para o efeito.

(30) Elencados no artigo 16.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de junho.

(31) É o seguinte o teor de tal preceito, na redação introduzida pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro:

«Artigo 104.º

Reposicionamento remuneratório

1 - Na transição para as novas carreira e categoria, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória a que corresponda nível remuneratório cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que atualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º, nela incluindo adicionais e diferenciais de integração eventualmente devidos.

2 - Em caso de falta de identidade, os trabalhadores são reposicionados na posição remuneratória, automaticamente criada, de nível remuneratório não inferior ao da primeira posição da categoria para a qual transitam cujo montante pecuniário seja idêntico ao montante pecuniário correspondente à remuneração base a que atualmente têm direito, ou a que teriam por aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 112.º

3 - No caso previsto no número anterior, os trabalhadores, até ulterior alteração do posicionamento remuneratório, da categoria ou da carreira, mantêm o direito à remuneração base que vêm, ou viriam, auferindo, a qual é objeto de alteração em idêntica proporção à que resulte da aplicação do n.º 4 do artigo 68.º

4 - (Revogado.)

5 - No caso previsto no n.º 2, quando, em momento ulterior, os trabalhadores devam alterar a sua posição remuneratória na categoria, e da alteração para a posição seguinte resultasse um acréscimo remuneratório inferior a um montante pecuniário fixado na portaria referida no n.º 2 do artigo 68.º, aquela alteração tem lugar para a posição que se siga a esta, quando a haja.

6 - O montante pecuniário referido no número anterior pode ser alterado na sequência da negociação prevista no n.º 4 do artigo 68.º»

(32) Os artigos 46.º a 48.º da Lei n.º 12-A/2008 regulam a alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores.

(33) O artigo 113.º regula a relevância das avaliações na alteração do posicionamento remuneratório e nos prémios de desempenho.

(34) Este diploma foi retificado pela Declaração de Retificação n.º 49/2008, de 27 de agosto, e alterado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18 de junho.

(35) Este diploma foi alterado pela Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril, pelo Decreto-Lei n.º 124/2010, de 17 de novembro, pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, e pela Lei n.º 66/2012, de 31 de dezembro.

(36) Diploma que aprovou o orçamento do Estado para 2009.

(37) Estabelece-se no artigo 68.º, n.º 2, da Lei n.º 12-A/2008 que o número de níveis remuneratórios e o montante pecuniário correspondente a cada um é fixado em portaria conjunta do Primeiro-Ministro e do membro do Governo responsável pela área das finanças. Tendo a tabela remuneratória única dos trabalhadores que exercem funções públicas sido aprovada pela Portaria n.º 1553-C/2008, de 31 de dezembro, a mesma não foi, todavia, objeto de qualquer atualização posterior.

(38) Cfr. nota 32.

(39) Os artigos 74.º e 75.º reportam-se às condições da atribuição dos prémios de desempenho.

(40) Cfr. nota 33.

(41) Estabeleceu-se em tal preceito a caducidade dos concursos de recrutamento e seleção de pessoal pendentes à data da entrada em vigor do RCTFP, independentemente da sua modalidade e situação, desde que abertos posteriormente ao início da vigência da Lei n.º 12-A/2008.

(42) Estabelece-se no artigo 54.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 12-A/2008, que a tramitação do procedimento concursal, incluindo a do destinado a constituir reservas de recrutamento em cada órgão ou serviço ou entidade centralizada, é regulamentado por portaria do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública ou, tratando-se de carreira especial relativamente à qual aquela tramitação se revele desadequada, por portaria deste membro do Governo e daquele cujo âmbito de competência abranja o órgão ou serviço em cujo mapa de pessoal se contenha a previsão da carreira.

(43) A Portaria n.º 83-A/2009, de 22 de janeiro, dos Ministérios das Finanças e da Administração Pública, veio regulamentar a tramitação do procedimento concursal nos termos do n.º 2 do artigo 54.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro.

(44) Deixou de se fazer referência à portaria referida no n.º 2 do artigo 68.º da Lei n.º 12- -A/2008, regulando a atualização dos montantes pecuniários correspondentes aos índices remuneratórios, pelo facto de as remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas se encontrarem congeladas.

(45) Neste sentido, Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, ob. cit., p. 279.

(46) Tal entendimento foi veiculado, designadamente, no ofício n.º 530, de 25 de fevereiro de 2013, dirigido pela Diretora-Geral da DGAEP ao Secretário-Geral do Ministério da Educação e Ciência.

(47) O texto do acórdão está acessível em http://www.dgsi.pt.

(48) Tal entendimento encontra-se, designadamente, fundamentado na Informação n.º INF/227/2013/DSMCC, de 7 de março de 2013, da autoria da Diretora de Serviços de Mediação de Conflitos e do Contencioso do Ministério da Educação e Ciência, que mereceu a concordância do Secretário-Geral do Ministério.

(49) Cfr. nota 21.

(50) Do expediente que acompanhou o pedido de parecer não resulta que a DGAEP tenha suscitado qualquer dúvida relativamente à imediata aplicação da Lei n.º 12-A/2008 aos demais trabalhadores da Editorial que vinham a exercer, mediante nomeação ou por outro título, funções em regime de direito público.

(51) Cfr. Nota 11.

(52) J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4.ª Edição Revista, Coimbra Editora, 2010, p. 333.

(53) Tendo em consideração a Declaração de Retificação n.º 22-A/2008, de 24 de abril, e as alterações introduzidas pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro.

Este parecer foi votado na sessão do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República, de 18 de abril de 2013.

Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha - Fernando Bento (Relator) - Maria Manuela Flores Ferreira - Paulo Joaquim da Mota Osório Dá Mesquita - Alexandra Ludomila Ribeiro Fernandes Leitão - Maria de Fátima da Graça Carvalho - Manuel Pereira Augusto de Matos.

Este parecer foi homologado por despacho de 15 de maio de 2013, de Sua Excelência o Secretário de Estado do Ensino Básico e Secundário.

Está conforme.

Lisboa, 30 de maio de 2013. - O Secretário da Procuradoria-Geral da República, Carlos Adérito da Silva Teixeira.

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