Relacionados
Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 11-B/2002
Parecer n.º 11-B/2002, de 19 de novembro
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
TEXTO
Parecer n.º 11-B/2002:
Conta da Região Autónoma da Madeira
Ano económico de 2000
ÍNDICE GERAL
Volume I
Considerações preambulares.
I - Conclusões.
II - Recomendações.
III - Âmbito e observações.
Capítulo I - O processo orçamental.
Capítulo II - Execução orçamental da receita.
Capítulo III - Execução orçamental da despesa.
Capítulo IV - Investimentos do plano.
Capítulo V - Subsídios e outros apoios financeiros.
Capítulo VI - A dívida pública regional.
Capítulo VII - O património regional.
Capítulo VIII - Operações de tesouraria.
Capítulo IX - Fluxos financeiros com o sector público empresarial regional.
Capítulo X - Fluxos financeiros com a União Europeia.
Capítulo XI - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos.
IV - As contas da Administração Pública Regional - Ajustamentos.
Parecer.
NOTA INTRODUTÓRIA.
CAPÍTULO I - O PROCESSO ORÇAMENTAL.
1.1 - Considerações gerais.
1.2 - Âmbito de verificação.
1.3 - O Orçamento da RAM para 2000.
1.3.1 - Introdução.
1.3.2 - O Decreto Legislativo Regional do Orçamento.
1.4 - Regras e princípios orçamentais.
1.4.1 - O princípio do equilíbrio orçamental.
1.5 - O Decreto Regulamentar Regional de Execução Orçamental.
1.6 - Alterações orçamentais.
1.6.1 - Alterações orçamentais da receita prevista.
1.6.2 - Alterações orçamentais da despesa orçamentada.
1.6.2.1 - Classificação económica.
1.6.2.2 - Classificação orgânica.
1.6.2.3 - Classificação funcional.
1.7 - Evolução orçamental.
1.7.1 - Na óptica da receita.
1.7.2 - Na óptica da despesa.
1.8 - A Conta da Região.
1.8.1 - Estrutura e anexos justificativos.
CAPÍTULO II - EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DA RECEITA.
2.1 - Considerações gerais.
2.2 - Âmbito de verificação.
2.3 - Enquadramento legal da receita.
2.4 - Análise global da receita.
2.4.1 - O orçamento da receita.
2.4.2 - Execução orçamental da receita.
2.4.2.1 - A cobrança face à previsão.
2.4.2.2 - A cobrança ao longo do ano.
2.4.2.3 - As receitas próprias.
2.4.2.4 - As receitas fiscais.
2.5 - As receitas de capital.
2.5.1 - As receitas comunitárias.
2.5.2 - Activos financeiros.
2.5.3 - Passivos financeiros.
2.6 - Contas de ordem.
2.7 - Análise evolutiva da receita.
CAPÍTULO III - EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DA DESPESA.
3.1 - Considerações.
3.2 - Âmbito de verificação.
3.3 - Análise global da despesa.
3.3.1 - Política orçamental.
3.3.2 - Execução orçamental da despesa.
3.3.2.1 - Segundo a classificação económica.
3.3.2.2 - Segundo a classificação orgânica.
3.3.2.3 - Segundo a classificação funcional.
3.3.2.4 - Despesa efectiva.
3.3.2.5 - A despesa segundo a estrutura económica/orgânica.
3.3.2.6 - A despesa segundo a estrutura económica/funcional.
3.3.2.7 - Despesas de funcionamento e de investimento.
3.4 - Análise evolutiva da despesa.
3.4.1 - Evolução global da despesa.
3.4.2 - Evolução por classificação económica.
3.4.3 - Evolução segundo a classificação orgânica.
3.4.4 - Evolução funcional da despesa.
3.4.5 - Evolução da despesa efectiva.
3.5 - Encargos assumidos e não pagos (EANP).
3.5.1 - Enquadramento.
3.5.2 - Análise global dos EANP.
3.5.3 - Impacto dos EANP no orçamento do ano seguinte.
3.5.4 - Caracterização dos EANP da Administração Directa da RAM.
3.5.4.1 - EANP por classificação económica.
3.5.4.2 - EANP e os Investimentos do Plano.
3.5.5 - Evolução dos EANP.
3.5.5.1 - Evolução global.
3.5.5.2 - Evolução do impacto dos EANP nos orçamentos da RAM.
3.5.6 - Avaliação global dos EANP.
3.6 - Síntese da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas.
3.6.1 - Fiscalização prévia.
3.6.1.1 - Actos e contratos de empreitada.
3.6.1.2 - Actos e contratos de aquisição de bens e serviços.
3.6.2 - Irregularidades detectadas no âmbito da preparação do Relatório e Parecer.
3.6.2.1 - Relativas à assunção de despesas sem cabimento orçamental.
3.6.2.2 - Relativas ao pagamento de juros de mora.
3.7 - Aquisições de Serviços da Administração Regional Directa.
3.7.1 - Enquadramento.
3.7.2 - Procedimentos comuns aos serviços auditados.
3.7.3 - Contratos de prestação de serviços celebrados pela Secretaria Regional de Educação.
3.7.3.1 - Contrato de prestação de serviços para acompanhamento e fiscalização da gestão e aplicação financeira de subsídios.
3.7.3.2 - Contrato de tarefa para execução de play-backs e gravações diversas.
3.7.4 - Contratos de prestação de serviços celebrados pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.
3.7.4.1 - Celebração de contrato escrito.
3.7.4.2 - Contrato de avença para prestar funções de apoio técnico em matéria de seguros.
3.7.4.3 - Contrato de tarefa para o Estudo 37/2000 - Regime de auxílios fiscais e financeiros da RAM.
3.7.4.4 - Contrato de avença para exercício de funções no RIN-MAR.
3.7.5 - Contrato de prestações de serviços celebrados pela Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa.
3.8 - Sistema de financiamento do Sector da Saúde da RAM.
3.8.1 - Enquadramento.
3.8.2 - Orçamentação.
3.8.2.1 - Centro Hospitalar do Funchal.
3.8.2.2 - Centro Regional de Saúde.
3.8.2.3 - Apreciação sumária da orçamentação.
3.8.3 - Fontes de financiamento.
3.8.3.1 - Receitas próprias - Créditos sobre terceiros.
3.8.3.2 - Transferências da RAM.
3.8.3.2.1 - Centro Hospitalar Funchal.
3.8.3.2.2 - Centro Regional de Saúde.
3.8.4 - Aquisições de bens autorizadas por Resolução do Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira.
3.8.4.1 - Centro Hospitalar do Funchal.
3.8.4.2 - Centro Regional de Saúde.
3.8.4.3 - Apreciação sumária sobre as aquisições de bens autorizadas pelo Conselho do Governo da RAM.
3.8.5 - Acordos, convenções e protocolos.
3.8.5.1 - Centro Hospitalar do Funchal.
3.8.5.2 - Centro Regional de Saúde.
3.8.6 - Encargos assumidos e não pagos.
3.9 - Execução orçamental da Direcção Regional de Florestas.
3.9.1 - Enquadramento.
3.9.2 - Gestão administrativa e financeira.
3.9.3 - Avaliação do sistema de controlo interno.
3.9.4 - Análise financeira da despesa.
3.9.5 - Execução orçamental da despesa.
3.9.5.1 - Assunção de despesas sem cabimento orçamental.
CAPÍTULO IV - INVESTIMENTOS DO PLANO.
4.1 - Considerações gerais.
4.2 - Âmbito de verificação.
4.3 - Análise global do PIDDAR.
4.3.1 - Enquadramento na óptica do planeamento.
4.3.1.1 - Enquadramento do planeamento na RAM.
4.3.1.2 - Estrutura de planeamento regional.
4.3.1.3 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos.
4.4 - Oorçamento do PIDDAR.
4.4.1 - Princípios gerais.
4.4.2 - Fontes de financiamento.
4.4.3. - Projectos por Departamento do Governo Regional.
4.5 - Execução orçamental do capítulo 50.º do PIDDAR.
4.5.1 - Alterações orçamentais.
4.5.2 - Distribuição e classificação da despesa realizada.
4.5.2.1 - Classificação económica da despesa.
4.5.2.2 - Classificação orgânica da despesa.
4.5.2.3 - Classificação funcional da despesa.
4.5.2.4 - EANP do capítulo 50.º
4.6 - Execução global do Orçamento do PIDDAR.
4.6.1 - Execução global dos projectos inscritos.
4.6.2 - Execução global por Departamento.
4.6.3 - Execução global por sectores.
CAPÍTULO V - SUBSÍDIOS E OUTROS APOIOS FINANCEIROS.
5.1 - Considerações gerais.
5.2 - Âmbito de verificação
5.3 - Análise global.
5.3.1 - Enquadramento jurídico.
5.4 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional.
5.4.1 - Execução orçamental.
5.4.1.1 - Secretaria Regional de Educação.
5.4.1.2 - Secretaria Regional do Equipamento Social e do Ambiente.
5.4.1.3 - Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.
5.4.1.4 - Secretaria Regional dos Recursos Humanos.
5.4.1.5 - Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa.
5.4.1.6 - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares.
5.4.1.7 - Secretaria Regional do Turismo e Cultura.
5.4.1.8 - Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas.
5.4.1.9 - Presidência do Governo Regional.
5.4.2 - Evolução dos apoios financeiros atribuídos.
5.5 - Apoios financeiros aos municípios.
5.5.1 - Enquadramento jurídico.
5.5.2 - Tipologia dos apoios financeiros.
5.5.2.1 - Bonificação de juros/contratos de reequilíbrio financeiro.
5.5.2.2 - Apoio Financeiro Complementar.
5.5.2.3 - Co-Financiamento de Projectos de Investimento (Contratos-programa).
5.5.3 - Síntese da evolução dos apoios financeiros atribuídos.
5.6 - Controlo da aplicação de subsídios e outros apoios financeiros.
5.7 - Apoios financeiros concedidos pela SRE a instituições particulares de ensino.
5.7.1 - Enquadramento.
5.7.2 - Caracterização do sistema de gestão.
5.7.2.1 - Atribuição e pagamento dos apoios financeiros.
5.7.2.2 - Acompanhamento, fiscalização e publicitação dos apoios financeiros.
5.7.3 - Resultados da verificação sobre atribuição, pagamento e controlo dos apoios financeiros.
5.7.3.1 - Atribuição.
5.7.3.2 - Pagamentos.
5.7.3.3 - Acompanhamento e controlo dos apoios financeiros.
5.7.3.4 - Publicitação.
CAPÍTULO VI - A DÍVIDA PÚBLICA REGIONAL.
6.1 - Considerações gerais.
6.2 - Âmbito de verificação.
6.3 - A Dívida Pública Directa.
6.3.1 - Enquadramento.
6.3.2 - Análise global.
6.3.2.1 - A dívida directa da RAM no ano de 2000.
6.3.2.2 - Dívida pública flutuante.
6.3.2.3 - Dívida pública fundada.
6.3.2.3.1 - Empréstimo de 2,6 milhões de contos.
6.3.2.3.2 - Empréstimo de 8,6 milhões de contos.
6.3.2.4 - Amortizações e encargos com o serviço da dívida pública directa.
6.3.4 - Execução orçamental.
6.3.4.1 - Receita - Activos financeiros e passivos financeiros.
6.3.4.2 - Despesa - Encargos correntes da dívida e passivos financeiros.
6.3.5 - Endividamento líquido em 2000.
6.3.6 - A dívida directa dos fundos e serviços autónomos.
6.3.6.1 - Centro Hospitalar do Funchal.
6.3.6.2 - Centro Regional de Saúde.
6.3.6.3 - Apreciação global dos protocolos no âmbito do CHF e do CRS.
6.3.6.4 - Instituto do Desporto da RAM.
6.3.6.5 - Encargos com o serviço da dívida.
6.3.7 - Evolução da dívida pública directa.
6.3.8 - Evolução das amortizações e dos encargos com a dívida pública directa.
6.4 - Aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela RAM.
6.4.1 - Enquadramento.
6.4.2 - Avaliação do sistema de gestão e de controlo da dívida pública.
6.4.3 - Receitas creditícias.
6.4.4 - Aplicação do produto dos empréstimos contraídos em 2000.
6.4.4.1 - Empréstimo de curto prazo.
6.4.4.2 - Empréstimo de longo prazo - 2,6 milhões de contos.
6.4.4.3 - Empréstimo de longo prazo - 8,6 milhões de contos.
6.4.4.4 - Apreciação global.
6.5 - A dívida pública indirecta.
6.5.1 - Enquadramento.
6.5.2 - Avales concedidos em 2000.
6.5.3 - Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos.
6.5.4 - Pagamentos pela execução de avales.
6.5.5 - Evolução da atribuição de avales.
6.5.6 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM.
6.6 - Avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes.
6.6.1 - Enquadramento.
6.6.2 - Avaliação do sistema de concessão e fiscalização de avales.
6.6.3 - Verificações efectuadas às operações de avales concedidos.
6.6.3.1 - Cooperativas de produtores de banana.
6.6.3.2 - Armadores de pesca.
6.6.3.3 - APRAM, S. A.
6.6.3.4 - IGA, S. A.
6.6.3.5 - Apreciação global sobre a concessão e fiscalização de avales.
6.7 - Posiçãoosição da dívida pública directa, indirecta e a fornecedores.
6.8 - Síntese da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM.
CAPÍTULO VII - O PATRIMÓNIO REGIONAL.
7.1 - Considerações gerais.
7.2 - Âmbito de verificação.
7.3 - Análise global do património financeiro da RAM.
7.3.1 - Acções e quotas.
7.3.1.1 - Participações directas.
7.3.1.2 - Participações indirectas.
7.3.1.3 - Situação patrimonial das entidades participadas em 31 de Dezembro de 2000.
7.3.1.4 - Balanço das entidades participadas.
7.3.1.5 - Resultados das entidades participadas.
7.3.1.6 - Demonstração dos resultados das empresas detidas maioritariamente pela Região.
7.3.2 - Créditos.
7.3.2.1 - Empréstimos concedidos no ano de 2000.
7.3.2.2 - Créditos por empréstimos concedidos no período 1996-2000.
7.3.2.3 - Empréstimo concedido à Empresa Jornal da Madeira, Lda.
7.3.3 - Evolução global no período 1998-2000.
7.3.4 - Observância do limite para a realização de operações activas.
7.3.5 - Rendimentos patrimoniais.
CAPÍTULO VIII - OPERAÇÕES DE TESOURARIA.
8.1 - Considerações gerais.
8.2 - Âmbito de verificação.
8.3 - Análise global.
8.4 - Recursos próprios de terceiros.
8.4.1 - Alterações orçamentais.
8.4.2 - Recebimentos de recursos próprios de terceiros.
8.4.3 - Pagamentos a terceiros.
8.4.4 - Saldos transitados.
8.4.5 - Conta geral de operações de tesouraria.
8.5 - Tesoureiro do Governo Regional.
8.5.1 - Enquadramento.
8.5.2 - Análise.
CAPÍTULO IX - FLUXOS FINANCEIROS COM O SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL REGIONAL.
9.1 - Considerações gerais.
9.2 - Âmbito de verificação.
9.3 - Análise global da execução.
9.3.1 - Enquadramento.
9.4 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o SPER.
9.4.1 - Transferências correntes e subsídios para o SPER.
9.4.2 - Transferências, aumentos de capital e constituição de suprimentos.
9.5 - Fluxos financeiros do SPER para o Orçamento Regional.
9.6 - Saldo global com o SPER.
CAPÍTULO X - FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA.
10.1 - Considerações gerais.
10.2 - Âmbito de verificação.
10.3 - Análise global.
10.3.1 - Enquadramento.
10.3.2 - Fluxos financeiros.
10.3.2.1 - Com a UE.
10.3.2.2 - Transferências da UE contabilizadas na Conta da RAM de 2000.
10.4 - O QCA III.
10.5 - O POPRAM III como instrumento de estratégia da RAM.
10.5.1 - Síntese da estratégia e objectivos do POPRAM III.
10.5.2 - Gestão, acompanhamento, avaliação e controlo do POPRAM III.
10.5.2.1 - Gestão.
10.5.2.2 - Acompanhamento e Avaliação.
10.5.2.3 - Controlo.
10.5.3 - Programação financeira e fontes de financiamento do POPRAM III.
10.5.4 - Execução do POPRAM III em 2000.
10.6 - O POPRAM II.
10.7 - O POSEIMA.
10.8 - Projectos co-financiados pelo instrumento financeiro Life.
10.8.1 - Enquadramento.
10.8.2 - Projecto "Medidas de gestão e conservação da floresta laurissilva da Madeira" (PNM).
10.8.3 - Projecto "Recuperação de espécies e habitats prioritários da Madeira" (PNM).
10.8.4 - Projecto "Conservação de espécies vegetais prioritárias e raras da Madeira" (D.R.F.).
CAPÍTULO XI - EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DOS FUNDOS E SERVIÇOS AUTÓNOMOS.
11.1 - Considerações gerais.
11.2 - Âmbito de verificação.
11.3 - Análise global.
11.3.1 - Considerações prévias.
11.3.2 - Análise da execução orçamental.
11.4 - Receitas cobradas.
11.5 - Contas de Ordem.
11.6 - Recursos próprios de terceiros.
11.7 - Despesas processadas.
11.7.1 - Estrutura por classificação económica.
11.7.2 - Estrutura por classificação funcional.
11.7.3 - Encargos assumidos e não pagos.
11.8 - Conta geral dos fundos e serviços autónomos.
11.9 - Execução orçamental do Parque Natural da Madeira (PNM).
11.9.1 - Enquadramento.
11.9.2 - Gestão administrativa e financeira.
11.9.3 - Análise dos fluxos financeiros.
11.9.3.1 - Receita.
11.9.3.2 - Despesa.
11.9.4 - Avaliação do sistema de controlo interno.
11.9.4.1 - Da receita.
11.9.4.2 - Da despesa.
11.9.4.3 - Do Património.
11.9.4.4 - Avaliação global do sistema de controlo interno.
11.9.5 - Áreas de controlo da execução orçamental.
11.9.5.1 - Do pessoal contratado a prazo.
11.9.5.2 - Das ajudas de custo.
11.9.5.3 - Dos apoios financeiros a diversas entidades.
11.9.5.4 - Das empreitadas.
CAPÍTULO XII - AS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REGIONAL.
12.1 - Considerações gerais.
12.2 - Âmbito de verificação.
12.3 - Análise global.
12.3.1 - Análise da execução.
12.3.1.1 - Princípio do equilíbrio.
12.3.1.2 - A Conta consolidada da Região.
12.4 - Ajustamentos.
Relação de siglas.
ÍNDICE DE QUADROS, GRÁFICOS E FIGURAS
Quadro I.1 - Evolução global do orçamento regional.
Quadro I.2 - Grau de cobertura.
Quadro I.3 - Aalterações orçamentais da receita.
Quadro I.4 - Alterações orçamentais da despesa (classificação económica).
Gráfico I.1 - Evolução da dotação provisional (1996-2000).
Gráfico I.2 - Evolução das alterações orçamentais 1996-2000.
Quadro I.5 - Alterações orçamentais da despesa (classificação orgânica).
Quadro I.6 - Alterações orçamentais da despesa (classificação funcional).
Quadro I.7 - Evolução orçamental na óptica da receita.
Quadro I.8 - Evolução orçamental na óptica da despesa.
Quadro II.1 - A previsão de receitas regionais para 2000.
Gráfico II.1 - Estrutura dos orçamentos inicial e final da receita para 2000.
Quadro II.2 - Previsão e cobrança de receita, por capítulos.
Quadro II.3 - A cobrança face à previsão de receitas.
Gráfico II.2 - Estrutura da receita prevista e cobrada.
Quadro II.4 - Eesvio entre a previsão e a execução de receitas comunitárias.
Quadro II.5 - Cobrança de receitas ao longo de 2000.
Gráfico II.3 - Comportamento da cobrança de receita.
Quadro II.6 - As receitas próprias regionais em 2000.
Quadro II.7 - Rácios de cobertura de despesa pelas receitas próprias regionais.
Quadro II.8 - Rácios entre tipos de receitas versus receitas próprias.
Quadro II.9 - Rácios das receitas próprias face a outras receitas.
Quadro II.10 - Receitas fiscais regionais cobradas em 2000.
Quadro II.11 - As receitas próprias dos FSA em 2000.
Quadro II.12 - Evolução da receita - 1996-2000.
Quadro II.13 - Taxas de crescimento das receitas - 1996-2000.
Quadro II.14 - Evolução das receitas de 1996 a 2000.
Gráfico II.4 - Evolução das receitas globais de 1996 a 2000.
Quadro III.1 - Execução orçamental da despesa.
Quadro III.2 - Despesa segundo a classificação económica.
Quadro III.3 - Despesa segundo a classificação orgânica.
Quadro III.4 - Despesa por funções.
Quadro III.5 - Despesa segundo estrutura económica/orgânica.
Quadro III.6 - Despesa segundo estrutura económica/funcional.
Quadro III.7 - Despesas de funcionamento e de investimento.
Quadro III.8 - Evolução global da despesa.
Quadro III.9 - Evolução da despesa por classificação económica.
Quadro III.10 - Evolução da despesa - variação e taxa de execução.
Quadro III.11 - Evolução funcional da despesa.
Quadro III.12 - Evolução da despesa efectiva.
Quadro III.13 - Análise global dos EANP.
Quadro III.14 - Impacto dos EANP no orçamento inicial.
Quadro III.15 - Valor dos EANP por classificação económica.
Quadro III.16 - EANP e investimentos do plano.
Quadro III.17 - Evolução global dos EANP.
Quadro III.18 - Evolução dos EANP por departamento.
Quadro III.19 - Impacto dos EANP nos orçamentos de 1998 a 2000.
Quadro III.20 - Despesas assumidas sem dotação orçamental.
Quadro III.21 - Juros de mora.
Quadro III.23 - Procedimentos aprovados por resolução do CGRAM por ano - CHF.
Quadro III.24 - Procedimentos aprovados por resolução do CGRAM - CRS.
Quadro III.25 - EANP do CHF e do CRS.
Quadro III.26 - Execução orçamental da despesa.
Quadro III.27 - Evolução da despesa da D.R.F.
Quadro III.28 - Encargos assumidos sem dotação orçamental.
Figura IV.1 - Entidades intervenientes no sistema de planeamento da RAM.
Figura IV.2 - Vectores estratégicos do programa de governo (1996-2000).
Gráfico IV.1 - Estrutura previsional sectorial do PIDDAR 2000.
Quadro IV.1 - Previsão e execução do PIDDAR por fontes de financiamento.
Quadro IV.2 - Repartição dos projectos novos e em curso.
Gráfico IV.2 - Distribuição dos projectos do PIDDAR.
Quadro IV.3 - Alterações orçamentais ao capítulo 50.º
Quadro IV.4 - Despesas do capítulo 50, por classificação económica.
Quadro IV.5 - Transferências de capital por beneficiário.
Quadro IV.6 - Evolução das despesas do capítulo 50.º por classificação económica.
Quadro IV.7 - Distribuição orgânica da despesa - capítulo 50.º
Gráfico IV.3 - Distribuição orgânica da despesa - capítulo 50.º
Gráfico IV.4 - Orçamentos inicial e final e despesa executada - capítulo 50.º
Quadro IV.8 - Evolução das despesas do capítulo 50 º por classificação orgânica
Gráfico IV.5 - Evolução das taxas de execução do capítulo 50.º
Quadro IV.9 - Despesa do capítulo 50.º por funções
Gráfico IV.6 - Distribuição funcional da despesa do capítulo 50.º
Gráfico IV.7 - Evolução da despesa do capítulo 50.º por funções.
Quadro IV.10 - Encargos assumidos e não pagos - capítulo 50.º
Gráfico IV.8 - Execução dos projectos previstos - PIDDAR.
Gráfico IV.9 - Taxa de execução dos projectos previstos - PIDDAR.
Quadro IV.11 - Previsão ajustada e execução orçamental - PIDDAR.
Quadro IV.12 - Projectos com maiores desvios.
Quadro IV.13 - Execução do PIDDAR global por sectores.
Quadro IV.14 - Fontes de financiamento do PIDDAR global por sectores.
Gráfico IV.10 - Taxas de comparticipação comunitária por sectores.
Quadro V.1 - Apoios financeiros concedidos pela região.
Quadro V.2 - Apoios financeiros concedidos pela S.R.E.
Quadro V.3 - Apoios concedidos pela S.R.E.S.A.
Quadro V.4 - Apoios financeiros concedidos pela S.R.P.C.
Quadro V.5 - Apoios concedidos pela S.R.R.H.
Quadro V.6 - Apoios concedidos pela S.R.E.C.E.
Quadro V.7 - Apoios concedidos pela S.R.A.S.P.
Quadro V. 8 - Apoios concedidos pela S.R.T.C.
Quadro V. 9 - Apoios concedidos pela S.R.A.F.P.
Quadro V. 10 - Apoios concedidos pela Presidência do Governo Regional.
Quadro V.11 - Repartição orgânica dos apoios financeiros.
Gráfico V.1 - Representação orgânica dos apoios financeiros.
Quadro V.12 - Bonificação dos juros pagos.
Gráfico V.2 - Distribuição dos juros bonificados.
Quadro V.13 - Variação anual dos juros pagos.
Gráfico V.3 - Evolução dos juros pagos.
Quadro V.14 - Classificação orçamental dos juros.
Quadro V.15 - Apoio financeiro complementar aos municípios.
Quadro V.16 - Co-financiamento de projectos de investimento.
Gráfico V.4 - Repartição municipal da comparticipação do PIDDAR.
Quadro V.17 - Comparticipações atribuídas pela administração regional directa.
Gráfico V.5 - Evolução da comparticipação do PIDDAR.
Quadro V.18 - Evolução dos apoios financeiros atribuídos.
Quadro V.19 - Distribuição dos diversos tipos de apoios financeiros.
Gráfico V.6 - Evolução dos apoios financeiros.
Gráfico V.7 - Volume financeiro movimentado.
Quadro VI.1 - Movimento da dívida directa.
Gráfico VI.1 - Situação da dívida a 1 de Janeiro e a 31 de Dezembro de 2000.
Gráfico VI.2 - Estrutura da dívida.
Quadro VI.2 - Limite de endividamento de curto prazo.
Quadro VI.3 - Utilizações pela RAM da conta gratuita junto do BP.
Quadro VI.4 - Encargos com o serviço da dívida pública.
Gráfico VI.3 - Encargos com o serviço da dívida directa.
Quadro VI.5 - Encargos correntes da dívida.
Quadro VI.6 - Amortização da dívida.
Gráfico VI.4 - Previsão e execução dos encargos da dívida.
Gráfico VI.5 - Grau de execução dos encargos da dívida.
Quadro VI.7 - Cumprimento do limite de endividamento líquido.
Quadro VI.8 - Protocolos em vigor no ano de 2000, relativos ao SRS, celebrados pelo CHF.
Quadro VI.9 - Utilização dos protocolos - CHF.
Quadro VI.10 - Protocolos em vigor no ano de 2000, relativos ao SRS, celebrados pelo CRS.
Quadro VI.11 - Amortizações dos protocolos - CRS.
Quadro VI.12 - Movimentação das linhas de crédito associadas aos protocolos - CRS.
Quadro VI.13 - Montantes por pagar no final de 2000 dos protocolos - CRS.
Quadro VI.14 - Evolução dos juros associados aos protocolos - CRS.
Quadro VI.15 - Protocolo celebrado pelo IDRAM no âmbito de agências de viagens.
Quadro VI.16 - Juros pagos na sequência do protocolo celebrado pelo IDRAM no âmbito de infra-estruturas desportivas.
Quadro VI.17 - Encargos da dívida dos FSA.
Quadro VI.18 - Evolução da dívida directa.
Gráfico VI.6 - Evolução da dívida directa.
Quadro VI.19 - Variação da dívida interna e externa entre 1996 e 2000.
Quadro VI.20 - Peso da dívida nas receitas total e efectiva.
Quadro VI.21 - Evolução dos encargos da dívida pública directa.
Quadro VI.22 - Empréstimos contraídos em 2000.
Quadro VI.23 - Utilizações do empréstimo de 2,6 milhões de contos.
Quadro VI.24 - Avales concedidos pela RAM em 2000.
Quadro VI.25 - Responsabilidades por avales concedidos, em 2000.
Gráfico VI.7 - Estrutura das responsabilidades por avales concedidos, em 2000.
Quadro VI.26 - Pagamentos por execução de aval.
Quadro VI.27 - Evolução dos pagamentos por execução de aval.
Gráfico VI.8 - Evolução dos pagamentos por execução de aval.
Quadro VI.28 - Avales concedidos entre 1996 e 2000.
Gráfico VI.9 - Evolução dos avales concedidos entre 1996 e 2000.
Quadro VI.29 - Responsabilidades detidas pela RAM, entre 1996 e 2000, por avales concedidos.
Gráfico VI.10 - Evolução das responsabilidades por avales concedidos.
Quadro VI.30 - Distribuição dos avales no sector empresas.
Quadro VI.31 - Actividades e entidades seleccionadas.
Quadro VI.32 - Dívida pública total da RAM em 2000.
Quadro VI.33 - Não amortização de capital em dívida entre 1997 e 2000.
Quadro VI.34 - Não discriminação do capital em dívida na conta da RAM.
Quadro VI.35 - Concessão de avales para reestruturar passivos.
Quadro VI.36 - Concessão de avales para suprir necessidades de tesouraria.
Quadro VI.37 - Concessão de avales para pagamento de prestações de capital e de juros.
Quadro VII.1 - Composição da carteira, por tipo de activos, em 31 de Dezembro de 2000.
Quadro VII.2 - Carteira de acções e quotas detidas pela RAM.
Quadro VII.3 - Participações públicas indirectas detidas pela RAM.
Quadro VII.4 - Balanço sintético das entidades participadas - 2000.
Quadro VII.5 - Resultados das entidades participadas - 1998-2000.
Quadro VII.6 - Demonstrações de resultados de empresas com participação pública regional.
Quadro VII.7 - Empréstimos concedidos - 2000.
Quadro VII.8 - Situação dos créditos reportada a 31 de Dezembro de 2000.
Gráfico VII.1 - Estrutura da dívida ao governo regional em 31 de Dezembro de 2000.
Quadro VII.9 - Evolução do património financeiro por tipo de activo.
Quadro VII.10 - Subscrições de capital de empresas e dos créditos concedidos pela RAM.
Quadro VII.11 - Rendimentos patrimoniais - 2000.
Quadro VIII.1 - Alterações ao orçamento inicial.
Gráfico VIII.1 - Alterações ao orçamento inicial.
Quadro VIII.2 - Execução e taxa de execução de recebimentos dos RPT.
Gráfico VIII.2 - Receita dos RPT.
Quadro VIII.3 - Evolução das cobranças.
Gráfico VIII.3 - Evolução das cobranças.
Quadro VIII.4 - Execução orçamental da despesa.
Gráfico VIII.4 - Execução orçamental da despesa.
Quadro VIII.5 - Evolução dos pagamentos.
Gráfico VIII.5 - Evolução dos pagamentos.
Quadro VIII.6 - Movimento de tesouraria.
Gráfico VIII.6 - Movimento de tesouraria.
Quadro VIII.7 - Evolução dos saldos.
Gráfico VIII.7 - Evolução dos saldos.
Quadro VIII.8 - Conta geral de operações de tesouraria.
Quadro IX.1 - Beneficiários das transferências para o SPER.
Quadro IX.2 - Subsídios ao Tecnopólo.
Gráfico IX.1 - Distribuição das transferências correntes e subsídios por beneficiários.
Quadro IX.3 - Transferências para as SAD.
Quadro IX.4 - Transferências para as SAD.
Gráfico IX.2 - Distribuição por beneficiário.
Gráfico IX.3 - Distribuição por tipo de fluxos.
Quadro IX.5 - Fluxos provenientes do SPER para o orçamento regional.
Quadro IX.6 - Fluxos com o SPER.
Quadro X.1 - Fluxos financeiros com a UE.
Gráfico X.1 - Distribuição dos fluxos com a UE.
Quadro X.2 - Fluxos da UE contabilizados na Conta da Região.
Quadro X.3 - Critérios de avaliação da gestão e execução financeira do POPRAM III.
Figura X.1 - Sistema de controlo instituído para o POPRAM III.
Quadro X.4 - Fontes de financiamento do POPRAM III (no período 2000 a 2006).
Gráfico X.2 - Fontes de financiamento do POPRAM III.
Gráfico X.3 - Distribuição da despesa comunitária do POPRAM III, por fundos.
Quadro X.5 - Distribuição das despesas por eixos prioritários de actuação.
Quadro X.6 - Programação anual das despesas do POPRAM III.
Gráfico X.4 - Programação anual da despesa no âmbito do POPRAM III.
Quadro X.7 - Execução das despesas por eixos e fundos em 2000.
Quadro X.8 - Programação e execução acumulada do POPRAM II (1994-1999) até 31 de Dezembro de 2000.
Quadro X.9 - Impacto do POSEIMA no preço de alguns produtos.
Quadro X.10 - Ajudas à produção local.
Gráfico XI.1 - Distribuição das cobranças.
Quadro XI.1 - Distribuição das cobranças.
Gráfico XI.2 - Receita arrecadada pelos FSA.
Quadro XI.2 - Receita arrecadada pelos FSA.
Quadro XI.3 - Receitas arrecadadas segundo a classificação económica - FSA - 2000.
Gráfico XI.3 - Decomposição das transferências.
Gráfico XI.4 - Origem das transferências.
Quadro XI.4 - Receita própria.
Gráfico XI.5 - Despesas orçamentais por classif. económica.
Quadro XI.5 - Despesas orçamentais por classif. económica.
Gráfico XI.6 - Evolução da despesa orçamental - FSA - 1996-2000.
Quadro XI.6 - Evolução da despesa orçamental - FSA - 1996-2000.
Gráfico XI.7 - Evolução das rub. orçamentais - FSA - 1996-2000.
Quadro XI.7 - Evolução das rub. orçamentais - FSA - 1996-2000.
Quadro XI.8 - Despesa total, por classificação económica dos FSA - 2000.
Quadro XI.9 - Custo dos serviços públicos prestados.
Gráfico XI.8 - Custo dos serviços públicos prestados.
Quadro XI.10 - Responsabilidades assumidas e não pagas.
Gráfico XI.9 - Responsabilidades assumidas e não pagas.
Quadro XI.11 - Conta geral dos fundos e serviços autónomos.
Quadro XI.12 - Execução orçamental da receita.
Quadro XI.13 - Execução orçamental da despesa.
Quadro XI.14 - Evolução da despesa - 1998-2000.
Quadro XII.1 - Evolução global da Conta da Região.
Quadro XII.2 - Grau de cobertura das despesas pelas receitas.
Quadro XII.3 - A conta consolidada da RAM.
Quadro XII.4 - Saldo corrigido.
Ajustamento da conta do tesoureiro do GR.
Ajustamento da conta da RAM (serviços sem autonomia).
Ajustamento da conta consolidada.
Ajustamento da conta consolidada ponderada.
ANEXOS (ver nota *)
CAPÍTULO I - O PROCESSO ORÇAMENTAL.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
CAPÍTULO II - EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DA RECEITA.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
CAPÍTULO III - EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DA DESPESA.
Secretaria Regional do Plano e Finanças (Pontos 3.1 a 3.6).
Secretaria Regional de Educação (Ponto 3.7).
Secretaria Regional do Plano e Finanças (Ponto 3.7).
Secretaria Regional do Plano e Finanças (Ponto 3.8).
Direcção Regional de Florestas (Ponto 3.9).
CAPÍTULO IV - INVESTIMENTOS DO PLANO.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
CAPÍTULO V - SUBSÍDIOS E OUTROS APOIOS FINANCEIROS.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
Secretaria Regional de Educação (Ponto 5.7).
CAPÍTULO VI - A DÍVIDA PÚBLICA REGIONAL.
Secretaria Regional do Plano e Finanças (Pontos 6.1 a 6.3, 6.5, 6.7 e 6.8).
Presidência do Governo Regional (Ponto 6.3.4.1).
Direcção Regional do Planeamento e Finanças (Ponto 6.4).
Direcção Regional do Planeamento e Finanças (Ponto 6.6).
CAPÍTULO VII - O PATRIMÓNIO REGIONAL.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
CAPÍTULO VIII - OPERAÇÕES DE TESOURARIA.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
CAPÍTULO IX - FLUXOS FINANCEIROS COM O SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL REGIONAL.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
CAPÍTULO X - FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
CAPÍTULO XI - EXECUÇÃO ORÇAMENTAL DOS FUNDOS E SERVIÇOS AUTÓNOMOS.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
(nota *) Respostas dos serviços e organismos, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Relação de siglas
ADERAM - Agência de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.
ADRAMA - Associação de Desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.
ALR - Assembleia Legislativa Regional.
ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, S. A.
APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira.
APRAM, S. A. - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A.
AR - Assembleia da República.
AREAM - Agência Regional de Energia e Ambiente da Madeira.
BANIF - Banco Internacional do Funchal.
BCP - Banco Comercial Português.
BEI - Banco Europeu de Investimentos.
BP - Banco de Portugal.
BPA - Banco Português do Atlântico.
BPI - Banco Português de Investimento.
BTA - Banco Totta & Açores.
C.R.P. - Centro Rodoviário Português.
c/c - Conta corrente.
CE - Comunidade Europeia.
CEHA - Centro de Estudos de História do Atlântico.
CEIM - Centro de Empresas e Inovação da Madeira.
Cfr. - Conforme.
CGA - Caixa Geral de Aposentações.
CGD - Caixa Geral de Depósitos.
CGRAM - Conselho de Governo da Região Autónoma da Madeira.
CHF - Centro Hospitalar do Funchal.
CIDE - Custos de Insularidade e de Desenvolvimento Económico.
CISF - Banco de Investimentos.
CITMA - Centro de Ciências e Tecnologia da Madeira.
Cl.Ec. - Classificação Económica.
CO - Contas de Ordem.
CPA - Código do Procedimento Administrativo.
CRP - Constituição da República Portuguesa.
CRS - Centro Regional de Saúde.
DGDR - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
DL - Decreto-Lei.
DLR - Decreto Legislativo Regional.
D.R. - Decreto Regulamentar.
DR - Diário da República.
D.Reg. - Decreto Regional.
DRA - Direcção Regional de Agricultura.
DRE - Direcção Regional de Estradas.
DRA-PDAR - Direcção Regional de Agricultura - Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural.
D.R.F. - Direcção Regional de Florestas.
DRF - Direcção Regional de Finanças.
DROC - Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
DROP - Direcção Regional de Obras Públicas.
DRP - Direcção Regional de Pescas.
DRPF - Direcção Regional de Planeamento e Finanças.
DRR - Decreto Regulamentar Regional.
DRU - Direcção Regional de Urbanismo.
DSC - Direcção de Serviços de Contabilidade.
EANP - Encargos assumidos e não pagos.
ECM - Empresa de Cervejas da Madeira, Lda.
EEM - Empresa de Electricidade da Madeira, S. A.
EJM - Empresa Jornal da Madeira, Lda.
EPARAM - Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
EPHTM - Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira.
FAFIM - Fundo de Apoio à Frota Pesqueira.
FC - Fundo de Coesão.
FCM - Fundo de Coesão Municipal.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEEC - Fundo Especial para a Extinção da Colonia.
FEOGA-O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação).
FGAPFP - Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional.
FGM - Fundo Geral Municipal.
FMSC - Fundo Madeirense Seguro de Colheitas.
FRIGA - Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola.
FSA - Fundos e Serviços Autónomos.
FSE - Fundo Social Europeu.
GGCO - Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental.
GGL - Gabinete de Gestão do Litoral.
GR - Governo Regional.
IA - Imposto Automóvel.
IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
IBTAM - Instituto do Bordado, Tapeçaria e Artesanato da Madeira.
ID - Impostos Directos.
IDD - Impostos Directos Diversos.
IDE-RAM - Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira.
IDRAM - Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira.
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
IFOP - Instituto Financeiro de Orientação das Pescas.
IFT - Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
IGA - Instituto de Gestão da Água.
IGA S. A. - Investimentos e Gestão da Água, S. A.
IGCP - Instituto de Gestão do Crédito Público.
IGFC - Instituto de Gestão dos Fundos Comunitários.
IGFSE - Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.
IHM - Instituto de Habitação da Madeira.
II - Impostos Indirectos.
IID - Impostos Indirectos Diversos.
ILMA - Indústria de Lacticínios da Madeira.
INGA - Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
IPE - Instituições Particulares de Ensino.
IR - Impostos sobre o Rendimento.
IRC - Imposto sobre o Rendimento das pessoas Colectivas.
IRM - Imprensa Regional da Madeira.
IRS - Imposto sobre o Rendimento das pessoas Singulares.
ISA - Imposto especial sobre o Álcool.
ISD - Imposto sobre as Sucessões e Doações.
ISP - Imposto sobre Produtos Petrolíferos.
IUPDA - Imposto do Uso, Porte e Detenção de Armas.
IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado.
IVM - Instituto do Vinho da Madeira.
JORAM - Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.
Lda. - Sociedade de responsabilidade limitada.
LEORAM - Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
LFRA - Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
LQP - Lei Quadro de Planeamento.
LREC - Laboratório Regional de Engenharia Civil.
MADIBEL - Indústria de Alimentos e Bebidas.
MIGS - Madeira Island Gifts Shop.
OE - Orçamento do Estado.
OET - Operações Específicas do Tesouro.
ORAM - Orçamento da Região Autónoma da Madeira.
OSS - Orçamento da Segurança Social.
OT - Operações de tesouraria.
PAC - Política Agrícola Comum.
PDES-RAM - Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira.
PDR - Plano de Desenvolvimento Regional.
PEDIP - Plano Específico para o Desenvolvimento da Indústria Portuguesa.
PGR - Presidência do Governo Regional.
PIDDAR - Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional.
PLANAL - Sociedade de Desenvolvimento e Planeamento da Madeira.
PNDES - Plano Nacional de Desenvolvimento Económico-Social.
PNM - Parque Natural da Madeira.
POPRAM - Programa Operacional Plurifundos da Região Autónoma da Madeira.
POSEIMA - Programa de Operações Específicas para o Afastamento e a Insularidade.
PRID - Programa de Recuperação de Imóveis Degradados.
PROCOM - Programa de Apoio à Modernização do Comércio e Serviços.
QCA - Quadro Comunitário de Apoio.
RA - Regiões Autónomas.
RAA - Região Autónoma dos Açores.
RAFE - Regime Administrativo e Financeiro do Estado.
RAM - Região Autónoma da Madeira.
RAVP - Regime de Apoio à Valorização da Paisagem.
REA - Regime Específico de Abastecimento.
REGIS - Programa Operacional de Desenvolvimento das Regiões Ultra-Periféricas.
RIME - Regime de Incentivos às Micro-Empresas.
RPT - Recursos próprios de terceiros.
S.R.P.C. - Serviço Regional de Protecção Civil.
SA - Sociedade Anónima.
SAD - Sociedade Anónima Desportiva.
SCUT - Sem custo para o utilizador.
SDM - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira.
SDPS - Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S. A.
SEBC - Sistema Europeu de Bancos Centrais.
SIFIT - Sistema de Incentivos Financeiros para o Investimento Turístico.
SPA - Sector Público Administrativo.
SPDO - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste, S. A.
SPER - Sector Público Empresarial Regional.
SRAFP - Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas.
SRASP - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares.
SRE - Secretaria Regional da Educação.
SRECE - Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa.
SRESA - Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente.
SRMTC - Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
SRPC - Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.
SRPF - Secretaria Regional do Plano e Finanças.
SRRH - Secretaria Regional dos Recursos Humanos.
SRS - Serviço Regional de Saúde.
SRTC - Secretaria Regional do Turismo e Cultura.
TC - Tribunal de Contas.
TMCA - Taxa média de crescimento anual.
UE - União Europeia
URBCOM - Sistema de Incentivos a Projectos de Urbanismo Comercial.
VIALITORAL - Concessões Rodoviárias da Madeira S. A.
VOLUME I
Considerações preambulares (ver nota 1)
Nos termos da alínea b) do art.º 38.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, na redacção dada pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, compete à Assembleia Legislativa Regional apreciar e aprovar a Conta da Região, no prazo fixado pelo n.º 3 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e após parecer do Tribunal de Contas.
Para o efeito, a Conta da Região Autónoma da Madeira (RAM), relativa ao ano económico de 2000, foi remetida pelo Governo Regional à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em 28 de Dezembro de 2001, no prazo previsto na lei.
No cumprimento do disposto no art.º 107.º da Constituição da República Portuguesa, em articulação com os art.os 41.º e 42.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto), por força dos quais compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, apreciar a actividade financeira da Região, no ano a que se reporta a Conta, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, nomeadamente em relação aos aspectos elencados no já referido art.º 41.º, foi elaborado o presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2000.
No que concerne às condições em que o Tribunal de Contas tem vindo a desenvolver a sua actividade, evidencia-se como melhoria a remessa, pelo Governo Regional, e através de suporte informático, dos orçamentos, inicial e final, da Conta da RAM de 2000, das listagens das alterações orçamentais e dos subsídios e outros apoios financeiros concedidos, de informação relativa à dívida e à execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR).
Fazem parte do presente Parecer, para além deste Volume, o Volume II - Relatório e o Volume III - Anexos, constando ainda deste último, na íntegra, as respostas das entidades às questões formuladas pelo Tribunal, nos termos do disposto no n.º 4 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e do n.º 4 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97.
I - Conclusões
1 - O Orçamento da RAM apresentou-se deficitário em 17 milhões de contos. O défice primário orçamentado sofreu um elevado acréscimo em relação ao ano de 1999, mantendo a tendência negativa dos últimos anos.
2 - A taxa de execução global da receita (77%), foi superior à registada no ano anterior (75%).
3 - A execução da despesa registou um ligeiro aumento em relação ao ano anterior, passando de 75%, em 1999, para 76,4%, em 2000.
4 - Alguns serviços da Administração Regional assumiram encargos sem dotação orçamental, infringindo o disposto nos n.os 1, 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
5 - Os encargos assumidos e não pagos pela Administração Regional Directa, ascenderam a 17,3 milhões de contos, tendo diminuído 165,9 mil contos relativamente ao ano anterior.
6 - A execução global do PIDDAR, cerca de 72,9 milhões de contos, apresentou uma taxa de execução na ordem dos 66,1% e foi maioritariamente financiada pelo orçamento regional (81,2%). Os encargos assumidos e não pagos do Cap. 50.º atingiram os 14,7 milhões de contos, o que significa que não foi paga 17,5% da despesa assumida pela Administração Regional.
7 - A totalidade dos apoios financeiros atribuídos pelo Governo Regional foi superior, em mais de 34,4%, em relação ao ano anterior. As autarquias locais receberam perto de 4,6 milhões de contos a título de auxílios financeiros, destinando-se 67,2% a comparticipar obras efectuadas ao abrigo de contratos-programa.
8 - A dívida pública directa aumentou 4% (na ordem dos 3,2 milhões de contos), relativamente ao ano de 1999, devido à contracção de dois empréstimos pela RAM, que totalizaram 11,2 milhões de contos.
9 - A RAM liquidou a sua dívida junto do BP e procedeu ao encerramento da conta corrente detida naquela instituição, em cumprimento do estipulado no art.º 48.º da LFRA.
10 - A não regularização, no final do exercício orçamental, das operações financeiras tituladas por protocolos pelos CHF, CRS e IDRAM, é enquadrável no art.º 3.º, al. b), da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, podendo, por esse facto, sustentar-se que concorrem para o cálculo dos limites de endividamento líquido regional.
11 - A concessão de garantias a operações financeiras, que, no ano de 2000, atingiu o montante de 10,6 milhões de contos, teve um aumento na ordem dos 143%, face ao ano anterior.
12 - Foi cumprido o limite para a concessão de avales e outras garantias a operações financeiras, estipulado no n.º 1 do art.º 11.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro (40 milhões de contos).
13 - A RAM efectuou pagamentos, no valor de 64,5 mil contos, pela execução de garantias prestadas a particulares, tendo sido reembolsada apenas no valor de 18,1 mil contos.
14 - A expressão financeira da dívida regional, directa e indirecta, era de, respectivamente, 82,8 milhões de contos e 22,5 milhões de contos.
15 - A participação pública regional no capital de empresas, atingiu o valor nominal de quase 14,8 milhões de contos, tendo registado, em relação ao ano anterior, uma variação de mais 2,1 milhões de contos (17%).
16 - Os fluxos financeiros com destino ao SPER aumentaram consideravelmente (de 3,3 para 5,6 milhões de contos), face ao ano de 1999.
17 - As transferências provenientes da União Europeia atingiram o valor de 22,9 milhões de contos, e representam uma taxa de execução de 30,6%, face ao previsto.
18 - A despesa comunitária aprovada (97,7 milhões de contos), no âmbito do POPRAM, ultrapassa em 7,2 milhões de contos a programada (90,5 milhões de contos), gerando um overbooking de 8%.
19 - A execução das despesas comunitárias, no âmbito do POPRAM III, atingiu o valor de 3,5 milhões de contos, o que, face ao programado, significou um desvio de 19,9 milhões de contos.
20 - A taxa de execução da receita dos FSA foi de 70,4%, valor inferior ao do ano de 1999, que se situou nos 75%.
21 - A significativa dependência dos FSA relativamente às transferências do orçamento regional, associada, em alguns casos, à reduzida dimensão financeira e organizacional, dificilmente poderá justificar o regime jurídico-financeiro que lhes está atribuído.
22 - O valor dos encargos assumidos e não pagos pelos FSA atingiu os 22,5 milhões de contos, o que indicia um fraco controlo da assunção das despesas, face à real capacidade financeira daqueles organismos.
23 - O saldo corrigido da Conta Consolidada da RAM (correspondente ao saldo da execução orçamental ponderado pelos encargos assumidos e não pagos), foi deficitário na ordem dos 37,1 milhões de contos.
II - Recomendações
Nos termos dos art.os 41.º, n.º 3, e 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal de Contas, no Parecer e Relatório sobre a Conta da Região, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa Regional ou ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências detectadas.
Cabe à ALRM a fiscalização política da execução orçamental, através da apreciação e aprovação da Conta, na sequência do Parecer do Tribunal de Contas, podendo, no caso de não aprovação, determinar, se a isso houver lugar, a efectivação da correspondente responsabilidade, nos termos do disposto no art.º 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
As seguintes recomendações são endereçadas à ALRM, para que, no âmbito dos seus poderes de fiscalização da actividade do Governo Regional, adopte as providências que entender adequadas.
1 - Recomendações acolhidas
A Administração Regional tem acolhido algumas das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas, salientando-se nomeadamente:
A publicitação das contas provisórias trimestrais da RAM, de acordo com os prazos fixados pelo n.º 2 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92;
A melhoria na apresentação da situação, reportada a 31 de Dezembro de 2000, dos avales concedidos pelo Governo Regional;
A constituição de um grupo de trabalho com a missão de estudar e propor medidas que actualizem e incutam maior eficácia ao quadro normativo aplicável à prestação de garantias pessoais, por parte da Região, constante do D.Reg. n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, o que, eventualmente, poderá passar pela adaptação às especificidades da Região de algumas das soluções da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que regulamenta a concessão de garantias pessoais pelo Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público.
2 - Recomendações não acolhidas e que se reiteram
Tendo sido já formuladas em anteriores Pareceres, destacam-se as seguintes recomendações ainda não acatadas:
A observância do disposto no n.º 1 do art.º 9.º da Lei n.º 28/92, no que concerne à data de apresentação da proposta orçamental à Assembleia Legislativa Regional, de modo a que seja respeitado o disposto no n.º 1 do art.º 14.º da mesma Lei.
A apresentação, em anexo à proposta do Orçamento, do respectivo relatório justificativo, integrando todos os anexos informativos referenciados no art.º 13.º da citada Lei n.º 28/92.
A tomada de medidas necessárias, a fim de que o decreto regional de execução seja tempestivamente aprovado e publicado, de forma a possibilitar que o Orçamento tenha a sua execução a partir do início do ano económico.
A observância do disposto no n.º 8 do art.º 20.º da Lei n.º 28/92, nos termos do qual o Governo Regional deve definir, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais que sejam da sua competência.
O cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental, consagrado no n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92.
A aplicação de maior rigor e realismo na avaliação e quantificação das suas receitas, socorrendo-se a Administração Regional dos mecanismos de que dispõe (orçamento suplementar ou rectificativo) para ajustar ou corrigir, quer do lado da receita, quer do da despesa, os valores inicialmente previstos, com vista a garantir o equilíbrio sustentável das finanças públicas regionais.
A identificação clara das fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação, constante do art.º 7.º da Lei n.º 28/92.
O cumprimento do limite imposto pelos n.os 1, 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, no que respeita às dotações orçamentais e a assunção de encargos.
A adaptação da Lei Quadro do Planeamento à RAM, de forma a que sejam definidos os princípios, a organização e o funcionamento do sistema de planeamento.
O respeito pelas normas constantes da LEORAM, relativamente à estrutura e ao conteúdo dos mapas que expressam o PIDDAR.
A inclusão de todos os subsídios/apoios financeiros, atribuídos por resolução do Conselho do Governo Regional, nas listagens trimestrais elaboradas pela DROC.
A aprovação do quadro legal que estabeleça os requisitos de acesso, os critérios para a determinação do montante e os objectivos de carácter macro e micro-económico definidos para a atribuição dos apoios financeiros.
A publicitação de um mapa que reflicta a aplicação do produto dos empréstimos no ano em que foram contraídos, conforme estatuído no art.º 27.º, V), 1), da Lei n.º 28/92.
O cumprimento dos pressupostos e das condições que presidem à atribuição de aval, nos termos dos art.ºs 3.º e 4.º do D.Reg. n.º 23/79/M.
A organização e a actualização do cadastro dos bens do domínio privado da Região, nos termos do n.º 1 do art.º 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio.
A inclusão, na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, dos movimentos decorrentes da utilização/amortização dos empréstimos contraídos, relacionados com as operações de dívida flutuante.
A inclusão, no relatório que acompanha a proposta de Orçamento, de informação, discriminada por beneficiários, sobre as propostas do executivo em matéria de transferências para as empresas participadas.
A adopção do novo regime de administração financeira do Estado, bem como do Plano Oficial de Contabilidade Pública (e os respectivos Planos de Contas Sectoriais).
3 - Recomendações
No âmbito da apreciação efectuada à Conta da RAM, formulam-se ainda as seguintes recomendações:
A criação das condições adequadas a um efectivo processo de conciliação de receita, de modo a evitar divergências, facilitar o apuramento de receitas comunitárias e assegurar a correcta contabilização das mesmas, designadamente, um mapa que especifique as transferências orçamentais para as entidades públicas, contemplando todos os fundos comunitários para elas transferidos.
A observância das disposições legais aplicáveis ao depósito de receitas próprias, conforme estipulado no DL n.º 459/92, de 26 de Novembro, pelos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira.
A demonstração da compatibilidade dos empréstimos contraídos com a capacidade financeira das entidades beneficiárias de avales, conforme exigido na al. d) do art.º 11.º do D.Reg. n.º 23/79/M.
A diligência pelo Governo Regional, na qualidade de accionista, junto dos Conselhos de Administração das empresas com participação pública, de forma a serem cumpridos os prazos legais de prestação e aprovação de contas.
A ratificação, por Resolução do Conselho do Governo Regional, do aumento do capital, por incorporação de suprimentos, da Empresa Jornal da Madeira, Ldª., confirmando a vinculação da RAM ao negócio jurídico.
A implementação de medidas que elevem o nível de execução financeira do POPRAM III, a fim de a Região não correr o risco de perder definitivamente esses fundos.
4 - Adaptação da Lei de Enquadramento Orçamental
Dentro do prazo fixado pelo n.º 3 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, em conformidade com o disposto no art.º 107.º da CRP, deve a execução orçamental de cada região autónoma ser fiscalizada pelo Tribunal de Contas, mediante o controlo externo da sua Conta, sobre a qual cumpre emitir Parecer, de acordo com o disposto nos art.ºs 41.º e 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, a fim de ser presente à respectiva ALR, antes de esta apreciar e aprovar a mesma Conta, o que, no caso da RAM, é ainda feito nos termos da al. b) do art.º 38.º do EPARAM.
Neste quadro, e para que a emissão do Parecer sobre a Conta da Região não ultrapasse aquele prazo, devem, para o efeito, ser prestadas ao Tribunal de Contas, em tempo útil, todas as informações indispensáveis, de forma a que o seu juízo seja oportuno.
No entanto, a nova Lei de Enquadramento Orçamental - Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, no art.º 69.º, reduziu os prazos para a apresentação da Conta Geral do Estado pelo Governo Central (até 30 de Junho do ano seguinte àquele a que diz respeito a execução orçamental), e para a sua apreciação e aprovação política pela Assembleia da República (até 31 de Dezembro seguinte). Determinou ainda, por força do art.º 56.º, o envio tempestivo, pelo Governo, dos elementos necessários a habilitar a Assembleia da República a proceder, ao longo do ano, ao acompanhamento e controlo efectivo da execução do Orçamento.
Com a entrada em vigor da nova Lei, e sem prejuízo do princípio da independência orçamental, afigura-se recomendável que a ALR providencie a correspondente adaptação, em consonância com o disposto no n.º 5 do seu art.º 2.º, designadamente quanto à transposição para o âmbito regional das normas constantes dos referidos art.ºs 56.º e 69.º da Lei n.º 91/2001. Com efeito, a implementação de tais alterações legislativas não só permitirá um melhor regime de acompanhamento da execução orçamental pela ALR da Madeira, ao longo do ano económico, como ainda, ao possibilitar um controlo externo idêntico ao estabelecido a nível nacional, contribuirá para tornar mais consequentes e oportunas, quer a correlativa apreciação pelo Tribunal de Contas, quer as recomendações que este formule.
III - Âmbito e observações
O Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2000, apresenta uma estrutura cujo conteúdo obedece ao previsto no n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à RAM por força do disposto no n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma legal.
Da análise à referida Conta salientam-se, em cada capítulo, as principais conclusões das verificações efectuadas e das auditorias realizadas, bem como as recomendações que o Tribunal entende oportuno expressar.
A súmula, que em seguida se apresenta, segue a numeração e a designação dos capítulos do Relatório (Volume II), ao qual se reportam as referências indicadas.
CAPÍTULO I
O processo orçamental
1.1 - Âmbito de verificação
A análise incidiu sobre os procedimentos e os actos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do orçamento regional do ano de 2000, bem como sobre a respectiva Conta, tendo em vista apreciar o cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira - LEORAM - (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro) e da demais legislação complementar relativa à administração financeira regional.
Para o efeito, analisaram-se o DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM do ano de 2000, o DRR n.º 27/2000/M, de 20 de Abril, que contém as normas de execução do orçamento regional do mesmo ano, a Lei n.º 2-B/2000, de 4 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado de 2000, e o DL n.º 71/95, de 15 de Abril, que regula a matéria relativa às alterações orçamentais.
1.2 - Observações
Não foi observada a disciplina do n.º 1 do art.º 9.º da Lei n.º 28/92, que estabelece a data limite de 2 de Novembro para a apresentação da proposta de Orçamento para o ano económico seguinte. Consequentemente, não foi respeitada a orientação do n.º 1 do art.º 14.º da Lei n.º 28/92, que fixa a data limite de 15 de Dezembro para a aprovação, pela Assembleia Legislativa Regional, do Orçamento para o ano económico seguinte, o que impediu a entrada em vigor do Orçamento da Região no início do ano de 2000, dado que a sua publicação ocorreu 9 de Fevereiro de 2000 (DLR n.º 4-A/2000/M). (Cfr. ponto 1.3.1)
A proposta de Orçamento, apresentada pelo Governo Regional da Madeira, não foi acompanhada de alguns dos anexos informativos elencados no art.º 13.º da Lei n.º 28/92, os quais, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do art.º 3.º e no art.º 10.º, ambos da mesma Lei, deveriam fazer parte do relatório justificativo da proposta do Orçamento, nomeadamente, da justificação das variações das previsões de receitas e despesas relativamente ao Orçamento anterior, e das transferências para as empresas públicas sob a forma de suprimentos ou subsídios à exploração. (Cfr. ponto 1.3.1)
Deficiências desta natureza, ao nível da elaboração da proposta do orçamento regional, têm sido detectadas desde que o Tribunal de Contas emitiu Parecer, pela primeira vez, sobre a Conta da RAM de 1989, não obstante o reconhecimento de que o Governo Regional tem vindo a aumentar e a melhorar o conteúdo da informação apresentada.
O Decreto Regulamentar Regional que pôs em execução o Orçamento foi aprovado em 10 de Março de 2000, e publicado a 20 de Abril de 2000 (DRR n.º 27/2000/M), o que contrariou as regras previstas no art.º 16.º da Lei n.º 28/92, sobre a execução orçamental. (Cfr. ponto 1.5)
Não foi dada execução ao preceituado no art.º 20.º, n.º 8, da Lei n.º 28/92, nos termos do qual o Governo Regional deve definir, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais que forem da sua competência. (Cfr. ponto 1.6)
Tanto ao nível da previsão orçamental, como da respectiva execução, não foi respeitado o princípio do equilíbrio orçamental, exigido pela Lei n.º 28/92, no n.º 2 do seu art.º 4.º, pois os saldos apurados (ver nota 2) demonstram a existência de défice. Com efeito, o Orçamento da RAM apresentou-se deficitário em 17 milhões de contos. O défice primário orçamentado sofreu um elevado acréscimo em relação ao ano de 1999, mantendo a tendência negativa dos últimos anos. Esta situação traduz uma contínua inobservância do princípio do equilíbrio orçamental, exigido pela Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro. (Cfr. pontos 1.4.1 e 12.3.1.1)
CAPÍTULO II
Execução orçamental da receita
2.1 - Âmbito de verificação
Neste capítulo foi apreciada a execução orçamental da receita pública regional, com especial destaque para a sua estrutura, o grau de acuidade nas previsões, o comportamento das cobranças ao longo do ano, as receitas próprias regionais e a respectiva evolução.
Para o efeito, procedeu-se ao exame dos dados reflectidos no Orçamento regional de 2000 (inicial e final), na Conta da RAM e no respectivo relatório, nas contas trimestrais, e demais documentação enviada a este Tribunal pelas entidades certificadoras de receita regional e pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade (DROC).
2.2 - Observações
A cobrança de receita regional no montante de 200,3 milhões de contos, a que correspondeu uma taxa de execução de 77%, evidenciou um erro de previsão na ordem dos 61,2 milhões de contos, incompatível com o princípio do equilíbrio orçamental, contido no art.º 4.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, na medida em que o orçamento da RAM, para aquele ano, sobrevalorizou as receitas necessárias à cobertura de todas as despesas. (Cfr. ponto 2.4.2.1).
Execução orçamental da receita
A receita fiscal constitui a principal fonte de receita da RAM, correspondendo a 57% do total da receita, excluindo as Contas de Ordem e os Recursos Próprios de Terceiros, e nela o IRS e o IVA constituem os principais impostos, pois representam, respectivamente, 23,2% e 48,5%, daquele tipo de receita. (Cfr. ponto 2.4.2.4)
As receitas próprias da RAM (123,6 milhões de contos), que representaram perto de 62% do total da receita regional, sendo os impostos a principal fonte de receita própria (83%), cobriram apenas 63% das despesas de funcionamento e 62% das despesas totais. (Cfr. ponto 2.4.2.3)
A Conta da RAM continua a incluir rubricas onde não se especifica o tipo de receita comunitária a que dizem respeito, situação que contraria a regra da especificação, fixada pelo art.º 7.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92. (Cfr. ponto 2.5.1)
O Instituto de Desenvolvimento Empresarial da RAM (IDE-RAM) não agiu em conformidade com o mecanismo de depósito de receitas próprias no Tesouro Regional, estipulado no DL n.º 459/82, de 26 de Novembro. Quanto ao Instituto de Gestão da Água (IGA), que, a partir de 1 de Janeiro de 2000, deixou de se enquadrar no regime especial que caracteriza os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, passando a sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (ver nota 3), não actuou no sentido de alertar a Administração Regional para proceder à anulação do montante previsto (de 2 milhões de contos) em contas de ordem. (Cfr. ponto 2.6)
CAPÍTULO III
Execução orçamental da despesa
3.1 - Âmbito de verificação
No domínio da despesa, procedeu-se ao exame das despesas públicas realizadas no ano económico de 2000, nas suas diferentes vertentes (económica, orgânica e funcional), à análise do orçamento da despesa, quanto à sua estrutura e ao nível da execução, e à sua evolução relativamente a anos anteriores.
Este capítulo inclui também uma análise dos encargos assumidos e não pagos, independentemente do ano em que foram assumidos, procurando caracterizar a sua constituição, nas vertentes económica, organizacional e temporal, assim como as razões do seu não pagamento.
Foram ainda integradas as principais conclusões e recomendações das auditorias realizadas, no âmbito da fiscalização sucessiva, à execução orçamental da Direcção Regional de Florestas, às aquisições de bens e serviços da Administração Regional Directa, efectuadas pelas Secretarias Regionais de Educação, do Plano e da Coordenação e da Economia e Cooperação Externa, e ao sistema de financiamento do sector da saúde na RAM, em particular do Centro Hospitalar do Funchal (CHF) e do Centro Regional de Saúde (CRS), no ano de 2000.
3.2 - Observações
3.2.1 - Execução orçamental da despesa
A taxa de execução da despesa aumentou, comparativamente ao ano anterior, passando de 75% em 1999, para 76,4% em 2000. (Cfr. ponto 3.3.2).
Execução orçamental da despesa
Os agregados "Despesas com pessoal" (22,8%), "Transferências correntes" (23,5%) e "Aquisição de bens de capital" (24,2%), detêm um peso significativo na perspectiva da classificação económica da despesa. (Cfr. ponto 3.3.2.5).
Os Departamentos do Governo Regional com maior peso no total da despesa foram a Secretaria Regional de Equipamento Social e Ambiente (27,3%), a Secretaria Regional de Educação (25,7%) e a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (18,8%). (Cfr. ponto 3.3.2.2).
As "Funções Sociais" foram prioritárias na afectação de recursos, absorvendo perto de 53,2% do total da despesa, seguindo-se as "Funções Económicas", que rondam os 26,4%. (Cfr. ponto 3.4.4).
As despesas de funcionamento representaram 57,1% do total da despesa pública, sendo superiores às despesas de investimento, que corresponderam a 32,4%. (Cfr. ponto 3.3.2.7).
Os encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Directa totalizaram, em 2000, cerca de 17,3 milhões de contos, o que comprometeu em 6,4% o orçamento inicial do ano económico de 2001, apesar de terem diminuído em 165,9 mil contos, relativamente ao ano de 1999. (Cfr. pontos 3.5.2.e 3.5.3).
Vários serviços da Administração Regional assumiram encargos que ultrapassaram a sua dotação orçamental disponível, em infracção ao determinado pelos n.º 1, 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92. Estas situações são susceptíveis de constituir infracções financeiras previstas e puníveis nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. (Cfr. ponto 3.6.2.1).
Foram pagos juros de mora a diferentes empresas, no valor de 535 mil contos, decorrentes de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas, devido a dificuldades de tesouraria do Governo Regional, contrariando o disposto no n.º 3 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, no art.º 14.º do DLR n.º 4-A/2000/M e no n.º 1 do art.º 3.º do DRR n.º 27/2000/M. (Cfr. ponto 3.6.2.2).
3.2.2 - Execução orçamental da Direcção Regional de Florestas (ver nota 4)
Existe, em geral, uma boa organização ao nível dos procedimentos administrativo-contabilísticos, sendo que o sistema de controlo interno implementado é, globalmente e atendendo à dimensão e características do serviço, regular, embora se verifiquem ainda algumas situações que carecem de aperfeiçoamento. (Cfr. pontos 3.7.2. e 3.7.3).
Dada a inexistência de inventário actualizado, onde constem todos os bens móveis e imóveis pertencentes à D.R.F., recomendou-se a sua elaboração. (Cfr. ponto 3.7.3).
A actividade financeira da D.R.F., no período em análise, apresentou uma execução financeira da despesa, face ao programado, de 80,3%, tendo as despesas de funcionamento registado uma taxa de execução de 90,6%, enquanto os investimentos do plano quedaram-se pelos 53,7% (Cfr. ponto 3.7.4).
Houve assunção de encargos financeiros, na rubrica "02.02.08. - Outros bens não duradouros", sem a respectiva dotação orçamental disponível, o que é susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punível nos termos do art.º 65.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. (Cfr. ponto 3.7.5.1).
Esta situação foi participada ao Ministério Público junto da Secção Regional, nos termos do art.º 29.º, n.º 4, art.º 54.º, n.º 4 e art.º 57.º, n.º 1, aplicável por força do disposto no art.º 55.º, n.º 2, todos da citada Lei n.º 98/97.
Face a estas conclusões, o Tribunal recomendou, de forma genérica, maior rigor na previsão das despesas, principalmente as inseridas nos projectos e programas do PIDDAR, bem como a tomada de medidas para um controlo orçamental mais rigoroso, para que não sejam assumidos encargos sem a respectiva dotação orçamental.
3.2.3 - Aquisições de serviços da Administração Regional Directa
A falta de fundamentação da despesa é um elemento comum aos vários procedimentos analisados, nas três Secretarias Regionais auditadas. Deste modo, verificou-se que:
Os despachos de adjudicação não se encontravam suficientemente fundamentados, não sendo possível verificar quais foram as necessidades que se visaram satisfazer com a despesa a realizar, bem como a comprovação da inexistência de pessoal nos quadros da Administração para o desempenho das funções conducentes à concretização do fim pretendido. Para além da exigência genérica de que toda a despesa realizada se conforme com o princípio da prossecução do interesse público (ver nota 5), enquanto condicionante de toda a actividade administrativa, os despachos de adjudicação devem especificar e particularizar o fim específico que se pretende atingir com a despesa realizada. (Cfr. ponto 3.7.2);
No caso da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (SRPC), salienta-se um despacho de adjudicação da despesa que não invocou as razões de facto e de direito que levaram à dispensa da celebração de contrato escrito, quando esta era obrigatória, atento o valor da despesa realizada, se bem que, em certos casos, e verificadas as circunstâncias subsumíveis nos pressupostos previstos na lei, se possa dispensar a celebração de contrato escrito. No futuro, e em circunstâncias idênticas a esta, deve a SRPC fundamentar essa dispensa, enunciando as razões de facto e de direito que a permitam. (Cfr. ponto 3.7.4)
3.2.4 - Sistema de financiamento do sector da saúde da RAM (ver nota 6)
Os recursos financeiros do CHF e do CRS são provenientes, essencialmente, do orçamento da RAM, sendo o maior volume das suas despesas as assumidas com pessoal, seguindo-se a aquisição de bens e serviços. (Cfr. ponto 3.8.3.2).
Os orçamentos iniciais aprovados pelo Conselho do Governo Regional, para o ano de 2000, não correspondem aos propostos pelos Conselhos de Administração do CHF e do CRS, através dos seus projectos de orçamento, sendo os cortes orçamentais na ordem dos 10,4% e 26%, respectivamente. (Cfr. ponto 3.8.3.2).
O CHF e o CRS enfrentam um duplo constrangimento: por um lado, os orçamentos aprovados revelam-se insuficientes para fazer face às despesas que é necessário assumir, dada a natureza dos serviços de saúde prestados por estas entidades; e, por outro, a não disponibilização financeira das verbas consagradas no orçamento da receita traduziu-se num crescimento dos encargos assumidos e não pagos, dos quais o CHF registou 4,3 milhões de contos, e o CRS 13,7 milhões de contos. (Cfr. pontos 3.8.3.2 e 3.8.6)
Face ao exposto, recomendou-se a adequada orçamentação, na fase de coordenação e integração dos orçamentos privativos no orçamento da Região, por forma a atender aos compromissos anteriormente assumidos por parte das administrações do CHF e CRS, assim como à realidade orçamental financeira destas entidades, assegurando, deste modo, o respeito pelos normativos legais.
A assunção de despesas sem cabimento orçamental pelo CHF, no valor de 2,6 milhões de contos, e pelo CRS, no valor de 242,6 mil contos, embora autorizado através de resolução do Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira, infringe o disposto no n.º 2 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, o que é susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punível nos termos do art.º 65.º, n.º 1, al. b) da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. (Cfr. ponto 3.8.4).
Esta situação foi participada ao Ministério Público junto da Secção Regional, nos termos do art.º 29.º, n.º 4, art.º 54.º, n.º 4 e art.º 57.º, n.º 1, aplicável por força do disposto no art.º 55.º, n.º 2, todos da citada Lei n.º 98/97.
CAPÍTULO IV
Investimentos do Plano
4.1 - Âmbito de verificação
Procedeu-se, neste capítulo, ao enquadramento do PIDDAR, enquanto instrumento de planeamento, e à apreciação das inter-conexões entre este e os restantes documentos de orientação, nomeadamente o Plano de Desenvolvimento Económico-Social (PDES) e o Programa Operacional Plurifundos da RAM III (POPRAM III).
Relativamente à execução do Cap. 50.º, analisou-se o grau de execução de cada Departamento do Governo Regional, bem como a distribuição da despesa, segundo as classificações económica, orgânica e funcional.
Por sua vez, a análise da execução global do PIDDAR recaiu sobre o grau de realização dos diversos Departamentos do Governo Regional, a distribuição sectorial da despesa e as respectivas fontes de financiamento.
4.2 - Observações
A Lei Quadro do Planeamento não foi adaptada à RAM. (Cfr. ponto 4.3.1.1).
O mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 2000, não obedece, parcialmente, ao disposto no n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM, uma vez que não evidencia, devidamente, as fontes de financiamento dos programas e projectos constantes do PIDDAR. (Cfr. ponto 4.4.1).
Da mesma forma, o mapa "Anexo XII - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos", constante da Conta da Região de 2000, não discrimina as fontes de financiamento, nem os pagamentos efectuados no âmbito do PIDDAR, referentes a "outras fontes". Apenas discrimina, por projectos, os montantes pagos no âmbito restrito do Cap. 50.º. (Cfr. ponto 4.4.1).
A execução global do PIDDAR foi financiada, fundamentalmente, e tal como previsto, com recurso a financiamento regional, que ascendeu a 81,2% (59,2 milhões de contos) do total da despesa realizada, sendo os restantes 18,8% (13,7 milhões de contos) assegurados por financiamento comunitário. (Cfr. ponto 4.4.2).
Previsão e execução do PIDDAR por fontes de financiamento
O nível de execução da despesa prevista no Cap. 50.º cifrou-se em 65,8% (69,6 milhões de contos), sendo que a esta taxa de execução corresponde um desvio, face ao programado, de 36,2 milhões de contos. (Cfr. ponto 4.5.2.2).
Os encargos assumidos e não pagos, do Cap. 50.º, atingiram os 14,7 milhões de contos, o que implica que 17,5% da despesa assumida pela Administração Regional, no âmbito dos Investimentos do Plano, não foi paga. (Cfr. ponto 4.5.2.4).
No PIDDAR global, 487 projectos (85,4%), que representam 9,1% da execução financeira (6,6 milhões de contos), apresentaram uma execução inferior a 100 mil contos, e destes, 147 (25,8%) não tiveram qualquer execução. (Cfr. ponto 4.6.1).
A execução global do PIDDAR atingiu os 72,9 milhões de contos (mais 4,3 milhões de contos do que em 1999), o que, face aos 110,3 milhões de contos programados, representou um desvio de 37,4 milhões de contos, do qual resultou uma taxa de execução de 66,1%. (Cfr. ponto 4.6.2).
O financiamento comunitário do PIDDAR (13,7 milhões de contos) ficou aquém do previsto (22,7 milhões de contos), em 9 milhões de contos, e concentrou-se, fundamentalmente, nos sectores da "Habitação e urbanismo" (4 milhões de contos), e do "Emprego e formação profissional" (4 milhões de contos), que, em conjunto, representam 58,9% das comparticipações comunitárias do PIDDAR. (Cfr. pontos 4.4.2 e 4.6.3).
O financiamento regional do PIDDAR global concentrou-se, fundamentalmente, nos sectores de "Transportes, comunicações e meteorologia" (49,1%) e "Habitação e Urbanismo" (13,8%), os quais representam, em conjunto, 62,9%. (Cfr. ponto 4.6.3).
CAPÍTULO V
Subsídios e outros apoios financeiros
5.1 - Âmbito de verificação
A análise incidiu sobre a concessão de subsídios e outros apoios financeiros, pelo Governo Regional, tendo sido efectuada uma comparação entre os apoios financeiros previstos e os efectivamente concedidos.
Procedeu-se, igualmente, à análise da variação anual dos apoios financeiros concedidos (1999/2000), de acordo com a classificação orgânica e económica. Foram ainda analisados os vários tipos de apoios financeiros concedidos pela Administração Regional aos municípios da RAM, e que se encontram previstos no DLR n.º 4-A/20000/M, de 9 de Fevereiro.
Para completar e aprofundar as análises de âmbito genérico, realizou-se uma auditoria aos apoios financeiros concedidos pela Secretaria Regional de Educação (SRE), às Instituições Particulares de Ensino, no ano 2000, cujos resultados foram integrados neste capítulo.
5.2 - Observações
5.2.1 - Análise global
Os Departamentos do Governo Regional efectuaram transferências correntes e de capital a favor de entidades exteriores à administração pública, num montante que ascendeu a 10 milhões de contos. (Cfr. ponto 5.4).
O valor dos apoios atribuídos pelos Departamentos do Governo Regional, foi significativamente superior ao do ano de 1999 (36,8%), registando-se a maior variação positiva na Secretaria Regional do Equipamento Social e do Ambiente. (Cfr. ponto 5.4.2).
O gráfico infra espelha os Departamento do Governo Regional com maior peso na atribuição de apoios, sendo de destacar a Secretaria Regional de Educação, e dentro desta, o peso das transferências correntes no total dos apoios atribuídos (99%). (Cfr. ponto 5.4.2).
As autarquias locais receberam perto de 4,58 milhões de contos em auxílios financeiros, destinando-se 67,2% a comparticipar obras efectuadas mediante a celebração de contratos-programa. (Cfr. ponto 5.5.3).
O município do Funchal foi o que recebeu o apoio financeiro de valor mais elevado, e o município de Porto Moniz o de valor financeiro mais reduzido, representando, respectivamente, 25,8% e 3,8% do total atribuído. (Cfr. ponto 5.5.3).
Alguns dos subsídios/apoios financeiros, atribuídos por resolução do Conselho do Governo Regional, não constam das listagens trimestrais elaboradas pela DROC. (Cfr. ponto 5.6).
5.2.2 - Apoios financeiros concedidos pela SRE a Instituições Particulares de Ensino (ver nota 7)
Não se encontram definidas, de forma rigorosa, as condições de acesso e de concessão dos apoios financeiros, nem os requisitos que os potenciais candidatos devem reunir para as suas candidaturas poderem ser admitidas, bem como os pressupostos a observar na concessão desses apoios. (Cfr. pontos 5.7.2.1 e 5.7.3.1).
No âmbito dos apoios financeiros concedidos às IPE para o funcionamento e manutenção do estabelecimento, a atribuição, assim como a celebração de contratos e as suas alterações, são aprovados por despacho do Secretário Regional. Assim, recomendou-se, de forma genérica, que, de futuro, a respectiva competência seja limitada a um valor a estabelecer na lei, v.g., referenciado ao limite geral da competência dos secretários regionais da RAM para a autorização de despesas com empreitadas de obras públicas e aquisição de bens e serviços, o que implica que, quando o valor da comparticipação, ou esta em conjunto com as anteriormente concedidas, em benefício do mesmo contrato e da mesma entidade, exceda a competência do Secretário Regional, a autorização dependa, conforme o caso, de despacho do Presidente do Governo Regional ou de resolução do Conselho do Governo Regional. (Cfr. pontos 5.7.2.1 e 5.7.3.1).
O acompanhamento e controlo dos apoios financeiros concedidos são efectuados apenas com base nos balancetes trimestrais, balanço e contas anuais, os quais nem sempre são pontualmente remetidos ao Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental (GGCO), verificando-se, ainda, que o controlo sobre a apreciação dos subsídios é exercido, regra geral, a priori, não existindo um controlo in loco e a posteriori. Face ao exposto, recomendou-se o cumprimento das obrigações decorrentes da lei e das estipuladas nos contratos. (Cfr. pontos 5.7.2.2 e 5.7.3.4).
Nem sempre se verifica o cumprimento do disposto no art.º 3.º da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, diploma que foi adaptado à RAM pelo DLR n.º 5/95/M, de 29 de Abril, pelo que se recomendou que os apoios financeiros que o Governo Regional efectue a favor de pessoas singulares ou colectivas exteriores ao sector público administrativo, a título de subsídio, ajuda, incentivo ou donativo, sejam publicitadas no Jornal Oficial da Região. (Cfr. pontos 5.7.2.2 e 5.7.3.5).
A SRE concedeu, às Instituições Particulares de Ensino, apoios no montante de 3,6 milhões de contos, predominando os contratos de associação. Nalguns casos, estes apoios financiaram em mais de 95% as suas despesas. (Cfr. ponto 5.7.3.2).
CAPÍTULO VI
A Dívida Pública Regional
6.1 - Âmbito de verificação
No presente capítulo efectuou-se o tratamento da dívida pública regional, directa e indirecta. A análise da dívida pública directa, nos planos interno e externo, incidiu sobre o correspondente movimento ao longo do ano económico de 2000, a sua evolução e variação face a anos anteriores, os encargos que lhes estão inerentes, decorrentes de amortizações e de juros, bem como o grau de acuidade nas previsões de dívida a contrair e a amortizar. No âmbito da dívida pública indirecta, apreciou-se a prestação de garantias pelo Governo Regional no ano económico em análise, e ainda a situação em 31 de Dezembro dos avales concedidos, as amortizações efectivadas pelos beneficiários e os pagamentos efectuados pela RAM em execução de garantias, bem como a evolução e variação da dívida acessória no período de 1996 a 2000.
O referido exame teve por base os dados reflectidos no orçamento da RAM para 2000 e na respectiva Conta e relatório anexo, nas resoluções do Conselho do Governo Regional que autorizaram a liquidação de juros e capital, a atribuição, a reestruturação ou a substituição de avales, ou ainda, o pagamento por execução de avales, e, bem assim, na demais documentação de suporte enviada ao Tribunal de Contas pelas entidades da Administração Regional, directa e indirecta.
Neste capítulo foi incluída uma referência à Auditoria orientada à privatização da Empresa de Cervejas da Madeira, Lda., desenvolvida junto da Secretaria Regional do Plano e Finanças, e, pela sua pertinência, foi integrado o resultado da Auditoria ao sistema de financiamento do sector da saúde da RAM, na parte referente aos acordos, convenções e protocolos, celebrados pelo Centro Hospitalar do Funchal (CHF) e pelo Centro Regional de Saúde (CRS). Este capítulo integra ainda os resultados de duas auditorias desenvolvidas junto das Direcções Regionais de Planeamento e Finanças (DRPF) e de Orçamento e Contabilidade (DROC), uma relativa à Aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela RAM, e a outra no âmbito da Avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes, ambas referentes ao ano de 2000.
6.2 - Observações
6.2.1 - No âmbito da dívida pública directa
A dívida pública directa interna aumentou 4%, perto de 3,2 milhões de contos, devido à contracção de dois empréstimos pela RAM, num total de 11,2 milhões de contos, sendo que o produto de um deles (8,6 milhões de contos) foi canalizado para amortizar um outro existente em carteira, em cumprimento do estipulado no art.º 48.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro. A dívida externa diminuiu 11%, em consequência da amortização de 103 mil contos ao BEI. (Cfr. pontos 6.3.2.1, 6.3.2.3.2 e 6.3.2.4).
À semelhança dos anos anteriores, a Conta da RAM não inclui um mapa com a aplicação do produto de empréstimos no ano em que foram contraídos, contrariamente ao exigido pelo art.º 27.º, Cap. V), n.º 1, da Lei n.º 28/92, situação que tem sido alvo de recomendação por parte do Tribunal de Contas, pelo que se reitera a posição quanto à obrigatoriedade de publicitação do referido mapa.
No tocante à utilização da receita proveniente da 1.ª prestação da privatização da quota de 32% que a RAM possuía no capital da Empresa de Cervejas da Madeira, Ld.ª, e na parte relativa à reprivatização da quota inicial, no valor nominal de 8.000 contos, nacionalizada em 1975, invocou o Sr. Director Regional do Planeamento e Finanças que o produto dessa receita foi inteiramente absorvido pela amortização parcial do empréstimo "BEI-Ambiente", sendo tal afirmação ulteriormente subscrita, em sede de contraditório, por todos os membros do Governo Regional da Madeira intervenientes na autorização daquela reprivatização. Contudo, uma vez que não ocorreu a junção do correspondente suporte documental, demonstrativo, de forma explícita e precisa, quanto ao destino dado àquela parcela da receita, não foi possível comprovar a observância do princípio formulado na al. b) do art.º 296.º da CRP, e subjacente ao disposto no n.º 3 do art.º 17.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, segundo o qual as receitas obtidas com as reprivatizações, quando revistam a natureza de receitas próprias de uma região autónoma, devem ser aplicadas na amortização da sua dívida pública regional, ou então em novas aplicações de capital no respectivo sector produtivo regional. (Cfr. ponto 6.3.4.1).
Os encargos com o serviço da dívida ascenderam a 10,9 milhões de contos, e respeitam essencialmente a amortizações (8 milhões de contos) e a juros (2,9 milhões de contos), sendo na sua maioria (98%) referentes a dívida contraída no plano interno. (Cfr. ponto 6.3.2.4).
A dívida directa, no final do ano, no valor de 82,8 milhões de contos, era constituída essencialmente por dívida contraída no plano interno (99%). Nesta, a dívida obrigacionista ocupava perto de 79% (65,8 milhões de contos), representando a dívida directa 67% do valor das receitas próprias arrecadadas pela Região nesse ano (123,6 milhões de contos). (Cfr. ponto 6.3.2.1).
Foi dado cumprimento ao limite de endividamento líquido, imposto pelo art.º 26.º do LFRA, uma vez que, por força das amortizações da dívida e das operações financeiras de longo prazo efectuadas, a dívida directa da RAM teve um aumento líquido de 2,5 milhões de contos, montante que ficou aquém do limite de 5 milhões de contos, imposto no art.º 93.º da Lei n.º 3-B/2000. (Cfr. ponto 6.3.5).
No entanto, as operações financeiras tituladas por protocolos efectuadas pelo CHF e o CRS, no âmbito do Serviço Regional de Saúde, e pelo Instituto do Desporto da RAM, inserido nos apoios aos clubes e associações desportivos, no valor global aproximado de 4,6 milhões de contos (ver nota 8), uma vez não regularizadas no final do exercício orçamental a que respeitam, serão enquadráveis no art.º 3.º, al. b), da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, podendo, por esse facto, sustentar-se que concorrem para o cálculo do limite de endividamento líquido da Região, nos termos da lei. (Cfr. pontos 6.3.6.1, 6.3.6.2, 6.3.6.3 e 6.3.6.4).
Os encargos correntes da dívida, na sequência das operações financeiras realizadas ao abrigo dos referidos protocolos, atingiam o valor de 90,9 mil contos, respeitando 12,3 mil contos ao CHF, 61,7 mil contos ao CRS e 16,9 mil contos ao IDRAM. (Cfr. ponto 6.3.6.5).
6.2.2 - Aplicação do produto dos empréstimos contraídos (ver nota 9)
Na Administração Financeira Regional, concretamente na DRPF, não existem instruções e/ou normas internas escritas sobre a gestão e emissão de dívida pública regional e o seu acompanhamento, nem sobre o controlo da movimentação e utilização dos fundos provenientes dos empréstimos contraídos (cfr. ponto 6.4.2). Salienta-se que, na DRPF, está em curso a elaboração de um manual de procedimentos nesta área.
Assim, recomendou-se à DRPF que emita regras internas escritas que, sem comprometerem a disponibilização do financiamento creditício requerido por cada exercício orçamental, assegurem a uniformidade dos procedimentos e criem condições potenciadoras de rigor, eficácia e eficiência, bem como de uma adequada gestão e controlo da dívida directa regional [cfr. o art.º 26.º, als. i) e j), do DRR n.º 19/2001/M, de 21 de Agosto].
O limite máximo de 5 milhões de contos, para o endividamento líquido regional, fixado pela Assembleia da República, nos termos do art.º 26.º da LFRA, não foi considerado no orçamento do ano de 2000, uma vez que o DLR n.º 4-A/2000/M, aprovado em momento anterior àquela Lei, no seu art.º 6.º, já havia autorizado o Governo Regional "a aumentar o endividamento líquido global até 20 milhões de contos", o que foi, no entanto, declarado ilegal pelo Tribunal Constitucional. (Cfr. ponto 6.4.3)
No ano de 2000, a RAM contraiu três empréstimos: um de curto prazo, no valor de 5.000.000.000$00, para suprir défices momentâneos de tesouraria e permitir uma melhor execução orçamental, e dois de longo prazo, nos montantes de 2.597.964.040$00 e de 8.608.979.760$00, para, respectivamente, financiar projectos de investimento inseridos no PIDDAR e amortizar a dívida ao BP, encerrando a respectiva conta corrente nessa instituição financeira, em obediência ao art.º 48.º da Lei n.º 13/98. (Cfr. ponto 6.4.3).
A execução dos "Passivos Financeiros" (11,2 milhões de contos) apresentou uma taxa de crescimento de 123,6%, face ao ano anterior (5,01 milhões de contos), em resultado da contracção dos dois empréstimos de longo prazo. (Cfr. ponto 6.4.3).
Cumpriram-se as condições impostas pelo art.º 25.º da LFRA, com a contracção do aludido empréstimo de curto prazo, dado o seu montante (5 milhões de contos) ser inferior a 35% das receitas correntes cobradas no ano de 1999 (33 milhões de contos) e por ter sido amortizado no final do exercício orçamental, incluindo o pagamento dos respectivos juros (de 22 mil contos), não alterando assim a situação de endividamento da RAM. (Cfr. ponto 6.4.4.1).
Os movimentos relacionados com as operações de dívida flutuante não figuram na Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos (mapa anexo à conta da RAM), pelo que a Administração Regional deveria ter procedido ao registo, naquela conta, dos movimentos relacionados com as operações de dívida flutuante, designadamente, os valores e as datas das utilizações dos empréstimos de curto prazo, bem como as respectivas regularizações (reembolsos) à entidade credora [cfr. o art.º 27.º, IV), 3), da Lei n.º 28/92]. (Cfr. ponto 6.4.4.1).
O encaixe financeiro do empréstimo de 2,6 milhões de contos foi aplicado maioritariamente (88%) no financiamento do projecto de investimento "Via Expresso Machico/Faial". (Cfr. ponto 6.4.4.2).
Foram efectuados pagamentos, num valor total de 89 mil contos, por conta da receita do citado empréstimo de 2,6 milhões de contos - sendo 4 mil contos relativos a despesas com aquisições de bens, e respeitando os restantes 85 mil contos a comparticipações nos encargos do serviço da dívida de alguns clubes e de uma associação desportiva, no âmbito de uma linha de crédito aprovada para a construção de infraestruturas desportivas - que não se enquadram nos fins legais estabelecidos pelo art.º 23.º, n.º 2, da LFRA, e pelo art.º 113, n.º 2, do EPARAM, nos termos dos quais os empréstimos de longo prazo destinam-se exclusivamente a financiar projectos de investimento ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos. (Cfr. pontos 6.4.2 e 6.4.4.2).
Por estas razões, o Tribunal recomendou que o produto dos empréstimos de longo prazo seja aplicado nos fins legalmente definidos para este tipo de financiamento, de maneira a evitar que as despesas emergentes da actividade corrente sejam suportadas por receitas destinadas a financiar projectos de investimento inscritos no PIDDAR (cfr. o art.º 113.º, n.º 2, do EPARAM, e o art.º 23.º, n.º 2, da LFRA).
Esta situação é, eventualmente, susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punível nos termos do art.º 65.º, n.º 1, al. f) da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Em relação à aplicação do produto do empréstimo de 8,6 milhões de contos, mostra-se inadequado o suporte contabilístico e documental do processo de liquidação do montante de 1.767.716.046$00, em dívida ao BP, por via de adiantamentos ocorridos entre 1995 e 1999, que não haviam sido regularizados. Tratando-se de dívida pública fundada, no termos do art.º 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Março, a sua amortização não podia efectuar-se através de operações de tesouraria, pelo que, sob o ponto de vista contabilístico, aquele valor ficou por saldar, na medida em que não foi objecto de previsão e inscrição em rubrica orçamental adequada, contrariamente às regras dimanadas dos art.os 8.º, n.º 2, e 18.º, n.º 2, ambos da Lei n.º 28/92. (Cfr. ponto 6.4.4.3).
Estes factos podem constituir, eventualmente, infracção financeira, prevista e punível nos termos do art.º 65.º, n.º 1, al. g) da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Ambas as situações de eventual responsabilidade financeira foram participadas ao Ministério Público junto da Secção Regional, nos termos do art.º 29.º, n.º 4, art.º 54.º, n.º 4 e art.º 57.º, n.º 1, aplicável por força do disposto no art.º 55.º, n.º 2, todos da citada Lei n.º 98/97.
6.2.3 - No âmbito da dívida pública indirecta
Dos 31 avales concedidos, no montante global de 10,6 milhões de contos, 10,1 milhões de contos (95%) destinaram-se a empresas e o remanescente, 519 mil contos, destinou-se a associações e clubes desportivos, pelo que a concessão de garantias a operações financeiras em 2000 aumentou perto de 143% face ao ano anterior. (Cfr. ponto 6.5.2).
Foram múltiplos os fins a que se destinaram essas garantias: regularização de passivos; aquisição, modernização, reconversão e/ou reparação de embarcações de pesca; acesso antecipado a subsídios ou fundos comunitários; reestruturação financeira do sector da banana; pagamento de despesas relativas a prestações de capital e de juros já vencidas; constituição de fundo de maneio; custeio de infra-estruturas desportivas e financiamento de despesas de investimento. (Cfr. ponto 6.5.2).
Foi cumprido o limite para a concessão de avales e outras garantias a operações financeiras, fixado no n.º 1 do art.º 11.º do DLR n.º 4-A/2000/M (40 milhões de contos). (Cfr. ponto 6.5.2).
Em 31 de Dezembro de 2000, as responsabilidades detidas pela RAM, em resultado de avales concedidos, atingiam 22,5 milhões de contos, sendo na sua maioria respeitantes ao sector empresarial (73%), e representaram um acréscimo de 48% (7,3 milhões de contos) em relação a 1999. (Cfr. pontos 6.5.3 e 6.5.6).
Foram 8 as entidades que amortizaram, na totalidade, o capital em dívida no decurso do ano de 2000, no valor de 76,1 mil contos, sem que para isso tivessem recorrido a qualquer tipo de reforma do empréstimo obtido ou a novo aval, e são, na sua maioria, empresas e titulares de direitos de superfície para habitação. (Cfr. ponto 6.5.3).
Relativamente a alguns beneficiários de aval, a Conta da RAM não contém informação detalhada que permita apreciar, por aval concedido, qual o capital em dívida, qual o saldo que ficou por utilizar no final do ano, bem como quais os movimentos ocorridos em termos de amortizações e juros, pagos, ou não, ao longo do ano. (Cfr. ponto 6.8).
A RAM prestou garantias a empresas, no valor de 98 mil contos, a cooperativas de produtores de banana e à Sociedade de Engenhos da Calheta, no valor de 2,6 milhões de contos, e a empréstimos, na sua maioria ao sector piscatório, no valor de 238,6 mil contos, tendo por finalidades: a reestruturação de passivos, o acesso antecipado a subsídios ou fundos comunitários, a reestruturação financeira da produção de banana, ou o financiamento de prestações de capital vencidas e de juros da dívida e de despesas de fundo de maneio, as quais não se enquadram nos termos dos art.os 3.º e 4.º do D. Reg. n.º 23/79/M, de 16 de Outubro. (Cfr. ponto 6.8).
Os pagamentos efectuados pela RAM, em execução de garantias prestadas a particulares, estão a aumentar, tendo atingido em 2000 o montante mais elevado, 64,5 mil contos (relativos a prestações de juros e de capital), enquanto que os reembolsos à RAM, nesse mesmo ano, em resultado de pagamentos por execução de avales, foram apenas de 18,1 mil contos. (Cfr. ponto 6.5.4).
6.2.4 - Avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes (ver nota 10)
Foram concedidos avales às cooperativas de produtores de banana com o objectivo de suprir necessidades de tesouraria, o que contraria o disposto nos art.ºs 3.º, n.º 2, e 4.º, ambos do D.Reg. n.º 23/79/M. (Cfr. ponto 6.6.3.1).
O recurso sistemático ao endividamento por parte da APRAM, S.A., e da IGA, S.A., com o aval da Região, evidencia que essas empresas não conseguem auto financiar-se e que, numa perspectiva de curto/médio prazo, não terão condições para inverter a situação. (Cfr. ponto 6.6.3.5).
Não constam dos processos analisados as garantias oferecidas ao Governo Regional, em desrespeito pelo estipulado na alínea c) do art.º 11.º do D.Reg. n.º 23/79/M. (Cfr. ponto 6.6.3.5).
Não está demonstrada a compatibilidade dos empréstimos contraídos com a capacidade financeira das entidades beneficiárias de avales, conforme exige a al. d) do art.º 11.º do D.Reg. n.º 23/79/M. (Cfr. ponto 6.6.3.5).
As entidades beneficiárias não remeteram à DRPF cópias dos documentos comprovativos das amortizações do capital e do pagamento dos juros, com indicação dos valores que deixaram de estar abrangidos pela garantia, não observando, assim, o previsto no art.º 12.º do D.Reg. n.º 23/79/M. (Cfr.o ponto 6.6.2).
O Governo Regional, através da DRPF, não exerceu o direito, conferido pelo art.º 14.º, n.º 1, do D.Reg. n.º 23/79/M, de proceder à fiscalização económico-financeira, bem como técnica e administrativa, das entidades beneficiárias de avales. (Cfr. ponto 6.6.2).
Na sequência das conclusões antes enunciadas, o Tribunal recomendou à Administração Regional que:
Observe as disposições legais do D.Reg. n.º 23/79/M relativas à instrução e apresentação do pedido de aval, assim como aquelas que fixam as condições e os objectivos que condicionam a concessão desta garantia pessoal.
Acompanhe a execução das operações de crédito por ela avalizadas, devendo a DRPF exercer os poderes de controlo que lhe estão cometidos pela al. e) do art.º 2.º do DRR n.º 1/2000/M, de 4 de Janeiro.
Proceda à comprovação da situação financeira e económica das entidades beneficiárias de avales, de modo a prevenir eventuais situações de incumprimento.
CAPÍTULO VII
O património regional
7.1 - Âmbito de verificação
Procedeu-se à apreciação da actividade financeira da Administração Regional, na vertente do inventário e do balanço do património da Região, bem como das alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorrentes de processos de privatização.
A análise foi orientada no sentido de conhecer a situação do património financeiro em 31/12/2000, através da identificação das participações no capital social de empresas, dos créditos detidos e geridos pelos serviços que integram a Administração Regional Autónoma, das variações ocorridas na carteira de activos, durante o mesmo ano económico, e dos direitos de participação das empresas do sector público empresarial regional (ver nota 11).
Nas operações activas de crédito, verificaram-se os movimentos do ano (concessão e reembolso), com base nas informações fornecidas pela Conta da Região e pelas contas de gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, a fim de apreciar a sua correcção legal e averiguar da observância do limite de 5 milhões de contos, fixado pelo art.º 12.º do DLR n.º 4-A/2000/M, para operações activas.
Relativamente ao património real, a análise ficou prejudicada, face à inexistência de Cadastro e Inventário dos bens móveis e imóveis da RAM, o que inviabilizou o cumprimento pleno do disposto na alínea c) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97.
7.2 - Observações
A Região detinha activos financeiros no montante de 19,5 milhões de contos, distribuídos por acções e quotas (14,8 milhões de contos), e créditos concedidos (4,7 milhões de contos). (Cfr. ponto 7.3).
Os resultados líquidos das entidades participadas foram negativos em mais de 2,3 milhões de contos. (Cfr. ponto 7.3.1.5).
Dos 1,05 milhões de contos, inscritos no orçamento, e relativos a concessão de empréstimos, foram efectivamente pagos 1,03 milhões de contos, o que equivale a uma taxa de execução de 97,7%. (Cfr. ponto 7.3.2.1).
Foi respeitado o limite de 5 milhões de contos, estabelecido pelo art.º 12.º do DLR n.º 4-A/2000/M, para a realização de operações activas. (Cfr. ponto 7.3.4).
Os mapas, respeitantes à situação patrimonial das empresas com participação pública, não continham informação relativa a todas as entidades participadas, em virtude dos elementos contabilísticos não estarem disponíveis. (Cfr. ponto 7.3.1.4).
O aumento do capital social, por incorporação de suprimentos, da Empresa Jornal da Madeira, Ldª., confirmando a vinculação da RAM ao negócio jurídico, não foi ratificado por Resolução do Conselho do Governo Regional, o que implicou que não fosse considerado o aumento do capital social da empresa e, consequentemente, a alteração da participação regional. (Cfr. ponto 7.3.1.1).
A composição, situação e valor dos bens móveis e imóveis da Região ainda não se encontra inventariada e inscrita num Cadastro dos Bens. (Cfr. ponto 7.2).
CAPÍTULO VIII
Operações de Tesouraria
8.1 - Âmbito de verificação
Na área de Recursos Próprios de Terceiros, fez-se a análise da regularidade das alterações orçamentais efectuadas, mediante a abertura de créditos especiais, bem como da execução orçamental a nível da receita e da despesa, incluindo a sua evolução. Procedeu-se, igualmente, ao apuramento e à confirmação contabilística dos saldos da gerência.
Quanto às operações de tesouraria, para além da análise da informação disponibilizada pelos mapas relativos à Situação de Tesouraria, efectuou-se a análise da sua consistência e da sua comparação com o Mapa da Conta do Tesoureiro de 2000, e a evidenciação dos aspectos relevantes da verificação interna efectuada à Conta do Tesoureiro relativa ao ano de 2000.
8.2 - Observações
8.2.1 - Análise global
Os valores das cobranças e dos pagamentos de Recursos Próprios de Terceiros ascenderam a perto de 17,8 e 17,4 milhões de contos, respectivamente, sendo que o saldo transitado para 2001, de 436,5 mil contos, foi superior ao do ano de 1999. (Cfr. ponto 8.3).
As demonstrações financeiras, bem como as verificações efectuadas, indiciam uma regular gestão dos fundos consignados a terceiras entidades por parte do Governo Regional. (Cfr. ponto 8.4.4).
8.2.2 - Tesoureiro do Governo Regional
A conta de gerência do Tesoureiro do Governo Regional foi processada de acordo com as "Instruções para a organização e documentação da Conta do Tesoureiro do Governo Regional", constantes do Acórdão n.º 9/92 da SRMTC, publicado na II Série do DR n.º 211, de 1 de Setembro de 1992, estando os recebimentos, pagamentos e saldos da gerência sustentados pelos correspondentes registos contabilísticos. (Cfr. ponto 8.5.2).
Na Conta relativa a 2000, estão imputados recebimentos, de facto, só postos à disposição do tesoureiro no ano económico seguinte, mediante entrada em cofre ou depósito nas contas bancárias à sua responsabilidade, as quais representam 6,2 milhões de contos. (Cfr. ponto 8.5.2)
A Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos deveria expressar, desagregadamente, os movimentos de fundos de natureza orçamental e os relacionados com Recursos Próprios de Terceiros.
CAPÍTULO IX
Fluxos financeiros com o Sector Público Empresarial Regional
9.1 - Âmbito de verificação
A análise desenvolvida cingiu-se aos fluxos financeiros decorrentes da atribuição de subsídios (englobando-se, para além daqueles, os advindos das transferências correntes e de capital), de aumentos de capital, de suprimentos, da distribuição de dividendos, bem como da alienação de participações sociais detidas pela RAM.
Os trabalhos desenvolvidos foram efectuados com base na informação disponibilizada pela SRPF, tendo-se procedido internamente à confirmação dos fluxos financeiros através das Resoluções do Conselho do Governo Regional, que autorizaram as correspondentes despesas, e dos registos constantes da Conta da Região de 2000.
9.2 - Observações
O relatório, que acompanhou a proposta de Orçamento para 2000, devia conter informação sobre as intenções do executivo em matéria de transferências (incluindo os subsídios) para as empresas públicas, o que foi, apenas, parcialmente cumprido. (Cfr. ponto 9.3.1).
A comparação entre os montantes transferidos pela Região para as entidades pertencentes ao sector público empresarial regional (5,6 milhões de contos) com os provenientes daquele sector (17,5 milhões de contos), permite apurar um saldo excedentário para o orçamento regional, em termos de fluxos financeiros, da ordem dos 11,9 milhões de contos. (Cfr. ponto 9.3).
Verifica-se, face a 1999, um crescimento significativo dos fluxos (mais 2,3 milhões de contos) com destino ao SPER (de 3,3 milhões de contos para 5,6 milhões de contos). (Cfr. ponto 9.3).
O montante global de transferências correntes e subsídios pagos, através da Conta da Região, a entidades participadas, ascendeu a 498,3 mil contos (menos 106 mil contos do que em 1999); por sua vez, os pagamentos relativos a "Despesas de capital" (por transferências de capital, aumentos de capital e concessão de suprimentos) atingiram os 4,6 milhões de contos. (Cfr. pontos 9.4.1.e 9.4.2).
Entre a previsão (orçamento inicial) e a efectiva execução das operações activas, relativas ao SPER, denotam-se as seguintes divergências. (Cfr. ponto 9.4.2):
As operações activas efectivamente realizadas totalizaram os 2,89 milhões de contos, longe dos 4,5 milhões de contos inicialmente previstos;
O montante pago à EJM, como suprimentos, atingiu os 600 mil contos, ultrapassando os 500 mil contos previstos;
As dotações para fazer face aos aumentos de capital do IGA não se encontravam previstas na proposta de orçamento.
As receitas provindas do SPER para o orçamento regional atingiram os 17,53 milhões de contos. (Cfr. ponto 9.5)
CAPÍTULO X
Fluxos financeiros com a União Europeia
10.1 - Âmbito de verificação
O presente capítulo visou particularmente a análise aos fluxos financeiros com a UE, apurados pela SRMTC, relativos a 2000, assim como apreciar a execução e implementação do POPRAM III, que, pelo elevado volume financeiro e enquadramento, constitui a forma privilegiada de intervenção operacional na Região, no âmbito do QCA III (2000-2006), e de consecução dos objectivos estratégicos definidos no Plano de Desenvolvimento Económico e Social para o período de 2000 a 2006.
Foi, também, considerado o resultado de uma auditoria a projectos co-financiados pelo instrumento financeiro LIFE, cuja execução se encontrava a cargo do Parque Natural da Madeira (PNM) e da Direcção Regional de Florestas (D.R.F.).
10.2 - Observações
10.2.1 - Análise Global
As transferências provenientes da UE atingiram o valor de 22,9 milhões de contos, menos 6,6 milhões de contos (-22%) do que em 1999, quando perfizeram os 29,5 milhões de contos. (Cfr. ponto 10.3.2.1).
As transferências mais significativas foram as afectas ao POPRAM II (4,7 milhões de contos e 20,6%), ao POPRAM III (4 milhões de contos e 17,8%) e ao Fundo de Coesão (3,9 milhões de contos e 16,9%). (Cfr. ponto 10.3.2.1).
As previsões apresentadas pelo Governo Regional, para as transferências da UE, referiam, globalmente, receitas no montante de 46,15 milhões de contos. A cobrança das mesmas quedou-se pelos 14,13 milhões de contos, o que se traduziu numa taxa de execução de 30,6% e num desvio de 32 milhões de contos face ao programado. (Cfr. ponto 10.3.2.2).
As estimativas (13,6 milhões de contos) para as transferências a efectuar no âmbito do POPRAM III (componente FEDER) foram, particularmente, desajustadas, dado que as receitas efectivamente cobradas (3,2 milhões de contos) ficaram aquém do previsto em 10,4 milhões de contos (ao que correspondeu uma taxa de execução de 23,4%). (Cfr. ponto 10.3.2.2).
O FEDER é o fundo estrutural que mais contribui para o financiamento do POPRAM III, entre 2000 e 2006, representando perto de 71,5% (504 milhões de euros, ou seja, na ordem dos 101 milhões de contos) das despesas comunitárias programadas, seguindo-se-lhe o FSE (14,3% do financiamento comunitário), cujas contribuições deverão atingir os 100 milhões de euros (perto de 20,2 milhões de contos). (Cfr. ponto 10.5.3).
A execução das despesas comunitárias, no âmbito do POPRAM III, atingiu o valor de 17,6 milhões de euros (3,5 milhões de contos), o que, face ao programado, significou um desvio de 99,2 milhões de euros (19,9 milhões de contos), e sendo baixa a taxa de execução daí resultante, de 15,1%, conforme se constata no quadro seguinte. (Cfr. ponto 10.5.4).
Execução das despesas por eixos e fundos, em 2000, do POPRAM III
O POPRAM III tem, ainda, de executar 84,9% da programação do 1.º ano, ou seja, o valor global de 99,2 milhões de euros, até 31 de Dezembro de 2002, para não perder definitivamente esses fundos, por eventual aplicação da regra prevista no n.º 2 do art.º 31.º do Regulamento n.º (CE) 1260/1999. (Cfr. ponto 10.5.4).
O POPRAM II, no período de 1994 a 2000, apresentou uma execução de 126,1 milhões de contos, significando que, face ao programado (138,98 milhões de contos), se encontravam por executar, no final de 2000, despesas no montante de 12,8 milhões de contos, e sendo a taxa de execução acumulada de 90,8%. (Cfr. ponto 10.6).
Programação e execução acumulada do POPRAM II (1994-1999) até 31/12/00
A comparação entre a despesa comunitária aprovada (97,7 milhões de contos), no âmbito do POPRAM II, e a programada (90,48 milhões de contos), permite verificar que a primeira ultrapassa a segunda em 7,2 milhões de contos, gerando um overbooking de 8%. (Cfr. ponto 10.6).
10.2.2 - Projectos co-financiados pelo instrumento financeiro - LIFE (ver nota 12)
Projecto "Medidas de gestão e conservação da floresta laurissilva da Madeira"
O projecto, da responsabilidade do PNM, foi aprovado por Decisão da Comissão, em 15/07/97, com uma duração, prevista, de 24 meses, contados a partir de 1/1/1998. O custo global do projecto ascendia a 63.440 contos, sendo a comparticipação comunitária na ordem dos 60% (correspondentes a 193.820 ECU). (Cfr. ponto 10.8.2).
O projecto foi determinante para a salvaguarda, integridade e equilíbrio da floresta laurissilva, onde já não existe qualquer núcleo de bananilha. No entanto, os trabalhos realizados não lograram a sua completa erradicação das áreas agrícolas e humanizadas próximas da floresta laurissilva. (Cfr. ponto 10.8.2).
A selecção de algumas despesas inseridas no relatório financeiro permitiu detectar deficiências, nomeadamente na imputação de custos ao projecto nas diversas categorias de despesa previstas no modelo LIFE, nos procedimentos inerentes à afectação de custos com pessoal ao projecto e na inexistência de inventário dos bens adquiridos no âmbito do LIFE. (Cfr. ponto 10.8.2).
Projecto "Recuperação de espécies e habitats prioritários da Madeira"
O projecto, da responsabilidade do PNM, foi aprovado por Decisão da Comissão, em 15/07/98, com uma duração de 24 meses contados a partir de 1/11/1998, ascendendo a previsão do custo global do projecto a 189.730 contos, que contaram com uma comparticipação comunitária na ordem dos 55% (correspondentes a 515.092 ECU). (Cfr. ponto 10.8.3).
Os principais objectivos do projecto foram, globalmente, atingidos, salientando-se a aquisição, pela Região, de uma vasta área de floresta, na qual foi implementado um plano de gestão visando a conservação da floresta laurissilva. Contudo, não foi ainda estabelecido o posto de vigilância previsto para os terrenos adquiridos. (Cfr. ponto 10.8.3).
A selecção de algumas despesas inseridas no relatório financeiro final permitiu detectar deficiências, nomeadamente na imputação de custos ao projecto, nos procedimentos inerentes à afectação de custos com pessoal ao projecto e na inexistência de inventário dos bens adquiridos no âmbito do LIFE. (Cfr. ponto 10.8.3).
A comparticipação da comunidade ainda não se encontra totalmente paga, dado que, apenas, foram pagas as verbas relativas ao primeiro adiantamento (41.412 contos) e ao pagamento intermédio (41.307 contos). (Cfr. ponto 10.8.3).
Projecto "Conservação de espécies vegetais prioritárias e raras da Madeira" (D.R.F.)
O projecto, da responsabilidade da D.R.F., foi aprovado por Decisão da Comissão, em 13/07/99, com uma duração prevista de 48 meses a contar de 1/10/99, tendo o apoio financeiro da União Europeia sido fixado em 75% do custo total elegível (215.807 contos), com um apoio máximo de 805.463 euros. (Cfr. ponto 10.8.4).
A execução temporal do projecto é globalmente positiva, assinalando-se, contudo, o adiamento de algumas acções, que representam 24,2% da despesa prevista. (Cfr. ponto 10.8.4).
A despesa paga, através dos Investimentos do Plano, ascendeu a 15.707 contos, entre 1999 e 30 de Junho de 2001. A execução, face ao programado, tem sido reduzida, sendo a taxa registada em 2000 de 24,1%. (Cfr. ponto 10.8.4).
Parte do material de divulgação produzido pela D.R.F., não contém o logótipo do LIFE, contrariamente ao previsto nas disposições administrativas, o que poderá pôr em causa a elegibilidade desta despesa. (Cfr. ponto 10.8.4).
Os fluxos financeiros gerados pelo projecto ascenderam a 64.592 contos e referem-se ao primeiro adiantamento concedido aquando da sua aprovação. (Cfr. ponto 10.8.4).
Face ao exposto, o Tribunal recomendou:
A monitorização regular da execução financeira dos projectos, tendo em vista a previsão antecipada de desvios, face ao programado, para eventual reformulação do orçamento previsional;
A imputação das despesas com pessoal, em função do tempo real dedicado ao projecto, devidamente comprovadas por mapas de serviço individuais, certificados pelos executores;
A inventariação dos bens duradouros adquiridos no âmbito dos projectos LIFE;
A rigorosa observância das regras de imputação dos custos dos projectos às categorias de despesa;
Maior rigor na elaboração dos relatórios financeiros, com especial relevância para o cálculo das despesas com pessoal permanente;
O cumprimento das disposições do LIFE sobre a publicidade do apoio financeiro, nomeadamente no que se refere à obrigatoriedade de aposição do logótipo do LIFE em todos os documentos e meios de comunicação produzidos no âmbito dos projectos.
CAPÍTULO XI
Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos
11.1 - Âmbito de verificação
Os trabalhos desenvolvidos centraram-se na análise da execução orçamental das receitas e das despesas dos FSA, e da sua evolução relativamente aos anos anteriores, tendo-se, igualmente, procedido à identificação e análise dos encargos assumidos e não pagos, bem como à verificação, em termos globais, da existência de cabimento orçamental para aqueles compromissos.
Procedeu-se ainda à confirmação da consistência das demonstrações financeiras apresentadas pelo Governo Regional, face às contas de gerência dos serviços. Incluem-se neste capítulo os resultados da auditoria à execução orçamental do Parque Natural da Madeira (PNM).
11.2 - Observações
11.2.1 - Execução orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos
A taxa de execução da receita dos FSA, no ano 2000, é de 70,4%, valor inferior ao do ano de 1999, em que se situou nos 75%. (Cfr. ponto 11.3.2).
Perto de 65% das receitas orçamentais são imputáveis aos organismos do sector da saúde (CHF e CRS), dependendo fortemente estes dois serviços das transferências do orçamento regional, respectivamente, em 97,7% e 99%. (Cfr. ponto 11.4).
A significativa dependência dos Fundos e Serviços Autónomos das transferências do orçamento regional, associada, em alguns casos, à reduzida dimensão financeira e organizacional, dificilmente justifica o regime financeiro que lhes foi atribuído. (Cfr. ponto 11.4).
Ainda não foi adoptado o novo regime de administração financeira do Estado, nem o Plano Oficial de Contabilidade Pública (e os respectivos Planos de Contas Sectoriais). (Cfr. ponto 11.4).
As Contas de Ordem apresentaram uma taxa de execução reduzida, a qual não ultrapassou os 33,7%, correspondendo a perto de 3,5 milhões de contos. (Cfr. ponto 11.5).
O valor dos Recursos Próprios de Terceiros, movimentados pelos FSA, foi na ordem dos 373,7 mil contos, com reflexos na actividade do IDERAM. (Cfr. ponto 11.6).
A despesa orçamental total dos Fundos e Serviços Autónomos ascendeu a 47,2 milhões de contos, correspondendo 43,8 milhões de contos a despesas correntes e os restantes 3,4 milhões de contos a despesas de capital. (Cfr. ponto 11.7.1).
A taxa de crescimento da massa salarial dos Fundos e Serviços Autónomos, que ascendeu, em 2000, a 4,8%, tem sido sistematicamente superior à taxa de inflação verificada na RAM. (Cfr. ponto 11.7.1).
A acumulação das situações de incumprimento perante terceiros, expressa pelo valor dos encargos assumidos e não pagos, foi de 22,5 milhões de contos, tendo um peso elevado relativamente ao valor dos pagamentos efectuados em 2000 (47,5%), o que indicia um fraco controlo da assunção das despesas, face à real capacidade financeira dos FSA. (Cfr. ponto 11.7.3).
Encargos transitados para 2001
Em desconformidade com o princípio do orçamento bruto, o Governo Regional não contabilizou, nos mapas respectivos, as reposições, de saldos no Tesouro, dos Fundos e Serviços Autónomos. (Cfr. ponto 11.3.1).
O mapa da execução orçamental dos serviços e fundos autónomos por classificação funcional, previsto no n.º 10 do ponto III do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, deverá contemplar apenas as despesas de carácter orçamental. (Cfr. ponto 11.7.2).
11.2.2 - Execução orçamental do Parque Natural da Madeira (ver nota 13)
Considera-se razoável a organização ao nível dos procedimentos administrativo-contabilísticos, apresentando o sistema de controlo interno um grau de fiabilidade regular. Verifica-se, contudo, a prática de irregularidades no controlo orçamental e na ausência de inventariação do património. (Cfr. ponto 11.9.4.4).
No processo de realização das despesas com aquisição de bens e serviços, não existe, por norma, elaboração da proposta ou informação da fundamentação da despesa. (Cfr. ponto 11.9.4.2).
O controlo orçamental no PNM, mostrou-se insuficiente, designadamente, pela não cativação da verba no momento da autorização da despesa (esta é efectuada aquando do registo da factura no conta correntes), e pela falta de controlo orçamental por duodécimos. (Cfr. ponto 11.9.4.4).
Deste modo, devem ser tomadas medidas para um controlo orçamental mais eficaz, e introdução da informação com a fundamentação da despesa, onde deve constar a autorização da despesa (proposta para realização da despesa) e a elaboração de um inventário actualizado de onde constem todos os bens móveis e imóveis pertencentes ao PNM.
O PNM procedeu à contabilização, na Conta de Gerência de 2000, de receitas provenientes da UE e da ADRAMA, sem que estivesse, nos termos da respectiva orgânica, habilitado para tal, o que é, eventualmente, susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punível nos termos do art.º 65.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. (Cfr. ponto 11.9.4.1).
Esta situação foi participada ao Ministério Público junto da Secção Regional, nos termos do art.º 29.º, n.º 4, art.º 54.º, n.º 4 e art.º 57.º, n.º 1, aplicável por força do disposto no art.º 55.º, n.º 2, todos da citada Lei n.º 98/97.
Verificou-se a celebração de alguns contratos a termo certo relativamente aos quais se suscitam dúvidas de legalidade, dado existirem indícios de que se trataram de contratações destinadas a colmatar necessidades permanentes do serviço, o que contraria o disposto no art.º 18.º do DL n.º 427/89, de 17 de Junho, na redacção dada pelo artigo único da Lei n.º 218/98, de 17 de Julho. (Cfr. ponto 11.9.5.1).
Realizaram-se empreitadas sem observância das formalidades legais que regulam as obras públicas - DL n.º 59/99, de 2 de Março, designadamente no tocante ao desconto de 0,5% para a CGA, ao reforço de garantia, ou à falta de cabimento orçamental, pelo que se recomendou o cumprimento da lei nesta matéria. (Cfr. 11.9.5.4).
IV - As Contas da Administração Pública Regional - Ajustamentos
Conta da Região (excluindo os Fundos e Serviços Autónomos)
O ajustamento apurado para a conta da região de 2000, é o seguinte:
Ajustamento da Conta da RAM (serviços sem autonomia)
Conta Consolidada da Região
Na elaboração do ajustamento da conta consolidada, consideraram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Regional.
Ajustamento da conta consolidada
Conta Consolidada com encargos assumidos e não pagos
Neste ajustamento, consideraram-se os encargos assumidos e não pagos, atento o disposto nos n.os 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM).
Ajustamento da conta consolidada ponderada
Parecer
Face ao exposto, e com as recomendações que foram formuladas, o Colectivo previsto no n.º 1 do art.º 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, reunido aos vinte do mês de Junho de 2002, na sala de sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, emite o presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2000, a fim de ser remetido à Assembleia Legislativa Regional, para os efeitos do art.º 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
De acordo com o art.º 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3 da citada Lei n.º 98/97, este Parecer será publicado na II Série do Diário da República, sendo, também, promovida a sua publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, nos mesmos termos em que se determina a publicação no Diário da República, sem prejuízo da sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o disposto no n.º 4 do mesmo art.º 9.º
Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 20 de Junho de 2002. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Alfredo José dos Santos. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (relator), Manuel Cruz Pestana de Gouveia. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, José Faustino de Sousa. - Fui presente, o Procurador-Geral-Adjunto, João Maria Marques de Freitas.
(nota 1) Texto aprovado em Colectivo especial de 20 de Junho de 2002, reunido no Funchal, com as alterações determinadas pelo mesmo Colectivo especial de 28 de Junho de 2002, reunido em Lisboa.
(nota 2) Incluem-se as verbas referentes aos Recursos Próprios de Terceiros (RPT).
(nota 3) O IGA, criado pelo DLR n.º 19/91/M, de 30 de Julho, passou, a partir de 1 de Janeiro de 2000, a sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, denominada IGA - Investimentos e Gestão da Água, S.A., regendo-se pelo DLR n.º 28-B/99/M, de 23 de Dezembro.
(nota 4) Relatório n.º 8/2002-Aud/FS, aprovado em sessão de 14 de Junho de 2002.
(nota 5) Previsto no n.º 1 do art.º 266.º da CRP e no art.º 4.º do CPA e no art.º 7.º do DL n.º 197/99, de 8 de Junho.
(nota 6) Relatório n.º 10/2002-Aud/FS, aprovado em sessão de 18 de Junho de 2002.
(nota 7) Relatório n.º 11/2002-Aud/FS aprovado em sessão de 18 de Junho de 2002.
(nota 8) Montante que ficou por pagar no final do ano de 2000, no âmbito de despesas assumidas por protocolos, cabendo 242,4 mil contos ao IDRAM, 482,7 mil contos ao CHF e 3.876 mil contos ao CRS.
(nota 9) Relatório n.º 9/2002-Aud/FS, aprovado em sessão de 18 de Junho de 2002.
(nota 10) Relatório n.º 5/2002-Aud/FS, aprovado em sessão de 5 de Junho de 2002.
(nota 11) Embora as disponibilidades de Tesouraria também façam parte do património financeiro da Região, não se procedeu à sua análise, uma vez que essa matéria é tratada autonomamente no Capítulo sobre As Contas da Administração Pública Regional.
(nota 12) Relatório n.º 7/2002-Aud/FS, aprovado em sessão de 14 de Junho de 2002.
(nota 13) Relatório n.º 6/2002-Aud/FS, aprovado em sessão de 14 de Junho de 2002.
VOLUME II
Nota introdutória
O Parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2000, apresenta uma estrutura, muito semelhante à do ano anterior, que reflecte o conteúdo previsto no n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável por força do disposto no n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma legal.
Neste documento, para além da análise relativa ao processo orçamental, é apreciada a actividade financeira da Região, nomeadamente, nos domínios da execução orçamental da receita e da despesa, dos investimentos do plano, dos apoios atribuídos, do recurso ao crédito, do património regional e dos fluxos financeiros, quer com a União Europeia, quer com o sector público empresarial regional. Salienta-se, de seguida, alguns dos aspectos mais relevantes dos seus diversos capítulos.
No que respeita a execução orçamental da receita, deu-se particular atenção à sua estrutura, ao grau de acuidade nas previsões, ao comportamento da cobrança da receita ao longo do ano, às receitas próprias regionais e à evolução registada no último quinquénio. Para o efeito, foram analisadas as contas trimestrais, bem como os dados constantes, quer no orçamento, inicial e final, quer na própria conta da RAM do ano de 2000, e, ainda, os elementos remetidos pela DROC e pelas entidades certificadoras da receita regional.
No capítulo da execução orçamental da despesa, analisou-se a despesa pública nas suas diferentes vertentes (económica, orgânica e funcional), atendeu-se à sua evolução relativamente a anos anteriores e procedeu-se, ainda, a uma análise dos encargos assumidos e não pagos, procurando caracterizar a sua constituição e as razões do seu não pagamento.
Foram integradas as sínteses da auditoria a serviços da Administração Pública Regional Directa na área das aquisições de serviços, da auditoria à execução orçamental da Direcção Regional de Florestas e da auditoria ao sistema de financiamento do sector da saúde na RAM.
No que concerne aos investimentos do plano, analisou-se a execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular a respectiva parcela anual, abordando-se, ainda, o seu enquadramento com os restantes instrumentos de planeamento, nomeadamente o POPRAM III.
No campo dos subsídios e outros apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional, procedeu-se à comparação dos apoios financeiros previstos com os efectivamente concedidos, ao estudo do comportamento dos auxílios financeiros, em termos globais, no período compreendido entre 1997 e 2000, e, em particular, à análise da sua variação anual (1999/2000), de acordo com a classificação orgânica e económica. Foram também analisados os vários tipos de apoios financeiros concedidos pela Administração Pública Regional aos municípios da RAM, nos termos da legislação vigente, e integrou-se o resultado de uma auditoria aos apoios concedidos pela Secretaria Regional de Educação às Instituições Particulares de Ensino.
O capítulo da dívida pública regional inclui a análise da dívida pública directa, nos planos interno e externo, designadamente, do correspondente movimento ao longo do ano económico de 2000, dando especial ênfase à sua evolução e variação face a anos anteriores, aos encargos que lhes estão inerentes, decorrentes de amortizações e de juros, bem como ao grau de acuidade nas previsões de dívida a contrair e a amortizar. No tocante à dívida pública indirecta, efectuou-se a apreciação da prestação de garantias pelo Governo Regional, da situação dos avales concedidos, no final do ano de 2000, e ainda da evolução e variação da dívida acessória no quinquénio 1996/2000. Neste domínio, foram realizadas duas auditorias, uma no âmbito da avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes, e, outra, relativa à aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela RAM, no ano de 2000, cujos resultados ficam integrados neste capítulo.
No domínio do património, a análise foi orientada no sentido de conhecer a situação do património financeiro reportada a 31 de Dezembro de 2000, procedendo-se à identificação das participações no capital social de empresas, dos créditos detidos e geridos pelos serviços que integram a Administração Regional Autónoma (ver nota 1), das alterações ocorridas durante o mesmo ano económico e dos direitos de participação das empresas do sector público empresarial regional (ver nota 2). No entanto, relativamente ao património real, a análise ficou prejudicada, face à inexistência de Cadastro e Inventário dos bens móveis e imóveis da RAM.
Nas operações activas de crédito, apuraram-se e confirmaram-se os movimentos do ano em apreço (concessão de empréstimos e reembolsos), com base nas informações fornecidas pela Conta da Região e pelas Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, e averiguou-se o cumprimento do limite de 5 milhões de contos, fixado pelo art.º 12 º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
No capítulo das operações de tesouraria, fez-se a análise da regularidade das alterações orçamentais efectuadas mediante a abertura de créditos especiais, e a da execução orçamental a nível da receita e da despesa, incluindo a sua evolução, bem como o apuramento e confirmação contabilística dos saldos da gerência, e a confirmação das verbas destinadas às autarquias locais. Mais se analisou a informação disponibilizada pelos mapas relativos à Situação de Tesouraria, e efectuou-se uma análise à sua consistência e à comparação com o Mapa da Conta do Tesoureiro de 2000. Foi, ainda, integrada a síntese da verificação interna efectuada à Conta do Tesoureiro de 2000.
No que concerne aos fluxos com o sector público empresarial, a análise desenvolvida cingiu-se aos fluxos financeiros decorrentes da atribuição de subsídios (englobando-se, para além daqueles, as transferências correntes e de capital), de aumentos de capital, de suprimentos, da distribuição de dividendos, assim como da alienação de participações sociais detidas pela RAM. Procedeu-se à confirmação dos fluxos financeiros através das Resoluções do Conselho de Governo, que autorizaram as correspondentes despesas, e dos registos constantes da Conta da Região de 2000.
No capítulo respeitante aos fluxos com a União Europeia, a análise baseou-se na informação obtida junto das entidades responsáveis pelas transferências comunitárias para a RAM, bem como no relatório de execução do POPRAM III, reportado ao ano 2000. Analisaram-se também os fluxos financeiros com a UE, e apreciaram-se a execução e a implementação do POPRAM III. Este capítulo integra, ainda, a síntese do relato de auditoria a projectos co-financiados pelo instrumento financeiro LIFE.
Relativamente os fundos e serviços autónomos, procedeu-se à análise da execução orçamental das suas receitas e despesas, e da sua evolução relativamente aos anos anteriores, à da consistência dos registos efectuados na Conta da Região e dos mapas Anexos XII a XVII do Relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2000, bem como à identificação e análise dos encargos assumidos e não pagos, e à verificação, em termos globais, da existência de cabimento orçamental para aqueles compromissos. Foi também integrado o resultado de uma verificação externa à conta de gerência de 2000, do Parque Natural da Madeira.
No tocante ao capítulo das contas consolidadas, a análise consistiu no apuramento dos principais saldos da Conta do Governo Regional e da Conta Consolidada da Região, e culminou com a apresentação do saldo corrigido desta última, obtido através do confronto do saldo disponível com o valor dos encargos assumidos e não pagos. Para o efeito, examinaram-se os elementos constantes da Conta da Região de 2000, das contas de gerência dos Fundos e Serviços Autónomos e da relação de encargos assumidos e não pagos, enviada pela DROC.
A fim de assegurar o conhecimento das posições da Administração Regional, tendo em vista o direito de resposta, em cumprimento do princípio do contraditório, e em conformidade com o disposto no art.º 13.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal remeteu a Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, cada um dos capítulos que constituem o presente parecer. Foram tidas em consideração as respostas às observações formuladas, as quais não só ficam transcritas, através de extractos, ou sintetizadas, nos diferentes capítulos ao longo do relatório, como ainda se apresentará a versão integral, no Volume III - Anexos, com que finaliza o presente relatório e parecer, observando-se, com isso, igualmente, os termos do n.º 4 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
CAPÍTULO I
O processo orçamental
1.1 - Considerações gerais
Em obediência ao preceituado na alínea a) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região pelo n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, no relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a actividade da Região no ano a que a Conta se reporta, tendo em vista apreciar o cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro) e da demais legislação complementar relativa à administração financeira regional.
1.2 - Âmbito de verificação
A análise incidiu sobre os procedimentos e os actos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do Orçamento Regional do ano de 2000, bem como sobre a respectiva Conta.
Para o efeito, examinaram-se o DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM do ano de 2000, o DRR n.º 27/2000/M, de 20 de Abril, contendo as normas de execução do Orçamento Regional do mesmo ano, a Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Orçamento do Estado de 2000) e o DL n.º 71/95, de 15 de Abril.
1.3 - O Orçamento da RAM para 2000
1.3.1 - Introdução
A Lei n.º 28/92 (Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM), contém as regras referentes ao Orçamento da RAM, bem como os procedimentos para a sua elaboração, discussão, aprovação, execução, alteração e fiscalização, normas sobre responsabilidade orçamental, assim como as regras relativas à Conta da Região.
No ano de 2000, a proposta do Orçamento Regional (ver nota 3), para além de não ter sido acompanhada de alguns dos anexos informativos descritos no art.º 13.º da Lei n.º 28/92, só deu entrada na ALR em 17 de Dezembro de 1999, quando, por força do n.º 1 do art.º 9.º daquela Lei, o executivo regional a devia apresentar àquele órgão legislativo até ao dia 2 de Novembro de 1999.
Esta apresentação tardia repercutiu-se na data de aprovação do Orçamento, ocorrida a 18 de Janeiro de 2000, tendo impossibilitado a observância do disposto no n.º 1 do art.º 14.º da Lei n.º 28/92, o qual determina que a votação, pela ALR, do Orçamento da Região para o ano seguinte, tenha lugar até 15 de Dezembro.
Impediu, igualmente, a entrada em vigor do Orçamento da Região no início do ano em análise, pois o DLR n.º 4-A/2000/M, que o aprovou, apenas foi publicado na I Série do Diário da República de 9 de Fevereiro de 2000, obrigando a que, durante esse período transitório, se tivesse mantido em vigor o Orçamento do ano anterior, em cumprimento do disposto no art.º 15.º da mesma Lei n.º 28/92 (ver nota 4). O citado DLR n.º 4-A/2000/M entrou em vigor na data da sua publicação, integrando, no orçamento por ele aprovado, a parte do orçamento executada nos termos do art.º 15.º da Lei n.º 28/92.
A SRPF justificou o referido atraso com o facto de, em Novembro de 1999, ter sido criado o XIV Governo Constitucional e "(...) só em Janeiro de 2000 foi apresentada à Assembleia da República a proposta de Orçamento de Estado para 2000, além de que 2000 foi o ano de início do III Quadro Comunitário de Apoio (2000-2006) o que induziu, inevitavelmente a atrasos na apresentação da proposta do Orçamento da Região". Argumentou, ainda, que "(...) a proposta de Orçamento da Região depende, em certa medida, do que é estabelecido a nível do Orçamento do Estado, nomeadamente no tocante às transferências financeiras para a Região e aos limites de endividamento líquido, facto este que só ocorre, geralmente, após a entrega/aprovação da proposta de Orçamento do na Assembleia da República.".
Embora sejam válidos os argumentos apresentados pela SRPF, com o atraso verificado na entrega da proposta de orçamento à ALR, inobservou-se o disposto nos art.os 9.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92.
Conforme se salientou, a proposta de Orçamento, apresentada pelo Governo Regional da Madeira, não foi acompanhada de alguns dos anexos informativos elencados no art.º 13.º da Lei n.º 28/92, os quais, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do art.º 3.º e no art.º 10.º, ambos igualmente da Lei n.º 28/92, deveriam fazer parte do respectivo relatório justificativo, mais concretamente os indicados a seguir:
Justificação das variações das previsões de receitas e despesas relativamente ao Orçamento anterior - Apenas existe uma discriminação dos valores previstos para o ano económico em apreço [cfr. a alínea a) do n.º 1];
Transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas - na parte referente às transferências para as empresas públicas sob a forma de suprimentos ou subsídios à exploração [cfr. a alínea b) do n.º 2];
Justificação económica e social dos benefícios fiscais [cfr. a alínea e) do n.º 2];
Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos - Não foram apresentados, de forma sistematizada, os fundos e programas comunitários [cfr. a alínea f) do n.º 2];
Transferências do Orçamento do Estado - Não foi incluída a justificação para as transferências do OE [cfr. a alínea d) do n.º 1].
Acresce que à proposta orçamental também não foram juntos todos os elementos necessários à análise da situação do sector público empresarial regional, mais precisamente os Balanços e os mapas da Demonstração de Resultados das empresas que integram esse sector (cfr. o n.º 3 do art.º 3.º da mesma Lei).
No que concerne aos anexos informativos em falta, a SRPF comunicou que "(...) o Governo tem envidado esforços no sentido de melhorar as informações que constam dos anexos ao Orçamento, além de que em sede da Comissão de Finanças e Planeamento têm sido prestados todos os esclarecimentos solicitados pela Assembleia Legislativa Regional", deixando, no entanto, entender que, do orçamento de 2000, continuam a não constar, em anexo, todos os elementos necessários à apreciação da situação financeira dos sectores administrativo e empresarial regionais.
Refira-se também que a Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado (OE) para o ano de 2000, à semelhança das suas congéneres anteriores, acolheu no seu articulado normas de aplicação directa à Região, concretamente o art.º 14.º, prevendo a retenção de montantes nas transferências do OE, e o art.º 93.º, o qual fixou, em 5 milhões de contos, a capacidade de endividamento líquido da RAM para aquele ano (ver nota 5).
1.3.2 - O Decreto Legislativo Regional do Orçamento
O conteúdo do articulado do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, respeitou, no essencial, o modelo traçado pelo art.º 11.º da LEORAM. Assim, no Capítulo I (art.º 1.º) aprovaram-se os mapas orçamentais (Mapas I a VIII do orçamento da administração pública regional, incluindo os orçamentos dos serviços e fundos autónomos, e o Mapa IX, com os programas e projectos plurianuais), no Capítulo III (art.ºs 6.º a 12.º) autorizaram-se as diversas operações passivas e activas do tesouro público regional, e no Capítulo IV (art.ºs 13.º a 15.º) definiram-se regras para a execução orçamental (ver nota 6).
A par disso, o articulado do citado DLR n.º 4-A/2000/M, seguindo a prática de anos anteriores, acolheu normas alheias ao conteúdo nuclear do orçamento (ver nota 7), em domínios relacionados com as finanças locais (Capítulo II - art.os 2.º a 5.º), os mercados públicos (Capítulo V - art.os 16.º a 20.º), a concessão de subsídios e outros apoios financeiros (Capítulo VI - art.os 21.º a 25.º), e o património financeiro regional [Capítulo IX - art.os 31.º (Empresas e instituições participadas pela RAM) e 36.º (Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira)].
Em relação ao anterior diploma orçamental, o DLR n.º 4-A/2000/M absorveu a maioria das normas que tratavam de matérias não orçamentais, importando destacar aquelas que exibam aspecto inovador ou alguma alteração, face ao ano anterior.
Em matéria de finanças locais, o art.º 3.º, no Capítulo II, autorizou o Governo Regional a transferir verbas, para os municípios da Região, até ao montante de 1,55 milhões de contos, como apoio financeiro complementar, nos termos do disposto n.º 7.º do art.º 7.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto.
No Capítulo III, concernente às operações passivas e activas do tesouro público regional, o Governo Regional foi autorizado (ver nota 8), ao abrigo do art.º 6.º, a aumentar o endividamento líquido global até 20 milhões de contos, para financiar o ORAM de 2000. No entanto, a Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, que aprovou o OE para o ano de 2000, no art.º 93.º, fixou em 5 milhões de contos, a capacidade de endividamento líquido da RAM para aquele ano (ver nota 9).
No âmbito da concessão de subsídios e outros apoios financeiros (Capítulo VI) o Governo Regional foi autorizado:
Pelo art.º 21.º a conceder auxílios públicos - subsídios:
(...)
"2 - (...) que visem a salvaguarda das tradições, usos e costumes, o património regional ou a promoção da Região Autónoma da Madeira.
3 - A concessão destes apoios fundamenta-se em motivo de interesse público, e faz-se com respeito pelos princípios da igualdade, de publicidade e da transparência.
4 - Os apoios financeiros concedidos serão objecto de contrato-programa com o beneficiário, onde são definidos os objectivos, as finalidades específicas, as modalidades e as formas de auxílio.
5 - A concessão de apoios financeiros é sempre precedida de uma quantificação da respectiva despesa e da respectiva fundamentação e serão autorizados através de resolução do plenário do Governo Regional.
6 - Todos os apoios financeiros serão objecto de publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira."
Através do art.º 23.º, a conceder "apoios às vítimas dos temporais ocorridos na Venezuela em Dezembro de 1999."
De acordo com o art.º 24.º, a celebrar contratos - programa de cooperação financeira, com a IGA - Investimentos e Gestão da Água, S.A., desde que devidamente fundamentados na necessidade da prossecução do interesse público.
Nas disposições finais e transitórias, inseridas no Capítulo IX, art.º 31.º, relativo a empresas e instituições participadas, o Governo Regional foi autorizado a "efectuar as transferências da componente regional dos programas e projectos aprovados pela União Europeia para as empresas e instituições em que a Região Autónoma da Madeira detenha participação no respectivo capital social." E no art.º 36.º, relativo ao Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira, definiu-se que a autonomia administrativa, financeira e patrimonial deste Instituto concretizar-se-ia a partir da entrada em vigor do diploma que aprovou o orçamento para 2000.
1.4 - Regras e princípios orçamentais
As Leis de Enquadramento do Orçamento, quer do Estado, quer da RAM, quer ainda da RAA, consagram um conjunto de princípios e regras que disciplinam os Orçamentos e estabelecem os procedimentos relativos à sua elaboração e organização, discussão e aprovação, execução e alteração, bem como ao correspondente controlo.
1.4.1 - O princípio do equilíbrio orçamental
O equilíbrio orçamental é perspectivável tanto do ponto de vista da programação como do da execução gestionária, podendo, no entanto, o orçamento realizado afastar-se da sua previsão. A CRP, no seu art.º 105.º, n.º 4, determina que o orçamento preveja as receitas necessárias à cobertura das despesas nele inscritas, logo preconiza um equilíbrio formal, construído a partir de uma situação contabilística de igualdade entre as receitas e as despesas.
A Lei n.º 28/92, por sua vez, no art.º 4.º, n.º 2, define uma noção material de equilíbrio, ao preceituar que "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas (ver nota 10), excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir." Trata-se do saldo primário, para o qual não contribuem os encargos com o pagamento dos juros da dívida.
No quadro seguinte, comparam-se os valores previstos para a receita e despesa, no quinquénio de 1996/00 (ver nota 11):
QUADRO I.1
Evolução global do Orçamento Regional
O quadro I.1 evidencia que, ao nível do ORAM para 2000, não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental, previsto nos n.os 1 e 2 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92, uma vez que o saldo primário foi negativo em 17,052 milhões de contos, o que significa que as receitas efectivas previstas não são suficientes para cobrir as despesas também previstas, com exclusão dos juros da dívida pública. Face ao disposto no n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92, a existência de défice no saldo primário apenas será admissível se na sua origem estiverem justificadamente razões conjunturais.
A SRPF reiterou, na sua resposta, os argumentos aduzidos em sede de Relatório e Parecer sobre a Conta da Região de 1999, onde também se colocou esta questão, repetindo, em síntese, a ideia de que, numa fase em que o "Governo Regional necessita de impulsionar o desenvolvimento económico da Madeira, esse equilíbrio, nesta fase não será possível cumprir", pois, para esse efeito, "terá de contrair os empréstimos que lhe forem permitidos pela lei do Orçamento de Estado, sob pena de conduzir a uma quebra do desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira".
Da análise do mesmo quadro, destacam-se ainda os seguintes aspectos:
No ano de 2000, o défice primário orçamentado sofreu um elevado aumento em relação ao ano anterior, devido a um agravamento considerável do saldo efectivo, pois passou de 4.97 para 20 milhões de contos, sendo este valor apenas ultrapassado pelo registado em 1996.
Entre 1996 e 2000, a taxa de crescimento da receita efectiva prevista (42,4%) foi superior à da despesa efectiva (32,1%); no entanto, em termos de saldo efectivo, a redução no período em análise foi de apenas 28,6%.
Também o saldo corrente agravou-se no período em estudo (34,7%), aumentando a necessidade de recurso às receitas de capital para cobrir o défice corrente previsto, que ascendeu ao montante de 19,9 milhares de contos. Consequentemente, o saldo de capital é o único com superavit, com valor idêntico ao saldo corrente, não obstante as despesas de capital apresentarem um ritmo de crescimento superior (41,3%) ao das receitas de capital (40,2%). Importa considerar que, em política orçamental, para que haja equilíbrio, é necessário que as despesas correntes sejam cobertas por receitas correntes, resultando o desequilíbrio apenas da cobertura das despesas correntes por receitas de capital.
No caso da RAM, a evolução do grau de cobertura no período compreendido entre 1996 e 2000 consta do quadro seguinte:
QUADRO I.2
Grau de cobertura
Como o saldo corrente apresentou um défice de aproximadamente 19,9 milhões de contos, isso implicou um agravamento do grau de cobertura, que passou de 90%, em 1999, para 85%, em 2000, aumentando a necessidade de recurso às receitas de capital para cobrir os gastos correntes, quando aquelas receitas deveriam ser aplicadas, prioritariamente, em despesas de investimento.
Consequentemente, de 1999 para 2000, apenas o grau de cobertura da despesa de capital pela receita de capital evoluiu positivamente, pois de 112,2% passou para 120,2%, enquanto que o nível de cobertura da despesa efectiva pela receita efectiva reduziu-se, sendo de 92,2% em 2000, situação que melhora ligeiramente se não forem considerados os juros da dívida (93,2%).
1.5 - O Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental
A Lei n.º 28/92, no seu art.º 16.º, dispõe que "O Governo Regional deve tomar as medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina, devendo, no exercício do poder de execução orçamental, aprovar os decretos regulamentares contendo as disposições necessárias a tal execução, sem prejuízo da imediata aplicação das normas do decreto legislativo regional que aprovou o Orçamento que sejam directamente exequíveis"(...).
Do aludido art.º 16.º decorre que a publicação, quer do DLR que aprova o Orçamento, quer do diploma que contém as disposições necessárias à sua execução (decreto regulamentar regional), deve ocorrer no início do ano económico a que se destinam, pois este último diploma cria as condições necessárias para o acompanhamento da execução orçamental e procura garantir um efectivo controlo da despesa pública, do conjunto da Administração Regional (Directa e Indirecta).
Não obstante o conteúdo daquela norma, em 2000, as regras de execução do Orçamento da RAM só foram definidas 2 meses após a publicação do DLR que aprovou o Orçamento da Região para o mesmo ano, pelo DRR n.º 27/2000/M, de 20 de Abril, o que se traduziu na ausência de regras de execução orçamental durante quase 4 meses do ano económico, apesar de parte da despesa já ter sido assumida, realizada e paga.
Quando confrontada com a situação descrita, a SRPF informou que "Embora o Decreto Regulamentar Regional n.º 27/2000/M tivesse sido publicado a 20 de Abril, já haviam sido tomadas, pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, as medidas de racionalização e contenção de despesas na Administração Pública Regional tendo sido publicado a 2 de Março, a Resolução n.º 275/2000".
Ora, o invocado art.º 16.º implica que a publicação, quer do Decreto Legislativo Regional que aprova o Orçamento, quer do diploma que contém as disposições necessárias à sua execução, ocorra no início do ano económico a que os mesmos se destinam.
Por força do seu art.º 17.º, a produção de efeitos daquele diploma regulamentador da execução do Orçamento Regional de 2000, foi, no entanto, retroagida à data da entrada em vigor do Orçamento da RAM.
1.6 - Alterações orçamentais
Constituindo o orçamento uma previsão, o n.º 4 do art.º 105.º da CRP admite que o mesmo possa ser objecto de alterações. Para o efeito, deve ser observada a disciplina do art.º 20.º da Lei n.º 28/92, podendo, consoante a natureza que assumem, competir à ALR, se forem alterações estruturais ou fundamentais (n.ºs 1 e 2 do citado art.º 20.º), ou ao Governo Regional (GR), caso sejam alterações subordinadas ou com pendor claramente executivo (n.ºs 3, 4, 5 e 7 do mesmo art.º).
No ano económico de 2000, não foi dada execução ao estatuído no art.º 20.º, n.º 8, da Lei n.º 28/92, que incumbe o GR de definir, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais que forem da sua competência.
A SRPF argumentou que "(...) após a publicação do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, que estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais foi enviada uma circular (CIRCULAR N.ª 2/ORÇ/95, de 23 de Maio) a todos os serviços da administração pública regional, com as instruções a observar no âmbito do processo das alterações orçamentais da competência do Governo Regional e sua tramitação."
Todavia, a referida circular não pode substituir, no plano jurídico-administrativo, o decreto regulamentar regional, a que alude o n.º 8 do invocado art.º 20.º, em cujo texto a sua emissão se encontra expressamente prevista.
Nesta matéria, refira-se também que, através do art.º 15.º do DLR n.º 4-A/2000/M, o GR foi autorizado a proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação em vigor, designadamente o DL n.º 71/95, de 15 de Abril. (ver nota 12)
1.6.1 - Alterações orçamentais da receita prevista
De acordo com o art.º 8.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, "A especificação das receitas rege-se por um código de classificação económica", pelo que a análise realizada obedeceu à orientação legal dimanada daquele preceito legal, apresentando-se, no quadro infra reproduzido, as alterações ocorridas no orçamento da receita do ano de 2000:
QUADRO I.3
Alterações orçamentais da receita
Do quadro anterior destacam-se as seguintes conclusões:
O reforço de 5.612.853 contos verificado no total da receita prevista, pela abertura de créditos especiais, representou uma variação de 2,2% em relação ao orçamento inicial.
Estes créditos especiais respeitam, principalmente, a "Recursos próprios de terceiros" (96,5%), destacando-se nestes a rubrica 20.12.01. - IRS - Categoria A - Trabalho Dependente, com o montante de 1.485.966 contos, e as rubricas associadas ao fundo comunitário FEDER.
Contrariamente ao sucedido no ano económico de 1999 (ver nota 13), tanto no orçamento inicial como no orçamento final, o peso das receitas de capital é superior ao das receitas correntes.
A receita fiscal (ver nota 14) e as "Transferências de capital" constituem as principais fontes de financiamento das despesas regionais, ao representarem, respectivamente, 41,2% e 34,7% da receita global inscrita no orçamento final.
1.6.2 - Alterações orçamentais da despesa orçamentada
De acordo com o art.º 8.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, "A especificação das receitas rege-se por um código de classificação económica", pelo que a análise realizada obedeceu à orientação legal dimanada daquele preceito legal, apresentando-se, no quadro infra reproduzido, as alterações ocorridas no orçamento da receita do ano de 2000:
1.6.2.1 - Classificação económica
QUADRO I.4
Alterações orçamentais da despesa (classificação económica)
Do quadro I.4 extraem-se as seguintes conclusões:
Em termos globais, houve uma variação de 2,2% do orçamento final em relação ao inicial, devido ao aumento de 5.612.853 contos, por via da abertura de créditos especiais, que reforçou principalmente os "Recursos próprios de terceiros" (5.415.392 contos), nas rubricas 75,01,03 - FEDER - Outros e 75,12 - IRS.
No orçamento final, a redução do peso das "Despesas correntes", de 53,5% para 50,9%, que significou, em termos absolutos, uma redução de 3.818.328 contos, é justificada, em parte, pela diminuição ocorrida no agrupamento "Outras despesas correntes", devido à utilização da dotação orçamental inscrita na rubrica de classificação económica 06.01. - Outras despesas correntes - Dotação provisional [cfr. A) Dotação provisional].
O aumento do peso das "Despesas de capital", de 36,9% para 37,6%, representou, em termos absolutos, uma variação de 3.852.570 contos, justificada, principalmente, pelo reforço orçamental de 4.329.658 contos no agrupamento "Aquisição de bens de capital" (variação relativa de 6,8%), que resultou da dotação provisional [cfr. A) Dotação provisional].
O acréscimo de 3.115.862 contos no capítulo "Aquisição de bens e serviços correntes", resultou dos reforços efectuados através de despachos simples ou conjuntos (1.553.093 contos) [cfr. B) Despachos], da dotação provisional (1.560.343 contos) e da abertura de créditos especiais (2.426 contos).
O reforço da dotação (2.588.424 contos) verificado no capítulo "Transferências correntes" teve, na sua origem, os incrementos resultantes da dotação provisional e da abertura de créditos especiais.
A) Dotação provisional
Ao abrigo da al. b) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, articulado com o n.º 1 do art.º 15.º do DLR n.º 4-A/2000/M, o Secretário Regional do Plano e da Coordenação podia autorizar inscrições ou reforços de dotações orçamentais, nos diversos Departamentos orgânicos do GR, para fazer face a despesas inadiáveis, não previsíveis ou insuficientemente dotadas.
O orçamento inicial do Gabinete do Secretário Regional do Plano e da Coordenação contemplava, na rubrica de classificação económica 06.01. - Outras despesas correntes - Dotação provisional, o montante de 10.300.000 contos, cuja movimentação, mediante despacho simples, era da competência daquele Secretário Regional, de acordo com o preceituado no n.º 4 do art.º 20.º da Lei n.º 28/92.
A análise dos elementos do quadro I.4 revela:
O reforço das dotações orçamentais dos diversos agrupamentos económicos, no valor global de 9.377.831 contos, por contrapartida da dotação provisional, o que implicou a sua anulação em igual montante e representou uma percentagem de utilização que atingiu 91,0%;
A absorção, pelo agrupamento "Aquisição de Bens de Capital", de 3.897.037 contos da dotação provisional, que foi aplicada, em grande parte, nos seguintes projectos do PIDDAR:
50.04.15 - "Construção e conservação de infra estruturas rodoviárias - Aquisição de terrenos", na rubrica de classificação económica 07.01.01 - Aquisição de bens de capital - Investimentos - Terrenos (1.219.400 contos);
50.28.17 - "Sistema integrado de tratamento e destino final de RSU Meia Serra", na rubrica de classificação económica 07.01.03 P - Aquisição de bens de capital - Investimentos - Edifícios (1.100.000 contos);
A variação positiva ocorrida nas "Transferências Correntes" (2.821.025 contos), que teve como objectivo reforçar:
A rubrica de classificação económica 04.01.03. - Transferências correntes - Administrações Públicas - IDRAM, inserida no projecto do PIDDAR 50.17.01 - "Acções de fomento desportivo", aproximadamente no montante de 706.399 contos;
A rubrica de classificação económica 04.02.01. - Transferências correntes - Administrações Privadas - Instituições Particulares, no montante de 654.897 contos;
A rubrica de classificação económica 04.01.03. - Transferências correntes - Administrações Públicas - Serviços Autónomos - Centro Hospitalar do Funchal, em 750.000 contos.
A evolução temporal da dotação provisional utilizada está patente no gráfico seguinte:
GRÁFICO I.1
Evolução da dotação provisional (1996-2000)
O grau de utilização da dotação provisional não foi uniforme no período compreendido entre 1996 e 2000, sendo neste último ano inferior ao de 1999 (94,8%). No entanto, convém destacar que, no ano de 2000, houve um crescimento acentuado do montante orçamentado e utilizado da dotação provisional, que aumentou cerca de 90% em relação ao ano anterior e mais que duplicou no período considerado.
B) Por despacho simples ou conjunto
São consideradas as alterações orçamentais que não modificaram os valores globais dos orçamentos das Secretarias Regionais, autorizadas por despacho simples do Secretário da Tutela, ou conjunto, dos Secretários Regionais do Plano e da Coordenação e da Tutela, correspondendo apenas à transferência de montantes entre rubricas de classificação económica.
Do quadro I.4, salientam-se as seguintes conclusões:
As modificações orçamentais com maior expressão financeira ocorreram nos agrupamentos económicos a seguir discriminados:
"Aquisição de bens e serviços correntes" - reforço de 1.553.093 contos na sua dotação, principalmente na rubrica de classificação económica 02.03.10 - Aquisição de serviços - Outros serviços;
"Despesas com o pessoal" - redução de 1.137.592 contos, destacando-se a rubrica 01.01.01 - Remunerações certas e permanentes - Pessoal dos quadros;
"Transferências de capital" - diminuição de 1.096.688 contos, destacando-se a rubrica 08.02.03 A - Administrações Públicas - Serviços Autónomos.
A evolução das alterações orçamentais efectuadas por despacho, entre 1996 e 2000, pode representar-se graficamente, em termos totais, como segue:
GRÁFICO I.2
Evolução das alterações orçamentais (1996-2000)
Em termos globais, houve um crescimento de 55,8% das transferências orçamentais entre rubricas de classificação económica, em cada uma das Secretarias Regionais, sendo de salientar o acréscimo de 18,2%, ocorrido em 2000, em relação ao ano anterior.
1.6.2.2 - Classificação orgânica
QUADRO I.5
Alterações orçamentais da despesa (classificação orgânica)
Os valores constantes do quadro anterior suscitam os seguintes comentários:
As alterações orçamentais, por transferências entre rubricas de classificação económica, dentro do mesmo Departamento, atingiram, globalmente, o montante de 26.033.256 contos, representando uma reafectação de 10,2% do orçamento inicial;
A comparação dos valores do orçamento inicial com os do final, mostra uma variação global de 2,2% (5.612.853 contos) distribuída pelas dotações dos diversos Departamentos;
O orçamento da SRESA foi o mais beneficiado, com um reforço global de 3.040.428 contos, na sequência da distribuição da verba da dotação provisional, e foi, também, o departamento da Administração Regional com modificações orçamentais mais significativas através de despachos (13.938.521 contos);
A SRPC sofreu o maior corte orçamental (-2.540.865 contos), por via, principalmente, da utilização da dotação provisional (-7.956.257 contos), situação contrariada, parcialmente, pela abertura de créditos especiais no montante de 5.415.392 contos;
Na SRE, o aumento da dotação orçamental (1.903.198 contos) resultou, sobretudo, da dotação provisional (1.866.937 contos), tendo as alterações orçamentais internas (entre rubricas de classificação económica) uma expressão financeira considerável, pois totalizaram 3.979.802 contos.
1.6.2.3 - Classificação funcional
QUADRO I.6
Alterações orçamentais da despesa (classificação funcional)
Do quadro anterior extraem-se as seguintes conclusões:
Em termos globais, verifica-se que é dada primazia às Funções Sociais, pois representam, aproximadamente, 50% do Orçamento Regional, com particular destaque para a Educação e para a Saúde;
Salienta-se um reforço orçamental registado nas Funções de Soberania, no montante de 6.861.246 contos, decorrente do acréscimo de 6.829.430 contos, ocorrido na dotação dos Serviços Gerais da Administração Pública, em resultado, principalmente, da abertura de créditos especiais;
A rubrica Transportes e Comunicações foi reforçada no montante de 2.048.964 contos, implicando o acréscimo das Funções Económicas;
O valor negativo apresentado na rubrica "Outras Funções - Diversas Não Especificadas", reflecte a inscrição, no orçamento inicial da SRPC, do montante relativo à dotação provisional, que, no decorrer do ano económico, reforçou dotações orçamentais de outros departamentos da Administração Regional.
1.7 - Evolução orçamental
Nos quadros seguintes, analisa-se a evolução orçamental, nas perspectivas da receita e da despesa, dando-se particular destaque aos capítulos que sofreram as modificações mais significativas.
1.7.1 - Na óptica da receita
QUADRO I.7
Evolução orçamental na óptica da receita
No período compreendido entre 1996 e 2000, salientam-se os seguintes aspectos:
Em termos globais, a receita total prevista registou um crescimento médio anual de 22,7%, resultante dos aumentos de 30,3% e 40,2% ocorridos nas "Receitas correntes" e nas "Receitas de capital", respectivamente;
O aumento de 10,7% nas "Receitas correntes", de 1999 para 2000, explica-se pelos acréscimos registados nos agrupamentos "Impostos Indirectos" (12,6%) e "Impostos Directos" (9,0%);
O acréscimo de 13,9% nas "Receitas de capital", relativamente a 1999, derivou do crescimento em 83,3% dos "Passivos Financeiros" (acréscimo de 11,957 milhões de contos), em consequência dos limites de endividamento estabelecidos pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, que aprovou o orçamento.
1.7.2 - Na óptica da despesa
QUADRO I.8
Evolução orçamental na óptica da despesa
Destacam-se do quadro as seguintes conclusões:
Em termos globais, a despesa total prevista registou um crescimento médio anual de 22,7%, resultante dos aumentos de 30,9% e de 41,3% ocorridos nas "Despesas correntes" e nas "Despesas de capital";
O montante orçamentado para os gastos correntes foi sempre superior às despesas previstas em investimento, tendo sofrido um acréscimo de 17,2% em 2000, face a 1999, devido ao aumento de 132,6% ocorrido no agrupamento "Outras despesas correntes";
As "Despesas de capital" registaram o crescimento mais significativo (75,3%), entre 1998 e 1999, devido a um acréscimo no agrupamento "Passivos financeiros" (ver nota 15).
1.8 - A Conta da Região
O n.º 1 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92 manda que o resultado da execução orçamental conste de contas provisórias trimestrais e da Conta da Região. As primeiras devem ser publicadas, pelo Governo Regional, 90 dias após o termo do mês a que se referem, de acordo com os n.ºs 1 e 2 do art.º 24.º da referida Lei, situação que foi cumprida na íntegra.
Nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da CRP, é da exclusiva competência da ALR a aprovação da Conta da Região (ver nota 16), que lhe deve ser submetida pelo GR, até 31 de Dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, de acordo com o n.º 3 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92.
Aquela apreciação e aprovação é precedida do parecer da SRMTC, cuja emissão deve ter lugar até 30 de Junho seguinte, de forma a observar, não só o referido no n.º 3 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, como ainda o previsto no art.º 41.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 98/97, aplicável à RAM ex vi art.º 42.º, n.º 3, desse mesmo diploma, que confere ao TC, em sede de parecer sobre a Conta da Região, a competência para apreciar a actividade financeira desenvolvida pela administração pública regional.
A Conta da Região relativa ao ano de 2000 foi remetida à SRMTC a 28 de Dezembro de 2001, dentro do prazo fixado pela LEORAM.
1.8.1 - Estrutura e anexos justificativos
O n.º 1 do art.º 26.º da Lei n.º 28/92 determina que "A Conta da Região deve ter uma estrutura idêntica à do Orçamento, sendo elaborada com clareza, exactidão e simplicidade, de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira". Desta forma, de acordo com o art.º 27.º daquela Lei, a Conta da Região integra:
O relatório do Secretário Regional do Plano e Finanças (antes do Plano e da Coordenação) sobre os resultados da execução orçamental;
O mapa da conta geral dos fluxos financeiros da Região;
Os mapas referentes à execução orçamental;
Os mapas relativos à situação de Tesouraria;
Os mapas relativos à situação patrimonial.
O GR deve, ainda, remeter à ALR todos os elementos necessários à justificação da conta, nos termos do art.º 29.º do mesmo diploma.
O relatório elaborado pela SRPF, que acompanhou a Conta da Região de 2000, não continha o mapa referente à aplicação do produto dos empréstimos (al. 1 do ponto V do art.º 27.º da Lei n.º 28/92). Não constavam, ainda, além do mapa das despesas excepcionais [alínea b) do art.º 29.º do referido diploma legal], "(...) todos os elementos necessários à justificação da conta apresentada(...)", como, por exemplo, um mapa com a situação dos encargos assumidos e não pagos, bem como as razões da sua existência e a justificação do saldo final dos recursos próprios de terceiros.
Face à situação apresentada, a SRPF informou que "A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade vai promover a inclusão dos mapas e dos elementos referidos nas Contas dos anos seguintes, na medida em que os respectivos elementos estiverem disponíveis."
Ao longo dos últimos anos, tem havido um esforço no sentido de tornar mais completa a informação apresentada. No entanto, convém salientar que estes elementos são essenciais, pois destinam-se a possibilitar que a ALR tenha maior suporte para apreciar a acção do GR, e, consequentemente, aprovar a execução orçamental no ano de 2000, e também para que o Tribunal de Contas possa assegurar o cumprimento integral do previsto pelo art.º 41.º da Lei n.º 98/97, aplicável aos Pareceres do TC sobre a Conta da RAM, por força do n.º 3 do art.º 42.º da mesma Lei.
(nota 1) O Governo Regional da Madeira e os Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 2) Embora as disponibilidades de Tesouraria também façam parte do património financeiro da Região, não se procedeu à sua análise, uma vez que essa matéria é tratada autonomamente no Capítulo sobre As Contas da Administração Pública Regional.
(nota 3) Para a sua preparação, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, através da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, emitiu, em 6 de Agosto de 1999, a Circular n.º 2/ORÇ/99 com as instruções gerais para a elaboração e remessa dos projectos de orçamento para 2000, quer para o Orçamento da Região, quer para os orçamentos privativos. Na actual estrutura orgânica do Governo Regional da Madeira, aprovada pelo DRR n.º 43/2000/M, de 12 de Dezembro, a Secretaria Regional do Plano e Finanças sucedeu à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.
(nota 4) Complementarmente, foi editada a Circular n.º 8/ORÇ/99, de 30/12, da DROC, contendo medidas para a execução orçamental, em regime duodecimal. Esta Circular impôs a contenção de despesas, reduzindo-as ao estritamente necessário para o funcionamento normal dos serviços, e impediu a contracção de despesas não inscritas no Orçamento de 1999 ou que excedessem as dotações orçamentais. Apenas poderiam ser realizadas despesas com os Investimentos do Plano, quando estas se reportassem a obras em curso, ou quando resultassem de repartição de encargos efectuada nos termos da legislação aplicável.
(nota 5) Face ao art.º 14.º, as transferências correntes e de capital do OE para as Regiões Autónomas podiam "(...) ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE e da segurança social, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários", não podendo, contudo, essa retenção ser superior a 5% do montante de transferência anual prevista no art.º 30.º da Lei n.º 13/98, de 24/02. Por sua vez, o art.º 93.º proibiu a RAM de contrair empréstimos que implicassem "(...) um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 5 milhões de contos, incluindo todas as formas de dívida".
(nota 6) O DLR n.º 4-A/2000/M, de 9/02, incorporou também normas conexas com a execução orçamental, concretamente nos Capítulos VII (Sistema Regional de Saúde), VIII (Autonomia administrativa e financeira) e IX, art.ºs 32.º (Despesas transitadas para outros departamentos), 33.º (Cobranças), 34.º (Receitas das escolas) e 35.º (Acção social escolar).
(nota 7) O orçamento é um diploma específico e com carácter anual, cuja natureza implica que apenas matérias directamente relacionadas com o mesmo devam ser aí previstas, cfr. os n.os 1 e 4 do art.º 105.º da CRP. Em matérias não orçamentais, a lei do orçamento considera-se como uma lei comum, podendo ser alterada nos termos gerais, e não sujeita à regra da vigência anual, salvo indicação em contrário - vd. o Acórdão n.º 641/87, do Tribunal Constitucional, e Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª Edição Revista, Coimbra Editora, pág. 470.
(nota 8) Refira-se, ainda, que os limites para a concessão de avales da Região a operações financeiras e operações não financeiras, fixados, no ano de 1999, em 21 milhões de contos e 1,7 milhões de contos, respectivamente, foram alargados para 40 milhões de contos e 2,5 milhões de contos, pelo art.º 11.º do mesmo DLR n.º 4-A/2000/M.
(nota 9) De acordo com o Acórdão n.º 532/2000, de 27/12, do Tribunal Constitucional, a norma constante do art.º 6.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9/02, foi declarada ilegal "por violação do artigo 80.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, em conjugação com o princípio que se extrai do artigo 15.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro", mas foram limitados os efeitos da ilegalidade, de modo a ficarem salvaguardados "os empréstimos já contraídos, bem como os necessários para assegurar compromissos já assumidos."
(nota 10) As receitas efectivas traduzem sempre um aumento do património monetário da Região, enquanto que as despesas efectivas implicam sempre uma saída efectiva e definitiva de dinheiros da tesouraria.
(nota 11) Os valores apresentados no período 1996/00 são os constantes do orçamento final.
(nota 12) O n.º 2 do mesmo art.º 15.º do DLR n.º 4-A/2000/M autorizou, ainda, o Governo Regional a proceder às alterações nos orçamentos dos organismos com autonomia financeira, "(...) constantes dos mapas V a VIII, nos termos do n.º 7 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro".
(nota 13) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 1999.
(nota 14) Consideram-se os impostos directos e indirectos.
(nota 15) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da Região de 1999.
(nota 16) Face ao art.º 25.º da Lei n.º 28/92, de 1/09, "A Conta da Região abrange as contas de todos os organismos da administração regional que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública" e sintetiza a execução do Orçamento da RAM durante o ano económico.
CAPÍTULO II
Execução orçamental da receita
2.1 - Considerações gerais
No actual capítulo efectua-se a análise da receita pública regional relativa ao exercício económico de 2000, designadamente, da sua orçamentação global e respectiva execução, dando especial ênfase à estrutura orçamental, ao grau de acuidade nas previsões, ao comportamento da cobrança ao longo do ano e à evolução verificada nos últimos cinco anos, tendo por objectivo apreciar a legalidade e a correcção financeira da actividade da RAM, no domínio das receitas.
Teve-se, ainda, em atenção o cumprimento, por parte da Administração Regional, do estipulado na LEORAM (ver nota 1) , a qual não só determina que o Orçamento da RAM deve compreender todas as receitas (e despesas) da Administração Regional e dos fundos e serviços autónomos, e prever os recursos necessários à cobertura de todas as despesas, como ainda que a execução do orçamento das receitas deve obedecer ao princípio da tipicidade, segundo o qual nenhuma receita deve ser liquidada ou cobrada, mesmo que seja legal, se não tiver sido objecto de inscrição orçamental, embora possa ser arrecadada para além do montante inscrito no orçamento.
2.2 - Âmbito de verificação
Dando cumprimento ao disposto no art.º 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, cujo n.º 3 manda aplicar, com as devidas adaptações, o art.º 41.º, n.º 1, da mesma lei, foi efectuada, pelo Serviço de Apoio da SRMTC, a análise à receita pública regional relativa ao ano económico de 2000.
Para o efeito, procedeu-se ao exame dos dados reflectidos no Orçamento da RAM de 2000 (inicial e final), na Conta da RAM do mesmo ano e no respectivo relatório, nas contas trimestrais, e na demais documentação enviada ao Tribunal de Contas pelas entidades certificadoras de receita regional e pela DROC.
2.3 - Enquadramento legal da receita
A autonomia financeira regional, enquanto componente do sistema político-administrativo autonómico criado pela Constituição da República Portuguesa, implica a existência de fontes de receita que disponibilizem os meios financeiros indispensáveis à prossecução das atribuições das Regiões Autónomas, num quadro de equilíbrio sustentável das finanças públicas regionais (ver nota 2).
No cumprimento do dever constitucional e estatutário de solidariedade, o Estado assegura, em cooperação com os órgãos de governo regional, o desenvolvimento económico e social das RA, visando, em especial, a correcção das desigualdades resultantes da insularidade e da ultra-periferia (ver nota 3), bem como a realização da convergência económica com o restante território nacional e com a UE.
O Estatuto Político-Administrativo da RAM, na redacção decorrente da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, e no art.º 103.º, ampliou e sistematizou as diversas dimensões do princípio da solidariedade, ao determinar que a solidariedade nacional vincula o Estado a suportar os custos da insularidade, designadamente no respeitante a transportes, comunicações, energia, educação, cultura, saúde e segurança social, e, bem assim, os custos do desenvolvimento regional.
No âmbito do referido art.º 103.º e do princípio da solidariedade, para além das transferências orçamentais (n.º 1.º e 2.º), o Estado assegura que a RAM beneficie de todos os fundos da UE (n.º 3) e garante a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros de apoio ao sector produtivo (n.º 7). A par disso, o Estado assume as obrigações de serviço público à Região, co-financia os projectos de interesse comum levados a cabo no território regional e apoia a Região em situações imprevistas resultantes de catástrofes naturais, para as quais esta não disponha dos necessários meios financeiros - n.os 4.º, 5.º e 6.º do mesmo art.º 103.º
A experiência autonómica demonstrou, no entanto, que, ao nível infra constitucional e infra estatutário, era necessário estabelecer regras financeiras que disciplinassem o relacionamento entre o Estado e as Regiões, tornando premente encontrar um ponto de equilíbrio nessas relações, em particular a partir da verificação da dependência que o modelo de financiamento das Regiões evidencia em relação às transferências do OE, face à insuficiência das receitas e meios próprios.
A partir da entrada em vigor da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), estabeleceu-se um novo ciclo nas relações financeiras entre o Estado e as RA, na medida em que foram proporcionadas condições para estas realizarem uma gestão adequada e eficiente das finanças regionais (ver nota 4) e definidos os meios de que dispõem para a concretização da autonomia financeira consagrada na Constituição e nos estatutos político-administrativos (ver nota 5) e (ver nota 6).
Esse relacionamento, ainda no modelo jurídico-financeiro instituído pela LFRA, deve pautar-se pelo princípio da coordenação das finanças regionais com as finanças estaduais, a exigir um esforço comum do Estado e das RA, dominado pela preocupação de atingir os objectivos e metas orçamentais traçados no âmbito das políticas de convergência a que Portugal se tenha obrigado no seio da UE (ver nota 7).
O actual enquadramento constitucional, estatutário e legal do regime financeiro das RA, caracteriza o seu sistema de financiamento como um sistema misto, assente nas transferências estatais e na existência de receitas próprias. A CRP, saída da 4.ª revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro), no art.º 227.º, limita-se a especificar as receitas tributárias regionais e a referir que as Regiões dispõem de outras receitas (ver nota 8).
O EPARAM estabeleceu ao detalhe, criteriosamente, as receitas regionais, para além daquilo que é a clássica tripartição das receitas públicas, em receitas patrimoniais, tributárias e creditícias, e nele encontramos elencadas outras modalidades de receitas, considerando como tais, no art.º 108.º:
Os impostos, taxas, multas, coimas e adicionais, cobrados ou gerados no território regional, os direitos aduaneiros e demais imposições cobradas pela alfândega (ver nota 9), e ainda os impostos incidentes sobre bens destinados à RAM e liquidados fora do seu território, bem com outros impostos que devam pertencer-lhe, nos termos do Estatuto e da lei, cobrados em função do lugar de ocorrência do facto gerador da obrigação do imposto;
O apoio financeiro do Estado, no âmbito do princípio da solidariedade, e os apoios da UE;
Os rendimentos do seu património e os benefícios decorrentes de tratados e acordos internacionais respeitantes à Região;
O produto dos empréstimos, de privatizações, reprivatizações ou venda de participações patrimoniais ou financeiras públicas, existentes, no todo ou em parte, no arquipélago e da emissão de selos e moedas com interesse numismático.
Uma análise da evolução das receitas públicas regionais, consubstanciada na leitura das contas e respectivos pareceres anuais, evidencia a escassa elasticidade da generalidade das receitas regionais, observada através de uma breve alusão ao regime que a LFRA traçou para dois dos principais tipos de receita: as relativas ao apoio financeiro do Estado e as fiscais.
Quanto às primeiras, em conformidade com os princípios estipulados na CRP e no EPARAM, o Estado participa na autonomia financeira, através de transferências orçamentais baseadas em critérios estáveis e transparentes fixados pela LFRA, os quais permitem a quantificação dos montantes dessas transferências, quer das devidas pelo princípio da solidariedade nacional (art.º 30.º da LFRA) (ver nota 10), quer das provenientes do Fundo de Coesão criado pelo art.º 31.º da LFRA, que têm por objectivo financiar exclusivamente programas e projectos de investimento previstos nos orçamentos das Regiões, com vista a assegurar a convergência económica das RA (ver nota 11).
A participação financeira do Estado abrange ainda outras transferências efectuadas no âmbito do OE, nomeadamente as destinadas: a assegurar serviços em áreas da responsabilidade dos órgãos de soberania; a desenvolver na Região programas sociais com carácter nacional; a apoiar projectos de interesse comum; a financiar os défices regionais da Segurança Social; e ainda as verbas canalizadas para empresas que prestam serviços essenciais na Região e para as autarquias locais sediadas na RAM.
Quanto às segundas, ou seja, as receitas fiscais, de acordo com o n.º 1 do art.º 10.º da LFRA, as Regiões têm direito à entrega, pelo Governo da República, das receitas dos impostos sobre mercadorias destinadas às RA, assim como às receitas dos impostos que devam pertencer-lhes, de harmonia com o princípio da territorialidade, definido em função da localização geográfica do facto gerador do imposto, abrangendo nessa definição os impostos directos e indirectos, e ainda outras que lhes sejam atribuídas por lei.
Fixado o critério para o reconhecimento do direito à percepção da receita fiscal, a delimitação exacta da parcela pertencente à Região e os demais aspectos relacionados com a forma de concretizar a efectiva entrega da receita dos impostos, constam dos art.os 10.º a 22.º da LFRA (ver nota 12) . No âmbito desta lei, as receitas fiscais resultam: dos Impostos sobre o Rendimento (IRS - art.º 12.º, IRC - art.º 13.º e Obrigações acessórias - art.º 14.º), do Imposto sobre as Sucessões e Doações (art.º 15.º), dos Impostos Extraordinários (art.º 16.º), do Imposto de Selo (art.º 20.º), do IVA (art.º 21.º), e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (art.º 22.º) (ver nota 13).
2.4 - Análise global da receita
2.4.1 - O orçamento da receita
Pelo DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, foi aprovado o Orçamento da RAM para 2000, sendo o mesmo, posteriormente, alterado através da abertura de créditos especiais. O quadro seguinte dá-nos a conhecer as fontes de financiamento, definidas pelo Executivo Regional, necessárias à prossecução dos objectivos e políticas estabelecidos, bem como o seu peso no orçamento inicial e no orçamento final:
QUADRO II.1
A previsão de receitas regionais para 2000
Da análise ao quadro anterior, retiram-se as seguintes ilações:
O orçamento inicial das receitas previa cobranças no valor global de 255,9 milhões de contos, concorrendo para esse valor as "Receitas correntes", com 113,1 milhões de contos (44,3%), as "Receitas de capital", com 117,9 milhões de contos (46,1%) e, com 24,8 milhões de contos (9,6%), as restantes receitas.
A estrutura inicial de financiamento das receitas globais foi reforçada em 5,6 milhões de contos (2,2%), na sequência da abertura de créditos especiais (ver nota 14); tal reforço foi repartido em 5,58 milhões de contos (39,9%), para as "Contas de ordem" e os "Recursos próprios de terceiros", e 34,2 mil contos (3,1%), que foram distribuídos pelos capítulos das "Taxas, multas e outras penalidades" (31,8 mil contos) e da "Venda de bens e serviços correntes" (2,4 mil contos).
As principais fontes de receita regional (previstas) foram, por ordem decrescente de importância, as "Transferências de capital", correspondentes a 34,7% da receita total, nas quais se destacam 42 milhões de contos de verbas comunitárias, 31,8 milhões de contos de transferências do OE (ver nota 15) e 17 milhões de contos provenientes da concessão adjudicada à Vialitoral, S.A.; segue-se a receita dos "Impostos indirectos" (25,4%), resultante, fundamentalmente, de 45 milhões de contos de IVA e 12 milhões de contos de ISP; e a dos "Impostos directos" (15,8%), formada, em grande parte, pelos 28 milhões de contos de IRS e 13 milhões de contos de IRC; representando os "Passivos financeiros" 10,1% do total da receita (26,3 milhões de contos).
Comparativamente ao ano económico de 1999, em que o orçamento final apresentou uma receita total superior em 8,9% (19,2 milhões de contos), relativamente ao orçamento inicial, em 2000, a receita global aumentou apenas 2,2% (perto de 5,6 milhões de contos) face à inicialmente prevista.
GRÁFICO II.1
Estrutura dos orçamentos inicial e final da receita para 2000
O gráfico apresenta o confronto entre a estrutura do orçamento inicial e a do final, onde se constata um modesto aumento da receita inicialmente prevista, contribuindo para tal os reforços havidos, no montante de 5,4 milhões de contos (38%), no capítulo dos "Recursos próprios de terceiros", e de 163,2 mil contos (2%), nas "Contas de ordem".
Destaca-se, ainda, no total da receita regional, a óbvia preponderância das "Transferências de capital", 34,7%, e em menor grau, das receitas fiscais, particularmente, o peso detido pelos "Impostos indirectos", 25,4%.
Uma vez que o orçamento relaciona as receitas com as despesas, fixados os gastos, para 2000, em 261,5 milhões de contos, analisa-se, de seguida, o desenrolar das cobranças ao longo daquele ano económico.
2.4.2 - Execução orçamental da receita
A previsão e a cobrança de receitas, por principais capítulos, em termos absolutos e em termos relativos, encontram-se representadas no quadro e gráfico seguintes:
QUADRO II.2
Previsão e cobrança de receita, por capítulos
Assim, constata-se que a cobrança de receitas atingiu a importância de 200,2 milhões de contos, os quais foram repartidos pelos vários agrupamentos da receita, de acordo com a sua ordem de importância, nos termos seguintes: "Receitas correntes", com 107,5 milhões de contos, correspondentes a 53% do total da receita cobrada; "Receitas de capital", com 71 milhões de contos, representativos de 36% da receita global; e, por último, os "Recursos próprios de terceiros", com 17,7 milhões de contos, representando 9%, e as "Contas de ordem", com 3,5 milhões de contos, correspondentes a 2%.
Face ao ano anterior, constata-se que:
A taxa de execução global, de 77%, foi superior à do ano anterior (de 75%), não obstante o acréscimo de 3,2 milhões de contos na expectativa de cobrança (61,2 milhões de contos), em relação ao desvio do ano anterior (em 1999, o desvio de previsão rondou os 58 milhões de contos);
O agrupamento das "Receitas correntes" apresentou a melhor taxa de realização, 95%, aumentando 3% face a 1999 (cujo grau de execução atingiu os 92%), apesar de a correspondente previsão orçamental não se ter concretizado em mais de 5,6 milhões de contos;
As "Contas de ordem" revelaram a mais baixa taxa de execução, 33,7%, relativamente aos restantes agrupamentos da receita, inferior em 34,5% relativamente a 1999, ano em que a taxa de execução foi de 68,2%;
As "Receitas de capital" e os "Recursos próprios de terceiros" apresentaram taxas de execução superiores às de 1999, de 3% e 5%, respectivamente.
2.4.2.1 - A cobrança face à previsão
O quadro infra efectua o confronto, por capítulos, dos montantes de receita prevista e cobrada, os desvios apurados e as respectivas taxas de execução:
QUADRO II.3
A cobrança face à previsão de receitas
Na sequência da análise ao quadro precedente, verifica-se que:
A taxa de execução do orçamento da receita foi de 76,6% e o erro na previsão de cobrança de receitas ascendeu a 61,2 milhões de contos (ver nota 16).
Face às taxas de execução de, respectivamente, 65,5%, 42,6% e 79,4%, a sobreavaliação de receita foi notória nos capítulos seguintes: "Transferências de capital", em 31,3 milhões de contos, fundamentalmente devido ao empolamento de receitas comunitárias; Passivos financeiros, em 15,1 milhões de contos; e Impostos directos, em 8,5 milhões de contos;
Pela positiva, destaca-se a cobrança de perto de 2,5 milhões de contos, para além da receita prevista, nos "Impostos indirectos", devido, essencialmente, ao facto de a arrecadação do IVA ter superado as expectativas de cobrança em 4,2 milhões de contos;
Face ao ano transacto, as "Transferências correntes" do OSS, no valor de 1.465 mil contos (ver nota 17), representaram um aumento de 6% (1.385 mil contos), e as "Transferências de capital", via OE, a título de custos de insularidade e de desenvolvimento económico, bem como as relativas ao fundo de coesão nacional, num total de 31,6 milhões de contos (ver nota 18), registaram um acréscimo de 12% (28,2 milhões de contos).
GRÁFICO II.2
Estrutura da receita prevista e cobrada
Pela análise do gráfico II.2, verifica-se que a rubrica de maior expressão financeira, "Transferências de capital", apresenta também o empolamento mais significativo, pela não concretização de cobranças em 31 milhões de contos. Os Passivos financeiros também se destacam pela negativa, atendendo ao desvio apresentado, na ordem dos 57%.
Para aprofundar a análise efectuada, seleccionou-se a rubrica 09.07.01 - Transferências de capital - Exterior - Comunidades Europeias (ver nota 19), por ser aquela que apresenta um empolamento significativo da receita, e de forma continuada, cuja taxa média anual de execução, nos últimos cinco anos, rondou os 34%. De acordo com os dados constantes das contas da RAM dos anos de 1996 a 2000, a rubrica seleccionada teve o seguinte desempenho, em termos de previsão e de concretização:
QUADRO II.4
Desvio entre a previsão e a execução de receitas comunitárias
Pode-se concluir que os últimos dois anos registaram desvios consideráveis ao nível de previsão das receitas comunitárias, na ordem dos 64,8 milhões de contos.
Em 2000, as receitas oriundas da UE apresentaram uma fraca taxa de execução, de 26%, e para tal contribuíram de forma expressiva as verbas não arrecadadas relativas ao POP III (-10,4 milhões de contos), ao PEDIP - Laboratório de Metrologia da RAM (-7,9 milhões de contos), ao Fundo de Coesão (-6,9 milhões de contos), ao FSE (-3,6 milhões de contos) e ao FEOGA - Secção Orientação (-2,4 milhões de contos).
Relativamente ao défice oculto, motivado pela sobrevalorização das receitas comunitárias em 31 milhões de contos, a SRPF, no exercício do contraditório, argumentou que a situação descrita resulta do recurso, pela RAM, ao "instrumento de gestão denominado overbooking".
Refira-se que, a este propósito, a Administração Regional tem continuamente justificado o empolamento destas receitas pela prática sistemática da técnica do overbooking (ver nota 20), situação que, por propiciar o aumento de despesas baseado na expectativa irrealista de cobrança de receita, conduz ao agravamento da dívida pública administrativa (ver nota 21).
2.4.2.2 - A cobrança ao longo do ano
A fim de apreciar o comportamento da cobrança de receita no decurso do ano, foi elaborado o quadro infra:
QUADRO II.5
Cobrança de receitas ao longo de 2000
Graficamente, a distribuição da cobrança de receita regional, por trimestre, foi a seguinte:
GRÁFICO II.3
Comportamento da cobrança de receita
Da análise do Quadro II.5 e do Gráfico II.3, e atenta a sua expressão financeira no desenrolar da arrecadação de receita, ressaltam as receitas fiscais, em que as cobranças de Impostos indirectos, no início do ano, representavam perto de 37,4%, atingindo os 41% no 3.º trimestre e decrescendo até aos 26,5%, no final do ano.
De uma maneira geral, a arrecadação de receita processou-se de forma homogénea nos diversos capítulos, à excepção das "Transferências de capital", que duplicaram entre o 1.º e o 4.º trimestres (aumentaram 10,6 milhões de contos, isto é, 107%). Isto deveu-se às transferências do OE, a título de CIDE e de FC, no valor de 7,9 milhões de contos, bem como à cobrança de 8 milhões de contos da concessão à Via Litoral, S.A., e à dos "Passivos financeiros", cuja única cobrança se registou no 4.º trimestre, em resultado da contracção por parte da RAM, junto das instituições bancárias, de dois empréstimos de médio e longo prazos, um no montante de 2,6 milhões de contos e outro de 8,6 milhões de contos.
2.4.2.3 - As receitas próprias
A partir dos montantes efectivamente cobrados, o quadro e o gráfico seguintes pretendem retratar as receitas próprias regionais (ver nota 22) e o correspondente peso nas receitas correntes, nas de capital e na receita global:
QUADRO II.6
As receitas próprias regionais em 2000
A partir dos elementos supra evidenciados, verifica-se que:
As receitas próprias da RAM ultrapassaram o montante de 123,6 milhões de contos, e atingiram 61,7% do total da receita regional;
Os impostos constituíram a principal fonte de receita própria da RAM, ao representarem 83% da mesma (101,7 milhões de contos), seguindo-se-lhes as "Transferências de capital", que perfizeram 14%, sendo que os restantes capítulos da receita não tiveram expressão significativa em termos estruturais;
A receita dos Impostos indirectos é aquela que detém maior peso no total das receitas correntes e de capital e na receita global, correspondendo, a respectivamente, 39% e 34%.
Os rácios de cobertura das despesas de funcionamento (ver nota 23), de investimento (ver nota 24), correntes (ver nota 25) e da despesa total, pelas receitas próprias, no período compreendido entre 1996 e 2000, foram os seguintes:
QUADRO II.7
Rácios de cobertura de despesa pelas receitas próprias regionais
Assim, no período considerado, as receitas próprias regionais cobriram, em média, 57,4% das despesas de funcionamento, cujo grau de cobertura foi, no ano de 1999, o mais elevado (67%).
As despesas de investimento, constantes do PIDDAR (ver nota 26), são cobertas na sua totalidade pelas receitas próprias regionais, as quais, naquele período, e em média, excederam em 82,8% tais despesas.
Entre 1996 e 1998, as receitas próprias foram insuficientes para solver as despesas correntes da Administração Regional, apenas garantindo, em média, 87,5% dessas despesas; a partir de 1999, a situação inverteu-se, com as receitas próprias a superarem em 20% as despesas correntes, nesse ano, e em 11%, no ano de 2000.
Em 2000, o rácio de cobertura das despesas totais, pelas suas receitas próprias, foi de 61,9%, não obstante estas demonstrarem ser claramente insuficientes para cobrir aquelas despesas.
Em idêntico período, as transferências do OE, os fundos comunitários e as receitas creditícias tiveram, em relação às receitas próprias da Região, a seguinte expressão:
QUADRO II.8
Rácios entre tipos de receitas versus receitas próprias
Os dados fornecidos pelo quadro anterior mostram que o peso das transferências do OE nas receitas próprias regionais tem aumentado, particularmente, em consequência do acréscimo registado nas entregas do Estado à RAM, que duplicaram nesse mesmo período (ver nota 27). Em 2000, os montantes transferidos do OE corresponderam a 17,7% do total da receita regional desse ano, com exclusão das "Contas de ordem" e dos "Recursos próprios de terceiros" (ver nota 28).
As receitas comunitárias, em idêntico período, apresentam uma taxa de crescimento de 1,3%, fruto das oscilações nas atribuições de fundos comunitários à RAM, os quais quase quadruplicaram no biénio 1999/2000, registando um crescimento de 259%.
Em sentido inverso, as receitas creditícias evidenciam uma taxa de crescimento negativa de 66%, devido aos limites legais fixados para o endividamento público regional (não obstante as receitas provenientes do recurso ao crédito terem sofrido um acréscimo de 124%, entre 1999/2000).
Os elementos do quadro seguinte evidenciam a tendência das receitas próprias para reforçarem a sua importância em relação às restantes espécies da receita e na receita total, como o indiciam os resultados obtidos em 2000, em que o respectivo peso, no caso da receita total, cresceu à taxa de 35,5%, face ao ano de 1996:
QUADRO II.9
Rácios das receitas próprias face a outras receitas
No período 1996/2000, as receitas próprias regionais cresceram à taxa de 64,6%, verificando-se que o seu peso, na receita global, tem evoluído positivamente, ultrapassando a fasquia dos 50% em 1997, e atingindo em 2000 perto de 61,7%.
2.4.2.4 - As receitas fiscais
No quadro infra, apresentam-se a previsão orçamental da receita fiscal e a respectiva realização:
QUADRO II.10
Receitas fiscais regionais cobradas em 2000
Do quadro anterior, retiram-se as seguintes ilações:
A receita fiscal arrecadada pela RAM correspondeu a 56,8% do total da receita regional desse ano, com exclusão das Contas de ordem e dos Recursos próprios de terceiros;
Os desvios, na ordem dos 12,5 milhões de contos, ocorridos entre a previsão e a cobrança, devem-se, sobretudo, ao facto da Administração Regional ter sobreavaliado em 8,48 milhões de contos as receitas oriundas de ID e em 3,42 milhões de contos as verbas a arrecadar de ISP;
A taxa de execução da receita fiscal foi de 94,4%, sendo que, atendendo ao seu volume, o IVA, o Imposto de selo e o Imposto de consumo sobre o tabaco registaram graus de realização superiores a 100% (de 109,4%, 180,7% e 121,8%, respectivamente), enquanto que o IRC e o ISP apresentaram baixas taxas de cobrança face à previsão (69,8% e 71,5%);
Em 2000, a cobrança de impostos directos e indirectos atingiu 101,7 milhões de contos, dos quais: 49,2 milhões de contos dizem respeito ao IVA, 32,5 milhões de contos aos IR e 8,6 milhões de contos ao ISP;
Relativamente a 1999, a receita fiscal aumentou 14%, com o IVA e o IA a crescerem, em termos relativos, 22,8% e 21,7%, e os IR a obterem um aumento expressivo de 13,7%. Os II representam 64,1 das Receitas correntes e os ID 30,4%, percentagens que se aproximam das verificadas no ano anterior (63,8% e 30,6%, respectivamente).
A Administração Regional, quando confrontada com a sobreavaliação da receita fiscal, em 11,8 milhões de contos, particularmente nos montantes a cobrar de IRS, IRC e ISP, explicou que, a previsão deste tipo de receita "foi feita no pressuposto de que a recuperação da actividade económica iria ter efeitos ao nível destes impostos e no pressuposto do cumprimento por parte do Estado e das empresas da Lei de Finanças das Regiões Autónomas". No entanto, e apesar do constatado aumento na arrecadação de algumas receitas, estas ficaram "globalmente aquém das estimativas".
2.5 - As receitas de capital
2.5.1 - As receitas comunitárias
Tendo em conta os dados constantes da Conta da RAM de 2000, relativos a receitas comunitárias, verifica-se que existem rubricas que não especificam devidamente o tipo de receita a que dizem respeito, designadamente, a respectiva proveniência, o que dificulta a respectiva certificação junto de outras entidades (ver nota 29). Encontram-se nessa situação as seguintes rubricas:
05.07.01 - Transferências Correntes - Exterior - Comunidades Europeias
09.07.01.07 - Transferências de Capital - Exterior - Outros fundos comunitários
09.07.01.01.90 - Transferências - Exterior - CE - FEDER - Outros
09.07.01.06 - Transferências - Exterior - CE - Outros programas comunitários
20.01.30.90 - Recursos próprios de terceiros - FEDER - Outros
20.90 - Recursos próprios de terceiros - Diversos
Refira-se que, quando confrontada com a ausência de especificação orçamental das referidas rubricas da receita, a Administração Regional da Madeira alegou que a mesma "tem sido efectuada na medida do possível, dada a natureza destas receitas".
A prática de não identificar, nem individualizar, as fontes de onde provêm os recursos financeiros da Administração Regional, impossibilita a sua análise económica e financeira, e afigura-se incompatível com a regra da discriminação orçamental, fixada pelo art.º 7.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92.
2.5.2 - Activos financeiros
Foi inscrita no Orçamento da RAM para 2000, na rubrica "Activos financeiros - Títulos a médio e longo prazos - Outros sectores - Sociedades e quase sociedades não financeiras - Empresas públicas, equiparadas ou participadas", a importância de 750 mil contos, que não registou qualquer concretização. A Conta da RAM não forneceu qualquer informação relativamente à não cobrança do referido valor.
De acordo com a SRPF, na Conta da RAM de 2000, foi incorrectamente "contabilizado na rubrica 10.06.01.02 - Empresas privadas, o montante de 260 000 contos, referente à alienação das participações detidas pela Região na Empresa de Cervejas da Madeira, Ld.ª". A referida alienação foi prevista no orçamento regional "por lapso (...) na rubrica 10.06.01 - Empresas públicas, equiparadas ou participadas", sendo a respectiva execução nula.
De acordo com os dados constantes na Conta da RAM, em "Activos financeiros", foi cobrada, para além do previsto, a importância de 311,4 mil contos, dos quais, 260 mil contos são relativos à receita proveniente da mencionada alienação e 51,4 mil contos de reembolsos no âmbito do FAFIM, não apresentando qualquer concretização a previsão de 750 mil contos.
Esta situação contraria o disposto no art.º 4.º, n.º 1, da Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM, quanto à observância do princípio do equilíbrio orçamental entre as receitas e as despesas previstas.
2.5.3 - Passivos financeiros
O Orçamento Regional, para o ano de 2000, previu o financiamento de 26,3 milhões de contos na rubrica "Passivos financeiros - Empréstimos a médio e longo prazos - Outros sectores". No final do ano, a RAM contraiu dois empréstimos que perfizeram o montante de 11,2 milhões de contos, ficando a importância de 15,1 milhões de contos por concretizar.
Esta situação encontra justificação no facto de a Assembleia da República, nos termos do art.º 26.º da LFRA, ter fixado, para esse ano, em 5 milhões de contos, o limite máximo de endividamento regional líquido, por força do art.º 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, que aprovou o OE (ver nota 30). No entanto, porque este limite não fora tido em conta na elaboração do orçamento regional, cuja aprovação pelo DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, já havia ocorrido mais de dois meses antes daquela Lei, sem que, em conformidade com ela, houvesse ocorrido ulterior alteração, persistiu a sobredotação irreal da referida rubrica, daí advindo consequências negativas para a execução orçamental.
Para a SRPF, a discrepância entre a previsão e a execução dos "Passivos financeiros" resultou da preocupação, pela RAM, em respeitar o limite máximo de endividamento líquido estipulado pelo OE para o ano de 2000.
Contudo, esta situação não deixa de merecer reparo, na medida em que a ALR, apesar de ter aprovado o ORAM em data anterior à do OE, deveria ter reformulado aquele em conformidade com este, pelo que, também nesta rubrica orçamental, foi posto em causa o princípio do equilíbrio orçamental, consagrado no art.º 4.º, n.º 1, da LEORAM, uma vez que a mesma ficou empolada, levando à inexistência de um equilíbrio substancial entre as receitas e as despesas previstas.
2.6 - Contas de ordem
Neste capítulo (ver nota 31), os montantes previstos e cobrados encontram-se reflectidos no quadro infra:
QUADRO II.11
As receitas próprias dos FSA em 2000
A movimentação de Contas de ordem suscita os seguintes comentários:
A previsão de receita rondou os 10,47 milhões de contos, enquanto o valor efectivamente arrecadado em pouco ultrapassou os 3,52 milhões de contos, tendo-lhe correspondido um défice de cobrança de 6,94 milhões de contos e uma taxa de execução de 33,7%.
Os organismos cujo orçamento inicial sofreu um reforço determinado pela abertura de créditos especiais, a Assembleia Legislativa Regional (34,1 mil contos), o Parque Natural da Madeira (15,2 mil contos), o Instituto do Desporto da RAM (26,6 mil contos), a Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira (7,2 mil contos) e o Centro Regional de Saúde (80 mil contos), apresentam as mais altas taxas de execução, três delas na casa dos 100%.
Em sentido inverso, os organismos que contribuíram de forma negativa para a execução orçamental foram: o Instituto de Desenvolvimento Empresarial e o Instituto de Gestão da Água, ambos com desvios negativos que ascenderam a mais de 3,7 milhões de contos, bem como o Fundo de Gestão para o Acompanhamento de Programas de Formação Profissional, o Instituto de Habitação da Madeira e a Direcção Regional de Agricultura - PDAR, cujos desvios excederam 1 milhão de contos, 972 mil contos e 840 mil contos, respectivamente.
Relativamente ao ano anterior, nas CO, houve uma redução de 57%, correspondente, em termos absolutos, a -4,68 milhões de contos, o que evidencia uma diminuição significativa da capacidade de gerar receita própria por parte dos organismos autónomos.
A SRMTC apurou que o Instituto de Desenvolvimento Empresarial da RAM (ver nota 32), no ano de 2000, não fez passar as suas receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem, as quais, de acordo com a respectiva conta de gerência, no ano em análise, ascendiam a 16.597.429$00 (ver nota 33), ainda que no ORAM estivesse previsto o montante de 1,6 milhões de contos, inscrito na rubrica orçamental 15.02.01 - Contas de ordem - Economia e Cooperação Externa - IDE.
A este propósito, a Administração Regional confirma, de alguma forma, as conclusões anteriores, ao argumentar que as referidas receitas, "por excederem 10 000 contos deveriam de facto ter passado pelo mecanismo de contas de ordem", assegurando que esta irregularidade seria "corrigida no ano 2001".
Além de não haver qualquer correspondência entre o montante de receitas cobradas por aquele Instituto e o previsto no orçamento, o IDE-RAM não agiu em conformidade com o mecanismo de depósito de receitas próprias no Tesouro Regional, estipulado no DL n.º 459/82, de 26 de Novembro.
Do mesmo modo, no orçamento da RAM para 2000, foi inscrita a importância de 2 milhões de contos, na rubrica 15.04.021 - "Contas de ordem - Equipamento Social e Ambiente - IGA", a movimentar através do mecanismo de contas de ordem pelo Instituto de Gestão da Água (ver nota 34). Questionada a SRPF quanto às razões subjacentes à inscrição do referido montante, veio a mesma esclarecer que tal se deveu ao facto de que, quando foi elaborado o Orçamento Regional para 2000, "o DLR n.º 28-B/99/M, de 23 de Dezembro, encontrar-se no Ministro da República para aprovação, pelo que procurou-se salvaguardar a manutenção do funcionamento do IGA como instituto autónomo no ano 2000 durante um certo período de tempo, caso necessário".
A Administração Regional deveria ter procedido, a partir de 1 de Janeiro de 2000, à anulação do montante previsto, uma vez que o IGA passou, nessa data, a sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos.
2.7 - Análise evolutiva da receita
O quadro seguinte representa, em termos absolutos, as receitas cobradas pela Região no período compreendido entre 1996 e 2000:
QUADRO II.12
Evolução da receita - 1996-2000
A evolução das receitas regionais, no mesmo período, a preços correntes, foi a seguinte:
QUADRO II.13
Taxas de crescimento das receitas - 1996-2000
Os elementos facultados pelos quadros II.12 e II.13, evidenciam que:
A receita total, entre 1996 e 2000, cresceu a uma taxa média anual de 5%, a que correspondeu, em termos absolutos, um acréscimo de 35,4 milhões de contos e uma taxa de crescimento de 21,5%, apresentando o ano de 2000 a maior cobrança alguma vez efectuada, 200,3 milhões de contos.
As Receitas correntes apresentam o maior contributo para a arrecadação de receitas, além de que, naquele quinquénio, obtiveram o acréscimo de cobranças mais significativo, na ordem dos 31,8 milhões de contos, em termos absolutos, como o comprovam a taxa de crescimento verificada de 41,9% e a taxa média anual de 9,1%. Destaca-se ainda que todos os capítulos da receita corrente registaram um aumento no período em análise.
As Receitas de capital apresentam uma evolução algo irregular, pois decresceram 16,7% entre 96/98, para aumentarem 22,3% de 1998 para 1999, e em 2000 consolidam a sua posição ao manterem-se nos 20,1%, devido ao aumento de 11,9 milhões de contos verificado nas cobranças. O seu crescimento foi de 22,3% no total do período e a taxa média anual de 5,2%.
As Contas de ordem manifestam taxas de crescimento negativas a partir de 1997/1998, período em que houve um decréscimo significativo de 1,5 milhões de contos (-15,1%), sendo que, entre 1998 e 1999, voltaram a ter uma quebra de 5% e, em 2000, essa quebra acentuou-se ainda mais, ao atingir os 57% (-4,68 milhões de contos). O seu crescimento médio anual registou a taxa negativa de 17,3%.
Os Recursos próprios de terceiros revelam crescimentos negativos até ao biénio 1998/99, período em que as receitas aumentaram 5,5% (735 mil contos). As verbas arrecadadas para entrega a terceiros sofreram, entre 1996 e 2000, uma diminuição, em termos absolutos, de 5,3 milhões de contos (-22,9%), sendo a respectiva taxa média anual de crescimento negativa (-6,3%).
No quadro seguinte, retrata-se a evolução da receita global da RAM, na perspectiva das receitas próprias, das transferências do OE e do OSS, das receitas comunitárias e das creditícias, em idêntico período (de 1996 a 2000), bem como a respectiva taxa média de crescimento anual:
QUADRO II.14
Evolução das receitas de 1996 a 2000
Pela análise do quadro anterior, constata-se que a cobrança de verbas oriundas do OE e do OSS quase duplicou entre 1996 e 2000, o que equivale a uma taxa média de crescimento anual de 23%, bem como que as receitas próprias também apresentam um crescimento significativo de 65%. Nas várias componentes da receita, destacam-se, entre 1998 e 2000, as receitas provenientes de transferências do OE, as quais apresentaram uma taxa de crescimento de 51,9% (10,8 milhões de contos), em consequência directa da aplicação das disposições legais constantes da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (LFRA) e alusivas aos apoios financeiros do Estado.
Por outro lado, no quadriénio 1996/1999, é notório o decréscimo dos fundos provenientes da UE (-7,9 milhões de contos) e das receitas provenientes do recurso ao crédito (-28,3 milhões de contos), a que corresponderam taxas médias de crescimento de 0,3% e de -23,9%, respectivamente.
GRÁFICO II.4
Evolução das receitas globais de 1996 a 2000
A observação do gráfico II.4 confirma, por um lado, a evolução positiva das receitas globais da RAM, particularmente no triénio 1998/2000, quando apresentaram uma taxa de crescimento significativa, de 28%, devido, sobretudo, ao melhor desempenho na cobrança de Receitas correntes e de capital, que apresentaram, respectivamente, taxas de crescimento de 42% e 22%, entre 1996 e 2000, e por outro lado, à redução nas importâncias movimentadas através de Contas de ordem e as relativas a Recursos próprios de terceiros, de 53% e 23%, respectivamente.
(nota 1) Cfr., respectivamente, os art.os 3.º, 4.º e 17.º
(nota 2) De acordo com o disposto nas alíneas i), j) e t) do n.º 1 do art.º 227.º da CRP, a autonomia financeira de cada Região Autónoma confere-lhe as seguintes prerrogativas: 1) exercer poder tributário próprio; 2) dispor das receitas fiscais nela cobradas ou geradas e de uma participação nas receitas tributárias do Estado; 3) afectar as suas receitas à realização das suas despesas; 4) adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais.
(nota 3) Sobre o princípio da cooperação, cfr. o art.º 229.º da CRP. A definição fornecida pelo texto constitucional para o princípio da cooperação foi acolhida no art.º 101.º da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto (1.ª revisão do Estatuto Político-Administrativo da RAM), que lhe aditou o conceito de ultraperificidade. Este conceito terá sido importado do Tratado da UE, revisto em Amesterdão, no âmbito do qual se enquadra o apoio comunitário às regiões ultraperiféricas. O EPARAM dedicou o seu art.º 104.º, composto por 4 números, à explicitação do conceito de ultraperificidade.
(nota 4) Atente-se no apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais - art.º 47.º
(nota 5) Cfr. o n.º 1 do art.º 1.º da LFRA. De acordo ainda com o n.º 2 do art.º 2.º da LFRA, a autonomia financeira desenvolve-se no respeito pelos princípios da legalidade, da economicidade, da despesa pública e da sua sujeição aos controlos administrativo, jurisdicional e político, nos termos da Constituição e dos respectivos Estatutos Político- Administrativos.
(nota 6) Na mesma Lei, ao princípio da solidariedade nacional é atribuída não só outra amplitude, a reciprocidade, como também a sua compatibilidade com a autonomia financeira e com a obrigação de as Regiões contribuírem para o equilibrado desenvolvimento do País - Cfr. o art.º 4.º da LFRA.
(nota 7) Cfr. o art.º 3.º da LFRA.
(nota 8) Face ao citado art.º 227.º, n.º 1, alínea j), as Regiões dispõem "nos termos dos estatutos e da lei de finanças das regiões autónomas, das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, bem como de uma participação nas receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional, e de outras receitas que lhes sejam atribuídas e afectá-las às suas despesas".
(nota 9) A referência aos direitos aduaneiros tem de ser compatibilizada com os compromissos assumidos no quadro da UE, pelo que não são receita da Região os direitos de importação e exportação a que alude o art.º 4.º, n.º 10 e 11, do Código Aduaneiro Comunitário, porquanto constituem recursos próprios da UE, de acordo com a Decisão do Conselho de 24/06/88.
(nota 10) Trata-se de uma transferência específica anual por conta do OE, a título de Custos de Insularidade e de Desenvolvimento Regional, cujo montante é apurado aplicando a fórmula do n.º 2, ou de acordo com a parte final do n.º 1, ambos do citado art.º 30.
(nota 11) No âmbito do FC, o limite máximo do montante transferido para a RAM, em 2000, correspondeu a 30% do valor estipulado no art.º 30.º, n.º 2, da LFRA. A periodicidade da entrega à Região das verbas relativas ao FC ficou definida através de protocolo celebrado entre o Ministro das Finanças e o Governo Regional, em 2 de Julho de 1999, com efeitos reportados a 1 de Janeiro desse ano, e pela Portaria n.º 585/99, de 2 de Agosto, em que as prestações à RAM deverão ser efectuadas "trimestralmente, até ao dia 15 do 1.º mês do trimestre a que se referem". A mesma portaria não só regulamentou as transferências do FC, quanto à periodicidade das mesmas, como também definiu regras para a sua efectivação, nomeadamente, a de que o GR deverá apresentar ao Ministério das Finanças uma listagem dos projectos de investimento a realizar para esse efeito, sendo que a primeira tranche só será enviada para a RAM após a aprovação do respectivo Orçamento.
(nota 12) Com o intuito de clarificar o processo de entrega de receita fiscal pelo Estado à RAM, a 26 de Outubro de 1998, foi celebrado um protocolo entre a Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais e a SRPC, conducente à concretização do disposto na LFRA, especificamente no art.º 10.º, n.º 2 a 4. Nesse protocolo, aquela Secretaria de Estado comprometeu-se a promover todas as medidas necessárias a assegurar que as receitas fiscais, definidas no n.º 1 do referido art.º e nos art.ºs 12.º a 17.º (IRS, IRC, ISD) e 20.º (I. Selo), sejam entregues à Região "...) até ao 15.º dia do mês seguinte ao da sua cobrança". Prevê ainda o referido protocolo que, perante a impossibilidade de se apurarem os montantes de IR a entregar à RAM, dentro do prazo estipulado no n.º 2 do art.º 10.º (até ao dia 15 de mês seguinte ao da respectiva cobrança), o Estado recorre, por norma, ao procedimento previsto no n.º 4 do mesmo art.º 10.º (o de efectuar a transferência do valor idêntico à receita de IR cobrada no mês homólogo do ano anterior). E, a verificarem-se acertos de receita, nos termos da cláusula 6.ª, alínea c), os mesmos deverão ser efectuados trimestralmente, desde que resultem num acréscimo de receita. Na alínea d) da referida cláusula 6.ª, ficou também estabelecido que, no final do ano, mais propriamente em Dezembro, será efectuado o acerto de contas definitivo, relativamente a cada ano económico.
(nota 13) Esta enumeração subsistiu na 1.ª revisão do EPARAM, determinada pela Lei n.º 130/99 , de 21 de Agosto, e não difere da prevista na LFRA, limitando-se o Estatuto a elencar, a título exemplificativo, as mesmas espécies de impostos e a remeter para a lei a especificação dos casos em que deva ocorrer a percepção de qualquer receita fiscal pela Região - cfr. o n.º 1 do art.º 112.º do EPARAM. A possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional, formalizada na Constituição, no Estatuto e na LFRA, teve expressão prática com a aprovação dos Decretos Legislativos Regionais n.ºs 5/2000/M e 6/2000/M, ambos de 8/02, 2/2001/M, de 20/02, e 3/2001M, de 22/02.
(nota 14) Sobre esta matéria, designadamente, as regras a que obedeceram as alterações orçamentais no ano económico em análise, vide Capítulo I - Processo Orçamental do presente Relatório.
(nota 15) Por conta dos custos de insularidade e de desenvolvimento económico, bem como do fundo de coesão nacional.
(nota 16) Os erros havidos na previsão de receitas nos orçamentos regionais de 1995 a 1999, assim como as correspondentes taxas de execução, foram os seguintes:
(nota 17) Cfr. as guias de receita n.ºs 6598, de 16 de Junho, e 11881, de 7 de Novembro de 2000, nos valores de, respectivamente, 700 mil contos e 765 mil contos.
(nota 18) As transferências relativas ao CIDE, no valor de 24.314,5 mil contos, foram efectuadas trimestralmente para a RAM, nos termos do art.º 30.º da LFRA, e constam das guias de receita n.os 878, 4110, 4716, 7264 e 10674, de, respectivamente, 26/01, 11 e 28/04, 06/07 e 09/10/2000. Nos termos do art.º 31.º da LFRA, o montante de FC entregue à RAM no ano de 2000, 7.294 mil contos, diz respeito a 30% do valor das transferências previstas para o CIDE, e foi transferido trimestralmente, de acordo com a Portaria n.º 585/99, de 2/08, conforme as guias de receita n.os 3948, 4109, 4717, 7263 e 10675, de, respectivamente, 7, 11 e 28/04, 06/07 e 9/10/2000.
(nota 19) Na referida rubrica, são contabilizadas as verbas relativas a recursos financeiros provenientes da União Europeia e destinados à Administração Regional Autónoma da Madeira. Relativamente aos fundos comunitários transferidos para a RAM e consignados a terceiras entidades, são escrituradas em Recursos próprios de terceiros, sendo tratadas em capítulo próprio deste Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000 (cfr. o Capítulo VIII - Operações de Tesouraria).
(nota 20) Sobre esta questão, vide os reparos colocados à Administração Regional nos anos de 1995 (quesito LI), 1996 (quesito XXI), 1997 (quesito XIV), 1998 (quesito X) e 1999 (ponto 2.3.2.1.).
(nota 21) No final de 2000, de acordo com a DROC, o montante de encargos assumidos e não pagos de todos os serviços dependentes do Governo Regional da Madeira, incluindo os serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, atingia os 39,8 milhões de contos (cfr. o ofício n.º 2712, de 10/10/01).
(nota 22) Para o cômputo das receitas próprias, foram excluídas as importâncias relativas a transferências do OE, do Orçamento da Segurança Social (através do Centro de Segurança Social da Madeira) para emprego e formação profissional, e da UE, bem como os saldos transitados da gerência anterior.
(nota 23) De acordo com o Prof. Doutor Sousa Franco, são consideradas despesas de funcionamento todos os "dispêndios necessários ao normal desenvolvimento da actividade da máquina administrativa", despesas realizadas pelos serviços públicos no âmbito do exercício das suas actividades de gestão corrente, com vista à prossecução das suas atribuições, integrando aquele conceito todos os capítulos pertencentes à despesa, à excepção dos Encargos correntes da dívida (pagamento de juros) - cfr. Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. II, pág. 2.
(nota 24) São as despesas constantes do Capítulo 50 do Orçamento Regional.
(nota 25) São despesas que detêm a capacidade de criar utilidade pública visando a satisfação das necessidades colectivas (despesas produtivas), por oposição às despesas reprodutivas, que aumentam a capacidade produtora do país (através das despesas públicas efectuadas com a construção de estradas, ou aplicadas nos transportes, nos meios de comunicação, na investigação, entre outras). Cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, pág.142-143.
(nota 26) Às despesas de investimento da RAM, de 2000, é dado maior desenvolvimento no Capítulo IV - "Investimentos do Plano" do actual Relatório.
(nota 27) A taxa de crescimento fixou-se nos 128%, contribuindo para tal aumento a LFRA (Lei n.º 13/98, de 24/02) com as verbas dos CIDE e do FC.
(nota 28) O valor da receita total regional em 2000, sem RPT e CO, foi de 178.982 mil contos.
(nota 29) A diversidade dos apoios de que a RAM tem beneficiado, bem como a multiplicidade dos circuitos financeiros envolvidos e a variedade de entidades intervenientes, constituem factores que dificultam o apuramento dos montantes das receitas comunitárias.
(nota 30) Esta questão é desenvolvida no Capítulo VI - A Dívida Pública Regional do actual Relatório.
(nota 31) As Contas de ordem consistem em receitas próprias geradas pelos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira e encontram-se inseridas no mecanismo de depósito ao Tesouro, nos termos do DL n.º 459/82, de 26/11. O desenrolar da actividade destes serviços é apreciado no Capítulo XI - A execução orçamental do Fundos e Serviços Autónomos - do presente Relatório.
(nota 32) O IDE-RAM, criado pelo DLR n.º 28-A/99/M, de 30 de Novembro, dispõe, desde 9 de Fevereiro de 2000, de "autonomia administrativa, financeira e patrimonial" nos termos do art.º 36.º do DLR n.º 4-A/2000/M.
(nota 33) Relativos a Rendimentos de propriedade, 300.901$00, e a Reposições não abatidas nos pagamentos, 16.296.528$00.
(nota 34) O IGA, criado pelo DLR n.º 19/91/M, de 30 de Julho, passou, a partir de 1 de Janeiro de 2000, a sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, denominada IGA, S.A. - Investimentos e Gestão da Água, S.A., regendo-se pelo DLR n.º 28-B/99/M, de 23 de Dezembro.
CAPÍTULO III
Execução Orçamental da despesa
3.1 - Considerações gerais
Em cumprimento do disposto na Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e pela conjugação dos seus art.º 41.º, n.º 1, e 42.º, n.º 1, no relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma, o Tribunal de Contas aprecia a actividade financeira do Governo Regional, nomeadamente no domínio da despesa. (ver nota 1)
Em 14 de Novembro de 2000, foram nomeados os membros do VIII Governo Regional da Madeira, com a nova estrutura definida pelo DRR n.º 43/2000/M, de 12 de Dezembro. No entanto, as alterações introduzidas não se fizeram sentir no ano de 2000, uma vez que, e de acordo com o art.º 16.º do citado diploma, manteve-se a expressão orçamental da organização e funcionamento do Governo Regional aprovado pelo DLR n.º 24-A/96/M, de 4 de Dezembro.
O presente capítulo integra as sínteses de três auditorias: a Auditoria a serviços da Administração Regional Directa na área de aquisições de serviços, a Auditoria ao sistema de financiamento do sector da saúde (ver nota 2) e a Auditoria à execução orçamental da Direcção Regional de Florestas (ver nota 3), relativas ao ano económico de 2000.
No sentido de observar o exercício do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foram, igualmente, ouvidos Suas Excelências o Vice-Presidente do Governo Regional, o Secretário Regional de Educação e o Secretário Regional do Plano e Finanças, relativamente à primeira auditoria acima referida, Sua Excelência a Secretária Regional dos Assuntos Sociais e os Exmos. Srs. Presidentes dos Conselhos de Administração do Centro Hospitalar do Funchal e do Centro Regional de Saúde, em relação à segunda daquelas auditorias, e Sua Excelência o Secretário Regional do Ambiente e Recursos Naturais e o Exmº. Sr. Director Regional de Florestas, quanto à terceira das auditorias mencionadas.
3.2 - Âmbito de verificação
No presente capítulo, procede-se ao exame das despesas públicas realizadas no ano económico de 2000, nas suas diferentes vertentes (económica, orgânica e funcional), com vista à satisfação das necessidades públicas regionais. Pretende-se analisar o conteúdo e a verificação da natureza da despesa pública, atendendo às realidades distintas que traduzem a actividade financeira do Governo da Região Autónoma. Para além da análise do orçamento da despesa, quanto à respectiva a estrutura e ao nível de execução verificado em 2000, atende-se igualmente à sua evolução relativamente a anos anteriores.
O capítulo inclui, também, uma análise dos encargos assumidos e não pagos, independentemente do ano em que foram assumidos, procurando-se caracterizar a sua constituição, nas vertentes económica, organizacional e temporal, assim como as razões do seu não pagamento.
Apontam-se, ainda, as irregularidades detectadas, no decurso da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas no ano económico de 2000, nos domínios da fiscalização prévia, concomitante e sucessiva.
3.3 - Análise global da despesa
Neste capítulo, procede-se à análise da despesa pública executada pela Administração Regional Directa, nas suas diferentes perspectivas: económica, orgânica e funcional. Relativamente a cada uma, procede-se à comparação entre a despesa prevista, em termos de orçamento final, e a despesa efectivamente paga, de acordo com os valores expressos na conta da RAM remetida a esta SRMTC. É também examinada a evolução da despesa pública regional, considerando-se períodos não homogéneos, uma vez que os agregados apresentam realidades associadas distintas (ver nota 4).
Na análise, segundo as suas diferentes perspectivas, foram utilizados diversos indicadores, nomeadamente, a taxa de variação anual, a variação no período e a taxa média de crescimento anual (TMCA), assim como o apuramento das taxas de execução das diversas componentes da despesa.
3.3.1 - Política orçamental
À semelhança de anos anteriores, a política orçamental desenvolvida pelo Governo Regional, no ano económico de 2000, evidenciou a prioridade dada a obras e projectos co-financiados pelos fundos comunitários, com especial destaque para os que integravam o novo Programa Operacional Plurifundos, em consequência da entrada em vigor, no ano de 2000, do III Quadro Comunitário de Apoio. Na prossecução deste objectivo, foram determinadas medidas de contenção e de rigor nas despesas com o funcionamento normal dos serviços (ver nota 5).
3.3.2 - Execução orçamental da despesa
3.3.2.1 - Segundo a classificação económica
Relativamente à classificação económica, o quadro seguinte fornece uma visão global da execução da despesa, focando questões de natureza estrutural, e permite apreciar cada um dos seus agregados: despesas correntes e de capital, recursos próprios de terceiros e contas de ordem. Na prossecução do interesse público por parte da Administração Regional, foram gastos perto de 199,84 milhões de contos.
QUADRO III.1
Execução orçamental da despesa
O nível de execução da despesa prevista para o ano económico de 2000 cifrou-se em 76,4%, correspondendo essa taxa a um desvio, relativamente ao programado, na ordem dos 61,64 milhões de contos (23,6%).
As "Despesas de capital" representaram cerca de 33,8% do valor total da despesa, sendo que a taxa de execução associada rondou os 68,7%, representando pagamentos no valor de 67,5 milhões de contos.
É relativamente a estas despesas que o desvio, face ao previsto, se apresenta mais elevado.
A componente mais significativa na execução do orçamento da despesa da RAM refere-se a "Despesas correntes", que correspondem a 55,7% do valor total, representando, aproximadamente, 111,35 milhões de contos e uma taxa de execução na ordem dos 83,7%.
No que respeita às despesas relativas a "Contas de ordem" e a "Recursos próprios de terceiros", estas apresentam, naturalmente, um peso menor no valor total do orçamento da RAM, (1,8% e 8,7% respectivamente). A taxa de execução da componente "Contas de ordem" situou-se nos 33,7%, revelando um desvio de 6,9 milhões de contos face ao previsto em orçamento. Deste modo, passaram pelo mecanismo de contas de ordem cerca de 3,5 milhões de contos, valor inferior ao do ano anterior em 4,6 milhões de contos, em parte, devido, à alteração do estatuto de determinados institutos, com elevados montantes de receita própria, que passaram a constituir sociedades anónimas, destacando-se, entre estes, o IGA e a APRAM.
Os "Recursos próprios de terceiros" efectuam a contabilização das entregas provenientes e destinadas a terceiras entidades, nomeadamente, os Fundos Comunitários, o FGM, o FCM e o IRS. Este agregado apresentou uma taxa de execução de 89,1%, correspondendo a um volume de despesa de 17,4 milhões de contos.
Analisando a despesa segundo as diferentes rubricas agregadas, e ponderando o seu peso no total da despesa da Região, constata-se que as "Despesas de pessoal", as "Transferências correntes" e a "Aquisição de bens de capital" representam 70,5% das despesas efectuadas.
QUADRO III.2
Despesa segundo a classificação económica
Assume especial relevância o valor correspondente a "Aquisições de bens de capital", que representou 24,2% do total da despesa, com 48,34 milhões de contos, contrariando a tendência que dava supremacia às "Despesas de pessoal", as quais absorveram 22,8% dos gastos públicos, o que significa, em termos absolutos, 45,5 milhões de contos.
3.3.2.2 - Segundo a classificação orgânica
A classificação orgânica da despesa permite conhecer quais os montantes de recursos financeiros públicos afectos a cada Departamento (ver nota 6) da Administração Regional (ALR e executivo regional), para satisfação das necessidades públicas dos diferentes sectores a seu cargo. Os dados do quadro seguinte permitem aquilatar, por classificação orgânica, as despesas (ver nota 7) realizadas por cada um dos Departamentos do Governo Regional, bem como pela Assembleia Legislativa Regional.
QUADRO III.3
Despesa segundo a classificação orgânica
Relacionando a estrutura dos pagamentos efectuados com a do orçamento final, é possível observar que, à semelhança do ano de 1999, os Departamentos da Administração Regional de menor dimensão financeira (ALR, Presidência do Governo Regional, SRECE (ver nota 8), SRTC e SRRH) mantiveram as suas posições relativas.
As mudanças mais significativas, em termos da estrutura da despesa, ocorreram nos departamentos com ponderação mais elevada. Dentro destes, assume particular destaque o incremento dos pesos relativos da Secretaria Regional de Educação (de 21,7% para 25,7%) e da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares (de 15,8% para 16,4%), contrabalançados pela diminuição dos meios adstritos à Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente (de 30,8% para 27,3%).
Esta realidade reflecte, em parte, as opções tomadas pelo GR, ao eleger como vectores estratégicos de actuação, entre outros, os Recursos Humanos (ver nota 9), as Acessibilidades e o Ambiente, nas suas diferentes vertentes, a Educação (escolar/desporto/ambiente), o Emprego (investimento público), a Saúde, a Solidariedade Social (habitação, inclusive) e a Cultura (bases/património).
A SRESA e a SRE foram responsáveis por mais de metade dos pagamentos realizados no ano económico de 2000, com 27,3% (54,4 milhões de contos) e 25,7% (51,4 milhões de contos), respectivamente, totalizando 53%, o que, no que se refere à SRESA, poderá explicar-se pelo facto de ter sido o serviço executor de muitas obras que beneficiam áreas de actuação de outros Departamentos do GR (ver nota 10).
3.3.2.3 - Segundo a classificação funcional
O estudo das despesas segundo a classificação funcional permite analisar as áreas privilegiadas de aplicação de recursos financeiros da Região, evidenciando, nesta medida, as linhas de orientação da intervenção da Administração Regional nos diversos sectores de actividade. Assim, a aplicação desses recursos, no ano de 2000, está reflectida no quadro infra:
QUADRO III.4
Despesa por funções
A sua leitura permite constatar que as intenções de despesa, manifestadas no orçamento regional, coincidem, grosso modo, com as efectivamente executadas, uma vez que, comparando a estrutura do orçamento final com a sua execução, observa-se que não se alteraram as prioridades definidas pelo GR para o ano 2000.
Com importância significativa, a nível da execução, evidenciam-se, para além do sector da "Educação", com 26,1%, as funções relacionadas com os "Transportes e Comunicações", com 19,2%, a "Saúde", com 16,3%, e os "Serviços Gerais da Administração Pública", com 15,3% do total dos gastos públicos.
Verifica-se ainda que a "Função Social" se destaca das restantes, com 53,2% do total da despesa pública da Administração Regional, seguindo-se as "Funções Económicas", com 26,4% (52,8 milhões de contos). No entanto, também foi nestas funções que se verificaram os desvios mais acentuados entre o orçamento final e a sua execução, estando-lhes associadas taxas de execução de 79,3% e de 66,4%, respectivamente.
Atendendo ao peso das despesas relativas às "Funções Sociais", quer em termos orçamentais, quer em termos de execução, constata-se que o Executivo Regional deu primazia à "Educação", que, à semelhança do ano anterior, recebeu a percentagem mais elevada do total da despesa, apesar de no ano em questão ser ligeiramente inferior (27,5% em 1999, e 26,1% em 2000), tendo-lhe ainda correspondido uma alta taxa de execução (89,5%), ligeiramente inferior à de 1999 (92,3%) (ver nota 11).
As despesas com as "Funções Económicas (ver nota 12)" representaram 26,4% do total da despesa efectuada pelo Governo Regional, destacando-se, dentro deste agrupamento, os "Transportes e comunicações", que absorveram 72,7% dos recursos financeiros do agrupamento, o que corresponde a 38,4 milhões de contos e uma taxa de execução na ordem dos 67,2%, ligando-se esta função a um vector estratégico do Programa de Governo - as Acessibilidades - tanto na sua vertente externa (aeroporto/portos/meios), como nas vias de penetração (ordenamento do território). No entanto, esta função registou, quer em termos de recursos financeiros, quer de execução, valores inferiores comparativamente ao ano de 1999 (ver nota 13).
No âmbito ainda das "Funções Económicas", 18,9% das despesas destinaram-se à "Agricultura e Pecuária, Silvicultura, Caça e Pescas" (cerca de 10 milhões de contos), seguindo-se o "Comércio e Turismo" com 6%, o que se enquadra nos objectivos e estratégias de desenvolvimento constantes do Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma para 2000-2006, assente, entre outros aspectos, no fortalecimento e promoção da eficiência da base empresarial e produtiva (ver nota 14).
3.3.2.4 - Despesa efectiva
O princípio do equilíbrio orçamental é uma exigência substancial quanto ao conteúdo do orçamento. A regra base do equilíbrio orçamental encontra-se definida no n.º 1 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, no qual se estatui que o orçamento deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas. O n.º 2 do mesmo art.º define o equilíbrio em sentido substancial (ver nota 15), conforme o conceito adoptado na lei, assumindo para tal o critério do activo de tesouraria, ou seja, as receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas (ver nota 16), excluídos os juros da dívida pública. No ano económico de 2000, a despesa efectiva foi de 193.593,9 mil contos, tendo aumentado em relação ao ano de 1999, em que representava 175.847,7 mil contos.
3.3.2.5 - A despesa segundo a estrutura económica/orgânica
A estrutura económica dos pagamentos efectuados pelos diferentes Departamentos da Administração Regional expressa-se no quadro seguinte.
QUADRO III.5
Despesa segundo estrutura económica/orgânica
O agregado de "Despesas correntes" foi o que obteve maior preponderância na maioria dos Departamentos (ALR, PGR, SRAFP, SRTC, SRRH, SRE, SRASP), o que se deveu, em grande parte, ao peso das rubricas de "Despesas com pessoal", "Aquisição de serviços correntes" e/ou "Transferências correntes".
Por outro lado, a SRESA concentrou a sua despesa em "Despesas de capital" (88,8%), mais concretamente com "Aquisições de bens de capital", que representaram 81,8% do total dos gastos da Secretaria.
3.3.2.6 - A despesa segundo a estrutura económica/funcional
Da análise da estrutura da despesa por funções, e tendo por base a classificação económica da despesa, conclui-se que, do total dos recursos disponíveis para as "Funções Sociais", 79% foram aplicados em "Despesas correntes".
QUADRO III.6
Despesa segundo a estrutura económica/funcional
Ainda no que concerne aos recursos aplicados nas "Funções Sociais", refira-se que 34% corresponderam a "Transferências correntes" para a Administração Regional, pelo que, em parte significativa, as funções sociais do GR foram desenvolvidas pela Administração indirecta da RAM e pela sociedade civil.
Nas "Funções Económicas", 72% das despesas concentraram-se nas "Despesas de capital", com peso preponderante na "Aquisição de bens de capital", que representaram 62%, valores estes idênticos aos do ano de 1999.
3.3.2.7 - Despesas de funcionamento e de investimento
Procurando compreender a estrutura que a despesa pública apresenta, bem como as consequências e os efeitos sobre a economia regional, efectua-se a observação dos gastos públicos segundo duas ópticas distintas: por um lado, as despesas de funcionamento (ver nota 17), e por outro, as despesas de investimento.
"Uma primeira distinção, segundo esse critério - que se aproxima, aliás, bastante da classificação de despesas correntes e de capital -, separa as despesas de funcionamento dos gastos de investimento.
Despesas de investimento seriam aquelas que consistem na formação de capital (técnico) do Estado. As despesas de funcionamento corresponderiam apenas aos dispêndios necessários ao normal desenvolvimento da actividade da máquina administrativa." (ver nota 18)
O quadro seguinte desagrega as despesas de cada departamento orgânico em "Despesas de Funcionamento", "Despesas de Investimento" e "Recursos próprios de terceiros" incluindo "Contas de ordem":
QUADRO III.7
Despesas de funcionamento e de investimento
As despesas totalizaram, no ano económico de 2000, 178,8 milhões de contos, excluindo "Recursos próprios de terceiros" e "Contas de ordem", as quais somaram 20,9 milhões de contos e significaram 10,5% do total da despesa pública.
As "Despesas de funcionamento" ascenderam a 114,1 milhões de contos, representando 57,1% do total da despesa, o que, em termos absolutos, correspondeu a um aumento de 19,2 milhões de contos em relação a 1999, e em termos relativos, face ao valor total da despesa do ano de 1999 (94,8 milhões de contos), a um acréscimo em termos percentuais, já que no ano de 1999 o seu peso rondou os 53,9%.
De entre os departamentos que obtiveram maior expressão nas "Despesas de funcionamento", destacam-se a Secretaria Regional da Educação, com 48,4 milhões de contos, correspondendo a 42,5% do total dessas despesas, e a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares, com 31,8 milhões de contos, representando 27,9%, o que decorre do peso directo e indirecto das despesas com o pessoal nestas secretarias, dadas as suas áreas de actuação.
Dos 64,8 milhões de contos de "Despesas de investimento", a grande maioria foi canalizada através do orçamento da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente (74,7%), que, na respectiva execução, se responsabilizou pela movimentação de 48,3 milhões de contos. Por ordem decrescente de grandeza, é também de referir a participação da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (9,3 milhões de contos, representando 14,5% do total).
Conclui-se que mais de 57% da despesa da RAM foi empregue no funcionamento da administração, tendo apenas 32,4% sido empregue em despesas que contribuem para a formação de capital técnico.
3.4 - Análise evolutiva da despesa
3.4.1 - Evolução global da despesa
Ao longo do período em análise, e em termos absolutos, a despesa total do Governo Regional aumentou em 36,2 milhões de contos, o que representa uma variação, entre 1996 e 2000, de 22,1%.
QUADRO III.8
Evolução global da despesa
No entanto, há que atender a variações irregulares no período em observação, uma vez que entre o ano de 1996 e o de 1997 a variação foi negativa (-5,7%), apresentando, a partir de então, variações positivas, que atingiram entre 1999 e 2000 uma variação de 13,6%. Quanto à taxa média de crescimento anual, situou-se nos 5,1%.
3.4.2 - Evolução por classificação económica
O gráfico e o quadro seguintes perspectivam a evolução da despesa pública regional, segundo a classificação económica, no período compreendido entre 1996 e 2000.
GRÁFICO III.1
Evolução da despesa - 1996-2000
Da sua análise pode concluir-se que, em valor absoluto, a despesa pública foi registando sucessivos aumentos, à excepção de um decréscimo registado no ano de 1997, atingindo o valor mais elevado no ano de 2000.
QUADRO III.9
Evolução da despesa por classificação económica
Seguindo a tendência registada em 1999, verificou-se que apenas as "Despesas de capital" cresceram a um ritmo superior (9,2%) à taxa média de crescimento anual, o mesmo sucedendo às "Despesas correntes", com 7%. Relativamente aos agregados "Contas de ordem" e "Recursos próprios de terceiros", a referida taxa foi negativa com -17,3% e -7,5%, respectivamente.
As "Despesas correntes", no período entre 1996 e 2000, registaram um crescimento na ordem dos 31,2%, valor superior ao registado para o período 1995/1999, resultante do aumento significativo, em termos absolutos, dos agregados "Despesas de pessoal", em 12,3 milhões de contos (37%), e "Transferências correntes", em 13,3 milhões de contos (39,6%).
No que concerne às "Despesas de capital", estas registaram, no mesmo período, um crescimento acentuado, na ordem dos 42,3%, decorrente de um significativo aumento, em termos absolutos, das "Aquisição de bens de capital", em 20,7 milhões de contos (75,3%), e das "Transferências de capital" em 4,1 milhões de contos (71,1%).
As taxas de execução e de variação ao longo do período (1996 a 2000) apontam para uma elevada realização do agregado "Despesas correntes" (variando entre os 83% e os 89%), comparativamente ao agregado "Despesas de capital" (oscilando entre os 53% e os 70%), que, pese embora o seu crescimento em termos de valor absoluto, apresenta taxas de execução inferiores.
3.4.3 - Evolução segundo a classificação orgânica
A perspectiva orgânica do crescimento da despesa, através do seu apuramento de acordo com a respectiva classificação orçamental, permite identificar qual a evolução dos meios financeiros afectos pelo executivo a determinada função de regulamentação da economia ou à satisfação de um conjunto de necessidades públicas relativamente homogéneo, cuja expressão financeira está formalizada no montante atribuído e despendido por cada departamento.
A Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente tem uma posição de primazia relativamente às restantes Secretarias (em 1997 era de 20% e em 1999 passou a 29,7%), sofrendo uma ligeira quebra no ano de 2000, o mesmo sucedendo com a Secretaria Regional de Educação, que viu a sua ponderação descer dos 27,7%, que registava em 1999, para 25,7% em 2000 (Vide quadro III.7).
Por outro lado, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação aumentou gradualmente a sua posição, representando em 1999 14,2% da despesa total, e passando a 18,8% no ano de 2000, decorrente do crescimento dos recursos próprios de terceiros. Também a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares cresceu ligeiramente, de 15,1% em 1999 para 16,4% no ano 2000, face ao crescimento das despesas associadas (ver nota 19) ao CHF e ao CRS.
Face à estrutura orgânica do Governo Regional determinada pelo DLR n.º 24-A/96/M, de 4 de Dezembro, o estudo da evolução da despesa de acordo com os Departamentos instituídos e a ALR, apenas é possível no período compreendido entre 1997 e 2000 (ver nota 20).
O quadro subsequente ilustra a evolução da despesa por Departamento do Governo Regional e pela ALR, no período de 1997 a 2000, constatando-se que no tocante à variação e à taxa de execução se reflectem as observações supra expostas.
QUADRO III.10
Evolução da despesa - Variação e taxa de execução
A Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa revela uma diminuição da sua taxa de execução no triénio 1998/2000, sendo esta de apenas 42,5% do último ano. Em contrapartida, a ALR e a SRE mantiveram, ao longo do quadriénio, variações positivas associadas a elevadas taxas de execução, que, no caso da ALR, rondou os 100%.
3.4.4 - Evolução funcional da despesa
A análise da evolução funcional da despesa permite conhecer as áreas prioritárias de actuação financeira do executivo regional, definindo-se os sectores que beneficiaram de uma maior intervenção da administração pública. O quadro que se segue espelha a estrutura, por funções, da despesa pública ao longo do período de 1996 a 2000.
QUADRO III.11
Evolução funcional da despesa
De uma forma geral, a estrutura da despesa manteve-se ao longo do período considerado (1996 a 2000). Foi, mais uma vez, dada prioridade às "Funções Sociais", cujo peso cresceu ao longo dos anos, atingindo o peso máximo em 1998, com 56,2% do valor total da despesa, o que não é alheio aos objectivos estratégicos definidos no PDES da RAM de 2000-2006 (ver nota 21) e no Programa de Governo da legislatura de 1996 a 2000.
Constatou-se um acréscimo relativamente às "Outras Funções", que, de 1,3% em 1999 passou a 4,9% em 2000, tendo triplicado a despesa, depois de sucessivos decréscimos entre 1997 e 1999.
3.4.5 - Evolução da despesa efectiva
A evolução da despesa no período de 1996 a 2000, expressa no quadro seguinte, tem em atenção os agrupamentos "Passivos Financeiros", "Despesa Efectiva" e "Despesa Total".
QUADRO III.12
Evolução da despesa efectiva
Pelos elementos constantes no quadro verifica-se:
O crescimento da despesa efectiva, componente importante do princípio orçamental vigente (ver nota 22), que, depois dos declínios registados entre 1996 e 1997, é retomado em 1998 e em 2000, ano em que se regista uma variação de 10,1%;
O aumento significativo do agrupamento "Passivos financeiros", após um decréscimo ocorrido no ano de 1999, correspondente a uma variação negativa de 42% em relação a 1998, não sendo este crescimento acentuado em 2000 alheio à amortização de 6.118.881 contos do "plafond" do Banco de Portugal.
3.5 - Encargos assumidos e não pagos (EANP)
3.5.1 - Enquadramento
Este ponto visa a análise das despesas assumidas pelos serviços da Administração Regional, ao longo do ano económico de 2000, mas que, por motivos de ordem procedimental e administrativa, por ausência de autorização de pagamento ou por insuficiência de tesouraria, não foram pagas até ao final desse ano, incluindo o período complementar previsto na lei para o pagamento das despesas (ver nota 23).
O valor dos encargos assumidos e não pagos foi determinado através da listagem fornecida pela DROC (ver nota 24), onde constam os valores distribuídos pelos diferentes departamentos do Governo Regional. Foi igualmente solicitada, a essa Direcção Regional, a discriminação dos encargos assumidos e não pagos por classificação económica, bem como o respectivo ano económico em que a despesa foi assumida, e ainda as razões do seu não pagamento.
O Novo Regime de Administração Financeira do Estado, consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho, continua por implementar na Região Autónoma da Madeira (ver nota 25), pelo que, nesta matéria, mantêm-se as disposições contidas no DL n.º 265/78, de 30 de Agosto, o qual, nomeadamente, no seu art.º 1.º, determina que "Os encargos relativos a anos anteriores serão satisfeitos de conta de verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento.", assim como condiciona, no art.º 2.º, "A satisfação dos encargos relativos a anos anteriores (...) de adequada justificação das razões do seu não pagamento em tempo oportuno.".
Esta situação, já referida em Pareceres anteriores, foi, inclusivamente, objecto de Recomendação (vide Pareceres sobre as Contas de 1998 e de 1999, ponto 3.3, Capítulo III).
3.5.2 - Análise global dos EANP
No ano económico de 2000, o valor absoluto dos encargos assumidos e não pagos de toda a Administração Regional - Directa e Indirecta - foi de 39.756.166 contos. Esta situação traduz-se, na prática, num financiamento privado destas despesas, assegurado à custa das entidades a quem ficaram por pagar os encargos pela Região. À semelhança do ano de 1999, as razões apresentadas para o seu não pagamento radicam-se em dificuldades de tesouraria (ver nota 26).
QUADRO III.13
Análise global dos EANP
Dos elementos do quadro, é possível concluir que 56,5% dos EANP, no ano de 2000, foram da responsabilidade da Administração Indirecta da RAM (ver nota 27), correspondendo a 22,5 milhões de contos, cifrando-se o valor dos da Administração Regional Directa em 17,3 milhões de contos, ou seja, 43,5% do total.
Comparativamente com o ano de 1999 (ver nota 28), constata-se uma diminuição, em termos absolutos, do valor dos encargos assumidos e não pagos da Administração Regional Directa, em 165,9 mil contos.
No que concerne à Administração Regional Indirecta, verificou-se um aumento do valor dos encargos assumidos e não pagos, quer em termos absolutos (em 1,6 milhões de contos) quer em termos percentuais (em 1,9%), relativamente ao ano de 1999.
Analisando o valor dos encargos assumidos e não pagos, por Departamento do Governo Regional, e apenas para a Administração Regional Directa, verifica-se que se concentraram essencialmente na Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, responsável por 74,4% desses encargos, correspondente a 12,8 milhões de contos, valor um pouco inferior ao registado em 1999, (14,2 milhões de contos), seguindo-se-lhe a Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, com 1,5 milhões de contos (8,8%).
3.5.3 -Impacto dos EANP no orçamento do ano seguinte
As repercussões dos EANP da Administração Regional Directa no orçamento inicial do ano de 2001 (ver nota 29) implicaram que 6,4% desse orçamento estivesse comprometido com encargos assumidos e não pagos transitados de 2000, o que representa uma ligeira diminuição face a 1999, quando estes representavam 6,9% do orçamento inicial de 2000.
QUADRO III.14
Impacto dos EANP no orçamento inicial
Ao nível dos Departamentos regionais, constata-se que a Vice-Presidência, Departamento que assumiu, predominantemente, as áreas da então Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, apresenta o orçamento inicial mais comprometido, com 23,2% do orçamento para 2001 afecto à satisfação de encargos assumidos e não pagos do ano de 2000, seguindo-se-lhe as Secretarias Regionais do Equipamento Social e Transportes e do Turismo e Cultura, com graus de comprometimento de 17,4% e 14,3%, respectivamente.
3.5.4 - Caracterização dos EANP da Administração Directa da RAM
3.5.4.1 - EANP por classificação económica
Da análise dos encargos assumidos e não pagos discriminados por rubrica de classificação económica, destacam-se as rubricas de capital, que representam 83,3% do total dos encargos, em oposição aos 16,3% dos encargos com despesas correntes (ver nota 30).
QUADRO III.15
Valor dos EANP por classificação económica
De entre os encargos não pagos referentes a "Despesas correntes", destaca-se a rubrica relacionada com a "Aquisição de bens e serviços correntes", que representa 81,1% do total do agrupamento, seguindo-se a parcela respeitante a "Transferências correntes", com 11,8%.
No que respeita a rubrica 07 - "Aquisição de bens de capital", que representa 90,1% do total dos encargos assumidos e não pagos por conta de despesas de capital (valor que diminuiu relativamente a 1999, quando representava 97,6%), constatou-se que esta abrangia um leque variado de situações, com particular destaque para as rubricas 07.01.03 - "Edifícios" (2,4 milhões de contos) e 07.01.04 - "Construções diversas" (10,1 milhões de contos) (ver nota 31).
Deste modo conclui-se que, nesta rubrica, também no ano 2000, os encargos assumidos e não pagos se relacionam com empreitadas de obras públicas e com aquisições de bens e serviços.
3.5.4.2 - EANP e os Investimentos do Plano
O valor dos encargos assumidos e não pagos é maioritariamente referente ao capítulo dos Investimentos do Plano, correspondendo estes a 85,3% do total (14,7 milhões de contos), registando-se uma diminuição, quer em termos de valor absoluto, quer em termos percentuais, relativamente ao ano anterior, em que estes se situavam nos 90,8% (15,8 milhões de contos).
QUADRO III.16
EANP e investimentos do plano
Os restantes 14,7% reportam-se a encargos das diferentes Secretarias Regionais e seus serviços de apoio (2,5 milhões de contos), constatando-se o movimento inverso, ou seja, o aumento, em valor e em peso, dos encargos assumidos e não pagos, das despesas de funcionamento normal, em relação ao ano anterior (1,6 milhões de contos).
3.5.5 - Evolução dos EANP
3.5.5.1 - Evolução global
O quadro seguinte elucida a relação entre a despesa assumida de toda a Administração Regional, Directa e Indirecta, e os seus encargos assumidos e não pagos (ver nota 32).
QUADRO III.17
Evolução global dos EANP
Constatou-se um crescimento substancial do valor dos encargos assumidos e não pagos (172,5%) no período de 1996 a 2000, face a um crescimento menos acentuado da despesa assumida (18,8%) para o mesmo período.
A análise da evolução dos encargos assumidos e não pagos, atendendo à classificação orgânica, concentra-se no triénio 1997/2000 (ver nota 33), e atende ao seu peso no total da despesa assumida.
QUADRO III.18
Evolução dos EANP por Departamento
Assim, após a sensível diminuição dos encargos assumidos e não pagos registados no ano de 1998, comparativamente a 1997, em quase todas as Secretarias Regionais (ver nota 34), a tendência inverteu-se no ano de 1999, ocorrendo novas diminuições no ano de 2000, e assinalando-se variações consideráveis, nomeadamente, na Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares (-76,6%) e na Presidência do Governo Regional (-71,7%).
A tendência de aumento dos encargos assumidos e não pagos manteve-se na Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa (+145,8%) e na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (+92,3%).
3.5.5.2 - Evolução do impacto dos EANP nos orçamentos da RAM
Os quadros seguintes reflectem o impacto dos encargos assumidos e não pagos de um determinado ano nos orçamentos iniciais e finais (ver nota 35) do ano seguinte àquele a que respeitam, apurando-se que, no quadriénio 1997/2000, os encargos assumidos e não pagos afectavam, respectivamente, 5,2%, 4,5%, 6,9% e 6,4% do orçamento inicial dos anos de 1998 a 2001 (ver nota 36).
QUADRO III.19
Impacto dos EANP nos orçamentos de 1998 a 2000
3.5.6 - Avaliação global dos EANP
Do exposto anteriormente, e numa perspectiva global dos encargos assumidos e não pagos, no ano económico de 2000, relativos à Administração Directa e Indirecta, conclui-se que, do total dos encargos assumidos e não pagos, os valores mais significativos são os da responsabilidade da Administração Indirecta, que representam 56,5% do total.
A Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente e a Vice-Presidência são os Departamentos do Governo Regional que apresentam maior volume de encargos assumidos e não pagos.
No tocante ao impacto dos encargos assumidos e não pagos no orçamento inicial do ano de 2001, constata-se que 31,2% (ver nota 37) do orçamento da Administração Indirecta se encontra comprometido à satisfação destes, em contraposição aos 6,4% da Administração Directa, situação que pouco difere da verificada no ano anterior.
3.6 - Síntese da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas
3.6.1 - Fiscalização prévia
As principais ilegalidades ou outras deficiências detectadas e relatadas, relativas a actos e contratos geradores de despesa, no ano de 2000, e no âmbito de competência da fiscalização prévia, foram, em síntese, as seguintes:
3.6.1.1 - Actos e contratos de empreitada
Qualificação, como "trabalhos a mais", de trabalhos não enquadráveis no conceito legal traçado no art.º 26.º, n.º 1, do DL n.º 405/93, de 10 de Dezembro;
Assunção de encargos pelos Municípios da Região, sem o correspondente suporte orçamental, devido a atrasos na aprovação dos financiamentos externos, com origem em fundos comunitários e em contratos de comparticipação financeira celebrados com o Governo Regional da Madeira;
Aquisição de equipamentos de transporte a coberto de procedimentos desencadeados com vista à adjudicação de empreitadas;
Inclusão, no critério de adjudicação, de factores de ponderação conducentes, não à avaliação do mérito das propostas, mas antes à apreciação da capacidade económica, financeira e técnica dos concorrentes;
Recurso à modalidade de empreitada de concepção/construção em situações em que não ficou demonstrado que a complexidade técnica ou a especialização das obras a executar assim o justificavam;
Insuficiente fundamentação dos actos administrativos de adjudicação;
Inobservância do prazo de 30 dias, fixado pelo n.º 2 do art.º 82.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, para efeitos de reenvio dos processos de visto ao Tribunal de Contas.
3.6.1.2 - Actos e contratos de aquisição de bens e serviços
Omissão, nas peças do processo de concurso público, das exigências legais relativas às situações de subcontratação;
Exclusão de concorrentes por falta de apresentação de documentos de habilitação, quando a sua admissão condicional no acto público era legalmente obrigatória;
Utilização, em sede de apreciação do mérito das propostas, de factores subjectivos relacionados com a aptidão dos concorrentes;
Insuficiente fundamentação dos relatórios que serviram de suporte ao acto final de adjudicação.
3.6.2 - Irregularidades detectadas no âmbito da preparação do Relatório e Parecer
3.6.2.1 - Relativas à assunção de despesas sem cabimento orçamental
Analisando a execução orçamental e financeira das diferentes Secretarias Regionais, verificou-se que, em algumas delas, assumiram-se despesas sem dotação orçamental disponível, no valor global de 246.820,4 contos.
O quadro infra efectua a comparação entre a dotação orçamental, os pagamentos efectuados, os encargos assumidos e não pagos e o saldo orçamental disponível.
QUADRO III.20
Despesas assumidas sem dotação orçamental
A execução do orçamento da despesa rege-se pelo previsto no art.º 18.º da Lei n.º 28/92, cujos n.º 1 e n.º 2 determinam que as dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, e que "Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da Região Autónoma da Madeira, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental (...)".
Ora, tais disposições legais não foram respeitadas, pois constata-se que foram assumidas despesas que ultrapassavam o crédito orçamental disponível.
Tendo-se solicitado esclarecimentos, a Secretaria Regional do Plano e Finanças (ver nota 38) referiu o seguinte, relativamente a cada uma das rubricas:
05 Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas:
02.04/02.03.01 - Direcção Regional de Pescas
"A assunção de encargos sem cabimento orçamental deve-se à dívida contraída entre os anos de 1987 e 1992 à empresa de Electricidade da Madeira no Valor de 231.163.272$00".
De referir que esta não é uma situação inédita, já que, nos anos de 1997 a 1999, a Direcção Regional de Pescas assumiu encargos sem a correspondente dotação orçamental, nos valores de 225.562.759$00, 181.623.327$00 e 200.663.103$00, respectivamente.
No entanto, estas observações não prejudicam a posição exposta quanto à violação dos dispositivos legais.
50.13.01/02.03.10 - Laboratório Regional de Veterinária
"A obra de construção do laboratório regional de veterinária bem como a prestação de serviços de fiscalização da mesma tiveram enquadramento orçamental no projecto com a classificação orgânica 05.50.13.01.
(...). O orçamento para 2000 contemplava a quantia necessária (...), na rubrica 02.03.10-Outros serviços. Porém, o processo de despesa correspondente à factura do mês de Novembro de 1999 foi devolvido pela Secretaria Regional do Plano e Finanças, a fim de ser incluído no orçamento de 2000, e factura do mês de Dezembro apenas deu entrada em Janeiro/2000 no serviço, factos que vieram a impedir a correcta execução da programação financeira.
O despacho de alteração orçamental n.º 79/Alt/SRA/2000 não incluiu, por lapso, como deveria, o reforço da rubrica 02.03.10, no montante dos dois referidos transitados (...) tendo o montante sido inadvertidamente reforçado na rubrica 07.01.04 (...)".
Apesar das explicações apresentadas, mantém-se a posição quanto à violação do disposto na lei, pois não foi excluída a matéria factual apurada.
07 Secretaria Regional de Turismo e Cultura:
02/02.03.01 e 02.03.06 - Direcção Regional do Turismo
"1.º-As despesas relativas a "Encargos das instalações" e "Comunicações", necessárias e imprescindíveis, são assumidas independentemente da responsabilidade dos serviços. Dado que a contabilidade só toma conhecimento dos respectivos montantes, após a entrada das facturas, não é possível prever com exactidão esses mesmos valores.
2.º-As facturas referentes ao consumo dos meses de Novembro e Dezembro do ano 2000, só deram entrada na contabilidade em 2001, daí a impossibilidade de regularizar os saldos das rubricas em questão, uma vez que o já se tinha dado o encerramento do ano económico."
O valor referente a estas facturas não deveria constituir um encargo do ano de 2000, dado que esse ano económico já havia sido encerrado.
03/02.03.06 - Direcção Regional dos Assuntos Culturais
"O referido valor foi lançado no computador em 2000/12/19.
O respectivo processo foi elaborado em Janeiro de 2001, pelo que o correspondente montante foi pago nesse mesmo ano com verbas do orçamento então em vigor."
Uma vez que o valor foi lançado em 2000 mas pago em 2001, constituiu um encargo assumido e não pago que, todavia, não dispunha de dotação orçamental no ano a que se referia (2000).
08 Secretaria Regional dos Recursos Humanos:
01/02.03.01 e 02.03.06 - Gabinete do Secretário e 03.02/02.03.06 - Inspecção Regional do Trabalho
"São despesas de valor imprevisível, em virtude da sua natureza (comunicações, água e luz). Tanto os valores a cabimentar como a pagar, antes da sua entrada efectiva na Secretaria, são desconhecidos.
Referem-se a facturas que, apesar de se reportarem aos meses de Outubro, Novembro e Dezembro de 2000, só deram entrada nesta Secretaria já no ano de 2001, após data limite para o envio de processos para a Direcção de Serviços de Contabilidade, da Direcção Regional do Orçamento e Contabilidade, da Secretaria Regional do plano e Finanças."
Reafirma-se o exposto nas apreciações relativas à Secretaria Regional de Turismo e Cultura.
09 Secretaria Regional de Educação
01.05.00/02.02.08 - Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação
"(...) no ano de 2000 os encargos assumidos na rubrica 02 02 08 foram superiores à dotação orçamental disponível na mesma, razão pela qual o saldo disponível aparece negativo.
Esta situação fica a dever-se à existência de uma elevada dívida transitada de anos anteriores e de durante o ano em análise ter-se assumido encargos que eram indispensáveis para o normal funcionamento dos diversos estabelecimentos de ensino afectos à educação especial."
Apesar das explicações apresentadas, mantém-se a posição quanto à inobservância do disposto na lei.
02.14.01/02.03.01 - Escola Secundária Jaime Moniz
"Na rubrica 02.03.01 - Encargos de Instalações, ocorreu uma situação imprevista e que nos ultrapassou. Recebemos devolvidos por outra instituição, diversas facturas de água da piscina da Escola as quais desconhecíamos por completo porque não era esta Escola a pagar e portanto não havíamos previsto em matéria de orçamento.
Forçados a assumir estes encargos numa altura em que não era já possível alterar o orçamento, a situação gerada levou a que o saldo negativo nessa rubrica, fosse efectivamente de 2.752.766$00."
O serviço vem apenas corroborar os factos constatados, pelo que se mantém a posição quanto à violação do disposto na lei.
10 Secretaria Regional dos Assuntos Sociais:
01/02.03.09 - Gabinete do Secretário e Serviços de Apoio
"(...) os encargos inscritos na rubrica que levaram a que se excedesse a dotação orçamental (01/02.03.09) eram afinal relativas à rubrica, Secª. 10, capº. 50, Div.01, SubDiv.01, código 02.03.09, alª.O, uma vez que o respectivo valor dizia respeito a uma deslocação que se enquadrava no âmbito de um Programa Regional, inscrito no capº. 50 do orçamento da Secretaria Regional dos Assuntos Sociais para o respectivo ano económico."
Não obstante a alteração verificada, relativamente à rubrica pela qual a despesa deveria ter sido contabilizada, mantém-se a situação dos encargos assumidos sem dotação orçamental, uma vez que a nova classificação também não dispunha de dotação orçamental suficiente.
3.6.2.2 - Relativas ao pagamento de juros de mora
O Anexo XXVIII - Relação das amortizações e juros pagos em 2000, por entidade credora, mapa integrante da Conta da Região de 2000, revela que, entre outros, foram pagos juros de mora às empresas abaixo discriminadas, decorrentes de atrasos nos pagamentos referentes a empreitadas de obras públicas, devido a dificuldades de tesouraria do Governo Regional.
Os pagamentos dos juros de mora encontram cobertura legal nos art.ºs 190.º do DL n.º 235/86, de 18 de Agosto, e 194.º do DL n.º 405/93, de 10 de Dezembro, consoante se trate de obras postas a concurso até ou posteriormente a 10/6/1994.
QUADRO III.21
Juros de mora
O n.º 3 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92 determina que "Nenhuma despesa deve (...) ser efectuada sem que (...) seja justificada quanto à sua economia, eficiência e eficácia". De igual modo, o art.º 14.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, estatui que "O Governo Regional tomará as medidas necessárias para uma rigorosa contenção das despesas públicas e controlo da sua eficiência, de forma a alcançar a melhor aplicação dos recursos públicos.", disposição reforçada pelo n.º 1 do art.º 3.º do DRR n.º 27/2000/M, 20 de Abril, segundo o qual (...) os serviços da administração pública regional deverão observar normas de rigorosa economia na administração das dotações orçamentais atribuídas às suas despesas".
Embora seja legal o pagamento de juros de mora, é de concluir, atendendo ao referido no parágrafo anterior, que o espírito do preceituado nas disposições normativas citadas é contrariado com os atrasos nos pagamentos, que conduziram à obrigação do pagamento de juros de mora, no montante global de 534.878,4 contos (ver nota 39).
Esta situação foi já objecto de recomendações nos Pareceres sobre as Contas da Região relativas aos anos económicos de 1997 a 1999.
3.7 - Aquisições de serviços da Administração Regional Directa
3.7.1 - Enquadramento
A auditoria (ver nota 40) aos serviços da Administração Regional Directa visou o controlo integrado da legalidade e da boa gestão financeira das despesas com o pessoal no ano de 2000, nomeadamente, na área das despesas com aquisições de serviços, incluindo contratos de avença e tarefa, dos serviços simples das Secretarias Regionais de Educação (SRE), do Plano e da Coordenação (SRPC) e da Economia e Cooperação Externa (SRECE) (ver nota 41).
Relativamente a cada um desses Departamentos do Governo Regional, a análise abrangeu:
Na Secretaria Regional de Educação, do universo orçamental e financeiro relativo à área objecto desta acção (79.223.000$00) foram analisados procedimentos e despesas no valor de 9.144.107$00, correspondente a 11,5%.
Na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, do universo orçamental e financeiro relativo à área objecto desta acção (476.416.200$00), foram analisados procedimentos e despesas no valor de 56.143.423$00, correspondente a 11,8%.
Na Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, cujo universo orçamental e financeiro na área das aquisições de serviços era 107.918.000$00, foram analisados procedimentos e despesas no valor de 11.365.541$00, correspondente a 10,5%.
Abordaram-se e relataram-se os aspectos relativos a cada procedimento analisado, dentro da amostra seleccionada, que se consideraram justificativos de destaque.
Em observância do exercício do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas remeteu o relato da auditoria a Suas Excelências o Vice-Presidente do Governo Regional, o Secretário Regional de Educação e o do Plano e Finanças.
Dentro do prazo fixado para a apresentação das respostas, apenas foram recebidas as das Secretarias Regionais de Educação e do Plano e Finanças, que se transcrevem ou sintetizam no presente texto.
3.7.2 - Procedimentos comuns aos serviços auditados
Da análise efectuada aos processos seleccionados e às despesas realizadas, no ano 2000, com as aquisições de serviços incluídas nas rubricas "C.E. 01.01.04 - Pessoal em regime de tarefa ou avença", "C.E. 02.03.09 - Seguros" e "C.E. 02.03.10 - Outros serviços", das Secretarias Regionais de Educação, do Plano e da Coordenação e da Economia e Cooperação Externa, constatou-se que a falta de fundamentação da despesa, nas suas diversas vertentes, era um elemento comum aos procedimentos analisados.
Deste modo, e em relação a alguns dos casos analisados, não estavam fundamentadas:
as razões que levaram o serviço a adoptar, independentemente do valor da despesa a realizar, o procedimento conducente à escolha do co-contratante;
os motivos que levaram à escolha do co-contratante;
as necessidades que se visavam satisfazer com a despesa a realizar e a comprovação da inexistência de pessoal nos quadros de pessoal da administração, para o desempenho de funções conducentes à concretização do fim pretendido.
Relativamente às fundamentações do procedimento adoptado, tendo em conta os requisitos impostos para o efeito, verificou-se que os despachos de adjudicação se encontram apenas parcialmente fundamentados, revelando-se insuficiente, uma vez que não são expostas de forma clara, expressa e suficiente as razões de facto que levaram à escolha desse procedimento.
No que se refere ao assunto em apreço, a SRE esclareceu que, face aos valores da adjudicação, à natureza da prestação e ao conhecimento da aptidão técnica dos contratados, considerava suficiente a fundamentação exposta nos despachos de adjudicação. Quanto à SRPF, referiu que o "Procedimento adoptado de ajuste directo, encontra-se fundamentado com a referida aptidão técnica e com a liberdade de escolha do prestador."
Se bem que se trate de uma decisão tomada dentro da liberdade de escolha do prestador, ela terá de ser devidamente fundamentada, devendo a fundamentação obedecer a um conjunto de requisitos e pressupostos legais, em conformidade com o disposto no art.º 125.º do CPA.
Relativamente ao fundamento da inexistência de pessoal nos quadros de pessoal da Administração Regional, e ainda que, quando na estrutura orgânica da Administração não existam funcionários ou agentes com capacidade técnica para alcançar os resultados fixados pela actividade administrativa, esta possa recorrer a outros meios, verificou-se, todavia, que os despachos de adjudicação da prestação de serviço, na modalidade de tarefa e de avença, não comprovavam a inexistência de pessoal, no serviço, para o exercício das funções objecto do contrato.
A este propósito, a SRE sustentou que "apesar de não se fazer referência nos despachos de adjudicação a realidade daquele período demonstra que o pessoal, com a formação adequada para o desempenho das funções necessárias, era de todo inexistente."
No entanto, essa alegação permanece por comprovar, pois não foi remetido qualquer documento demonstrativo da inexistência de pessoal nos quadros, apto para o exercício de tais funções.
3.7.3 - Contratos de prestação de serviços celebrados pela Secretaria Regional de Educação
3.7.3.1 - Contrato de prestação de serviços para acompanhamento e fiscalização da gestão e aplicação financeira de subsídios
Quando da análise efectuada ao processo, foi questionada, por não se revelar clara, a data da contratação de uma prestação de serviço, dado que o despacho de adjudicação da despesa a datava de Maio, enquanto o relatório apresentado pelo contratado na sequência do serviço prestado, se reportava a uma análise efectuada nos meses de Janeiro a Abril.
Relativamente a esta situação, a SRE esclareceu que "O período de análise é aquele tempo sobre o qual o interessado se debruça de modo a poder elaborar o relatório de acompanhamento e fiscalização da gestão e aplicação financeira dos subsídios atribuídos ao "Atelier Infantil"(...)." E mais referiu que "O período da prestação de serviço é, por sua vez, o tempo em que o prestador esteve no "campo" a colher os elementos necessários para o bom desempenho das suas funções e a elaborar o relatório.", esclarecendo, ainda, que, embora a adjudicação tenha ocorrido em Maio, a organização dos meios, com vista à realização do serviço teve inicio em Janeiro.
No entanto, embora o período de análise não tenha que coincidir necessariamente com o período da prestação de serviço, uma vez que "a análise" condiciona e é um meio conducente à produção de um resultado pretendido, faz sentido que o desenvolvimento desta actividade só se desenrole após a adjudicação do serviço. É certo que, no caso do contrato de avença, a entidade adquire uma prestação que, por se consubstanciar num determinado resultado, fica fora do contrato, pois, conforme refere Monteiro Fernandes (ver nota 42), "o processo conducente à produção do resultado, a organização dos meios necessários e a ordenação da actividade que o condiciona estão, em principio fora do contrato, não estão vinculados, mas antes determinados pelo próprio fornecedor do mesmo trabalho.". Mas essa actividade, desenvolvida anteriormente à contratação, seria inútil caso não se verificasse a adjudicação do serviço. Ora, no caso em apreço, não se afigura coerente que o interessado previsse, no mês de Janeiro, que aquela prestação lhe seria adjudicada no mês de Maio.
A este propósito, a SRE referiu que "No que respeita ao conteúdo do relatório entendemos que o mesmo tem pertinência do ponto de vista da boa gestão dos dinheiros públicos."
Não estando aqui em causa a pertinência do referido relatório, vemos que, o contrato de avença tinha como fim a fiscalização da gestão e aplicação financeira de subsídios, pelo que o estudo contratado deveria ter sido realizado numa fase anterior à aplicação dos dinheiros públicos. Acresce que, o relatório apresentado assemelha-se a um estudo de viabilidade económica de um projecto de investimento, o que não se inseria, como tal, no objecto do contrato, nem reflecte a acção de fiscalização, eventualmente, exercida pelo avençado.
3.7.3.2 - Contrato de tarefa para execução de play-backs e gravações diversas
Tendo, em 17 de Agosto de 2000, sido celebrado o contrato referido em epígrafe, verificou-se que, ao longo dos anos, se haviam celebrado vários contratos idênticos, cujo objecto se inseria no âmbito das competências próprias do Gabinete Coordenador de Educação Artística (ver nota 43), pelo que se afigurou que o mesmo não se enquadrava no conceito de contrato de tarefa, tal como resulta do n.º 2 do art.º 17.º do DL n.º 41/84, de 3 de Fevereiro.
No que respeita a esta questão, a SRE informou que o interessado foi contratado pela sua aptidão técnica na área de produção musical, com vista à produção e edição de CD's de grupos madeirenses, enunciando algumas das produções, que não se enquadram no âmbito das funções do GCEA, e para as quais não existe funcionário no serviço para as fazer. Mais referiu que "Jamais a Administração pode impor a um particular que celebre um contrato administrativo de provimento ou a termo certo, pois, como a própria definição deste evidencia, o particular poderá não estar interessado no carácter de subordinação que qualquer um daqueles contratos comporta."
No entanto, tratando-se de prestações que se inseram no âmbito da execução de trabalhos de gravação e reprodução de vídeo e audio, embora se verifique haver fundamento para a celebração de um contrato de trabalho a termo certo, a situação em apreço, pelos contornos de que se reveste, assemelha-se mais a uma prestação de serviço, em sentido lato, onde o interessado será pago no momento da apresentação dos trabalhos, porquanto a celebração sistemática de contrato de tarefa confere-lhe um carácter de regularidade, dando ideia de que a necessidade a satisfazer é certa e permanente.
3.7.4 - Contratos de prestação de serviços celebrados pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação
3.7.4.1 - Celebração de contrato escrito
Os despachos de adjudicação da prestação de serviços não invocaram as razões de facto e de direito que levaram à dispensa da celebração de contrato escrito.
A SRPF refere, a este propósito, que "A dispensa de contrato escrito, consiste numa opção da entidade adjudicante, e tem por fundamento essencial a sua não exigência por lei e a certeza das relações jurídicas constituídas."
Se bem que a lei, ao exigir que, a partir de determinado montante, as relações contratuais sejam formalizadas por escrito, em documento, permite, em certos casos, e verificadas as circunstâncias subsumíveis nos pressupostos nela previstos, a dispensa da celebração de contrato escrito, cumpre, todavia, fundamentar essa dispensa, enunciando as razões de facto e de direito que a ela levam pelo que, a fundamentação do acto é essencial para verificar a sua conformidade, bem como a do procedimento conducente à sua formação, com a legislação em vigor.
3.7.4.2 - Contrato de avença para prestar funções de apoio técnico em matéria de seguros
O encargo resultante do contrato referido em epígrafe, celebrado pelo período de 4 anos, não foi objecto de uma portaria de repartição de encargos, a que se encontrava obrigado, por força do disposto no art.º 22.º do DL n.º 197/99, de 8 de Junho, sendo a inobservância dessa norma, por si só, eventualmente susceptível de imputação de responsabilidade financeira sancionatória, nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, cuja efectivação ocorre independentemente de haver ou não pagamentos indevidos, ao contrário da ideia que a SRPF deixou transparecer nas suas alegações. No entanto, a Secretaria juntou cópia de uma minuta de Portaria, embora não tenha feito referência à data da sua publicação no JORAM.
3.7.4.3 - Contrato de tarefa para o Estudo 37/2000 - Regime de auxílios fiscais e financeiros da RAM
Através dos elementos facultados pela Secretaria, e relativos à contratação acima referida, verificou-se que a prestação de serviços ocorreu em data anterior à da sua adjudicação. A este propósito, a SRPF informou que o trabalho, facultado à equipa de auditoria, no decurso dos trabalhos de campo, não correspondia ao que havia sido adjudicado, sem que, contudo, haja remetido o trabalho realmente adjudicado: - "Observações apresentadas pela RAM no procedimento relativo ao regime de auxilio da Zona Franca da Madeira 37/2000".
3.7.4.4 - Contrato de avença para exercício de funções no RIN-MAR
Da análise ao contrato referido em epígrafe, questionou-se que o seu objecto não estaria inserido nos pressupostos do art.º 17.º do DL n.º 41/84, de 3 de Fevereiro. Relativamente à avença foi referido que:
"O objecto da avença foi o de registo de navios e sua transmissão e não o desenvolvimento de funções de consultora jurídica no RIN-MAR, que vão muito para além do trabalho;
Face ao objecto da Avença, o mesmo enquadra-se no âmbito de uma profissão liberal que pode ser prestado sem subordinação hierárquica importando à Administração apenas o resultado da sua execução (Registo), e reúne os requisitos do art.º 17.º do Decreto Lei n.º 41/84, (inexistência de funcionários).".
Posteriormente, porque ocorreu a nomeação daquela avençada, com dispensa de estágio, na categoria de consultora jurídica de 2ª classe, da carreira técnica superior, para o quadro de pessoal do Gabinete da Zona Franca da Madeira, esse facto, embora se encontrasse fora do âmbito da auditoria, foi apreciado, dado que, relativamente à situação em apreço, poderia constituir um caso de nulidade e/ou passível de alterar o resultado financeiro do acto.
A propósito da dispensa do estágio, a SRPF informou que a acta do júri (ver nota 44) se encontra fundamentada com base no facto de:
"- A candidata ter desempenhado por igual período ao de estágio, funções equiparadas ao do lugar a prover;
- por ser do conhecimento do júri os conhecimentos e aptidões da candidata para desempenhar essas funções, em termos de tornar desnecessária a realização do estágio para provimento na categoria;
- por ter plenos conhecimentos do funcionamento da Secretaria Regional do Plano e Coordenação."
No entanto, face ao enunciado das razões de facto e de direito, invocadas para caracterizar o anterior contrato como sendo uma avença, e para justificar a dispensa do estágio para ingresso na carreira técnica superior, afigura-se que entre as mesmas existe contradição, porquanto, ao considerar que as funções antes desempenhadas seriam, segundo o júri do concurso, equiparadas às de consultora jurídica de 2ª classe, depreende-se que elas teriam sido exercidas com subordinação hierárquica, o que não se insere no âmbito do contrato de avença; além de que, tendo esse contrato de avença, por objectivo o "(...) registo de navios e sua transmissão (...)", importando à "(...) Administração apenas o resultado da sua execução (Registo)", não se vê como poderia, perante isso, o júri afirmar que a candidata desempenhou "(...) por igual período ao de estágio, funções equiparadas ao do lugar a prover", e possui os "conhecimentos e aptidões (...) para desempenhar essas funções, em termos de tornar desnecessária a realização do estágio para provimento na categoria.".
Ainda a propósito da dispensa do estágio, a SRPF sustentou que "a jurisprudência do Tribunal de Contas nesta área não exige qualquer requisito de período mínimo de experiência para dispensa de estágio (...)".
Cumpre, no entanto, sublinhar que a exigência do requisito de um período mínimo de experiência para a dispensa de estágio, não partiu deste Tribunal, mas sim do preceito legislativo que faz depender o ingresso na carreira de técnico superior de uma frequência de estágio, por um período equivalente a um ano (ver nota 45). Todavia, em situações análogas, e tendo em consideração os princípios da igualdade e da justiça, o Tribunal de Contas tem aceite o ingresso na carreira técnica superior, com dispensa do estágio, nos casos em que o período de experiência seja superior a três anos de exercício de funções, e desde que, nesses casos, as funções tenham sido exercidas, na sua maioria, com subordinação hierárquica e, como tal, fora do âmbito de um contrato de avença.
3.7.5 - Contrato de prestações de serviços celebrados pela Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa
O clausulado dos contratos de avença (ver nota 46) analisados previa, para além das prestações devidas pelas funções exercidas, o pagamento de despesas relacionadas com deslocações e estadias, dentro do território nacional (ver nota 47) ou estrangeiro. O contrato de avença tem como característica, entre outras, o facto da contraprestação (remuneração) ser determinada, e se efectuar, em função do resultado dos trabalhos, objecto do contrato. A prestação do resultado de uma actividade efectua-se em regime de autonomia, ou seja, o prestador é autónomo ao organizar, de acordo com as respectivas "leges artis", o sentido e os meios adequados à obtenção de tal resultado. Nos termos da lei, esta modalidade de prestação de serviço não comportará uma cláusula relativa a outros pagamentos, para além da remuneração devida pela contraprestação efectiva do trabalho produzido pelo co-contratante. O pagamento de deslocação ou da estadia não deverá, por isso, ser considerado como pagamento de um serviço prestado, uma vez que, não se enquadrando no objecto do contrato, caberá na responsabilidade do outro co-contratante.
Porque a Vice-Presidência não esclareceu os factos que lhe diriam respeito não foi possível conhecer a sua posição quanto ao assunto em apreço.
3.8 - Sistema de financiamento do sector da saúde da RAM
3.8.1 - Enquadramento
A auditoria às entidades que compõem o Serviço Regional de Saúde, nomeadamente o Centro Regional de Saúde e o Centro Hospitalar do Funchal, direccionou-se para as fontes de financiamento a que estes serviços recorreram, no ano de 2000, assim como para as áreas de orçamentação e execução financeira das entidades envolvidas. Para o efeito, procedeu-se a um controlo integrado da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira, do recurso e gestão da dívida pública e, bem assim, da dívida administrativa no sector da saúde.
O SRS é um conjunto ordenado e hierarquizado de instituições e serviços, prestadores de cuidados de saúde, incorporado na administração indirecta da Região Autónoma da Madeira, que funciona sob superintendência e tutela do Governo Regional, pela Secretaria Regional dos Assuntos Sociais, sendo constituído pelo Centro Hospitalar do Funchal (CHF) e pelo Centro Regional de Saúde (CRS), qualquer deles pessoas colectivas de direito público, dotadas de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira, e possuidoras de património próprio (ver nota 48).
O financiamento do SRS é assegurado pelo orçamento da RAM e pelas receitas cobradas nos serviços e estabelecimentos, nos termos da lei. Os cuidados prestados pelo SRS a beneficiários de subsistemas, são cobrados de acordo com tabelas aprovadas pelo Secretário Regional dos Assuntos Sociais.
No sentido de dar expressão plena ao exercício do princípio do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e assegurar o conhecimento das posições da Administração Regional, o relato da referida auditoria foi enviado a Suas Excelências os Secretários Regionais dos Assuntos Sociais e do Plano e Finanças e aos Exmºs. Srs. Presidentes dos Conselhos de Administração do Centro Hospitalar do Funchal e do Centro Regional de Saúde.
Decorrido o prazo fixado para a apresentação das alegações, apenas a Secretaria Regional do Plano e Finanças remeteu os pertinentes esclarecimentos, referentes, maioritariamente, aos acordos, convenções e protocolos, os quais, serão analisados, no âmbito do Capítulo VI - A Dívida Pública Regional.
3.8.2 - Orçamentação
As propostas de projecto de orçamento, aprovadas pelo CGRAM, e que passaram a constituir o orçamento inicial, não correspondem aos projectos de orçamento propostos pelos Conselhos de Administração do CHF e do CRS, apresentando divergências acentuadas, que se traduzirão numa suborçamentação.
3.8.2.1 - Centro Hospitalar do Funchal
Da análise ao processo orçamental apresentado pelo CHF, no projecto de orçamento para o ano de 2000, quando confrontados com os valores dos orçamentos aprovados pelo CGRAM, evidenciam-se categoricamente, cortes orçamentais significativos, entre o projecto de orçamento e os orçamentos iniciais e finais, de 10,4% e 6,7%, respectivamente.
3.8.2.2 - Centro Regional de Saúde
Do mesmo modo, pela análise ao processo orçamental do CRS, constata-se que, entre o projecto de orçamento apresentado pelo Conselho de Administração, e os orçamentos inicial e final aprovados pelo CGRAM, existe uma diferença, na ordem, para menos, dos 26% e 24%, respectivamente.
3.8.2.3 - Apreciação sumária da orçamentação
Os orçamentos iniciais aprovados para o quadriénio 1997/2000, do CHF e do CRS, não respeitaram a regra da universalidade (ver nota 49), segundo a qual o orçamento deve conter a discriminação de todas as receitas e despesas. Por outro lado, o princípio da plenitude orçamental também não foi observado, uma vez que as despesas assumidas em anos anteriores ficaram à margem do orçamento que foi aprovado.
Face às constantes insuficiências orçamentais, o CHF e o CRS têm sido forçados a realizar despesas sem cabimento orçamental. No entanto, a prática seguida de ultrapassar, em muito, as respectivas dotações, originando passivos, evidencia uma violação do princípio da tipicidade quantitativa, que deve presidir à execução do orçamento da despesa, previsto no art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, uma vez que a despesa deve ser autorizada em espécie e em quantidade.
Os cortes orçamentais, entre os valores dos projectos apresentados pelo CHF e pelo CRS e os montantes aprovados, demonstram que os orçamentos financeiros aprovados não levaram em linha de conta as necessidades de financiamento, evidenciadas pela execução orçamental de anos anteriores, nem atenderam, em termos de gestão, à planificação da actividade dos serviços.
Por outro lado, foi posta em causa a gestão orçamental, que possibilita a coordenação das actividades da entidade, colocando em risco a cobertura de cuidados diferenciados de saúde.
3.8.3 - Fontes de financiamento
A Lei Orgânica do Serviço Regional de Saúde determina, no seu art.º 13.º, que o financiamento deste é assegurado pelo orçamento da RAM e pelas receitas cobradas nos serviços e estabelecimentos, nos termos da lei.
3.8.3.1 - Receitas próprias - Créditos sobre terceiros
Nem o CHF nem o CRS accionaram o mecanismo de prescrição de receitas, previsto no DLR n.º 1/2000/M, de 31 de Janeiro, diploma que adaptou à RAM o DL n.º 218/99, de 15 de Junho, regulador da cobrança de dívidas às instituições e serviços integrados no Serviço Regional de Saúde, no qual se prevê a prescrição dos créditos referentes a cuidados de saúde ao fim de 3 anos, contados da data da cessação da prestação dos serviços.
A receita por cobrar no CHF, originada no ano de 2000 (131.467.328$00), é bastante superior à receita cobrada no próprio ano (69.824.709$00).
O valor das receitas cobradas, no ano de 2000, pelo CRS, foi de 21.932.291$00, enquanto que as receitas por cobrar ascenderam a 14.957.815$00.
3.8.3.2 - Transferências da RAM
3.8.3.2.1 - Centro Hospitalar do Funchal
A principal fonte de financiamento do CHF, no ano de 2000, foi o orçamento da RAM, que representou 97,98% do total das suas receitas.
Dos cerca de 18,4 milhões de contos previstos no orçamento, foram transferidos 15,9 milhões de contos, ou seja 86,7% do total, advindo esta elevada percentagem do cumprimento pleno das transferências destinadas às despesas de pessoal.
O CHF enfrenta, pois, um duplo constrangimento: por um lado, os cortes orçamentais sofridos aquando da aprovação do seu orçamento e, por outro, a não disponibilização financeira das verbas consagradas no orçamento da receita.
3.8.3.2.2 - Centro Regional de Saúde
A principal fonte de financiamento do CRS, no ano de 2000, foi o orçamento da RAM, que representou 98,99% do total das suas receitas.
Dos perto de 20,6 milhões de contos previstos no orçamento, foram transferidos 15 milhões de contos, corresponde a 73,1% do total. O enfoque coloca-se quando às transferências destinadas às despesas correntes, nas quais a não disponibilização financeira foi mais acentuada, ficando, ainda, por satisfazer cerca de 36,9% (4,75 milhões de contos).
Esta situação espelha a penalização do CRS ao nível da disponibilidade orçamental e financeira, fazendo-o enfrentar, assim, e tal como o CHF, um duplo constrangimento.
3.8.4 - Aquisições de bens autorizadas por Resolução do Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira
3.8.4.1 - Centro Hospitalar do Funchal
À semelhança do que se verificou em 1999, também em 2000, foram publicadas, no JORAM, resoluções do Conselho do Governo que autorizaram o Conselho de Administração do CHF a proceder à assunção e ao processamento de despesas com aquisição de bens.
Através do quadro seguinte observam-se os montantes relativos aos processos de aquisições de bens que foram autorizados por resoluções do CGRAM, com reflexos no ano económico de 2000.
QUADRO III.22
Procedimentos aprovados por resolução do CGRAM - CHF
O valor total dos procedimentos autorizados por resolução do CGRAM, foi de mais de 2,6 milhões de contos, dos quais quase 1,7 milhões de contos não dispunham de cabimento orçamental no final do ano económico de 2000, dado que apenas 35,8%, ou seja, 947,8 mil contos, obtiveram, à posteriori, inscrição orçamental em rubrica apropriada.
O problema da falta de dotação e da correspondente autorização pelo CGRAM, atinge, de uma forma geral, todas as contas, com excepção das relativas a despesas com pessoal.
Quando questionado sobre o assunto, o CHF (ver nota 50) referiu que "Quanto ao saldo orçamental à data de aprovação do procedimento, o mesmo não era suficiente para cabimentar os processos atrás relacionados por força das mais diversas situações orçamentais, das quais se destaca, o regime duodecimal, até a aprovação do orçamento inicial e/ou a falta de dotação orçamental nas respectivas rubricas.
Os "trâmites dos ajustamentos orçamentais entretanto desencadeados" e que permitiram cabimentar despesas anteriormente autorizadas por Resolução do Conselho de Governo, identificados nas listagens do ponto 1.º, procedimentos com valores, constam das alterações orçamentais que se anexam, bem como de libertações de valores cabimentados em diversos processos de aquisições que, por falta de realização, foram possibilitando a realização de outras despesas assumidas."
Do valor total dos processos cabimentados em 2000, existiam processos aprovados por resoluções do ano de 1999 e do ano de 2001, distribuídos do seguinte modo:
QUADRO III.23
Procedimentos aprovados por resolução do CGRAM por ano - CHF
De entre os valores cabimentados no ano de 2000, 28,3% corresponderam a despesas que foram, por resolução do CGRAM, assumidas e autorizadas no ano de 1999, 70% referem-se a autorizações emanadas em resoluções do ano de 2000, e 1,7% foram autorizadas por resoluções com origem no ano de 2001, ou seja, em momento posterior ao final do ano económico a que corresponde o cabimento.
A justificação apresentada pelo serviço (ver nota 51) refere que "Dada a natureza dos nossos serviços surgem aquisições urgentes cuja regularização é feita à posteriori e por razões de calendarização dos Plenários do Governo por vezes só no ano seguinte."
Atendendo a que a assunção e a autorização da despesa é efectuada pelo CGRAM, estamos perante uma inobservância das normas de assunção da despesa pública, uma vez que se procedeu ao fornecimento dos bens, antes de autorizada a realização da despesa.
Da análise operada às resoluções, observa-se que estas indicam apenas o procedimento, não referindo o valor dos mesmos, nem a classificação orçamental em que os processos teriam inscrição orçamental, e desconhecendo-se, pela sua leitura, os montantes envolvidos.
Com o intuito de clarificar a presente matéria, foi seleccionada uma amostra do conjunto de processos objecto de autorização, por intermédio de resolução do CGRAM, com expressão no ano de 2000.
Da análise efectuada a estes processos, foi possível verificar que, para qualquer deles, foi adoptada a seguinte tramitação:
O Presidente do Conselho de Administração do CHF, por ofício, comunicou ao Secretário Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares que os processos em causa não dispunham de cabimento orçamental, e solicitou que fosse, por intermédio do Secretário Regional do Plano e Coordenação, obtida autorização para a realização de despesas sem cabimento orçamental.
Conjuntamente, foi elaborada e remetida ao Secretário Regional da tutela uma relação dos processos que se encontravam nestas situações, na qual se discriminava o valor do orçamento, os duodécimos, os cabimentos, o saldo do cabimento e o montante por cabimentar.
Com base nesses elementos o Secretário Regional da tutela proferiu o seguinte despacho: "Elabore-se proposta de resolução para apreciação em Conselho de Governo".
Posteriormente, foi elaborada proposta de resolução, por parte do Secretário Regional da tutela, que o CGRAM aprovou e mandou publicar no JORAM.
Dos factos enunciados verifica-se o desrespeito pelo estatuído no art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, uma vez que, nos termos dos n.os 1 e 2 daquele preceito "As dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, (...)" e "(...) nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal," (...) "tenha cabimento no correspondente crédito orçamental (...)".
3.8.4.2 - Centro Regional de Saúde
No ano de 2000, publicaram-se no JORAM várias resoluções do Conselho do Governo que autorizaram o Conselho de Administração do CRS a proceder à aquisição e ao processamento de despesas com aquisição de bens.
Através do quadro seguinte, observam-se os montantes relativos aos processos que foram autorizados através de resolução do CGRAM, com reflexos no ano económico de 2000.
QUADRO III.24
Procedimentos aprovados por resolução do CGRAM - CRS
Os processos autorizados pelas resoluções do CGRAM, no total de mais de 242,6 mil contos, não são da área convencionada, mas sim referentes aos fornecimentos necessários para o funcionamento normal do CRS, destacando-se, de entre todas, a rubrica 316511 - Medicamentos, com 64,1% do total dos procedimentos, seguida pela rubrica 31654 - Material de consumo hoteleiro, com 9,1%, e pela rubrica 316512 - Reagentes, com 9%.
Tendo-se questionado o serviço quanto ao saldo orçamental à data de aprovação dos procedimentos, o CRS (ver nota 52) respondeu que "(...) não foi possível referir o saldo orçamental à data da aprovação, visto nos processos enviados a cabimento, apenas ser dada informação de que não havia cabimento."
"Os ajustamentos orçamentais entretanto desencadeados, que, permitiram dar cobertura aos processos que estavam sem cabimento, foram efectuados através duma alteração orçamental, por transferência, de 400.000.000.00 (quatrocentos milhões de escudos), das contas do Pessoal."
Analisando o peso dos processos autorizados, por resolução, comparativamente à despesa paga nestas rubricas, no ano económico de 2000, afere-se que, em algumas subcontas, o valor dos procedimentos aprovados por resolução é superior ao montante que foi pago, nesse ano, na respectiva rubrica.
Efectuada a apreciação de um conjunto de processos seleccionados, objecto de resolução do CGRAM, extraem-se os seguintes factos relevantes:
Os processos não dispunham de dotação orçamental, que possibilitasse o cabimento da despesa emergente.
O Presidente do Conselho de Administração comunicou, através de ofício, ao Secretário Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares, que os processos em causa não dispunham de cabimento orçamental, colocando o assunto à consideração superior.
O Secretário Regional proferiu o seguinte despacho: "Elabore-se proposta de resolução para apreciação em Conselho de Governo".
Assim, dos factos enunciados, sobressai a inobservância do previsto no art.º 18.º da Lei n.º 28/92, uma vez que, conforme estabelecem os n.os 1 e 2 daquele preceito, "As dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, (...)" e "(...) nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal," (...) "tenha cabimento no correspondente crédito orçamental (...)".
3.8.4.3 - Apreciação sumária sobre as aquisições de bens autorizadas pelo Conselho do Governo da RAM
Decorre do que antecede que os serviços assumiram encargos sem cabimento orçamental, sendo as despesas autorizadas por resoluções do Conselho do Governo Regional da Madeira, reunido em plenário.
Analisando a conformidade do procedimento adoptado com as normas legais que se encontravam em vigor, e que se impunham a todos os órgãos da administração pública regional, conclui-se:
A LEOR estabelece, entre outras, as regras referentes ao orçamento da RAM, os procedimentos para a sua elaboração, discussão, aprovação, execução e alteração, bem como as regras relativas à Conta da Região.
Sendo, no plano jurídico, uma lei de valor reforçado, a LEOR possui primazia em termos de hierarquia, pelo que os decretos legislativos regionais anuais que aprovam o orçamento encontram-se subordinados àquela.
Os decretos legislativos regionais que aprovam o orçamento (ver nota 53) são normativos legais vinculados e, como tal, devem ser elaborados com respeito pelas normas e pelos princípios estabelecidos na LEOR, para que não sejam considerados ilegais e, mediatamente, inconstitucionais, por violarem o disposto nos n.os 1 e 2 do art.º 109.º da CRP.
À execução dos orçamentos impõe-se, da mesma forma, o cumprimento e o respeito pelo disposto na LEOR, podendo a sua inobservância acarretar igualmente sanções financeiras.
Resultando dos factos em análise a assunção de despesas sem dotação orçamental, e como a validade de tais actos administrativos, em termos financeiros, dependeria da sua conformidade com os orçamentos aprovados, conclui-se que, de acordo com o princípio da legalidade, os actos financeiros desconformes com o orçamento não deveriam ser autorizados pelo órgão administrativo responsável pela realização da despesa.
Nesta óptica, e porque, na execução do orçamento da despesa, há que seguir um procedimento constituído por um conjunto de actos e formalidades, que, de acordo com o princípio da legalidade, deve obedecer aos requisitos e aos normativos impostos na respectiva lei de orçamento e na LEOR.
Pelo que será, pois, controversa a legalidade do disposto no art.º 27.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, onde se diz "Os encargos de anos anteriores assumidos no âmbito do sistema regional de saúde pública poderão ser satisfeitos pelo Centro Regional de Saúde, com dispensa de quaisquer formalidades."
E, no referente à despesa, também se impõe que esta, além de legal, esteja devidamente discriminada no orçamento, tenha "cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao principio da utilização por duodécimos (...)" (cfr. do n.º 2 do art.º 18.º da LEORAM).
Por conseguinte, a realização de despesas sem cabimento orçamental, ultrapassando, em muito, as respectivas dotações, desobedece ao princípio da tipicidade quantitativa, que deve presidir à execução do orçamento da despesa, expresso no citado art.º, uma vez que a despesa é autorizada não só em espécie, mas também em quantidade.
Contudo, no caso da actuação descrita, cumpre ponderar que a falta de cabimento orçamental, para além de exceder o âmbito da responsabilidade dos gestores do CHF e do CRS, e não se deveu ao intuito de desrespeitar as disposições legais previstas na LEOR, pois ocorreu pelo facto de se impor a satisfação de necessidades primárias inadiáveis, para as quais não existam verbas disponíveis.
Por isso, o problema da suborçamentação foi ultrapassado através da assunção da despesa sem cabimento, mediante resolução do Conselho do Governo.
No entanto, sendo o cabimento uma forma específica de verificar a conformidade entre o acto gerador da despesa e o orçamento, deveria o disposto no n.º 2 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, ser observado antes da despesa estar consumada, porquanto a sua inobservância, além de infringir o princípio da cabimentação prévia, determina a ilegalidade e irregularidade de todo o procedimento subjacente à realização da despesa.
3.8.5 - Acordos, convenções e protocolos
O Sistema Regional de Saúde desenvolve-se em dois sectores, o público e o privado, sendo o primeiro constituído pelo SRS e por todas as entidades públicas, e o sector particular por todas as entidades privadas e por todos os profissionais em regime liberal, que tenham estabelecido convenção com o SRS (ver nota 54).
Porque das disposições legais em vigor não resulta qualquer dispositivo sobre o sistema de pagamentos a adoptar, esta matéria tem sido objecto de protocolos entre o CHF ou o CRS e as entidades particulares convencionadas.
Face às dificuldades de tesouraria, o Centro Hospitalar do Funchal e o Centro Regional de Saúde participaram, nos anos de 1997 e 1998, na celebração de um total de 17 protocolos, com o intuito primário de regularizar as relações financeiras entre estes Centros e os prestadores de serviços de saúde em regime de sub-contrato, os armazenistas de produtos farmacêuticos da RAM e as corporações de bombeiros.
A utilização das linhas de crédito constituem operações de crédito, uma vez que a instituição financeira se substitui aos CHF e CRS no pagamento das facturas devidas às entidades convencionadas, beneficiando aquelas entidades de um crédito de valor equivalente, durante o período de um ano (ver nota 55).
3.8.5.1 - Centro Hospitalar do Funchal
Da utilização das linhas de crédito associadas aos protocolos, num total de 616,7 mil contos, constatou-se que 78,3% dos montantes utilizados pelos aderentes dessas linhas não tinham sido regularizados pelo CHF no final do ano, transitando o seu pagamento para o ano de 2001.
Face aos montantes que a actividade financeira do CHF envolve, o valor que os protocolos movimentaram, no ano de 2000, foi apenas de 616.677.202$00, devido à restrição imposta pelo Centro, ou seja, a necessidade de haver cabimento orçamental.
3.8.5.2 - Centro Regional de Saúde
O valor das amortizações associadas a estes produtos financeiros ascendeu, no CRS, e no ano de 2000, a 2.965.265.811$00 (ver nota 56), reportando-se estes valores a 1998 (655.585.461$00), a 1999 (2.106.427.387$00) e a 2000 (203.252.963$00).
Dos valores que foram movimentados, no CRS, por conta dos protocolos, os montantes que transitaram para o ano de 2001, ficando ainda por pagar, totalizaram 3.876.370.298$00, valores esses referentes a 1999 e a 2000.
O valor dos juros, originados pelas linhas de crédito, ascendeu a 61.716.475$00, tendo, ainda, transitado, de 2000 para 2001, o montante de 1.813.413$00.
3.8.6 - Encargos assumidos e não pagos
O valor dos encargos assumidos pelo CHF e pelo CRS, no ano de 2000, ultrapassou 18 milhões de contos, e representou 40,1% do orçamento inicial destinado à Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e 6,7% do orçamento inicial da RAM, para o ano de 2001.
QUADRO III.25
EANP do CHF e do CRS
Se atendermos ao valor das despesas correntes da Região, no ano de 2000, verifica-se que os encargos assumidos e não pagos dos dois serviços (ver nota 57) representam 16,1% dessas despesas.
3.9 - Execução orçamental da Direcção Regional de Florestas
3.9.1 - Enquadramento
A auditoria (ver nota 58) à execução orçamental da Direcção Regional de Florestas (D.R.F.), relativa ao ano económico de 2000, teve por objectivo a análise do sistema de controlo interno implementado, a verificação, por amostragem, da legalidade e correcção financeira das operações efectuadas, assim como a confirmação da integralidade e fiabilidade das demonstrações financeiras.
A acção assumiu a forma de auditoria orientada e visou o controlo integrado da legalidade e da boa gestão financeira, quer das despesas com o pessoal do quadro, quer das despesas com aquisição de bens e serviços.
No âmbito da metodologia de auditoria, e em consonância com os objectivos definidos, foram seleccionadas para conferência, algumas rubricas do orçamento de funcionamento e de investimento.
A D.R.F. foi criada pelo DRR n.º 1/93/M, de 7 de Janeiro, que regulamentou a orgânica da SRAFP, atribuindo-lhe competências, designadamente no domínio do sector florestal. A D.R.F. foi tutelada pela SRAFP até 12 de Dezembro de 2000, passando depois a tutela para a SRARN.
Tendo em vista o direito de resposta, em cumprimento do princípio do contraditório, foi ouvido o Director Regional de Florestas, cujas respostas serão transcritas ou sintetizadas ao longo do texto que se segue.
3.9.2 - Gestão administrativa e financeira
Os processos de despesa estavam correctamente instruídos, com despacho de autorização da despesa, requisição, autorização de pagamento, factura/recibo e outros documentos, tais como contratos e orçamentos de fornecedores, encontrando-se arquivados por número sequencial de processo.
A análise e o estudo do funcionamento da D.R.F., complementado por testes (de procedimento, conformidade e substantivos), permitiu concluir que existe, em geral, uma boa organização ao nível dos procedimentos administrativo-contabilísticos.
3.9.3 - Avaliação do sistema de controlo interno
Detectaram-se algumas situações que carecem de aperfeiçoamento ou alteração, designadamente:
A introdução das alterações orçamentais no sistema informático, pela Direcção Regional de Informática, é, em regra, feita muito posteriormente à sua aprovação (em média um mês), o que dificulta a gestão da execução orçamental;
A entrada das propostas de fornecimento de bens e serviços não é objecto de qualquer registo ao nível da secção de expediente geral;
O programa informático implementado permite a emissão de requisições, sem que haja o respectivo cabimento orçamental;
A D.R.F. não dispõe de um inventário global do seu património, nem procede à identificação (através de etiquetas/chapeamento) dos bens inventariáveis.
3.9.4 - Análise financeira da despesa
O orçamento global da D.R.F. atingiu 1,6 milhões de contos, em 2000, conforme se constata no quadro seguinte:
QUADRO III.26
Execução orçamental da despesa
O nível de execução da despesa global prevista cifrou-se em 80,3%, sendo que esta taxa de execução corresponde a um desvio, relativamente ao programado, na ordem dos 315,9 milhares de contos.
A distribuição da execução orçamental é heterogénea, o que pode ser observado através da comparação entre a forte execução das despesas de funcionamento (90,6%) e a fraca taxa registada nos investimentos do plano (53,7%). Esta heterogeneidade tem reflexos acentuados na distribuição das despesas executadas face ao programado.
A despesa da D.R.F. registou, no triénio de 1998-2000, um crescimento global de 168 milhares de contos (15% em termos relativos), conforme se constata no quadro seguinte:
QUADRO III.27
Evolução da despesa da D.R.F.
A comparação entre o crescimento do orçamento de funcionamento e o dos investimentos do plano, permite verificar que, em termos relativos, estes últimos tiveram um acréscimo mais significativo (48,7% de 1998 a 2000, face aos 9,3% verificados nas despesas de funcionamento). Em termos absolutos, as despesas de funcionamento aumentaram 89,34 mil contos e os investimentos do plano 78,7 mil contos.
3.9.5 - Execução orçamental da despesa
3.9.5.1 - Assunção de despesas sem cabimento orçamental
Na rubrica 02.02.08. - Outros Bens Não Duradouros, foram assumidos encargos sem dotação orçamental, conforme se constata no quadro seguinte:
QUADRO III.28
Encargos assumidos sem dotação orçamental
O quadro permite constatar que, entre 27/11/00 até 10/12/00, foram assumidas, sem dotação orçamental, despesas no montante global de 1.647.345$00, situação que ficou sanada com o descongelamento, a 11/12/00, que veio reforçar a rubrica em 1.855.800$00.
A execução do orçamento da despesa rege-se nos termos do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, cujos n.º 1 e n.º 2 determinam, respectivamente, que as dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização de despesas, e que "Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da Região Autónoma da Madeira, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental (...)".
A este propósito, a Direcção Regional de Florestas, em sede de contraditório, esclareceu o seguinte:
"a) As despesas realizadas eram urgentes e inadiáveis, relacionadas na sua maioria com a aquisição de bens destinados à alimentação de animais;
b) A dotação inicial da rubrica em causa tinha sido objecto de congelamento em 10%, em conformidade com o disposto na Resolução n.º 275/2000, de 02 de Março, prevendo a mesma no seu n.º 6 a possibilidade de ser autorizado pelo Secretário Regional do Plano e da Coordenação o descongelamento;
c) O pedido de descongelamento de verbas foi efectuado, por esta Direcção Regional, em 2000-10-26 e remetido à então Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, em 2000-10-30, havendo indicações de que o mesmo seria autorizado o que de facto se veio a verificar por despacho de Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, de 2000-12-11".
As alegações da D.R.F. confirmam, assim, a situação descrita anteriormente.
(nota 1) Vd. alínea b) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
(nota 2) Relatório n.º 10/2002-FS/SRMTC, aprovado na sessão ordinária da SRMTC em 18 de Junho de 2002.
(nota 3) Relatório n.º 8/2002-FS/SRMTC, aprovado na sessão ordinária da SRMTC em 14 de Junho de 2002.
(nota 4) A saber, nas perspectivas económica e funcional, entre 1995 e 2000; na perspectiva orgânica, devido à alteração da estrutura do Governo Regional, apenas entre 1997 e 2000.
(nota 5) Através da Resolução n.º 275/2000, efectuou-se o congelamento, em diferentes percentagens, de algumas rubricas do Orçamento da RAM. Pela Circular n.º 5/ORÇ/2000, de 15 de Novembro, adoptaram-se medidas que visaram a proibição da contracção de encargos com a aquisição de bens e serviços afectos ao funcionamento normal, bem como a redução, em 50%, do trabalho extraordinário, em feriados e em dias de descanso semanal.
(nota 6) De acordo com a estrutura orgânica do Governo Regional da RAM, estabelecida pelo DLR n.º 24-A/96/M, de 4 de Dezembro.
(nota 7) Inclui "Recursos próprios de terceiros" e "Contas de ordem".
(nota 8) Relativamente a esta Secretaria Regional, constata-se uma diminuição do seu peso de 4,4% para 2,4%, associada a uma reduzida taxa de execução na ordem dos 42,6%, a que não será alheio o valor de 1.341.762 contos relativo, a EANP da rubrica 09.01 - Activos Financeiros - Aumentos de Capital - APRAM.
(nota 9) Vector estratégico definido no Programa de Governo (1996-2000).
(nota 10) Transportes, Comunicações e Meteorologia, Educação, Desporto e Ocupação dos Tempos Livres, Cultura, Saúde, Habitação e Urbanismo, Defesa e Conservação do Ambiente, Investigação e Acções de Investigação e Desenvolvimento no Domínio dos Recursos Naturais, Energia e Ambiente, Administração Pública Regional.
(nota 11) Vide Relatório da Conta da Região de 1999.
(nota 12) Neste grupo de funções, inserem-se as despesas com os assuntos ligados ao desenvolvimento e à promoção da actividade económica, visando, designadamente, o desenvolvimento económico, a correcção dos desequilíbrios regionais, a criação de oportunidades de emprego, e o fomento das actividades comerciais e turísticas.
(nota 13) No ano de 1999, esta função apresentou uma taxa de execução de 78,4%, correspondente à aplicação de cerca de 42 milhões de contos.
(nota 14) A estratégia de desenvolvimento orienta-se no sentido de criar um conjunto de factores e estímulos que: possibilitem a potenciação do desenvolvimento endógeno, valorizando os recursos regionais específicos; promovam a melhoria da eficiência empresarial, uma maior integração produtiva e o desenvolvimento da cadeia de valor; promovam novas áreas de actividade com potencial de crescimento; potenciem a modernização das actividades tradicionais; valorizem o papel multifuncional da agricultura num contexto de diversificação de actividades no espaço rural.
(nota 15) Determina uma relação concreta entre certo tipo de receitas que cobrem certas despesas.
(nota 16) "(...) são aquelas que se traduzem sempre numa diminuição do património monetário do Estado. Quer se trate de despesas em bens de consumo quer em bens duradouros". Vd. Mestre Domingos Pereira de Sousa, Finanças Públicas, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, Lisboa 1992.
(nota 17) Como despesas de funcionamento consideram-se "(...) as despesas necessárias a garantir o normal funcionamento da máquina administrativa estadual (...)", ou seja, aquelas despesas que os serviços públicos realizam, no âmbito do exercício das suas actividades de gestão corrente, e como despesas de investimento "(...) todas as despesas efectuadas na formação de capital técnico (...). Vd. Mestre Domingos Pereira de Sousa, "Finanças Públicas" Instituto Superior de Ciências Sociais Políticas, Lisboa 1992 pág. 131.
(nota 18) Vd. António L. de Sousa Franco, "Finanças Públicas e Direito Financeiro" Volume II, Almedina, Coimbra 1992, 4.º Edição, pág. 2.
(nota 19) Transferências correntes.
(nota 20) Como já se referiu, a 14 de Novembro de 2000 foram nomeados os membros do VIII Governo Regional, com a nova estrutura definida pelo DRR n.º 43/2000/M, de 12 de Dezembro. No entanto, as alterações introduzidas não se fizeram sentir no ano de 2000, uma vez que, e de acordo com o art.º 16.º do citado diploma, manteve-se a expressão orçamental da organização e funcionamento do Governo Regional aprovado pelo DLR n.º 24-A/96/M, de 4 de Dezembro.
(nota 21) Nomeadamente, reforçar a competitividade e o posicionamento geo-estratégico da economia madeirense, promover o emprego e a empregabilidade do potencial humano (reforçar a valorização dos recursos humanos e a capacidade de inovação), assegurar a melhoria da qualidade de vida e preservar os valores ambientais (promover a coesão interna - social e territorial - e a qualidade de vida).
(nota 22) Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, art.º 4.º
(nota 23) Definido no n.º 3 do art.º 8.º do DRR n.º 27/2000/M, de 27 de Abril.
(nota 24) Remetida pelo Ofício n.º 2.20.0015 (2712), de 10/10/2001.
(nota 25) Assim como não foi feita a aplicação do DL n.º 232/97, de 3 de Setembro, que aprovou o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), e constitui um elemento fundamental na reforma da administração financeira e das contas públicas.
(nota 26) Ofício n.º 2712, de 10/10/2001, da DROC.
(nota 27) A análise a estes valores efectuar-se-á no Capítulo XI - Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 28) O valor de encargos assumidos e não pagos, pela Administração Regional Directa, no ano económico de 1999, foi de 17.440.712 contos.
(nota 29) Para tal, atendeu-se à nova estrutura orgânica do Governo Regional, aprovada pelo DRR n.º 43/2000/M, de 12 de Dezembro, considerando-se as áreas de responsabilidade que a cada Departamento foram confiadas, por forma a imputar os encargos assumidos e não pagos ao orçamento que os iria suportar.
(nota 30) Os restantes 0,37% correspondem a Recursos próprios de terceiros (63.577.129$00).
(nota 31) Dos quais 8,7 milhões inserem-se no PIDDAR, nos projectos do Programa de Construção e Conservação de Infra-estruturas Rodoviárias, da responsabilidade da então SRESA.
(nota 32) Os valores em análise são globais, uma vez que não é possível, para os dados anteriores a 1997, separar os encargos assumidos e não pagos entre os da Administração Directa e os da Indirecta da RAM.
(nota 33) Por não se encontrarem disponíveis os valores dos encargos assumidos e não pagos, por Departamento, desagregados por Administração Regional Autónoma Directa e Indirecta, referente a anos anteriores a 1996, a análise comparativa restringe-se aos anos de 1997 a 2000.
(nota 34) As excepções são a Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, com acréscimo de 15,7%, e a Secretaria Regional de Educação, com mais 45,5%.
(nota 35) Excepto o orçamento final para 2001.
(nota 36) Confrontar informação dos quadros III.14 e III.19.
(nota 37) O valor total dos orçamentos iniciais de 2001 dos FSA era de 72,103 milhões de contos.
(nota 38) Através de ofício n.º 79, de 25 de Janeiro de 2002, que inclui as diferentes razões apresentadas pelos serviços, face à situação apresentada.
(nota 39) Verifica-se um acréscimo, relativamente a 1999, em cerca de 34,7%.
(nota 40) Incluída no Programa de Fiscalização para o ano de 2001, aprovado pelo Plenário Geral do Tribunal de Contas, na sua sessão de 20 de Dezembro de 2000, através da Resolução n.º 8/00-PG.
(nota 41) Com a nova estrutura orgânica do Governo Regional, aprovada pelo DRR n.º 43/2000/M, de 12 de Dezembro, a Secretaria Regional do Plano e Finanças e a Vice-Presidência sucederam, respectivamente, à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação e à de Economia e Cooperação Externa.
(nota 42) In "Direito do Trabalho", Vol I, 8ª Ed, 1992, pág. 114.
(nota 43) De acordo com a al. c) do n.º 1 do art.º 10.º do DRR n.º 13-D/97/M, de 15 de Julho, é competência do GCEA, entre outras, "trabalho de gravação e reprodução de vídeo e áudio."
(nota 44) Que, no entanto, não foi remetida juntamente com as alegações.
(nota 45) Vd. n.º 5 do art.º 6.º do DL n.º 427/89, de 7 de Dezembro, conjugado com a alínea c) do n.º 2 do art.º 15.º do citado decreto lei na redacção que lhe foi dada pelo DL n.º 218/98, de 17 de Julho, n.º 3 do art.º 26.º do DL n.º 184/89, de 2 de Junho, e alínea d) do n.º 1 do art.º 4.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro.
(nota 46) Um dos contratos de avença celebrados e analisados teve por objecto a revisão, adaptação e aprovação dos projectos referentes à "Nova Aerogare" do Aeroporto do Funchal, enquanto que o objecto do outro foi a assessoria técnica no Parque Industrial da Zona Oeste - PIZO.
(nota 47) Como, regra geral, os adjudicados, regra geral residem no território continental, esta cláusula compreende o pagamento de viagens Lisboa-Funchal-Lisboa, assim como deslocações dentro da RAM e estadia na ilha da Madeira.
(nota 48) Nos termos, respectivamente, do n.º 1 do art.º 8.º e do n.º 1 do art.º 9.º do DRR n.º 27/92/M, de 24 de Setembro.
(nota 49) N.º 1 do art.º 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 50) Através do ofício n.º S.0110308/3, de 26 de Novembro de 2001.
(nota 51) Através do ofício n.º S.0111182/2, de 28 de Dezembro de 2001.
(nota 52) Através do ofício n.º 12678/2, de 23 de Novembro de 2001.
(nota 53) No caso, o DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, relativo a 2000.
(nota 54) DLR n.º 21/91/M, de 7 de Agosto, e art.º 35.º do DRR n.º 27/92/M, de 24 de Setembro.
(nota 55) Dadas as repercussões desta matéria no endividamento regional, a mesma será objecto de análise no ponto 6.3.6 do Capítulo VI - A Dívida Pública Regional, para o qual se remete.
(nota 56) Valor que diverge do referido pelo CRS, no ofício n.º 484/2, de 15 de Janeiro de 2002.
(nota 57) Esta matéria é também objecto de apreciação no ponto 11.7.3 do Capítulo XI - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 58) Realizada em cumprimento do Programa de Fiscalização para 2000 da SRMTC, aprovado em Sessão Plenária do Tribunal de Contas, pela Resolução n.º 2/99, de 14 de Dezembro.
CAPÍTULO IV
Investimentos do Plano
4.1 - Considerações gerais
A análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em especial da sua parcela anual, visou dar cumprimento ao disposto no art.º 41.º, n.º 1, al. e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
O PIDDAR é, pela significativa expressão financeira que assume no Orçamento da Região, o mais importante mecanismo de intervenção pública para o desenvolvimento da RAM, consubstanciando um instrumento fulcral e privilegiado da política de desenvolvimento definida no PDES-RAM (2000-2006). A sua actuação assenta na execução de diversas acções de natureza estrutural, que corporizam a estratégia de desenvolvimento sócio-económica delineada.
4.2 - Âmbito de verificação
Procedeu-se, neste capítulo, ao enquadramento do PIDDAR, enquanto instrumento de planeamento, e à apreciação das inter-conexões entre este e os restantes documentos de orientação (PDES-RAM e POPRAM III).
A apreciação da execução do Cap. 50.º incidiu sobre o grau de execução de cada Departamento do Governo Regional, bem como na distribuição da despesa, segundo as classificações económica, orgânica e funcional.
Por sua vez, a análise da execução do PIDDAR global recaiu, de igual modo, no grau de realização dos diversos Departamentos do Governo Regional, mas também, na distribuição sectorial da despesa e nas respectivas fontes de financiamento.
No que toca à análise das transferências efectuadas para os municípios, no âmbito do PIDDAR, estas serão objecto de análise aprofundada no Capítulo V, relativo aos "Subsídios e Outros Apoios Financeiros".
4.3 - Análise global do PIDDAR
4.3.1 - Enquadramento na óptica do planeamento
De acordo com o disposto na alínea i) do art.º 81.º da CRP, o Estado ficou incumbido de criar os instrumentos jurídico-técnicos necessários ao planeamento.
Neste sentido, a Assembleia da República aprovou a Lei Quadro do Planeamento (LQP) (ver nota 1), que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento.
A LQP regulamenta os seguintes aspectos do sistema de planeamento:
A estrutura do planeamento nacional;
Os objectivos dos planos;
Os princípios de elaboração dos planos;
Os princípios relativos à execução dos planos;
A orgânica do planeamento;
O processo do planeamento.
A actividade pública nacional de planeamento encontra-se, igualmente, condicionada por normas de direito comunitário, originário e derivado, aplicáveis aos Estados-Membros da União Europeia. Assim, o enquadramento jurídico do planeamento não fica completo sem uma referência às normas da União Europeia sobre a matéria.
O Tratado que instituiu a Comunidade Europeia, bem como os actos de direito comunitário derivado, ao definirem os objectivos da União e dos fundos estruturais e outros instrumentos financeiros e, bem assim, as orientações a que devem submeter-se as políticas económicas e sociais a empreender no seio da União, constituem limites materiais ao planeamento a empreender pelos Estados-Membros.
De igual modo, por via dos princípios da complementaridade e da parceria (ver nota 2), encontram-se os Estados-Membros compelidos a empreender acções e afectar recursos de acordo com os objectivos comunitários, a fim de poderem beneficiar do co-financiamento. Os recursos financeiros provenientes da União Europeia, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio, estão pois, sujeitos a objectivos comunitários que se estendem aos vários instrumentos do planeamento nacional e regional.
4.3.1.1 - Enquadramento do planeamento na RAM
A análise dos poderes das Regiões Autónomas (ver nota 3) permite verificar que estas podem criar os respectivos instrumentos de planeamento, dado que os seus órgãos de governo próprio têm competência (ver nota 4) para, nos casos, respectivamente, da Assembleia Legislativa Regional e do Governo Regional, aprovarem o plano de desenvolvimento económico e social da Região e participarem na definição e execução das políticas financeiras.
No entanto, é à Assembleia da República, que, nos termos da alínea m) do n.º 1 do art.º 165.º da CRP (ver nota 5), compete legislar sobre o regime dos Planos de Desenvolvimento Económico e Social (PDES). Assim, a AR aprovou (ver nota 6) a Lei Quadro do Planeamento, embora salvaguardando (ver nota 7), dado o interesse específico das Regiões, o direito de as Assembleias Legislativas Regionais regulamentarem o seu sistema de planeamento, situação que ainda não ocorreu.
Atendendo às características do sistema de planeamento regional, diversas das do todo nacional, justifica-se que as suas disposições sejam adaptadas à realidade regional, pelo que se considera vantajoso que a ALR regulamente esta matéria, definindo os princípios, a organização e o funcionamento do sistema de planeamento para a RAM.
A este propósito, e em sede de contraditório, a SRFP esclareceu que "Foi já dado início aos estudos necessários à criação de um diploma que regule a organização e funcionamento do sistema regional de planeamento, que terá em linha de conta a Lei n.º 43/91, de 27 de Julho", afirmando, ainda, que "a inexistência deste diploma não tem afectado a organização e a informação do sistema regional de planeamento, nem muito menos a articulação entre os vários planos e a execução dos investimentos fundamentais para o desenvolvimento sustentado da Região Autónoma da Madeira".
4.3.1.2 - Estrutura de planeamento regional
A estrutura de planeamento regional integra:
Os planos de médio prazo;
Os planos anuais.
Os planos de médio prazo, os PDES, reflectem a orientação estratégica da política de desenvolvimento económico e social definida pelo GR, tanto a nível global como sectorial. A elaboração da proposta do PDES (ver nota 8) é da competência do GR, que deve actuar com respeito pela CRP, pelo EPARAM e pela LFRA, competindo à ALR (ver nota 9), posteriormente, a sua aprovação.
Os planos anuais enunciam as medidas de política económica e social a concretizar pelo GR, no ano a que respeitam, com a sua expressão sectorial e regional, bem como a programação do PIDDAR e da sua execução financeira, prevista no orçamento regional. A elaboração é da competência do GR e a aprovação da da ALR.
Em termos genéricos, as entidades intervenientes no sistema de planeamento da RAM possuem as seguintes atribuições:
FIGURA IV.1
Entidades intervenientes no sistema de planeamento da RAM
4.3.1.3 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos
As opções estratégicas e os objectivos da política de investimentos, para o período em análise, encontram-se delineados em diversos documentos, a saber:
A) Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM (2000-2006);
B) Programa de Governo (1996-2000);
C) POPRAM III (2000-2006);
D) PIDDAR para 2000.
A) Plano Desenvolvimento Económico e Social da RAM (2000-2006)
O PDES-RAM é um documento de natureza estratégica, no qual foram identificadas as grandes orientações e os eixos de actuação prioritários, tendo em vista a consecução dos objectivos definidos pelo Governo Regional para o período. Em termos de planeamento é, formalmente, o documento mais importante, elaborado por este órgão.
Os grandes objectivos e orientações estratégicas, para o período 2000-2006, encontram-se descritos no capítulo IV do supra mencionado documento, denominado "Objectivos e Estratégia". Assim, os grandes objectivos a alcançar, através da implementação de adequadas linhas de actuação, são os seguintes:
Objectivo 1 - "Reforçar a competitividade e o posicionamento geoestratégico da economia madeirense";
Objectivo 2 - "Promover o emprego e a empregabilidade do potencial humano";
Objectivo 3 - "Assegurar a melhoria da qualidade de vida e preservar os valores ambientais".
A concretização dos grandes objectivos passa pela prossecução dos seguintes objectivos específicos:
"Fortalecer e promover a eficiência da base empresarial e produtiva";
"Melhorar as acessibilidades externas e promover uma utilização eficiente das capacidades existentes em termos de infra-estruturas físicas e de serviços de transportes e comunicações";
"Reforçar o desenvolvimento das infra-estruturas e serviços associados à Sociedade de Informação";
"Reforçar a valorização dos recursos humanos e a capacidade de inovação";
"Promover a coesão interna e a melhoria da qualidade de vida";
"Preservar e valorizar o ambiente e o património natural, urbano e cultural";
"Promover a melhoria da qualidade dos serviços da Administração Pública".
B) Programa de Governo (1996-2000)
O programa do Governo Regional constitui-se como um documento distinto, que contém as principais orientações e medidas a adoptar ou a propor nos diversos domínios da actividade governamental. Na perspectiva do enquadramento programático das políticas regionais, traçado pelos programas dos respectivos Governos, são enunciadas opções de carácter político e objectivos prioritários, assim como definidas orientações e medidas de política para cada sector, que configuram um modo de planeamento enquadrável nesta análise.
No âmbito do capítulo "II - VECTORES ESTRATÉGICOS", constavam as principais áreas de actuação sobre as quais iria incidir a actuação do GR, com vista à consecução dos objectivos delineados para o desenvolvimento da Região.
FIGURA IV.2
Vectores estratégicos do programa de Governo (1996-2000)
C) POPRAM III (2000-2006)
O POPRAM III (ver nota 10) constitui a principal intervenção operacional, no âmbito do QCA III em curso na Região, em vigor no período de 2000 a 2006. Apresenta-se como um amplo quadro integrador de medidas e acções nos mais variados domínios e sectores e, tendo em atenção a importância relativa dos meios financeiros que mobiliza, assume-se como um poderoso instrumento da política económica regional.
O POPRAM III "(...) deverá orientar-se no sentido de propiciar condições que, numa perspectiva de desenvolvimento sustentável e de coesão interna, se dirijam ao reforço da capacidade de afirmação da economia regional em áreas de especialização estratégicas, onde existam ou possam vir a ser criadas vantagens comparativas e condições de competitividade na economia global em que se insere. Deverá também, de forma articulada, dirigir-se à superação de debilidades e insuficiências da base económica e social e à redução das assimetrias internas de desenvolvimento" (ver nota 11).
A actuação do POPRAM III, no período de 2000 a 2006, visará a prossecução dos seguintes grandes objectivos:
"Reforçar a competitividade e o posicionamento geoestratégico da economia madeirense";
"Promover o emprego e a empregabilidade do potencial humano";
"Assegurar a melhoria da qualidade de vida e preservar os valores ambientais".
O montante global de investimentos previstos, visando a consecução dos objectivos definidos, atinge, nesse período, os 1.187 milhões de euros (perto de 237,9 milhões de contos), dos quais 704,3 milhões de euros (na ordem dos 141,2 milhões de contos) são comparticipação comunitária, sendo esta a maior fonte de financiamento (59,4%) do POPRAM III.
D) O PIDDAR para 2000
O PIDDAR é um instrumento de planeamento que inclui todos os programas e projectos que a Administração Regional pretende levar a cabo no ano a que respeita, assim como a respectiva programação plurianual.
O PIDDAR, relativo ao ano de 2000, enquadra-se tanto no PDES-RAM (2000-2006), como no Programa de Governo (1996-2000), marcando o início de um novo período de desenvolvimento, em que se "procurará explorar as novas oportunidades que se apresentam à Região no sentido de um melhor posicionamento na economia mundial".
Os grandes objectivos definidos no âmbito do PDES-RAM, e inseridos na estratégia de desenvolvimento sócio-económico da Região, são reafirmados no PIDDAR 2000.
A estrutura previsional dos investimentos, para o ano de 2000, a realizar no âmbito do PIDDAR, privilegia as seguintes áreas de actuação, com maior peso no investimento previsto, intimamente ligadas aos objectivos definidos no PDES-RAM e no Programa de Governo:
as acessibilidades (40,7%);
a habitação, o urbanismo e o ambiente (19,3%);
a valorização dos recursos humanos (16,5%).
Os investimentos no âmbito do PIDDAR distribuíram-se sectorialmente, de acordo com o documento previsional, da seguinte forma:
GRÁFICO IV.1
Estrutura previsional sectorial do PIDDAR 2000
Face a esta distribuição, as grandes apostas em termos de investimentos públicos foram, como foi acima referido, os sectores das "Acessibilidades", da "Habitação e Ambiente" e o dos "Recursos Humanos", que, em conjunto, representavam 76,5% dos investimentos previstos no âmbito do PIDDAR global para 2000.
4.4 - Orçamento do PIDDAR
4.4.1 - Princípios gerais
Nos termos da LEORAM (ver nota 12), o Orçamento da RAM compreende "todas as receitas e despesas da administração pública regional, incluindo as receitas e despesas dos organismos que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, adiante designados por fundos e serviços autónomos" (ver nota 13), e na "elaboração da proposta do Orçamento deve ser dada prioridade às obrigações decorrentes de lei ou de contrato e à política de investimento e desenvolvimento" (ver nota 14). Assim, o PIDDAR constitui uma prioridade, a que a proposta de orçamento deverá atender.
A LEORAM dispõe, ainda, que a proposta orçamental a submeter à Assembleia Legislativa Regional deverá conter (ver nota 15), entre outros, o mapa IX - PIDDAR, que deve "apresentar os programas e projectos que integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento" (ver nota 16).
Através da análise do Mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 2000, constata-se que o mesmo evidencia, devidamente, as fontes de financiamento. Apresenta, ainda, para os diversos programas e projectos, o valor da despesa orçamentada para o Cap. 50.º Investimentos do Plano, bem como o total de despesa prevista para o PIDDAR (incluindo outras fontes).
Dele não consta, porém, a informação acerca das componentes de financiamento comunitário e regional incluídas no Cap. 50.º Investimentos do Plano e nas "Outras Fontes". De acordo com a SRPF, "essa informação encontra-se inserida em mapas de controlo interno".
Face ao exposto, verifica-se que o referido mapa IX não foi elaborado totalmente em conformidade com o n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM. Refira-se, ainda, que, sob a epígrafe "Princípios fundamentais", o art.º 26.º da LEORAM impõe que a Conta da Região apresente uma estrutura idêntica à do Orçamento, de modo a possibilitar a análise e avaliação económica e financeira da execução.
Neste sentido, o mapa "Anexo XII - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos", constante da Conta da Região de 2000, devia obedecer à estrutura e organização prevista para o mapa IX, anexo ao Orçamento da Região. Tal, no entanto, não se verificou, contendo apenas o Anexo XII a discriminação por projecto, dos montantes pagos no âmbito restrito do Cap. 50.º, e também não constam do referido Anexo a discriminação das fontes de financiamento, nem os pagamentos efectuados no âmbito do PIDDAR referentes a "Outras Fontes", pelo que não foi integralmente observado o estatuído no art.º 26.º da LEORAM.
Relativamente a esta questão, a SRPF argumentou que:
"De acordo com o artigo 26.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a Conta da Região deve ter uma estrutura idêntica à do Orçamento, o que de uma forma geral é efectuado.
Verifica-se mesmo que a Conta da Região, pela sua natureza, em alguns aspectos, apresenta mais informação do que aquela que consta no Orçamento.
Contudo, uma vez que a alínea a) do artigo 29.º da mesma lei, limita a informação a conceder ao mapa das despesas com os investimentos do Plano, no Anexo II - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos é apresentada apenas a relação dos pagamentos efectuados no âmbito dos investimentos do Plano em 1999 e 2000".
No entanto, e porque o referido art. 26.º da LEORAM, ao impor que a Conta apresente uma estrutura idêntica à do Orçamento, visa possibilitar a análise e a avaliação económica e financeira da execução, a informação contida na conta, sobre os Investimentos do Plano, deveria obedecer à estrutura e organização prevista para o mapa IX, anexo ao Orçamento da Região.
4.4.2 - Fontes de financiamento
A comparação entre a previsão inicial das fontes de financiamento do PIDDAR e a efectiva execução pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO IV.1
Previsão e execução do PIDDAR por fontes de financiamento
A previsão inicial do PIDDAR apontava para uma contribuição de financiamento regional de 85 milhões de contos, dos quais 84,3 milhões de contos financiados pelo Cap. 50 do orçamento regional e pouco mais de 0,7 milhões de contos relativos a "Outras fontes". Por sua vez, o financiamento comunitário previsto deveria atingir perto dos 22,7 milhões de contos, o que corresponderia a uma taxa de comparticipação de 21% do financiamento do PIDDAR global.
A execução do PIDDAR global foi financiada, fundamentalmente, e tal como previsto, com recurso a financiamento regional, que ascendeu a 81,2% (59,2 milhões de contos) do total da despesa realizada, sendo os restantes 18,8% (13,7 milhões de contos) assegurados por financiamento comunitário.
A taxa de execução global, face às previsões iniciais, foi de 67,7%, suportada na execução das fontes de financiamento regional, cuja taxa foi de 69,7%, uma vez que o grau de realização das fontes comunitárias ficou-se pelos 60,3%.
A estrutura de financiamento do PIDDAR não apresentou, face à previsão, alterações significativas. No entanto, o mesmo não ocorreu em termos absolutos, verificando-se que o financiamento comunitário ficou aquém do previsto, em 9 milhões de contos, ao que correspondeu uma taxa de execução de 60,3%.
Não obstante, o financiamento comunitário aumentou, face ao ano de 1999, 6,22 milhões de contos, ampliando, de igual modo, a sua importância na estrutura de financiamento do PIDDAR, passando de 10,8% para 18,8%, em 2000.
4.4.3 - Projectos por Departamento do Governo Regional
O orçamento inicial do PIDDAR atingiu os 107,7 milhões de contos (mais 23,6 milhões de contos do que em 1999), dos quais 88,4%, ou seja, perto de 95,2 milhões de contos, referiam-se a dotações para projectos em curso e os restantes 11,6%, quase 12,5 milhões de contos, a novos projectos. Essa distribuição pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO IV.2
Repartição dos projectos novos e em curso
Do orçamento inicial do PIDDAR, constavam 558 projectos inscritos, mais 45 do que em 1999, dos quais 415 (74,4%) provinham de anos anteriores e os restantes 143 (25,6%) foram criados em 2000.
Face a 1999, os projectos novos aumentaram significativamente, passando de 66 para 143, em 2000. Por sua vez, as dotações orçamentais inscritas para projectos novos aumentaram, no mesmo período, 10,7 milhões de contos (de 1,8 milhões de contos para 12,5 milhões de contos). Esta situação deriva, fundamentalmente, do facto de 2000 ser o ano da entrada em vigor do PDES-RAM (2000 a 2006), bem como o primeiro ano de execução do POPRAM III (2000-2006).
A SRESA é responsável pelo maior número de projectos (31,9%), seguindo-se-lhe a SRAFP (16,1%) e a SRPC (11,5%). Os projectos novos concentram-se, fundamentalmente, na SRESA (42,7%), na SRECE (13,3%) e na SRPC (11,9%).
No que se refere à distribuição das dotações, observa-se que três Secretarias Regionais (SRESA, SRPC e SRE) representam 83,4% (perto de 89,8 milhões de contos) do orçamento inicial do PIDDAR, com especial relevância para a SRESA, que totaliza 65,9% das dotações iniciais (na ordem dos 70,9 milhões de contos).
Relativamente aos projectos inseridos no PIDDAR global, a sua distribuição, em termos de dotações orçamentais iniciais, pode ser observada no quadro seguinte:
GRÁFICO IV.2
Distribuição dos projectos do PIDDAR
O gráfico anterior permite observar que as dotações iniciais de 433 projectos (77,6%), contidos na classe até os 100 mil contos, representam 11,2% (12,1 milhões de contos) dos Investimentos do Plano inicialmente previstos, o que demonstra uma forte concentração de projectos nesta classe. Com dotações iniciais superiores aos 5 milhões de contos, surgem 4 projectos.
Saliente-se, ainda, que, apesar do elevado número de projectos inseridos no PIDDAR, os 10 maiores representam 49,2% (52,9 milhões de contos) das dotações iniciais do mesmo.
Ao longo de 2000 foram, ainda, inseridos mais doze projectos, ascendendo, assim, a 570 os projectos inscritos no PIDDAR.
4.5 - Execução orçamental do Cap. 50.º do PIDDAR
A apreciação da execução do PIDDAR (Cap. 50.º) incidiu sobre o grau de execução de cada Departamento do Governo Regional, bem como na distribuição da despesa segundo as classificações económica, orgânica e funcional.
4.5.1 - Alterações orçamentais
As dotações iniciais inscritas no Cap. 50.º Investimentos do Plano, e destinadas à execução anual do PIDDAR, ascenderam a 100 milhões de contos, às quais acresceram 5,8 milhões de contos, resultantes de alterações da competência do Governo Regional, totalizando assim o orçamento final do Cap. 50 a 105,8 milhões de contos.
O orçamento inicial de 2000 foi, face ao de 1999, superior em 24,1 milhões de contos (mais 32%), tendo o final, por sua vez, sofrido um acréscimo de 9,9 milhões de contos (mais 10%).
O orçamento inicial do Cap. 50.º Investimentos do Plano, por Departamento, e as alterações orçamentais verificadas, assim como os valores constantes das dotações finais, podem ser observadas no quadro seguinte:
QUADRO IV.3
Alterações orçamentais ao Cap. 50.º
As alterações orçamentais efectuadas pelo Governo Regional foram superiores a 3,16 milhões de contos, em relação ao ano de 1999, e, com excepção da SRASP, vieram reforçar as dotações orçamentais das diversas Secretarias Regionais.
As alterações tiveram como principais beneficiários a SRESA, com mais 3 milhões de contos, seguindo-se-lhe a SRTC com mais 909,8 mil contos. No caso da SRESA, as alterações visaram, fundamentalmente, o reforço das dotações dos programas: "Saneamento Básico-Resíduos Sólidos" (mais 2,2 milhões de contos) e "Construção e Conservação de Infra-estruturas Rodoviárias" (mais 1,3 milhões de contos). Na SRTC, os reforços destinaram-se, principalmente, ao programa "Animação e Acontecimentos Especiais" (mais 735,5 mil contos).
4.5.2 - Distribuição e classificação da despesa realizada
4.5.2.1 - Classificação económica da despesa
O quadro seguinte permite visualizar a distribuição das despesas do Cap. 50 º Investimentos do Plano, por classificação económica:
QUADRO IV.4
Despesas do Cap. 50, por classificação económica
As despesas de capital são as mais significativas, representando 79,6% (55,4 milhões de contos) do total da execução do Cap. 50 º "Investimentos do Plano". De entre estas, destacam-se as "Aquisições de bens de capital", que ascenderam a 46,8 milhões de contos (67,3% dos pagamentos), e as "Transferências de capital" (8,2 milhões de contos e 11,9%). A distribuição destas transferências, por tipo de beneficiários, pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO IV.5
Transferências de capital por beneficiário
Das transferências para os Fundos e Serviços Autónomos, destaca-se a realizada pela SRESA para o Instituto de Habitação da Madeira, que atingiu os 1,88 milhões de contos (apesar de o orçamento prever transferências no montante de 4,33 milhões de contos), e que representa 57,4% das transferências para estes beneficiários.
No que se refere às autarquias locais, salientam-se as transferências efectuadas para os municípios do Funchal (779,4 mil contos) e de Santa Cruz (526,6 mil contos), que, em conjunto, representam 42,1% das transferências com aquela natureza.
As transferências para a IGA S.A., no montante de 1,45 milhões de contos, significaram 85,3% das efectuadas para Empresas Públicas Participadas e Equiparadas.
As despesas correntes são, essencialmente, constituídas por Aquisições de bens e serviços correntes (5,8 milhões de contos) e por "Transferências correntes" (7 milhões de contos), destacando-se, de entre estas últimas, as efectuadas pela SRE para o Instituto do Desporto, que ascenderam aos 4,4 milhões de contos, sendo relativas ao Programa "Acções de Fomento Desportivo".
A evolução das despesas por classificação económica pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO IV.6
Evolução das despesas do Cap. 50 º por classificação económica
As despesas do PIDDAR cresceram globalmente, no triénio, 24,1 milhões de contos (mais 52,9%), sendo esse crescimento mais acentuado de 1998 para 1999 (19,3 milhões de contos e 55,9%), do que de 1999 para 2000 (4,8 milhões de contos e 3,4%).
As despesas de capital, no triénio, contribuíram fortemente para o aumento das despesas de investimento, ao crescerem, de 1998 a 2000, 21 milhões de contos (mais 61,2%). Este crescimento foi, fundamentalmente, influenciado pelo aumento de 23 milhões de contos (96,7%), registado, de 1998 a 2000, na "Aquisição de bens de capital", que compensou os decréscimos ocorridos nas rubricas "Transferências de capital" (1,64 milhões de contos) e "Activos financeiros" (370 mil contos).
As despesas correntes, que, em 1998, representavam 24,5% das despesas, significaram, em 2000, 20,4% das mesmas, fruto do crescimento de 27,4% (3,05 milhões de contos), inferior ao registado globalmente (52,9%). Nestas registam-se, no triénio, os acréscimos nas rubricas "Aquisição de bens e serviços correntes" (1,6 milhões de contos), "Transferências correntes" (1,69 milhões de contos), Outras Despesas Correntes (mais 141 milhões de contos), que compensaram os decréscimos registados nas rubricas "Subsídios" (menos 367 mil contos) e "Despesas com pessoal" (menos 13 mil contos).
4.5.2.2 - Classificação orgânica da despesa
O nível de execução da despesa prevista no Cap. 50.º Investimentos do Plano, cifrou-se em 65,8% (inferior à registada em 1999, que foi de 67,6%), sendo que a taxa de execução referida corresponde a um desvio, face ao programado, de 36,2 milhões de contos, conforme se observa nos quadro e gráfico seguintes:
A SRESA e a SRE foram responsáveis, em conjunto, por 80,9% dos pagamentos efectuados no âmbito do Cap. 50.º, destacando-se a SRESA que, em 2000, representou 71,2% dos pagamentos.
Os departamentos do Governo Regional que apresentaram taxas de execução inferiores à taxa de execução global foram: a SRECE (34,8%), a SRPC (40,4%) e a SRASP (42%), tendo os restantes taxas superiores. A maior taxa de execução foi a da SRE, que atingiu os 89,3%.
A análise comparativa dos orçamentos inicial e final, bem como da respectiva execução, por Secretarias Regionais, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.4
Orçamentos inicial e final e despesa executada - Cap. 50.º
A evolução da despesa, no triénio de 1998 a 2000, pode ser observada, em termos orgânicos, no quadro seguinte:
QUADRO IV.8
Evolução das despesas do Cap. 50 º por classificação orgânica
A SRECE foi a única Secretaria a apresentar, de 1999 para 2000, um decréscimo (de 1,7 milhões de contos) na execução orçamental do Cap. 50.º, que, no entanto, não foi suficiente para impedir o crescimento global da despesa, que se cifrou nos 4,8 milhões de contos (7,4%). A principal contribuição veio da SRESA, cuja despesa aumentou 2,9 milhões de contos.
A análise do crescimento, no triénio, permite, ainda, constatar que a despesa do Cap. 50.º aumentou 24,08 milhões de contos (52,9%), devido, sobretudo, aos crescimentos registados na SRESA (22,71 milhões de contos e 84,7%) e na SRE (1,7 milhões de contos e 33,5%), apesar dos decréscimos registados na SRECE (965 mil contos), na SRTC (187 mil contos) e na SRASP (129 mil contos).
A evolução das taxas de execução do Cap. 50, de 1996 a 2000, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.5
Evolução das taxas de execução do Cap. 50.º
Neste período, a taxa de execução mais elevada (71,6%) ocorreu em 1998, decaindo a partir daí até 2000, ano em que a mesma se situou nos 65,8%.
4.5.2.3 - Classificação funcional da despesa
O estudo das despesas segundo a classificação funcional permite analisar as áreas privilegiadas de aplicação dos recursos afectos ao Cap. 50.º, evidenciando, nesta medida, as linhas de orientação da intervenção da Administração Regional, nos diversos sectores, nomeadamente, económico, social, cultural e de saúde. Essa distribuição pode ser observada nos quadro e gráfico seguintes:
A análise da distribuição das despesas permite verificar que a primazia no investimento foi dada às "Funções Económicas", que representam mais de metade das despesas efectuadas (58,9%). Seguem-se-lhes as despesas com as "Funções Sociais", que atingiram os 26,3 milhões de contos de pagamentos (37,7%). Os investimentos associados às "Funções Gerais de Soberania" corresponderam, apenas, a 3,4%.
As despesas realizadas no âmbito das "Funções Económicas" estão fortemente concentradas no sector dos "Transportes e Telecomunicações", que consumiram, em 2000, recursos no montante de 34,8 milhões de contos, metade dos pagamentos efectuados por conta das despesas do Cap. 50.º.
Relativamente às "Funções Sociais", são de salientar os sectores da "Habitação e Serviços Colectivos", cujos pagamentos atingiram os 12,9 milhões de contos (18,6% do total), e dos "Serviços Culturais, Recreativos e Religiosos", com despesas no montante de 5,8 milhões de contos (8,4%).
A evolução deste tipo de despesas pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.7
Evolução da despesa do Cap. 50.º por funções
O crescimento mais significativo, no triénio 1998/2000, concretizou-se nas "Funções Económicas" (16,2 milhões de contos), seguindo-se-lhes as "Funções Sociais" (7,8 milhões de contos), e, por último, as despesas com as "Funções Gerais de Soberania" (144 mil contos).
Deve realçar-se que o crescimento, no triénio, das despesas associadas às "Funções Económicas" não foi homogéneo no período, dado que, após um forte crescimento, de 18,8 milhões de contos, de 1998 para 1999, estas despesas registaram um decréscimo, de 2,6 milhões de contos, de 1999 para 2000.
4.5.2.4 - EANP do Cap. 50.º
A despesa assumida e os encargos assumidos e não pagos (EANP) no âmbito do Cap. 50.º - Investimentos do Plano, podem ser observados no quadro seguinte:
QUADRO IV.10
Encargos assumidos e não pagos - Cap. 50.º
Os encargos assumidos e não pagos, do Cap. 50.º, atingiram, em 2000, o volume de 14,7 milhões de contos, menos 1,1 milhões de contos do que em 1999, o que implica que 17,5% da despesa assumida pela Administração Regional, no âmbito dos Investimentos do Plano, não foi paga.
As Secretarias Regionais da SRESA, da SRAFP e da SRTC representam, em conjunto, 96,6% (14,2 milhões de contos) dos EANP, salientando-se, ainda, que 86% (12,68 milhões de contos) destes são relativos a programas e projectos da responsabilidade da primeira dessas Secretarias Regionais.
4.6 - Execução global do orçamento do PIDDAR
A apreciação da execução do PIDDAR recaiu sobre o grau de execução de cada departamento do Governo Regional, na distribuição sectorial da despesa e nas respectivas fontes de financiamento.
4.6.1 - Execução global dos projectos inscritos
A distribuição dos projectos inscritos no PIDDAR, de acordo com a execução, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.8
Execução dos projectos previstos - PIDDAR
Verifica-se que 487 projectos (85,4%), que representam 9,1% da execução financeira (6,6 milhões de contos), apresentaram uma execução inferior a 100 mil contos, e destes, 147 (25,8%) não tiveram qualquer execução.
Os três projectos com maior execução, todos inscritos no orçamento da SRESA, foram os seguintes: "Sistema Integrado de Tratamento e Destino Final de Resíduos Sólidos" (8,1 milhões de contos), "Via Rápida Funchal - Aeroporto - 2ª Fase" (6,5 milhões de contos) e "Via Expresso Machico - Faial" (6,2 milhões de contos). Em conjunto, estes projectos representam 28,4% (20,8 milhões de contos) do total da despesa do PIDDAR.
A distribuição dos projectos, de acordo com a respectiva taxa de execução, pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.9
Taxa de execução dos projectos previstos - PIDDAR
A distribuição dos projectos, de acordo com as taxas de execução, apresenta-se de uma forma significativamente assimétrica, dado que os mesmos concentram-se, principalmente, nos intervalos de 0% a 25% (229 projectos e 40,2%) e 75% a 100% (181 e 31,8%). Este tipo de distribuição indicia, claramente, a aposta em determinados projectos, em detrimento de outros.
Cumpre, ainda, referir que 22 projectos (3,9%) apresentaram taxas de execução iguais a 100%.
4.6.2 - Execução global por Departamento
A execução global do PIDDAR atingiu, em 2000, os 72,9 milhões de contos, o que, face aos 110,3 milhões de contos programados, representou um desvio de 37,4 milhões de contos, do qual resultou uma taxa de execução de 66,1%, conforme se constata no quadro seguinte:
QUADRO IV.11
Previsão ajustada e execução orçamental - PIDDAR
Em relação a 1999, a despesa cresceu 4,3 milhões de contos, o que correspondeu a um acréscimo de 6,3%, em termos relativos, tendo a taxa de execução subido face ao ano anterior, em que foi de 64,5%.
A despesa global do PIDDAR foi superior em 3,3 milhões de contos à execução do Cap. 50.º da Conta da Região (69,6 milhões de contos). Da mesma forma, a taxa de execução do PIDDAR global foi ligeiramente superior à registada no Cap. 50.º (65,8%).
A SRESA continuou a ser o Departamento do Governo Regional que apresenta o volume mais elevado de investimentos, representando 68,1% (49,6 milhões de contos) do total da despesa, seguindo-se-lhe a SRE, com 12,8% (9,3 milhões de contos).
A SRPC, a SRECE e a SRASP apresentaram taxas de execução inferiores à execução média (66,1%), sendo a SRECE que obteve a taxa de execução (39,6%) mais baixa.
O quadro seguinte evidencia os 10 projectos com maiores desvios absolutos, apresentados por ordem decrescente de desvio:
QUADRO IV.12
Projectos com maiores desvios
Os projectos indicados no quadro anterior foram responsáveis por 45,5% (17 milhões de contos) do valor global dos desvios (37,4 milhões de contos), face às dotações finais, implicando que a sua taxa de execução (66,2%) modele a taxa de execução global do PIDDAR.
4.6.3 - Execução global por sectores
A comparação entre o orçamento final e a respectiva execução, por sectores, do PIDDAR global pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO IV.13
Execução do PIDDAR global por sectores
A análise da execução permite verificar que 8 sectores apresentam taxas de execução inferiores a 50%, destacando-se a reduzida taxa de execução, de 22%, registada no sector dos "Apoios". Dos restantes 12, salienta-se que a maior taxa de execução, de 81,9%, foi a alcançada pelo sector do "Desporto e ocupação dos tempos livres".
Em termos absolutos, os maiores desvios, face ao programado, ocorreram nos sectores: "Transportes, comunicações e meteorologia" (-13,19 milhões de contos) e "Habitação e urbanismo" (-6,39 milhões de contos), os quais representam, em conjunto, 52,3% dos desvios ocorridos. Todavia, saliente-se que a execução do PIDDAR encontra-se, significativamente, concentrada nos dois sectores referidos, que, em conjunto, representam 60,7% das despesas pagas, sendo-o "Transportes, comunicações e meteorologia", com 44%, e "Habitação e urbanismo", com 16,7%.
No que respeita às fontes de financiamento do PIDDAR global, repartidas sectorialmente, observe-se o quadro seguinte:
QUADRO IV.14
Fontes de financiamento do PIDDAR global por sectores
O financiamento comunitário atingiu, globalmente, o montante de 13,7 milhões de contos (18,8% da despesa paga), contribuindo, mais significativamente, para o mesmo as comparticipações atribuídas aos seguintes sectores: "Habitação e urbanismo" (4,03 milhões de contos), "Emprego e formação profissional" (4,02 milhões de contos), "Transportes, comunicações e metrologia" (2,58 milhões de contos) e "Turismo" (1,41 milhões de contos). Em conjunto, as comparticipações atribuídas a estes sectores representam 88,1% (12,04 milhões de contos) do financiamento comunitário do PIDDAR.
Os sectores "Emprego e formação profissional" e "Turismo" apresentam as taxas de comparticipação comunitária mais elevadas, de, respectivamente, 82,9% e 80%. Por outro lado, os sectores "Energia", "Desporto e ocupação dos tempos livres", "Cultura", "Segurança Social" e "Investimentos Municipais", não beneficiaram de qualquer comparticipação comunitária.
Nesta medida, o financiamento regional do PIDDAR global concentrou-se, fundamentalmente, nos sectores de "Transportes, comunicações e meteorologia" (49,1%), e "Habitação e urbanismo" (13,8%), os quais representam, em conjunto, 62,9%, e ainda nos sectores de "Desporto e ocupação dos tempos livres" (7,9%) e "Educação" (7%). Estes quatro sectores beneficiaram de financiamento regional, que ascendeu aos 46,5 milhões de contos, o que representa 78,5% do total.
A estrutura de financiamento global (por sectores) pode ser observada no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.10
Taxas de comparticipação comunitária por sectores
(nota 1) Lei n.º 43/91, de 27 de Julho.
(nota 2) Estes princípios encontram-se expressos no art. 4.º do Regulamento (CEE) n.º 2052/88, com a redacção introduzida pelo Regulamento (CEE) n.º 2081/93. O Regulamento (CEE) n.º 2052/88 foi revogado, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, pelo Regulamento (CE) n.º 1260/99, de 21 de Junho, que contém o mesmo tipo de constrangimentos ao planeamento pelos Estados-Membros.
(nota 3) Enunciados no n.º 1 do art.º 227.º da CRP.
(nota 4) Nos termos das alíneas p) e r) do n.º 1 do art.º 227.º da CRP.
(nota 5) Esta matéria, embora seja da exclusiva competência legislativa da Assembleia da República, enquadra-se no âmbito da sua reserva relativa, podendo ser regulamentada pelo Governo da República, nos termos da al. b) do n.º 1 do art.º 198.º da CRP, mediante lei de autorização legislativa da Assembleia, concedida nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 165.º da CRP.
(nota 6) Dando cumprimento ao disposto na alínea i) do art.º 81.º da CRP.
(nota 7) Nos termos do art.º 14.º da LQP.
(nota 8) Nos termos da alínea m) do art.º 69.º do EPARAM.
(nota 9) Nos termos da al. p) do n.º 1 do art.º 227.º da CRP e da al. b) do n.º 1 do art.º 36 do EPARAM.
(nota 10) Aprovado pela Decisão da Comissão n.º C (2000) 1776, de 28/07/2000.
(nota 11) Fonte: POPRAM III.
(nota 12) Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 13) Cfr. n.º 1 do art.º 3.º da LEORAM, onde estão consagrados os princípios da unidade e da universalidade.
(nota 14) Cfr. n.º 2 do art.º 9.º da LEORAM.
(nota 15) Cfr. n.º 1 do art.º 12.º da LEORAM.
(nota 16) Cfr. n.º 3 do art.º 12.º da LEORAM.
CAPÍTULO V
Subsídios e outros apoios financeiros
5.1 - Considerações gerais
Em obediência ao preceituado na al. h) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável por força do n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, no relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a actividade da Região no ano a que a Conta se reporta, sob, entre outros aspectos, o dos apoios concedidos directa ou indirectamente pela RAM.
É de registar a disponibilização, em suporte informático, das listagens trimestrais dos subsídios atribuídos, elaboradas pela DROC.
No que concerne às condicionantes e limitações relativas à elaboração do presente capítulo, refira-se a desconformidade entre os valores dos subsídios e outros apoios financeiros, constantes das listagens trimestrais remetidas pela DROC, das Resoluções do Governo Regional e da própria Conta da RAM.
O presente capítulo integra a síntese da Auditoria a apoios financeiros concedidos pela SRE a Instituições Particulares de Ensino (ver nota 1), relativa ao ano económico de 2000.
No sentido de observar o exercício do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foi, igualmente, ouvido Sua Excelência o Secretário Regional de Educação, relativamente à auditoria acima referida.
5.2 - Âmbito de verificação
No presente capítulo, incluem-se as despesas inscritas no Orçamento e na Conta da Região, nos agrupamentos 04 - Transferências Correntes, 05 - Subsídios e 08 - Transferências de Capital, desde que tenham assumido a forma de subsídios e apoios financeiros. Foi efectuada uma comparação entre os apoios financeiros previstos no orçamento final e os efectivamente concedidos, inscritos na Conta da Região, e entre estes e os elementos remetidos pela DROC, bem como por outras entidades públicas no âmbito deste capítulo.
Procede-se, igualmente, ao estudo do comportamento dos auxílios financeiros, em termos globais, no período compreendido entre 1997 e 2000, e, em particular, à análise da sua variação anual (1999/2000), de acordo com a classificação orgânica e económica. Foram ainda analisados os vários tipos de apoios financeiros concedidos pela Administração Regional aos municípios da RAM, e que se encontram previstos no DLR n.º 4-A/20000/M, de 9 de Fevereiro.
5.3 - Análise global
5.3.1 - Enquadramento jurídico
No plano jurídico regional, e no ano económico objecto de análise, o quadro jurídico disciplinador do processo de concessão de subsídios não se encontrava completo (ver nota 2), continuando a persistir a necessidade de serem criados outros diplomas onde se definam os termos e as condições da atribuição de apoios financeiros, de forma objectiva e transparente, em obediência aos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade, e da boa-fé (ver nota 3), cujo âmbito abarque a consagração contratual dos direitos e deveres de cada uma das partes. Tal exigência constituiria a forma de salvaguardar a Administração Regional contra a utilização indevida dos dinheiros públicos, por parte dos particulares, através da criação dos trâmites da avaliação à posteriori dos resultados e dos benefícios sociais atingidos.
Face ao quadro normativo existente, foram inseridas algumas disposições no DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM para o ano de 2000, assim como no DRR n.º 27/2000/M, de 20 de Abril, que o pôs em execução, as quais permitiram ao executivo regional conceder apoios financeiros durante aquele ano económico.
Assim, nos termos dos n.os 1 e 2 do art.º 21.º do DLR n.º 4-A/2000/M, o GR estava "(...) autorizado a conceder apoios financeiros a entidades públicas e privadas no âmbito das acções de desenvolvimento que visem o fortalecimento ou o aumento da produção regional.", e ainda "(...) a acções de carácter sócio-económico, cultural e desportivo que visem a salvaguarda das tradições, usos e costumes, o património regional ou a promoção da RAM."
O art.º 22.º do mesmo diploma autorizava o GR a conceder apoios a entidades de utilidade pública (ver nota 4), "(...) mediante a celebração de contratos-programa e desde que" estivesse "(...) devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação de necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".
Por forma a dar cumprimento aos princípios constitucionais, e considerando as recomendações emitidas pela SRMTC, no âmbito dos Pareceres sobre as Contas da RAM, o DLR n.º 4-A/2000/M determinou que a concessão dos subsídios se efectuasse com fundamento no interesse público e com respeito pelos princípios da igualdade, de publicidade e da transparência (cfr n.º 3 do art.º 21.º do DLR n.º 4-A/2000/M).
Refira-se também o disposto nos n.os 4 e 5 do art.º 21.º do citado diploma, que impunham que a concessão de subsídios fosse "objecto de contrato-programa com o beneficiário, onde são definidos os objectivos, as finalidade específicas, as modalidades e as formas de auxilio.", precedida de "uma quantificação da respectiva despesa e respectiva fundamentação e serão autorizados através de resolução do plenário do Governo Regional."
O n.º 6 do mesmo art.º 21.º obrigou à publicação de todos os apoios financeiros no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira (ver nota 5).
As disposições retro descritas, apesar de constituírem uma inovação no âmbito dos decretos legislativos regionais que haviam aprovado os anteriores orçamentos da RAM, têm, contudo, uma redacção idêntica à constante nos diplomas que, em anos antecedentes, puseram em execução o orçamento regional, pelo que persiste o seu carácter genérico, sendo ao GR ainda conferido um vasto poder discricionário na concessão de apoios financeiros.
5.4 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional
Apresenta-se, de seguida, detalhadamente, a execução orçamental dos apoios financeiros atribuídos, desagregados nas perspectivas económica e orgânica, bem como a sua evolução relativa ao ano de 2000.
5.4.1 - Execução orçamental
De acordo com a classificação económica das despesas, os apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional apresentam a seguinte distribuição:
QUADRO V.1
Apoios financeiros concedidos pela Região
Como se verifica pela análise dos dados constantes no mapa, as transferências correntes e de capital representam 87,6% do total dos apoios financeiros concedidos, que ascenderam a 10 milhões de contos, valor superior ao de 7,3 milhões de contos, registado em 1999.
Em 2000, o valor das transferências correntes e de capital - 8,8 milhões de contos - foi significativamente superior ao registado no ano anterior - 5,9 milhões de contos. As transferências para as Instituições Particulares registaram uma execução superior à do ano anterior (que se situara nos 4,3 milhões de contos) e um desvio em relação ao previsto, na ordem dos 53%.
Os valores relativos aos apoios financeiros apresentaram-se repartidos pelas diferentes Secretarias Regionais, como se passa a evidenciar seguidamente:
5.4.1.1 - Secretaria Regional de Educação
QUADRO V.2
Apoios financeiros concedidos pela S.R.E.
Com base nos elementos constantes da Conta da Região de 2000, elaborou-se o quadro anterior, no qual constam os apoios concedidos por esta Secretaria Regional.
Constata-se que o total dos apoios financeiros atribuídos foi superior ao registado no ano de 1999 (3,9 milhões de contos), e ascendeu a 4,6 milhões de contos, relevando para isso o valor das "transferências correntes", que representam 99% desse total, valor semelhante ao do ano de 1999.
Dentro destas, salientam-se os valores destinados à Escola Complementar do Til - APEL com 402,6 mil contos, à Escola Salesiana de Artes e Ofícios com 385,4 mil contos, e ainda à Província C. M. Congregação Irmãs Franciscanas com 381,2 mil contos.
Verifica-se, igualmente, que, do total dos apoios financeiros atribuídos por esta Secretaria, apenas 38 mil contos assumiram a forma de subsídios e destinaram-se ao apoio à Formação Profissional, o que pouco difere do valor atribuído, para o mesmo efeito, nos anos de 1998 e 1999, que se cifrou, respectivamente, em 33,2 e 31 mil contos.
Quanto às Transferências de Capital, resumem-se às efectuadas para Instituições Particulares, mais precisamente ao Centro Paroquial e Social da Graça, e apresentam uma taxa de execução na ordem dos 96%.
5.4.1.2 - Secretaria Regional do Equipamento Social e do Ambiente
Os apoios concedidos por esta Secretaria Regional são apresentados no quadro seguinte:
QUADRO V.3
Apoios concedidos pela S.R.E.S.A.
As transferências correntes ascenderam ao montante de 80,2 mil contos, a que correspondem 5% dos apoios financeiros concedidos, sendo de destacar, dentro deste valor, o montante de 67,8 mil contos destinados ao Projecto "Sistema Integrado do Tratamento, Destino Final de Resíduos Sólidos Urbanos da Meia Serra", o qual absorveu 4% da totalidade dos apoios financeiros.
As transferências de capital, no valor de 1,47 milhões de contos, representam 95% da totalidade dos apoios financeiros, sendo relevante o valor de 1,45 milhões de contos atribuídos a empresas integradas no Projecto do PIDDAR "Infra Estruturas de Captação, Aduação e Tratamento de Água" (ver nota 6).
5.4.1.3 - Secretaria Regional do Plano e da Coordenação
QUADRO V.4
Apoios financeiros concedidos pela S.R.P.C.
No que concerne a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, os subsídios e outros apoios financeiros atribuídos encontram-se reproduzidos no quadro supra.
Da sua leitura ressalta que, dos 1,24 milhões de contos pagos, 68% constituíram transferências correntes, que atingiram os 837,9 mil contos em 2000, valor ligeiramente superior ao registado no ano anterior, que se cifrou em 806,3 mil contos.
Do valor acima referido, o montante de 3 mil contos foi concedido, através da Resolução n.º 1200/2000, de 27 de Julho (ver nota 7), à Comissão de Emergência para o Apoio às Vitimas das Cheias de Moçambique, sendo controverso que a atribuição deste apoio financeiro se enquadre nas competências do GR, atento aos pressupostos legais previstos no art.º 21.º do DLR 4-A/2000/M (ver nota 8).
Ainda no que se refere às transferências correntes, e aos 730 mil contos inscritos na rubrica C.O.01.01.00/Cl.Ec.-04.02.01, destacam-se os apoios ao Clube Sports Madeira, no valor de 150 mil contos, e ao Clube de Golfe do Santo da Serra, no valor de 140,3 mil contos, valores idênticos aos registados no ano de 1999, os quais, no seu conjunto, representam 23% dos apoios financeiros concedidos no ano económico de 2000.
No que respeita aos subsídios concedidos, estes apenas representam 32% do cômputo geral e apresentam uma taxa de execução na ordem dos 47%, registando-se um decréscimo acentuado em relação ao ano de 1999, que revelou uma taxa de execução na ordem dos 75,6%. Este decréscimo deve-se ao facto de se ter verificado uma redução no montante de subsídios atribuídos à PLANAL (Madeira).S.A., a qual beneficiou, no ano de 2000, de 39 mil contos, quando em 1999 recebeu 166 mil contos.
5.4.1.4 - Secretaria Regional dos Recursos Humanos
Durante o ano de 2000, a SRRH concedeu os auxílios financeiros a seguir discriminados:
QUADRO V.5
Apoios concedidos pela S.R.R.H.
As transferências correntes efectuadas por esta Secretaria ascenderam a 410,2 mil contos, o que representa 57% do total da despesa paga. Dentro desta classificação económica, destacam-se as Transferências para o Projecto "Estágios Profissionais", no valor de 106,7 mil contos, que representam 15% do total dos apoios financeiros concedidos, bem como o Projecto "Apoio ao Programa Ocupacional de Desempregados/Adultos", no valor de 85,3 mil contos, o qual representa 12% desses auxílios financeiros.
As transferências de capital, no montante de 20 mil contos, significam 3% dos auxílios financeiros, e destinaram-se na íntegra ao Corpo Nacional de Escutas.
No que respeita aos subsídios atribuídos, salienta-se o projecto do PIDDAR de "Apoio à contratação", através do qual foram atribuídos 135 mil contos a empresas privadas, o que representa 19% do total dos auxílios financeiros concedidos.
5.4.1.5 - Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa
No quadro seguinte são apresentados os apoios financeiros inscritos na Conta da Região, relativos a esta Secretaria Regional:
QUADRO V.6
Apoios concedidos pela S.R.E.C.E.
Verifica-se que foram distribuídos apoios financeiros, através do orçamento desta Secretaria, no valor global de 567,9 mil contos, o que representa um valor aproximado ao do ano de 1999 (570 mil contos). Deste valor, 44% constituíram transferências de capital que atingiram os 250 mil contos, destinados à "ANAM",e que correspondem à 1ª tranche do financiamento dos trabalhos relativos à ER 101, inseridos no projecto de construção do Aeroporto Intercontinental da Madeira (ver nota 9).
Os subsídios atribuídos representam 53% do total dos apoios, ressaltando nestes, o valor de 114,2 mil contos, que representa 20% desse total, atribuídos a empresas ligadas ao ramo da energia, nomeadamente, a Perforn e a Energólica.
Ainda quanto aos subsídios, destaca-se o montante de 65 mil contos, atribuído (ver nota 10) ao restaurante típico "O Madeirense", restaurante presente na Expo 2000, realizada em Hannover, constituindo-se como um instrumento promocional da RAM.
5.4.1.6 - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares
Os subsídios e outros apoios financeiros, atribuídos por esta Secretaria no ano de 2000, encontram-se discriminados no quadro seguinte:
QUADRO V.7
Apoios concedidos pela S.R.A.S.P.
As Transferências Correntes para Instituições Particulares atingiram 484,7 mil contos, verificando-se uma execução financeira na ordem dos 77% do valor orçamentado. Do total dos apoios concedidos, destacam-se os destinados à Escola de Enfermagem S. José de Cluny e às Corporações de Bombeiros Voluntários da RAM, cujos quantitativos representam, respectivamente, 30% e 34%. Dentro das Corporações de Bombeiros Voluntários da RAM, destacam-se a Associação de Bombeiros Voluntários da Ribeira Brava e a Associação de Bombeiros Voluntários de São Vicente e Porto Moniz, aos quais foram atribuídos, respectivamente, por força da Resolução n.º 1154/2000, de 27 de Julho (ver nota 11), e da Resolução n.º 1286/2000, de 17 de Agosto (ver nota 12), o montante de 85 mil contos, a título de transferência de capital - Cl.Ec. 08.03.01 -, o que, no global, representa 26,1% dos apoios financeiros concedidos pelo referido departamento governamental.
5.4.1.7 - Secretaria Regional do Turismo e Cultura
A Secretaria Regional do Turismo e Cultura concedeu os auxílios financeiros discriminados no quadro seguinte:
QUADRO V.8
Apoios concedidos pela S.R.T.C.
O total dos apoios concedidos atingiu os 442,8 mil contos, dos quais 161 mil contos destinaram-se à realização das Festas do Fim do Ano, do Carnaval, da Flor e do Vinho, merecendo especial destaque a Festa do Fim do Ano, cujo valor ascendeu ao montante de 54,5 mil contos e representou, nesse ano, 13% dos apoios financeiros concedidos.
Do valor global acima referido, mais ressalta o montante de 139,9,9 mil contos destinados ao Projecto Apoio à Descentralização Cultural, o qual representa 32% do montante globalmente concedido, sendo este superior ao do ano de 1999, o qual ascendeu ao montante de 109,9 mil contos. Verifica-se que a taxa de execução (78%) manteve-se próxima da do ano anterior (79,6%).
5.4.1.8 - Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas
Os subsídios e outros apoios financeiros, concedidos por esta Secretaria no ano de 2000, encontram-se espelhados no quadro a seguir apresentado:
QUADRO V.9
Apoios concedidos pela S.R.A.F.P.
Foram concedidos 215 mil contos a título de subsídios, representando um total de 95,4% dos auxílios financeiros. É de salientar que, deste valor, 91,7 mil contos foram concedidos à UCALPLIM, a qual absorveu 41% dos subsídios, sendo de destacar ainda o apoio concedido no âmbito do Projecto "Acções de Apoio à Agricultura Madeirense", ao qual foi destinado um montante de 54,3 mil contos.
5.4.1.9 - Presidência do Governo Regional
Os apoios concedidos pela Presidência encontram-se apresentados no quadro seguinte:
QUADRO V.10
Apoios concedidos pela Presidência do Governo Regional
No ano de 2000 as transferências correntes ascenderam, tal como no ano de 1999, ao montante de 350 contos.
5.4.2 - Evolução dos apoios financeiros atribuídos
A análise da evolução, por Departamentos do Governo Regional, é apresentada no quadro seguinte:
QUADRO V.11
Repartição orgânica dos apoios financeiros
O montante global dos apoios financeiros sofreu um acréscimo significativo, na ordem dos 36,8%, para o que contribuíram as elevadas variações positivas, em termos relativos, registadas nas Secretarias Regionais do Equipamento Social e do Ambiente, dos Assuntos Sociais e Parlamentares e dos Recursos Humanos.
A Secretaria Regional da Educação voltou a ser aquela que atribuiu o valor mais elevado de apoios financeiros. Também se salientoua Secretaria Regional do Equipamento Social e do Ambiente, que atribuiu à IGA o montante de 1,468 milhões contos, valor este devido ao facto de, na Resolução 1966/99 (ver nota 13), de 29/12, se prever que, em consequência da IGA, SA se ter substituído à RAM na liquidação dos encargos do Instituto de Gestão de Água, transitados a 31 de Dezembro de 1999, o Governo Regional procede, periodicamente, à transferência de valores correspondentes à parte da dívida do referido Instituto.
GRÁFICO V.1
Representação orgânica dos apoios financeiros
5.5 - Apoios financeiros aos municípios
5.5.1 - Enquadramento jurídico
As disposições normativas que permitiram ao GR conceder apoios financeiros aos municípios, no ano económico de 2000, encontram-se previstas nos art.os 2.º a 5.º do DLR n.º 4-A/2000/M, diploma que aprovou o Orçamento da RAM para esse ano.
Segundo o disposto no n.º 1 do art.º 3.º do agora citado diploma, o GR ficou autorizado, através do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, a conceder auxílios financeiros às autarquias locais da Região, nos termos do art.º 7.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais (ver nota 14), e do DL n.º 363/88, de 14 de Outubro (ver nota 15), nos quais se estabelecem os critérios e o processo de concessão de subsídios e comparticipações do Estado às autarquias locais que se encontrem nas situações previstas no referido art.º 7.º da Lei n.º 42/98.
O n.º 1 daquele art.º 7.º consagra, como princípio geral, a proibição de qualquer forma de subsídio ou comparticipação financeira às autarquias locais, por parte do Estado, das Regiões Autónomas, dos institutos públicos ou dos fundos autónomos. E a Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, que aprovou a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, e disciplinou, entre outras, as relações financeiras entre as regiões e as autarquias locais, no que respeita à concessão de apoios financeiros, determinou, no seu art.º 44.º, que "Qualquer forma de apoio financeiro regional às autarquias locais para além do já previsto na lei deve ter por objectivo o reforço da capacidade de investimento das autarquias".
Aquela proibição justifica-se pela opção de atribuir auto suficiência às autarquias locais, por forma a que a execução dos seus planos de actividades não fique dependente de critérios de atribuição de meios financeiros definidos pelo poder central, e que aquelas entidades detenham autonomia na gestão dos meios. Tem, também, como premissa a justa repartição dos recursos públicos, em respeito pelos princípios constitucionais de legalidade e solidariedade nacional entre o Estado e as autarquias locais, de acordo com o peso das atribuições destas no contexto das tarefas públicas em geral.
É nesta linha de orientação, e subjacente ao princípio da cooperação entre o Estado e as autarquias locais, que o n.º 2 daquele normativo permite ao Governo inscrever excepcionalmente verbas para financiamento de projectos das autarquias locais de grande relevância para o desenvolvimento regional e local, quando se verifique a sua urgência e a comprovada e manifesta incapacidade financeira das autarquias para lhes fazer face.
Porém, e além da situação supra referida, o n.º 3 do citado art.º 7.º prevê ainda a possibilidade do Governo tomar, excepcionalmente, providências orçamentais necessárias à concessão de auxílio financeiro nos casos exclusivamente previstos pelas suas alíneas (ver nota 16), os quais que não deverão constituir valores com expressão financeira significativa, mantendo-se a regulamentação traçada pelo referido DL
n.º 363/88, de 14/10 (ver nota 17).
O art.º 3.º do DLR 4-A/2000/M autorizou o GR, no âmbito do apoio financeiro complementar, a, no ano 2000, transferir para os municípios da Região até ao montante de 1,55 milhões de contos, a distribuir de acordo com a fórmula expressa no seu n.º 2, que teve em conta os seguintes factores:
O valor dos encargos suportados pelo Município com o serviço da dívida para 2000, dos empréstimos do Protocolo de Reequilibro Financeiro;
A população residente do município e;
A área do município.
Nesta fórmula, a população do município tem um peso significativo na determinação do montante dos valores a distribuir, sendo que a população dos municípios de Ponta do Sol e de Porto Santo foi majorada em 40%, como forma de compensação pelo não recebimento de qualquer montante por conta do serviço da dívida do Protocolo de Reequilibro Financeiro, tendo essa majoração sido elevada para 80% no caso do município de Porto Santo, como forma de compensação dos efeitos negativos decorrentes da dupla insularidade (ver nota 18).
Pelo n.º 1 do art.º 4.º do citado DLR, ficou "(...) o Governo Regional autorizado, através do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, a celebrar contratos-programa de natureza sectorial ou plurissectorial com uma ou várias autarquias locais, associações de municípios ou empresas concessionárias destes, assim como acordos de colaboração, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 7.º da Lei n.º 42/98, de 06 de Agosto".
Por outro lado, os programas e projectos executados pelas autarquias locais da Região, que se encontrassem incluídos no PDR para a RAM e fossem financiados pelos fundos comunitários, podiam, nos termos do n.º 7 do art.º 7.º da citada Lei n.º 42/98, ser comparticipados até ao limite de 30% pelo Orçamento da Região, ficando dispensados da celebração de contratos-programa ou de acordos de colaboração. Aqueles mesmos programas e projectos poderiam, caso as autarquias locais o solicitassem, ser assumidos pela RAM, encontrando-se, também nesse caso, dispensados da celebração de contratos-programa ou de acordos de colaboração.
O n.º 4 do art.º 4.º em análise manteve em vigor, durante o ano de 2000, os contratos-programa celebrados em data anterior, e cujo término não tivesse ocorrido no final de 1999, sem quaisquer formalidades adicionais, excepto o novo escalonamento, para o orçamento de 2000, dos encargos que não tivessem sido suportados pelo orçamento de 1999.
Finalmente, o art.º 5.º do mesmo DLR concedeu ao executivo autorização para proceder à retenção das transferências para os municípios da RAM, em ordem à regularização das dívidas ao IGA e à EEM, nos termos do disposto no art.º 8.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto.
5.5.2 - Tipologia dos apoios financeiros
O relacionamento financeiro entre o Governo Regional e as autarquias da Região apresentou os seguintes aspectos, evidenciados no Orçamento Regional:
Bonificações de juros concedidas pelo GR, no âmbito de contratos de reequilíbrio financeiro;
Apoio financeiro complementar;
Comparticipações da Administração Regional nos projectos de investimento dos municípios, ao abrigo de contratos-programa (a esta comparticipação, inscrita no Capítulo 50 da Secretaria Regional do Plano e Finanças, acrescem os respectivos co-financiamentos comunitários, também registados no Capítulo 75 do Orçamento Regional).
5.5.2.1 - Bonificação de juros/contratos de reequilibro financeiro
O Conselho do Governo Regional da Madeira autorizou o pagamento de bonificações de juros (ver nota 19) para 2000, no montante de 27 mil contos, encontrando-se este valor discriminado por instituição financeira e por município, respectivamente, no quadro e gráfico seguintes:
QUADRO V.12
Bonificação dos juros pagos
À semelhança do que se verificou em anos anteriores, o principal beneficiário foi o município do Funchal, seguido dos municípios de Machico e S. Vicente, com, respectivamente, 21,4%, 15,8% e 12,6%, do total das bonificações pagas.
GRÁFICO V.2
Distribuição dos juros bonificados
No quadro seguinte (e respectivo gráfico) encontram-se discriminados, por entidades e por anos, os juros pagos no âmbito dos contratos de reequilíbrio financeiro (ver nota 20), bem como as respectivas variações anuais:
QUADRO V.13
Variação anual dos juros pagos
Ao longo do período 1996/00, a comparticipação nos juros tem vindo a reduzir-se, tendo ocorrido uma variação negativa, no ano de 2000, de 25% em relação ao ano de 1999, o qual, no entanto, registou a variação mais significativa ao longo do referido período (-60,3%).
GRÁFICO V.3
Evolução dos juros pagos
Os valores pagos referentes às bonificações de juros, previstos no orçamento e inscritos na Conta da Região de 2000, estão patentes no quadro infra reproduzido:
QUADRO V.14
Classificação orçamental dos juros
Dos 31,3 mil contos previstos no orçamento da RAM, relativos às bonificações de juros a transferir para as autarquias, apenas 86,8% foram efectivamente transferidos.
Constatou-se que as Resoluções n.º 841 e 842, tomadas em reunião do Conselho do Governo Regional, realizada a 8 de Junho de 2000, não especificavam os valores distribuídos por cada município, tendo a SRPF, em 3 de Abril de 2002, fornecido os pertinentes elementos, que se incluem no quadro supra.
5.5.2.2 - Apoio Financeiro Complementar
A distribuição pelos municípios da RAM do apoio financeiro complementar, autorizado nos termos do art.º 3.º do DLR n.º 4-A/2000/M, é representada no quadro a seguir reproduzido, discriminado por município:
QUADRO V.15
Apoio financeiro complementar aos municípios
Estes valores estão de acordo com as Resoluções do Governo Regional, publicadas no JORAM no ano 2000.
Do valor referido no art.º3.º do DLR n.º 4-A/2000/M, foi efectivamente transferido para os municípios da Região o montante de 1,5 milhões de contos, o que representa uma execução financeira de 90%, e uma melhoria relativamente ao ano de 1999, cuja execução financeira foi de 88,8%.
Os municípios que receberam o apoio financeiro complementar mais elevado continuam a ser, tal como no ano anterior, os do Funchal, de Machico e de São Vicente, cujos montantes representam, respectivamente, 26,9%, 16,2% e 12,6% do total desse apoio, enquanto que o município do Porto Santo continua a registar o valor mais reduzido (1,2%).
Atento à fórmula adoptada para o cálculo dos valores a distribuir a título de apoio complementar, foram os municípios com maior densidade populacional (Funchal e Machico) os que obtiveram um volume superior de apoio financeiro complementar.
5.5.2.3 - Co-Financiamento de Projectos de Investimento (Contratos-programa)
A Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, no seu art.º 7.º, autoriza o Estado a conceder apoios financeiros às autarquias locais, no âmbito da cooperação técnica e financeira, encontrando-se por definir, nos termos do seu n.º 4, os princípios e regras orientadoras dos sistemas financeiros de apoio, e mantendo-se em vigor o DL n.º 384/87, de 24 de Dezembro, na parte que não contrariar o novo regime jurídico das finanças locais.
No ano económico de 2000, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, através da sua dotação relativa ao Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), comparticipou projectos de investimento a realizar pelos Municípios da Região, estando os valores previstos e realizados, assim como a respectiva taxa de execução financeira, patentes no quadro e gráficos seguintes:
QUADRO V.16
Co-financiamento de projectos de investimento
GRÁFICO V.4
Repartição municipal da comparticipação do PIDDAR
A Administração Regional transferiu para os municípios da Região o montante de 3,08 milhões de contos, de acordo com os autos de medição apresentados e respectivas facturas, embora estivesse prevista a transferência de 7,6 milhões de contos, o que representa um desvio global de 4,47 milhões de contos e uma taxa de execução muito baixa (40,8%).
Os municípios do Funchal e de Santa Cruz receberam, respectivamente 779,4 e 526,6 mil contos, com o que o primeiro teve uma taxa de execução financeira na ordem dos 34,4%, e o segundo dos 48,9%.
O município do Porto Santo apresentou a taxa de execução financeira mais elevada (62,9%) para o ano de 2000. Por oposição, a taxa de execução financeira mais baixa foi a do município do Machico (24,3%), seguindo-lhe o de Santana (25,7%).
De seguida, apresentam-se os montantes globais das comparticipações atribuídas pela Administração Regional Directa, através da rubrica de Cl.Ec. 08.02.05. - Transferências de Capital - Administrações Públicas - Administração Local - Regiões Autónomas, do orçamento da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, bem como as respectivas variações.
QUADRO V.17
Comparticipações atribuídas pela administração regional directa
No quadro infra exposto, consta uma representação gráfica da evolução do PIDDAR, registada entre os anos 1996 a 2000.
GRÁFICO V.5
Evolução da comparticipação do PIDDAR
No período compreendido entre 1996 e 2000, foi o município do Funchal que recebeu o montante mais elevado de apoios financeiros, verificando-se, inclusive, no ano de 2000, um aumento de 61,3% nos valores recebidos, em relação ao de 1999.
Pela análise dos respectivos quadro e gráfico, é possível verificar que, em termos globais, no ano de 2000, houve um aumento de 26,3% nos apoios efectivamente concedidos por contratos-programa, no âmbito do PIDDAR. Para este acréscimo, foram significativas as variações ocorridas nos auxílios financeiros aos municípios da Ribeira Brava (205,7%), de Santa Cruz (147,3%) e do Porto Santo (142,8%). Por outro lado, verificou-se que, em relação ao ano de 1999, o município que menos beneficiou foi o de Santana, apresentando um decréscimo na ordem dos 61,5%.
Observa-se, ainda, que a variação ocorrida no ano de 2000, face ao ano de 1999, foi significativamente superior (26,3%) à do biénio anterior. No período em análise, o ano de 1999 foi o único que registou um decréscimo, na ordem dos 14,7%, em relação ao ano de 1998.
5.5.3 - Síntese da evolução dos apoios financeiros atribuídos
Do resultado dos apoios explicitados anteriormente, é apresentada, no quadro infra reproduzido, a estrutura dos apoios financeiros concedidos por município:
QUADRO V.18
Evolução dos apoios financeiros atribuídos
A análise do quadro permite verificar que, no ano económico de 2000, o montante recebido pelas autarquias representou um aumento na ordem dos 14,7%, o que se deveu, sobretudo, à variação positiva ocorrida nos municípios do Porto Santo, da Ribeira Brava e de Santana.
A estrutura da distribuição dos diversos tipos de apoios financeiros encontra-se no quadro seguinte:
QUADRO V.19
Distribuição dos diversos tipos de apoios financeiros
No ano de 2000, as autarquias receberam cerca de 4,6 milhões de contos em auxílios financeiros, verificando-se, em relação ao ano anterior, um acréscimo no valor de 588 mil contos. Esta variação deveu-se, única e exclusivamente, aos apoios concedidos no âmbito dos contratos-programa, que sofreram um aumento na ordem dos 642 mil contos. Constatou-se um decréscimo no valor relativo às bonificações dos juros (-9,6%), que foi reduzido em perto de 2,9 mil contos, em relação ao ano anterior.
Do total dos auxílios concedidos às autarquias, cerca de 67,4% destinaram-se a comparticipar as obras efectuadas no âmbito do PIDDAR, compromisso assumido pelo GR através de contratos-programa. O apoio financeiro complementar também apresenta um valor significativo, 32,2% do total.
GRÁFICO V.6
Evolução dos apoios financeiros
5.6 - Controlo da aplicação de subsídios e outros apoios financeiros
Não obstante a concessão de subsídios ou de comparticipações revestir a natureza jurídica de acto administrativo (ver nota 21), a sua atribuição está cada vez mais condicionada pela aceitação, por parte do beneficiário, de certas condições, assumindo o subsídio um carácter condicional, dando lugar, muitas vezes, à celebração de contratos-programa (ver nota 22), que prevêem a realização, escalonada no tempo, de actividades e acções a desenvolver e de resultados a obter por aquela entidade.
A concessão de subsídios confere à Administração um conjunto de poderes relacionados com a garantia da prossecução do interesse público, por forma a evitar que o valor pecuniário atribuído seja desviado dos fins que deram origem à sua atribuição.
Dos factos enunciados, decorre a necessidade de o Governo Regional providenciar pela fiscalização da aplicação dos subsídios às finalidades para que foram concedidos, em obediência ao art.º 21.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que aprovou o enquadramento do Orçamento da RAM, o que evidencia a importância que assume o controlo da execução orçamental.
Naqueles termos, foi aprovada a estrutura orgânica da Inspecção Regional de Finanças (ver nota 23), como serviço de controlo financeiro de alto nível e de apoio técnico da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, cujo âmbito de actuação se estende sobre todas as entidades do sector público administrativo da administração regional e local da Região.
Sobre este assunto, a SRPF, no seu ofício n.º 1382/02/SRF, de 03 de Abril de 2002, informou esta SRMTC "que em 2000 o regime jurídico das formas de atribuição de apoios financeiros por parte do Governo Regional, encontra-se fixado nos art.º 21.º e 22.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, conjugado com o art.º 11.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 27/2000/M, de 20 de Abril."
Mais referiu que "com a circular n.º 3/Orç./2000 foi esclarecido o teor daqueles artigos e foram uniformizados e esclarecidos os critérios comuns a adoptar pela administração pública regional na atribuição de apoios financeiros. Desta forma foram definidos os requisitos substanciais que devem ser observados na atribuição dos apoios, o tipo de entidades que podem beneficiar dos mesmos, as acções que podem ser apoiadas, a forma jurídica dos apoios (contratos-programa), o conteúdo mínimo obrigatório dos contratos-programa, as competências para aprovação e a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos."
Esclareceu ainda que "A concessão dos subsídios é autorizada por Resolução do Conselho do Governo Regional, mediante proposta fundamentada do titular da pasta, sendo esta formalidade dispensada se o subsídio a atribuir se encontrar suficientemente regulamentado em diploma legal."
Embora se reconheça o esforço dos órgãos legislativo e executivo em regulamentar a atribuição dos subsídios, será necessária a criação de normativos de carácter geral e abstracto, que estabeleçam os objectivos de carácter macro e micro-económico a alcançar, os requisitos de acesso, assim como os critérios objectivos para a determinação do montante.
O auxílio financeiro prestado a pessoas singulares ou colectivas exteriores ao sector público administrativo insere-se nas atribuições da RAM, competindo a sua concessão aos seus órgãos representativos (ver nota 24). O n.º 5 do art.º 21.º do DLR n.º 4-A/2000/M estabelece que a atribuição dos apoios financeiros fica sempre dependente de autorização, através de resolução, do Conselho do Governo Regional, e posterior publicação no JORAM (ver nota 25).
No decurso dos trabalhos preparatórios deste capítulo do Relatório e Parecer sobre a Conta da Região relativa a 2000, foram detectadas as seguintes deficiências:
Embora se confirme a aplicação das disposições contidas no DLR n.º 25/99/M, de 27 de Agosto, uma vez que o diploma se circunscreve aos apoios concedidos no âmbito de projectos de interesse cultural ou de promoção e animação turísticas, persiste ainda a questão de a disciplina se efectuar de acordo com o regime previsto no art.º 21.º do DLR n.º 4-A/2000/M, e no art.º 11.º do DRR n.º 27/2000/M, considerado insuficiente, dado que não basta para garantir os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade, e da boa-fé.
Da análise às Resoluções do Conselho do Governo Regional (ver nota 26), bem como à Conta da RAM de 2000, encontraram-se alguns casos de errada classificação de despesas, ocorrendo, nomeadamente, situações em que os subsídios atribuídos pela Secretaria Regional de Agricultura Florestas e Pescas às Casas do Povo foram indevidamente classificadas na rubrica 06.03.00.
Após análise das Resoluções do Conselho do Governo Regional que aprovaram a atribuição de subsídios para o ano de 2000, observou-se que, nalgumas situações, persiste a omissão na indicação dos respectivos pressupostos legais, pelo que aquelas não se encontravam devidamente fundamentadas, contrariamente ao disposto no art.º 125.º do C.P.A..
Verificou-se que não foram incluídos alguns subsídios, atribuídos por Resoluções do Conselho do Governo Regional, nas listagens trimestrais elaboradas e remetidas pela DROC, contrariamente ao que decorria do Acórdão n.º 5/90, de 11 de Março, proferido pela SRMTC (ver nota 27).
A este propósito a SRPF, no já citado ofício n.º 1382/02/SRF, informou que "a não inclusão de alguns subsídios nas listagens trimestrais elaboradas e remetidas pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, resulta de lapso, ou dos diversos serviços das Secretarias Regionais, ou da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade. A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade tem vindo a desenvolver esforços no sentido de que as referidas listagens contenham a totalidade dos subsídios atribuídos pela Administração Pública Regional."
5.7 - Apoios financeiros concedidos pela SRE a Instituições Particulares de Ensino
5.7.1 - Enquadramento
A auditoria, direccionada aos apoios/subsídios concedidos pela Secretaria Regional de Educação a Instituições Particulares de Ensino (ver nota 28), teve por objectivo apreciar a legalidade, a regularidade das operações inerentes à concessão e o pagamento dos apoios/subsídios.
Abordaram-se aspectos específicos, relativos ao sistema de gestão de apoios financeiros da rede regional de educação, e analisaram-se os procedimentos relativos à concessão dos apoios financeiros, adoptados no âmbito da amostra seleccionada (ver nota 29) e que se consideraram justificativos de destaque.
Os subsídios e outros apoios financeiros concedidos às instituições particulares de ensino, cujo quadro normativo é constituído por vários diplomas legais, visam assegurar e garantir os princípios constitucionais da gratuitidade, da liberdade de ensino e da promoção da igualdade de oportunidades (ver nota 30).
No sentido de observar o exercício do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 1.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas remeteu o relato da auditoria a Sua Excelência o Secretário Regional de Educação.
Dentro do prazo fixado para a apresentação das respostas, a Secretaria Regional da Educação, através do seu ofício n.º 692/2, de 9 de Maio de 2002, remeteu as suas alegações, que foram transcritas ou sintetizadas no presente texto.
5.7.2 - Caracterização do sistema de gestão
5.7.2.1 - Atribuição e pagamento dos apoios financeiros
Uma vez que a oferta pública de ensino se revela insuficiente, e em ordem a garantir a qualidade da educação, do ensino e da formação, as entidades de iniciativa privada, cooperativa e social, integradas na rede de ensino/educação, são comparticipadas, na componente educativa.
Desta forma, e com vista à obtenção de uma oferta universal de estabelecimentos de ensino/educação, e de uma boa gestão dos recursos públicos e privados existentes, as entidades particulares beneficiárias dos apoios/subsídios devem ter como objectivos a criação de infra-estruturas, a aquisição de material e manutenção daqueles, assim como a existência de recursos que permitam o desenvolvimento, a educação e a formação das crianças e dos jovens em igualdade de oportunidades, superando-se as desigualdades económicas, sociais e culturais.
Na RAM, estão definidos os objectivos específicos que se pretendem atingir com a atribuição dos subsídios, bem como o seu enquadramento nos objectivos estratégicos previstos no programa do Governo Regional, mas não se acham clarificadas, de forma rigorosa, as condições de acesso e de concessão dos apoios financeiros, nem estipuladas, através de regulamento, as condições que os potenciais candidatos devem reunir para as suas candidaturas poderem ser admitidas, o mesmo ocorrendo com os pressupostos a observar na concessão do apoio.
Na sequência da análise técnica dos orçamentos e do projecto de investimento das entidades e, bem assim, da determinação das despesas elegíveis e não elegíveis, o valor do apoio financeiro a conceder à entidade beneficiária é apurado pelo GGCO, que também elabora a proposta de Orçamento da SRE, com as previsões efectuadas.
A partir desta fase, o procedimento é o adoptado para a elaboração e aprovação dos orçamentos dos Departamentos do Governo Regional, inseridos na proposta do Orçamento da RAM, a submeter, nos termos da al. n) do art.º 69.º do EPARAM (ver nota 31), à aprovação da ALR [cfr. al. p) do n.º 1 do art.º 227.º da CRP e al. c) do n.º 1 do art.º 36.º do EPARAM].
Aprovado o Orçamento da RAM, segue-se a fase da atribuição do apoio financeiro, na qual compete ao Secretário Regional de Educação aprovar a concessão de subsídios ou apoios financeiros destinados, unicamente, ao funcionamento e à manutenção de estabelecimentos de ensino, cabendo-lhe ainda, nos demais casos, a elaboração da proposta de decisão sobre a concessão dos montantes a atribuir a título de apoio, e as entidades a serem beneficiadas, cabendo a competência para a concessão desse subsídio/apoio financeiro ao Conselho do Governo Regional, mediante Resolução, tomada em plenário, e publicada, posteriormente, no JORAM (ver nota 32).
Contudo, o acto de concessão do apoio financeiro não é exequível, por si só, na medida em que o pagamento fica condicionado à posterior celebração de contrato entre a RAM, representada pelo Secretário Regional de Educação, e as entidades beneficiárias. Com a assinatura do contrato, a entidade beneficiária aceita o apoio financeiro e garante o cumprimento das obrigações que lhe são impostas no seu clausulado.
5.7.2.2 - Acompanhamento, fiscalização e publicitação dos apoios financeiros
No caso da RAM, a aplicação dos subsídios concedidos às entidades privadas é feita em conformidade com as normas constantes do DL n.º 553/80, de 21 de Novembro, e do DL n.º 119/83, de 25 de Fevereiro, assim como de acordo com o disposto nos contratos ou acordos celebrados.
Esta competência é repartida entre a Direcção Regional de Inovação e Gestão Educativa, a Direcção Regional de Administração e Pessoal, o Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental e o Departamento da Inspecção Regional de Educação.
As medidas de acompanhamento dos apoios concedidos às entidades privadas variam consoante os meios adoptados para alcançar o fim que o beneficiário se propõe prosseguir.
De acordo com as normas legalmente impostas, e com as obrigações resultantes do contrato, a aplicação dos apoios concedidos à manutenção e funcionamento dos estabelecimentos é avaliada e, em última instância, fiscalizada através dos balancetes trimestrais, apresentados obrigatoriamente, no decurso do ano, pelas entidades particulares, bem como pelo balanço e contas anuais das mesmas. Dever-se-ia, todavia, providenciar, de igual modo, pela realização de acções de fiscalização, à posteriori, dos apoios concedidos.
Pelo incumprimento das obrigações contratuais, incorrem os responsáveis nas sanções previstas nas al. c) e d) do art.º 99.º do DL n.º 553/80, de 21 de Novembro (ver nota 33), e nos contratos de concessão de apoio financeiro.
Nos termos do n.º 1 do art.º 3 da Lei 26/94, de 19 de Agosto (ver nota 34), é obrigatória a publicitação das transferências correntes e de capital que os ministérios efectuam a favor de pessoas singulares ou colectivas exteriores ao sector público administrativo, a título de subsídios, subvenção, bonificação, ajuda, incentivo, donativo ou outras formas.
Sem prejuízo de outros requisitos que forem legalmente exigíveis, essa publicitação deve, nos termos citados, ser efectuada através da publicação semestral no Diário da República, com indicação da entidade decisora, do beneficiário e do montante.
Contudo, na RAM, e face às adaptações efectuadas pelo DLR n.º 5/95/M, de 29 de Abril, por força do estatuído no art.º 6.º daquela lei, a publicitação dos actos do Governo Regional ou das entidades previstas no n.º 1 do art.º 3.º da Lei em referência, efectua-se no Jornal Oficial da Região (cfr. art.º 2.º do citado diploma).
5.7.3 - Resultados da verificação sobre atribuição, pagamento e controlo dos apoios financeiros
5.7.3.1 - Atribuição
Da análise aos apoios financeiros seleccionados e atribuídas às IPE, verificou-se que não existiam critérios de selecção, presumindo-se que todos os pedidos de apoio foram aceites. Quanto aos critérios que fixam os valores dos apoios a conceder na RAM, às instituições particulares, no âmbito dos contratos de associação, simples e contratos-programa, não se encontravam regulamentados, nos termos dos art.º 15.º e 17.º do DL n.º 553/80, nem os valores fixados por despacho do Secretário Regional de Educação. Na verdade, e contrariando as exigências legais, as orientações seguidas estavam definidas apenas por informações internas (ver nota 35) do GEP da SRE, e do GGCO, as quais possuem carácter meramente informativo.
Assim, face à inexistência de critérios e limites, uma vez que, na RAM, estes ainda não se encontram regulamentados e fixados, o montante do apoio foi, no ano 2000, determinado com base no valor concedido no ano anterior, desde que esse valor tivesse cabimento no orçamento da SRE.
A este propósito, a SRE corrobora o acima referido, ao afirmar que os "contratos de funcionamento são autorizados por despacho do Secretário Regional de Educação sendo fixados nos mesmos o custo por criança/aluno."
Pela análise efectuada aos contratos seleccionados, constatou-se que os apoios financeiros concedidos, no âmbito do funcionamento dos estabelecimentos de ensino/educação, a partir de Março do ano de 2000, no âmbito dos contratos de associação, simples e de patrocínio, não foram objecto de Resolução do Conselho do Governo Regional, tendo a SRE esclarecido que "Os contratos simples de associação e de patrocínio não estão abrangidos pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, visto serem enquadrados por "Lei específica diversa" orientação essa que foi confirmada pela Secretaria Regional do Plano e Finanças.".
No entanto, o regime jurídico de atribuição de subsídios, tal como se acha definido nos art.os 21.º e 22.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, mostra-se vocacionado para ser aplicável a todos os organismos da administração regional da RAM, ao estabelecer os requisitos substanciais que devem ser respeitados aquando da concessão de apoios financeiros, porquanto, sendo o seu regime complementar dos regimes específicos eventualmente existentes para atribuição de subsídios, os citados art.os limitam-se a enumerar um conjunto de princípios e pressupostos, igualmente subjacentes nas leis específicas, tais como os princípios da igualdade, da publicidade da transparência ou da satisfação de interesses públicos. Nessa óptica, não se afigura admissível a concessão de um subsídio/apoio financeiro em desrespeito àqueles princípios.
Ora, o DL n.º 553/80, de 21 de Novembro, declarado aplicável à RAM pelo DRR n.º 12/81/M, de 16 de Setembro, estabelece, nos art.os 14.º a 19.º, o regime jurídico dos apoios financeiros concedidos, para funcionamento dos estabelecimentos de ensino/educação, a Instituições de Ensino Particular e Cooperativo, no âmbito de contratos de associação, simples ou de patrocínio, definindo, nesses art.os, os pressupostos e os requisitos cuja verificação faz depender a candidatura e concessão do apoio financeiro, e estabelecendo as obrigações de "facere" subjacentes à aceitação, pelo beneficiário, do apoio financeiro.
O mesmo diploma determina que incumbe ao Estado, ou no caso da adaptação em apreço, à RAM, a concessão desses subsídios/apoios financeiros. Por isso, uma vez que os órgãos representativos da RAM são a ALR e o Governo Regional, a concessão dos subsídios/apoios financeiros seria da sua competência, caso não vigorasse o estatuído no n.º 2 do art.º 15.º do citado DL n.º 553/80, nos termos do qual cabe ao Ministro de Educação (ou, por adaptação, ao Secretário Regional de Educação) a fixação anual do montante do subsídio, ouvido o Conselho Consultivo do Ensino Particular e Cooperativo.
Porém, o procedimento seguido na RAM, relativamente à fixação dos valores dos subsídios/apoios financeiros a atribuir, não se encontra em conformidade com o disposto na Lei. Isto porque, consoante a Secretaria Regional de Educação esclareceu (ver nota 36), "os contratos de funcionamento são autorizados por despacho do Secretário Regional de Educação sendo fixados nos mesmos o custo/aluno numa primeira fase do ponto de vista qualitativo e posteriormente, numa perspectiva de melhoria processual, quantitativamente."
Temos, assim, que o Secretário Regional de Educação não tem procedido à fixação anual do subsídio /apoio financeiro, nem consultado o Conselho Consultivo Regional do Ensino Particular e Cooperativo, criado pelo art.º 2.º do DRR n.º 12/81/M, de 16 de Setembro, sem que, para o efeito, encontre apoio em qualquer adaptação expressa no diploma regional agora aludido.
Mais acresce que, sem prejuízo dos termos amplos em que se acha redigido o n.º 2 do art.º 15.º do DL n.º 553/80, afigura-se sustentável a tese de que a competência do Secretário Regional, para a concessão de quaisquer subsídios/apoios financeiros a instituições particulares de ensino/educação, deveria ser limitada a um valor, a estabelecer na lei, mas referenciado, por hipótese, ao limite geral da competência dos secretários regionais da RAM para a autorização de despesas com empreitadas de obras públicas e aquisição de bens e serviços. Nessa óptica, e nos casos em que o valor da comparticipação, ou a soma deste com os das anteriormente concedidas, em benefício do mesmo contrato e da mesma entidade, excedesse a competência do Secretário Regional de Educação, a autorização dependeria de despacho do Presidente do Governo Regional, ou, em casos extremos, de resolução do Conselho do Governo Regional, à semelhança, por exemplo, do que deixou previsto o art.º 16.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
5.7.3.2 - Pagamentos
Constatou-se que, no ano de 2000, foi, pela SRE, concedido às Instituições Particulares de Ensino/Educação o montante de 3 606 827,5 contos, o que representa 94,5% do total dos apoios financeiros concedidos. Mais se verificou que, em alguns casos, estes apoios financeiros transferidos pela RAM financiaram as Instituições Particulares de Ensino/Educação em mais de 95% das suas despesas.
Os montantes pagos por conta dos contratos/acordos, com o volume financeiro citado, encontram-se representados no gráfico seguinte:
GRÁFICO V.7
Volume financeiro movimentado
Da sua análise infere-se que, no ano 2000, os contratos de associação predominam no volume dos pagamentos efectuados às Instituições Particulares de Ensino/Educação.
5.7.3.3 - Acompanhamento e controlo dos apoios financeiros
Nos casos analisados, verificou-se que nem sempre terá o cumprimento de algumas obrigações decorrentes da lei sido observado, havendo ainda obrigações estipuladas nos contratos que não são claras e expressas, bem como que os balancetes trimestrais são, regra geral, apresentados apenas no final do ano, sem que, antes disso, a entidade fiscalizadora, os houvesse exigido.
Em relação a alguns dos contratos analisados, verificou-se ainda o seguinte:
a) Contratos de associação
Relativamente a alguns estabelecimentos de ensino, a determinação dos montantes das propinas e das mensalidades a praticar pelos estabelecimentos é feita arbitrariamente, sem prévio acordo entre a entidade beneficiária e a RAM, representada pela SRE, encontrando-se apenas limitada por força do "pagamento de propinas análogas às escolas oficiais." (ver nota 37)
No entanto, a concessão de subsídios a uma escola, ao abrigo de um contrato de associação, obriga aquela a garantir a gratuitidade do ensino nas mesmas condições do ensino público (ver nota 38), pelo que a SRE deve providenciar no sentido de confirmar, junto dos estabelecimentos de ensino, o cumprimento deste pressuposto. Apraz referir que, a este propósito, a SRE informou que "relativamente ao cumprimento da gratuitidade nos contratos de associação iremos providenciar junto dos estabelecimentos o cumprimento da Lei".
b) Contrato simples
De acordo com o disposto nos art.os 17.º e 18.º do DL n.º 553/80, as escolas beneficiárias de subsídios da RAM devem reduzir o montante das propinas e mensalidades, as quais serão, assim, e por força da adaptação decorrente do DRR n.º 12/81/M, cobradas nos termos acordados entre a entidade beneficiária e a SRE.
Analisados os clausulados dos contratos celebrados com alguns estabelecimentos de ensino, embora se constate que os mesmos estão em conformidade com a lei, sublinha-se, todavia, no que respeite aos montantes das propinas e das mensalidades a serem pagos pelos alunos abrangidos pelo contrato simples, que não foi possível determinar o valor das propinas e das mensalidades praticado nesses estabelecimentos.
Relativamente a esta questão, a SRE informou que "Nos contratos simples a política fixada no sentido de tornar mais clara e transparente os critérios que presidem à fixação do custo / aluno traduzirá uma lógica mais uniforme e esclarecedora do montante de propina a cobrar pela instituição."
c) Acordo de cooperação
Da análise aos contratos celebrados com as IPSS, ressaltou que a comparticipação é determinada "segundo critérios uniformes desde que adequados aos indicativos técnicos aplicáveis para cada modalidade de ensino." (ver nota 39)
Quando alertada para que esta determinação das comparticipações não se afigura clara, convindo, por isso, proceder à sua regulamentação mais desenvolvida, a SRE concordou que "a fixação de critérios mais uniformes traduzirá uma comparticipação mais clara."
Conclui-se assim que os processos relativos às acções de acompanhamento e de controlo dos apoios financeiros, desencadeadas pela tutela, resultantes das obrigações impostas nos contratos/acordos celebrados entre a SRE e as entidades beneficiárias, não se apresentavam completos, uma vez que, no que se refere aos casos analisados, os elementos obrigatórios foram, regra geral, fornecidos apenas no final do ano, contrariando, com isso, o regime previsto na alínea f) do art.º 16, no art.º 18 e no art.º 21, todos do DL n.º 553/80, de 21 de Novembro.
Verificou-se ainda, em relação a algumas situações, a falta dos balancetes trimestrais, assim como, a inexistência de informação do GGCO sobre a análise aos elementos de controlo: conta e balancetes. A remessa destes elementos, além de obrigatória, deveria ocorrer trimestral ou anualmente, conforme o caso, dado ser uma das formas de a SRE avaliar a boa gestão e a aplicabilidade dos apoios financeiros. Ou seja, não se mostrou evidenciada a existência de relatórios, à posteriori e "in loco", respeitantes à verificação anual da regularidade e da aplicabilidade dos apoios financeiros concedidos.
Finalmente, embora não se hajam detectado casos de incumprimento de contratos, susceptíveis de imputação das medidas anteriormente referenciadas, não se pode afirmar, até pelas questões levantadas, que tal situação se deva a uma rigorosa disciplina contratual por parte do beneficiário do apoio financeiro.
A este propósito, a SRE reconheceu que "A fiscalização dos subsídios à posteriori não tem sido implementada por falta de recursos humanos do Departamento de Inspecção Regional de Educação."
5.7.3.4 - Publicitação
Pela análise efectuada, confirmou-se que apenas os apoios financeiros objecto de Resolução do Conselho do Governo são publicados no JORAM.
A este propósito a SRE informou que "No respeitante à publicitação dos subsídios /Apoios, cumpre referir que em matéria de investimento as resoluções são publicadas no JORAM e que nos de funcionamento iremos proceder de futuro à respectiva publicação no respeito pelo disposto na Lei 26/94, de 19 de Agosto."
(nota 1) Relatório n.º 11/2002-FS/SRMTC, aprovado na sessão ordinária da SRMTC em 18 de Junho de 2002.
(nota 2) O DLR n.º 25/99/M, de 27/08, estabelece o sistema de enquadramento e definição legal dos apoios financeiros a projectos de interesse cultural ou de promoção e animação turísticas. Existe também a Circular n.º 3/ORC/2000 da DROC, que determina as formalidades exigidas para a atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional, e que se destina a todos os serviços da administração regional.
(nota 3) De forma a dar cumprimento aos princípios constitucionais, o DLR n.º 4-A/2000/M, de 9/2, determinou a concessão dos subsídios com fundamento no interesse público e no respeito pelos princípios da igualdade.
(nota 4) Definidas pelo DL n.º 460/77, de 7/11, adaptado à RAM pelo DReg. n.º 26/78/M, aprovado a 28 de Abril e publicado no DR de 3/07, que apresenta a noção de pessoa colectiva de utilidade pública, e as condições gerais, a competência e o processo de declaração de utilidade pública.
(nota 5) Já a Lei n.º 26/94, de 19/08, aplicável à RAM pelo DLR n.º 5/95/M, de 29/04, impunha a obrigatoriedade de publicação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares.
(nota 6) Resoluções n.os 1966/99, de 29/12, 433/2000, de 29/3, e 497/2000, de 11/04.
(nota 7) Publicada no JORAM, I Série, de 3/8
(nota 8) O citado artigo legitima o Governo Regional a conceder subsídios/apoios financeiros a entidades públicas ou privadas no âmbito de acções de desenvolvimento que visem o fortalecimento ou o aumento da produção regional, bem como acções de carácter sócio-económico, cultural e desportivo, que visem a salvaguarda de tradições, usos e costumes, ou do património regional e, bem assim, a promoção da RAM.
(nota 9) Resolução n.º 121/2000, tomada pelo CGR, reunido em plenário no dia 27/1, e publicada no JORAM no dia 2/2.
(nota 10) Resolução n.º 635/2000, tomada pelo CGR, reunido em plenário no dia 4/5, e publicada no JORAM nesse dia.
(nota 11) Publicada no JORAM a 3/8.
(nota 12) Publicada no JORAM a 28/8.
(nota 13) Publicada no JORAM a 31 de Dezembro.
(nota 14) A Lei n.º 42/98 entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 1999, em conformidade com o disposto no seu art.º 37.º, revogando a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro. O novo regime financeiro dos municípios e das freguesias "é directamente aplicável aos municípios e freguesias das Regiões Autónomas, sem prejuízo da sua regulamentação pelas assembleias regionais (...)", facto que ainda não se verificou.
(nota 15) De acordo com o disposto no n.º 2 do art.º 36.º da Lei n.º 42/98, de 06/08 "Mantêm-se em vigor até à respectiva substituição os diplomas legais vigentes publicados em execução de anteriores leis das finanças locais, na parte não contrariada pela presente lei." No ano de 1999 não se verificou a publicação de novos diplomas que pusessem em execução a actual lei, mantendo-se em vigor a anterior regulamentação.
(nota 16) A saber:
"a) Calamidade pública;
b) Municípios negativamente afectadas por investimento da responsabilidade da administração central;
c) Edifícios sede de autarquias locais, negativamente afectados na respectiva funcionalidade;
d) Circunstâncias graves que afectam drasticamente a operacionalidade das infra-estruturas e dos serviços municipais de protecção civil;
e) Instalação de novos municípios ou freguesias
f) Recuperação de áreas de construção clandestina ou de renovação urbana quando o seu peso relativo transcende a capacidade e a responsabilidade autárquica nos termos da lei."
(nota 17) Diploma em vigor nos termos do n.º 2 do art.º 36.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto.
(nota 18) Cfr. n.º 3 do art.º 3.º do DLR n.º 4-A/2000/M.
(nota 19) Os contratos de reequilíbrio financeiro foram celebrados entre os municípios da Região, a Direcção-Geral do Tesouro e a Caixa Geral de Depósitos, havendo, bem assim, o Adicional ao Contrato de Reequilíbrio Financeiro, outorgado entre alguns municípios e o Banco Internacional do Funchal, ao abrigo dos Decretos-Lei n.os 75/87 e 359/89, respectivamente, de 13/02 e de 18/10. No ano de 2000, verificou-se o pagamento de juros bonificados decorrentes da linha de crédito criada pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de Junho.
(nota 20) No ano de 2000 foi pago o montante de 4.642.149$00, a título de juros, no âmbito da linha de crédito criada pelo DLR n.º 17/99/M, de 15,06. Este valor não se encontra reflectido no quadro e gráfico seguintes.
(nota 21) Acto unilateral, praticado por um órgão administrativo, no exercício da função administrativa, e que visa a produção de efeitos jurídicos num caso concreto.
(nota 22) Contratos realizados entre a Administração Pública e entidades privadas ou autarquias, cujo objectivo principal é o de permitir a execução de um plano.
(nota 23) Cfr. DRR n.º 15/94/M, de 26/11.
(nota 24) N.os 1 e 2 do art.º 7.º do EPARAM.
(nota 25) Os actos de concessão dos apoios financeiros são, por força do disposto no n.º 2 do art.º 70.º do Estatuto Político-Administrativo da RAM, no n.º 1 do art.º 3.º da Lei 26/94, de 19 de Agosto, no art.º 2 do DLR n.º 5/95/M, de 29 de Abril, e no n.º 6 do art.º 21.º do DLR 4-A/2000/M, de 9/2, obrigatoriamente publicados no Jornal Oficial da RAM.
(nota 26) Publicadas no JORAM, I série, durante o ano de 1999.
(nota 27) De 31/12/90, e publicado no DR, n.º 58, II Série, de 11/3/91.
(nota 28) Os apoios são concedidos às instituições particulares de solidariedade social, bem como aos estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, no âmbito da Lei n.º 5/97, de 10 de Fevereiro, do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro, e do Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro, atento ao facto de a rede pública de estabelecimentos de ensino se manifestar insuficiente para a satisfação das necessidades sentidas pela população.
(nota 29) Os critérios de selecção foram definidos com base nos seguintes pressupostos: - O tipo do contrato/acordo celebrado entre a entidade beneficiária e a Secretaria Regional de Educação; - A natureza jurídica da entidade beneficiária dos apoios/subsídios concedidos.
(nota 30) Cfr. art.º 67.º e 73.º a 77.º da CRP.
(nota 31) Na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 130/99, de 21/8.
(nota 32) Cfr. art.º 70.º do EPARAM, n.os 5 e 6 do art.º 21.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, art.º 2.º do DLR n.º 5/95/M, de 29 de Março, e Cir. 3/Orç/2000.
(nota 33) Aplicado à RAM pelo DRR n.º 12/81/M, de 16/9, e complementada pela Portaria n.º 207/98, de 29/3, a qual regulamenta o art.º 99.º do citado diploma, e pelo Despacho n.º 11/2000, de 13/3 do Secretário Regional de Educação, em articulação com o art.º 23.º da Lei n.º 4/98, de 8/1.
(nota 34) Diploma que regulamenta a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela administração a particulares.
(nota 35) Não foram aprovadas por entidade competente.
(nota 36) Cfr. ofício n.º 692/02, de 9 de Maio de 2002, da Secretaria Regional de Educação.
(nota 37) Clausula 3, al. a), dos contratos celebrados a 29/9/95 e autorizados por DP n.º 46/95, de 22/9, do SRE.
(nota 38) Al. a) do art.º 16.º, conjugado com o n.º 2 do art.º 81.º, ambos do DL n.º 553/80, de 21/11.
(nota 39) Al. c) da clausula 4 dos Acordos celebrados entre a RAM e o Auxilio Maternal do Funchal, o Semi-internato Santa Clara e o Centro Infantil Eugénia de Canavial.
CAPÍTULO VI
A Dívida Pública Regional
6.1 - Considerações gerais
No presente capítulo é feita a análise da dívida pública regional, sendo a dívida directa e a dívida acessória objecto de tratamento autónomo.
Assim, procede-se à análise da dívida pública directa, nos planos interno e externo, designadamente, à do correspondente movimento ao longo do ano económico de 2000, dando especial ênfase à sua evolução e variação face a anos anteriores, aos encargos que lhes estão inerentes, decorrentes de amortizações e de juros, bem como ao grau de acuidade nas previsões de dívida a contrair e a amortizar. Para o efeito, procedeu-se ao exame dos dados reflectidos no Orçamento Regional de 2000 (inicial e final), na Conta da RAM do mesmo ano, assim como no respectivo relatório e demais documentação de suporte enviada ao Tribunal de Contas, pelas entidades da Administração Regional, directa e indirecta.
Na parte respeitante à dívida pública indirecta, efectua-se a apreciação da concessão de avales pelo Governo Regional no ano económico de 2000 e da respectiva situação em 31 de Dezembro do mesmo ano, bem como da evolução e variação da dívida acessória no quinquénio 1996/2000, tendo por base os dados reflectidos na Conta da RAM e no relatório anexo, e as resoluções do Conselho do Governo Regional que autorizaram a atribuição, a reestruturação ou a substituição de avales.
O presente capítulo inclui uma referência à Auditoria orientada à privatização da Empresa de Cervejas da Madeira, Lda. desenvolvida junto da Secretaria Regional do Plano e Finanças, e integra, pela sua pertinência, o resultado da Auditoria ao sistema de financiamento do sector da saúde da RAM (ver nota 1), apenas na parte referente aos acordos, convenções e protocolos, celebrados pelo CHF e pelo CRS.
Neste capítulo estão incluídos ainda os resultados de duas auditorias desenvolvidas junto das Direcções Regionais de Planeamento e Finanças e de Orçamento e Contabilidade, uma relativa à Aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela RAM (ver nota 2), e a outra, no âmbito da Avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes (ver nota 3), ambas referentes ao ano de 2000.
6.2 - Âmbito de verificação
Incumbe ao Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da RAM, apreciar a actividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, quanto a, entre outros aspectos, "(...) responsabilidades directas do Estado, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indirectas, designadamente a concessão de avales", em obediência ao art.º 41.º, n.º 1, al. g), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Conta da Região Autónoma da Madeira nos termos do art.º 42.º, n.º 3, do mesmo diploma legal.
6.3 - A dívida pública directa
6.3.1 - Enquadramento
A dívida pública consubstancia-se no "(...) conjunto de situações passivas que resultam para o Estado do recurso ao crédito público" (ver nota 4), que se podem traduzir na contracção de empréstimos, na concessão de avales - dívida de garantia ou dívida garantida -, nas esperas dos pagamentos - dívida administrativa - e na dívida de pagamento, forma de titular pagamentos diferidos.
Assim, no caso concreto, a dívida pública directa regional compreende um conjunto de situações passivas decorrentes do recurso ao crédito por parte da Região, através do qual lhe foram facultados activos financeiros, em troca do seu reembolso e do pagamento de juros. É a chamada dívida pública financeira, que é constituída pela dívida flutuante e pela dívida fundada, consoante tratem de operações de crédito a curto, a médio e a longo prazo.
Embora o texto constitucional não preveja expressamente a possibilidade de as Regiões Autónomas contraírem empréstimos, o recurso ao endividamento constitui uma consequência lógica da autonomia orçamental das Regiões, consentida pela alínea h) do n.º 1 do art.º 227.º da Lei n.º 1/97, de 20 de Setembro (quarta revisão constitucional), quando alude ao poder de as regiões celebrarem os actos e contratos em que tenham interesse.
É no EPARAM (ver nota 5) e na LFRA (ver nota 6) que o regime de endividamento público regional dispõe de quadro legislativo próprio. Com efeito, aquele Estatuto, no art.º108.º, alínea f), incluiu o produto dos empréstimos entre as receitas da Região, e também harmonizou a abordagem estatutária do endividamento regional, nos art.os 113.º a 117.º (ver nota 7) da Subsecção III da Secção I do Capítulo II, com aquela que fora dada à mesma matéria pela LFRA, que consagrou os art.os 23.º a 29.º ao crédito público regional.
Nos termos da LFRA, os empréstimos de longo prazo, que constituem dívida pública fundada (ver nota 8), destinam-se, exclusivamente, a financiar investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos, e obedecem aos limites fixados de harmonia com o disposto na supra referida lei, carecendo, ainda, em obediência ao n.º 2 do art.º 23.º e ao art.º 24, de autorização das assembleias legislativas regionais, de acordo com os respectivos estatutos regionais.
Os empréstimos de curto prazo, que constituem dívida pública flutuante (ver nota 9), reservam-se para fazer face a dificuldades de tesouraria, devendo estar liquidados no último dia do ano, e não podem ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas no exercício anterior, em obediência ao art.º 25.º do diploma agora em análise.
Para além das condições referidas, estatui o n.º 3 do citado art.º 23.º, que os empréstimos externos ou em moeda estrangeira dependem ainda de prévia autorização da Assembleia da República, tendo em atenção, quer a necessidade de se evitarem distorções na dívida pública externa, quer a de não provocarem reflexos negativos no rating da República.
Temos ainda que o art.º 26.º da LFRA prevê a fixação anual, na Lei do Orçamento do Estado, de limites máximos do endividamento líquido regional, tendo por base as propostas apresentadas pelos governos regionais ao Governo da República, e obedecendo às metas por este estabelecidas quanto ao saldo global do sector público administrativo. A fixação daqueles limites atenderá ainda, de acordo com o n.º 3 do mesmo art.º 26.º, ao facto de que, em resultado de endividamento adicional ou de aumento do crédito à Região, o serviço de dívida total, incluindo as amortizações anuais e os juros, não pode exceder, em caso algum, 25% das receitas correntes do ano anterior, excluídas as transferências e comparticipações do Estado para cada Região.
Em cumprimento do normativo referido no parágrafo anterior, a Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2000, no seu art.º 93.º, fixou em 5 milhões de contos o limite de endividamento líquido da RAM para aquele ano. Contudo, o DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro (ver nota 10), no art.º 6.º, já havia autorizado o Governo Regional "a aumentar o endividamento líquido global até 20 milhões de contos" (ver nota 11), através da contracção de novos empréstimos, os quais deveriam estar sujeitos às condições definidas no art.º 7.º do mesmo diploma regional (ver nota 12).
No diploma orçamental da RAM para o ano de 2000, também se destacam as normas autorizadoras do art.º 8.º (ver nota 13), para a realização de operações de gestão da dívida pública regional, e do art.º 9.º, para a contracção de "(...) empréstimos internos de curto prazo, nos termos do disposto no n.º.1 do artigo 23.º e do artigo 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro".
Ainda no mesmo diploma, e no Capítulo VII, consagrado ao sistema regional de saúde, justificava referência os art.os 27.º e 28.º, o primeiro por consentir que os encargos de anos anteriores, assumidos no âmbito do sistema regional de saúde pública, possam ser satisfeitos pelo Centro Regional de Saúde e pelo Centro Hospitalar do Funchal, com dispensa de quaisquer formalidades, e o segundo por, sob a epígrafe Operações passivas de curto prazo, autorizar aqueles organismos "(...) a contrair empréstimos a curto prazo, qualquer que seja a forma que revistam, destinados a suprir défices de tesouraria, (...) não podendo, porém, resultar desses empréstimos aumento líquido da dívida pública regional, concorrendo para o limite fixado pelo artigo 6.º", cabendo ao Secretário Regional do Plano e da Coordenação, mediante portaria conjunta com o secretário da tutela, fixar o limite máximo desses empréstimos.
Na análise da dívida pública regional do ano em referência, interessa igualmente ter presente o disposto nos art.os 27.º, 29.º e 48.º da LFRA:
O art.º 27.º possibilita às RA o recurso ao apoio do Instituto de Gestão do Crédito Público, "(...) quer para a organização de emissões de dívida pública regional quer para o acompanhamento da sua gestão, com vista a minimizar os custos e a coordenar as operações da dívida do sector público nacional".
O art.º 29.º permite que os empréstimos a emitir pelas RA possam beneficiar de garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei (ver nota 14).
Quanto ao art.º 48.º, determinou o encerramento, até 31 de Dezembro de 2000, das contas correntes das RA no Banco de Portugal (ver nota 15), de maneira a criar as condições para o efectivo cumprimento dos compromissos assumidos no âmbito da UE, bem como do disposto no art.º 18.º, n.º 1, da Lei n.º 5/98, de 31 de Janeiro (ver nota 16), pelo que a RAM, dando cumprimento a essa disposição, procedeu ao seu encerramento e à liquidação dos montantes em dívida no prazo fixado.
Importa, também, pela sua importância e carácter orientador, citar a Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro (ver nota 17), que estabeleceu o regime geral de emissão e gestão de dívida pública, o qual é aplicável à dívida pública directa de todas as entidades do sector público administrativo, e abrange, nos termos do seu art.º 18.º, a das RA "(...) sem prejuízo das disposições especiais da Lei das Finanças Regionais e da Lei das Finanças Locais".
E, nesse diploma, referimo-nos, em particular, aos princípios que devem presidir à emissão e à gestão da dívida directa, enunciados nos n.os 1 e 2 do seu art.º 2.º, com saliência para a orientação, neles presente, de que a gestão da dívida pública deve guiar-se "por princípios de rigor e eficiência" (ver nota 18), por forma a assegurar "a disponibilização do financiamento requerido por cada exercício orçamental", e a salvaguardar "no médio prazo, o equilíbrio tendencial das contas públicas".
6.3.2 - Análise global
6.3.2.1 - A dívida directa da RAM no ano de 2000
A posição da dívida directa da RAM, de curto, médio e longo prazo, nos planos interno e externo, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2000, e a respectiva variação líquida, encontram-se evidenciadas no mapa seguinte:
QUADRO VI.1
Movimento da dívida directa
Da análise ao quadro anterior é possível retirar as seguintes ilações, quanto aos movimentos registados na dívida directa, no decurso do ano de 2000:
A dívida a 1 de Janeiro de 2000, inclui o valor de 1.767.716.046$00 resultante dos acréscimos de utilização da c/c junto do Banco de Portugal, nos anos económicos de 1995 a 1999. Este valor que consta no anexo XXIV da Conta da RAM de 1999 e no anexo com o mesmo número da Conta da RAM de 2000, mas não foi contabilizado nos anexos XXVI e XXVII da Conta da RAM de 1999 e XXVII da conta do ano de 2000, deveria, no entanto, ter sido contabilizada como dívida fundada, o que conduz a que, no início de 2000, a dívida total da RAM atingisse 79.608.173.250$00 e não 77.840.457.204$00, como consta daquele anexo XXVII (ver nota 19) e (ver nota 20).
A dívida directa da RAM, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2000, aumentou 4%, ou seja, mais de 3,2 milhões de contos, fruto da contracção, no decurso daquele ano, de dois empréstimos, um no montante de 2,6 milhões de contos e outro no valor de 8,6 milhões de contos, destinados a, respectivamente, financiar projectos de investimento inseridos no PIDDAR e amortizar a dívida ao BP, em obediência ao art.º 48.º da LFRA (ver nota 21).
Na sequência do referido aumento de dívida, no final do ano de 2000, a dívida pública regional, interna e externa, totalizava perto de 82,8 milhões de contos, quando em 1999 se situou nos 79,6 milhões de contos.
O decréscimo da dívida externa em 103 mil contos, corresponde a 11% do seu valor no início do ano.
No ano de 2000, foram contraídos pela RAM três empréstimos, um de curto prazo, no valor de 5 milhões de contos, e os já referidos dois de longo prazo, nos montantes de 2,6 milhões de contos e de 8,6 milhões de contos, cuja análise se processará nos pontos seguintes.
O referido empréstimo de curto prazo teve por finalidade a de fazer face a necessidades de tesouraria, e foi regularizado dentro do prazo legal, não alterando a situação de endividamento da RAM.
No final de 2000, a dívida directa, bem como as receitas provenientes do recurso ao crédito por parte da RAM, representavam, respectivamente, 67% e 9% do valor das receitas próprias arrecadadas pela Região nesse ano (123,6 milhões de contos).
Os gráficos seguintes permitem visualizar a posição da dívida no início e no final do ano económico de 2000, mostrando o primeiro os montantes, quer da dívida total, quer das suas componentes, e o segundo, as contribuições de cada uma das variantes da dívida para o seu total:
GRÁFICO VI.1
Situação da dívida a 1 de Janeiro e a 31 de Dezembro de 2000
GRÁFICO VI.2
Estrutura da dívida
O principal destaque vai para a evolução da dívida não obrigacionista, que de 6%, a 1 de Janeiro, passou para 20%, a 31 de Dezembro, correspondendo, em termos absolutos, a um aumento de 11,2 milhões de contos, e levando a que a dívida interna de médio e longo prazo, que representava 89% em 1999, passasse para 99%, em 2000.
No cômputo da dívida global, a dívida da RAM cinge-se, praticamente, à ordem interna, e nela é notório o peso da dívida obrigacionista, que de 83%, no início de 2000, desceu para 79%, no final do mesmo ano, diminuindo a sua posição relativa.
6.3.2.2 - Dívida pública flutuante
Em 8 de Maio de 2000, a RAM e o Banco Totta & Açores, S.A., acordaram na abertura de uma linha de crédito, em conta corrente caucionada, até ao limite de 5 milhões de contos, válida até 31 de Dezembro de 2000 (ver nota 22), destinada a fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental, tendo ficado definido que os juros seriam contados dia a dia sobre o saldo devedor existente e pagos trimestral e postecipadamente (ver nota 23), iniciando-se o primeiro trimestre na data da primeira utilização de capital.
A referida operação financeira foi autorizada pelo Conselho do Governo Regional da Madeira, em 30 de Março de 2000 (ver nota 24), nos termos do art.º 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, e do art.º 9.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro. Por se tratar de dívida pública flutuante, a operação em causa não foi, em sede de fiscalização prévia, apreciada pelo TC.
Refira-se que foram observadas as condições impostas pelo art.º 25.º da LFRA, aquando da contratação do aludido empréstimo de curto prazo, dado que o seu montante era inferior a 35% das receitas correntes cobradas no ano precedente, e ficou liquidado no final do exercício orçamental, incluindo o pagamento dos respectivos juros (ver nota 25), pelo que não ocorreu qualquer mudança da situação da dívida pública fundada, nem se alterou a situação de endividamento da RAM (ver nota 26). Tal pode observar-se no quadro seguinte:
QUADRO VI.2
Limite de endividamento de curto prazo
6.3.2.3 - Dívida pública fundada
6.3.2.3.1 - Empréstimo de 2,6 milhões de contos
A 22 de Dezembro de 2000, celebrou-se entre a RAM e o Banco Espírito Santo, S.A., o contrato de empréstimo de longo prazo (10 anos) no montante de 2.597.963.969$00 (12.958.590,00 Euros), destinado a financiar despesas com a execução de projectos de investimento inscritos no PIDDAR de 2000.
Esta operação financeira foi autorizada pelo Conselho do Governo, através da Res. n.º 1943/00, de 7 de Dezembro, nos termos do art.º 6.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, conjugado com os art.ºs 23.º, 24.º e 26.º da LFRA, e do art.º 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (OE para 2000), tendo o respectivo contrato sido visado, em 28 de Dezembro, pela SRMTC (ver nota 27).
O encaixe desta receita realizou-se integralmente na data da sua subscrição, os juros são diários e pagam-se semestral e postecipadamente (ver nota 28) e (ver nota 29).
6.3.2.3.2 - Empréstimo de 8,6 milhões de contos
O art.º 5.º do DL n.º 336/90, de 30 de Outubro (ver nota 30), concedeu às Regiões Autónomas a faculdade de, em ordem a fazer face a necessidades de tesouraria, "(...) movimentar junto do Banco de Portugal, sem quaisquer encargos de juros, uma conta corrente, cujo saldo não poderá exceder 10% do valor das receitas correntes cobradas no penúltimo ano (...)" (ver nota 31).
A RAM, no uso dessa prerrogativa, levantou daquela conta corrente, anualmente, os valores indicados no quadro infra:
QUADRO VI.3
Utilizações pela RAM da conta gratuita junto do BP
A Tesouraria do Governo Regional sacou, assim, da conta gratuita no BP, até o ano de 2000, a importância de 8.608.979.831$00 (ver nota 32), o que, pelo facto de os levantamentos não terem sido regularizados no ano económico em que ocorreram, terá distorcido o espírito que orientou a criação da aludida conta - acorrer a défices momentâneos de tesouraria. Daquela importância, a RAM considerou o montante de 6.118.881.931$00 como dívida fundada, inscrevendo-o, como tal, nos mapas anexos às contas da RAM que descrevem os movimentos e a situação da dívida pública regional no final de cada ano.
Contudo, o valor remanescente de 2.490.097.900$00, resultou de 1.767.716.046$00, por acumulação dos levantamentos a descoberto, entre 1995 e 1999 (ver nota 33), que nunca foram contabilizados como dívida nos aludidos mapas anexos, quando neles devia ter figurado, de maneira a evidenciar a real situação financeira patrimonial da Região, e de 722.381.854$00, do adiantamento verificado em 2000, regularizado no final desse ano, por conta do produto do empréstimo em análise.
O Tratado de Maastricht, ao impor a Portugal, enquanto Estado-membro da UE, determinadas obrigações em matéria de finanças públicas, ressalvou, no entanto, a faculdade concedida às RA, de beneficiarem de uma conta gratuita junto do BP (ver nota 34), na condição de a ela ser posto termo logo que possível.
Nesta sequência, a LFRA, no seu art.º 48.º, fixou o dia 31 de Dezembro de 2000 como data limite para o encerramento daquela conta e a liquidação dos montante em dívida, tendo a RAM, com esse objectivo, contratado, em Dezembro de 2000, um empréstimo de montante praticamente coincidente com o da dívida ao BP.
O contrato de empréstimo, sob a forma de mútuo, foi outorgado, em 28 de Dezembro de 2000, entre a RAM, através da Secretaria Regional do Plano e Finanças, e o consórcio constituído pelo grupo Banco Comercial Português, S.A. e a Caixa Geral de Depósitos, S.A., em partes idênticas, no valor global de 8.608.979.760$00 (42.941.410,00 Euros).
Através daquela operação de crédito, a RAM obteve um financiamento intercalar, por antecipação do produto de um empréstimo obrigacionista, a contrair com o aval do Estado, cuja organização, montagem e liderança ficou a cargo da CGD e do grupo BCP, em partes iguais (ver nota 35). O contrato em apreço foi sujeito à fiscalização prévia da SRMTC, tendo sido visado a 29 de Dezembro de 2000 (ver nota 36).
Com este financiamento, a RAM procedeu à liquidação dos montantes em dívida ao BP e ao encerramento da respectiva conta corrente nessa instituição financeira, observando, assim, o estipulado no art.º 48.º da LFRA.
6.3.2.4 - Amortizações e encargos com o serviço da dívida pública directa
O mapa seguinte identifica os encargos do serviço da dívida pública directa e respectiva estrutura, ocorridos no ano económico de 2000, discriminados por entidade credora:
QUADRO VI.4
Encargos com o serviço da dívida pública
Da análise efectuada ao quadro precedente, verifica-se que:
Contrariamente ao contabilizado no anexo XXVIII da Conta da RAM, a amortização da dívida ao BP ascendeu a 8,6 milhões de contos, tendo sido efectuada por conta de um empréstimo contraído para esse fim. Daquele montante, 7,9 milhões de contos constituem dívida fundada, e o restante, no valor de 722 mil contos (ver nota 37), dívida flutuante. A falta de previsão e inscrição orçamental da despesa relativa à amortização do montante de 1.767.716.046$00 (ver nota 38), e que constitui dívida pública fundada, fez com que, ao nível contabilístico, a amortização da dívida ao BP tivesse ascendido apenas a 6,1 milhões de contos (ver nota 39).
A forma de orçamentar e de contabilizar a amortização de dívida, reflectiu-se na informação constante na Conta da RAM, em termos de falta de fiabilidade e de consistência, uma vez que o valor da dívida amortizada, e contabilizada naquela conta, não correspondeu ao da amortização efectivamente paga. A situação descrita contraria o disposto no art.º 26.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, dado que a Conta da Região não foi elaborada com exactidão (ver nota 40).
Em 2000, o montante global dos encargos com o serviço da dívida regional foi de 10,9 milhões de contos, dos quais quase 8 milhões de contos (73%) foram aplicados na amortização da dívida contraída maioritariamente no plano interno (em 99%), e o remanescente, perto de 2,9 milhões de contos (27%), em juros pagos a instituições de crédito, dos quais 96% pagos a instituições de crédito nacionais.
A ocorrência de juros devedores, nas contas à ordem detidas pela RAM, junto do Banif e do Banco Mello, num total de 46.628$00 (ver nota 41), deve-se ao facto de terem sido efectuados levantamentos de fundos sem que as referidas contas se encontrassem devidamente provisionadas, pelo que a ocorrência de descobertos bancários teve repercussões em termos de encargos financeiros.
É na ordem interna que o peso dos encargos foi mais elevado, 10,7 milhões de contos (98%), em particular com a dívida ao BP, sendo que 72% se destinaram ao encerramento da conta corrente detida pela RAM junto daquela instituição e 24% dizem unicamente respeito a despesas com juros da dívida obrigacionista.
O valor de 33,6 mil contos, relativo a encargos da dívida de curto prazo, inclui 10.882.776$00 alusivos a juros, contados no período decorrido entre 24 de Novembro e 31 de Dezembro de 1999, resultantes de utilizações efectuadas na conta corrente caucionada aberta pela RAM junto do Banco Totta & Açores, nesse ano, os quais foram suportados pelo orçamento regional de 2000 (ver nota 42). Quanto ao valor de 22,3 mil contos, refere-se à dívida de curto prazo de 2000, e corresponde ao período decorrido entre 27 de Junho e 29 de Dezembro, datas do primeiro e do último movimento daquele empréstimo (ver nota 43).
O grau de cobertura dos encargos com o serviço da dívida pela receita efectiva é bastante elevado, fazendo com que aqueles manifestem pouco significado, face à expressão da receita efectiva (ver nota 44).
GRÁFICO VI.3
Encargos com o serviço da dívida directa
6.3.4 - Execução orçamental
6.3.4.1 - Receita - Activos financeiros e passivos financeiros
Foi contabilizado na Conta da RAM de 2000, na rubrica 10.06.01.02 - Activos financeiros - Títulos a médio e longo prazos - Outros sectores - Sociedades e quase sociedades não financeiras - Empresas privadas, o montante de 260 mil contos, relativo a receita arrecadada referente à 1.ª prestação da privativação da quota de 32% que a RAM possuía no capital da Empresa de Cervejas da Madeira, Ld.ª, conforme o respectivo contrato de cessão de quota, celebrado a 26 de Julho de 2000 (ver nota 45).
Nos termos da al. b) do art.º 296.º da CRP, "As receitas obtidas com as reprivatizações serão utilizadas apenas para a amortização da dívida pública do sector empresarial do Estado, para o serviço da dívida resultante de nacionalizações ou para novas aplicações de capital no sector produtivo". Consequentemente, e na transposição desse princípio para os casos específicos das regiões autónomas, a Lei n.º 11/90, de 5 de Abril (Lei Quadro das Privatizações), no n.º 3 do art.º 17.º, expressa que o produto das receitas provenientes de reprivatizações de empresas públicas com sede e actividade nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores deverá "(...) ser exclusivamente aplicado na amortização de dívida pública regional e em novas aplicações de capital no sector produtivo regional" (ver nota 46).
E, na decorrência do determinado pelo art.º 18.º da mesma Lei, quer o produto das receitas das reprivatizações, quer a sua aplicação, deverão ter expressão na lei do orçamento de cada ano, ao nível das receitas e das despesas daí resultantes, bem como obedecer às directivas constantes dessa Lei n.º 11/90.
Quando questionada sobre se o produto da privatização em causa teria sido canalizado para o fim preconizado no citado n.º 3 do art.º 17.º da Lei n.º 11/90, a Secretaria Regional do Plano e Finanças, em sede de contraditório, confirmou que o "produto da aplicação do empréstimo não foi, de facto, consignado à "amortização de dívida pública regional e em novas aplicações de capital no sector produtivo regional", porque isso implicaria, neste último caso, reforçar a intervenção do Governo Regional na economia ou, no primeiro caso, imobilizar as verbas recebidas das privatizações até que houvessem amortizações por efectuar de um determinado empréstimo".
No entanto, a este propósito, apurou-se ainda, através da "Auditoria orientada à privatização da Empresa de Cervejas da Madeira, Ld.ª - 2000", que a Administração Regional entende estar a natureza da receita consignada, estabelecida pelo regime das reprivatizações, limitada tão somente à percentagem correspondente a 8.000 contos (valor da quota no momento da nacionalização), proporcionalmente à totalidade do seu valor nominal, à data da alienação (201.600 contos).
Cumpre, efectivamente, reconhecer que a quota alienada através da operação financeira em apreço, com o valor nominal global de 201.600 contos, apresentava uma dupla proveniência, porquanto apenas a parte correspondente ao valor nominal de 8.000 contos resultou de nacionalização, com posterior transferência, do domínio privado do Estado para o da RAM, por força do estatuído, respectivamente, no DL n.º 474/75, de 30 de Agosto, e no DL n.º 315/80, de 20 de Agosto.
Quanto ao valor nominal remanescente, de 193.600 contos, adveio para a RAM após a inclusão da quota primitiva de 8.000 contos no património regional, mediante acordo para o aumento do capital social, firmado entre todos os Societários, actuando aí a Região unicamente no âmbito da gestão da empresa, após a nacionalização. Surgiu, pois, de origem, na titularidade de um ente público, não podendo, por isso, ser considerado como uma quota nacionalizada, motivo pelo qual poderia ser privatizada, mas nunca reprivatizada.
Por conseguinte, tanto a exigência decorrente do n.º 3 do art.º 17.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, assim como, em plano a ela superior, a constante da al. b) do art.º 296.º da CRP, na medida em que qualquer daquelas normas se reporta, tão somente, ao produto de receitas advindas de reprivatizações, serão necessariamente aplicáveis, no caso agora em apreço, à parte da receita correspondente à alienação da quota correspondente ao valor nominal de 8.000 contos, porquanto foi essa a única reprivatizada; mas ficando, desse modo, fora do âmbito daquela consignação legal de receita, o valor remanescente, relativo ao aumento de quotas acordado após a regionalização da quota nacionalizada em 1975, pois essa quota acrescida nunca estivera, antes disso, na titularidade de qualquer ente privado.
Tal não obsta, contudo, a que ainda subsista a dúvida, neste caso circunscrita à utilização dada à parte da receita proporcional (cerca de 46 mil contos, correspondentes a, aproximadamente, a 4% de 1.160 milhares de contos) à alienação da quota com o valor nominal de 8.000 contos, em tempo nacionalizada. Isto porque, quanto a ela, e ainda que, no processo referente à aludida auditoria, tenha sido alegado que essa parcela de receita foi absorvida pelo pagamento da amortização do empréstimo "BEI/Ambiente", no exercício de 2000 (o qual totalizou 103.266.070$00), permanece, porém, a dúvida quanto ao respeito pelo princípio da consignação, imposto através da conjugação do disposto no art.º 6.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, com o n.º 3 do art.º 17.º e com o n.º 1 do art.º 18.º, ambos da Lei n.º 11/90.
Com efeito, nas alegações apresentadas em sede de contraditório (ver nota 47), no âmbito da referida auditoria (ver nota 48), os responsáveis refutam, nomeadamente, o incumprimento do princípio da consignação, dado que "(...) a verba arrecadada foi utilizada, ainda que de forma parcial e incidental (...) na amortização do empréstimo "BEI - Ambiente? (dívida pública regional)".
Mas, nesta matéria, uma afectação meramente incidental pode colidir com a própria natureza do princípio da consignação, que vincula a administração à sua utilização para os fins determinados na lei, potenciando o risco de eventual incumprimento.
Entendem, ainda, os responsáveis que as duas medidas sugeridas, como garantia do cumprimento daquela obrigação legal (determinação expressa do Secretário Regional do Plano e Coordenação e menção e nota técnica em sede orçamental), não relevam para o efeito (ver nota 49), ou porque a sua falta "(...) não implica, de per si, a violação da natureza de receita consignada (...)", no caso da nota técnica e da referida alusão em orçamento, ou porque a própria lei é suficiente, não precisando "(...) o respeito desse mesmo princípio que ser imposto através de acto administrativo (...)".
Contudo, a este propósito, afigura-se sustentável que a efectiva salvaguarda do cumprimento do regime da consignação, não se compadece com a simples inscrição dos montantes como se de uma qualquer receita se tratasse, porquanto, relativamente à exigência da sua determinação expressa por acto do Secretário Regional, ela resultará exactamente do facto de o montante sujeito à consignação não se identificar com o valor global da alienação, daí advindo a necessidade de intermediação na interpretação da lei, para efeitos de fixação da parcela que estaria sujeita àquele regime especial.
O encaixe de receita proveniente de empréstimos, contabilizado na Conta da Região, ascendeu a 11,2 milhões de contos, conforme se observa no quadro seguinte:
QUADRO VI.5
A receita do recurso ao crédito em 2000
A execução da rubrica de "Passivos financeiros" ascendeu a 11,2 milhões de contos, em resultado da contracção dos dois empréstimos de médio/longo prazo já referidos, mas sem que tenha ido além dos 42,6% do montante previsto, para o que terá contribuído o facto ulterior de a Assembleia da República ter fixado, para o ano de 2000, em 5 milhões de contos o limite máximo de endividamento regional líquido, por força do estatuído no art.º 93.º da Lei n.º 3-B/2000 (ver nota 50).
6.3.4.2 - Despesa - Encargos correntes da dívida e passivos financeiros
Os dois quadros que se seguem, elaborados de acordo com a classificação económica da despesa, resumem os montantes orçados e os pagamentos efectuados, relativos a encargos com a dívida da RAM (ver nota 51) (amortizações, juros e outras despesas), no ano de 2000, bem como os respectivos desvios e taxas de execução:
QUADRO VI.5
Encargos correntes da dívida
QUADRO VI.6
Amortização da dívida
Assim, da leitura dos quadros VI.6 e VI.7, verifica-se que:
Os encargos com juros, relativos a todas as formas de dívida (directa, indirecta e administrativa), ascenderam ao total de 3,47 milhões de contos, a que corresponde a taxa de execução de 96%, sendo, daquele montante, 2,82 milhões de contos canalizados para o pagamento de juros a diversas instituições de crédito nacionais, no âmbito da dívida interna.
Os juros de mora, ocorridos devido a atrasos nos pagamentos a fornecedores e a empreiteiros, em valor próximo dos 535 mil contos, apresentaram uma taxa de crescimento na ordem dos 35%, face a 1999, cujo montante rondou então os 397 mil contos.
No âmbito da dívida directa, os encargos resultantes da amortização de capital em dívida, contabilizados nos "Passivos financeiros", ascenderam a 6,2 milhões de contos, apresentando uma taxa de execução de 99%, devido à liquidação de 6,1 milhões de contos da conta corrente junto do BP e a 103 mil contos pagos relativos à dívida externa.
Já relativamente à dívida indirecta, foram processados os montantes de 43.238 contos e de 21.222 contos, através das rubricas orçamentais "03.01.04 - Encargos correntes da dívida - Juros - Instituições de crédito" e "10.02.00 - Passivos financeiros - Outros passivos financeiros", relativos a pagamentos efectuados por execução de aval, designadamente, a prestações de juros e de capital, na sequência de avales prestados pela RAM a entidades particulares (ver nota 52).
Os encargos com a amortização da dívida, relativos a reembolsos de empréstimos de médio/longo prazo e respectivos juros, têm um peso pouco significativo, respectivamente, 7,5% e 4,2%, do total da mesma.
Os gráficos seguintes espelham o movimento ao nível da previsão e da concretização, e a correspondente taxa de execução dos encargos com a dívida da RAM, no ano de 2000:
6.3.5 - Endividamento líquido em 2000
Por força das reduções de dívida e das operações financeiras de longo prazo efectuadas, referidas anteriormente, a dívida directa da RAM teve um aumento líquido inferior a 2,5 milhões de contos, montante que ficou aquém do limite de 5 milhões de contos, imposto pelo art.º 93.º da Lei n.º 3-B/2000, como pode observar-se no quadro seguinte:
QUADRO VI.7
Cumprimento do limite de endividamento líquido
Verifica-se, portanto, que foi dado cumprimento ao limite de endividamento líquido, nos termos estritos do art.º 93.º da Lei do OE.
6.3.6 - A dívida directa dos fundos e serviços autónomos
De acordo com o anexo XVIII da Conta da RAM de 2000 (ver nota 53), durante esse ano não se verificou qualquer "movimento da dívida dos Serviços e Fundos Autónomos".
Nos termos do n.º 4 do art.º 13.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, o recurso ao crédito por parte dos serviços e fundos autónomos, considerado este em todas as suas formas, está sujeito a autorização prévia do titular da pasta do Plano e da Coordenação e concorre para o limite de endividamento líquido fixado anualmente.
Com vista a apreciar o recurso ao crédito por parte daqueles organismos, detectaram-se as situações adiantes descritas.
6.3.6.1 - Centro Hospitalar do Funchal
De acordo com a informação prestada (ver nota 54), o CHF, no ano económico de 2000, não celebrou protocolos, no âmbito do Sistema Regional de Saúde, com vista à regularização das suas relações financeiras com os fornecedores ou prestadores de serviços de saúde.
Assim, mantiveram-se em vigor naquele ano os protocolos celebrados pelo CHF, nos anos de 1997 e 1998, encontrando-se os mesmos identificados no quadro seguinte (ver nota 55):
QUADRO VI.8
Protocolos em vigor no ano de 2000, relativos ao SRS, celebrados pelo CHF
O clausulado dos referidos protocolos, outorgados pela RAM, representada pelos Secretários Regionais do Plano e da Coordenação e dos Assuntos Sociais e Parlamentares, pelas instituições financeiras e pelo CHF, dispõe que as entidades credoras envolvidas disponibilizam, aos fornecedores de bens e serviços aderentes, linhas de crédito que poderão ser movimentadas contra a apresentação de facturas comprovativas da prestação de serviços aos organismos do SRS (o CHF e o CRS).
Por conseguinte, a RAM, através do orçamento do CHF, obriga-se a proceder ao reembolso das importâncias adiantadas pelas instituições financeiras, e compromete-se a provisionar as suas contas de depósitos à ordem detidas junto das mesmas, num prazo máximo de 12 meses, dos valores necessários ao pagamento das facturas resumo. Durante os primeiros 120 dias a contar da data da emissão das facturas, as despesas de utilização da linha de crédito correm por conta do fornecedor ou prestador de serviço, que são os armazenistas de produtos farmacêuticos ou os prestadores de serviços de saúde em regime de sub-contrato, conforme o caso. Após essa data, os juros passam a ser suportados pelo organismo devedor (o CHF), cabendo às Secretarias Regionais do Plano e da Coordenação e dos Assuntos Sociais e Parlamentares, no âmbito das suas atribuições, disponibilizar os meios financeiros necessários ao cumprimento dos protocolos por parte do CHF.
O período de vigência dos protocolos é, automaticamente, prorrogável para os anos económicos seguintes, se não for denunciado por qualquer das partes.
No CHF, só são aceites para inclusão nos protocolos as facturas que têm cabimento orçamental, ou seja, só são descontadas junto dos bancos, por utilização das linhas de crédito, aquelas que são inscritas em conta e disponham de dotação orçamental, uma vez que é entendimento do CHF que estas linhas de crédito se destinam somente a suprir necessidades de tesouraria, e como tal, apenas se reportam à fase do pagamento, e não a fases anteriores da despesa, nomeadamente à do cabimento.
O valor que os protocolos movimentaram, no ano de 2000, foi apenas de 616.677.202$00 devido à restrição imposta pelo Centro, ou seja, a necessidade de haver cabimento orçamental.
O quadro infra reflecte a utilização das linhas de crédito associadas aos protocolos, constatando-se que 78,3% dos montantes utilizados pelos aderentes dessas linhas não tinham sido regularizados pelo CHF no final do ano, transitando para o ano de 2001 o seu pagamento.
QUADRO VI.9
Utilização dos protocolos - CHF
Do montante de 616.677.202$00 relativo a dívida descontada (processada) no ano de 2000, no âmbito dos protocolos em apreço, 133.976.644$00 foram pagos nesse ano, e 482.700.558$00 transitaram para o ano seguinte.
Os protocolos tiveram uma eficácia reduzida por via da política adoptada, pois, ao serem aceites apenas as facturas dos fornecedores que tinham cabimento orçamental, rapidamente aqueles deixaram de se mostrar úteis.
Dadas as restrições impostas pelo CHF, relativamente à abrangência dos protocolos, a solução adoptada pelos fornecedores foi a de recorrer ao factoring para as facturas que não tinham cabimento orçamental.
O serviço não tem um conhecimento exacto do valor processado e pago a empresas de factoring, uma vez que não dispõe de uma conta corrente com as mesmas, atendendo a que a despesa está sempre associada ao fornecedor, e apenas o pagamento é efectuado à empresa de factoring.
Apesar de o CHF não estar a respeitar os prazos para o pagamento das facturas objecto deste financiamento específico, as empresas de factoring não têm cobrado juros.
No que respeita ao custo da utilização das linhas de crédito dos protocolos, o serviço informou, ainda, através de ofício, que:
"Foram suportados juros no montante de 12.316.306$00 e contabilizados na conta 681 - Custos e perdas financeiras, Juros Suportados. O Centro Hospitalar do Funchal tem autorizado as facturas conferidas e apresentadas aos Bancos antes do prazo máximo de 12 meses estipulado na Cláusula Quinta dos protocolos."
Este valor reflecte a mais reduzida utilização que as linhas de crédito registaram no ano de 2000, uma vez que, em 1999, o montante de juros ascendeu a 16.372.339$00.
6.3.6.2 - Centro Regional de Saúde
Segundo informou, o Centro Regional de Saúde (CRS) (ver nota 56), no ano económico de 2000, "não realizou directamente quaisquer operações de crédito".
Os protocolos que se encontravam em vigor no ano de 2000, foram celebrados em 1997 e 1998 e eram os seguintes:
QUADRO VI.10
Protocolos em vigor no ano de 2000, relativos ao SRS, celebrados pelo
Os protocolos celebrados com fornecedores e prestadores de serviços de saúde, no âmbito do SRS, utilizaram, maioritariamente, como figura financeira, a linha de crédito, sendo, que, nalguns protocolos, o valor definido, é próximo de 2,5 milhões de crédito, e noutros, o valor limite varia consoante a facturação apresentada pelos aderentes (ver nota 57).
Da análise aos clausulados dos protocolos em causa, e uma vez que os mesmos também foram celebrados no âmbito do SRS, verifica-se que se assemelham aos do CHF, mas, neste caso, competindo ao CRS o dever de reembolsar as quantias adiantadas pelas entidades credoras, bem como o de provisionar as suas contas de depósitos à ordem para efeitos de pagamento das facturas emitidas e ainda o de disponibilizar os meios financeiros necessários ao cumprimento dos termos dos protocolos.
O valor das amortizações associadas a estes produtos financeiros ascendeu, no ano de 2000, a 2.965.265.811$00 (ver nota 58), distribuído do seguinte modo, pelos diferentes protocolos:
QUADRO VI.11
Amortizações dos protocolos - CRS
O quadro infra demonstra a movimentação destas linhas de crédito pelos aderentes (montante de dívida descontada):
QUADRO VI.12
Movimentação das linhas de crédito associadas aos protocolos - CRS
Do montante da dívida descontada em 2000, foram pagos 126.113.347$50 nesse ano, e 1.440.013.030$00 em 2001. Face aos dados constantes do quadro, o serviço referiu o seguinte (ver nota 59): "Como não dispomos dos valores globais sobre o montante descontado nos Bancos que assinaram os protocolos acima referidos, partimos do pressuposto que os fornecedores se dirigem aos Bancos, após recibarem as facturas no centro Regional de Saúde, pelo que os valores processados, em princípio, não diferem muito dos valores realmente descontados nos Bancos aderentes."
Dos valores que foram movimentados, por conta dos protocolos, os montantes expressos no quadro infra transitaram para o ano de 2001, ficando ainda por pagar.
QUADRO VI.13
Montantes por pagar no final de 2000 dos protocolos - CRS
O valor dos juros, originados pelas linhas de crédito, ascendeu a 61.716.475$00, tendo, ainda, transitado, de 2000 para 2001, o montante de 1.813.413$00.
O quadro infra inclui, para além dos juros com as linhas de crédito, juros de mora e despesas bancárias, verificando-se um acréscimo, relativamente a 1999, em perto de 31,9%.
QUADRO VI.14
Evolução dos juros associados aos protocolos - CRS
6.3.6.3 - Apreciação global dos protocolos no âmbito do CHF e do CRS
As resoluções do Conselho do Governo da RAM, que autorizaram as Secretarias Regionais dos Assuntos Sociais e Parlamentares e do Plano e Coordenação, bem como os Conselhos de Administração, a celebrar esses protocolos, não invocaram qualquer dispositivo legal para a sua celebração.
Também no que concerne às cláusulas dos protocolos, estas são omissas quanto à lei habilitante, limitando-se a referir apenas as resoluções. Mesmo depois de questionados os serviços, e pelos esclarecimentos prestados, não foi possível aferir qual a base legal que permitiu a celebração destes protocolos.
E, se bem que, relativamente a esta questão, a SRPF haja informado que "(...) com base no artigo 49.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, substituído pelo artigo 69.º da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, foram celebrados Protocolos com diversos fornecedores do SRS, devidamente aprovados pelo Conselho do Governo.", temos que, na lei invocada pela SRPF, na qual aprovou o Estatuto Político-Administrativo da RAM, e no seu art.º 69.º define as competências do Governo Regional, não se encontra, no entanto, referência expressa à competência para a celebração de protocolos.
Deste modo, os princípios subjacentes à celebração de protocolos, bem como os pressupostos e requisitos a observar na realização deste negócio jurídico, deveriam constar de um diploma próprio, já que a legislação existente se revela insuficiente.
Os protocolos em análise conduzem ao endividamento da Região, uma vez que, quando o prestador de serviço recorre à linha de crédito, a instituição de crédito substitui-se à Região no pagamento dessas dívidas, passando esta, a partir da mesma data, a ser devedora ao Banco das importâncias adiantadas por este e, eventualmente, após um determinado prazo, de juros remuneratórios pelo capital adiantado.
Todas as linhas de crédito deveriam estar saldadas até ao final de cada exercício económico, para poderem ser qualificadas como dívida flutuante. A contrarium, concorrem para o cálculo dos limites de endividamento da Região (ver nota 60).
No que concerne a esta matéria, a SRPF esclareceu que "Por razões diversas, os pagamentos devidos aos fornecedores do Serviços Regional de Saúde (SRS) não têm sido efectuados dentro dos prazos estipulados, normalmente 30 dias após a data de emissão das facturas.
Quando os pagamentos são efectuados após esse prazo de 30 dias, a legislação confere aos fornecedores o direito de debitarem juros de mora calculados normalmente com base na taxa de juros comerciais.
(...) As responsabilidades financeiras para a Região apenas começam a contar após o final de um determinado prazo estipulado nesses Protocolos.
Estes procedimentos são em quase tudo idênticos às operações de factoring, com uma única diferença, que consiste no facto da Região Autónoma da Madeira suportar parte dos encargos dessas operações de desconto de facturas. Mas mesmo assim, esta situação é vantajosa para a Região, na medida em que os juros de mora que teria que suportar pelos atrasos nos pagamentos das facturas seria muito superior àqueles encargos que efectivamente paga com base nos Protocolos celebrados.
(...)
A SRPF defendeu ainda que "os montantes descontados pelos fornecedores do SRS que aderiram aos protocolos celebrados no âmbito das várias Resoluções não constituem dívida pública da Região".
Face ao exposto, embora estes instrumentos financeiros em apreço possam ser vantajosos, no contexto de sub-financiamento do Sistema Regional de Saúde, e atenta a redução do volume dos juros de mora suportados pela Região, bem como os seus efeitos em termos da saúde financeira dos fornecedores do Governo Regional, o que se questiona são as causas do excessivo volume de dívidas a fornecedores, designadamente no que respeita às opções do Governo em matéria de financiamento do CHF e CRS (ver nota 61).
6.3.6.4 - Instituto do Desporto da RAM
O IDRAM informou que, no ano 2000, não efectuou "quaisquer operações de crédito" (ver nota 62).
Verificou-se que, no ano em apreço, manteve-se em vigor um protocolo celebrado, a 17 de Setembro de 1998, entre a RAM, através daquele Instituto, e as instituições financeiras BANIF e BCP, com vista ao pagamento, a várias Agências de Viagens, de passagens aéreas e marítimas efectuadas pelos Clubes e Associações Desportivas (ver nota 63).
Nos termos daquele protocolo, as instituições financeiras envolvidas disponibilizam, a favor das Agências de Viagens, adiantamentos até 100% do valor das facturas por elas emitidas, até ao limite de 600.000.000$00, relativas a passagens aéreas e marítimas fornecidas aos Clubes e Associações Desportivas da RAM.
As Agências de Viagens apresentam aos Clubes e Associações Desportivas, de uma só vez, nos primeiros 10 dias do mês seguinte àquele a que respeitam, facturas resumo, que remetem ao IDRAM, nos 5 dias subsequentes, depois de verificadas e visadas, acompanhadas dos correspondentes justificativos. O IDRAM, após a verificação da sua conformidade com os contratos-programa de desenvolvimento desportivo e demais regulamentação (ver nota 64), visa a facturação resumo e, no prazo máximo de 60 dias, contados da data da sua recepção, envia-a às instituições financeiras. Estas, por sua vez, creditam as contas das Agências com os montantes correspondentes aos das facturas resumo.
A Região, através do orçamento do IDRAM, obriga-se a reembolsar as importâncias adiantadas pelas instituições financeiras, comprometendo-se a provisionar as suas contas bancárias pelos valores necessários ao pagamento das facturas resumo, num prazo máximo de 12 meses (ver nota 65). Durante os primeiros 120 dias, a contar da data da emissão das facturas resumo, os encargos inerentes aos adiantamentos são da exclusiva responsabilidade dos respectivos beneficiários. A partir dessa data, o IDRAM suporta os juros, contados dia a dia e pagos trimestral e postecipadamente, à taxa Lisbor (3 meses), e com um spread de 1%. Se o prazo máximo for ultrapassado, aplica-se uma sobretaxa de mora de 4% ao ano.
Apresenta-se, de seguida, um quadro resumo do referido protocolo:
QUADRO VI.15
Protocolo celebrado pelo IDRAM no âmbito de agências de viagens
Da análise à respectiva conta de gerência, verificou-se que foram pagas despesas com juros da dívida, às seguintes instituições de crédito:
De acordo com aquele Instituto (ver nota 66), o montante de 15.703.907$00 refere-se a juros vencidos, durante o ano de 2000, e que derivam do protocolo em apreço.
Também nesse ano, o IDRAM suportou, por conta daquela linha de crédito, o montante de 549.360.334$00, relativos a transferências efectuadas para as contas à ordem, no BANIF e BCP, dos Clubes e Associações Desportivas.
Constatou-se, ainda, que em 2000 foram pagas despesas relativas a juros, no valor de 1.264.762$00, decorrentes de financiamentos bancários, concedidos ao abrigo de um protocolo de colaboração institucional (ver nota 67) celebrado entre a RAM, através daquele Instituto, e o BANIF, em 22 de Janeiro de 2001, destinado a apoiar financeiramente a construção de infraestruturas desportivas regionais, através da disponibilização de uma linha de crédito.
Por via daquele protocolo, foi criada uma linha de crédito de longo prazo, destinada a financiar, regra geral, até 70% do valor dos projectos apresentados pela Associação Náutica da Madeira e pelo Clube Desportivo Portosantense, até aos valores limites de, respectivamente, 170.000 contos e 136.584 contos (perfazendo 306.584 contos). É de referir que não se identificou a resolução do Conselho do Governo, ao abrigo da qual foi autorizada a celebração daquele protocolo, bem como aprovada a respectiva minuta, pelo que é de questionar a legitimidade do pagamento dos referidos juros.
QUADRO VI.16
Juros pagos na sequência do Protocolo celebrado pelo IDRAM no âmbito de infraestruturas desportivas
Verifica-se, portanto, que os dois protocolos assemelham-se aos celebrados no âmbito do SRS, por implicarem a transmissão de créditos. Deste modo, as operações em causa traduzem o aumento do endividamento da Região, uma vez que as instituições de crédito procedem ao pagamento das dívidas às Agências de Viagens e aos Clubes e Associações Desportivas, em substituição da Região, constituindo-se esta devedora, para com a banca, das importâncias por ela adiantadas e, eventualmente, após determinado prazo, de juros remuneratórios e de mora.
A este propósito, a SRPF argumentou que "os montantes descontados pelos fornecedores do SRS que aderiram aos protocolos celebrados no âmbito das várias Resoluções não constituem dívida pública da Região. O mesmo se aplica aos Protocolos celebrados no âmbito do desporto."
Face ao exposto, verifica-se que tais operações financeiras, efectuadas pelo IDRAM, uma vez não regularizadas no fim do exercício orçamental a que respeitam, enquadram-se no art.º 3.º, al. b), da Lei n.º 7/98 (ver nota 68), de 3 de Fevereiro, e, por esse facto, concorriam para o cálculo dos limites de endividamento líquido da Região, nos termos da lei.
6.3.6.5 - Encargos com o serviço da dívida
O quadro seguinte evidencia as despesas com encargos da dívida dos CHF, CRS e IDRAM, imputáveis à gerência de 2000, emergentes da utilização dos instrumentos financeiros referidos anteriormente:
QUADRO VI.17
Encargos da dívida dos FSA
Da observação dos valores do quadro, resulta que só existe informação completa relativamente ao CRS, desconhecendo-se o montante dispendido em amortizações pelo CHF e pelo IDRAM.
6.3.7 - Evolução da dívida pública directa
Através do quadro VI.19, é possível observar a evolução da dívida directa da RAM, nos planos interno e externo, no período 1996 a 2000:
QUADRO VI.18
Evolução da dívida directa
Assim, em termos de estrutura, constata-se o predomínio, e com evolução crescente, do peso da dívida interna na dívida global, no decurso do quinquénio em apreço, que teve a sua expressão máxima, tanto em 1999 como em 2000, com 99%.
GRÁFICO VI.6
Evolução da dívida directa
O gráfico VI.6 ilustra a evolução da dívida directa da RAM, que, em 1997, atingiu o valor mais elevado de sempre (155 milhões de contos). Após esse ano, e por força da assunção de passivos da Região pelo Governo da República, concretizada através do apoio especial à amortização da dívida pública regional, nos anos de 1997 a 1999, consagrado na LFRA, esta decresceu. Em 2000, o stock da dívida voltou a subir, situando-se nos 82,8 milhões de contos.
Os quadros seguintes reproduzem as variações apuradas, em termos absolutos e relativos, entre 1996 e 2000, na dívida directa da RAM, interna e externa, em paralelo com a receita efectiva arrecadada pela Região, em idêntico período:
QUADRO VI.19
Variação da dívida interna e externa entre 1996 e 2000
Assim, resulta que a dívida directa da RAM, no período considerado, registou um decréscimo absoluto de 63,368 milhões de contos, a que correspondeu uma variação média anual de -13%, sobretudo em consequência da redução da dívida interna verificada entre 1997 e 1998, em -35,5%, e da dívida externa no biénio 1998/99, em -95,6%, depois de o Estado ter assumido parte significativa da dívida regional.
Relativamente à relação entre a receita efectiva arrecadada e o stock da dívida, verifica-se que a receita efectiva registou um aumento de 44% (perto de 57,58 milhões de contos, correspondente a uma taxa média de crescimento anual de 10%), enquanto a dívida regional evoluiu em sentido inverso, traduzindo um decréscimo global significativo no período considerado.
Esta evolução conduziu a que o peso da dívida, na receita efectiva e total, decaísse a partir de 1998, inclusive, e registasse, em 2000, o valor mais baixo do período.
QUADRO VI.20
Peso da dívida nas receitas total e efectiva
6.3.8 - Evolução das amortizações e dos encargos com a dívida pública directa
Os mapas e gráfico infra apresentam a evolução dos encargos da dívida pública regional, com amortizações e juros, e a respectiva estrutura, ocorrida no período 1996/2000:
QUADRO VI.21
Evolução dos encargos da dívida pública directa
Até ao ano de 1999, é notória a perda de peso estrutural das amortizações de capital no total dos encargos liquidados com o serviço da dívida, evidenciada a partir de 1997, embora tenha registado um significativo aumento em 2000, ao representar 73% da totalidade dos encargos da dívida. Esta variação decorre do apoio do Estado à amortização da dívida da RAM até ao ano transacto69, e do facto de os empréstimos que a Região possui em carteira terem sido contraídos recentemente, o que, devido aos respectivos períodos de carência, implica apenas despesas com juros.
Verifica-se que as despesas com os encargos da dívida directa registaram um decréscimo relativo de -53%, no quinquénio em análise, tendo sido mais acentuado no ano de 1999 (-68%), variação motivada pelo menor volume de despesa com juros, cujo peso de 95% é o mais significativo no conjunto dessas despesas, que, em média, desceram, anualmente, 17%.
No ano de 2000, o montante global dos encargos (10,9 milhões de contos) cresceu 481%, face ao do ano anterior, correspondente, em termos absolutos, a um aumento da despesa na ordem dos 9 milhões de contos (ver nota 70).
6.4 - Aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela RAM
6.4.1 - Enquadramento
A auditoria orientada à "aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela RAM em 2000" teve como objectivo estratégico fiscalizar a aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela RAM nesse ano e auditar o sistema de gestão e controlo da dívida pública regional, assim como verificar a legalidade das correspondentes operações de crédito.
A acção realizou-se junto da Direcção Regional de Finanças (ver nota 71), à qual competia, por força do art.º 2.º, alíneas d) e j), do DRR n.º 1/2000/M, de 4 de Janeiro, "Coordenar as operações relativas à emissão e gestão da dívida pública regional directa", bem como "Assegurar o controlo da movimentação e utilização de fundos", e também da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, que, nos termos do art.º 13.º, alíneas a) e b), do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho, tinha a missão de, através da Direcção de Serviços de Contabilidade, "Conferir, verificar, liquidar e autorizar o pagamento das despesas públicas" e proceder ao "(...) registo geral das autorizações de pagamento e da escrituração das contas correntes (...)".
Para efeitos do exercício do princípio do contraditório, nos termos do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, realizou-se a audição dos responsáveis máximos das Direcções Regionais do Planeamento e Finanças e de Orçamento e Contabilidade, relativamente ao conteúdo do relato da auditoria, tendo respondido apenas o primeiro dos organismos, cujas respostas são transcritas ou sintetizadas ao longo do texto.
6.4.2 - Avaliação do sistema de gestão e de controlo da dívida pública
Da análise efectuada, circunscrita às áreas administrativa, financeira e contabilística, resulta que, no âmbito da Administração Regional, não existem regras e procedimentos escritos que, de forma organizada e coordenada, se ocupem dos aspectos relacionados com a emissão, a gestão e o controlo da dívida pública regional directa e garantam a conveniente articulação entre os Serviços (ver nota 72). A este propósito, a DRPF, no contraditório, informou que está "a proceder à elaboração de um manual de procedimentos para esta e para outras áreas", concordando assim com aquela observação.
Reconhece-se, no entanto, que, em relação às emissões da dívida pública fundada, os procedimentos adoptados pela DRF, ainda que não formalizados nem integrados num sistema coerente, garantiram a legalidade das operações financeiras e asseguraram a confiança e a integralidade aos registos dos actos praticados.
No tocante à gestão do stock da dívida pública, no ano em análise, a Administração Regional não procurou tomar medidas relacionadas com a melhoria das condições contratuais dos empréstimos em carteira (ver nota 73), porque, segundo a DRPF, "qualquer substituição de empréstimo acarretaria o agravamento das condições financeiras".
Foram, no entanto, detectadas falhas no controlo da movimentação e utilização dos recursos financeiros gerados por um dos empréstimos de longo prazo, como o demonstra o facto de, em situações pontuais, parcelas pouco significativas dessa receita terem sido aplicadas em fim diferente do legalmente consagrado para o mesmo tipo de financiamento. De acordo com a DRPF, e embora tivesse havido "a preocupação dos empréstimos serem utilizados para o pagamento de despesas incluídas no PIDDAR, (...) torna-se difícil assegurar essa ligação directa entre entrada da receita e pagamento da despesa do capítulo 50, (...) sobretudo quando essas receitas entram nos cofres da Região no final do ano", sendo que esta situação não pode estar "dissociada da gestão das disponibilidades de tesouraria (...) e da afectação racional dessas disponibilidades".
Relativamente às operações de dívida flutuante, apesar de os movimentos com elas relacionados não terem sido escriturados na conta geral das operações de tesouraria e transferências de fundos, o sistema implantado na Administração Regional apresenta uma fiabilidade razoável ao nível do registo e controlo daquelas operações financeiras.
6.4.3 - Receitas creditícias
Na previsão orçamental dos passivos financeiros, tendo presente o disposto no n.º 1 do art.º 8.º e no n.º 1 do art.º 17.º, ambos da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a inscrição do valor de 26,3 milhões de contos na rubrica 11.12 - Passivos financeiros - Empréstimos a médio e longo prazos - Exterior, do OR de 2000, consubstancia uma incorrecta classificação de receita, pois o campo de aplicação dessa rubrica circunscreve-se à previsão orçamental da dívida externa a contrair, e não à dos passivos financeiros contraídos no plano interno, com sucedeu no ano económico em referência.
Verifica-se, por outro lado, que o limite máximo de 5 milhões de contos, para o endividamento líquido regional, fixado pelo art.º 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, nos termos do art.º 26.º da LFRA, não foi levado em conta na previsão orçamental do ano de 2000, uma vez que não foi alterado, nessa conformidade, o DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, cujo art.º 6.º (ver nota 74) já havia autorizado o Governo Regional "a aumentar o endividamento líquido global até 20 milhões de contos". Para além disso, e ainda que a situação descrita pudesse ser utilizada para equilibrar o orçamento regional, sê-lo-ia em molde não compatível com o princípio do equilíbrio orçamental, consagrado no art.º 4.º daquela Lei n.º 28/92.
Acresce que o relatório que acompanhou a proposta de orçamento não alude à proveniência das receitas creditícias e à respectiva fundamentação legal, evidenciando o articulado e os mapas orçamentais que não existe uma articulação plena entre a DRPF e a DROC (ver nota 75).
Perante as observações precedentes, a DRPF apresentou a explicação de que "Não obstante, foi respeitado o limite de endividamento fixado na Lei do Orçamento do Estado, bem como na Lei de Finanças das Regiões Autónomas", ainda que, e "apesar das insistências da Região", no OE, não tivessem sido contempladas "as necessidades da Região em matéria de aumento do endividamento". A par disso, a DRPF reconhece que "não existe uma "articulação plena" - na verdadeira acepção da expressão - entre a DRF e a DROC, na medida em que toda a articulação pode ser melhorada".
Em 2000, os Passivos Financeiros apresentaram uma execução de 11,2 milhões de contos, a que corresponde uma taxa de crescimento de 123,6%, face ao ano anterior (5,01 milhões de contos), em resultado da contracção de dois empréstimos de longo prazo, um no montante de 2.597.964.040$00 e outro no valor de 8.608.979.760$00 (ver nota 76). Por força das reduções de dívida e daquelas duas operações financeiras de longo prazo, a dívida directa da RAM teve um aumento líquido de 2,49 milhões de contos, montante que ficou aquém do limite de 5 milhões de contos, imposto pelo art.º 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril.
As condições contratuais e as finalidades dos empréstimos contraídos pela RAM, incluindo um de curto prazo no montante de 5 milhões de contos, constam do quadro seguinte:
QUADRO VI.22
Empréstimos contraídos em 2000
6.4.4 - Aplicação do produto dos empréstimos contraídos em 2000
6.4.4.1 - Empréstimo de curto prazo
Nesta operação financeira de 5 milhões de contos (ver nota 77), a Região respeitou a orientação do art.º 25.º da LFRA, na medida em que o montante do empréstimo, contraído na forma de conta corrente caucionada, não excedeu o limite correspondente a 35% das receitas correntes cobradas no ano de 1999 (ver nota 78), nem o plafond de crédito contratualmente estabelecido (5 milhões de contos) - os saques atingiram o valor total de 4.631.673.000$00. A referida c/c caucionada funcionou como tal no período estabelecido nas cláusulas contratuais, tendo sido movimentada após a data da celebração do respectivo contrato (08/05/00) e regularizada no final de 2000 (ver nota 79), constatando-se que os movimentos relacionados com as operações de dívida flutuante estão espelhados na conta corrente de operações de tesouraria e reflectidos nos balancetes diários, assim como documentados através das guias de receita, mas não figuram na conta-geral das operações de tesouraria e transferências de fundos.
6.4.4.2 - Empréstimo de longo prazo - 2,6 milhões de contos
O encaixe financeiro do empréstimo de 2,6 milhões de contos (ver nota 80) foi, por ordem decrescente de importância, canalizado para os projectos de investimento identificados no quadro infra, com a seguinte distribuição/aplicação:
QUADRO VI.23
Utilizações do empréstimo de 2,6 milhões de contos
Em seguida, destacam-se, de entre as utilizações indicadas no quadro anterior, aquelas onde foram detectadas irregularidades eventualmente susceptíveis de comprometer a sua correcção financeira.
a) "Acções de Fomento Desportivo - IDRAM"
Em 29 de Dezembro de 2000, através da rubrica de classificação económica 09.50.17.01.04.01.03 C do OR, processou-se, a favor do IDRAM, entidade detentora de autonomia administrativa e financeira, o montante de 85 mil contos, para comparticipar no pagamento dos encargos do serviço da dívida dos clubes: Desportivo Nacional, de Ténis do Funchal, Naval do Funchal e de Futebol União, e ainda da Associação Náutica da Madeira, no âmbito de uma linha de crédito aprovada para a construção de infraestruturas desportivas (ver nota 81).
Com o referido montante de 85 mil contos, contabilizado na rubrica orçamental das "Transferências correntes", onde são inscritas as importâncias destinadas ao financiamento de despesas correntes, foi paga despesa do serviço da dívida dos referenciados clubes e associações desportivas, resultante das obras de construção de infraestruturas desportivas da sua propriedade, que essas entidades privadas promoveram e a Região apoiou. Neste contexto, não ficou demonstrado que aquela verba tenha sido inteiramente canalizada para financiar projectos de investimento inscritos no PIDDAR (ver nota 82), como pressupôs o respectivo contrato de empréstimo, em sintonia com o art.º 23.º, n.º 2, da LFRA, e o art.º 113.º, n.º 2, do EPARAM. Sobre esta questão, a DRPF limitou-se a referir que o montante em causa "destinou-se a financiar despesa que tem na sua origem projectos de investimento, os quais são anualmente inscritos no PIDDAR".
Constatou-se, ainda, que a respectiva requisição de fundos (ver nota 83) não foi acompanhada do pertinente projecto de aplicação, conforme exigia o art.º 5.º, n.º 3, do DRR n.º 27/2000/M, de 20 de Abril, como também não continha o mapa III, resumindo o movimento do dinheiro em caixa e nos bancos (entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2000), cuja apresentação era obrigatória para efeitos de fundamentação do pedido de libertação da verba em causa (ver nota 84). A DRPF esclareceu que têm sido tomadas medidas no sentido de os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira "apresentarem todos os documentos que constam quer do Decreto Regulamentar Regional que põe em execução o Orçamento da Região de cada ano, quer das Circulares da DROC", reconhecendo, no entanto, "a dificuldade dessa tarefa".
b) "Via Expresso Machico/Faial" e "Túnel da Encumeada"
Os pagamentos efectuados por conta das rubricas orçamentais 06.50.04.14 - 07.01.04 e 06.50.04.09 - 07.01.04, no âmbito das empreitadas "Via Expresso Machico/Faial" e "Construção dos acessos do Túnel Rodoviário da Encumeada - 1ª e 2.ª fases", do orçamento da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, totalizaram, respectivamente, 2.291.192.791$00 e 158.015.031$00.
Nos respectivos processos de despesa, estavam em falta alguns dos documentos que deles deveriam constar, designadamente, cópias das garantias bancárias apresentadas pelos adjudicatários e a demonstração de que foi observado o disposto no art.º 192.º, n.º 1, do DL n.º 405/93, de 10 de Dezembro (ver nota 85), no tocante ao reforço das cauções prestadas, bem como cópias dos documentos comprovativos de que os co-contratantes tinham a sua situação contributiva regularizada perante a Segurança Social, como determina o art.º 11.º, n.º 1, do DL n.º 411/91, de 17 de Outubro.
A DRPF confirmou que os processos "não integram efectivamente cópias das garantias bancárias e dos documentos comprovativos de que os co-contratantes tinham a sua situação regularizada perante a Segurança Social", mas esclareceu que "constam, em todos eles, declarações do serviço processador que esses requisitos foram cumpridos". Simplesmente, como os elementos em causa não foram disponibilizados para análise, não foi possível comprovar a sua existência, nem a observância da disciplina imposta pelos citados normativos.
c) Aquisições de bens
Foram realizados, por conta do orçamento da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, pagamentos de despesas relativas a aquisições de bens no valor de 4.123.362$00 (ver nota 86), que não se mostram enquadráveis no fim legal e contratualmente estabelecido para a aplicação do produto do empréstimo de 2,6 milhões de contos, o de financiar a execução de projectos de investimento inscritos no PIDDAR para o ano de 2000. A DRPF concorda com esta posição, pois reconhece que aqueles processos não se enquadram "em projectos de investimento inscritos no PIDDAR".
O facto anterior, por envolver a utilização de receita creditícia em finalidade diversa da legalmente prevista, contraria a orientação do art.º 23.º, n.º 2, da LFRA, e do art.º 113.º, n.º 2, do EPARAM, nos termos dos quais os empréstimos de médio e longo prazo destinam-se, exclusivamente, a financiar investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos.
6.4.4.3 - Empréstimo de longo prazo - 8,6 milhões de contos
Com a receita do mencionado empréstimo (ver nota 87), a RAM procedeu à liquidação do valor em dívida ao BP (ver nota 88) e ao encerramento da sua conta corrente nesse Banco, dando assim cumprimento ao estipulado no art.º 48.º da LFRA. No entanto, o processo de regularização da referida conta enferma das seguintes irregularidades:
a) O pagamento do montante de 6.118.881.931$00, levado às Contas da RAM como dívida fundada, foi processado pela rubrica orçamental 10.01.09 - Passivos Financeiros - Amortização da dívida - Empréstimos a curto prazo, pelo que a classificação económica dessa despesa está incorrecta, pois deveria ter sido classificada como amortização de empréstimo de médio/longo prazo. Esta situação pode configurar a inobservância de normas sobre a elaboração e execução de orçamentos, concretamente as do n.º 2 do art.º 8.º e do n.º 2 do art.º 18.º, ambos da Lei n.º 28/92.
b) A liquidação da importância de 1.767.716.046$00, resultante dos adiantamentos entre 1995 e 1999, efectuou-se através de operações de tesouraria, quando, em virtude da sua natureza de dívida pública fundada, a operação em causa não se enquadra no conceito de OT (ver nota 89). Com efeito, no caso concreto, a operação realizada não envolveu movimentos de fundos relacionados com a antecipação de receitas ou a realização de operações de dívida flutuante, daí que, face à falta de previsão e inscrição orçamental daquele montante, a amortização da dívida ao BP tivesse, ao nível contabilístico, ascendido apenas a 6,1 milhões de contos (cfr. o n.º 2 do art.º 18.º da citada Lei n.º 28/92).
A DRPF, no contraditório, argumentou que, não tendo os montantes em causa, relativos aos adiantamentos do BP à Região ocorridos nos anos de 1995 a 1999 (no total de 1.767.716.046$00), sido utilizados no "pagamento de despesas orçamentais", a sua regularização não ocorreu no final de cada ano pelo motivo de aquele Banco "não exigir a sua entrega", ficando, por isso, tais quantias "à guarda do tesoureiro" (ver nota 90).
Por outro lado, o valor de 722.381.854$00, concernente ao adiantamento ocorrido no ano de 2000, não foi reflectido na conta corrente de operações de tesouraria desse ano, pelo que essa conta não reflectiu todos os recebimentos e pagamentos efectuados pela Tesouraria do Governo Regional, em desrespeito pelos princípios contabilísticos das OT, designadamente, o da abrangência, o da consistência e o da especialização dos exercícios, expressamente consagrados na Portaria n.º 994/99, de 5 de Novembro, aprovada ao abrigo do n.º 2 do art.º 40.º do DL n.º 191/99, de 5 de Junho.
6.4.4.4 - Apreciação global
Não obstante as irregularidades assinaladas, a análise permitiu igualmente concluir que, na contracção dos referenciados empréstimos, a Administração Regional respeitou as formalidades legalmente exigidas e os limites fixados para o endividamento líquido regional, observando-se, a par disso, que os créditos foram negociados nas melhores condições de mercado.
Destaca-se também que, com a contracção do empréstimo de longo prazo de 8,6 milhões de contos, a Região, dentro do prazo fixado pelo art.º 48.º da LFRA, amortizou a sua dívida ao Banco de Portugal e encerrou a respectiva conta corrente nessa instituição financeira.
6.5 - A dívida pública indirecta
6.5.1 - Enquadramento
Em sentido amplo, a dívida pública regional compreende não só as posições passivas derivadas do recurso ao crédito público, mas também a prática de outras operações de crédito, designadamente as consubstanciadas na concessão de avales (dívida indirecta ou acessória), actos através dos quais a Região se obriga acessoriamente, pelo cumprimento de obrigações que, a título principal, pertencem a outras entidades, públicas ou privadas.
A Região, na sequência da prestação de avales, garante o cumprimento de obrigações contraídas por terceiros, colocando-se, por via disso, na posição de devedor acessório do beneficiário do aval (devedor principal), e assumindo, em caso de incumprimento da entidade avalizada, as respectivas responsabilidades.
Entendendo-se a concessão de avales pelo Governo Regional da Madeira como um crédito, ela dá origem à dívida de garantia ou dívida garantida, o que, por si só, não implica um acréscimo de dívida pública, mas apenas uma obrigação potencial por parte da RAM. Verificando-se o incumprimento do devedor principal, a Região tem mecanismos legais que lhe permitem reaver as quantias despendidas por força da garantia prestada (privilégio mobiliário geral sobre os bens da entidade avalizada).
No ano económico de 2000, o quadro legal disciplinador deste tipo de dívida constava do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro (ver nota 91), cuja nota preambular destaca a importância que a garantia pessoal dada pela RAM assume no conjunto da economia regional, para o fomento de iniciativas empresariais ou para evitar situações de falência, bem como invoca a necessidade de adequar a utilização deste instrumento às prioridades fixadas no Plano Regional.
Por força do art.º 1.º do citado D.Reg. n.º 23/79/M, compete à Assembleia Legislativa Regional da Madeira estabelecer, anualmente, sob proposta do Governo Regional, o limite máximo anual dos avales a conceder a operações de crédito. Para o ano de 2000, o DLR n.º 4-A/2000/M, no n.º 1 do seu art.º 11.º, fixou em "40 milhões de contos o limite para a concessão de avales da Região Autónoma da Madeira a operações financeiras" e, no n.º 2 do mesmo art.º, em "2,5 milhões o limite para a concessão de avales ou qualquer outra espécie de garantias relativos a operações não financeiras" (ver nota 92).
Do quadro normativo aprovado por aquele D.Reg. n.º 23/79/M, importa destacar o disposto nos art.os 3.º, 4.º e 15.º:
De acordo com o art.º 3.º, n.º 1, o aval tem "carácter excepcional" e a sua prestação destina-se a financiar projectos de "interesse regional"; no entanto, não define, nem especifica ou fundamenta, a concretização desses conceitos.
O n.º 2 do mesmo art.º 3.º permite que o aval seja concedido, quando verificada uma das seguintes situações (ver nota 93):
"a) Garantir operações de investimento em capital fixo;
b) Haver participação ou interesses na empresa ou no empreendimento;
c) Constituição de fundo de maneio a empresas de interesse regional;
d) Ser o aval imprescindível ao financiamento em virtude da política bancária."
O art.º 4.º determina os objectivos que presidem à autorização do aval, e que são os seguintes:
"a) Realização de investimentos mesmo de reduzida rentabilidade, desde que enquadráveis nos objectivos do Plano Regional;
b) Realização de investimentos de rendibilidade adequada, sendo a empresa economicamente viável, embora possua deficiência transitória de situação financeira".
Quanto ao art.º 15.º, estabelece que a RAM, sem prejuízo de outras garantias, goza do privilégio mobiliário geral sobre os bens das entidades beneficiárias, até ao montante da quantia despendida em razão da garantia prestada, embora não disponha de um regime específico de cobrança coerciva das dívidas resultantes da execução dos avales.
6.5.2 - Avales concedidos em 2000
O quadro seguinte dá-nos conta, quer em termos absolutos, quer em termos relativos, dos avales (ver nota 94) atribuídos pelo Governo Regional, por sector beneficiário:
QUADRO VI.24
Avales concedidos pela RAM em 2000
Tendo por auxílio o quadro precedente, e na sequência da apreciação do Anexo XXXII da Conta da RAM, relativa ao ano em análise (ver nota 95), é possível aferir que:
A RAM concedeu 31 garantias financeiras ao abrigo do D.Reg. n.º 23/79/M, das quais: 27 destinaram-se a empresas, 3 a associações e clubes desportivos e uma no âmbito de direitos de superfície - habitação, ascendendo o valor global das operações financeiras a 10,6 milhões de contos, e compreendendo o sector das empresas 95% desse universo.
No sector das empresas, o montante global de avales concedidos ascendeu a 10,1 milhões de contos, e foi canalizado para a APRAM, S.A. (59,5%), as cooperativas de produtores de banana (26,4%), a IGA, S.A. (9,9%), os armadores de pesca (2,9%), a SOFRITOS - Fábrica de produtos alimentares, Ld.ª (0,7%) e a Sociedade de Engenhos da Calheta, Ld.ª (0,6%).
As Associações e Clubes Desportivos beneficiaram de avales no montante global de 519 mil contos, dos quais 212,5 mil contos (40,9%) destinaram-se ao Clube Naval do Funchal, 170 mil contos (32,7%) à Associação Náutica da Madeira e 136,58 mil contos (26,3%) ao Clube Desportivo Portosantense (ver nota 96).
O único aval prestado a titulares de direitos de superfície de lotes de terreno destinados à habitação, no montante de 2.500 contos, apresentou uma taxa de utilização de 99% (ver nota 97).
Foram atribuídos novos avales a entidades que nunca tinham beneficiado deste tipo de garantia: o sector das empresas, com 6 novos avales concedidos (no valor global de 7,2 milhões de contos), e o das associações de clubes desportivos, que foi contemplado com 2 novos avales (no montante de 306,6 mil contos).
Os fins a que se destinaram essas garantias foram múltiplos: regularização de passivos (3 avales); aquisição, modernização, reconversão e/ou reparação de embarcações de pesca (4 avales); acesso antecipado a subsídios ou fundos comunitários (4 avales); reestruturação financeira do sector da banana (4 avales); pagamento de despesas relativas a prestações de capital e de juros já vencidas e a constituição de fundo de maneio (11 avales); custeio de infra-estruturas desportivas (3 avales) e financiamento de despesas de investimento (2 avales).
Relativamente ao ano anterior, a atribuição de avales pelo Governo Regional aumentou 143% (6.236 mil contos).
No ano económico de 2000, foi cumprido o limite para a concessão de avales ou quaisquer outras garantias a operações financeiras, estipulado no art.º 11.º, n.º 1, do DLR n.º 4-A/2000/M.
6.5.3 -Responsabilidades detidas pela RAM por avales concedidos
As responsabilidades directas da RAM decorrem, não só dos avales prestados no ano de 2000, como também de outras operações, designadamente, da utilização de empréstimos que foram avalizados em anos anteriores, e da não amortização dos mesmos, em consequência da qual ocorrem pagamentos por execução de aval.
O quadro e gráfico seguintes apresentam, em termos absolutos e em termos relativos, o movimento dessas responsabilidades, reportadas a 31/12/2000, e discriminadas por entidade beneficiária:
Pela análise do quadro e gráfico anteriores, bem como do Anexo XXXI da Conta da RAM de 2000 (ver nota 98), verifica-se que:
Em 31/12/2000, as responsabilidades detidas pela RAM, relativamente a avales concedidos, atingiam o valor de quase 22,5 milhões de contos, sendo 22,4 milhões de contos relativos a operações financeiras, donde assume especial destaque o sector das empresas, que representa 71% desse total.
Foram 8 as entidades que, no decurso do ano de 2000, amortizaram, na totalidade, o capital em dívida, sem que para isso tivessem recorrido a qualquer tipo de reforma do empréstimo obtido ou a novo aval. São, na sua maioria, empresas e titulares de direitos de superfície para habitação (ver nota 99), destacando-se o sector das cooperativas de habitação como o único que não detém quaisquer responsabilidades, uma vez que regularizou, em 1999, junto da banca, o valor da operação financeira em dívida.
Relativamente ao ano anterior, as responsabilidades assumidas pela RAM, na sequência da concessão de avales, aumentaram 7.487 mil contos (50%), devido sobretudo, ao acréscimo de 100% (8.012 mil contos), na concessão às operações financeiras realizadas pelas empresas, e de 19% (522 mil contos), às associações e clubes desportivos.
As responsabilidades detidas pela RAM, no final de 2000, corresponderam a, aproximadamente, 18,2% das receitas próprias geradas pela RAM, nesse ano (ver nota 100).
6.5.4 - Pagamentos pela execução de avales
Em 2000, o Governo Regional foi interpelado pela banca para honrar a sua posição de avalista, cumprindo as prestações de juros e de capital em falta, que os beneficiários do aval, as empresas Irmãos Castro, Ld.ª e Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda., se encontravam impossibilitados de cumprir pontualmente. Tal pode constatar-se no quadro seguinte:
QUADRO VI.26
Pagamentos por execução de aval
Verifica-se que ocorreram pagamentos pela execução de aval, de perto de 64,5 mil contos: três pela prestação de juros aos Irmãos Castro, Ld.ª, no valor de 42,2 mil contos (ver nota 101), e os restantes três à Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Ld.ª, relativos a prestações de juros e de capital, no valor global de 22,3 mil contos (ver nota 102).
Salienta-se que, até ao ano transacto, a RAM pagou, pela execução de avales às referidas empresas, a importância de 117,6 mil contos, dos quais 87,5 relativos à dívida dos Irmãos Castro, Ld.ª, e 30,1 da Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Ld.ª, sendo que, quanto a esta última empresa, a RAM acabou por saldar, em 2000, a totalidade da sua dívida.
No que concerne às providências desencadeadas pela Administração Regional no âmbito do gozo do privilégio mobiliário geral, previsto no art.º 15.º do D.Reg. n.º 23/79/M, e relativamente à Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Ld.ª, foi informado que, como "o empréstimo ficava garantido por penhor dos equipamentos adquiridos pela Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda, (...) o juiz da 1.ª Secção da Vara Mista do Funchal ordenou a venda dos bens penhorados, pelo que o leilão decorrerá em breve". A RAM contactou, ainda, a Alfândega do Funchal, quanto à "data provável do leilão aduaneiro daqueles bens, e o valor do débito da Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda à Alfândega do Funchal" (ver nota 103). Contudo, em ambas as situações, não foram explicitadas as datas em que foram desencadeadas essas diligências, nem as datas prováveis para a sua concretização.
A evolução dos pagamentos por prestação de aval é passível de ser analisada através do quadro e do gráfico seguintes:
Verifica-se, portanto, que estes pagamentos estão a aumentar, em particular, os relativos à empresa Irmãos Castro, Ld.ª, uma vez que a mesma não tem amortizado o capital em dívida (a sua situação em 31/12/2000 era de 415 mil contos), vindo a RAM a proceder ao pagamento das prestações de juros entretanto vencidas.
No entanto, de acordo com o anexo XXXIII (ver nota 104) da Conta da Região, em 2000, a RAM foi reembolsada no valor de 18,1 mil contos (ver nota 105), em consequência de pagamentos efectuados por execução de aval em anos anteriores, nomeadamente, pela empresa Irmãos Castro, Ld.ª.
O valor dos reembolsos à RAM, ao totalizarem 26,8 mil contos (ver nota 106), e face aos pagamentos por ela efectuados em resultado de garantias prestadas, permitem que esta detenha um saldo credor junto dos Irmãos Castro, Ld.ª, em perto de 102,9 mil contos.
6.5.5 - Evolução da atribuição de avales
O mapa seguinte evidencia a evolução anual, quer absoluta, quer relativa, da concessão de avales pela RAM, no período compreendido entre 1996 e 2000:
QUADRO VI.28
Avales concedidos entre 1996 e 2000
No período considerado, verifica-se que:
O sector empresarial apresenta a maior parcela de avales, com um crescimento de 164% (6.258 mil contos), correspondente a uma taxa média anual de 27%.
Assumem particular destaque as cooperativas de habitação e os particulares titulares de direitos de superfície para habitação, que têm visto as suas responsabilidades diminuir, atingindo, em 2000, uma redução na ordem dos 100%, fruto da amortização integral do capital em dívida e da não realização de operações avalizáveis.
As associações e clubes desportivos revelaram, no mesmo período de 1996/2000, um aumento considerável do volume das responsabilidades assumidas, na ordem dos 444 mil contos (592%), representando um crescimento médio anual de 62%.
Os particulares beneficiados pelo regime de colonia, bem como os municípios, apresentam uma expressão um tanto diluída, face ao total dos avales concedidos pela RAM.
Foi no ano de 1998 que a prestação de avales pelo GR apresentou o maior decréscimo, na ordem dos 514 mil contos (-12%), fundamentalmente, motivado pela redução de garantias ao sector empresarial, em 435 mil contos (-18%), aos titulares de direitos de superfície, em 186 mil contos (-43%), e às cooperativas de habitação, em 20 mil contos (-4%).
Em síntese, apresenta-se o gráfico seguinte:
GRÁFICO VI.9
Evolução dos avales concedidos entre 1996 e 2000
O gráfico VI.9 destaca o ressurgimento do sector empresarial, no biénio 1999/2000, que atingiu o maior valor de sempre em termos de realização de operações financeiras avalizadas pela RAM, cerca de 10 milhões de contos, aumentando, em 2000, 7,2 milhões de contos (255%), face ao ano anterior.
6.5.6 - Evolução das responsabilidades detidas pela RAM
A evolução e a variação do stock da dívida indirecta, no quinquénio 1996/2000, foram as seguintes:
QUADRO VI.29
Responsabilidades detidas pela RAM, entre 1996 e 2000, por avales concedidos
Com base nos dados constantes do quadro reproduzido, conclui-se que:
Em termos absolutos, as responsabilidades detidas pela RAM, entre 1996 e 2000, na sequência da concessão de avales, aumentaram mais de 8,9 milhões de contos (66%) e cresceram à taxa média anual de 14%.
No período em análise, o sector que manifestou o maior crescimento, em termos absolutos, foi o das empresas, com 9,3 milhões de contos (139%), à taxa média anual de 24%, sendo um sector predominantemente dominado pelas cooperativas de produção agrícola e por armadores de pesca; já em termos relativos, a evolução centrou-se nas associações e clubes desportivos, com 4237% (perto de 3,2 milhões de contos), que apresentaram um crescimento médio anual de 157%. Em contrapartida, e como já foi referido, as cooperativas de habitação chegaram a finais de 1999 e de 2000, sem qualquer responsabilidade por dívida avalizada, fruto da amortização total da mesma; seguem-se os municípios, que viram diminuída a sua dívida contraída, no âmbito do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro, em 3,1 milhões de contos (-59%).
As responsabilidades assumidas pela RAM na sequência da concessão de avales atingiram, no último ano, o montante mais elevado de sempre, de quase 22,5 milhões de contos.
Graficamente, a evolução das responsabilidades detidas pelo Governo Regional da Madeira por dívida garantida, em igual período, foi a seguinte:
GRÁFICO VI.10
Evolução das responsabilidades por avales concedidos
O gráfico VI.10 evidencia a evolução clara, a partir de 1999, das responsabilidades detidas pela RAM, por avales concedidos ao sector empresarial, que ultrapassaram, no ano em análise, o montante de 16 milhões de contos.
Por outro lado, constata-se que as associações e os clubes desportivos têm registado uma evolução ascendente no quinquénio (4237%), por contrapartida dos municípios, cujo desenvolvimento apresentado é em sentido inverso, ou seja, descendente (-59%).
6.6 - Avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes
6.6.1 - Enquadramento
A auditoria de sistemas designada por "Avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes", abrangendo o ano económico de 2000, teve como objectivo estratégico proceder à fiscalização das responsabilidades decorrentes dos avales prestados pela RAM a operações de crédito e verificar a utilização das verbas correspondentes, assim como avaliar a fiabilidade do sistema de controlo exercido nesse domínio.
A entidade controlada foi a Direcção Regional de Finanças, dado que, de acordo com a al. e) do art.º 2.º do então vigente DRR n.º 1/2000/M, de 4 de Janeiro (ver nota 107), uma das suas atribuições era a de "Instruir e acompanhar os processos de concessão de garantias da Região e fiscalizar as entidade beneficiárias, nos termos da lei".
No âmbito daquela auditoria, cumpriu-se o princípio do contraditório, previsto no art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, com a audição do Senhor Director Regional de Planeamento e Finanças, na qualidade de dirigente máximo do organismo responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos processos de concessão de avales, sendo as suas respostas transcritas ou sintetizadas ao longo do texto.
6.6.2 - Avaliação do sistema de concessão e fiscalização de avales
Consoante decorre do computo entre os resultados da análise efectuada e os dados obtidos em auditoria anterior, o sistema de controlo existente na Administração Regional apresenta, na fase prévia à tomada da decisão de concessão do aval, uma fiabilidade razoável, notando-se, inclusive, melhorias na instrução dos processos, concretamente ao nível da quantidade e qualidade da informação que deve acompanhar o pedido de concessão de aval. No entanto, seria desejável a adopção de instruções e/ou normas que formalizassem os procedimentos, as práticas e as orientações em vigor.
Mas, para fiscalizar as entidades beneficiárias de avales e a aplicação das verbas provenientes dos empréstimos garantidos, o sistema implantado não tem capacidade de resposta, por insuficiência de meios humanos, o que inviabiliza a detecção de eventuais dificuldades no cumprimento das correspondentes obrigações, potencialmente geradoras de encargos financeiros para o erário público.
Com efeito, apesar de o art.º 14.º do D.Reg. n.º 23/79/M, de 16 de Outubro (ver nota 108), conferir ao GR, através da DRPF, o direito de proceder à fiscalização das entidades beneficiárias de avales, aquele organismo não tem exercido, de forma efectiva, essa prerrogativa. Mesmo em relação ao mero controlo documental, constatou-se que apenas as instituições bancárias cumpriram a obrigação de remessa dos documentos referidos no art.º 12.º do D.Reg. n.º 23/79/M (ver nota 109), e que os elencados no art.º 13.º do mesmo DR somente em situações pontuais foram enviados.
No tocante à não observância das regras contidas nos invocados art.os 12.º e 13.º, a DRPF informou que "(...) está a ser feito um levantamento de todas as situações (...) com o intuito de cruzar a informação com os elementos remetidos pela entidade mutuante, além de analisar a situação financeira dos mutuários através dos documentos de prestação de contas".
Não obstante se considere positiva a medida tomada, a DRPF deve diligenciar, junto das entidades beneficiárias de avales, para que estas enviem os documentos exigidos, pois a informação neles contida fornece indicadores sobre a evolução da actividade dos beneficiários e, se for analisada regularmente, poderá ajudar a prevenir situações de incumprimento.
Quanto à fiscalização da aplicação do produto dos empréstimos avalizados aos fins previstos, a DRPF apenas referiu que estava "(...) a efectuar um controlo mais apertado", não explicitando a forma que esse controlo assume.
6.6.3 - Verificações efectuadas às operações de avales concedidos
No ano económico de 2000, foram concedidos avales a operações financeiras no montante de 10.606.191.840$00 (ver nota 110), dos quais mais de 95,1% destinaram-se ao sector Empresas (ver nota 111), conforme se pode observar nos quadros abaixo:
QUADRO VI.30
Distribuição dos avales no sector empresas
Do universo dos avales concedidos ao sector Empresas, seleccionaram-se as actividades económicas e as entidades que constam do quadro seguinte:
QUADRO VI.31
Actividades e entidades seleccionadas
6.6.3.1 - Cooperativas de produtores de banana
As cooperativas agrícolas do sector da banana foram beneficiárias de avales no âmbito das duas linhas de crédito a seguir indicadas:
A criada pela Res. n.º 771/00, de 25 de Maio, no valor global de 1,4 milhões de contos, a juro bonificado, com o fim de permitir o acesso antecipado, pelas citadas cooperativas agrícolas, ao subsídio que iriam receber ao abrigo do Regulamento (CEE) n.º 404/94 do Conselho, de 13 de Fevereiro.
A aprovada pela Res. n.º 1438/00, de 19 de Setembro, no montante global de 1,2 milhões de contos, com o objectivo de promover a reestruturação do sector regional da banana, e fundada na necessidade de suprir os déficites das cooperativas nele operantes (ver nota 112).
Os encaixes financeiros das operações de crédito, realizadas ao abrigo daquelas linhas de crédito, foram canalizados para resolver dificuldades de tesouraria das cooperativas envolvidas, o que não beneficia do enquadramento prescrito pelo D.Reg. n.º 23/79/M, concretamente ao nível dos objectivos e das condições que orientam a concessão de garantias pessoais pela RAM (cfr., respectivamente, os art.ºs 4.º e 3.º, n.º 2, ambos daquele D.Reg. n.º 23/79/M) (ver nota 113).
Relativamente a esta questão, a DRPF argumentou que "O artigo 4.º nada dispõe sobre o conceito de "investimento", pelo que o mesmo é considerado em sentido lato, abrangendo, pois, "investimento em capital fixo" e "investimento em capital circulante"". No entanto, porque os financiamentos assim obtidos, se destinaram a adiantar receitas e a pagar compromissos assumidos anteriormente pelas cooperativas, não terão, pelo menos formalmente, preenchido os objectivos que, segundo o expressamente disposto no D.Reg. n.º 23/79/M, devem presidir à concessão de avales, pois a esses objectivos estão subjacentes situações economicamente viáveis ou investimentos, ainda que de reduzida rentabilidade, enquadráveis no Plano Regional.
6.6.3.2 - Armadores de pesca
No sector das pescas, a Região concedeu avales a armadores, no montante total de 295.020.847$00, com o fim de, junto do BANIF, garantir operações de crédito destinadas:
A apoiar investimentos nas embarcações, no valor de 103.000.000$00 - compatíveis com a alínea a) do art.º 4.º e preenchendo uma das condições impostas pelo n.º 2 do art.º 3.º, ambos do D.Reg. n.º 23/79/M;
A consolidar e reestruturar o passivo dos armadores, no montante de 38.391.784$00, na sequência de empréstimos avalizados pela Região, o que significa que as operações em causa se consubstanciaram na alteração das condições de financiamento e dos prazos dos anteriores empréstimos contraídos com o mesmo objectivo;
A saldar as prestações de capital vencidas, os juros remuneratórios e demais despesas de empréstimos contratados e avalizados, no montante de 153.629.063$00.
Em relação às duas últimas situações descritas, questionou-se que as garantias prestadas não obedeceriam à disciplina imposta pelos art.os 3.º e 4.º do D. Reg. n.º 23/79/M. Este ponto de vista não mereceu a concordância da DRPF, para quem "(...) não houve desrespeito do DR n.º 23/79/M", se bem que, "Neste momento, contudo, e dado que as melhorias ao nível da actividade piscatória não são visíveis, está em estudo a tomada de medidas com vista à resolução do problema".
No entanto, apesar da DRPF sustentar que não foi desrespeitado o D.Reg. n.º 23/79/M, os argumentos expendidos para justificar as situações concretas serão de difícil enquadramento na previsão expressa pelo legislador regional naquele diploma. Além disso, ficaram por concretizar quais as medidas cuja adopção se procura, tendo em vista solucionar definitivamente os problemas em questão.
6.6.3.3 - APRAM, S.A.
O Governo Regional concedeu um aval à sociedade APRAM, S.A., no montante de 6.000.000.000$00, através da Res. n.º 718/2000, de 18 de Maio, invocando para fundamento a circunstância de a natureza dos investimentos portuários revestir manifesto interesse regional, em sintonia com o n.º 1 do art.º 3.º do citado diploma.
O aval teve o objectivo de garantir o financiamento do Plano de Investimentos da APRAM, S.A., para o ano 2000, cujos projectos integram o Plano Regional de Desenvolvimento, afigurando-se, por isso, atentas as regras jurídicas constantes do D.Reg. n.º 23/79/M, que esta operação goza de acolhimento na al. a) do seu art.º 4.º e preenche duas das condições impostas pelo n.º 2 do art.º 3.º, nomeadamente a de consubstanciar investimentos em capital fixo e a de ser a Região a única accionista da empresa [cfr. as alíneas a) e b) daquele n.º 2].
A abertura de crédito, no montante de 6.000.000.000$00, foi obtida junto do consórcio BCP/BPA, sob a forma de autorização de descoberto bancário em contas de depósito à ordem. A APRAM, S.A., utilizou 3.758.476.619$00 daquele descoberto bancário, no pagamento de diversos projectos de investimento, nomeadamente nos concernentes à:
Construção do Molhe Exterior do Terminal Marítimo do Caniçal (1ª e 2ª fase);
Ampliação do Cais da Calheta;
Concepção/construção das obras de protecção ao cais e praia da Calheta;
Construção da Rampa Roll On/Roll Off do porto do Porto Santo.
6.6.3.4 - IGA, S.A.
Através da Res. n.º 849/2000, de 8 de Junho, o Governo Regional prestou um aval à IGA, S.A., no valor de 1.000.000.000$00, com o objectivo de criar condições de financiamento do Plano de Investimentos daquela empresa do ano de 2000. O Conselho do Governo alicerçou a sua decisão no manifesto interesse regional dos investimentos em causa (ver nota 114), assim como na necessidade de dar cumprimento ao previsto no art.º 17.º do DLR n.º 28-B/99/M, de 23 de Dezembro, e na alínea d) do n.º 3 da cláusula 13.ª do respectivo contrato de concessão (ver nota 115).
Atentos os fundamentos invocados e o regime jurídico aprovado pelo D.Reg. n.º 23/79/M, o aval concedido inscreve-se na previsão da al. a) do art.º 4.º deste diploma (investimentos enquadráveis em objectivos do Plano Regional) e satisfaz duas das condições impostas pelo n.º 2 do seu art.º 3.º, por envolver investimentos em capital fixo e a Região ser a única accionista da empresa [cfr. as alíneas a) e b) daquele n.º 2].
Do financiamento obtido junto do BPI, a IGA, S.A., aplicou 791.070.664$00 no pagamento de obras como a ampliação da Levada da Fajã do Rodrigues até à Ribeira do Inferno e a conduta da Cota 200 - 3ª fase - túneis.
6.6.3.5 - Apreciação global sobre a concessão e fiscalização de avales
A par das irregularidades ou deficiências assinaladas em alguns dos pontos precedentes, salienta-se, ainda, que, em todos os processos examinados, os pedidos de aval não foram dirigidos ao Secretário Regional do Plano e da Coordenação (ver nota 116), tendo-se igualmente constatado que, contrariamente ao preceituado nas alíneas c) e d) do art.º 11.º do D.Reg. n.º 23/79/M, os interessados não apresentaram os seus pedidos acompanhados das garantias facultadas ao GR, bem como que os avales foram concedidos sem que tivessem sido ponderadas as características económicas e financeiras dos beneficiários de avales para fazer face às responsabilidades que pretendiam assumir.
Mais acresce que o recurso, quer ao crédito bancário, só possível com o aval da Região, quer aos aumentos de capital, como meios de financiar os projectos de investimento da APRAM, S.A. e da IGA, S.A., (ver nota 117) aponta no sentido de que, a médio prazo, essas empresas não terão condições para se tornarem auto-suficientes e inverterem a presente situação. A sua exclusão do SPA regional estará, assim, por justificar, sem que haja nenhuma diferença substancial, mas apenas formal, entre o facto de a Administração Regional realizar os investimentos em causa com fundos orçamentais (aumentando o défice e a dívida pública directa) e o de aqueles serem executados pelas referidas empresas (ver nota 118), até porque, em caso de incumprimento, como os empréstimos foram avalizados pela Região, esta será responsável pela sua amortização.
6.7 - Posição da dívida pública directa, indirecta e a fornecedores
Apresenta-se no quadro seguinte a expressão financeira dos montantes, nas três formas de dívida (directa, indirecta e a fornecedores) que caracterizavam a situação patrimonial passiva da administração financeira regional, em 31/12/2000:
QUADRO VI.32
Dívida pública total da RAM em 2000
A dívida total da RAM, directa, indirecta e a fornecedores, identificada no quadro supra, ascendia, no final do ano, a 145 milhões de contos, dos quais 18 milhões de contos referem-se à dívida contraída pelos fundos e serviços autónomos, na sequência das responsabilidades assumidas no âmbito do SRS e das linhas de crédito concedidas aos Clubes e Associações Desportivas (ver nota 119), e representou 77% da receita efectiva regional do ano 2000.
Na dívida a fornecedores, no âmbito do SRS, importa, ainda, referir que uma parte significativa da dívida administrativa do CRS no final do ano de 2000, no valor de 9.840.354 contos, não se encontrava titulada por protocolos, dos quais 83% (8.252.796 contos) (ver nota 120), referem-se à dívida às farmácias em funcionamento na Região, decorrente da comparticipação nos medicamentos dos utentes do SRS.
6.8 - Síntese da actividade de fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM
A partir da análise aos mapas anexos à Conta da RAM relativamente à dívida garantida, designadamente, os anexos XXXI e
XXXII (ver nota 121), bem como às resoluções prestadoras de aval nesse ano, proferidas pelo Conselho do Governo Regional da Madeira, verificaram-se as situações que são em seguida relatadas (ver nota 122).
a) Não amortização de capital em dívida, entre 1997 e 2000, por alguns beneficiários de aval
Pela análise aos mapas anexos das Contas da RAM, referentes aos últimos quatro anos (de 1997 a 2000), que contêm a relação dos avales concedidos pelo GR, reportada a 31 de Dezembro, comprovou-se a inexistência de amortização de capital em dívida, por alguns beneficiários de aval, situação que pode ser apreciada através do quadro seguinte:
QUADRO VI.33
Não amortização de capital em dívida entre 1997 e 2000
A não amortização de capital em dívida, no quadriénio 1997/2000, e em alguns casos, o aumento do valor em dívida no final do ano de 2000, constituem factos indiciadores de que os beneficiários de aval não estarão a cumprir as suas obrigações, isto é, de que as prestações de capital e de juros podem não estar a ser satisfeitas junto da banca.
Face ao que antecede, foi questionada a Administração Regional relativamente às alterações ao plano de reembolsos das operações por ela avalizadas, nos termos do art.º 9.º do D.Reg. n.º 23/79/M, bem como sobre as diligências tomadas pela DRF ao nível do controlo que esta deve efectuar, nos termos do art.º 2.º, al. e), do DRR n.º 1/2000/M, de 4 de Janeiro (ver nota 123).
Sobre esta questão, a SRPF esclareceu que as situações evidenciadas "nem sempre constituem factos indiciadores de que os beneficiários de aval podem não estar a cumprir as suas obrigações", cujas razões se prendem com "a finalidade da operação de crédito que o aval da Região pretendeu garantir".
Aqui se incluem as garantias bancárias que tiveram por objectivo garantir o "adiantamento de apoios públicos, nacional e comunitários" às empresas METAL - LOBOS - Indústria Metalúrgica, Ldª., ACAPORAMA - Associação das Casas do Povo da RAM, ADRAM - Associação para o Desenvolvimento da RAM, TUNIMADEIRA - Pesca e Reparação Naval, Ld.ª, GELATUM - Conservas e Pesca, Ld.ª, José dos Santos e Manuel Homem de Gouveia Pinto, Ld.ª, sendo que, relativamente às três primeiras beneficiárias de aval, as garantias foram libertadas no ano de 2001.
Quanto às empresas Manuel Homem de Gouveia Pinto, Ld.ª, TUNIMADEIRA - Pesca e Reparação Naval, Ld.ª, GELATUM - Conservas e Pesca, Ld.ª, e José dos Santos, os respectivos processos encontram-se junto do IFADAP, para análise dos correspondentes projectos de investimento.
Relativamente aos Irmãos Castro, Ld.ª, a SRPF informou que o respectivo empréstimo encontra-se em período de carência do reembolso do capital "cuja primeira amortização do capital mutuado ocorreu em 24.04.2001".
Relativamente à situação dos empréstimos dos dois superficiários de lotes de terreno, referidos no Quadro VI.30, o de João Manuel Alves Nascimento e Laura M.ª A. Nascimento aguarda "decisão do Instituto de Habitação da Madeira, por motivos imputados a deslizamento de terras no Sítio do Barro, Caniçal, as quais causaram danos nas habitações aí edificadas", tendo sido "proposta uma indemnização pelo IHM, que o superficiário não aceitou, recusando-se a pagar as prestações do empréstimo que se estão a vencer", e o de Maria Assis Teixeira Félix "será regularizado até ao final do ano".
Finalmente, o processo da empresa MEC - Madeira Engineering, C.ª Ld.ª, encontra-se pendente "de decisão de execução fiscal".
A SRPF informou ainda que "todos estes processos estão a ser acompanhados", e que "tem insistido junto das entidades acima referidas para acelerarem os respectivos processos e que seja acautelada a posição da RAM".
b) Situação em dívida, por aval, de alguns beneficiários, não reflectiva na Conta da RAM
O anexo XXXI (contém a situação do capital em dívida reportado a 31 de Dezembro de 2000), nem sempre reflecte o capital em dívida discriminado por aval concedido, pois, tratando-se de entidades que sejam beneficiárias de mais de um aval, apenas nele é indicado o montante global em dívida no final do ano.
O quadro infra espelha essas situações:
QUADRO VI.34
Não discriminação do capital em dívida na Conta da RAM
Assim, verifica-se que, relativamente aos casos supra referidos, a Conta da RAM não contém informação detalhada que permita apreciar qual o capital em dívida discriminado por aval concedido. Do mesmo modo, aquela Conta não reflecte o saldo, discriminado por aval, que ficou por utilizar no final do ano, nem os movimentos ocorridos durante o ano económico de 2000, em termos de amortizações e juros, pagos, ou não, nesse ano.
Quanto a esta questão, a SRPF referiu que "alguns destes empréstimos respeitam a um único contrato de financiamento", não explicitando no entanto quais.
c) Observância do cumprimento dos critérios legais para a autorização de aval
No ano de 2000, os fins e as condições que presidiram à atribuição de alguns avales por parte da RAM (ver nota 124), foram os seguintes:
c1) Reestruturação de passivos, no valor de 98 mil contos, das empresas infra:
QUADRO VI.35
Concessão de avales para reestruturar passivos
c2) Supressão de necessidades de tesouraria, no montante de 2,6 milhões de contos:
QUADRO VI.36
Concessão de avales para suprir necessidades de tesouraria
c3) Financiamento de prestações de capital vencidas e de juros da dívida, bem como de despesas de fundo de maneio, a seguir discriminadas, no valor de 238,6 mil contos, na sua maioria, ao sector piscatório:
QUADRO VI.37
Concessão de avales para pagamento de prestações de capital e de juros
Assim, a RAM, ao conceder o seu aval às referidas operações de crédito, não observou as normas constantes dos art.ºs 3.º e 4.º do D.Reg. n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, no que respeita aos fins e às condições que presidem à sua atribuição.
Nesse âmbito, foi questionada a Administração Regional quanto ao preenchimento dos requisitos necessários à obtenção de aval e à avaliação por ela efectuada, relativamente à existência de compatibilidade dos referidos empréstimos, com a capacidade financeira das entidades beneficiárias de aval, nos termos do art.º 11.º, al. d), do citado D.Reg. n.º 23/79/M. A este propósito, a SRPF alegou que "o espírito da lei nunca foi contrariado, apenas houve uma interpretação alargada da letra do Decreto Regional n.º 23/79/M, este concebido de uma forma muito restritiva" o que "teve sempre em vista o desenvolvimento económico e social da RAM e sempre que possível a salvaguarda da posição da Região como devedora acessória".
Os argumentos apresentados reforçam o entendimento de que o quadro legal disciplinador deste tipo de dívida, porque demasiado restritivo, está carecido de reformulação.
(nota 1) Relatório n.º 10/2002-FS/SRMTC, aprovado na sessão ordinária da SRMTC em 18 de Junho de 2002, constando do Capítulo III - Execução orçamental da despesa, do presente Relatório, uma síntese dessa auditoria.
(nota 2) Relatório n.º 9/2002-FS/SRMTC, aprovado na sessão ordinária da SRMTC em 18 de Junho de 2002.
(nota 3) Relatório n.º 5/2002-FS/SRMTC, aprovado na sessão ordinária da SRMTC em 5 de Junho de 2002.
(nota 4) Cfr. Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vols. I e II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 1993, e 1992, págs. 295 e 87, respectivamente.
(nota 5) Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, primeira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
(nota 6) Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.
(nota 7) Face ao art.º 113.º, no n.º 1, a Região pode recorrer a empréstimos, em moeda com curso legal em Portugal ou em moeda estrangeira, a curto e a longo prazo, restringindo o n.º 2 o âmbito de aplicação do produto dos empréstimos de longo prazo, ao permitir apenas a sua utilização para financiar investimentos ou substituir e amortizar empréstimos contraídos, dependendo a sua contracção de autorização da ALR, nos termos do art.º 114.º. O recurso ao crédito de curto prazo destina-se a fazer face a dificuldades de tesouraria, de acordo com o art.º 115.º. O art.º 116.º estende à dívida pública regional o tratamento fiscal de que goza a dívida pública do Estado, permitindo o art.º 117.º que a RAM, nos empréstimos que emita, beneficie de garantia pessoal do Estado.
(nota 8) Cfr. o art.º 3.º, al. b), da Lei n.º 7/98, de 3/02, que estabeleceu o regime geral de emissão e gestão da dívida pública. Entende-se por dívida pública fundada a "Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada".
(nota 9) A qual, nos termos do art.º 3.º, al. a), da Lei n.º 7/98, representa a "Dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada".
(nota 10) Aprovou o Orçamento da RAM para 2000.
(nota 11) A questão resultante da divergência entre o limite fixado pela Lei do OE e o definido pelo DLR que aprova anualmente o OR, foi posteriormente decidida pelo Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 532/2000, de 6 de Dezembro de 2000, publicado no DR - I Série A, n.º 297, de 27 de Dezembro de 2000. Nesse aresto, aquele Tribunal declarou ilegal a norma contida no DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, que fixou um valor para o limite de endividamento líquido superior ao constante do artigo 93.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril.
(nota 12) O qual dispõe que "Nos termos dos artigos 23.º, 24.º e 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, fica o Governo Regional autorizado a contrair empréstimos amortizáveis, com o prazo máximo de 30 anos, internos ou denominados em moeda estrangeira, nos mercados interno e externo, até ao montante resultante da adição dos (...) valores" relativos a: "Montante do acréscimo do endividamento líquido previsto no artigo 6.º (...)"; "Montante das amortizações da dívida pública regional realizadas durante o ano (...)" e "Montante de outras quaisquer operações envolvendo a redução da dívida pública regional".
(nota 13) E que se consubstanciam em: "a) Substituição entre a emissão das várias modalidades de empréstimos; b) Reforço das dotações para amortização de capital; c) Pagamento antecipado, total ou parcial, de empréstimos já contratados; d) Conversão de empréstimos existentes, nos termos e nas condições da emissão ou do contrato, ou por acordo com os respectivos titulares, quando as condições correntes dos mercados financeiros assim o aconselharem; e) A acordar com o Banco de Portugal a regularização da conta corrente."
(nota 14) Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro.
(nota 15) O art.º 151.º (Título V - Disposições Finais e Transitórias) do EPARAM, previa que a Região possa "levantar junto do Banco de Portugal, sem quaisquer encargos de juros, até 10% do valor correspondente ao das receitas cobradas no penúltimo ano, nos termos e prazos decorrentes do Tratado da União Europeia". Por força do art.º 48.º da LFRA, estas contas correntes não poderiam, no entanto, vigorar depois de 31 de Dezembro do ano de 2000.
(nota 16) Aprovou a Orgânica do Banco de Portugal. A disposição legal citada veda ao Banco central português, como membro do SEBC, a possibilidade de conceder descobertos ou qualquer outra forma de crédito ao Estado, a outras pessoas colectivas de direito público e a empresas públicas ou quaisquer entidades sobre as quais o Estado, as RA ou as autarquias locais possam exercer, directa ou indirectamente, influência dominante. Assim, as contas correntes detidas pelas RA junto do BP não podiam vigorar depois de 31 de Dezembro de 2000.
(nota 17) Entrada em vigor, nos termos do seu art.º 19.º, no dia 1 de Março de 1998.
(nota 18) Prosseguindo os seguintes objectivos: "a) Minimização de custos directos e indirectos numa perspectiva de longo prazo; b) Garantia de uma distribuição equilibrada de custos pelos vários orçamentos anuais; c) Prevenção de excessiva concentração temporal de amortizações; d) Não exposição a riscos excessivos; e) Promoção de um equilibrado e eficiente funcionamento dos mercados financeiros".
(nota 19) A não contabilização do montante em causa como dívida, nos mapas anexos das contas da RAM de 1995 a 1999, que reproduzem o movimento da dívida pública regional reportado a 31 de Dezembro, traduz uma incorrecta representação da situação patrimonial da Região, ao nível dos passivos financeiros.
(nota 20) Sobre esta situação, ver ainda ponto 6.3.2.3.2 deste Capítulo.
(nota 21) A dívida total ao BP, no final daquele ano, ascendia a 8.608.979.831$00, resultante de 6.118.881.931$00 (adiantamentos registados até ao ano de 1994 e levados às Contas da RAM como dívida fundada), de 1.767.716.046$00 (adiantamentos ocorridos entre 1995 e 1999) e de 722.381.854$00 (utilização da mesma conta corrente em 2000).
(nota 22) Nos termos do contrato, a 31/12/2000, devia estar amortizado o capital em dívida e pagos os juros devidos. A primeira utilização da c/c ocorreu a 27/06/00.
(nota 23) O pagamento dos juros é efectuado no final do período da contagem dos mesmos.
(nota 24) Cfr. a Resolução n.º 452/2000.
(nota 25) Conforme decorre daquele normativo, conjugado com o valor das Receitas Correntes apresentado na Conta da RAM do ano económico de 1999, perto de 33 milhões de contos, não foi atingido o valor máximo autorizado para a realização de operações de curto prazo, ficando 28 milhões de contos por utilizar.
(nota 26) Vide ponto 6.4.4.1 deste Capítulo.
(nota 27) Cfr. o processo de visto n.º 191/2000.
(nota 28) É de referir que a 1.ª prestação de juros do aludido empréstimo, no valor de 77.163.140$00, vencidos a 29/06/01, foi paga por conta do OR de 2001 (cfr. a Res. n.º 878/01, do Conselho do Governo, de 28/06/01).
(nota 29) Vide ponto 6.4.4.2 deste Capítulo.
(nota 30) Aprovou os regimes de endividamento e de financiamento dos défices das Regiões Autónomas.
(nota 31) Com o objectivo de antecipar receitas, cuja cobrança se esperava até final do exercício, como era o caso da receita fiscal, entregue tardiamente, e para dar continuidade aos projectos de investimento em curso. No mesmo sentido dispunha o art.º 72.º, n.º 1, do EPARAM.
(nota 32) O BP confirmou que, no final do ano de 2000, o valor da dívida da RAM, em resultado da utilização da conta gratuita, era de 8.608.979.831$00 - Cfr. o ofício n.º 1228, de 29/12/00, enviado à SRMTC.
(nota 33) De acordo com a RAM, os valores concernentes aos levantamentos têm permanecido à guarda do Tesoureiro do Governo Regional, aparecendo reflectidos nas respectivas Contas. Não obstante, o Tribunal de Contas, nos Pareceres sobre as contas da Região dos anos de 1995 a 1999, vem recomendando que aquele, que chegou a totalizar 1.767.716.046$00, fosse tratado e contabilizado como dívida pública fundada, em virtude de a respectiva regularização não ter ocorrido no período orçamental em que foram disponibilizados.
(nota 34) Cfr. o Protocolo anexo ao referido Tratado.
(nota 35) Posteriormente, em 26/03/01, foi celebrado um contrato de "Organização, montagem e garantia de colocação, relativo à emissão por subscrição particular de 8.588.282 obrigações, com valor nominal de 5 Euros cada, no montante de 42.941.410,00 Euros", entre a RAM, através da SRPF, e os bancos BCP, S.A., BCP Investimento, S.A. e CGA, com o aval do Estado, que levou à reestruturação daquela dívida pública regional. O referido contrato foi sujeito a fiscalização prévia, tendo sido visado a 6/04/01 - Proc.º n.º 34/2001.
(nota 36) Cfr. o processo de visto n.º 192/2000.
(nota 37) Corresponde ao valor da utilização da conta corrente do BP verificada em 2000.
(nota 38) Relativo a adiantamentos efectuados pela RAM junto do BP, entre os anos de 1995 e 1999.
(nota 39) No orçamento do ano de 2000, encontrava-se inscrita a dotação orçamental de 6,1 milhões de contos, com vista a saldar a c/c junto do BP.
(nota 40) Vide ponto 6.4.4.3 do presente Capítulo, onde são mencionadas as irregularidades detectadas inerentes à regularização daquela dívida.
(nota 41) Cfr. o referido mapa anexo XXVIII.
(nota 42) Conforme o contrato celebrado em 26 de Abril de 1999, entre a RAM e aquela instituição credora, até ao limite de cinco milhões de contos, para fazer face a dificuldades momentâneas de tesouraria, válido até 31 de Dezembro de 1999, data em que deveria ter sido reembolsado o capital, acrescido dos respectivos juros e dos encargos da dívida. Contudo, a liquidação do referido montante só foi autorizada em Conselho do Governo pela Resolução n.º 25/2000, de 6 de Janeiro.
(nota 43) Cfr. a Resolução n.º 2048/2000, de 28/12.
(nota 44) O valor da receita efectiva foi de 189.058 mil contos, sendo que o grau de cobertura dos encargos do serviço da dívida por aquela receita efectiva atingiu 1737%.
(nota 45) Cfr. a guia de receita n.º 10017, de 25/09/2000.
(nota 46) Entendidas estas, "no sentido financeiro do termo, como dotações ou reforços de capitais estatutários ou sociais ou aquisição de partes sociais, em sociedades já participadas ou totalmente privadas anteriormente, ou a constituir apenas pelo Estado ou por este em conjugação com entidades privadas" - cfr. "A afectação das receitas das privatizações (Um Parecer)", Revista do Tribunal de Contas n.º 7/8, 1990, págs. 25 e 26.
(nota 47) No que a esta matéria diz respeito, as alegações constam dos pontos 91. a 109. do referido documento que suporta o exercício do contraditório, inserido no Volume III deste Parecer e Relatório.
(nota 48) Que se encontra em fase de anteprojecto de relatório.
(nota 49) Ver pontos 100. a 102. do documento citado que suporta o contraditório.
(nota 50) A este propósito, ver ainda o ponto 6.4.3 deste Capítulo, onde é apresentada uma análise mais detalhada à execução orçamental dos Passivos Financeiros.
(nota 51) Além dos encargos com a dívida directa, estão os relativos à dívida indirecta (amortização e juros) e à administrativa (juros).
(nota 52) Cfr. o mapa Anexo XXXIV da Conta da Região de 2000.
(nota 53) Representa o movimento da dívida dos fundos e serviços e autónomos durante esse ano económico.
(nota 54) Através do ofício com a ref.ª S.0108653/3, de 27/09/2001, o CHF informou que "durante o ano de 2000 não houve recurso a operações de crédito, bem como não houve quaisquer descobertos bancários".
(nota 55) A celebração dos protocolos em causa teve como finalidade subjacente resolver os problemas ligados a dificuldades de tesouraria do CHF, com os consequentes atrasos nos pagamentos aos prestadores de serviços de saúde e aos fornecedores de produtos farmacêuticos, e possibilitar um relacionamento financeiro de carácter regular e de confiança, entre o SRS e aquelas entidades.
(nota 56) Cfr. o ofício n.º 9845/2, de 20/09/2001.
(nota 57) Vide ofício n.º 484/2, de 15/01/02.
(nota 58) Valor que diverge do referido pelo CRS, no ofício n.º 484/2, de 15 de Janeiro de 2002, de 2.595.445.774$00.
(nota 59) Vide ofício n.º 484/2, de 15/01/02.
(nota 60) Ver Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 1999 (Capítulo VI - Dívida pública regional), pontos 6.3.8.1.1 e 6.3.8.1.2.
(nota 61) Relativamente a esta situação, cumpre referir que o Governo da República e o Governo Regional da Madeira, em 8 de Novembro de 2001, formalizaram um acordo, nos termos do qual o primeiro se comprometeu a assumir passivos financeiros da RAM, no valor de 12.000.000 contos, na sequência do que a RAM celebrou, em 30 de Novembro do mesmo ano, através do CRS e do CHF, e junto do Banco Totta & Açores, S.A., dois contratos de empréstimo, nos montantes de respectivamente, 10.024.100 contos e 1.975.950 contos. O produto desses empréstimos destinava-se ao pagamento de despesa corrente daqueles Centros (cfr. os processos n.ºs 152 e 153/2001).
(nota 62) Cfr. o ofício n.º 4220, de 25 de Setembro de 2001.
(nota 63) O referido protocolo, que foi aprovado pela Res. n.º 1137/98, de 3 de Setembro, sendo válido até final do ano económico de 2000, e prorrogável para os anos seguintes, teve por finalidade suprir dificuldades de tesouraria do próprio IDRAM, com os consequentes atrasos nos pagamentos aos Clubes e Associações Desportivos, inerentes a fornecimentos de passagens aéreas e marítimas, efectuados por diversas agências de viagens.
(nota 64) Nos termos do n.º 3 do art.º 2.º do DRR n.º 19/93/M, de 17/09, o IDRAM, no âmbito das suas atribuições, colabora com outras entidades, públicas ou privadas, através da celebração de protocolos, acordos ou contratos-programa, consagrando o n.º 4 daquela disposição legal que a "concessão de apoios financeiros será obrigatoriamente regida por contratos-programa", aprovados pelo presidente do Instituto (art.º 15.º), ou homologados pelo Secretário Regional da Tutela se os montantes envolvidos ultrapassarem os valores definidos em despacho seu. Compete à Direcção de Serviços de Gestão e Administração Desportiva, por força do art.º 10.º, al. f), do citado DRR n.º 19/93/M, promover a celebração e o acompanhamento da execução dos mesmos.
(nota 65) Cfr. o aditamento ao protocolo em referência, datado de 9 de Outubro de 1998.
(nota 66) Cfr. o ofício n.º 1352, de 20 de Março de 2001.
(nota 67) A RAM celebrou, no ano de 2000, ao abrigo do art.º 34.º da Lei n.º 1/90, de 13/01 (Lei de Bases do Sistema Desportivo), contratos programa de desenvolvimento desportivo com a Associação Náutica da Madeira e o Clube Desportivo Portosantense, destinados à construção de infraestruturas desportivas, ficando obrigada a comparticipar/suportar até 90% nos montantes investidos e respectivos encargos.
(nota 68) Define a dívida pública fundada como aquela "Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada".
(nota 69) A este propósito, de acordo com o Instituto de Gestão do Crédito Público, aquela instituição, através do Estado, "(...) não teve qualquer participação em 2000, na redução da dívida da Região Autónoma da Madeira, nomeadamente em termos de assunções e amortizações" (cfr. o ofício ref.ª n.º AOP/TC1809, de 18 de Setembro de 2001, remetido por aquele Instituto à SRMTC).
(nota 70) Note-se que, até ao final de 1997, o Estado suportou 50% dos encargos relativos a juros decorrentes de empréstimos de longo prazo contraídos pela RAM, situação alterada com a aprovação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98), que entrou em vigor a 1/1/98, data a partir da qual a Região passou a suportar a totalidade dos encargos com juros, nos termos do art.º 47.º da referida Lei.
(nota 71) Corresponde à actual Direcção Regional de Planeamento e Finanças, cuja estrutura orgânica foi aprovada pelo DRR n.º 19/2001/M, de 21 de Agosto.
(nota 72) Refira-se que a DRF, através da DSF, e nos termos do art.º 13.º, n.º 1, al.s i) e j), do DRR n.º 1/2000/M, podia propor as orientações a seguir pela Administração Regional em matéria de realização de operações de financiamento e de gestão da dívida pública directa.
(nota 73) Nos termos do art.º 8.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
(nota 74) Esta norma foi declarada ilegal pelo Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 532/2000, de 6 de Dezembro de 2000, publicado no DR - I Série A, n.º 297, de 27 de Dezembro de 2000.
(nota 75) Atenta a previsão de 26.305.883 de contos para os empréstimos, incorrectamente inscrita na rubrica de classificação económica destinada à dívida externa, e a de 6.223.882 contos para a amortização de dívida, a capacidade de endividamento líquido da RAM rondava os 20.082.000 contos, excedendo, desse modo, os 20.000.000 de contos fixados pelo art.º 6.º do DLR n.º 4-A/2000/M.
(nota 76) Doravante, arredondam-se os montantes dos referenciados empréstimos para 2,6 milhões de contos e para 8,6 milhões de contos.
(nota 77) Vide também ponto 6.3.2.2 deste Capítulo.
(nota 78) Como o valor das receitas correntes de 1999 foi de 94.415.597 contos, 35% desse valor corresponde a 33.045.459 contos.
(nota 79) O Conselho do Governo da RAM, através da Res. n.º 2048/2000, de 28/12, autorizou o pagamento de 22.318.984$00, por conta dos encargos com os juros relativos à utilização da c/c entre 27 de Junho e 29 de Dezembro de 2000.
(nota 80) Vide também ponto 6.3.2.3.1 deste Capítulo.
(nota 81) No âmbito do programa "Acções de Fomento Desportivo", a RAM celebrou, ao abrigo do art.º 34.º da Lei n.º 1/90, de 13/01 (Lei de Bases do Sistema Desportivo), contratos programa de desenvolvimento desportivo com os clubes e associações desportivas em causa.
(nota 82) Tendo por base o mapa do serviço da dívida das entidades referenciadas, o IDRAM transferiu para as respectivas contas de depósitos à ordem, no BANIF, as importâncias correspondentes às comparticipações da RAM, a título de prestações de capital e de pagamentos dos juros, incluindo os de mora.
(nota 83) Com o n.º 157/2000, de 4/10/00, enviada à DSC (da DROC), a que correspondeu a autorização de pagamento n.º 24090.
(nota 84) Cfr. a Circular n.º 2/ORÇ/2000, da DROC, de 28 de Abril, alusiva à execução do OR de 2000.
(nota 85) Corresponde ao art.º 211.º, n.º 1, do DL n.º 59/99, de 2 de Março.
(nota 86) Cfr. os PD n.os 3729 e 3738, respectivamente, da DRE e da DROP (ambas da SRESA).
(nota 87) Vide também ponto 6.3.2.3.2 deste Capítulo.
(nota 88) A dívida total ao BP, no final de 2000, ascendia a 8.608.979.831$00, resultante de 6.118.881.931$00 (adiantamentos registados até ao ano de 1994), de 1.767.716.046$00 (adiantamentos ocorridos entre 1995 e 1999) e de 722.381.854$00 (utilização da mesma conta corrente em 2000).
(nota 89) Cfr. o DL n.º 191/99, de 5 de Junho, que aprovou o regime da Tesouraria do Estado.
(nota 90) Nesta perspectiva, a RAM apenas precisava contrair um empréstimo para saldar o montante de 6,1 milhões de contos. Mas o BP confirmou que, no final do ano de 2000, o valor da dívida da RAM, em resultado da utilização da conta gratuita, era de 8.608.979.831$00, montante que pouco diverge do do empréstimo contraído com a finalidade de amortizar essa dívida (8.608.979.760$00) - cfr. o ofício n.º 1228, de 29/12/00, do BP enviado à SRMTC.
(nota 91) A Lei n.º 112/97, de 16/09, que aprovou o regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou outras pessoas colectivas de direito público, exclui do seu âmbito de aplicação (art.º 4.º) as RA, por gozarem de independência orçamental, no caso da RAM nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 36.º e do n.º 1 do art.º 109.º, ambos da Lei n.º 130/99, de 21/08.
(nota 92) Aquele limite representou um acréscimo, face ao ano anterior, de 19 milhões de contos e de 0,8 milhões de contos, respectivamente.
(nota 93) A Lei n.º 112/97, no seu art.º 9.º, n.º 1, exige a verificação cumulativa de quatro condições para a concessão de aval.
(nota 94) Vide a Avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes, no ponto 6.6 deste Capítulo.
(nota 95) Contém a relação dos avales concedidos pela RAM no decurso do ano de 2000.
(nota 96) Cfr. as resoluções n.os 1450/00, de 28/09, 1152/00, de 27/07, e 850/00, de 08/06.
(nota 97) Cfr. a Resolução n.º 486/99, do Conselho do Governo, de 8 de Abril, a qual veio alterar, para 1.150 mil contos, o valor do aval fixado pela Resolução n.º 48/99, de 14 de Janeiro.
(nota 98) Contém a relação da situação dos avales concedidos pelo Governo Regional, reportada a 31 de Dezembro de 2000.
(nota 99) O valor das amortizações pagas foi de 76.075.784$00, sendo as seguintes as entidades que, no ano de 2000, amortizaram totalmente o capital em dívida: as empresas Imprensa Regional da Madeira, E.P., Jaime Alves e Manuel Alves, José Agostinho dos Reis e José António Abreu; e os titulares de direitos de superfície José Carlos Nunes Ferreira Vieira, Carlos Alberto Fernandes Camacho, José Declos Costa Rodrigues e Leonel Bonifácio Gomes Camacho.
(nota 100) O valor das receitas próprias regionais cobradas no ano de 2000 foi de 123.637 mil contos.
(nota 101) Cfr. as resoluções n.os 370/2000, de 16/03, 815/2000, de 01/06, e 1869/2000, 30/11.
(nota 102) Cfr. as resoluções n.os 450/2000, de 30/03, 803/2000, de 01/06 e 1405/2000, de 19/09.
(nota 103) Aquela entidade tinha uma dívida para com a Alfândega do Funchal relativamente a direitos aduaneiros.
(nota 104) Contém a relação dos reembolsos à RAM, resultantes de pagamentos por execução de avales.
(nota 105) Os quais foram contabilizados na rubrica orçamental 07.01 - Outras receitas correntes - Reembolsos (cfr. o ofício n.º 562, de 27/02/2002, da DROC.
(nota 106) Incluem 8,7 mil contos de reembolsos, no ano de 1998, resultantes de pagamentos por execução de avales (cfr. o anexo XXXIII da Conta da RAM de 1998).
(nota 107) Entretanto revogado pelo DRR n.º 19/2001/M, de 21/08. Àquela Direcção Regional corresponde, na actual estrutura da Administração Regional, a Direcção Regional do Planeamento e Finanças, que integra a SRPF.
(nota 108) Este diploma regional aprovou o regime jurídico aplicável à concessão de avales.
(nota 109) As instituições bancárias remeteram os documentos em causa, no final de cada ano económico ou a solicitação da DRPF.
(nota 110) De acordo com as informações prestadas pela DRPF, no ano em causa, a nenhum pedido foi recusado o aval.
(nota 111) Conforme a designação constante do Anexo XXXII da Conta da Região.
(nota 112) Em simultâneo, foi celebrado um Protocolo entre a CGD e a RAM, representada pela SRAFP e pela SRPC, na sequência do qual a CGD disponibilizou o montante em causa.
(nota 113) No ponto 6.5.1 do presente capítulo, encontram-se transcritos os artigos citados do DR n.º 23/79/M.
(nota 114) Cfr. o n.º 1 do art.º 3.º do DR n.º 23/79/M.
(nota 115) Tendo em vista a construção de infra-estruturas por si aprovadas, a concedente (RAM) compromete-se a "Oferecer à concessionária os avais aos empréstimos necessários para fazer face à execução financeira da sua responsabilidade", de acordo com a cláusula 13.ª, ponto 3, al. d), do Contrato de Concessão daquele Sistema Regional.
(nota 116) Ao arrepio do disposto no art.º 10.º do DR n.º 23/79/M. Na actual orgânica do GR, os pedidos devem ser endereçados ao Secretário Regional do Plano e Finanças.
(nota 117) O capital social de ambas as empresas é detido exclusivamente pela Região.
(nota 118) A não ser a de que os respectivos passivos financeiros não contribuem para os limites de endividamento líquido da RAM.
(nota 119) Cabendo, aproximadamente, 242,4 mil contos ao IDRAM, 4,3 milhões de contos ao CHF e 13,7 milhões de contos ao CRS.
(nota 120) Daquela importância, 4.386.842 contos dizem respeito a despesas realizadas nesse ano, 3.857.325 contos a 1999, e os restantes 8.629 contos referem-se aos anos de 1990 a 1998.
(nota 121) Contêm, respectivamente, a situação reportada a 31/12/2000 dos avales concedidos pela RAM, e os avales concedidos pela RAM em 2000.
(nota 122) Pela primeira vez, o relatório anexo à conta da RAM evidencia com maior profundidade a situação, reportada a 31 de Dezembro de 2000, dos avales concedidos pelo Governo Regional, demonstrando o acatamento das recomendações emitidas por este Tribunal de Contas em anteriores Pareceres sobre as Contas da RAM. Com efeito, o anexo XXXI à CR de 2000, não se limitou a espelhar a situação, no final do ano, dos avales concedidos pela RAM, pois também refere qual o saldo, discriminado por aval, que ficou por utilizar e, bem assim, quais os movimentos ocorridos durante o ano económico de 2000, designadamente, em termos de utilizações, de amortizações pagas e/ou não pagas e de juros que não foram pagos, por aval prestado.
(nota 123) O qual define que é da competência da DRF "Instruir e acompanhar os processos de concessão de garantias da Região e fiscalizar as entidades beneficiárias, nos termos da lei".
(nota 124) A este propósito, e com vista a uma apreciação mais desenvolvida, ver ainda pontos 6.6.3.1 e 6.6.3.2 deste Capítulo.
CAPÍTULO VII
O Património Regional
7.1 - Considerações gerais
Decorre do art.º 41.º, n.º 1, al. c), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável ao relatório e parecer sobre a Conta da RAM, por força do art.º 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, a obrigação de o Tribunal de Contas, em sede de emissão de parecer sobre a Conta da RAM, apreciar a actividade financeira da Administração Pública Regional no ano a que a Conta se reporta, no domínio do património, sob o aspecto do inventário e do balanço do património da Região, bem como as alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorram de processos de privatização.
A Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro) alude brevemente ao património regional, no Título V, ao reiterar que as Regiões dispõem de património próprio e de autonomia patrimonial, nos termos da CRP, dos estatutos político-administrativos e da legislação aplicável. No mesmo sentido dispõe o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, revisto pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, no art.º 143.º, mais elencando, respectivamente nos art.os 144.º e 145.º, a composição dos domínios público e privado da Região (ver nota 1).
O conceito de património do Estado (tal como o de uma Região Autónoma) pode definir-se como o "Conjunto dos bens que constituem o domínio do Estado e das relações jurídicas com valor económico de que o Estado é sujeito activo ou passivo" (ver nota 2), abrangendo nessa definição não só o património real ou corpóreo, como também o património creditício ou obrigacional (financeiro).
Dentro de tal orientação, e uma vez que os bens do domínio público não relevam para a apreciação da situação patrimonial da Região, para efeitos da emissão do relatório e parecer sobre a Conta, apenas se atende ao património privado da RAM, englobando nele o conjunto dos bens e direitos reais (disponíveis) que integram a esfera jurídica daquela pessoa colectiva, no tocante ao património real, e ainda o património financeiro, constituído a partir dos direitos de crédito, das participações e das obrigações pecuniárias da Região, com conteúdo incorpóreo (ver nota 3).
Nesse âmbito, dispõe o n.º 1 do art.º 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio, [Património da Região Autónoma da Madeira (cadastro)], que "Os bens do domínio privado regional serão obrigatoriamente inventariados e inscritos no Cadastro dos Bens da Região Autónoma da Madeira", incumbindo à Direcção Regional do Património proceder à tarefa de organizar e actualizar o cadastro central e o inventário dos bens da Região, em obediência ao determinado no art.º 4.º, n.º 1, al. h), do DRR n.º 11/93/M, de 13 de Maio, que aprovou a sua orgânica (ver nota 4).
Todavia, porque os bens do domínio privado da Região não se encontram inventariados, nem constam de Cadastro, não é possível apresentar a Conta Patrimonial da Região, a qual seria de significativa importância, por assegurar o conhecimento do conjunto dos bens patrimoniais da RAM, das responsabilidades que sobre eles recaem, e dos direitos e obrigações com conteúdo económico de que aquela é titular.
7.2 - Âmbito de verificação
A apreciação da actividade financeira da Região, no domínio do património, encontra-se limitada pela natureza do sistema contabilístico utilizado pela maior parte dos serviços públicos (sistema unigráfico), pela insuficiência do processo de inventariação e, consequentemente, pela ausência de um Balanço do Património da Região (comparação entre activos e passivos).
Face a essas limitações, a análise foi orientada no sentido de conhecer a situação do património financeiro em 31/12/2000, procedendo-se à identificação das participações no capital social de empresas, dos créditos detidos e geridos pelos serviços que integram a Administração Regional Autónoma (ver nota 5), das alterações ocorridas durante o mesmo ano económico e dos direitos de participação das empresas do sector público empresarial regional (ver nota 6).
No exame realizado, verificou-se a conformidade dos elementos apresentados com a LEORAM, e procedeu-se à confirmação dos valores inscritos nos Mapas anexos à Conta da Região (ver nota 7), relativos às participações no capital social de empresas (e sua evolução ao longo do ano), confrontando-os com os constantes das Resoluções do Conselho do Governo Regional da Madeira e os correspondentes registos nos mapas desenvolvidos da Conta da Região (Volume II), bem como, nos casos em que existe obrigatoriedade de remessa ao Tribunal, com os documentos de prestação de contas das empresas.
Nas operações activas de crédito, apuraram-se e confirmaram-se os movimentos do ano em apreço (concessão de empréstimos e reembolsos), com base nas informações fornecidas pela Conta da Região e pelas Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, e averiguou-se o cumprimento do limite de 5 milhões de contos, fixado pelo art.º 12 º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, para este tipo de operações.
Em termos formais, no ano de 2000, as dotações respeitantes aos empréstimos concedidos pela RAM e às suas participações no capital social de algumas empresas foram inscritas, no Orçamento Regional, na rubrica de classificação económica "09-Activos Financeiros".
Relativamente ao património real, a análise ficou prejudicada, face à inexistência de Cadastro e Inventário dos bens móveis e imóveis da RAM, o que inviabilizou o cumprimento pleno do disposto na alínea c) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97.
A este propósito, a SRPF remeteu os esclarecimentos para o seu ofício n.º 1 480, de 11 de Abril de 2002, que refere que a entrada em vigor da Portaria n.º 671/2000, que institui o CIBE - Cadastro e Inventário dos Bens do Estado, tornou obsoleta a aplicação CIME, distribuída anteriormente, sendo necessária a sua substituição por outra aplicação que tenha em consideração as exigências da referida Portaria. Deste modo, à data do ofício, e após várias diligências efectuadas pela Direcção Regional do Património, encontrava-se em fase de acertos finais, a aplicação que irá permitir elaborar o inventário dos imóveis do EstadoT- CIIDE, prevendo-se que ainda este ano, as outras duas aplicações estejam concluídas (CIME e CIVE).
7.3 - Análise global do património financeiro da RAM
A par dos processos de alienação de participações sociais e de reprivatização, tem-se assistido, nos últimos anos, a uma tendência para o crescimento do número de entidades de cariz empresarial participadas ou detidas por entes públicos (sob a forma de parcerias com outros entes públicos ou entre estes e o sector privado), e que, em maior ou menor grau, ficam sob a orientação e tutela governamental.
Esta evolução, cujo fundamento assenta nos ganhos de eficiência e eficácia tradicionalmente associados à gestão privada, tem assumido as mais diversas formas (constituição de novas empresas, transformação de organismos públicos em empresas, concessões de serviços públicos, etc), sendo comum a todas elas o facto de envolverem a transferência, para fora do Sector Público Administrativo, de atribuições e competências (e de meios financeiros) originariamente pertencentes ao Estado (ou à Região).
Este processo não está, todavia, isento de riscos. Desde logo, existe o perigo da redução do controlo democrático sobre a gestão de tais entidades (decorrente da diluição da responsabilidade dos membros do Governo sobre os actos de gestão praticados pelos administradores e da diminuição dos poderes de acompanhamento da gestão por parte do Parlamento). Por outro lado, caso as referidas entidades não sejam auto-suficientes ou recorram ao endividamento para se financiarem, poder-se-á assistir (se a respectiva capacidade de endividamento não for limitada) ao aumento das responsabilidades contraídas, que, em última análise, serão suportadas pelos contribuintes.
No caso da RAM, o ano de 2000 ficou marcado pela constituição das seguintes entidades de natureza empresarial, cuja actividade desenvolve-se no âmbito da prestação de serviços públicos:
Com a publicação do DLR n.º 28-B/99/M, de 23 de Dezembro, o Instituto de Gestão da Água, entidade que revestia, de acordo com o DLR n.º 19/91/M, de 30 de Julho, a natureza jurídica de instituto público, passou a sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, assumindo a denominação de IGA, S.A. - Investimentos e Gestão da Água, S.A., tendo iniciado a sua actividade a 1 de Janeiro de 2000. O art.º 6.º daquele DLR atribuiu-lhe a missão de explorar o Sistema Regional de Gestão e Abastecimento de Água da RAM, em regime de concessão, e de exercer as demais actividades previstas naquele diploma e nos seus Estatutos. Nos termos do n.º 1 do art.º 4.º dos Estatutos, a sociedade tem por objecto a "exploração e gestão dos recursos hídricos da Região Autónoma da Madeira", e, nesse sentido, foi celebrado entre o Governo Regional e a IGA, S.A., em 5 de Janeiro de 2000, um contrato de concessão da concepção, construção, exploração e gestão do Sistema Regional de Gestão e Abastecimento de Água da RAM.
Pelo DLR n.º 18/2000/M, de 2 de Agosto, foi criada a Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S.A., que, de acordo com o n.º 2 do art.º 1.º desse diploma, tem por objecto a "concepção, promoção, construção e gestão de projectos, acções e empreendimentos que contribuam de forma integrada para o desenvolvimento dos concelhos da Ribeira Brava, Ponta do Sol e Calheta.""
No que concerne às participações da RAM no capital social de empresas, e ainda comparticipações financeiras e créditos, estas constituem uma parte importante do património da Região, pelo valor e pela função que exercem ou podem exercer.
O quadro seguinte apresenta, em valor e em estrutura, a composição, em 31/12/2000, das carteiras de activos (acções, quotas e créditos) dos dois subsectores tratados no presente capítulo:
QUADRO VII.1
Composição da carteira, por tipo de activos, em 31/12/2000
Em termos globais, a carteira de activos da Região atingiu cerca de 19,5 milhões de contos, tendo, no entanto, uma estrutura financeira pouco diversificada, em que 75,8% correspondeu a acções e quotas e 24,2% a créditos concedidos.
Como se pode verificar, a carteira do subsector Governo Regional é composta, maioritariamente, por acções e quotas (ver nota 8) (82,7%), enquanto que a do subsector Fundos e Serviços Autónomos é constituída, essencialmente, por créditos decorrentes de empréstimos concedidos (86,5%), tratando-se de carteiras com volumes financeiros desiguais e pouco diversificadas.
7.3.1 - Acções e quotas
7.3.1.1 - Participações directas
Com base nos elementos disponibilizados, a carteira de acções e quotas detidas pela Região compreendia, em 31 de Dezembro de 2000, títulos representativos de 28 empresas (ver nota 9), mais 3 do que no início desse ano (ver nota 10), conforme se dá conta no quadro seguinte, onde se identificam as entidades e a participação da RAM no capital social de cada uma delas:
QUADRO VII.2
Carteira de acções e quotas detidas pela RAM
O quadro anterior mostra que a participação pública regional, no capital de empresas, atingia, no final de 2000, o valor nominal de quase 14,8 milhões de contos, tendo registado, em relação ao ano anterior, uma variação de +2,1 milhões de contos, o que representa um crescimento de 17%.
Daquele universo, sobressaem as participações nas empresas: "Horários do Funchal Transportes Públicos, SA", "Empresa de Electricidade da Madeira, SA", "ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, SA" e "APRAM - Administração dos Portos da RAM, S.A." (representa cerca de 25% do total), que, no seu conjunto, perfazem cerca de 84% do valor total.
O capital social da "IGA - Investimentos e Gestão da Água, S.A.", no valor de 571.374 contos, foi subscrito, na totalidade, pela Região, sendo uma parcela atribuída em dinheiro e outra em espécie, através da transferência de um imóvel.
A Região subscreveu e realizou 55% do capital da "Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S.A." (quota no valor de 55.133 contos), conforme decorre do art.º 3.º, n.º 1, dos Estatutos, anexos ao DLR n.º 18/2000/M.
Para além das modificações patrimoniais, resultantes da participação no capital de novas empresas, destaca-se o aumento de capital da APRAM, S.A., de 1,9 para 3,8 milhões de contos, o que implicou a subscrição pela Região de acções no valor de 2,5 milhões de contos. (ver nota 11)
O aumento de capital da ANAM, S.A. não se concretizou, logo mantém-se o capital social, subscrito e totalmente realizado, no valor de 13.500.000 contos, sendo a participação da RAM no valor de 2.700.000 contos.
Em 2000, realizaram-se alterações ao capital social da VIALITORAL - Concessões da Madeira, S.A. (ver nota 12), em que a RAM subscreveu o valor de 581.398 contos, conforme autorização concedida pela Resolução n.º 946/00, de 20 de Junho, passando a ser a quota regional de 20% (601.446 contos) do capital social da empresa (3.007.230 contos).
Houve, ainda, um aumento do capital social da Empresa Jornal da Madeira, Ldª., no montante de 870.270 contos, por incorporação dos suprimentos concedidos no período compreendido entre 1997 e 1999. Relativamente ao facto, importará referir o seguinte:
A 24 de Fevereiro de 2000, o Conselho do Governo Regional, reunido em plenário, resolveu "mandatar o Dr. João Agostinho Aguiar Pereira Camacho, para, em representação da RAM, participar na reunião da Assembleia Geral da empresa "Jornal da Madeira, Ldª",(...) conferindo-lhe poderes necessários para votar conforme melhor entender os assuntos constantes da ordem de trabalhos nos termos e condições que tiver por convenientes." (ver nota 13). A Resolução não especificava a ordem de trabalhos. Em resultado, a 3 de Março de 2000, foi deliberado aumentar o capital da sociedade pela incorporação de parte dos suprimentos, no montante de esc: 870.270.000,00.
Por força da Resolução, o mandatário passou a ter a seu cargo a conclusão de um negócio jurídico constante da ordem do dia, sendo que a sua intervenção resultava de uma deliberação tomada pelo Conselho do Governo, enquanto órgão representativo da Pessoa Colectiva - RAM (ver nota 14).
Nos termos da Lei (ver nota 15), o GR é o órgão executivo de condução da política regional da RAM, competindo-lhe, expressamente, nos termos da al. i) do art.º 69.º do EPARAM, "administrar e dispor do património regional e celebrar os actos e contratos em que a Região tenha interesse." Incumbe ao Governo Regional definir as suas orientações no Conselho (ver nota 16), vinculando-se mediante resoluções tomadas em plenário.
Mostra-se, por isso, questionável a susceptibilidade de delegação da competência cometida ao Governo Regional, nos termos da al. i) do citado art.º, uma vez que, sendo o órgão representativo da RAM, cabe-lhe apenas a ele próprio, a manifestação da vontade daquela pessoa colectiva e a decisão sobre os seus negócios jurídicos.
Mas, mesmo no caso de aceitar-se a figura do mandatário, deveria a Resolução especificar, de forma clara e expressa, os poderes de representação, o que não se verifica em relação ao procedimento adoptado, que fez depender a validade e eficácia do negócio jurídico de um acto posterior à deliberação tomada, a praticar pelo Dr. João Agostinho Aguiar Pereira Camacho, na Assembleia Geral da Empresa Jornal da Madeira, Ldª. Assim, esse acto deveria ter sido ratificado (ver nota 17) por nova Resolução do Governo Regional, sanando o vício de que padece e confirmando a vinculação da RAM ao negócio jurídico, sob pena de não se considerar válido o aumento do capital social e, consequentemente, a alteração da participação regional.
7.3.1.2 - Participações indirectas
A estratégia de crescimento externo das empresas, motivada pelo aproveitamento das oportunidades de negócio que se lhes apresentam, também se reflectiu no sector público empresarial regional, originando a criação de grupos empresariais. Neste contexto, as empresas participadas pela Região são, por vezes, titulares de participações noutras empresas. São as denominadas participações públicas indirectas. No quadro seguinte, identificam-se as empresas (ver nota 18) que estão nessa situação, e as respectivas participações sociais (em percentagem):
QUADRO VII.3
Participações públicas indirectas detidas pela RAM
7.3.1.3 - Situação patrimonial das entidades participadas em 31/12/2000
Para além da identificação dos meios financeiros ou bens que a Região pôs à disposição das entidades participadas (geradores de direitos de participação na gestão da empresa e nos resultados da actividade), importa analisar, ainda que sumariamente, duas vertentes essenciais da situação do SPER:
A situação patrimonial, através da apresentação do Balanço das entidades envolvidas, uma vez que esta peça contabilística evidencia o património da entidade, sob a perspectiva qualitativa (desagregando os seus componentes em bens, direitos e obrigações) e quantitativa (afectando a cada uma das componente o respectivo valor);
A rendibilidade das empresas, recorrendo-se à identificação dos resultados líquidos das empresas (e, no caso das empresas detidas em mais de 50% pela Região, à apresentação da demonstração dos resultados).
A análise foi efectuada a partir dos mapas Anexos à Conta da Região ("Anexo XXXVII - Balanço sintético das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 2000" e "Anexo XXXVIII - Demonstração de resultados das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 2000"), dos documentos de prestação de contas das entidades empresariais que se encontram obrigadas, nos termos do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 14/96, de 20 de Abril, ao seu envio ao Tribunal de Contas, e ainda dos elementos remetidos pela Direcção Regional de Finanças.
7.3.1.4 - Balanço das entidades participadas
Do mapa seguinte (ver nota 19), constam as principais componentes do Balanço das entidades em que a Região detém mais de 50% do capital social (com excepção da "Planal - Sociedade de Desenvolvimento e Planeamento da Madeira, S.A.", do "Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopólo, S.A." dado que os documentos de prestação de contas ainda não se encontravam aprovados, e da "MIGS Madeira Island Gifts Shop, S.A.", que ainda não tinha iniciado a sua actividade):
QUADRO VII.4
Balanço sintético das entidades participadas - 2000
Embora os elementos do quadro anterior, por não terem sido sujeitos a consolidação, e pela circunstância de a participação pública e a dimensão das diversas empresas serem diferentes, possam retirar solidez à análise (sobretudo no que respeita à coluna dos totais), considerou-se pertinente proceder à sua apresentação, na medida em que permite, com as devidas salvaguardas, apreender, em traços gerais, a dimensão e as componentes do património das empresas. Assim:
O Activo das entidades participadas totalizava mais de 131,9 milhões de contos, sendo que 76,8% correspondia a imobilizado (101,3 milhões de contos) e 20,3% a capital circulante (26,7 milhões de contos, dos quais 14,8 milhões de contos eram créditos sobre clientes).
O Capital próprio ascendia apenas a 60,5 milhões de contos (63,96 milhões de contos do capital social e reservas, 130,3 mil contos dos resultados transitados de exercícios anteriores e -3,56 milhões de contos dos resultados líquidos do exercício de 2000).
De entre as componentes do Passivo de 71,4 milhões de contos, destaca-se o montante de 55,7 milhões de contos de dívidas a terceiros (78,1% do Passivo), dos quais 45,8 milhões de contos assumiam a forma de dívida de médio e longo e 9,9 milhões de contos de curto prazo, notando-se, ainda, o peso significativo dos acréscimos e diferimentos, constituindo 19,6% daquele Passivo, equivalente, em termos absolutos, a 13,99 milhões de contos.
Observa-se, igualmente, que o património global das entidades participadas ficou influenciado pela dimensão da APRAM e da EEM, que representavam, respectivamente, 33,9% e 57,6% do total do Activo e 9,6% e 79,1% do total do Passivo, justificando-se, por isso, uma referência particular ao Balanço destas duas entidades:
No caso da APRAM (ver nota 20), no que concerne ao imobilizado, constata-se que os bens do Imobilizado Corpóreo (Bens Próprios e do Domínio Público) foram sujeitos a uma inventariação e avaliação em 1999, a fim de ser dado cumprimento ao estipulado no art.º 10.º do DLR n.º 19/99/M, de 1 de Julho. Esta avaliação do património apenas se reflectiu nas contas do exercício de 2000.
Dos 37,9 milhões de contos de capitais próprios, 40,6 milhões de contos respeitavam a capital e reservas, 179,3 mil contos a resultados transitados e -2,9 milhões de contos ao resultado líquido do exercício.
O passivo da empresa resulta, essencialmente, do empréstimo de médio e longo prazo, contraído junto do consórcio BCP/BPA (ver nota 21), para financiamento do Plano de Investimentos, para o ano de 2000.
No caso da EEM (contas consolidadas), para além do peso significativo do imobilizado (53,2 milhões de contos), há a destacar o elevado valor do capital circulante (19,6 milhões de contos) e, de entre as suas componentes, o volume de créditos a entidades oficiais, contabilizado em 14,96 milhões de contos (+1,46 milhões de contos do que no ano precedente). Segundo o Relatório e Contas de 2000, esta situação limita a capacidade de autofinanciamento da empresa, sendo a principal responsável pelo constante aumento do endividamento da empresa.
No passivo, destacam-se, pela sua importância, as dívidas de médio e longo prazos (40,5 milhões de contos de empréstimos bancários e 752 mil contos de impostos diferidos) e os acréscimos e diferimentos (10,8 milhões de contos, resultantes, principalmente, de subsídios ao investimento).
Relativamente às restantes empresas, salientam-se os seguintes aspectos:
No passivo da IGA, S.A., destacam-se as dívidas de curto prazo (2,6 milhões de contos), resultantes, principalmente, dos créditos junto dos fornecedores de imobilizado (1,1 milhões de contos) e da utilização de um empréstimo, com o objectivo de financiar os projectos de investimento.
A frágil situação financeira da EJM, atenta a insuficiência do activo e dos capitais próprios para a cobertura dos passivos, e a correspondente situação líquida negativa de -561,4 mil contos. Convém, contudo, salientar que o capital social da empresa apresentado foi de 871,3 mil contos, ou seja, foi considerado o aumento de capital por incorporação dos suprimentos.
7.3.1.5 - Resultados das entidades participadas
Constituindo o resultado líquido um dos mais importantes indicadores, em termos absolutos, da rendibilidade das empresas, elaborou-se o quadro seguinte, que permite identificar os resultados líquidos das entidades participadas entre 1998 e 2000, bem como a parcela daqueles que, em função da percentagem da participação no capital, podem ser imputados à RAM.
Alerta-se, no entanto, para a necessidade de ponderar os resultados, já que os mesmos estão influenciados (em alguns casos, de forma determinante), por recebimentos (designadamente, sob a forma de subsídios à exploração) oriundos do orçamento regional.
QUADRO VII.5
Resultados das entidades participadas - 1998/2000
Da análise global, assumem relevo os seguintes aspectos:
Os resultados líquidos das empresas participadas foram negativos em cerca de 2,3 milhões de contos, sendo imputáveis à RAM cerca de 3,1 milhões de contos, por força da participação detida no capital daquelas entidades. Para esse desempenho, contribuíram os resultados obtidos pela APRAM (-2,8 milhões de contos), resultantes do acréscimo significativo no valor das amortizações do exercício, pela EJM (-449,2 mil contos), que, de acordo com o Relatório e Contas, ficaram a dever-se ao decréscimo dos subsídios à exploração (ver nota 22), e pelo Grupo Horários do Funchal (-135,6 mil contos).
Em sentido positivo, destacam-se os resultados da SDM (258,1 mil contos), da Cimentos Madeira (156,6 mil contos) e do Grupo EEM (49,7 mil contos).
Das restantes empresas com resultados líquidos negativos, assinalam-se ainda os obtidos pela SDPS (-99,0 mil contos), e pela ANAM (-85,6 mil contos), que registou um agravamento em relação ao ano de 1999, devido à entrada em funcionamento do novo aeroporto e à não actualização das taxas aeroportuárias (ver nota 23).
Houve influência decisiva dos subsídios à exploração, que ascenderam a 3,8 milhões de contos, nos resultados apresentados pelas entidades participadas (ver nota 24).
7.3.1.6 - Demonstração dos resultados das empresas detidas maioritariamente pela Região
Em virtude da significativa dimensão do universo de entidades participadas pela Região, apresenta-se, de seguida, e de forma simplificada, a demonstração dos resultados por natureza (ver nota 25) das entidades que, por força da participação pública no capital ((50%), são administradas sob as orientações das respectivas tutelas:
QUADRO VII.6
Demonstrações de resultados de empresas com participação pública regional
Comparando os resultados líquidos deste subgrupo de empresas (-3,6 milhões de contos) com os resultados líquidos da totalidade das empresas participadas (-2,3 milhões de contos), constata-se uma menor rendibilidade das empresas controladas pela Região.
Assim, na perspectiva dos resultados operacionais (ver nota 26), que constituem um indicador da capacidade do negócio das empresas para gerarem excedentes, independentemente da forma de financiamento dos seus recursos, traduzindo, em termos abstractos (ver nota 27), a viabilidade ou inviabilidade económica da actividade, verificou-se que:
Com excepção do Grupo EEM, que obteve um resultado positivo na ordem dos 1,3 milhões de contos, os resultados operacionais das restantes empresas apresentaram valores negativos ou muito próximos do resultado nulo, concorrendo, em termos consolidados, para um resultado operacional total a rondar os -2,2 milhões de contos. Para este desempenho, foram decisivos os contributos da EJM (- 513,8 mil contos), da APRAM (- 2,9 milhões de contos) e, em menor escala, os do Grupo Horários do Funchal (- 124,5 mil contos) e da SDPS (-96,9 mil contos).
Na formação do resultado operacional total participaram, decisivamente, as amortizações do exercício, calculadas em 7,3 milhões de contos, das quais 3, 4 milhões de contos respeitavam ao grupo EEM e 3,0 milhões de contos à APRAM.
Em sentido contrário, foram importantes os subsídios à exploração, calculados em cerca de 3,8 milhões de contos, dos quais 3,5 milhões de contos destinaram-se ao grupo EEM, no âmbito do Protocolo de convergência dos tarifários nacionais de energia eléctrica, celebrado em 1998 (ver nota 28).
Os resultados financeiros evidenciam os lucros ou prejuízos decorrentes das decisões de financiamento ou aplicação de excedentes, por parte das empresas, e, no ano em análise, contribuíram, de forma negativa, para a formação do resultado líquido total com cerca de - 2,1 milhões de contos (os ganhos e proveitos financeiros foram de 100,1 mil contos, enquanto que os custos totalizaram 2,2 milhões de contos).
Este comportamento foi marcado pelo resultado financeiro da EEM, de -1,9 milhões de contos, resultante dos custos financeiros significativos (-1,97 milhões de contos). O Relatório e Contas da EEM mostra que aquele resultado traduz um crescimento de 39,4% da despesa financeira total, explicada, em parte, pelo aumento do endividamento bancário, justificado pelas necessidades de cobertura parcial do investimento realizado e, ainda, pelo financiamento provocado pela não recuperação dos créditos concedidos a entidades oficiais. O Relatório destaca, ainda, o aumento da taxa média de juro em mais de 28%, comparativamente ao ano de 1999.
Os resultados extraordinários totais ascenderam a cerca de 758,4 mil contos (986,5 mil contos de proveitos extraordinários e 228,1 mil contos de custos).
7.3.2 - Créditos
Neste ponto, analisam-se as operações de crédito resultantes da concessão de empréstimos a entidades regionais públicas e privadas no ano de 2000, bem como os créditos em dívida no final daquele ano económico.
7.3.2.1 - Empréstimos concedidos no ano de 2000
O art.º 12.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, autorizou o Governo Regional a realizar "operações activas até ao montante de 5 milhões de contos", tendo parte desta verba sido utilizada na concessão de empréstimos, da forma que se indica no quadro seguinte:
QUADRO VII.7
Empréstimos concedidos - 2000
Em 2000, nos orçamentos das entidades públicas identificadas no quadro anterior, foi inscrito, como operações activas, o montante total de 1.057.940 contos, do qual foram utilizados 1.034.054 contos, o que equivale a uma taxa de execução de 97,7%. Esta elevada taxa resultou, em grande parte, da transferência integral, para a "Empresa Jornal da Madeira, Ldª", da quantia de 600.000 contos, a título de suprimentos da accionista Região, absorvendo a mesma empresa 56,8% do total dos créditos concedidos. Esta transferência será objecto de análise autónoma, no ponto 7.3.2.3. deste capítulo.
Da dotação inscrita na Secretaria Regional dos Recursos Humanos (28.900 contos), foi transferido para a Direcção Regional de Recursos Humanos, no âmbito do programa "Iniciativas Locais de Emprego", o montante de 27.700 contos, tendo esta, por sua vez, concedido empréstimos a diversas entidades, no valor global de 27.439 contos (ver nota 29).
A Direcção Regional de Pescas (ver nota 30) concedeu, também, empréstimos a 15 beneficiários, no valor de 28.160 contos, através do orçamento do FAFIM (ver nota 31).
No ano económico de 2000, o Instituto de Habitação da Madeira celebrou contratos de empréstimo, no âmbito do PRID (Programa de Recuperação dos Imóveis Degradados) e do RAVP (Regime de Apoio à Valorização da Paisagem), no montante de 428.278 contos. No entanto, apenas foram efectivamente concedidos empréstimos a particulares no valor total de 378.194 contos, independentemente de terem sido concedidos nesse ano ou em anos económicos anteriores.
7.3.2.2 - Créditos por empréstimos concedidos no período 1996/2000
O quadro seguinte expõe a situação, reportada ao final do ano económico de 2000, dos montantes contratuais dos créditos concedidos, no período em análise:
QUADRO VII.8
Situação dos créditos reportada a 31-12-2000
Os elementos do quadro mostram que, em 31 de Dezembro de 2000, o montante em dívida à Região atingia 4,7 milhões de contos, distribuído pelo Governo Regional, com 3,0 milhões de contos, e pelos Fundos e Serviços Autónomos, com 1,7 milhões de contos, sendo aquele valor o mais elevado dos anos analisados.
No final do ano de 2000, no agregado "Associações", não estava inscrito nenhum crédito, devido ao perdão da dívida (6.569 contos), concedido pelo Conselho do Governo à Banda Recreio Camponês, referente à cessão a título definitivo de um prédio para a instalação da sua sede social. (ver nota 32)
Ao nível do agregado "Municípios", no período compreendido entre 1997 e 2000, os montantes em dívida não sofreram alterações, residindo a explicação no facto de o período de carência dos empréstimos concedidos ser de 10 anos e de serem remunerados à taxa de juro zero. Assim, apenas deverão ser reembolsados em 2004 os do Funchal e de São Vicente e em 2007 os de Machico e de Santa Cruz.
O montante inscrito no agregado "Particulares - Governo Regional" decorreu de um crédito concedido ao particular Sr. José Jorge Silvestre Gonçalves que, no ano de 2000, não efectuou qualquer reembolso do empréstimo concedido pela Região, na sequência da execução do aval prestado. (ver nota 33)
O gráfico seguinte ilustra a estrutura do capital em dívida à Administração Regional Directa, em 31/12/2000:
GRÁFICO VII.1
Estrutura da dívida ao Governo Regional em 31-12-2000
Na Administração Regional Directa, o capital em dívida, no final de 2000, estava repartido do seguinte modo: 64% relativo a dívidas de empresas (onde se incluem os suprimentos à Empresa Jornal da Madeira), 34% de empréstimos concedidos aos municípios e 2% que respeitavam a créditos aos particulares.
A dívida para com a Administração Indirecta distribuía-se, sobretudo, pelos particulares (96%), onde se incluem os empréstimos concedidos pelo IHM, representando as empresas apenas 4%.
7.3.2.3 - Empréstimo concedido à Empresa Jornal da Madeira, Ldª.
No ano de 2000, a Região Autónoma da Madeira, na qualidade de sócia da Empresa Jornal da Madeira, Ldª, concedeu a esta empresa um empréstimo, sob a forma de suprimentos no montante de 600.000 contos. A despesa foi classificada na rubrica 09.06.03 - A - Activos Financeiros - Empréstimos a Médio e Longo Prazos - Outros Sectores.
A análise dos elementos constantes do Relatório e Contas de 2000, nomeadamente o Balanço e a Demonstração de fluxos de caixa, revelou que se encontrava inscrito no Balanço, em Dívidas a Terceiros - Curto Prazo - Empresas participadas e participantes, o montante de 562.075 contos, pois apenas foram pagos 560.000 contos entre Janeiro e Dezembro de 2000. Os restantes 40.000 contos foram transferidos em 24 de Janeiro de 2001, no prolongamento do ano económico. No que se refere aos 2.075 contos, dizem respeito a suprimentos que não foram incorporados no capital social da EJM, Ldª.
A Empresa Jornal da Madeira é uma sociedade por quotas, de responsabilidade limitada, sendo possível, de acordo com o art.º 243.º do CSC, a celebração de contratos de suprimentos. Entende-se como tal, nos termos do n.º 1 daquele art.º "(...) o contrato pelo qual o sócio empresta à sociedade dinheiro ou outra coisa fungível, ficando aquela obrigada a restituir outro tanto do mesmo género e qualidade, ou pelo qual o sócio convenciona com a sociedade o diferimento do vencimento de créditos seus sobre ela, desde que, em qualquer dos casos, o crédito fique tendo carácter de permanência". Define, ainda, como índice do carácter de permanência "(...) a estipulação de um prazo de reembolso superior a um ano, quer tal estipulação seja contemporânea da constituição do crédito quer seja posterior a esta. No caso de diferimento do vencimento de um crédito, computa-se nesse prazo o tempo decorrido desde a constituição do crédito até ao negócio de diferimento." É igualmente índice do carácter de permanência "(...) a não utilização da faculdade de exigir o reembolso devido pela sociedade durante um ano, contado da constituição do crédito, quer não tenha sido estipulado prazo, quer tenha sido convencionado prazo inferior; tratando-se de lucros distribuídos e não levantados, o prazo de um ano conta-se da data da deliberação que aprovou a distribuição." (ver nota 34)
Por consequência, tratando-se de um empréstimo de um dos sócios da empresa, com carácter de permanência, não deveria ter sido classificado como dívida de curto prazo, no Balanço da Empresa Jornal da Madeira.
7.3.3 - Evolução global no período 1998/2000
Apresenta-se, seguidamente, em resumo, a evolução da situação do património financeiro activo entre 1998 e 2000:
QUADRO VII.9
Evolução do património financeiro por tipo de activo
Dos valores do quadro anterior, infere-se que a RAM detinha, no final de 2000, activos financeiros no montante de quase 19,5 milhões de contos (75,8% em quotas e acções e 24,2% em créditos concedidos), o que, face ao valor registado no final de 1999, significou um incremento de 2,87 milhões de contos (17,3%).
As acções e quotas detidas pela Região cresceram, em relação a 1999, 16,9% (2,1 milhões de contos), enquanto que os créditos concedidos aumentaram cerca de 740,6 mil contos (18,6%).
7.3.4 - Observância do limite para a realização de operações activas
O Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, que aprovou o Orçamento da Região para 2000, autorizou o Governo Regional, nos termos do seu art.º 12.º, a "(...) realizar operações activas até ao montante de 5 milhões de contos", importando, por isso, analisar o cumprimento daquela disposição.
Para tal, elaborou-se o quadro seguinte, de onde constam os valores das subscrições de capital de empresas e dos créditos concedidos pela RAM, em 2000:
QUADRO VII.10
Subscrições de capital de empresas e dos créditos concedidos pela RAM
Comparando o total expresso no quadro com o valor da autorização parlamentar, conclui-se que aquele limite foi respeitado, destacando-se, à semelhança do ano anterior, a APRAM - Administração dos Portos da RAM, S.A., com 52,6% do total utilizado.
7.3.5 - Rendimentos patrimoniais
No quadro abaixo, figuram os rendimentos patrimoniais obtidos pela Região em 2000, provenientes da distribuição de dividendos das empresas participadas e das operações de crédito efectuadas pela Administração Pública Regional:
QUADRO VII.11
Rendimentos patrimoniais - 2000
Os activos financeiros renderam à Região perto de 544,8 mil contos, dos quais 273,7 mil contos são relativos a rendimentos provenientes da distribuição de dividendos e 260,0 mil contos à 1.ª prestação da alienação da quota do Governo Regional na ECM, Ldª. Os restantes 11 mil contos referem-se a juros cobrados nos empréstimos concedidos ao abrigo do PRID e do RAVP, pelo Instituto de Habitação da Madeira.
(nota 1) O domínio público é formado por bens naturais e por coisas devidas à acção do homem, constituindo os primeiros o domínio público natural, e as segundas o domínio público artificial. Por contraste com os do domínio público, os bens do domínio privado são os que, "ao menos em princípio, estão sujeitos a um regime de direito privado e inseridos no comércio jurídico correspondente" - (Prof. Doutor Marcello Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., 5ª reimpressão, vol. II, pp. 960 e segs).
(nota 2) Cfr. o Dicionário Jurídico da Administração Pública, Vol. VI, 1994, pág. 285.
(nota 3) Créditos, débitos, direitos de participação social e outros direitos equivalentes com conteúdo patrimonial e imaterial; saldos de tesouraria; participações em empresas nacionais ou estrangeiras; titularidade sobre empresas públicas e direitos de tutela.
(nota 4) Cfr. o DL n.º 477/80, de 15/10, que criou o inventário geral do património do Estado.
(nota 5) O Governo Regional da Madeira e os Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 6) Embora as disponibilidades de Tesouraria também façam parte do património financeiro da Região, não se procedeu à sua análise, uma vez que essa matéria é tratada autonomamente no Capítulo sobre As Contas da Administração Pública Regional.
(nota 7) "Anexo XXXVI - Participação da Região no capital social de entidades societárias e não societárias (Situação em 31 de Dezembro de 2000)"; "Anexo XXXVII - Balanço sintético das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 2000"; "Anexo XXXVIII - Demonstração de resultados das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 2000".
(nota 8) Este valor, que não foi objecto de consolidação, corresponde ao capital subscrito pela Região, independentemente de o mesmo se encontrar totalmente realizado.
(nota 9) A AREAM - Agência Regional de Energia e Ambiente, a ADERAM - Associação de Desenvolvimento da RAM, esta criada em 1999, e o C.R.P. - Centro Rodoviário Português, são associações privadas sem fins lucrativos.
(nota 10) Foram constituídas em 2000: a Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S.A. e a IGA, S.A. - Investimentos e Gestão da Água, S.A.. Foi subscrita a jóia do C.R.P. - Centro Rodoviário Português. Procedeu-se à alienação da quota referente à ECM - Empresa de Cervejas da Madeira, Ldª.
(nota 11) De acordo com o Relatório e Contas de 2000, o Fundo de Constituição, de 630.428 contos, que transitava do Instituto Público, foi transferido para uma conta de Reserva de Constituição, permanecendo na Conta 51.1 os 1.304.955 contos subscritos em 1999 e realizados em 2000, mais a subscrição de 2.500.000 contos, de que faltava realizar 1.900.000 contos, pelo que o capital social era de 3.804.955 contos.
(nota 12) Por escritura pública de 28/01/2000, foi realizado o 1.º aumento de capital, no montante de 80.193 contos, subscrito por entidades privadas (Res. n.º 95/00, de 17/01 e Res. n.º 1474/00, de 30/09). No mesmo ano, por escritura pública de 30/06, foi realizado 2.º aumento de capital, no valor de 2.906.989 contos.
(nota 13) Resolução n.º 253/00.
(nota 14) Cfr. n.º 2 do art.º 6.º e n.º 1 do art.º 231.º da CRP, art.º 6.º e 7.º do EPARAM.
(nota 15) Art.º 55.º do EPARAM.
(nota 16) Art.º 71.º do EPARAM.
(nota 17) "Ratificação é o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia" (cfr. Marcelo Caetano in "Manual de Direito Administrativo Vol I, 10ª ed. 1984, Almedina, pág. 556), ou o acto segundo qual o órgão competente para a prática de um acto assume um acto anteriormente praticado por órgão "anormalmente" competente. Neste caso, o acto "confirmativo" visa, de certo modo, controlar a regularidade do exercício da competência, e, quando concedido, significa que o acto praticado se encontrava em conformidade com a legislação em vigor e cumpriu os requisitos legais.
(nota 18) Com base nas informações constantes do Relatório da Conta da Região e nos documentos de prestação de contas das empresas obrigadas à sua remessa à SRMTC.
(nota 19) Os valores apresentados constam dos documentos de prestação de contas e da Conta da Região (cfr. Anexo XXXVII). Os totais apresentados correspondem aos valores constantes dos mesmos documentos.
(nota 20) Informações obtidas a partir do Relatório e Contas de 2000.
(nota 21) Houve uma abertura de crédito, no montante de Esc: 6.000.000.000,00, sob a forma de autorização de descoberto bancário em contas de depósito à ordem, com um prazo de reembolso de 4 anos, tendo a APRAM, S.A., em 2000, utilizado o montante de esc. 3.758.476.619,00.
(nota 22) Em 1999, a Empresa Jornal da Madeira, Ldª. recebeu da Região subsídios no montante de 97.299 contos, enquanto que em 2000 o valor recebido foi de 8.723 contos.
(nota 23) De acordo com o Relatório e Contas de 2000.
(nota 24) Os subsídios à exploração do exercício de 31/12/1999 a 31/12/2000 foram os seguintes: Empresa de Electricidade da Madeira: 3,5 milhões de contos; Horários do Funchal, Transportes Públicos: 2.,4 mil contos; Imprensa Regional da Madeira: 61,0 mil contos; Centro de Empresas e Inovação da Madeira: 126,0 mil contos; Empresa Jornal da Madeira: 8,7 mil contos; Académico Marítimo Madeira Andebol: 94, 3 mil contos; APRAM: 1,5 mil contos.
(nota 25) Permite desagregar os resultados líquidos nas suas diversas componentes: resultado operacional, resultado financeiro e resultado extraordinário. Os valores apresentados constam dos documentos de prestação de contas enviados e da Conta da Região (Anexos XXXVIII-I e XXXVIII-II). Os totais apresentados correspondem aos valores constantes dos mesmos documentos.
(nota 26) Dizem respeito aos lucros ou prejuízos obtidos na actividade principal da empresa, ou seja, aquela para a qual os seus recursos foram mais vocacionados.
(nota 27) Em concreto, ter-se-á de tomar em linha de conta a influência de outros factores, em particular: a "juventude da empresa", as características especiais dos serviços ou bens que produz, a fixação de preços sociais pelo Governo, etc..
(nota 28) De acordo com o Relatório e Contas, os subsídios à exploração sofreram um acréscimo, em virtude da alteração do critério de contabilização destes subsídios. A partir de 2000, a EEM passou a registar os valores devidos, independentemente da data do seu recebimento.
(nota 29) Cfr. Ofício n.º SAI02458/01, de 15/10, da DRPF.
(30) Tutelada pela SRAFP.
(nota 31) Fundo gerido por aquela Direcção Regional, com o objectivo de apoiar proprietários de embarcações de pesca, em situações de comprovadas dificuldades técnicas ou financeiras, relacionadas com a operacionalidade das embarcações.
(nota 32) Cfr. a Resolução n.º 422/00, de 23/03.
(nota 33) Cfr. Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 1999.
(nota 34) Cfr. art.º 243.º, n.os 1, 2 e 3, do Código das Sociedades Comerciais.
CAPÍTULO VIII
Operações de Tesouraria
8.1 - Considerações gerais
Determina a al. f) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável ex vi do art.º 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, que o Tribunal de Contas, no relatório e parecer sobre a Conta da Região, aprecia a actividade financeira da RAM, no ano a que a Conta se reporta, sob o aspecto da "(...) movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações".
Nos termos do DL n.º 191/99, de 5 de Junho, que aprovou o regime da Tesouraria do Estado, a actividade da tesouraria compreende dois tipos de operações, as decorrentes da execução do orçamento e as denominadas Operações Específicas do Tesouro (OET) (ver nota 1), que constituem o objecto principal da análise efectuada no presente capítulo. São exemplos de operações específicas do tesouro regional:
As relacionadas com o movimento de fundos cobrados para entrega a terceiras entidades (ver nota 2), que, no caso da RAM, têm sido orçamentadas sob a denominação de Recursos Próprios de Terceiros (quer a débito, no Capítulo 20 da receita, quer a crédito, no Capítulo 75 do orçamento da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação);
As destinadas a assegurar a gestão da tesouraria, que envolvem movimentos de fundos relacionados com a antecipação de receitas para suprir dificuldades momentâneas de tesouraria ou a realização de outras operações financeiras de carácter não orçamental.
Procedeu-se à identificação dos aspectos relevantes resultantes da verificação interna efectuada à Conta do Tesoureiro de 2000.
8.2 - Âmbito de verificação
Neste capítulo, procedeu-se à análise da regularidade das alterações orçamentais efectuadas, mediante a abertura de créditos especiais, e da execução orçamental a nível da receita e da despesa, incluindo a sua evolução. Procedeu-se, igualmente, ao apuramento e confirmação contabilística dos saldos da gerência, e à confirmação das verbas destinadas às Autarquias Locais (que representam 48% do total das cobranças e dos pagamentos efectuados).
Na área das operações de tesouraria, para além da análise da informação disponibilizada pelos mapas relativos à Situação de Tesouraria, procedeu-se à análise da sua consistência e à sua comparação com o Mapa da Conta do Tesoureiro de 2000.
8.3 - Análise global
O valor das cobranças e dos pagamentos de Recursos Próprios de Terceiros ascendeu, em 2000, a, respectivamente, 17,8 ou 17,4 milhões de contos, correspondente a uma taxa de execução de 90,8% ou 89,6%, e a um desvio, face ao orçamento final, de aproximadamente 1,8 ou 2 milhões de contos, consoante se considerem as receitas ou os pagamentos.
Em termos estruturais, verifica-se que cerca de metade das cobranças respeitaram a transferências do orçamento do Estado destinadas às autarquias locais, e cerca de um quarto aos descontos de IRS e para a Caixa Geral de Aposentações. O saldo transitado para a gerência seguinte ascendeu a 436,556 mil contos, valor superior ao de 1999, indiciando, em termos anuais, uma regular gestão, pela Tesouraria, das verbas consignadas.
As cobranças, bem como os pagamentos, registaram, face ao ano precedente, um crescimento na ordem dos 25,6% (+3,6 milhões de contos) e 23,3% (+3,3 milhões de contos) respectivamente, sendo de realçar o significativo aumento das verbas para entrega aos municípios, que ascendeu a 16% do total, correspondendo em termos absolutos a mais 1 milhão de contos que em 1999. O comportamento das comparticipações comunitárias indicia a consolidação da tendência iniciada em 1997, caracterizada pela redução do peso daquelas rubricas no total dos Recursos Próprios de Terceiros.
8.4 - Recursos próprios de terceiros
8.4.1 - Alterações orçamentais
Em virtude de se tratarem de fundos consignados a terceiras entidades, as alterações orçamentais das rubricas que compõem o agrupamento em análise, são efectuadas com recursos à abertura de créditos especiais (ver nota 3), que se traduzem na inscrição ou no reforço de dotações de despesa, com compensação no aumento da correspondente previsão de cobrança.
Esta especificidade decorre do facto de os Recursos Próprios de Terceiros se encontrarem sujeitos à exigência do duplo cabimento, isto é, para que a entrega de verbas consignadas se possa realizar, é necessário, para além do correspondente cabimento, que aquela importância tenha dado entrada nos cofres da Região.
Durante o ano de 2000, o Governo Regional, mediante despacho do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, procedeu à abertura de créditos especiais no orçamento regional, traduzidos no reforço da dotação dos Capítulos 20 da receita e 75 da despesa em cerca de 5,4 milhões de contos (ver nota 4), correspondentes a +38,3% do que o valor inicialmente previsto (14,1 milhões de contos).
A discriminação das alterações ao orçamento inicial, bem como a representação gráfica da sua importância relativa no total do orçamento, constam do quadro e gráfico seguintes:
Em termos globais, verificou-se um desvio na ordem dos 5,4 milhões de contos entre o orçamento inicial (14,1 milhões de contos) e o orçamento final (19,5 milhões de contos), sendo relevantes as alterações evidenciadas nas rubricas "FEDER" e "IRS" com, respectivamente, mais 2 milhões de contos (+115%) e mais 1,4 milhões de contos (+100,1%), que o valor previsto no momento da elaboração do orçamento.
Enquanto no primeiro caso, aquele acréscimo foi motivado pelo aumento do volume de transferências ao abrigo do RIME (Regime de Incentivos às Micro Empresas), no segundo, deveu-se a uma deficiente previsão dos montantes a reter por conta do IRS dos funcionários públicos regionais.
Em termos estruturais, verifica-se que:
cerca de metade das verbas orçadas em Recursos Próprios de Terceiros, provêm de transferências do orçamento do Estado (do ex-Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território), destinando-se ao financiamento dos Municípios (54,9% no orçamento inicial e 42,9% no orçamento final), a título do Fundo Geral Municipal e do Fundo de Coesão Municipal;
quase um quarto do valor orçado corresponde a retenções sobre os vencimentos e salários dos funcionários do Governo Regional, a título de "Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares" e de descontos para a "Caixa Geral de Aposentações";
as transferências do "FEDER" (19,5%), de "Outros Fundos Comunitários" (2%) e do "FSE" (1,2%) representam 22,7% do total do valor orçamentado.
8.4.2 - Recebimentos de recursos próprios de terceiros
Face a uma previsão de cobrança da ordem dos 19,5 milhões de contos, foram arrecadados, no ano de 2000, cerca de 17,7 milhões de contos, correspondentes a uma taxa de execução de 90,8% (-1,79 milhões de contos que o previsto), valor superior ao do ano anterior, que se situou nos 14,1 milhões de contos.
A distribuição das cobranças pelas rubricas com maior expressão financeira, bem como o respectivo desvio face ao orçamento final, constam do quadro e gráfico seguintes:
De acordo com os elementos constantes no quadro anterior, verifica-se que:
O desvio de 1,79 milhões de contos entre o orçamento final e a execução deveu-se, fundamentalmente, ao erro na previsão das receitas provenientes do "FEDER" (-966,7 mil contos, correspondentes a -25,4% que o orçamentado), do "Fundo Geral Municipal" (-581,6 mil contos, ou seja, -11,2% do que o previsto), e de "Outros Fundos Comunitários" (-294,3 mil contos, -73,6%).
Um número substancial de rubricas registou taxas de execução muito próximas dos 100%, casos do "Fundo de Coesão Municipal", das "Transferências para as Juntas de Freguesia", da "Caixa Geral de Aposentações" e do "Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares", revelando elevada aproximação às previsões orçamentais.
A evolução das cobranças das rubricas com maior peso relativo, bem como do total das cobranças, entre 1996 e 2000, constam do gráfico e quadro seguintes.
Pela análise ao quadro, verifica-se que o total das cobranças de Recursos Próprios de Terceiros evoluíu por patamares, um primeiro até 1996, consubstanciado num volume de cobranças da ordem dos 23 milhões de contos, e um segundo, desde 1997 até 1999, caracterizado por cobranças da ordem dos 14 milhões de contos, subindo ligeiramente no ano de 2000, para 17,7 milhões de contos.
Aquele comportamento é explicado pela redução das cobranças com origem comunitária ("FEDER", "Outros Fundos Comunitários" e "SIBR"), iniciada em 1997, com uma queda abrupta daquelas transferências, e que se manteve, embora a ritmos muito inferiores, nos anos subsequentes, até 1999. Relativamente ao ano de 2000, verifica-se uma retoma das receitas, em particular das do "FEDER".
Por seu turno, as receitas destinadas às Câmaras Municipais e os descontos sobre os vencimentos e salários ("IRS" e "CGA") evidenciam crescimentos sustentados ao longo do período em análise. Relativamente a 1999, as verbas destinadas aos municípios registaram um aumento de cerca de 1,078 milhões de contos (+16% que no ano anterior), enquanto os descontos para o "IRS" e para a "CGA" apresentaram taxas de crescimento da ordem dos 10,5% e 6,8%, respectivamente, correspondentes em termos absolutos a, respectivamente, mais 113 e 283 mil contos do que as cobranças do ano anterior.
O realce vai ainda para a diminuição das cobranças dos "Outros Fundos Comunitários", que rondaram os 265 mil contos, contrabalançada pelo aumento das cobranças provenientes do "FEDER" (1,509 milhões de contos).
8.4.3 - Pagamentos a terceiros
Tal como seria de esperar, visto tratarem-se de verbas consignadas, as saídas de fundos, tanto em termos de estrutura como de valor (19,449 milhões de contos), registaram um comportamento idêntico ao das cobranças (17,419 milhões de contos).
O mapa e gráfico seguintes sintetizam a execução orçamental do Capítulo 75 da despesa, reflectindo os desvios verificados entre a previsão e os pagamentos contabilizados nas rubricas mais significativas do agregado em análise:
Tendo em conta que o comportamento dos pagamentos contabilizados no Capítulo 75 do orçamento Regional, foi idêntico ao dos recebimentos da gerência, não se procederá à análise da execução das despesas e da sua evolução, já que as observações efectuadas a nível da receita são, mutatis mutandis, aplicáveis à despesa. Por uma questão de sistematização, apresenta-se seguidamente a evolução dos pagamentos das rubricas com maior expressão financeira, bem como a do total dos pagamentos, entre 1996 e 2000, passando-se de imediato para a análise dos saldos de Recursos Próprios de Terceiros:
8.4.4 - Saldos transitados
Os saldos de Recursos Próprios de Terceiros, resultantes da diferença entre os montantes arrecadados e os pagamentos efectuados em cada ano, constituem um indicador da gestão dos fundos de terceiros pelo Governo Regional, dado corresponderem a importâncias não entregues aos seus legais destinatários.
O quadro e gráfico seguintes reflectem, por rubrica, os saldos de tesouraria transitados do ano anterior, as cobranças e os pagamentos efectuados em 2000 e os saldos transitados para o ano 2001:
Da análise ao quadro anterior, pode verificar-se que as cobranças do ano (17,7 milhões de contos) foram superiores aos pagamentos (17,4 milhões de contos) em mais de 336,6 mil contos, e que o saldo transitado para 2001, no valor de 436,5 mil contos, apresenta um montante muito superior ao do ano de 1999.
Dada a manutenção, em 31 de Dezembro de 2000, de alguns saldos de verbas consignadas a terceiros que já haviam transitado do ano anterior, solicitou-se ao Governo Regional o esclarecimento dos motivos que justificaram a sua retenção (ver nota 5), tendo-se apurado, relativamente a:
"FEDER - Municípios: transitaram 40 mil contos referentes a programas afectos às câmaras municipais. Destes, 20 mil contos, foram transferidos em 2001" (...) "para a Câmara Municipal de São Vicente. Os restantes 20 mil contos foram estornados em 2001" (...) "para as receitas gerais, para a seguinte classificação "09.07.01.01.09 - Transferências - Exterior - CE - Comunidades Europeias - FEDER Antigo".
"19 867 895$00 referentes ao RIME - FEDER - Empresas que foram pagos em 2001."
Montepio dos Servidores do Estado (19.594$00), quotas do Sindicato dos Empregadores da Função Pública (1.757$00) e Sindicato da Agricultura, Alimentação e Florestas (450$00) "Tratam-se de montantes que foram descontados indevidamente e que ainda estão por regularizar".
A evolução dos saldos de Recursos Próprios de Terceiros (quer do saldo anual, que decorre da diferença entre as cobranças e as entregas de cada ano, quer do saldo acumulado) ao longo dos últimos cinco anos, consta do quadro e gráfico seguintes:
Conforme se pode verificar, o Governo Regional, após ter acumulado, até à gerência de 1996, um significativo volume de saldos, que em 31 de Dezembro daquele ano ascendiam a 1,3 milhões de contos, procedeu à regularização das verbas retidas em anos anteriores (997 mil contos em 1997 e 233 mil contos em 1998) até à sua normalização em 1999. No entanto, e relativamente ao ano de 2000, o ciclo ascendente do valor de ambos os saldos recomeçou, sendo, quanto ao saldo total, o maior dos últimos quatro anos.
8.4.5 - Conta geral de operações de tesouraria
Em cumprimento do disposto na Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (ver nota 6), o Governo Regional apresentou quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. Anexos XXII a XXV (ver nota 7), reproduzindo-se seguidamente, para efeitos de análise, o respeitante à Conta Geral de Operações de Tesouraria e transferências de fundos:
QUADRO VIII.8
Conta geral de operações de tesouraria
Uma vez que a Conta Geral de Operações de Tesouraria deve reflectir todos os recebimentos e pagamentos efectuados pela Tesouraria do Governo Regional, procedeu-se ao cruzamento dessa informação com a constante da Conta do Tesoureiro de 2000, não se tendo identificado qualquer inconsistência. Cumpre ainda referir que, nos termos da verificação interna efectuada, a conta de gerência do Tesoureiro de 2000 estava organizada de acordo com as "Instruções para a organização e documentação da Conta do Tesoureiro do Governo Regional" (ver nota 8) e que os recebimentos, os pagamentos e os saldos da gerência se encontravam sustentados pelos correspondentes registos contabilísticos.
Com base na informação veiculada no mapa anterior, verifica-se que os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (incluindo os saldos) atingiram os 203,9 milhões de contos, sendo que:
As receitas orçamentais (200,5 milhões de contos) excederam as despesas orçamentais (200,1 milhões de contos) em cerca de 427,2 mil contos, tendo, em resultado desse comportamento, o saldo da conta da Região registado, comparativamente ao do ano anterior, um aumento de 913 mil contos para 1,3 milhões de contos;
Em virtude do acréscimo anual do "plafond" do Banco de Portugal, a tesouraria sacou da conta gratuita da Região, junto do Banco de Portugal, mais 722,3 mil contos que no ano anterior, tendo a Região encerrado a referida conta em 2000, pelo valor total de 2,4 milhões de contos.
Verifica-se ainda que:
Os recebimentos e pagamentos de Recursos Próprios de Terceiros foram agregados às operações de carácter orçamental (tanto a nível dos saldos da gerência como dos movimentos do ano), dado constituírem formalmente receitas orçamentais.
Contudo, atenta a natureza diferenciada dos Recursos Próprios de Terceiros, relativamente às restantes operações orçamentais, afigura-se justificável a autonomização, na Conta Geral de Operações de Tesouraria, daqueles movimentos (a nível dos saldos e da receita e despesa), por forma a que a informação constante do mapa espelhe a diferença qualitativa daquelas operações.
Com excepção dos movimentos da conta gratuita da RAM junto do Banco de Portugal, não foi destacada, naquela demonstração financeira, a realização de quaisquer outras operações de Tesouraria, nomeadamente as decorrentes da utilização (saque e amortização) do empréstimo interno de curto prazo (até ao montante de 5 milhões de contos) contraído junto do Banco Totta & Açores (autorizado pela Resolução n.º 452/2000, de 30 de Março).
A Conta Geral de Operações de Tesouraria e transferências de fundos, bem como a Conta do Tesoureiro, deveriam espelhar os movimentos relacionados com as operações de dívida flutuante (à semelhança do que acontecia com a utilização da conta gratuita do Banco de Portugal), uma vez que as utilizações (ou amortizações) do empréstimo bancário se traduzem num efectivo aumento (ou diminuição) dos meios financeiros à responsabilidade do Tesoureiro.
Importará finalmente referir que, diversamente do que acontece ao nível do Estado (ver nota 9), não existem normas específicas que enquadrem as operações realizadas pela Tesouraria do Governo Regional da Madeira (ver nota 10), justificando-se a elaboração de um diploma próprio, que permita, por um lado, atender às especificidades próprias do serviço que tem a cargo a movimentação de fundos das mais diversas proveniências e destinos, e, por outro, garantir o necessário enquadramento jurídico das operações realizadas.
Face à Conta Geral de Operações de Tesouraria, e em sede de contraditório, a Secretaria Regional do Plano e Finanças (ver nota 11) refere que: "Embora estejamos de acordo quanto aos elementos a incluir na Conta Geral de Operações de Tesouraria, julgamos importante que se refira que essa informação, até à data, não é obrigatória nos termos do Acórdão n.º 9/92, da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
No entanto faremos os possíveis para prestar as informações requeridas no mais breve espaço de tempo, sugerindo-se que o Acórdão n.º 9/92, da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas - Instruções para a organização e documentação da Conta do Tesoureiro do Governo Regional -, seja reformulado em conformidade com as sugestões que vão sendo produzidas."
A Secretaria Regional do Plano e Finanças afirmou, ainda, que "A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade promoverá nas Contas da Região a recomendação relativa ao mapa da Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, nomeadamente a desagregação dos movimentos de fundos de natureza orçamental dos relacionados com os Recursos próprios de terceiros."
Esta matéria foi já objecto de observação e recomendação no Parecer sobre a Conta da RAM de 1999, aguardando-se a sua efectivação.
8.5 - Tesoureiro do Governo Regional
8.5.1 - Enquadramento
A verificação interna à Conta do Tesoureiro, efectuada nos termos do previsto do n.º 2 do art.º 53.º da LOPTC, abrangeu a análise e conferência da conta apenas para efeitos da demonstração numérica das operações realizadas que integram o débito e o crédito da gerência, com evidência dos saldos de abertura e de encerramento, sem prejuízo de incluir ainda uma série de procedimentos destinados a confirmar, quer os montantes, quer a demais informação constante da conta, o que implicou a avaliação sumária dos princípios contabilísticos utilizados, bem como a da regularidade e legalidade das operações reflectidas.
A Conta do Tesoureiro espelha, em função do momento em que são registados os fluxos, dois tipos de movimentos: os efectuados durante o ano civil (de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de cada ano, reportados à gerência em curso) e os praticados após o final do ano civil a que respeitam, os quais podem ser designados por operações de reconciliação com a Conta da Região (ver nota 12).
Essas operações de conciliação materializam-se pelo registo das saídas de fundos (pagamentos) efectuadas após o termo do ano civil, mas que devem, em cumprimento das normas contabilísticas, ser imputadas à Conta da Região do ano anterior (período complementar para o pagamento das despesas) e o registo de entradas de fundos, que, por força da legislação em vigor, constituam receitas imputáveis à Conta da Região do ano precedente (caso, por exemplo, das receitas fiscais cobradas pelas Tesourarias da Fazenda Pública, em anos anteriores, mas só entregues à Tesouraria do Governo Regional no ano seguinte).
8.5.2 - Análise
A conta de gerência foi processada de acordo com as "Instruções para a organização e documentação da Conta do Tesoureiro do Governo Regional", constantes do Acórdão n.º 9/92 da SRMTC, publicado na II Série do DR n.º 211, de 1 de Setembro de 1992, e que os recebimentos, os pagamentos e os saldos da gerência se encontravam sustentados pelos correspondentes registos contabilísticos.
Tal como em gerências precedentes, estão imputados, na conta relativa a 2000, recebimentos só efectivamente postos à disposição do Tesoureiro no ano económico seguinte, mediante entradas no cofre ou depósitos nas contas bancárias à sua responsabilidade.
A receita entrada em período complementar totalizou o montante de 6.245.370.373$00, no qual estão englobadas receitas fiscais referentes a cobranças efectuadas em 2000, mas entregues na Tesouraria do Governo Regional em 2001, assim como receitas de juros credores geradas no ano económico de 2000, mas apenas reflectidos nos extractos disponibilizados pelos Bancos em 2001, embora com data-valor de 2000.
Na senda da orientação que a SRMTC tem assumido face às contas de gerência anteriores, e atendendo, neste caso, à autorização conferida pelo art.º 33.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, considerou-se adequado o procedimento seguido em relação às receitas fiscais, e aceitável o adoptado no concernente à contabilização dos juros credores, se bem que, no caso destes, deixando sublinhado o reparo de que esta situação deveria, com rigor, revestir-se de natureza excepcional, o que é posto em causa pela constatação do modo continuado e sistemático como normas de idêntico teor, surgem iteradas nos textos dos decretos legislativos aprovadores dos mais recentes orçamentos da RAM.
Em 31 de Dezembro de 2000, foi encerrada a conta gratuita mantida até então pelo Governo Regional da Madeira no Banco de Portugal, observando-se, com isso, o determinado pelo art.º 48.º da Lei n.º 13/98, de 2 de Fevereiro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas).
No tocante ao aspecto de os montantes adiantados por aquele Banco, não terem sido contabilizados como dívida fundada, remete-se para a posição desenvolvida, a este propósito, nos pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas, sobre as contas da Região Autónoma da Madeira relativas aos anos imediatamente anteriores.
(nota 1) A regulamentação das Operações Específicas do Tesouro foi aprovada pela Portaria n.º 958/99 (2.ª Série), publicada no DR, n.º 209, de 7/09/1999.
(nota 2) Casos dos descontos em vencimentos e salários dos funcionários públicos, para entrega às correspondentes tesourarias da fazenda pública, ou das entradas de fundos provenientes do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, destinadas às Autarquias da Região.
(nota 3) Ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do art.º 2.º do DL n.º 71/95, de 15 de Abril.
(nota 4) No período homólogo anterior, as alterações orçamentais ascenderam a 1,1 milhões de contos.
(nota 5) Cfr. Ofício n.º 897, de 25 de Março de 2002, da DROC.
(nota 6) Cfr. ponto IV do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
(nota 7) Anexo XXII Fundos saídos para pagamento das despesas públicas orçamentais, em 2000; Anexo XXIII Reposições abatidas nos pagamentos em 2000, por departamentos; Anexo XXIV Conta Geral de Operações de Tesouraria e transferências de fundos; Anexo XXV Conta Geral por cofre, de todo o movimento de receita e despesa e respectivos saldos existentes no início e no final do ano.
(nota 8) Aprovadas pelo Acórdão n.º 9/92, da SRMTC.
(nota 9) O novo regime de tesouraria do Estado, aprovado pelo DL n.º 191/99, de 5 de Junho, inclui: Portaria n.º 958/99, de 7 de Setembro, que regulamenta as operações específicas do Tesouro; Portaria n.º 959/99, de 7 de Setembro, que estabelece as condições de funcionamento dos serviços que desempenham funções de tesouraria; Portaria n.º 994/99, de 5 de Novembro, que contém normas referentes à contabilização de fundos no âmbito da contabilidade do Tesouro; e Portaria n.º 797/99, de 15 de Setembro, que aprovou o Regulamento do Documento Único de Cobrança (DUC).
(nota 10) Para além dos diplomas orgânicos e das disposições gerais da Contabilidade Pública, a Tesouraria tem baseado a sua actuação, por analogia, nas disposições do Dec. Regulamentar 92-C/84, de 28 de Dezembro, e no DL n.º 519-A/79, de 29 de Dezembro.
(nota 11) Ofício n.º 1699/02, de 23 de Abril de 2002.
(nota 12) Designamo-las por operações de reconciliação dado que, em termos puros, as contas dos tesoureiros, só reflectem a quantidade de fluxos financeiros (recebimentos e pagamentos) movimentados durante um período predeterminado, sem qualquer influência dos critérios e dos princípios aplicáveis às outras demonstrações financeiras (no caso dos serviços públicos às respectivas Contas de Gerência e à Conta da Região).
CAPÍTULO IX
Fluxos financeiros com o Sector Público Empresarial Regional
9.1 - Considerações gerais
Cumpre ao Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região, e em obediência à alínea d) do n.º 1 do
art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável ao relatório e parecer sobre a Conta da RAM ex vi do n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, apreciar, entre outros aspectos, os fluxos financeiros entre o Orçamento e o Sector Público Empresarial da Região (SPER), nomeadamente quanto ao destino legal das receitas provenientes de privatizações.
9.2 - Âmbito de verificação
A análise desenvolvida cingiu-se (ver nota 1) aos fluxos financeiros decorrentes da atribuição de subsídios (englobando-se, para além daqueles, as transferências correntes e de capital), de aumentos de capital, de suprimentos, da distribuição de dividendos, bem como da alienação de participações sociais detidas pela RAM.
Os trabalhos desenvolvidos foram efectuados com base na informação disponibilizada pela Secretaria Regional do Plano e Finanças (ver nota 2), tendo-se procedido internamente à confirmação dos fluxos financeiros através das Resoluções do Conselho do Governo, que autorizaram as correspondentes despesas, e dos registos constantes da Conta da Região de 2000.
9.3 - Análise global da execução
Da comparação entre os montantes transferidos pela Região para as entidades pertencentes ao sector público empresarial regional (5,6 milhões de contos) com os provenientes daquele sector (17,5 milhões de contos), apura-se um saldo excedentário para o orçamento regional, em termos de fluxos financeiros, na ordem dos 11,9 milhões de contos, situação derivada, fundamentalmente, do pagamento, à Região, de 17 milhões de contos no âmbito da concessão, à Via Litoral S.A, do troço da Estrada Regional n.º 101 entre a Ribeira Brava e Machico.
Relativamente ao ano anterior, verifica-se um crescimento significativo dos fluxos (mais 2,272 milhões de contos) com destino ao SPER (de 3,326 milhões de contos para 5,598 milhões de contos), decorrente do aumento dos pagamentos através das "Despesas de capital" (mais 2,247 milhões de contos) e, em menor grau, do aumento das despesas pagas por "Despesas correntes" (mais 124 mil contos).
Os rendimentos distribuídos, relativos à participação nos resultados, registaram um aumento, face ao ano anterior, de cerca de 46% (de 187,5 mil contos para 273,7 mil contos).
Há, ainda, a realçar a venda da participação na ECM Ldª, que rendeu à Região, em 2000, o montante de 260 mil contos.
9.3.1 - Enquadramento
Dada a importância de que se revestem os fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector público empresarial, o legislador contemplou, para além da sua análise em sede de parecer sobre as contas Regionais, a obrigatoriedade de remessa pelo executivo, à Assembleia, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" (ver nota 3). [(cfr. al. b) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro)].
Da análise àquele diploma verifica-se que:
não está prevista a apresentação, conjuntamente com a Conta da Região, de um anexo de onde conste a execução orçamental daquelas transferências, afigurando-se justificável, no contexto de uma eventual revisão àquela Lei, que seja contemplada essa obrigatoriedade;
aquela norma encontrava-se desajustada face à composição do sector público empresarial regional (ver nota 4), uma vez que só prevê a identificação das transferências para as empresas públicas (empresas submetidas à disciplina do DL n.º 270/76, de 8 de Abril - Lei de Bases das Empresas Públicas).
Esta situação foi ultrapassada com a publicação do DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que definiu o conceito de empresa pública de uma forma mais ampla (ver nota 5). Assim, em 2000, o relatório que acompanhou a proposta de orçamento devia conter informação sobre as intenções do executivo em matéria de transferências (incluindo os subsídios) para as empresas públicas (em sentido lato), o que não ocorreu, impedindo, por conseguinte, a avaliação do grau de execução daqueles fluxos financeiros, face à respectiva previsão inicial.
Relativamente a esta matéria, a SRPF esclareceu, em sede de contraditório, que "no ponto 9. do relatório "Transferências orçamentais para as empresas públicas participadas ou participadas" que acompanha a proposta de Orçamento da RAM para 2000, é indicada a distribuição das transferências a efectuar para essas empresas".
A este propósito convém referir que o aludido ponto da proposta de Orçamento refere a distribuição global de 449,7 mil contos às entidades participadas, dos quais apenas dá a conhecer os destinatários de 115,3 mil contos, desconhecendo-se os beneficiários dos restantes 334,4 mil contos (74,4% do total). A consulta aos mapas desenvolvidos do Orçamento da RAM, para 2000, não esclarece a identidade dos destinatários das transferências, dado que o referido montante foi inscrito com a classificação económica 05.01.01. E - "E.P.E.P. - Subsídios Diversos". Assim, considera-se que a proposta de Orçamento não cumpre, parcialmente, o previsto na al. b) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, ao não explicitar todos os beneficiários das transferências previstas.
Atenta a influência da intervenção do sector público - designadamente através da atribuição de subsídios -, ao nível do funcionamento dos mecanismos de mercado, afigura-se importante referir o disposto na Lei da Concorrência (ver nota 6), na parte respeitante aos auxílios do Estado (ver nota 7).
Assim, com o intuito de promover a livre concorrência, estatui o n.º 1 do art.º 11.º daquele diploma que "Os auxílios a empresas concedidos por um Estado ou qualquer outro ente público não poderão restringir ou afectar de forma significativa a concorrência no todo ou em parte do mercado". Por sua vez, o n.º 3 do mesmo art.º 11.º refere que não se consideram auxílios do Estado:
"a) As indemnizações compensatórias, qualquer que seja a forma que revistam, concedidas pelo Estado como contrapartida da prestação de um serviço público;
b) Os benefícios concedidos ao abrigo de programas de incentivos quer de quaisquer outros regimes específicos aprovados pelo Governo ou pela Assembleia da República."
Finalmente, o n.º 2 daquele art.º (ver nota 8) comete ao ministro responsável pela área do comércio a competência para analisar os pedidos formulados por qualquer interessado que considere existir uma distorção da concorrência, com origem na concessão de auxílios públicos.
Apesar da apreciação da conformidade da actuação do Governo Regional com a Lei da Concorrência não estar cometida ao Tribunal de Contas, sublinha-se a conveniência de que o executivo regional tenha um especial cuidado na atribuição de subsídios a entidades participadas - quando não enquadradas no âmbito das indemnizações compensatórias ou de programas de incentivos de acesso generalizado - não só devido ao efeito dessas medidas ao nível da concorrência, mas também pela necessidade de assegurar o respeito pelos princípios gerais por que se deve pautar a conduta da Administração, designadamente pelos princípios da igualdade e da imparcialidade.
9.4 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o SPER
Com base nos pagamentos registados na Conta da Região e na informação disponibilizada pela Direcção Regional de Planeamento e Finanças (ver nota 9), foi elaborado um quadro resumo, de onde constam, por classificação económica, os fluxos financeiros de carácter orçamental, com origem nos orçamentos da Região e dos fundos e serviços autónomos, destinados às entidades participadas.
O levantamento efectuado permitiu constatar que foi transferido para o SPER, com origem no orçamento da Região, o montante global de 5,1 milhões de contos (mais 2,1 milhões de contos do que em 1999), dos quais 4,6 milhões de contos pagos através das "Despesas de capital" (mais 2,25 milhões de contos do que em 1999) e os restantes 496 mil contos pagos através das "Despesas correntes" (menos 108 mil contos do que no ano anterior).
No subsector dos Fundos e Serviços Autónomos, identificaram-se fluxos na ordem dos 495,5 mil contos, pagos pelo IDRAM às SAD s participadas pelo Governo Regional.
9.4.1 - Transferências correntes e subsídios para o SPER
O montante global de transferências correntes e subsídios pagos, através da Conta da Região, a entidades participadas, atingiu os 498,3 mil contos (menos 106 mil contos do que em 1999), distribuídos da seguinte forma:
QUADRO IX.1
Beneficiários das transferências para o SPER
De entre os beneficiários destaca-se o Madeira Tecnopólo S.A., que arrecadou, perto de 224 mil contos (44,9% das verbas atribuídas) pagos como subsídios, distribuídos da seguinte forma:
QUADRO IX.2
Subsídios ao Tecnopólo
As transferências para a AREAM ascenderam a 66.140 contos, sendo que 10 mil contos foram pagos através do orçamento da SRESA e destinaram-se a apoiar a participação, daquela entidade, na elaboração do Plano Regional da Política de Ambiente (ver nota 10). Da restante verba, paga através do projecto "Cooperação Técnica e Cientifica com a AREAM", da SRPC, no montante global de 56.140 contos, cerca de 33.600 contos, autorizados pela Resolução n.º 966/2000, de 30 de Junho, referem-se a despesas no âmbito do contrato programa celebrado entre a SRPC e a AREAM. Os restantes 22.540 contos, foram pagos no âmbito de um contrato programa celebrado em 1997 e autorizado nos termos da Resolução n.º 687/97 (ver nota 11), de 30 de Maio.
GRÁFICO IX.1
Distribuição das transferências correntes e subsídios por beneficiários
As verbas transferidas, em 2000, para a Imprensa Regional da Madeira E.P., no montante global de 61 mil contos (mais 18,4 mil contos do que em 1999), destinaram-se, nos termos das Resoluções que autorizaram aquelas despesas (ver nota 12), a suprir necessidades de natureza financeira.
As transferências para a ADERAM (no montante de 51.270 contos) foram realizadas no âmbito do contrato-programa (ver nota 13), celebrado com a SRPC, e pagas através do projecto de investimento "Programa de Cooperação com a ADERAM". Encontravam-se ainda previstas mais duas prestações, no montante global de 60 mil contos, que não chegaram a ser pagas em 2000.
O CEIM beneficiou de subsídios no montante de 40.000 contos, autorizados pela Resolução n.º 912/2000, destinados a financiar as actividades enquadradas no plano estratégico daquela entidade.
As verbas transferidas para a PLANAL S.A. (39.010 contos) destinaram-se (ver nota 14) a satisfazer parte do passivo daquela empresa, nomeadamente, o resultante de uma operação de crédito objecto de aval da Região. As transferências para esta empresa decresceram, face ao ano de 1999, em 127 mil contos.
O CITMA beneficiou de transferências no montante global de 17 mil contos, dos quais 15 mil contos no âmbito do contrato-programa (ver nota 15) celebrado com a SRE e os restantes 2 mil contos referentes ao pagamento (ver nota 16) das quotas anuais relativas ao ano de 2000.
Para além dos fluxos espelhados na Conta da Região, existem ainda os pagamentos efectuados, através do IDRAM, para as Sociedades Anónimas Desportivas (SAD), no montante de 495,5 mil contos (mais 230 mil contos do que em 1999), conforme se observa no quadro seguinte:
QUADRO IX.3
Transferências para as SAD
O Marítimo da Madeira Futebol SAD foi o principal beneficiário (76,7%) das transferências para as SAD participadas pelo Governo Regional, tendo recebido 380 mil contos (mais 230 mil contos do que em 1999) no âmbito da sua participação no Campeonato Nacional de Futebol da 1ª Liga.
As restantes SAD participadas pelo Governo Regional receberam, em 2000, o montante global de 115,5 mil contos, relativos à participação das suas equipas nos campeonatos nacionais de Andebol.
9.4.2 - Transferências, aumentos de capital e constituição de suprimentos
O relatório que acompanhou a proposta de Orçamento, para 2000, previa a realização de operações activas, relativas ao SPER, no valor de 4,5 milhões de contos (ver nota 17), nos quais se incluíam: 2,5 milhões de contos para a APRAM, 750 mil contos para a Via Litoral e outros, 570 mil contos para a ANAM, 500 mil contos para a EJM, 149 mil contos para a SDPS e 35 mil contos para a criação da Sociedade Gestora de Parques Industriais.
Entre a previsão e a execução efectiva, denotam-se as seguintes discrepâncias:
As operações activas efectivamente realizadas, relativas ao SPER, totalizaram os 2,89 milhões de contos, comparativamente ao valor de 4,5 milhões de contos previsto;
O montante pago à EJM, como suprimentos, atingiu os 600 mil contos, ultrapassando a previsão de 500 mil contos;
As dotações para fazer face aos aumentos de capital do IGA não se encontravam previstas na proposta de orçamento;
O montante de 570 mil contos previsto para o aumento de capital da ANAM não chegou a ser utilizado, devido à anulação desta operação;
Também a Sociedade Gestora de Parques Industriais, inicialmente prevista, não chegou a ser criada em 2000.
Relativamente às dotações para fazer face aos aumentos de capital do IGA, a SRPF veio esclarecer que, à "data da elaboração de proposta de orçamento para 2000, a IGA, S.A. ainda não estava criada, pelo que foram previstas transferências (correntes e de capital) para o IGA, enquanto serviço autónomo, no valor global de 1,7 milhões de contos". De facto, a IGA, S.A. foi criada pelo DLR 28-B/99/M, de 23 de Dezembro, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, sendo a data de apresentação da proposta orçamental à ALR, 17 de Dezembro de 1999.
Os fluxos com o SPER, pagos através de "Despesas de capital", atingiram o montante global de 4,6 milhões de contos, dos quais 2,89 milhões de contos (62,7%) inscritos no agrupamento "Activos Financeiros" e os restantes 1,72 milhões de contos (37,3%) contabilizados como "Transferências de capital", conforme se pode observar no quadro seguinte:
QUADRO IX.4
Transferências para as SAD
Face ao ano de 1999 (quando atingiram os 2,36 milhões de contos), os pagamentos para o SPER, no âmbito das despesas de capital, aumentaram em 2,24 milhões de contos (mais 94,9%).
Relativamente às verbas inscritas e pagas através do agrupamento "Transferências de capital", destaca-se o seguinte:
Os 250 mil contos transferidos para a ANAM S.A., através do orçamento de investimentos da SRECE, dizem respeito à 1ª tranche do financiamento dos trabalhos relativos à Estrada Regional n.º 101 (ver nota 18);
As verbas transferidas (19), em 2000, para o IGA S.A., no montante global de 1.468 mil contos, destinaram-se ao pagamento de encargos assumidos e não pagos até 31 de Dezembro de 1999, no âmbito de despesas de investimento.
GRÁFICO IX.2
Distribuição por beneficiário
No que se refere às despesas pagas no âmbito do agrupamento "Activos Financeiros", salienta-se o seguinte:
As verbas transferidas para a APRAM S.A. totalizaram os 1,16 milhões de contos, dos quais 1,05 milhões de contos (ver nota 20) referem-se a pagamentos no âmbito do segundo aumento de capital aprovado em assembleia-geral, a 31/03/2000, e os restantes 108 mil contos constituem pagamentos no âmbito do primeiro aumento de capital aprovado em 13/09/99.
Os suprimentos para a EJM atingiram os 600 mil contos, mais 243 mil contos do que em 1999. Saliente-se que os suprimentos concedidos a esta empresa, desde 1997 até 2000, ascendem a 1.470 mil contos (dos quais 870 mil contos foram, entretanto, incorporados no capital social da empresa).
Os 581,4 mil contos pagos à Via Litoral S.A. visaram, de acordo com a resolução (ver nota 21) que aprovou esta despesa, subscrever o aumento de capital, aprovado em 30/06/2000, na proporção da participação que a RAM já detinha na empresa (20% do capital social).
A subscrição dos aumentos de Capital do IGA S.A. originou pagamentos no montante global de 411,4 mil contos (dos quais 190 mil contos referentes ao primeiro aumento e 221,4 relativos ao segundo aumento de capital).
A SDPS recebeu (ver nota 22) 70 mil contos relativos à realização do remanescente do capital, correspondente a 70% do capital social da empresa.
O valor pago à SDPO (55,1 mil contos) visou realizar a subscrição de 55% do capital social desta empresa.
GRÁFICO IX.3
Distribuição por tipo de fluxos
9.5 - Fluxos financeiros do SPER para o Orçamento Regional
As receitas provindas do SPER para o orçamento regional atingiram os 17,53 milhões de contos, conforme se constata no quadro seguinte:
QUADRO IX.5
Fluxos provenientes do SPER para o orçamento regional
As transferências provenientes da Via Litoral S.A. (participada em 20% pelo Governo Regional), no montante de 17 milhões de contos, representam a esmagadora maioria (97%) das receitas provenientes do SPER. Estas transferências são a contrapartida, que deverá ascender aos 50 milhões de contos (dos quais 23 milhões de contos já foram pagos em 1999), pela concessão (ver nota 23), em regime SCUT (sem custo para o utilizador) e pelo período de 25 anos, do troço da Estrada Regional n.º 101 entre a Ribeira Brava e Machico.
A receita proveniente da venda da participação social da RAM na empresa ECM S.A. (ver nota 24), refere-se à primeira prestação, no valor de 260 mil contos, paga pela empresa "H.P. Miles & Pestana, Lda". O valor global da venda ascende aos 1,16 milhões de contos. O pagamento da restante verba deverá, de acordo com o contrato (ver nota 25) celebrado entre o Governo Regional e a referida empresa, ser pago em oito prestações semestrais e consecutivas de 112,5 mil contos cada, prevendo-se que a operação esteja completamente liquidada em Dezembro de 2004.
Em 2000, a participação nos lucros das empresas permitiu à Região arrecadar receitas no montante global de 273,7 mil contos (mais 88,7 mil contos do que em 1999) dos quais: 145 mil contos (53,3% dos dividendos recebidos) provenientes da distribuição de dividendos da SDM, 127,5 mil contos (46,6%) da Cimentos Madeira e 1,25 mil contos da ILMA.
9.6 - Saldo global com o SPER
O saldo dos fluxos da RAM com o SPER, por empresa, pode ser observado no quadro seguinte:
QUADRO IX.6
Fluxos com o SPER
O quadro permite observar que os fluxos para as entidades participadas ascenderam a 5,6 milhões de contos e que, por sua vez, os fluxos oriundos do SPER totalizaram os 17,5 milhões de contos, o que implicou um saldo excedentário de 11,9 milhões de contos, conforme já referido no ponto 9.3.
(nota 1) Para além destes fluxos financeiros, há ainda a registar aqueles que decorrem da relação comercial privada que se estabelece entre o sector público e as entidades participadas, cujo âmbito extravasa o da presente análise.
(nota 2) Cfr. ofício n.º 2458 de 15-10-2001, rectificado pelo ofício n.º 2754 de 29-10-2001, ambos da Direcção Regional de Planeamento e Finanças.
(nota 3) A propósito da ausência de remessa deste Anexo à Assembleia, confronte-se o Capitulo I, respeitante ao Processo Orçamental.
(nota 4) Do universo das entidades pertencentes ao sector público empresarial da RAM, apenas a Imprensa Regional da Madeira tinha aquela natureza.
(nota 5) Passando a considerar empresas públicas aquelas em que as entidades públicas detenham a maioria do capital ou dos direitos de voto, ou tenham o direito de designar ou destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou fiscalização, para além das pessoas colectivas de direito público com natureza empresarial, criadas pelo Estado por Decreto-Lei.
(nota 6) DL n.º 371/93, de 29 de Outubro, rectificado pela Declaração n.º 4/94, de 31 de Janeiro, publicada no DR I.ª Série A, n.º 25.
(nota 7) Note-se que o alcance daquela norma extravasa o da presente análise, visto também serem considerados auxílios do Estado outros actos (a que não estão directamente associados fluxos monetários) que criam condições vantajosas relativamente ao regime comum, casos da concessão de benefícios fiscais e de avales, da assunção de passivos, do perdão de dívidas, etc.
(nota 8) Dispõe aquela norma que: "A pedido de qualquer interessado, o ministro responsável pela área do comércio poderá examinar os auxílios referidos no número anterior, de forma a propor ao ministro competente as medidas conducentes à manutenção ou ao restabelecimento da concorrência."
(nota 9) Cfr. Ofício n.º 2754/01, de 29/10/2001, da Direcção Regional de Planeamento e Finanças.
(nota 10) Autorizada através da Resolução n.º 1600/99, de 26 de Novembro.
(nota 11) Rectificada pela Resolução n.º 1694/97 de 27 de Novembro.
(nota 12) Resoluções n.os: 1945/99 de 31 de Dezembro, 159/2000 de 8 de Fevereiro, 385/2000 de 22 de Março, 590/2000 de 3 de Maio e 1175/2000 de 3 de Agosto.
(nota 13) Autorizado através da Resolução n.º 1287/2000 de 28 de Julho.
(nota 14) De acordo com as Resoluções que autorizaram esta despesa (Resoluções n.os 887/2000 de 14 de Junho e 1918/2000 de 13 de Dezembro).
(nota 15) Autorizado através da Resolução n.º 1433/2000 de 22 de Setembro.
(nota 16) Autorizado através da Resolução n.º 182/2000 de 16 de Fevereiro.
(nota 17) Valor que não inclui 75 mil contos para o "Fundo de Apoio à Frota de Pesca da Região" e 34 mil contos para as "Iniciativas Locais de Emprego", também considerados como operações activas.
(nota 18) De acordo com a Resolução n.º 121/2000 de 27 de Janeiro, que autorizou esta despesa.
(nota 19) Autorizadas através das Resoluções n.os 403/2000 de 22 de Março, 433/2000 de 29 de Março, 497/2000 de 11 de Abril, 720/2000 de 24 de Maio, 1006/2000 de 12 de Julho e 1502/2000 de 12 de Outubro.
(nota 20) Autorizados pela Resolução n.º 732/2000 de 24/05, que aprovou a realização de pagamentos no montante global de 2.391 mil contos, relativos ao segundo aumento de capital desta empresa, sendo que, no entanto, foram pagos, em 2000, cerca de 1.050 mil contos.
(nota 21) Resolução n.º 946/2000, de 30 de Junho
(nota 22) Cfr. Resolução n.º 384/2000, de 22 de Março.
(nota 23) Cfr. DLR n.º 21-A/99/M, de 24 de Julho.
(nota 24) Autorizada através da Resolução n.º 518/2000, de 6 de Abril.
(nota 25) Contrato celebrado a 26/07/2000.
CAPÍTULO X
Fluxos Financeiros com a União Europeia
10.1 -Considerações gerais
A análise dos fluxos financeiros oriundos da UE visou dar cumprimento ao disposto no art.º 41.º, n.º 1, alínea i), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável por força do n.º 3 do art.º 42.º do mesmo diploma, de acordo com o qual cumpre ao Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região, apreciar a actividade financeira da RAM, relativamente aos fluxos financeiros com a União Europeia.
A Conta da Região, relativa a 2000, bem como o diploma que aprovou o orçamento regional, não contêm informação sistematizada sobre os fluxos financeiros com a UE. A informação disponível em ambos os documentos é insuficiente para a percepção da verdadeira dimensão das transferências da UE para a Região.
Assim, a análise destes fluxos baseou-se na informação obtida junto das entidades responsáveis pelas transferências comunitárias para a RAM, no relatório "A Madeira na União Europeia" (ver nota 1), relativo ao ano de 2000, bem como no relatório de execução do POPRAM III, reportado ao mesmo período.
Apesar de 1999 ter sido o último ano de programação do POPRAM II, este ainda apresentou, em 2000, alguma execução financeira, dado que, de acordo com as regras comunitárias, esta prolongava-se até 31 de Dezembro de 2001, devendo o fecho de contas ocorrer, o mais tardar, até 30 de Junho de 2002. Assim, o relatório final do POPRAM II será apresentado em data posterior ao encerramento de contas.
Saliente-se, ainda, que 2000 foi o ano de transição entre dois quadros comunitários de apoio (QCA II e QCA III), tendo as entidades gestoras dos fundos comunitários procedido a pagamentos aos beneficiários dos projectos financiados pelo QCA II e, simultaneamente, iniciado o novo QCA III.
Este capítulo integra, ainda, a síntese do relato de Auditoria a projectos co-financiados pelo instrumento financeiro LIFE (ver nota 2), no domínio do controlo financeiro do Tribunal.
No sentido de observar o exercício do contraditório, foi ainda remetido o presente capítulo a Sua Excelência o Secretário Regional do Ambiente e Recursos Naturais, bem como o relato da auditoria acima referida ao Director Regional de Florestas e aos Directores do Parque Natural da Madeira, em funções, e cessante.
Salienta-se que, relativamente à auditoria aos projectos co-financiados pelo instrumento financeiro LIFE, não foi recebida qualquer resposta.
10.2 - Âmbito de verificação
O presente capítulo visa, sobretudo, a análise aos fluxos financeiros com a UE, apurados pela SRMTC, relativos a 2000, assim como apreciar a execução e implementação do POPRAM III, que constitui a forma privilegiada, pelo elevado volume financeiro e enquadramento, de intervenção operacional na Região, no âmbito do QCA III (2000-2006), e de consecução dos objectivos estratégicos definidos no Plano de Desenvolvimento Económico e Social para o período de 2000 a 2006.
10.3 - Análise global
10.3.1 - Enquadramento
Os fluxos provenientes da União Europeia constituem receitas da Região (ver nota 3), cumprindo ao Estado assegurar que esta beneficie do apoio de todos os fundos comunitários, nos termos do restante território nacional, tendo em conta as especificidades do arquipélago (ver nota 4), e devendo ainda "(...) a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros nacionais de apoio ao sector produtivo ser assegurada pelo Orçamento do Estado ou pelos orçamentos das entidades que tutelam as respectivas áreas" (ver nota 5).
Conjuntamente com a proposta do Orçamento, deverá o Governo Regional apresentar à Assembleia Legislativa Regional, relatórios sobre "Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos" (ver nota 6).
Através da publicação do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro, foi previsto o acompanhamento e apreciação, pela ALR, da participação da Região no processo de construção da União Europeia, na decorrência da Lei n.º 20/94, de 15/6, que criou um regime que garante o acompanhamento e apreciação, pela Assembleia da República, da participação de Portugal no processo de construção da União Europeia.
Deste modo, é à Assembleia Legislativa Regional da Madeira (ver nota 7) que compete acompanhar e apreciar o processo de construção da UE, particularmente nos assuntos que directamente respeitem à RAM, devendo, para o efeito, ser estabelecido um processo que assegure permanente troca de informações e consulta entre aquele órgão legislativo e o Governo Regional.
A ALR pode solicitar (ver nota 8) ao executivo a documentação que tenha por mais relevante sobre a construção da UE, determinando (ver nota 9), ainda, o DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro, que o GR apresente à ALR, no 1.º trimestre de cada ano, um relatório do acompanhamento da Região naquele processo, "(...) e no qual se apontem as deliberações tomadas pelas instituições europeias que maior relevância tenham para a Região e das posições adoptadas pelos governos nacional e regional, e quais as medidas postas em prática por ambos, em resultado dessas deliberações".
Incumbe, ainda, à ALR proceder (ver nota 10) "(...) regularmente à apreciação global da participação portuguesa no processo de construção europeia e particularmente no respeitante às implicações económicas, financeiras e sociais de maior impacte na Região, devendo realizar para esse efeito um debate com a presença do Governo Regional no decurso de cada presidência do Conselho Europeu", e de apreciar "(...) a execução financeira dos fundos estruturais e do Fundo de Coesão ou outros programas onde se preveja a utilização de fundos da União Europeia na Região Autónoma da Madeira".
A aplicação dos fundos comunitários, na RAM, efectua-se, fundamentalmente, através do POPRAM, que constitui a principal intervenção operacional do QCA na Região, e é constituído pela contribuição de quatro fundos estruturais: FEDER, FEOGA - O, FSE e IFOP.
10.3.2 - Fluxos financeiros
10.3.2.1 - Com a UE
As transferências provenientes da UE para a RAM, apuradas pela SRMTC, ascenderam a mais de 22,9 milhões de contos, distribuídos da seguinte forma:
QUADRO X.1
Fluxos financeiros com a UE
As transferências realizadas em 2000 apresentaram um decréscimo de 6,6 milhões de contos (- 22,3% em termos relativos), face ao ano de 1999, quando atingiram os 29,5 milhões de contos.
Relativamente à distribuição por beneficiários, verifica-se que 57,1% (13,1 milhões de contos) dos montantes transferidos dirigiram-se a entidades públicas e os restantes 42,9% (9,8 milhões de contos) a beneficiários privados.
Destacam-se, de entre o total das transferências, as realizadas no âmbito do POPRAM II (através do FEDER, do FEOGA-O e do IFOP), que atingiram o volume de 4,73 milhões de contos (20,6%).
O POPRAM III representa perto de 17,8% (4,07 milhões de contos) dos montantes transferidos, dos quais 86,5% (3,5 milhões de contos) referem-se à contribuição FEDER e os restantes 13,5% (550,9 mil contos) à contribuição do FSE.
GRÁFICO X.1
Distribuição dos fluxos com a UE
As transferências efectuadas no âmbito do Fundo de Coesão atingiram o valor de 3,87 milhões de contos (perto de 16,9%), apresentando uma redução de 7,36 milhões de contos, face ao montante transferido em 1999 (11,2 milhões de contos). Essas verbas destinaram-se aos projectos relativos à: "Unidade de Valorização de Resíduos Sólidos da Madeira" (3,7 milhões de contos) e à "Ampliação do Aeroporto do Funchal" (175 mil contos).
Através do SIFIT, foram transferidos, directamente para beneficiários privados, 3,31 milhões de contos, que contribuíram para a construção/ampliação/remodelação de 33 unidades hoteleiras.
As transferências realizadas no âmbito do POSEIMA atingiram, em 2000, o valor de 3,238 milhões de contos (14,1%), sendo que destes 2,608 milhões de contos referem-se ao Regime Específico de Abastecimento (REA) e os restantes 630 mil contos a ajudas à produção local.
10.3.2.2 - Transferências da UE contabilizadas na Conta da RAM de 2000
As estimativas, apresentadas pelo Governo Regional, para as transferências da UE (no orçamento final), previam receitas no montante de 46 milhões de contos. No entanto, a cobrança das mesmas quedou-se pelos 14 milhões de contos, o que se traduziu numa taxa de execução de 30,6% e num desvio de 32 milhões de contos face ao programado, conforme se observa no quadro seguinte:
QUADRO X.2
Fluxos da UE contabilizados na Conta da Região
As estimativas (13,6 milhões de contos) para as transferências a efectuar no âmbito do POPRAM III (componente FEDER) foram, particularmente, desajustadas, dado que as receitas efectivamente cobradas (3,2 milhões de contos) ficaram aquém do previsto em 10,4 milhões de contos, tendo correspondido a uma taxa de execução de 23,4%.
A SRPC, em sede de contraditório, veio alegar que "Esta situação deveu-se fundamentalmente ao facto de se ter considerado no respectivo cálculo o recebimento integral do adiantamento de 7%". O que não veio a acontecer.
A rubrica "Transferências de capital - Outros Programas Comunitários" (C.E.: 09.07.01.01.06.) apresentou uma taxa de execução de 1,4%, devido à diferença de 7,9 milhões de contos, ocorrida entre as receitas previstas (8 milhões de contos) e as efectivamente cobradas (108,2 mil contos).
Analogamente, as cobranças efectuadas no âmbito do Fundo de Coesão apresentaram um desvio de 6,9 milhões de contos face à programação (10,6 milhões de contos). No âmbito do exercício do contraditório, a SRPF aduziu que esta situação decorreu "de não terem sido aprovados pela CE, no ano em análise, tal como se previa, os projectos inseridos no ambiente".
10.4 - O QCA III
O QCA III constitui a matriz plurianual de aplicação dos fundos comunitários destinados à promoção do princípio da coesão económica e social, envolvendo os programas propostos por Portugal no Plano Nacional de Desenvolvimento Económico-Social (PNDES) e no Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) para o período de 2000 a 2006.
O QCA III assume os seguintes domínios prioritários de intervenção:
Potencial humano. A prioridade à valorização do potencial humano resulta da constatação de que os baixos níveis de produtividade constituem um ponto fraco da economia portuguesa. Com efeito, os progressos da convergência, que foram assinaláveis em vários domínios, revelaram-se ainda muito insuficientes no que respeita à qualificação das pessoas e aos resultados obtidos em termos de produtividade.
Actividade produtiva. Tendo por finalidade conseguir acréscimos da competitividade, através do apoio às estratégias empresariais e da consideração doutros factores decisivos, como sejam o progresso científico e a inovação tecnológica, ao mesmo tempo que se desenvolverão intervenções de apoio à agricultura e desenvolvimento rural e às pescas.
Estruturação do território: A consideração do território, como elemento de coesão do todo nacional e de integração de Portugal na economia global e europeia, implica orientações fundamentais no sentido da construção de infra-estruturas compatíveis com a preservação do ambiente e o apoio ao desenvolvimento das regiões portuguesas, na perspectiva da correcção dos principais desequilíbrios e assimetrias regionais.
A operacionalização dos domínios prioritários concretiza-se através de quatro eixos, que agrupam os 18 Programas Operacionais, e que contemplam um funcionamento integrado e complementar entre si:
Eixo 1 - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social;
Eixo 2 - Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades de futuro;
Eixo 3 - Afirmar o valor do território e da posição geo-económica do país;
Eixo 4 - Promover o desenvolvimento sustentável das regiões e a coesão nacional.
No QCA III, os fundos estruturais comunitários, conjuntamente com os recursos nacionais públicos e privados, representam um investimento total de 42 200 milhões de euros, para o período 2000-2006.
Aos valores mencionados acrescem ainda os montantes de investimento global do Fundo de Coesão (5,499 milhões de euros), os montantes de ajuda referentes aos Programas de Iniciativa Comunitária (ver nota 11) (713 milhões de euros), a que serão adicionados os recursos nacionais associados, bem como o apoio do Banco Europeu de Investimentos e outras entidades (1,446 milhões de euros).
Deste modo, o investimento total, a realizar no período 2000-2006, ascenderá aos 50 000 milhões de euros (aproximadamente dez mil milhões de contos).
As acções a empreender, no âmbito do QCA III, serão apoiadas pelos fundos comunitários, de acordo com a vocação específica de cada um, sendo que:
O FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) apoia investimentos produtivos, investimentos em infra-estruturas, acções de desenvolvimento do potencial endógeno e iniciativas de desenvolvimento local;
O FSE (Fundo Social Europeu) apoia as políticas de educação e de formação profissional, tendo em vista a promoção do emprego e a integração no mercado de trabalho;
O FEOGA-O (Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Orientação) está vocacionado para a reconversão e adaptação das estruturas agrícolas e desenvolvimento das áreas rurais;
O IFOP (Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca) intervém em acções de reforço da competitividade das estruturas de exploração e das empresas, no sentido de valorizar os produtos da pesca e as áreas dependentes desta actividade.
No QCA III, tal como, aliás, nos QCA I e II, as intervenções operacionais nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira apresentam características específicas, dada a autonomia política, legislativa e administrativa de ambas as regiões, e os poderes de direcção da economia regional, conferidos pela Constituição da República aos Governos Regionais.
10.5 - O POPRAM III como instrumento de estratégia da RAM
O POPRAM III (ver nota 12) constitui a principal intervenção operacional, no âmbito do QCA III em curso na Região, em vigor no período de 2000 a 2006. Apresenta-se como um amplo quadro integrador de medidas e acções nos mais variados domínios e sectores e, tendo em atenção a importância relativa dos meios financeiros que mobiliza, assume-se como um poderoso instrumento da política económica regional.
10.5.1 - Síntese da estratégia e objectivos do POPRAM III
O POPRAM III "(...) deverá orientar-se no sentido de propiciar condições que, numa perspectiva de desenvolvimento sustentável e de coesão interna, se dirijam ao reforço da capacidade de afirmação da economia regional em áreas de especialização estratégicas, onde existam ou possam vir a ser criadas vantagens comparativas e condições de competitividade na economia global em que se insere. Deverá também, de forma articulada, dirigir-se à superação de debilidades e insuficiências da base económica e social e à redução das assimetrias internas de desenvolvimento" (ver nota 13).
A actuação do POPRAM III, no período de 2000 a 2006, visa a prossecução dos seguintes grandes objectivos:
"Reforçar a competitividade e o posicionamento geoestratégico da economia madeirense";
"Promover o emprego e a empregabilidade do potencial humano";
"Assegurar a melhoria da qualidade de vida e preservar os valores ambientais".
A concretização dos grandes objectivos passa pela prossecução de objectivos específicos, que, seguidamente, se discriminam:
"Fortalecer e promover a eficiência da base empresarial e produtiva";
"Reforçar a valorização dos recursos humanos e a capacidade de inovação";
"Reforçar o desenvolvimento das infra-estruturas e serviços associados à Sociedade da Informação";
"Melhorar as acessibilidades externas e promover uma utilização eficiente das capacidades existentes em termos de infra-estruturas físicas e de serviços de transportes e comunicações";
"Promover a coesão interna e a melhoria da qualidade de vida";
"Preservar e valorizar o ambiente e o património natural, urbano e cultural".
As actuações programadas no âmbito do POPRAM III, visando a prossecução dos objectivos definidos, foram organizadas em medidas, por dois eixos prioritários, da seguinte forma:
Eixo Prioritário 1 - Desenvolvimento de uma Plataforma de Excelência Euro-Atlântica
Medida 1.1 - Valorização do Potencial Turístico, Cultural e do Lazer
Medida 1.2 - Estímulo à Inovação e Sociedade da Informação
Medida 1.3 - Melhoria das Acessibilidades Exteriores
Medida 1.4 - Protecção e Valorização do Ambiente e Ordenamento do Território
Medida 1.5 - Competências Humanas e Equidade Social
Eixo Prioritário 2 - Consolidação da Base Económica e Social da Região
Medida 2.1 - Agricultura e Desenvolvimento Rural
Medida 2.2 - Pescas e Aquicultura
Medida 2.3 - Competitividade e Eficiência Económica
Medida 2.4 - Melhoria das Acessibilidades Internas
Medida 2.5 - Coesão e Valorização Social
Medida 2.6 - Intervenção Integrada do Porto Santo.
A par destes dois eixos prioritários, foi criada uma Linha de Assistência Técnica para o Programa, que integra quatro medidas, uma por cada uma das componentes - FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP.
10.5.2 - Gestão, acompanhamento, avaliação e controlo do POPRAM III
A gestão, acompanhamento, avaliação e controlo do POPRAM III apresenta, face ao POPRAM II, algumas inovações, decorrentes das novas regras comunitárias, em especial do Regulamento (CE) n.º 1260/99 (ver nota 14) do Conselho, de 21 de Junho.
As alterações, que afectam a forma de organização das intervenções operacionais, traduzem-se, fundamentalmente, nos seguintes domínios:
Reforço do papel do acompanhamento, com a assunção de novas atribuições para os órgãos responsáveis pelo mesmo;
Abertura à sociedade civil do processo de acompanhamento das intervenções operacionais;
Avaliação intermédia da eficácia, gestão e execução financeira dos Programas Operacionais;
Atribuição de uma Reserva de Eficiência aos Programas Operacionais com melhor "performance";
Criação de uma Reserva de Programação, no montante de 2,6% dos Fundos Estruturais previstos para o QCA III;
Criação de novos níveis de coordenação no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio;
Reforço das competências dos Gestores dos Programas Operacionais no âmbito do controlo;
Transição de uma lógica de adiantamento (QCA II) para uma lógica de reembolso de despesas efectivamente pagas (QCA III).
10.5.2.1 - Gestão
A gestão global do POPRAM III é assegurada por um Gestor - Gestor Regional dos Fundos Comunitários, nomeado por Resolução do Governo Regional e tutelado pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (ver nota 15), que constitui uma autoridade de gestão, tendo, nomeadamente, as seguintes competências (ver nota 16):
"Garantir a regularidade das operações financiadas pelo Programa Operacional, designadamente pela aplicação de medidas de controlo interno compatíveis com os princípios da boa gestão financeira;
Aprovar as candidaturas de projectos ao financiamento pelo Programa Operacional, em sede da Unidade de Gestão, uma vez obtido o parecer da mesma;
Assegurar o cumprimento por cada projecto ou acção das normas regionais, nacionais e comunitárias aplicáveis;
Apreciar da conformidade dos pedidos de pagamento que sejam apresentados pelos beneficiários finais e efectuar, ou assegurar que sejam efectuados, os referidos pagamentos;
Assegurar a instituição de um sistema de controlo interno adequado à verificação dos processos de candidaturas e dos pagamentos, conforme os normativos aplicáveis;
Apresentar o relatório anual de execução e o relatório final de execução do Programa Operacional à Comissão Europeia, depois de aprovado pela respectiva Comissão de Acompanhamento;"
No exercício das suas competências, o Gestor Regional é assistido por uma Unidade de Gestão, que integra gestores das quatro componentes (FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP) do Sistema de Incentivos, e do Fundo de Coesão, a nível regional, para além de outras entidades, sempre que tal se justifique.
Os gestores dos quatro fundos estruturais (FEDER, FSE, FEOGA-O, IFOP), na Região, são nomeados pelo Conselho do Governo Regional, e exercem as suas funções de coordenação sob orientação do Gestor Regional, presidindo às Comissões de Selecção dos projectos nas respectivas áreas (ver nota 17).
A Unidade de Gestão possui, entre outras, as seguintes competências (ver nota 18):
"Dar parecer sobre as propostas de decisão dos gestores relativas a candidaturas de projectos ao financiamento pelo POPRAM III;
Dar parecer sobre projectos de relatório de execução elaborados pelos gestores nas respectivas componentes do Programa, bem como sobre o relatório de execução do programa".
O Gestor e a Unidade de Gestão são apoiados, no exercício das suas funções, por uma estrutura de apoio técnico (EAT).
Compete ao Instituto de Gestão dos Fundos Comunitários (IGFC), de acordo com as suas atribuições (ver nota 19), assegurar as funções técnico-administrativas inerentes à coordenação da gestão global e ao acompanhamento, controlo e avaliação da execução das intervenções operacionais de âmbito regional com co-financiamento comunitário.
Relativamente à gestão financeira do programa, releva, nas novas regras, a forma de pagamento das contribuições financeiras da Comunidade, que se processará (ver nota 20) da seguinte forma:
Pagamento de um adiantamento de 7% da participação total dos fundos estruturais aquando da adopção do programa (o adiantamento deverá ser reembolsado à Comissão, na ausência de despesas declaradas num prazo de 18 meses);
Posteriormente, a Comissão procede ao pagamento das despesas efectivamente realizadas e certificadas pelo Estado-membro em causa;
O saldo final de 5% é pago aquando do encerramento do programa, na sequência da apresentação e aprovação, pela Comissão, de todos os documentos exigidos.
As novas regras traduzem, em termos gerais, a passagem de uma lógica de pagamentos, da UE aos Estados-membros, sob a forma de adiantamentos, para uma lógica de reembolso de despesas efectivamente pagas. Estas assumem especial relevância, uma vez que poderão ocasionar dificuldades de tesouraria às entidades nacionais e regionais, responsáveis pela liquidação das comparticipações comunitárias, implicando a existência de uma gestão financeira rigorosa e eficiente.
Refira-se a este propósito que uma das mais importantes regras financeiras estabelecidas para o QCA III é a resultante do n.º 2 do art. 31.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 (denominada "regra do n+2"), de acordo com a qual a execução financeira terá que ocorrer até o termo do 2.º ano seguinte à sua autorização orçamental, o que impõe uma execução célere dos Programas Operacionais, sob pena da anulação automática daquela autorização orçamental. Esta regra, conjugada com a nova filosofia do reembolso das despesas, obriga a um grande esforço financeiro e rigor, no que respeita à execução financeira por parte da Região, das empresas e dos particulares.
Salienta-se, ainda, a criação de uma Reserva de Eficiência (ver nota 21), que se eleva a 4% dos créditos dos Fundos Estruturais programados no QCA III. Esta deverá ser atribuída, o mais tardar, até 31/03/2004, aos Programas Operacionais reconhecidos como eficientes pela Comissão, com base nas propostas do Estado-membro. A eficiência é avaliada com base em indicadores (definidos pelo Estado-membro em concertação com a Comissão) que reflectem a eficácia, a gestão e a execução financeira do Programa Operacional. No caso do POPRAM III, estes indicadores encontram-se definidos no "Complemento de Programação do POPRAM III".
Os critérios adoptados para avaliar a gestão e execução financeira no âmbito da Reserva de Eficiência foram os previstos no quadro seguinte:
QUADRO X.3
Critérios de avaliação da gestão e execução financeira do POPRAM III
O QCA III prevê, ainda, uma "Reserva de Programação" no montante de 2,6% dos fundos estruturais. Esta reserva tem como objectivo flexibilizar o QCA III e, assim, aumentar a capacidade de adaptação e resposta às incertezas decorrentes da dimensão do período de programação e às consequências do processo de globalização da economia.
A atribuição da Reserva de Programação será efectuada, em simultâneo e de forma coerente com a atribuição da Reserva de Eficiência, pela Comissão Europeia, em estreita colaboração com o Estado-Membro, com base em proposta por este apresentada.
10.5.2.2 - Acompanhamento e Avaliação
O acompanhamento (ver nota 22) do POPRAM III é efectuado por uma Comissão de Acompanhamento (ver nota 23), presidida pelo Gestor do Programa Operacional, que integra na sua composição, para além dos membros da Unidade de Gestão, representantes da Administração Regional e Local, incluindo os das áreas do Ambiente e Ordenamento do Território, representantes dos parceiros económicos e sociais regionais, representantes nacionais dos Fundos em causa e, eventualmente, de outros organismos, bem como representantes da Comissão Europeia e, nas situações apropriadas, do BEI.
A Comissão de Acompanhamento do POPRAM III assegurará, simultaneamente, a visão de conjunto de todas as intervenções estruturais na Região, a fim de permitir uma abordagem coerente do impacto dos auxílios comunitários na Região.
As competências e o funcionamento da Comissão de Acompanhamento encontram-se definidos no seu regulamento interno, no respeito pelo disposto no art.º 35.º do Regulamento (CE) n.º 1260/99 do Conselho, de 21 de Junho (ver nota 24):
O POPRAM III será sujeito a uma avaliação (ver nota 25) intercalar, efectuada por avaliadores independentes, que analisarão os primeiros resultados do programa, com especial incidência sobre a realização dos objectivos, apreciando, igualmente, o seu funcionamento e a utilização das dotações.
A avaliação intercalar é particularmente importante na apreciação do POPRAM III, designadamente, por se desenrolar num momento em que as suas conclusões podem ainda influenciar a orientação da intervenção operacional e os respectivos sistemas de gestão.
Esta apreciação efectua-se sobre a responsabilidade da Autoridade de Gestão, em colaboração com a Comissão Europeia, devendo ser apresentada à Comissão até ao final de 2003 e actualizada até ao final de 2005.
A avaliação intercalar contribuirá, ainda, para a atribuição da Reserva de Eficiência, dado que a qualidade da avaliação é um dos critérios para a sua atribuição.
O POPRAM III será ainda objecto de uma avaliação ex-post (exercício de avaliação que se desenvolve após a conclusão de uma intervenção pública), que terá como principal finalidade a apreciação dos efeitos da intervenção, quer em termos da eficiência face aos recursos envolvidos e da eficácia face aos objectivos estabelecidos, quer em termos da sua utilidade. Esta avaliação é da responsabilidade da Comissão Europeia.
10.5.2.3 - Controlo
As exigências comunitárias em matéria de controlo financeiro encontram-se nos art.os 38.º e 39.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, tendo a Comissão, através do Regulamento (CE) n.º 448/2001, estabelecido regras de execução do aludido Regulamento (CE) n.º 1260/1999, no que respeita à gestão e controlo das intervenções operacionais no quadro dos fundos estruturais.
Em termos nacionais, o controlo no âmbito do QCA III foi regulamentado, numa primeira fase, pelo DL n.º 54-A/2000, de 7 de Abril, e, numa segunda, no seguimento da aprovação do Regulamento (CE) n.º 448/2001, de uma forma específica, pelo DL n.º 168/2001, de 25 de Maio, que regula o funcionamento do Sistema Nacional de Controlo do QCA III, e pela Portaria n.º 684/2001, de 5 de Julho, que visa estabelecer as modalidades de articulação entre os diferentes níveis de controlo do Sistema de Controlo do QCA III e definir as condições de acesso à informação relevante para o controlo.
O controlo do POPRAM III insere-se no Sistema Nacional de Controlo do QCA III (ver nota 26), constituído por diversos órgãos, que realizam o controlo a três níveis.
O sistema de controlo instituído para o POPRAM III pode ser observado na figura seguinte:
FIGURA X.1
Sistema de controlo instituído para o POPRAM III
Realça-se a criação da Inspecção Regional de Finanças, que assume um papel relevante no sistema de controlo do POPRAM III, actuando em articulação com as entidades responsáveis pelo controlo de 2.º nível.
O sistema prevê, ainda, a aplicação do princípio da segregação de funções (ver nota 27), no 1.º nível de controlo, relativamente às restantes actividades de gestão, o que implica a criação de um departamento de controlo, abrangendo todas as componentes do programa. Através do n.º 12 da Resolução do Governo Regional n.º 1771/99, de 2 de Dezembro, foi estipulado que "O controlo e a Avaliação dos Fundos de Finalidade Estrutural na Região, são da competência e responsabilidade do Gestor Regional, sendo assegurados por uma Unidade de Controlo e Avaliação na dependência directa deste (...)".
A Comissão Europeia possui, igualmente, responsabilidades (ver nota 28) em matéria de avaliação e de verificação da eficácia dos sistemas de controlo. Para tal, a Comissão pode efectuar controlos "in loco", em cooperação com o Estado-membro.
Os serviços competentes da UE, em parceria com a Autoridade de Gestão do QCA e o organismo responsável pela coordenação global do sistema de controlo financeiro, deverão, ainda, efectuar um exame anual do funcionamento do sistema de controlo. Na sequência da análise efectuada, a Comissão pode solicitar a adopção de medidas de correcção.
Refira-se, ainda, que foi dado cumprimento ao previsto no Regulamento (CE) n.º 438/2001, no que respeita ao envio, à Comissão Europeia, dos "audit trail" do QCA III.
10.5.3 - Programação financeira e fontes de financiamento do POPRAM III
O montante global de investimentos previstos no âmbito do POPRAM III, no período de 2000 a 2006, atinge os 1.186,8 milhões euros (237,9 milhões de contos). As fontes de financiamento das despesas podem ser observadas no quadro seguinte:
QUADRO X.4
Fontes de financiamento do POPRAM III (no período 2000 a 2006)
A comparticipação comunitária atinge os 59,4% das despesas previstas (704 milhões de euros ou 141,3 milhões de escudos), sendo esta a maior fonte de financiamento do POPRAM III. O Governo Regional contribuirá em perto de 22,9% das despesas globais, seguindo-se-lhes o sector privado, que contribuirá com 100 milhões de euros (20 milhões de contos), correspondentes a 8,4% dos recursos previstos.
A distribuição das fontes de financiamento e a da despesa comunitária por fontes de financiamento podem ser observadas nos gráficos seguintes:
O FEDER é o fundo estrutural que mais contribui para o financiamento do POPRAM III, representando perto de 71,5% (504 milhões de euros) das despesas comunitárias programadas. Segue-se-lhe o FSE (14,3%), cujas contribuições deverão atingir os 100 milhões de euros (20,2 milhões de contos).
A distribuição das despesas por eixos prioritários de actuação pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO X.5
Distribuição das despesas por eixos prioritários de actuação
O eixo prioritário 2, sendo o mais importante, pois representa 53,9% (640 milhões de euros) das despesas programadas no âmbito do programa operacional, é o que apresenta, ainda, a menor taxa de comparticipação (52,9%) por parte dos fundos estruturais.
A despesa programada para o eixo prioritário 1 ascende a 530 milhões de euros (44,7%), dos quais 353,7 são despesas públicas comunitárias.
A despesa prevista para a "Assistência Técnica" ascende a 16,7 milhões de euros, dos quais 73,6% assumidos pelos fundos estruturais.
A programação anual das despesas no âmbito do POPRAM III pode ser observada no quadro e gráfico seguintes:
Destaca-se a programação para o ano de 2000, em que os investimentos previstos atingem os 199,8 milhões de euros (40 milhões de contos). A programação geral delineada aponta para uma contracção no investimento até 2004, ano em que os investimentos não deverão ultrapassar os 146,1 milhões de euros (29,3 milhões de contos).
10.5.4 - Execução do POPRAM III em 2000
A execução das despesas comunitárias, no âmbito do POPRAM III, atingiu o volume de 17,6 milhões de euros (3,5 milhões de contos), o que, face ao programado, significou um desvio de 99,2 milhões de euros (19,9 milhões de contos). A taxa de execução daí resultante é baixa, de 15,1%.
De acordo com a SRPF, "esta situação decorreu sobretudo do arranque do Programa só se ter verificado no último trimestre de 2000".
A execução das despesas comunitárias pode ser observada, por eixos prioritários e fundos, no quadro seguinte:
QUADRO X.7
Execução das despesas por eixos e fundos em 2000
Verifica-se uma fraca execução do programa no primeiro ano do QCA III, salientando-se que, no global, foi o eixo 2 que apresentou maior dinâmica na execução, sendo responsável por 73,3% (12,9 milhões de euros) das despesas comunitárias executadas, enquanto que 26,6% foram executados no âmbito das medidas inseridas no eixo 1 e os restantes 1% destinaram-se à Assistência Técnica.
De entre os fundos estruturais, destaca-se o FEDER, que representou 94,2% (16,6 milhões de euros ou perto de 3,3 milhões de contos) das despesas comunitárias executadas em 2000, seguindo-se-lhe o FSE, com os restantes 5,8% (1 milhão de euros ou perto de 204 mil contos) de execução, já que o IFOP e o FEOGA-O não apresentaram qualquer execução nesse ano.
O Programa tem, ainda, de executar 84,9% da programação do 1.º ano, ou seja, o valor global de 99,2 milhões de euros, até 31 de Dezembro de 2002, para não perder definitivamente esses fundos, por eventual aplicação da regra prevista no n.º 2 do art.º 31.º do Regulamento n.º (CE) 1260/1999 ("regra do n+2").
Assim, no que respeita quer às aprovações, quer à execução, salienta-se que, obrigatoriamente, deverá o POPRAM III acelerar a sua execução, de forma a não ser penalizado pelas novas regras relativas à disciplina financeira do QCA III.
O relatório de execução do POPRAM III apresenta algumas razões para a fraca performance do programa, em 2000, que aqui se sintetizam:
Funcionamento limitado da estrutura de gestão, acompanhamento e controlo do POPRAM III, em virtude das alterações verificadas a nível da orgânica do Governo Regional;
Consolidação tardia do Complemento de Programação (ver nota 29) do POPRAM III (enviado à Comissão Europeia a 11/05/2001);
Atraso generalizado nas transferências de fundos da Comissão Europeia;
Atraso na estabilização dos formulários de candidatura;
Aprovação e publicação tardia de legislação regional de enquadramento das medidas co-financiadas pelo FEOGA-O e IFOP;
Aprovação tardia da regulamentação das medidas co-financiadas pelo FSE, o que implicou que apenas fossem aprovados projectos no último trimestre de 2000.
As transferências efectuadas, em 2000, para a RAM, no âmbito do POPRAM III, atingiram os 20.083 mil euros (4 milhões de contos), e distribuíram-se, por fundos estruturais, da seguinte forma:
GRÁFICO X.5
Transferências (2000) para a RAM relativas ao POPRAM III
10.6 - O POPRAM II
Em termos de programação, o POPRAM II vigorou, de 1994 a 1999, na Região Autónoma da Madeira. No entanto, a sua execução prolongou-se, de acordo com as regras comunitárias, até o final de 2001.
A execução acumulada do POPRAM II, até ao final de 2000, pode ser observada no quadro seguinte:
QUADRO X.8
Programação e execução acumulada do POPRAM II (1994-1999) até 31/12/00
Globalmente, o programa apresenta, no período de 1994 a 2000, uma execução de 126,2 milhões de contos, significando que, face ao programado (139 milhões de contos), se encontravam, no final de 2000, por executar despesas no montante de 12,8 milhões de contos. A taxa de execução acumulada, no período de 1994 a 2000, é de 90,8%.
A componente das despesas comunitárias apresenta uma taxa de execução (91,9%) superior à registada globalmente pelo programa (90,8%). A componente da despesa pública regional apresenta a menor taxa de execução (88,2%) das diversas componentes da despesa.
A comparação entre a despesa aprovada, na componente comunitária, e a programada, permite verificar que a primeira ultrapassa a segunda em 7,2 milhões de contos, gerando um overbooking de 8%.
10.7 - O POSEIMA
O Tribunal de Contas Europeu realizou, em 2001, uma auditoria ao POSEIMA, que, na RAM, foi acompanhada por técnicos da SRMTC. A realização desta acção permitiu a recolha de informação sobre o programa, razão pela qual se efectua, no presente Parecer, uma análise mais aprofundada do mesmo.
O POSEIMA é um programa de carácter global, plurianual e específico para a Madeira e Açores, que tem como objectivo principal o desenvolvimento socio-económico das duas Regiões Autónomas.
Este programa contempla uma série de medidas específicas destinadas a colmatar os efeitos dos sobrecustos de abastecimento de produtos agrícolas considerados essenciais para o consumo humano, bem como certos inputs industriais.
Para além das ajudas dirigidas a colmatar o sobrecusto no abastecimento do mercado interno, no POSEIMA, também se estabelecem medidas a favor das produções locais madeirenses e açorianas, que, no caso da agricultura destinada ao abastecimento do mercado interno, afectam directamente determinadas produções agrícolas e pecuárias, bem como a sua comercialização.
As medidas do POSEIMA encontram-se divididas em dois subprogramas:
Regime Específico de Abastecimento (REA) para os produtos agrícolas considerados essenciais para o consumo humano e para a transformação de produtos agrícolas nas duas Regiões Autónomas. Para o efeito, foi estabelecida uma lista dos produtos agrícolas que poderão beneficiar de subsídios, quando são importados de regiões da UE, ou beneficiar de isenção de direitos sobre a importação, quando têm origem em Países Terceiros;
Ajudas Específicas à Produção Local que complementam ou reforçam os apoios dados no âmbito da Política Agrícola Comum (PAC), e que têm aplicação tanto no sub-sector pecuário como no vegetal, ao nível da produção, da transformação e da comercialização. Estas ajudas assumem a forma de pagamentos aos produtores, com base quer na produção, quer no número de animais, e foram estabelecidas como medidas ad hoc ou como complementos às ajudas directas em vigor no âmbito das Organizações Comuns de Mercado (OCM).
As transferências POSEIMA atingiram, em 2000, os 3,2 milhões de contos, dos quais aproximadamente 2,6 milhões de contos referem-se ao Regime Específico de Abastecimento (REA) e os restantes 630,3 mil contos a ajudas à produção local.
O REA possui, para além da componente de subsídios, uma componente de isenção de direitos sobre a importação de produtos que têm origem em Países Terceiros à UE, tendo as isenções atingido, em 2000, o valor de 1,3 milhões de contos. Assim, as ajudas REA atingiram o montante de 3,9 milhões de contos.
As ajudas atribuídas no âmbito do REA contribuem significativamente para a diminuição dos preços dos bens abrangidos pelo POSEIMA, conforme se observa no quadro seguinte:
QUADRO X.9
Impacto do POSEIMA no preço de alguns produtos
As ajudas à produção local atribuídas, no âmbito do POSEIMA, distribuem-se pelas seguintes medidas:
QUADRO X.10
Ajudas à produção local
As ajudas à produção de Batata de Consumo significam 33.3% (210 mil contos) dos subsídios atribuídos no âmbito do subprograma, seguindo-se-lhes as ajudas no âmbito do POSEIMA Atum (32,6% do total) e do POSEIMA Artesanato (22,5%), ocupando as restantes medidas posições pouco significativas no âmbito das ajudas à produção local.
10.8 - Projectos co-financiados pelo instrumento financeiro LIFE
10.8.1 - Enquadramento
A auditoria visou promover o controlo da legalidade e da regularidade, bem como avaliar a utilidade social de três projectos co-financiados pelo instrumento financeiro LIFE. Pretendeu-se, ainda, apreciar a execução física, financeira e temporal e a eficácia dos projectos, analisar os fluxos financeiros gerados pelos mesmos, bem como proceder ao enquadramento e elegibilidade das despesas apresentadas nos relatórios financeiros.
No sentido de observar o exercício do contraditório, nos termos do n.º 1 do art.º 13.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, a SRMTC, remeteu o relato de auditoria aos responsáveis pela execução dos projectos, que, no entanto, nada vieram alegar.
O LIFE é um instrumento financeiro da UE, criado em 1992, que abrange três áreas de acção: a do ambiente, a da natureza e a dos países terceiros. Cada uma destas áreas tem os seus objectivos específicos e prioritários, mas todas elas visam a melhoria do meio ambiente. O objectivo geral do LIFE é o de contribuir para a execução, a actualização e o desenvolvimento da política e da legislação comunitárias em matéria de ambiente, em especial no que se refere à integração da dimensão do ambiente nas outras políticas, bem como para um desenvolvimento sustentável na Comunidade.
O LIFE tem contribuído, desde 1992, para o financiamento de 11 projectos na RAM, cujo co-financiamento ascende ao montante global de 5.024.999,67 (cerca de 1 milhão de contos).
Os três projectos LIFE objecto de auditoria e as entidades responsáveis pela sua execução podem ser observadas no quadro seguinte:
10.8.2 - Projecto "Medidas de gestão e conservação da floresta laurissilva da Madeira" (PNM)
O projecto, desenvolvido pelo PNM, foi aprovado por Decisão da Comissão, em 15/07/97, com uma duração, prevista, de 24 meses contados a partir de 1-1-1998. O custo global do projecto ascendia a 63,4 milhares de contos, sendo a comparticipação comunitária na ordem dos 60% (correspondentes a 193.820 ECU).
O objectivo principal do projecto era a conservação e preservação da floresta laurissilva, através da erradicação das plantas infestantes nela presentes, e da elaboração de um estudo sobre o impacto dos ratos na floresta e nos seus vectores naturais de regeneração, possuindo, ainda, uma componente de educação ambiental, destinada a sensibilizar a população para a importância da conservação da natureza.
A análise global do projecto permite constatar que este foi determinante para a salvaguarda, integridade e equilíbrio da floresta laurissilva, onde já não existirá qualquer núcleo de bananilha. No entanto, os trabalhos realizados não lograram a sua completa erradicação das áreas agrícolas e humanizadas próximas da mesma floresta, o que constitui uma ameaça a médio prazo.
Em termos financeiros, o projecto apresentou uma execução satisfatória, tendo as despesas realizadas ultrapassado a previsão em cerca de 1.328 contos (mais 2,1% face à previsão), proporcionando a entrada de receitas nos cofres da Região, entre 1997 e 1999, no montante global de 38,7 milhares de contos.
No entanto, a selecção de algumas despesas inseridas no relatório financeiro permitiu detectar deficiências, nomeadamente, na imputação de custos ao projecto nas diversas categorias de despesa previstas no modelo LIFE, nos procedimentos inerentes à afectação de custos com pessoal ao projecto, e ainda na inexistência de inventário dos bens adquiridos no âmbito do LIFE.
10.8.3 - Projecto "Recuperação de espécies e habitats prioritários da Madeira" (PNM)
O projecto foi aprovado por Decisão da Comissão de 15/07/98, com uma duração de 24 meses contados a partir de 1-11-1998, ascendendo a previsão do custo global do projecto a 189,7 milhares de contos, que contaram com uma comparticipação comunitária na ordem dos 55% (correspondentes a 515.092 ECU). A sua execução está a cargo do Parque Natural da Madeira.
O projecto visava a prossecução dos seguintes objectivos:
Conservação e recuperação da floresta laurissilva e do pombo trocaz ("Columba Trocaz");
Protecção e Conservação do Lobo Marinho ("Monachus monachus"), e do seu habitat;
Protecção, recuperação e expansão do habitat da freira do bugio ("Pterodroma feae");
Educação ambiental.
Os custos previstos para o projecto, no orçamento previsional, ascendiam a 189,7 milhares de contos, dos quais, cerca de 82,9% (157,4 milhares de contos) referem-se a despesas com pessoal e aquisição de terrenos. A comparticipação comunitária, aprovada pela Comissão, totalizou 515.092 Ecu, o que corresponde a uma taxa de co-financiamento de 55%.
O valor global das despesas efectuadas no âmbito do projecto, perfez 193,1 milhares de contos, o que, face aos 189,7 milhares de contos previstos na candidatura, significou uma execução superior ao programado em 3,4 milhares de contos (mais 1,8%).
A comparticipação da comunidade ainda não se encontra totalmente paga, dado que, apenas, foram pagas as verbas relativas ao primeiro adiantamento (41.412.191$00) e ao pagamento intermédio (41.306.674$00) que resultaram na entrada de receitas no montante de 82.718.865$00.
Neste âmbito, a selecção de algumas despesas inseridas no relatório financeiro final permitiu detectar deficiências, nomeadamente, na imputação de custos ao projecto, nos procedimentos inerentes à afectação de custos com pessoal ao projecto, e, bem assim, na inexistência de inventário dos bens adquiridos no âmbito do LIFE
Globalmente, a execução física do projecto foi muito positiva, ficando, no entanto, devido a diversos constrangimentos surgidos durante a execução do projecto, adiadas as seguintes acções:
Estabelecimento de um posto de vigilância da Zona Este da floresta laurissilva da Madeira (não realizado);
Aquisição e distribuição de 200.000 m2 de rede de cobertura em nylon (parcialmente realizado);
Aquisição e instalação de material de vigilância remota (parcialmente realizado);
Construção de um abrigo no bugio (parcialmente realizado).
10.8.4 - Projecto "Conservação de espécies vegetais prioritárias e raras da Madeira" (D.R.F.)
O projecto foi aprovado por Decisão da Comissão, em 13/07/99, com uma duração prevista de 48 meses a contar de 1/10/99, tendo o apoio financeiro da União Europeia sido fixado em 75% do custo total elegível (215.807.700$), com um apoio máximo de 805.463. A entidade responsável pela execução do projecto é a Direcção Regional de Florestas (D.R.F.), serviço simples inserido na estrutura orgânica da Secretaria Regional do Ambiente e Recursos Naturais.
De acordo com o orçamento previsional, o custo estimado do projecto ascende a 215,8 milhares de contos, dos quais cerca de 81,8% (176,6 milhares de contos) referem-se a despesas com a aquisição de bens duradouros e despesas de pessoal.
A D.R.F. pretende, através deste projecto, e em termos genéricos, a conservação e o reforço, a médio e longo prazo, da diversidade genética de oito espécies vegetais seleccionadas, que são prioritárias, raras e endémicas do arquipélago da Madeira, bem como a recuperação de habitas naturais no Pico Branco (Porto Santo). O projecto "Conservação de espécies vegetais prioritárias e raras da Madeira" tem, assim, como primordial objectivo, a conservação dessas espécies vegetais e evitar a perda de recursos genéticos.
O projecto é constituído por vinte e nove acções, que visam a consecução dos seguintes quatro objectivos específicos:
Melhor conhecimento das oito espécies seleccionadas e tomada de medidas eficazes com vista à sua conservação;
Recuperação do coberto vegetal natural do Pico Branco no Porto Santo;
Sensibilizar para a peculiaridade e riqueza da flora da Madeira;
Divulgar o projecto aos autarcas e aos responsáveis do Governo Regional.
O facto de o projecto se encontrar numa fase intermédia da sua duração não permite analisar o grau de consecução dos objectivos específicos. Assim, optou-se por analisar os resultados intermédios obtidos com as acções implementadas, verificando-se que são globalmente positivos, e sendo de destacar as realizadas no âmbito da "sensibilização do público e divulgação de resultados", as quais correspondem, na generalidade, aos objectivos fixados para o período do projecto. Neste âmbito, contudo, é de referir que algum do material de divulgação produzido pela DRF (8500 autocolantes, 3000 cartazes e 3000 panfletos), contrariamente ao que está previsto nas disposições administrativas, não contém o logotipo do LIFE, o que poderá pôr em causa a elegibilidade desta despesa.
As disposições administrativas tipo (que regulamentam o funcionamento do LIFE) estabelecem que o primeiro relatório financeiro deve ser apresentado quando as despesas totais atinjam os 75% do adiantamento realizado, aquando da aprovação do projecto (que foi de 64.592.333$00, equivalentes a 40% do valor aprovado de financiamento). A execução do projecto ainda não atingiu este patamar, por esta razão, até à data de conclusão do trabalho de campo, não tinha sido apresentado qualquer relatório financeiro à União Europeia.
A apreciação da execução financeira do projecto apenas pode ser analisada pelas despesas nele inseridas no âmbito do PIDDAR, registando-se uma despesa paga de 15.707.923$00, entre 1 de Janeiro de 1999 e 30 de Junho de 2001. A execução, face ao programado, tem sido reduzida, sendo a taxa registada em 2000 de 24,1%.
Refira-se, ainda, que os fluxos financeiros gerados pelo projecto ascenderam a 64.592.333$00 e abrangem o primeiro adiantamento concedido aquando da sua aprovação.
A execução temporal do projecto, face à calendarização prevista, tem sido globalmente positiva, assinalando-se, contudo, o adiamento das acções (que representam 24,2% da despesa prevista): "Recuperação da Casa da Terra Chã (Pico Branco) e área envolvente", "Montagem de painéis solares" e "Montagem de um sistema de bombagem de água e de um sistema de rega de apoio aos viveiros da casa da Terra Chã".
O adiamento destas acções não compromete, por enquanto, os resultados finais do projecto. A respectiva implementação, no entanto, terá que ser efectuada com alguma brevidade, dado, por um lado, a sua importância em termos financeiros e, por outro, a interligação destas acções com outras, num quadro global de intervenção.
(nota 1) Elaborado pela Direcção Regional das Comunidades Europeias e publicado no JORAM a 4 de Julho de 2001.
(nota 2) Relatório n.º 8/2002-FS/SRMTC, aprovado na sessão ordinária da SRMTC em 14 de Junho de 2002.
(nota 3) Cfr. al. i) do art.º 67.º da Lei n.º 13/91, de 5/6, que aprovou o Estatuto Político-Administrativo da RAM.
(nota 4) Em obediência ao n.º 2 do art.º 65.º Lei n.º 13/91 (EPARAM), de 5/6.
(nota 5) Cfr. n.º 6 do art.º 5.º da Lei n.º 13/98, de 24/02 (Lei de Finanças das Regiões Autónomas)
(nota 6) Cfr. al. f) do n.º 2 do art.º 13.º da Lei n.º 28/92 (LEORAM), de 1/9.
(nota 7) Nos termos do art.º 1.º do DLR n.º 23/96/M, de 7/9.
(nota 8) Nos termos do n.º 1, do art.º 2.º do DLR n.º 23/96/M, de 7/9.
(nota 9) Nos termos do n.º 2, do art.º 2.º do DLR n.º 23/96/M, de 7/9.
(nota 10) Nos termos do art.º 3.º do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro.
(nota 11) As Iniciativas Comunitárias são programas específicos da União Europeia, que procuram encontrar soluções comuns para problemáticas que se manifestam em todo o território europeu. Aplicam-se, regra geral, às regiões elegíveis para os objectivos da coesão económica e social, sem excluir outras zonas a título excepcional. As iniciativas comunitárias, para o período de 2000 a 2006, são as seguintes: INTERREG III (cooperação transfonteiriça), URBAN II (revitalização económica e social das cidades e dos subúrbios em crise), LEADER + (desenvolvimento rural) e EQUAL (promoção de igualdade de oportunidades no mercado de trabalho).
(nota 12) Aprovado pela Decisão da Comissão n.º C (2000) 1776, de 28/07/2000.
(nota 13) Fonte: POPRAM III.
(nota 14) Estabelece disposições gerais sobre os Fundos Estruturais.
(nota 15) De acordo com a Resolução do Governo Regional n.º 1771/99, de 2/12.
(nota 16) De acordo com o disposto no art.º 39.º do Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7/04.
(nota 17) De acordo com o n.º 8 da Resolução do Governo Regional n.º 1771/99, de 2/12.
(nota 18) Nos termos da Resolução do Governo Regional n.º 1195/2000, de 3 de Agosto de 2000, que criou a Unidade de Gestão do POPRAM III.
(nota 19) Descritas no art.º 4.º do DLR n.º 20/2001/M, de 2 de Agosto (diploma que criou o IGFC).
(nota 20) De acordo com os art.ºs 31.º e 32.º do Regulamento (CE) n.º 1260/99 do Conselho, de 21 de Junho.
(nota 21) Art.º 4.º do Regulamento (CE) n.º 1260/99 do Conselho, de 21 de Junho.
(nota 22) Permite controlar a prestação de realizações do programa. É um processo contínuo, aplicado ao longo da execução do programa, com o intuito de corrigir qualquer desvio em relação aos objectivos operacionais e melhorar o rendimento do programa.
(nota 23) Criada através da Resolução do Conselho de Governo n.º 1434/2000, de 22 de Setembro.
(nota 24) Fonte: Complemento de Programação do POPRAM III
(nota 25) Consiste na análise dos resultados e impactos específicos de um programa em certas fases da sua evolução. A avaliação contribui para a concepção dos programas, o seu melhoramento e ajustamento intercalares, a planificação de um adequado acompanhamento e a informação do público ou das autoridades orçamentais sobre os efeitos e valor da intervenção pública.
(nota 26) Definido no Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7/04
(nota 27) Previsto no n.º 6, do art.º 42.º do Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7/04
(nota 28) Definidas no art.º 38.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 do Conselho de 21 de Junho.
(nota 29) O complemento de programação constitui uma ferramenta indispensável na gestão do Programa operacional, uma vez que define a abrangência e os meios das diversas medidas, bem como os respectivos beneficiários e as metas a alcançar com a sua implementação.
CAPÍTULO XI
Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos
11.1 - Considerações gerais
De entre os organismos pertencentes à Administração Regional Autónoma, destacam-se, pela autonomia alargada de que dispõem e pela dimensão dos recursos que gerem, os Fundos e Serviços Autónomos (FSA), cuja execução orçamental se analisa seguidamente.
Em 2000, existiam 18 organismos (ver nota 1) com aquelas características, responsáveis, nos termos da respectiva Conta Consolidada, pela gestão de fundos públicos da ordem dos 58,4 milhões de contos (incluindo as importâncias movimentadas em Contas de ordem, bem como as importâncias para entrega ao Estado e outras entidades).
Face ao ano anterior, há a registar a criação do Instituto de Desenvolvimento Empresarial da RAM, no orçamento da Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa (ver nota 2), e a transformação do Instituto de Gestão da Água numa Sociedade Anónima de capitais públicos (ver nota 3), cujos reflexos em termos orçamentais se fizeram sentir em 2000, em virtude do início da actividade se ter reportado a 1 de Janeiro daquele ano.
Durante o ano económico de 2000, não se registaram substanciais alterações ao enquadramento jurídico da actividade financeira dos Fundos e Serviços Autónomos, pelo que não se fará referência a essa matéria.
Incluíram-se, de igual modo, os resultados da Verificação externa à conta de gerência do ano de 2000 do Parque Natural da Madeira (ver nota 4).
11.2 - Âmbito de verificação
Procedeu-se à análise da execução orçamental das receitas e das despesas dos FSA, bem como da sua evolução relativamente aos anos anteriores.
Foi analisada a consistência dos registos efectuados na Conta da Região com os das contas de gerência dos organismos pertencentes a este subsector institucional (ao nível das Contas de ordem, das transferências correntes e das transferências de capital), bem como a consistência dos mapas Anexos XII a XVII do Relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2000 com os apuramentos efectuados com base nas referidas contas de gerência.
Procedeu-se ainda à identificação e análise dos encargos assumidos e não pagos, bem como à verificação, em termos globais, da existência de cabimento orçamental para aqueles compromissos.
11.3 - Análise global
11.3.1 - Considerações prévias
Da comparação entre os valores apurados pelo serviço de apoio, com base nas contas de gerência dos FSA, e os valores constantes do Mapa "Anexo XIII - Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica", detectaram-se pequenas divergências decorrentes da não consideração, pelos serviços do Governo Regional, do valor dos saldos de receitas orçamentais da gerência anterior, que foram objecto de reposição no Tesouro (ver nota 5).
Apesar da imaterialidade dessas deduções (7.511 contos), face ao montante global das receitas, e de os serviços do Governo Regional terem procedido à correspondente dedução ao nível do Mapa "Anexo XIV - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica", o serviço de apoio da SRMTC, em consonância com o princípio do orçamento bruto, incluiu aqueles movimentos nos apuramentos efectuados.
Resulta desta diferença de procedimento que o valor do saldo transitado da gerência anterior, apurado pelo serviço de apoio, e o constante do mapa "Anexo XVII - Conta Geral das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos", divergem naquele montante (7.511 contos). Em sede de contraditório, a SRPF (ver nota 6) veio referir que "Trata-se de uma diferença de procedimento relativamente aos saldos de gerências anteriores nos cofres da Região. Essas importâncias repostas na Tesouraria do Governo Regional constituem receita da Região, pelo que o critério que tem sido utilizado é o da sua revelação a nível dos serviços, institutos e fundos autónomos."
A SRPF vem, assim, corroborar a situação detectada.
11.3.2 - Análise da execução orçamental
As receitas orçamentais evidenciaram uma taxa de execução de 70,4%, correspondente a um desvio absoluto de cerca de 20,2 milhões de contos entre a previsão inicial (68,3 milhões de contos) e a receita efectivamente arrecadada (48,1 milhões de contos). As despesas orçamentais, cuja previsão inicial orçava os 68,3 milhões de contos, tiveram uma execução de 47,2 milhões de contos, dos quais 47% respeitam a pagamentos ao pessoal (22,1 milhões de contos) e apenas 5,6% à aquisição de bens de capital (2,6 milhões de contos).
Os encargos assumidos e não pagos dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira ascenderam a cerca de 22,4 milhões de contos (mais 1,4 milhões de contos que em 1999), correspondentes a pouco menos de metade (47,5%) do total dos pagamentos realizados em 2000. A dimensão relativa das dívidas a terceiros assume contornos de maior gravidade nos casos da DRA-PDAR (com 1,8 milhões de contos), do Centro Regional de Saúde (com 13,7 milhões de contos) e do IHM (com 2,1 milhões de contos), dado que os encargos assumidos e não pagos representam, respectivamente, 331%, 90,2% e 78,1% dos pagamentos efectuados em 2000.
11.4 - Receitas cobradas
As receitas arrecadadas pelos serviços, institutos e fundos autónomos ascenderam a 58,4 milhões de contos, dos quais 48,1 respeitam a receitas orçamentais (ver nota 7) e 10,3 a descontos em vencimentos e salários para entrega ao Estado ou a outras entidades (6,4 milhões de contos), a Contas de ordem (3,5 milhões de contos) e a Recursos próprios de terceiros (373,7 mil contos).
A distribuição das cobranças de carácter orçamental pelas rubricas da classificação económica com maior expressão financeira consta do gráfico e quadro seguinte:
Do cômputo da receita orçamental dos FSA, destaca-se a importância das transferências correntes e de capital (provenientes do orçamento regional, da União Europeia e de outras entidades), que representam 93,7% das cobranças destes organismos. Destas, mais de 41,8 milhões de contos respeitam a "Transferências correntes", destinadas a financiar encargos decorrentes do normal funcionamento dos serviços. Por seu turno, as "Transferências de capital", que se destinam a financiar despesas de carácter reprodutivo, designadamente as relacionadas com a formação de capital fixo, ascenderam a pouco mais de 3,3 milhões de contos (6,9% do valor total das cobranças).
Quando comparadas com o volume das transferências, as restantes cobranças têm um carácter residual, sendo, contudo, relevantes, nesse contexto, os saldos da gerência anterior registados na rubrica "Outras receitas de capital", com 1,3 milhões de contos, e as receitas provenientes da venda de bens e serviços correntes, que ascenderam a 938 mil contos.
A evolução dos grandes agregados da receita arrecadada pelos FSA durante o quadriénio anterior consta do gráfico e quadro seguintes:
Da análise verifica-se que a receita orçamental evidenciou um aumento sustentado, entre 1996 e 1998, cifrado em cerca de 8,1 milhões de contos, registando-se, em 1999, uma inversão desse comportamento, patenteado pela diminuição deste agregado, comparativamente a 1998, na ordem de 1,1 milhões de contos (-2,3%). Tendência esta que se altera no ano de 2000, com um crescimento ligeiro de 0,3%.
Esta inversão, motivada, em parte, pelo crescimento das "Receitas correntes" em 6,6 milhões de contos (+8%), com uma diminuição das "Receitas de capital", em mais de 3 milhões de contos (-38%), deriva, sobretudo, da redução das transferências provenientes da União Europeia (- 439 mil contos que em 1999) e das "Transferências de capital" do orçamento da RAM (- 2,1 milhões de contos).
Dada a importância da evidenciação do contributo de cada um dos organismos para o cômputo global das receitas deste subsector institucional, procedeu-se, com base nas contas de gerência dos FSA, à elaboração do quadro seguinte, que espelha as receitas arrecadadas por cada uma das entidades, segundo a classificação económica:
QUADRO XI.3
Receitas arrecadadas segundo a classificação económica - FSA - 2000
Com base no quadro anterior, verifica-se que:
Mais de metade (65,4%) das receitas orçamentais cobradas (31,49 milhões de contos) são imputáveis aos organismos pertencentes ao sector da saúde, designadamente ao Centro Hospitalar do Funchal e ao Centro Regional de Saúde, com cobranças da ordem dos 16,2 e 15,2 milhões de contos, respectivamente, sendo que as transferências do ORAM representam, respectivamente, 97,7% (15,8 milhões de contos) e 99% (14,9 milhões de contos) da receita orçamental daqueles organismos.
Os meios disponibilizados pelo executivo, para investimentos a cargo daqueles organismos, através de transferências de capital, ascenderam a apenas 118,9 mil contos, no caso do CHF, e a 150,1 mil contos, no caso do CRS.
As receitas orçamentais do organismo responsável pela execução da política desportiva regional (IDRAM) representam 10,9% do total das receitas do subsector (5,2 milhões de contos), sendo que cerca de 96,7% provêm de transferências do ORAM (5 milhões de contos).
O Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional registou cobranças no valor de 2,8 milhões de contos (5,9% do total), que tiveram origem no orçamento comunitário e no orçamento da Segurança Social (organismo responsável pelo financiamento da contrapartida nacional dos programas e projectos co-financiados pelo Fundo Social Europeu).
O IHM, com 5,7% (2,7 milhões de contos) da receita orçamental total, é responsável pela arrecadação de 58,3% das "Transferências de capital" provenientes do orçamento regional (1,8 milhões de contos).
Dada a importância das transferências no financiamento destes organismos, apresentam-se dois gráficos, expondo, no primeiro caso, a decomposição das transferências em função da sua natureza corrente ou de capital, comparativamente à receita total, e, no segundo, a sua origem:
O primeiro gráfico espelha, no quadro das receitas arrecadadas pelos FSA, a grande dependência destes das transferências correntes e, consequentemente, a reduzida capacidade de autofinanciamento daqueles organismos; o segundo evidencia a origem dessa dependência.
Dada a realidade expressa nos gráficos anteriores, elaborou-se o quadro seguinte, em que se identificam as principais componentes da receita própria (ver nota 8), por organismo, bem como o respectivo peso na receita orçamental total (ver nota 9):
QUADRO XI.4
Receita própria
Face a esta realidade, parece justificar-se uma reflexão sobre a manutenção do regime financeiro de que dispõem alguns dos organismos da Administração Regional Indirecta, dado que:
Um dos princípios orientadores da reforma da contabilidade pública é o de que os serviços com autonomia administrativa e financeira são um regime excepcional da RAFE, definindo o art.º 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, os requisitos para a sua atribuição (ver nota 10);
A capacidade dos organismos regionais dotados de autonomia administrativa e financeira para gerarem receitas é insignificante, afigurando-se que, com excepção dos organismos criados para a gestão de programas co-financiados pela UE e da ALR será, quanto aos mais, dificilmente sustentável, ou, pelo menos, compreensível, do ponto de vista financeiro, a manutenção do estatuto que actualmente dispõem;
Existem alguns serviços cujo movimento financeiro anual, bem como a sua dimensão organizacional (ver nota 11), talvez já não justificasse, desde o início, o regime financeiro com que foram dotados, como sucederá, em especial, nos casos do FEEC, com 42,3 mil contos e 8 funcionários, do CEHA, com 64,7 mil contos e 8 funcionários, do FMSC, com 39,1 mil contos e 5 funcionários, e do FRIGA, com 132,6 mil contos e 1 funcionário;
A dependência das transferências do orçamento regional, associada à autonomia de tesouraria de que dispõem os FSA, dificulta a optimização da gestão de Tesouraria do Governo Regional, constituindo reflexos directos desta situação os cerca de 1,3 milhões de contos de receitas orçamentais que transitaram da gerência anterior e os cerca de 60,4 mil contos provenientes de juros dos depósitos bancários dos FSA.
Assinale-se que, no âmbito do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, foi criado um Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos, que ficou encarregue de fazer o diagnóstico da administração indirecta do Estado e de elaborar uma proposta de Lei-Quadro que racionalize "(...) em termos materiais e procedimentais a criação de institutos públicos, refreando a sua proliferação e banalização, e que, por outro lado, estabeleça um quadro de referência quanto ao seu regime jurídico, que limite a deriva para a singularidade de regimes sem justificação razoável." (ver nota 12).
Nos termos do relatório final daquele grupo de trabalho, são elencados como motivos para a necessidade de regulamentação dos Institutos Públicos:
"(...) uma geral ausência de justificação para a criação de cada novo ente administrativo, na maior parte dos casos criados por via do destacamento de serviços, fundos ou estabelecimentos anteriormente integrados na Administração directa do Estado";
"(...) a falta de consistência na adopção desta figura, dando lugar a soluções institucionais diferentes perante situações aparentemente idênticas, dependendo isso de factores em grande medida conjunturais e aleatórios";
"(...) notável a instabilidade das soluções, sendo as reestruturações, fusões, cisões e outros arranjos ainda mais frequentes do que a criação de novos institutos, havendo casos em que o mesmo instituto sofreu numerosas intervenções legislativas em poucos anos;"
"(...) uma incontornável tendência para a permanência dos institutos uma vez criados, sendo raros os casos de retorno à administração directa, como se um verdadeiro princípio de irreversibilidade existisse neste ponto;"
"(...) a persistência de situações verdadeiramente exóticas, que foram passando os tempos e perdendo a razão de ser que as motivou, mas ainda assim resistindo à extinção como verdadeiros sobreviventes de espécies em geral extintas;"
Embora aquele diagnóstico não se possa transpor directamente para a realidade regional, afigura-se que o mesmo contém aspectos de reflexão que poderão ser importantes para uma eventual acção governativa nesta matéria, e a que não será alheia a actividade do Conselho Regional para a Modernização Administrativa, recentemente criado na RAM (ver nota 13).
11.5 - Contas de ordem
Da análise à execução das Contas de ordem, que constituem um mecanismo fundamental para o cumprimento do princípio da universalidade, ao permitirem o registo, na Conta da Região, das receitas próprias dos FSA, verifica-se que:
Com excepção do FRIGA, os valores movimentados em Contas de ordem, constantes das Contas de Gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, são coincidentes com os correspondentes registos a nível da Conta da Região.
Relativamente àquele fundo, verificou-se que a importância registada a débito da Conta da Região (classificação económica 15.03.03 - Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola - 15.228.051$00) divergia em 13.000.000$00 da importância registada a crédito da Conta de Gerência (2.228.051$00).
Quanto a esta questão, a SRPF nada veio a alegar, pelo que se mantém por explicar a divergência detectada.
A taxa de execução deste capítulo ficou-se pelos 33,7% (3,5 milhões de contos), correspondentes em termos absolutos a -6,9 milhões de contos do que o orçamentado (ver nota 14) (aproximadamente 10,46 milhões de contos). Relativamente ao ano anterior, verificou-se uma redução de 434 mil contos.
As diferenças mais significativas, face à previsão, registaram-se ao nível do IDE-RAM (-1,685 milhões de contos, i.e., 100% do valor orçamentado), do FGAPFP (-1 milhão de contos, 61,8% do orçamento), do IHM (-972mil contos, 46% do previsto) e da DRA-PDAR (-840 mil contos, 0,1% do orçamentado).
11.6 - Recursos próprios de terceiros
Os FSA movimentaram, no ano de 2000, 373,7 mil contos de recursos próprios via orçamento do IDE-RAM, representando 41,8% do valor das receitas totais movimentadas por aquela entidade.
Este valor respeita a verbas provenientes do PROCOM, transferidas no âmbito de programas nacionais co-financiados pela UE.
11.7 - Despesas processadas
11.7.1 - Estrutura por classificação económica
A despesa total dos serviços, institutos e fundos autónomos ascendeu a 58,4 milhões de contos, sendo que 47,2 milhões respeitam a despesas orçamentais (43,9 milhões de contos de despesas correntes e 3,3 milhões de contos de despesas de capital), e 11,2 milhões de contos a entregas de descontos em vencimentos e salários ao Estado ou a outras entidades (6,1 milhões de contos), às importâncias movimentadas em contas de ordem (3,5 milhões de contos), ao saldo para a gerência seguinte, que ascendeu a 1,2 milhões de contos, enquanto as reposições de saldos no tesouro regional se cifraram em 7,5 mil contos, e correspondendo os restantes 366,4 mil contos a recursos próprios de terceiros.
A distribuição das despesas orçamentais pelas rubricas da classificação económica com maior expressão, bem como o respectivo orçamento inicial, constam do gráfico e quadro seguintes:
Da análise ao gráfico, verifica-se que, dos 47,2 milhões de contos dispendidos em 2000, cerca de 47% respeitaram a "Despesas com o pessoal" (22,2 milhões de contos). Por ordem de grandeza, seguem-se as "Aquisições de bens e serviços correntes", com 22,8% (10,8 milhões de contos), as "Transferências correntes", com 16,4% (7,8 milhões de contos), e "Outras despesas correntes", com 5,9% (2,8 milhões de contos), e as "Aquisições de bens de capital", com 5,6% (2,7 milhões de contos).
Da análise ao quadro, conclui-se que a execução orçamental se afastou, quer em termos quantitativos, quer em termos qualitativos, do orçamento inicialmente aprovado (ver nota 15):
Registou-se um desvio de 21 milhões de contos entre o volume de despesa aprovado pela ALR (68,3 milhões de contos) e o valor efectivamente despendido (47,2 milhões de contos), explicado fundamentalmente pelos desvios a nível da execução das despesas com a aquisição de bens de capital (-8 milhões de contos do que o previsto) e de bens e serviços correntes (- 6,4 milhões de contos).
Dada a ausência de proporcionalidade no comportamento das rubricas da despesa, verificou-se uma substancial modificação qualitativa do padrão da despesa pública aprovada, caracterizada pelo reforço da importância relativa das despesas com pessoal (de 35,1% para 47% do total), por contrapartida da redução do peso da aquisição de bens de capital (de 15,7% para 5,6% do total).
A evolução dos grandes agregados da despesa efectuada pelos FSA, durante o período de 1996 a 2000, consta do gráfico e quadro seguintes:
O aspecto mais significativo da evolução dos últimos três anos prende-se com a desaceleração do crescimento dos pagamentos efectuados, que culminou com a redução verificada em 1999. Esta tendência inverteu-se, ligeiramente, no ano de 2000, tendo a despesa dos FSA crescido 2,2%. Todavia, contrariamente ao indiciado, esta redução não significou um abrandamento do consumo público, dado que se verificou, relativamente ao ano anterior, um aumento das dívidas a terceiros para 22,4 milhões de contos (+ 1,4 milhões de contos do que no período homólogo anterior).
Tal como seria de esperar, o sinal da evolução da despesa orçamental, relativamente ao ano anterior, foi coincidente com o verificado ao nível das receitas, tendo-se materializado por um aumento de cerca de 2,2% (1,02 milhões de contos em termos absolutos). Esse resultado global resultou do efeito combinado de um acréscimo das despesas correntes, da ordem dos 11,4% (+4,4 milhão de contos), com uma importante redução das despesas de capital, da ordem dos 50,8% (-3,5 milhões de contos).
Em consequência daquele comportamento, o peso das despesas de capital, no total da despesa, caiu para 7,1%, quando, no ano anterior, aquelas despesas representavam 14,8% do total.
A evolução das rubricas orçamentais mais representativas da despesa dos FSA, entre 1996 e 2000, constam do quadro e gráficos seguintes:
Da sua análise verifica-se:
Um aumento sustentado da taxa de crescimento da massa salarial despendida pelos FSA, que registou o seu valor mais elevado, (11,4%), de 1998 para 1999 (+2,2 milhões de contos), em valores sistematicamente superiores aos da inflação verificada na RAM, que, no ano de 2000, foi de 4,8%;
Uma evolução "em dentes de serra" das despesas com a "Aquisição de bens e serviços" (-9% em 96/97; + 10% em 97/98; -22% em 98/99 e +31,8% em 99/2000), explicada, em grande medida, pelo comportamento irregular dos pagamentos efectuados pelo CRS e pelo CHF aos fornecedores;
Um aumento das "Transferências correntes", embora a ritmos desiguais ao longo do período em análise, sendo que, após o crescimento de 17% verificado entre 1998 e 1999, este agregado diminuiu de 1999 para 2000 em 5,2%, muito por força da diminuição da despesa do FGAPFP (-1,8 milhões de contos) e do S.R.P.C. (-36,5 mil contos).
O contributo, por classificação económica, de cada um dos organismos para a despesa total deste subsector institucional consta do quadro seguinte, que foi elaborado com base nas contas de gerência remetidas a este Tribunal pelos FSA (ver nota 16):
QUADRO XI.8
Despesa total, por classificação económica dos FSA - 2000
Relativamente ao mapa anterior, apura-se que:
Mais de quatro quintos das despesas com o pessoal são da responsabilidade dos organismos que integram o Sistema Regional de Saúde (56,1% do CHF e 29,9% do CRS), correspondendo a pagamentos da ordem dos 12,4 milhões de contos por parte do CHF e de 6,6 milhões de contos pelo CRS. Com volumes de despesa substancialmente menores, seguem-se as despesas da ALR (905,7 mil contos) e do IDRAM (471,7 mil contos), cujo peso na despesa total é de cerca de 4,1% e 2,1%, respectivamente.
Cerca de três quartos dos pagamentos respeitantes à aquisição de bens e serviços correntes são imputáveis ao Sistema Regional de Saúde, dos quais 7,5% são da responsabilidade do CHF (804 mil contos) e 77% da responsabilidade do CRS (8,3 milhões de contos). Registe-se, todavia, que o volume de pagamentos efectuado por aqueles serviços em 2000, corresponde apenas a uma pequena parcela dos encargos assumidos, dado que terão, ainda, ficado por pagar, no caso do CRS, cerca de 13,7 milhões de contos, e no caso do CHF cerca de 3,8 milhões de contos.
Dos pagamentos registados na rubrica "Transferências correntes", 88,2% foram efectuados pelo IDRAM (56,8% do total, correspondentes a pagamentos na ordem dos 4,4 milhões de contos) e pelo FGAPFP (31,4% do total, ou 2,4 milhões de contos). No primeiro caso, aquelas transferências destinaram-se a Instituições Particulares (ver nota 17), no âmbito da política desportiva regional, enquanto no segundo, se destinaram a cofinanciar custos com projectos de formação profissional apoiados pelo Fundo Social Europeu (cerca de 730 mil contos destinaram-se a serviços públicos, e 1,7 milhões de contos tiveram como destinatárias instituições particulares).
Os pagamentos contabilizados em "Outras despesas correntes" são imputáveis, na sua esmagadora maioria (2,7 milhões de contos), ao CHF, sendo resultantes de correcções relativas a exercícios anteriores.
No âmbito das despesas com a "Aquisição de bens de capital", destacam-se os contributos do IHM e da DRA-PDAR, com, respectivamente, 43,6% e 19,9% da despesa total deste agrupamento. No âmbito do IHM, as despesas dos projectos de "Compra/construção de Habitações" atingiram 1,08 milhão de contos. No caso da DRA-PDAR, as despesas do projecto "Transformação e comercialização de produtos agrícolas e silvícolas" chegaram aos 221,3 mil contos.
As "Transferências de capital" foram realizadas, na sua totalidade, pelo IHM (cerca de 327 mil contos), tendo como beneficiários os Municípios, no âmbito da promoção da construção de habitação a custos controlados.
No que respeita ao movimento da dívida dos serviços e fundos autónomos, o Mapa Anexo XVII ao Relatório sobre a Conta da Região refere não ter existido qualquer movimento da dívida, nos termos do art.º 6.º e do n.º 4 do art.º 13.º do DLR que aprovou o orçamento para aquele ano.
Verifica-se, no entanto, que foram processados e pagos, através da rubrica de classificação económica "03 -Encargos correntes da dívida", 101,8 mil contos, dos quais 15,704 mil contos, pelo orçamento do IDRAM, 19,979 mil contos pelo Centro Hospitalar do Funchal e 66,08 mil contos pelo Centro Regional de Saúde.
No caso do IDRAM, do CHF e do CRS, esses valores referem-se a protocolos celebrados com instituições financeiras, destinados a minimizar os custos suportados pelos fornecedores, decorrentes das dificuldades de tesouraria daqueles organismos públicos, cuja análise foi efectuada no capítulo dedicado à dívida regional (ver nota 18).
11.7.2 - Estrutura por classificação funcional
Da comparação entre o mapa "Anexo XV - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação funcional" e o mapa "Anexo XVI - Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação económica" (em particular do somatório das respectivas componentes), infere-se que foram consideradas no mapa da classificação funcional as saídas de fundos relativas a Contas de ordem, bem como as resultantes da entrega de descontos em vencimentos e salários.
Dado que apenas são objecto de classificação funcional as despesas orçamentais, e que a consideração das operações de tesouraria e das Contas de ordem, no mapa em análise, impede a comparação (por inconsistência das parcelas em confronto) da execução orçamental com a previsão constante do mapa VII do Orçamento da Região, aprovado pelo DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, verifica-se que não terá sido dado cumprimento substancial (por oposição ao cumprimento formal) ao disposto no n.º 11 da alínea III) do art.º 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Note-se que aquela incorrecção implica, em termos absolutos, uma sobreavaliação das despesas, na óptica da classificação funcional, de cerca de 10 milhões de contos (3,5 milhões de contos de Contas de ordem, 4,1 milhões de contos de Receitas do Estado, 2 milhões de contos de Operações de Tesouraria e 366,4 mil contos de RPT), e, em termos relativos, por via da contabilização das Contas de ordem, o empolamento das funções desenvolvidas pelos organismos que cobram maior volume de receitas próprias.
A este propósito, a SRPF referiu que "(...) quando o orçamento dos SFA é elaborado não se tem em consideração as Contas de ordem porque estas, nestes serviços, traduzem-se em meras operações de tesouraria. A execução orçamental já considera esses movimentos para efeitos de apuramento dos saldos finais dos SFA.
Trata-se efectivamente de uma situação que está a ser objecto de análise, ponderada a nova lei de enquadramento orçamental que se prevê entrar em vigor."
Deste modo, aguarda-se que as medidas que vierem a ser tomadas colmatem esta lacuna.
Por uma questão de sistematização, apresenta-se seguidamente um quadro e um gráfico, elaborados com base na informação constante do mapa Anexo XV, que permite identificar, com as reservas acima identificadas, o custo dos serviços públicos prestados pelos organismos que compõem a Administração Regional Indirecta:
Dadas as reservas apresentadas, cumpre apenas registar que a maior parcela das despesas efectuadas destinou-se à satisfação de necessidades públicas na área da saúde (64,8%), seguindo-se-lhe a prestação de serviços colectivos (9,6%), o sector da educação (9%) e o da habitação (7,3%).
11.7.3 - Encargos assumidos e não pagos
Para completar a imagem financeira do subsector, elaboraram-se o quadro e gráfico seguintes, que expressam o valor das responsabilidades assumidas e não pagas, durante o ano económico de 2000:
Conforme se pode verificar, a acumulação das situações de incumprimento perante terceiros, expressa pelo valor dos encargos assumidos e não pagos, (perto de 22,5 milhões de contos), pela taxa de crescimento homologa, (+7,1%) (ver nota 19), e pelo elevado peso relativo dos encargos face ao valor dos pagamentos efectuados em 2000 (47,6%), indiciam um agravamento na assunção das despesas face à real capacidade financeira deste subsector institucional.
Da análise ao quadro e mapa anteriores, verifica-se igualmente que o volume de encargos assumidos e não pagos se encontra concentrado em quatro serviços:
O CRS e o CHF (ver nota 20), com respectivamente 13,7 e 4,3 milhões de contos (61% e 19,4% do total), correspondentes a cerca de 90,2% e 26,9% dos pagamentos efectuados em 2000, sendo que o crescimento dos encargos, relativamente ao ano anterior, ultrapassou, em ambos os organismos, os 23% (+2,6 milhões de contos e 825 mil contos respectivamente);
O IHM, cuja dívida administrativa ascendia a mais de 2,1 milhões de contos (9,6% do total), correspondentes a um acréscimo, face ao ano anterior, de 55%, sendo de salientar que estes representam 78,1% dos pagamentos efectuados ao longo de todo o ano de 2000 (2,75 milhões de contos);
A DRA-PDAR, cuja dívida de 1,8 milhões de contos representa 8% do total (-477,7 mil contos do que no período homólogo anterior), e corresponde a um montante superior ao total dos pagamentos efectuados no ano de 2000 (despesa orçamental).
Do confronto entre a dotação orçamental disponível no final do ano e o valor dos encargos assumidos e não pagos, detectou-se a existência de dois organismos que assumiram despesas sem cabimento orçamental. Assim:
No caso do CHF, existem 1.698.077.064$00 de facturas sem cabimento orçamental em 2000 que foram objecto de resolução de Governo, autorizando as correspondentes aquisições, e respeitam à aquisição de bens não duradouros, fornecimentos e serviços e despesas de capital (conforme consta da listagem remetida ao Tribunal) (ver nota 21);
No caso do CRS, a dotação orçamental disponível, no final de 2000, era de 5.553.302 contos, enquanto os encargos assumidos ascendiam a 13.716.725 contos, pelo que, também neste organismo, terão sido assumidos encargos sem dotação orçamental, no valor de 8.163.423 contos, que se referem maioritariamente à área convencionada.
Da análise efectuada às demonstrações financeiras, emergem dois motivos fundamentais para a situação existente:
Um relacionado com a sobreavaliação de que padecem os orçamentos da generalidade dos serviços públicos, ao permitir ultrapassar artificialmente a restrição orçamental (a exigência de cabimento prévio das despesas), proporcionando assim condições para a assunção de encargos sem que existam os correspondentes meios financeiros (ou perspectivas de cobrança), necessários ao seu pagamento;
Outro, relacionado com o sub-financiamento orçamental das actividades dos organismos autónomos, que, sob pena de inviabilizarem o seu funcionamento, assumem despesas com violação das normas legais a que estão sujeitos, como é o caso do CRS e do CHF, cujas despesas sem cabimento orçamental têm vindo a ser autorizadas pelo Conselho de Governo.
Note-se, finalmente, que a dimensão das dívidas a terceiros, para além de condicionar a viabilidade da execução orçamental dos anos seguintes, põe em causa, não só a capacidade negocial da Região perante os seus fornecedores (com reflexos óbvios a nível do custo dos fornecimentos) como, nos casos mais graves, a qualidade e celeridade do serviço público prestado às populações.
11.8 -Conta geral dos fundos e serviços autónomos
Com base nas contas de gerência, elaborou-se o mapa seguinte, de onde consta, por classificação económica, o resultado da execução orçamental de 2000 dos FSA, permitindo obter uma visão geral do balanceamento entre as receitas e as despesas dos organismos pertencentes a este subsector institucional:
QUADRO XI.11
Conta geral dos fundos e serviços autónomos
Da leitura do mapa anterior, verifica-se que:
As receitas orçamentais (48,1 milhões de contos) foram superiores às despesas (47,2 milhões de contos) em mais de 0,9 milhões de contos. As Receitas de Capital excederam as Despesas de Capital em mais de 1,6 milhões de contos, enquanto as Receitas Correntes não cobriram as Despesas Correntes em -717,7 mil contos, pelo que estas foram financiadas por receitas de capital;
As saídas de fundos (cerca de 6,1 milhões de contos) decorrentes da entrega ao Estado ou a outras entidades de descontos em vencimentos e salários (e de outras operações de tesouraria) foram inferiores às receitas (6,2 milhões de contos) em cerca de 41,1 mil contos, tendo o valor das reposições de saldos no Tesouro regional ascendido a cerca de 7,5 mil contos;
O saldo para a gerência seguinte cifrou-se em 1.273 milhões de contos, sendo que 928,8 mil contos correspondem a saldos de receitas próprias, 337,2 mil contos a saldos de terceiros (importâncias a entregar ao Estado e a outras entidades) e 7,3 mil contos de RPT;
Caso se tome em linha de conta o valor dos encargos assumidos e não pagos, verifica-se que as necessidades de financiamento adicional do subsector ascendiam a 21,2 milhões de contos (resultantes da diferença entre os valores em dívida, 22,4 milhões de contos, e o saldo de receitas orçamentais transitado para o ano seguinte, 1,2 milhões de contos).
Refira-se finalmente que, à semelhança dos anos anteriores, não foi dado qualquer passo tendente à adopção pela Região do novo regime de administração financeira do Estado (ver nota 22), cuja aplicação às Regiões Autónomas (ver nota 23) se afigura desejável, se não imprescindível, por motivos de unidade e de coerência do sistema de contabilidade pública nacional.
Salienta-se que, nos termos daquele enquadramento normativo, com excepção da ALR e dos organismos encarregues da gestão de programas comunitários, nenhum dos outros FSA regionais preenche o critério de autonomia financeira (a exigência de que as receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais), que constitui um dos requisitos para a manutenção da autonomia administrativa e financeira.
11.9 -Execução orçamental do Parque Natural da Madeira (PNM)
11.9.1 - Enquadramento
A auditoria ao PNM assumiu a forma de uma verificação externa à conta de gerência do ano de 2000, tendo sido realizada em conformidade com Plano de Fiscalização da SRMTC para 2001, e visou "(...) o controlo integrado da legalidade e da boa gestão financeira, quer das despesas com o pessoal do quadro, quer das despesas com aquisição de bens e serviços...".
No âmbito da acção, foram seleccionadas para verificação as rubricas com maior expressão financeira, ao nível do orçamento de funcionamento do serviço, e dois projectos incluídos no PIDDAR, que, para além de envolverem um significativo volume financeiro, eram co-financiados pela União Europeia, através do programa LIFE.
Nos termos da sua orgânica, o PNM é um serviço operativo, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira, que tem um amplo leque de atribuições no âmbito da protecção e conservação da natureza, e em particular das áreas protegidas, tanto terrestres como marítimas.
Até Dezembro de 2000, o PNM encontrava-se integrado na Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas; todavia, na sequência da nova orgânica do Governo Regional, aprovada pelo DRR n.º 43/2000/M, de 12 de Dezembro, a tutela do serviço [cfr. alínea e) do n.º 1 do art.º 9.º daquele diploma] passou a estar cometida à Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais.
Tendo em vista o direito de resposta, em cumprimento do princípio do contraditório, foram ouvidos: o Director do PNM responsável pela gerência de 2000 e o actual Director, os quais não apresentaram quaisquer alegações dentro do prazo estabelecido.
11.9.2 - Gestão administrativa e financeira
Atento o regime financeiro atribuído ao PNM, aplicava-se-lhe, durante a gerência de 2000, o disposto no DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, dado que o novo regime de administração financeira do Estado, constante do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, ainda não foi transposto para a Região.
Os registos contabilísticos do PNM são efectuados de acordo com os princípios da contabilidade pública (método unigráfico), devendo a sua síntese anual, em termos de receita e despesa, constar do mapa da conta de gerência (ver nota 24). Assinale-se neste contexto que o processamento de toda a informação contabilística é efectuado informaticamente, através de mapas desenvolvidos pelo serviço.
Em regra, os processos de despesa estavam instruídos com os elementos necessários, especificamente, a requisição externa, a autorização de pagamento, a factura e o correspondente recibo, encontrando-se arquivados por rubricas orçamentais.
11.9.3 - Análise dos fluxos financeiros
11.9.3.1 - Receita
Conforme se pode verificar no quadro seguinte, as receitas do PNM em 2000 foram, na sua quase totalidade, financiadas por transferências, das quais 68,1% provenientes do orçamento regional e 31,2% originárias da UE. Em termos de execução orçamental global, verificou-se uma taxa de execução de 88,8%, correspondente, em termos absolutos, a uma cobrança de perto de 352,4 mil contos.
QUADRO XI.12
Eexecução orçamental da receita
11.9.3.2 - Despesa
A execução orçamental da despesa relativa ao ano de 2000 registou uma taxa de execução da ordem dos 80% (- 79,98 mil contos do que a previsão constante do orçamento final), correspondente, em termos absolutos, a um volume de pagamentos de 321,5 mil contos.
QUADRO XI.13
Execução orçamental da despesa
De entre as diversas parcelas em que foi desagregada a despesa do PNM, destaca-se a verba afecta ao pagamento das despesas com pessoal (quase 174,8 mil contos), que, para além de absorver a maior parcela do orçamento (54,4%), registou uma taxa de execução na ordem dos 91,4%; e ainda a dotação afecta ao projecto "Recuperação de Habitat e Espécies Prioritárias", cuja execução ascendeu a 107,9 mil contos, correspondente a uma taxa de execução da ordem dos 77,4%.
A evolução da despesa do PNM, no triénio de 1998-2000, pautou-se por um crescimento de 40% (de 228,9 mil contos, em 1998, para 321,5 mil contos em 2000), sendo de destacar o aumento das despesas com o pessoal (+23%) e das afectas ao projecto "Recuperação de Habitat e Espécies Prioritárias", conforme se pode verificar no quadro seguinte:
QUADRO XI.14
Evolução da despesa - 1998/2000
11.9.4 -Avaliação do sistema de controlo interno
11.9.4.1 - Da receita
As receitas provenientes da União Europeia (oriundas do instrumento financeiro LIFE e do programa LEADER II, através da Associação de Desenvolvimento da RAM - ADRAMA), não constam do elenco das receitas previstas na orgânica do serviço (cfr. art.º 20.º do DRR n.º 13/93/M, de 28 de Maio), sendo recomendável a correcção daquela irregularidade.
11.9.4.2 - Da despesa
Há aspectos que carecem de aperfeiçoamento ou alteração no tocante ao cabimento das despesas e à autorização de pagamento, designadamente:
Os processos de despesa não se encontram, em regra, instruídos com o documento interno (informação, memorando ou nota) que dá origem à realização da despesa, o que, para além de contrariar o disposto no art.º 124.º do CPA, dificulta a apreciação da justificação da despesa.
O cabimento das despesas só é efectuado, em regra, aquando do processamento das facturas, o que contraria o princípio do cabimento prévio das despesas, previsto no art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
Verificaram-se despesas incorrectamente classificadas nas rubrica 06.03.00 e 07.01.08, que seriam assumidas sem saldo orçamental suficiente, caso fossem correctamente classificadas, não se observando o preceituado no Decreto-Lei n.º 112/88, de 2 de Abril, e n.º 2 do art.º 8.º, conjugado com o n.º 2 do art.º 18.º ambos da Lei n.º 28/92.
A par da detecção da incorrecta classificação económica de algumas despesas, também foi identificada a incorrecta afectação de despesas às rubricas de classificação orgânica (do orçamento de funcionamento e dos diferentes projectos de investimento) (ver nota 25).
Na área do processamento das ajudas de custos, verificou-se que não existia uma revisão, por pessoa diferente da que procedeu ao seu processamento, da correcção dos cálculos efectuados.
11.9.4.3 - Do Património
O PNM não dispõe de um inventário global do seu património, nem procede à identificação (através de etiquetas) dos bens inventariáveis, verificando-se que a relação dos bens de capital adquiridos na Gerência (Modelo 13 das Instruções do Tribunal de Contas) é omissa quanto ao n.º de registo de inventário dos bens elencados, contrariamente ao preceituado no art.º 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 20 de Maio.
11.9.4.4 - Avaliação global do sistema de controlo interno
Atentos os aspectos enunciados, o sistema de controlo interno, associado à execução orçamental do PNM, apresenta uma fiabilidade regular, muito embora se identifiquem aspectos que carecem de aperfeiçoamento, em particular no que respeita ao cabimento prévio das despesas, e à ausência de inventariação do património do PNM.
11.9.5 -Áreas de controlo da execução orçamental
11.9.5.1 - Do pessoal contratado a prazo
Verificou-se que foram celebrados cinco contratos a termo certo que produziram efeitos durante cerca de três anos, podendo suscitar-se dúvidas sobre o fundamento para a sua celebração, o do aumento excepcional e temporário da actividade do serviço, conforme o estipulado na al. d) do n.º 2 do art.º 18.º do DL n.º 427/89, de 7 de Dezembro, bem como com a aparente oposição ao definido no n.º 3 do art.º 20.º do mesmo diploma (alterado pelo DL n.º 218/98, de 17 de Julho), segundo o qual este tipo de contratos deve ser celebrado para períodos relativamente curtos.
Por outro lado, no quadro de pessoal, existiam lugares vagos para as categorias que foram objecto de contratação, o que não se coaduna com a argumentação de que os contratos visavam satisfazer necessidades transitórias do serviço, de duração determinada.
Facto inquestionável relaciona-se com o prazo da renovação dos contratos, uma vez que todos os contratos em apreço já foram objecto de prorrogações até um máximo de três anos, isto quando a legislação aplicável (n.º 1 do art.º 20.º do DL n.º 218/98, de 17 de Julho) não permite que se ultrapasse o limite de dois anos.
Dos factos descritos anteriormente, pode inferir-se que as contratações efectuadas se destinaram a colmatar necessidades permanentes do serviço, contrariando, desse modo, o disposto no art.º 18.º do DL n.º 427/89, de 7 de Dezembro, na redacção dada pelo art.º único da Lei n.º 218/98, de 17 de Julho.
Nos termos do n.º 6 do art.º 18.º do DL n.º 427/89, na redacção dada pelo art.º único da Lei n.º 218/98, os responsáveis pela contratação poderão ainda incorrer em responsabilidade financeira a efectivar-se através "(...) da entrega nos cofres do Estado do quantitativo igual ao que tiver sido abonado ao pessoal ilegalmente contratado." Note-se, que esta disposição constitui uma excepção superveniente ao disposto no n.º 2 do art.º 59.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, na medida em que prevê a reposição das importâncias abonadas ao pessoal ilegalmente contratado, apesar de existir uma contraprestação efectiva sob a forma do trabalho prestado.
11.9.5.2 - Das ajudas de custo
Foram processados abonos de ajudas de custo aos funcionários em exercício de funções na área protegida do PNM, susceptíveis de serem considerados ilegais, no montante de 583.411$00, por inobservância do preceituado no art.º 15.º do anexo III do DRR n.º 13/93/M, de 28 de Maio, e no art.º 2.º do DL n.º 106/98, de 24 de Abril.
Conjugando o mencionado anteriormente com o art.º 2.º do DL n.º 106/98, e no âmbito do art.º 39.º do mesmo diploma, poderão eventualmente configurar-se como pagamentos indevidos os montantes abonados aos funcionários em exercício de funções em áreas protegidas do PNM, localizadas na Ilha da Madeira, uma vez que, nos termos do aludido art.º 15.º do Anexo III do DRR n.º 13/93/M, cumpre pressupor que, quando exercem funções numa daquelas áreas, os vigilantes não abandonam a sua residência oficial.
11.9.5.3 - Dos apoios financeiros a diversas entidades
Foram concedidos apoios financeiros a diversas entidades, fora das competências do PNM, no montante global de 3.090 contos, na medida em que:
Ao serem os donativos considerados subsídios (ver nota 26), atribuídos a entidades que visam o interesse público, a competência para a sua atribuição é do Governo Regional, através de resolução, segundo os art.ºs 21.º e 22.º do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, e o art.º 11.º do DRR n.º 27/2000/M, de 20 de Abril, visto não existir legislação específica (por exemplo na orgânica do serviço) para que o PNM possa conceder este tipo de apoios;
No que concerne às indemnizações, constata-se que os processos para retirada de gado das zonas florestais não eram da competência do PNM mas da SRAFP (actualmente SRARN), nos termos do art.º 2.º da Portaria n.º 43/95, de 30 de Março, conjugado com o art.º 9.º do DL n.º 31/94, de 5 de Fevereiro.
Questão diversa prende-se com as formalidades necessárias para concessão das indemnizações, as quais não cumpriram o estipulado na Portaria referida anteriormente. Assim, os processos analisados apenas continham os recibos dos pagamentos efectuados aos beneficiários, verificando-se a falta, por exemplo, dos próprios processos de candidaturas e dos contratos (Cfr. Portaria n.º 43/95).
11.9.5.4 - Das empreitadas
Constataram-se nos processos analisados as seguintes irregularidades:
Ausência das declarações comprovativas de estar regularizada a situação tributária e das contribuições para a segurança social das empresas concorrentes (art.º 55.º do RJEOP);
Não foi deduzido, na facturação, o valor de 0,5% da CGA (art.º 138.º do DL n.º 498/72, de 9 de Dezembro), assim como o valor referente ao reforço de garantia, nem, em sua substituição, apresentada a respectiva garantia bancária (art.º 211.º do RJEOP);
Inexistência de cobertura orçamental (em 27 de Dezembro de 2000), no processo referente à empreitada "Recuperação da levada da Serra do Faial", no montante de 17.350.000$00 (sem IVA), aquando da adjudicação da obra, tendo sido orçamentado apenas pelo valor de 4.858.000$00, correspondente a parte não comparticipada pela ADRAMA, para a qual existia dotação orçamental no montante de 7.000.000$00.
O facto descrito é eventualmente passível de configurar uma infracção ao disposto no art.º 18.º da Lei n.º 28/92, pela assunção de encargos sem cabimento orçamental.
Acresce salientar que o procedimento concursal escolhido não terá sido o mais correcto, visto que os argumentos apresentados para efectuar o ajuste directo não se mostram, com suficiente clareza, enquadráveis no conceito de urgência imperiosa.
(nota 1) Assembleia Legislativa Regional (ALR); Instituto de Desenvolvimento Empresarial da RAM (IDE-RAM); Direcção Regional de Agricultura - Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural (DRA-PDAR); Fundo Especial para a Extinção da Colonia (FEEC); Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas (FMSC); Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola (FRIGA); Instituto do Vinho da Madeira (IVM); Parque Natural da Madeira (PNM); Instituto de Habitação da Madeira (IHM); Laboratório Regional de Engenharia Civil (LREC); Centro de Estudos de História do Atlântico (CEHA); Instituto do Bordado, Tapeçarias e Artesanato da Madeira (IBTAM); Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira (EPHTM); Fundo de Gestão p/ Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional (FGAPFP); Instituto do Desporto da RAM (IDRAM); Centro Hospitalar do Funchal (CHF); Centro Regional de Saúde (CRS) e Serviço Regional de Protecção Civil (S.R.P.C.).
(nota 2) Cfr. o DLR n.º 28-A/99/M, de 30 de Novembro.
(nota 3) Cfr. o DLR n.º 28-C/99/M, após rectificação pela Declaração n.º 23-H/99, de 31 de Dezembro.
(nota 4) Relatório n.º 6/2002-FS/SRMTC, aprovado na sessão ordinária da SRMTC em 14 de Junho de 2002.
(nota 5) Por exemplo no caso do CEHA, em que foram repostos 2.017 contos, e do IBTAM, com 5.148 contos.
(nota 6) Ofício n.º 1708/02 de 24 de Abril de 2002.
(nota 7) As receitas correntes cifraram-se em 43,1 milhões de contos, enquanto as de capital ascenderam a 5 milhões de contos.
(nota 8) Na acepção do art.º 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, constituem receitas próprias dos organismos autónomos:
a) As receitas resultantes da sua actividade específica;
b) O rendimento de bens próprios e, bem assim, o produto da sua alienação e da constituição de direitos sobre eles;
c) As doações, heranças ou legados que lhes sejam destinados;
d) Quaisquer outros rendimentos que, por lei ou contrato, lhes devam pertencer.
(nota 9) Excluídos os saldos da receita orçamental transitados da gerência anterior.
(nota 10) Este regime justifica-se para a adequada gestão do serviço. As suas receitas próprias devem atingir um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo orçamento das Comunidades.
(nota 11) Considerou-se como indicador o número de funcionários constantes dos Mapas de pessoal daqueles serviços, que documentaram a proposta de orçamento para 2000.
(nota 12) Cfr. Relatório Final e Proposta de Lei-Quadro do Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos.
(nota 13) DLR n.º 24/2001/M, de 23 de Agosto.
(nota 14) O valor constante no orçamento inicial para as contas de ordem inclui um montante da responsabilidade do IGA (2 milhões de contos), o que vem empolá-lo, tanto mais que, no ano de 2000, foi o IGA já uma SA e não fez passar as suas receitas próprias pelo mecanismo de contas de ordem.
(nota 15) Cfr. Mapa VIII Despesas dos serviços, institutos e fundos autónomos por grandes agrupamentos económicos, constante do DLR n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
(nota 16) Contrariamente aos dados dos restantes organismos, os do IDE-RAM respeitam apenas ao período de 9 de Fevereiro a 31 de Dezembro de 2000.
(nota 17) No âmbito dos Projectos: Projecto de apoio aos clubes participantes em competição nacional e internacional de futebol da I.ª Divisão e divisão de honra, Basquetebol Masculino (Liga), no valor de 1,576 milhões de contos; Projecto de promoção e desenvolvimento das modalidades desportivas amadoras através de associações/clubes, no valor de 1,375 milhões de contos; Projecto de apoio aos transportes aéreos e marítimos inerentes à competição nacional e internacional, no valor de 0,549 milhões de contos; Projecto de apoio a atletas de alta competição, aos clubes em competição regional de recreação e lazer, organização de eventos desportivos, incentivos à presença em competições internacionais, apoio parcial a meios de transporte, apetrechamento e outros apoios diversos, no valor de 0,417 milhões de contos; Projecto de apoio à construção de infra-estruturas desportivas por clubes e associações, no valor de 0,491 milhões de contos.
(nota 18) Situação que se mantêm do ano de 1999.
(nota 19) De 1998 para 1999, registou-se um crescimento de 45%. Esta comparação inclui o montante de encargos assumidos do IGA, que transitaram de 1999 para 2000, no valor de 2.294.541 contos, sendo o total dos EANP, em 1999, de 20.992.386 contos.
(nota 20) No ponto 3.9.6 do Capítulo III - Execução Orçamental da Despesa, foi efectuada referência a esta matéria.
(nota 21) Cfr. Ofício n.º S.0111182/3, de 2001/12/28, do Centro Hospitalar do Funchal.
(nota 22) Instituído pela Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e regulamentado pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho.
(nota 23) Enquanto o n.º 1 do art.º 1.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, só contempla os organismos da administração central, o art.º 58.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, é de duvidosa constitucionalidade, dado que, alterando o âmbito de aplicação daquele diploma, estende a aplicação da Lei de Bases às Regiões Autónomas.
(nota 24) O PNM organiza e documenta as suas contas segundo as Instruções do Tribunal de Contas, relativas às contas dos fundos, organismos e serviços com contabilidade orçamental, publicadas no Diário da República Iª Série, de 13 de Novembro de 1985, e rectificadas na I Série do Diário da República de 6 de Janeiro de 1986.
(nota 25) Caso, por exemplo, da afectação das ajudas de custo, decorrentes de deslocações às Ilhas Selvagens, ao Projecto 02-Recuperação da Laurissilva, que seriam melhor enquadráveis no Projecto 05 - Reserva Natural das Ilhas Selvagens.
(nota 26) Conforme o disposto nos n.ºs 4 e 5 do art.º 21.º do DLR n.º 4-A/2000/M, os subsídios deveriam ser objecto de contrato-programa com o beneficiário e publicados no Jornal Oficial da RAM.
CAPÍTULO XII
As Contas da Administração Pública Regional
12.1 - Considerações gerais
No presente capítulo, o Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região de 2000 (ver nota 1), aprecia a actividade financeira desenvolvida pela Administração Regional, sob o aspecto de comparar as receitas e as despesas orçamentadas e as efectivamente realizadas, sendo também apreciada a forma como aquela Administração geriu a restrição orçamental, em termos de consecução das receitas necessárias ao pagamento das despesas que pretendia realizar.
Este capítulo integra também os ajustamentos relativos à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, à Conta da Região (excluindo os Fundos e Serviços Autónomos) e à Conta Consolidada da Região.
12.2 - Âmbito de verificação
A análise consistiu no apuramento dos principais saldos da Conta do Governo Regional e correspondente evolução, bem como da Conta Consolidada da Região (Governo Regional e Fundos e Serviços Autónomos), culminando com a apresentação do saldo corrigido desta última Conta, obtido através do confronto do saldo disponível com o montante de encargos assumidos e não pagos.
Para o efeito, examinaram-se os elementos constantes da Conta da Região de 2000 (volumes I e II), no referente ao Governo Regional, das contas de gerência dos Fundos e Serviços Autónomos, e da relação de encargos assumidos e não pagos, enviada pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
12.3 - Análise global
12.3.1 - Análise da execução
Os resultados da execução orçamental da Administração Regional estão reflectidos, por força do art.º 25.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, na Conta da Região, que "(...) abrange as contas de todos os organismos da administração regional que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública" e sintetiza a execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, durante o ano económico a que respeita.
12.3.1.1 - Princípio do equilíbrio
No quadro seguinte, comparam-se os valores das receitas arrecadadas e das despesas realizadas, no período de 1996 a 2000:
QUADRO XII.1
Evolução global da Conta da Região
Embora em termos quantitativamente inferiores, também em relação à Conta da Região de 2000, não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental, previsto nos n.os 1 e 2 do art.º 4.º da Lei n.º 28/92, uma vez que o saldo primário foi negativo em 1,6 milhões de contos, o que significa que as receitas efectivas cobradas não foram suficientes para cobrir os pagamentos efectivos, com exclusão dos juros da dívida pública.
Da análise do mesmo quadro, destacam-se, ainda, os seguintes aspectos:
Entre 1996 e 2000, a taxa de crescimento da receita efectiva (43,8%), foi superior à da despesa efectiva (29,0%), o que se reflectiu no saldo efectivo, o qual, embora continuasse negativo, sofreu uma redução de 75,6%.
No ano de 2000, o défice primário apenas diminuiu 39,8% em relação ao ano anterior, devido, em parte, ao aumento de 63,1%, ocorrido nos juros da dívida pública.
O saldo corrente agravou-se no período em análise (48,3%), levando ao recurso às receitas de capital para cobrir o défice corrente, que ascendeu, no ano de 2000, ao montante de 3,8 milhões de contos. A situação verificada resultou do aumento nos encargos com os juros da dívida pública.
No mesmo período, o saldo de capital é o único com "superavit", que no ano 2000 atingiu os 3,5 milhões de contos, não obstante as despesas de capital apresentarem um ritmo de crescimento superior (42,3%), ao das receitas de capital (22,3%).
Do quadro a seguir exposto, constam os dados relativos à evolução do grau de cobertura das despesas pelas receitas:
QUADRO XII.2
Grau de cobertura das despesas pelas receitas
Os valores do quadro anterior suscitam os seguintes comentários:
Em termos globais, verificou-se uma melhoria no grau de cobertura das despesas pelas receitas, diminuindo apenas o nível de cobertura das despesas correntes pelas receitas correntes, que passou de 97,3% em 1999, para 96,6% em 2000.
De 1999 para 2000, o grau de cobertura da despesa efectiva pela receita efectiva evoluiu positivamente, pois de 97,5% passou para 97,7%, sendo essa melhoria ainda mais acentuada se não forem considerados os juros da dívida (de 98,5% para 99,2%).
A taxa de cobertura corrente teve uma trajectória instável ao longo do quinquénio, atingindo o nível mais elevado no ano de 1999, com 97,3%.
12.3.1.2 - A Conta consolidada da Região
Nos termos do n.º 2 do art.º 26.º da Lei n.º 28/92, "A Conta da Região pode ser apresentada também sob forma consolidada", compreendendo, por isso, a Conta da Administração Directa (Governo Regional) e a dos Fundos e Serviços Autónomos, sendo que esta foi objecto de apuramento no capítulo XI - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos. Neste contexto, apresenta-se, no quadro abaixo, a Conta Consolidada da RAM relativa ao ano de 2000:
QUADRO XII.3
A Conta consolidada da RAM
Os dados reflectidos no quadro anterior, sobre a Conta Consolidada da Região, evidenciam que:
O saldo corrente registou um défice de 4,5 milhões de contos, tendo aumentado em 2,5 milhões de contos, relativamente ao ano de 1999. Para este resultado, contribuíram os défices correntes do Governo Regional (-3,8 milhões de contos) e dos Fundos e Serviços Autónomos (717,8 mil contos).
Se for retirada ao saldo corrente a despesa relativa aos encargos de toda a dívida, o défice corrente reduz-se, significativamente, passando a ser de 961 mil contos, o que demonstra que aqueles encargos foram os principais responsáveis pela existência do aludido défice.
O défice corrente foi compensado pelo excedente criado pelo saldo de capital, de 5,1 milhões de contos, dos quais 3,5 milhões de contos provêm da Administração Directa e 1,6 milhões de contos dos Fundos e Serviços Autónomos.
O saldo global (ver nota 2) da Conta Consolidada atingiu o montante de 1,8 milhões de contos, desagregado por 904,5 mil contos da responsabilidade do Governo Regional e 928,9 mil contos dos Fundos e Serviços Autónomos.
Em 2000, o saldo global dos Recursos próprios de terceiros foi de 781,1 mil contos, ficando por transferir para terceiras entidades cerca de 436,6 mil contos.
A Conta Consolidada de Tesouraria apresentou um saldo final de 2,6 milhões de contos, representando uma redução de 0,4 milhões de contos em relação ao ano de 1999 (3 milhões de contos).
No quadro infra, figuram os montantes das despesas assumidas, e não pagas em 2000, e do saldo transitado para a gerência seguinte:
QUADRO XII.4
Saldo corrigido
Assim, o saldo corrigido da Conta Consolidada da Região (correspondente ao saldo da execução orçamental ponderado pelos encargos assumidos e não pagos), foi deficitário na ordem dos 37,1 milhões de contos, indiciando uma situação clara de deficit de Tesouraria.
12.4 - Ajustamentos
Efectuou-se o exame à Conta do Tesoureiro do Governo Regional, relativa à gerência de 2000, tendo sido possível proceder à sua liquidação. Em 23 de Abril de 2002, foi homologado o correspondente relatório de verificação interna, donde consta o seguinte ajustamento:
Ajustamento da Conta do Tesoureiro do GR
O ajustamento da Conta da Região (excluindo os Fundos e Serviços Autónomos) apresenta-se assim:
Ajustamento da Conta da RAM (Serviços Sem Autonomia)
Na elaboração do ajustamento da Conta Consolidada, respeitante ao conjunto formado pelos serviços simples do Governo Regional da Madeira e pelos Fundos e Serviços Autónomos por ele tutelados, consideram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Regional, incluindo, por conseguinte, também os Recursos Próprios de Terceiros, os Passivos Financeiros, as Contas de Ordem e as Reposições não Abatidas nos Pagamentos.
Ajustamento da Conta Consolidada
O ajustamento da Conta Consolidada ponderada com os encargos assumidos e não pagos, atento o disposto nos n.ºs 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM) (ver nota 3) é o seguinte:
Ajustamento da Conta Consolidada Ponderada
(nota 1) Nos termos do n.º 1 do art.º 232.º da Constituição da República Portuguesa, é da exclusiva competência da Assembleia Legislativa Regional a aprovação da Conta da Região, que lhe deve ser submetida pelo Governo Regional, até 31 de Dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, de acordo com o n.º 3 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, de 1/09. Aquela apreciação e aprovação é precedida do parecer da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, impondo-se que a emissão deste seja anterior a 30 de Junho seguinte, por forma a dar cumprimento, não só à parte final do referido n.º 3 do art.º 24.º da Lei n.º 28/92, como ainda ao art.º 41.º, n.º 1, al. b), da Lei n.º 98/97, de 26/08, aplicável ex vi o art.º 42.º, n.º 3, desse mesmo diploma.
(nota 2) Este saldo tem em consideração, além do saldo inicial de tesouraria, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.
(nota 3) Vejam-se os n.os 2 e 4 do art.º 18.º da Lei n.º 28/92, que dispõem:
"2. Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da RAM, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizadas por lei."
"4. Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores."
VOLUME III
ANEXOS
CAPÍTULO I
O Processo Orçamental
Região Autónoma da Madeira.
Governo Regional.
Secretaria Regional do Plano e Finanças.
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal:
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Em resposta ao v/ ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos referentes ao Capítulo I - Processo Orçamental.
Com os melhores cumprimentos e a máxima consideração.
O Secretário Regional, José Manuel ventura Garcês.
1.4 - Alterações orçamentais
1.4.2.1 - Classificação económica
O quadro 1.4 apresentado na página 11 apresenta algumas incorrecções nas colunas afectas aos Despachos (Valor e Var.), nomeadamente: na linha referente à "Aq. Bens Serv. Correntes" o valor de 1 599 433 contos deverá ser substituído por 1 553 093 contos e a respectiva variação altera para 9,6%; na linha referente à "Aq. Bens de Capital" onde se lê 386 281 contos deverá ler-se 432 621 contos (a este valor corresponde uma variação de 0,7%). Consequentemente, nessa coluna, os totais das despesas correntes e das despesas de capital alteram-se para 529 821 contos e -529 821 contos.
Deverá de igual modo ser corrigida a quarta conclusão do quadro 1.4: "O acréscimo de 3.115.862 contos ... despachos simples ou conjuntos (1 553 433 contos) ...", da dotação provisional (1560 343 contos) e da abertura de créditos especiais (2.426 contos).
Na quinta conclusão do mesmo quadro deverá ser acrescentado que o reforço da dotação verificado nas "transferências correntes" também teve origem no incremento resultante da abertura de créditos especiais (31816 contos).
No último parágrafo da página 15, deverá ser corrigido o valor 1.599.433 contos para 1.553.093 contos.
Sobre as observações/conclusões apresentadas no presente capítulo temos a esclarecer/informar o seguinte:
1.6 - A Conta da Região
1.6.1 - Estrutura e anexos justificativos
A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade vai promover a inclusão dos mapas e dos elementos referidos nas Contas dos anos seguintes, na medida em que os respectivos elementos estiverem disponíveis.
1.7 - Conclusões
1. Data de apresentação da proposta orçamental à Assembleia Legislativa Regional
3. Data de aprovação da proposta orçamental pela Assembleia Legislativa Regional
4. Data da publicação do Decreto Legislativo, Regional que aprova o Orçamento
Com efeito, a proposta de Orçamento da RAM para 2000 deu entrada na Assembleia Legislativa Regional a 17 de Dezembro de 1999.
De referir contudo que em Novembro de 1999 foi criado o XIV Governo Constitucional e só em Janeiro de 2000 foi apresentada à Assembleia da República a proposta de Orçamento de Estado para 2000, além de que 2000 foi o ano de início do III Quadro Comunitário de Apoio (2000-2006) o que induziu, inevitavelmente a atrasos na apresentação da proposta do Orçamento da Região.
Uma vez que., a proposta de Orçamento da Região depende, em certa medida, do que é estabelecido a nível do Orçamento do Estado (OE), nomeadamente no tocante às transferências financeiras para a Região e aos limites de endividamento líquido, facto este que só ocorre, após a entrega/aprovação da proposta de OE na Assembleia da República, verifica-se que em virtude da entrega em tempo da proposta de Orçamento da Região, em relação à proposta de OE, o Orçamento da Região para 2000 aprovado pela Assembleia Legislativa Regional veio-se a verificar não estar em consonância com o OE aprovado posteriormente.
Os atrasos decorrentes na entrega do Orçamento à Assembleia Legislativa Regional repercutiram-se na data de aprovação da proposta orçamental pela Assembleia Legislativa Regional e na data de publicação do Decreto Legislativo Regional.
Até à entrada em vigor do Orçamento da Região para 2000, foi aplicado o regime transitório previsto na Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.
2. Anexos informativos à proposta de Orçamento
Em resposta a esta conclusão, comunicamos que o Governo Regional tem envidado esforços no sentido de melhorar as informações que constam dos anexos ao Orçamento, além de que em sede da Comissão de Finanças e Planeamento têm sido prestados todos os esclarecimentos solicitados pela Assembleia Legislativa Regional.
5. Data de publicação do Decreto Regulamentar Regional de execução do Orçamento
Embora o Decreto Regulamentar Regional n.º 2712000/M tivesse sido publicado a 20 de Abril, já haviam sido tomadas, pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, as medidas de racionalização e contenção de despesas na Administração Pública Regional, tendo sido publicado a 2 de Março, a Resolução n.º 275/2000.
Até à publicação do Decreto Regulamentar Regional, acima referido, os serviços regeram-se pelos princípios de contabilidade pública e pelas disposições da Resolução acima referida, além de que foi enviada uma circular (Circular n.º 21ORÇ/2000 (provisória), de 25) de Fevereiro) com instruções relativas à execução do Orçamento da Região para 2000, de modo a não ser afectado o seu funcionamento.
6. Alterações orçamentais da competência do Governo Regional
Sobre esta matéria, e à semelhança do ano anterior, informamos que após a publicação do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, que estabelece as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais foi enviada uma circular (CIRCULAR N.' 2/ORÇ/95, de 23 de Maio) a todos os serviços da administração pública regional, com as instruções a observar no âmbito do processo das alterações orçamentais da competência do Governo Regional, e sua tramitação.
Por remissão do disposto no artigo 15.º do D.L.R. n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, com o seguinte teor: "1 - O Governo Regional fica autorizado a proceder às alterações orçamentais que forem necessárias à boa execução do Orçamento, fazendo cumprir a legislação em vigor nesta matéria, designadamente o Decreto-Lei n.º 71195, de 15 de Abril.
2 - Fica ainda o Governo Regional autorizado a proceder às alterações nos orçamentos dos organismos com autonomia financeira, constantes dos mapas V a VIII, nos termos do n.º 7 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.", é aquele diploma aplicável à administração pública regional.
7. Princípio do equilíbrio orçamental em 2000
A resposta a esta observação mantém-se idêntica àquela que tem sido dada em períodos anteriores:
"A questão do equilíbrio entre as receitas efectivas e as despesas efectivas pressupõe um equilíbrio orçamental que implica um défice nulo.
Ora, numa fase em que o Governo Regional necessita de impulsionar o desenvolvimento económico da Madeira, esse equilíbrio, nesta fase não será possível cumprir. O Governo Regional para esse efeito, terá de contrair os empréstimos que lhe forem permitidos pela lei do Orçamento de Estado, sob pena de conduzir a uma quebra do desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira".
CAPÍTULO II
Execução Orçamental da Receita
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal:
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Em resposta ao v/ ofício, mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.a, os esclarecimentos referentes ao Capitulo II - Execução Orçamental da Receita, que se remete em anexo, de modo a que possam ser consideradas na redacção final do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Com os melhores cumprimentos e a máxima consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
2.4.2.1 - A cobrança face à previsão
No quadro "II.3 - A cobrança face à previsão de receitas", nas colunas "%" do "Desvio" e "Taxa de Execução" deverão ser efectuadas as seguintes correcções:
2.4.2.3 - As receitas próprias
Não se compreende os valores apresentados no Quadro II.7 - Rácios de cobertura de despesa pelas receitas próprias regionais no que respeita ao rácio "% rec. próp. nas desp. funcionamento", em quaisquer dos anos em análise. Por exemplo, em 2000, as despesas de funcionamento foram de 105 811,0 mil contos (excluindo os "encargos correntes da dívida"), pelo que a percentagem a apresentar deveria ser de 116,8% (de acordo com o critério adoptado para o cálculo dos restantes rácios) e logo a análise apresentada terá de ser diferente.
2.5 - As receitas de capital
Em relação às verbas apresentadas no 2.º quadro da página 18, informamos o seguinte:
09.07.01.01.11 - Programa Ciência: o montante de 2 266 contos deu entrada na Conta da Região, conforme guia de receita n.º 10 673, de 9 de Outubro de 2000.
09.07.01.01.90 - Outros (Apoios à política comum de pescas): o valor de 2 487 contos deu entrada na Conta da Região, conforme guia de receita n.º 607, de 19 de Janeiro de 2000. Em anexo remetemos cópia da certidão emitida pela Direcção Regional de Pescas.
09.07.01.02 - FEOGA - S. Orientação: O montante de 291 390 contos foi contabilizado na Conta da Região de 2000, conforme guias de receita n.º 1515, de 10 de Fevereiro; n.º 6855, de 27 de Junho e n.º 7385 de 10 de Julho de 2000. Em anexo remetemos cópia das certidões emitidas pelo IFADAP e pelo INGA.
20.01.03.01 - RIME: o valor indicado pelo Tribunal de Contas deu entrada na Conta da Região de 2000, conforme Guias de Receita em anexo. Juntamos ainda cópia da certidão emitida pela DGDR.
Do valor contabilizado em 2000, 110 816 contos (guia de receita n.º 1248, de 3 de Fevereiro) foram certificados em 1999 pela DGDR, dado que, foram transferidos no prolongamento do ano económico de 1999.
20.01.03.90 - Componente FEDER do IC-PNIE: Através das guias de receita n.º 3190, de 22 de Março; n.º 5978, de 31 de Maio e n.º 11130, de 19 de Outubro de 2000, foi contabilizado na Conta da Região de 2000 o valor de 53 287 contos. Em anexo remetemos certidão da DGDR comprovativa dos valores que constam de duas das guias de receita acima referidas.
Sobre as divergências detectadas entre os montantes escriturados na Conta da Região Autónoma da Madeira e os certificados pelas entidades responsáveis informamos o seguinte:
09.07.01.01.01 - POP II: Conforme Guia de receita n.º 927, de 27 de Janeiro de 2000, verifica-se que efectivamente deu entrada na Conta da Região o valor certificado pela DGDR (3 799 495 455$00). Contudo, parte dessa importância, 1 061 713 656$00, foi estornada para as rubricas "20.00.00.01.01 - FEDER - Municípios" e "20.00.00.01.03.90 - FEDER - Outros".
20.00.00.01.03.90 - POP II: O valor de 167 238 901$00 entrou inicialmente na Conta da Região na rubrica 09.07.01.01.01. Posteriormente foi estornado para a presente rubrica e conforme referido no ponto anterior consta da certidão emitida pela DGDR com o valor de 3 799 495 contos.
09.07.01.01.02 - REGIS: A DGDR certificou o valor global transferido para a Região Autónoma da Madeira no âmbito do REGIS. Contudo, desse valor, parte foi contabilizado na presente rubrica - 18 737 172$00, conforme Guias de Receita n.º 333, de 11 de Janeiro; n.º 1516, de 10 de Fevereiro; n.º 3310, de 24 de Março; n.º 8642, de 17 de Agosto e n.º 10565, de 3 de Outubro - e o remanescente, ou seja, a divergência apurada, foi contabilizado na rubrica "20.00.00.02.01 - Outros fundos comunitários - REGIS" (conforme Guias de Receita n.º 8642, de 17 de Agosto; n.º 989, de 28 de Janeiro; n.º 2419, de 3 de Março; n.º 6354, de 12 de Junho; n.º 6499, de 14 de Junho; n.º 6856, de 27 de Junho; n.º 7193, de 5 de Julho; n.º 7191, de 5 de Julho e n.º 13328, de 4 de Dezembro).
9.07.01.06 - Outros programas comunitários (PEDIP): O valor de 108 164 556$00 deu entrada na Conta da Região, conforme Guia de Receita n.º 11181, de 20 de Outubro de 2000.
20.00.00.01.03.02 - PROCOM: A divergência apurada no valor de 11 699 contos deriva do facto de parte da verba contabilizada na Conta da Região de 2000 ter sido transferida no prolongamento do ano económico de 1999 e logo, certificada nesse ano (54 261301$00 que deram entrada na Conta da Região de 2000, conforme Guias de Receita n.º 527, de 17 de Janeiro; n.º 662, de 21 de Janeiro e n.º 750, de 24 de Janeiro). Por outro lado, na certidão é incluído o valor de 42 562 492$00 que foi transferido pelo IAPMEI em 24 de Janeiro de 2001, ou seja, no prolongamento do ano económico de 2000, conforme guia de receita n.º 638, de 24 de Janeiro de 2001 e logo, foi contabilizado na Conta da Região de 2001.
09.07.01.03 - FSE: Nesta rubrica deu entrada em 2000 o valor de 779 137 contos (em anexo enviamos as guias de receita referentes à contabilização desses montantes da Conta da Região).
O montante certificado pelo Instituto de Gestão do FSE foi contabilizado na rubrica "20.00.00.90.11 - IGFSE - POPRAM III", conforme Guia de Receita n.º 13000, de 28 de Novembro de 2000.
20.00.00.23 - FSE: O valor de 226 616 contos foi efectivamente contabilizado na Conta da Região de 2000, conforme Guias de Receita n.º 2121, de 25 de Fevereiro; n.º 2249, de 28 de Fevereiro; n.º 4994, de 5 de Maio; n.º 5109, de 9 de Maio; n.º 7971, de 27 de Julho e n.º 8192, de 1 de Agosto.
2.7 - Síntese da actividade de fiscalizaçâo exercida pelo Tribunal de Contas no âmbito do Relatório e Parecer da Conta da Região Autónoma da Madeira
Sobre as observações assinaladas temos a esclarecer o seguinte:
a) Sobrevalorização de receitas
No quadro da página 24, a descrição da rubrica 02.02.01 não está correcta. A designação a constar deveria ser ISP ao invés de IVA.
Na linha do total dos activos financeiros ("10 - Activos Financeiros") o "montante não cobrado face ao previsto" a indicar deverá ser de 438 640,6 contos.
Com efeito, em 2000 foi contabilizado na rubrica "10.06.01.02 - Empresas privadas" o montante de 260 000 contos, referente à alienação das participações detidas pela Região na Empresa de Cervejas da Madeira, L.dª. A alienação destas participações, por lapso, foi considerada na rubrica "10.06.01 - Empresas públicas, equiparadas ou participadas" à data da elaboração da proposta de Orçamento, pelo que a execução dessa rubrica foi nula.
Na rubrica "10.11 - Empréstimos a curto prazo" foram contabilizados 51 359 contos.
A previsão das receitas dos Impostos directos e indirectos foi feita no pressuposto de que a recuperação da actividade económica iria ter efeitos ao nível destes impostos e no pressuposto do cumprimento por parte do Estado e das empresas da Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
Apesar de tudo, verificou-se um aumento na cobrança de algumas das receitas, embora estas tenham ficado globalmente aquém das estimativas.
Em relação às Transferências de capital - Comunidades Europeias reiteramos a informação veiculada nos anos anteriores:
"As divergências apontadas nas transferências comunitárias, à semelhança do que foi dito em anos anteriores (em resposta aos quesitos formulados pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas), resultam do facto de a previsão destas receitas comunitárias regerem-se de uma forma generalizada pela prática de um instrumento de gestão denominado "overbooking", tal como sucede com o Governo da República. Consequentemente, os desvios verificados devem ser entendidos principalmente à luz dos princípios e técnicas necessárias à boa execução dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da Comunidade Europeia."
Sobre os Passivos Financeiros informamos que tal como referido no Capítulo I - Processo Orçamental, o Orçamento da RAM para 2000, foi apresentado e aprovado pela Assembleia Legislativa Regional em data anterior à aprovação do Orçamento de Estado (OE) para o mesmo ano.
Apesar da discrepância entre a verba inscrita em passivos financeiros, no Orçamento da Região Autónoma da Madeira e o limite máximo de endividamento líquido, aprovado pelo OE, em termos de execução orçamental houve o cuidado de respeitar esse limite. Logo, o montante dos empréstimos contraídos ficou muito aquém das verbas orçamentadas no capítulo 11 da receita.
b) Desorçamentação de receitas
As verbas certificadas pelo IFADAP e que constam do 1.º quadro apresentado na página 18, do presente capítulo, no valor global de 360 149 contos, deram entrada na Conta da Região de 2000 e de 2001, conforme Guias de Receita que remetemos em anexo (guias de receita n.º 1515, de 10 de Fevereiro de 2000; n.º 1712 de 14 de Fevereiro de 2001 e n.º 6855, de 27 de Junho de 2000).
Os montantes referidos foram contabilizados na Conta da Região, na rubrica "09.07.01 - Transferências - Exterior C.E. - Comunidades Europeias".
c) Especificação de receita
A especificação da receita tem sido efectuada na medida do possível, dada a natureza destas receitas.
d) Contas de ordem
dl)
O IDE começou a sua actividade com autonomia administrativa, financeira e patrimonial no ano económico de 2000.
A maior parte das receitas do ]DE foram entregues directamente nos cofres da Região nesse ano, não tendo por isso o IDE utilizado o regime das contas de ordem conforme estava previsto no Orçamento de 2000.
Há contudo outras receitas próprias (rendimentos de propriedade, reposições não, abatidas, etc) que, por excederem 10 000 contos deveriam de facto ter passado pelo mecanismo de contas de ordem.
Esta incorrecção foi apontada pela DROC, conforme ofícios em anexo, tendo sido corrigida no ano 2001 por esse Instituto.
d2)
A inscrição na rubrica orçamental 15.04.02 - Contas de Ordem - Equipamento Social e Ambiente - IGA, do montante de 2 milhões de contos, no Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2000, deveu-se ao facto de, à data da elaboração da proposta desse Orçamento, o DLR n.º 28-B/99/M, de 23 de Dezembro encontrar-se no Ministro da República para aprovação, pelo que procurou-se salvaguardar a manutenção do funcionamento do IGA como instituto autónomo no ano 2000 durante um certo período de tempo, caso necessário.
Exma. Sr.ª Chefe do Gabinete de S. Ex.ª o Vice-Presidente do Governo Regional, Avenida Zarco, 9004-527 Funchal
Não movimentação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem pelo IDE - Instituto de Desenvolvimento Empresarial - ano de 2000
Da análise da conta de gerência do IDE - Instituto de Desenvolvimento Empresarial, relativa ao ano económico de 2000, encarrega-me S. Ex.ª o Secretário Regional de comunicar a V. Ex.ª, que aquele serviço arrecadou receitas relativas a rendimentos de propriedade e a "reposições não abatidas nos pagamentos nos montantes de 300 901$00 e 16 296 528$00, respectivamente, que, não transitaram em contas de ordem, conforme estipulado no DL n.º 459/82, de 26/11, cujo cumprimento esse serviço deverá ter em atenção no corrente ano.
Com os melhores cumprimentos.
A Chefe do Gabinete, Sílvia Maria Silva Freitas.
Exma. Sr.ª Chefe do Gabinete de S. Ex.ª o Vice-Presidente do Governo Regional, Avenida Zarco, 9000 Funchal
Não movimentação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem pelo IDE-Ano de 2000
No seguimento do vosso ofício n.º 1250, de 20 de Agosto de 2001, encarrega-me S. Ex.ª o Secretário Regional de informar V. Ex.ª que os esclarecimentos prestados pela IDE sobre a matéria em apreço não justificam o não cumprimento, por parte desse serviço autónomo, do estipulado no DL n.º 459/82, de 26 de Março.
Com efeito, as importâncias inscritas em "Reposições não abatidas nos pagamentos" constituem uma receita própria do serviço que as arrecada, independentemente da sua proveniência, e como tal estão obrigadas à movimentação através do mecanismo de contas de ordem do Governo Regional.
Com os melhores cumprimentos.
A Chefe do Gabinete, Silvia Maria Silva Freitas.
Exma. Sr.ª Chefe do Gabinete de S. Ex.ª o Vice-Presidente do Governo Regional, Avenida Zarco, 9000 Funchal
Não movimentação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem pelo IDE-Ano de 2000.
No seguimento do vosso ofício n.º 1250, de 20 de Agosto de 2001, encarrega-me S. Ex.ª o Secretário Regional de informar V. Ex.ª que os esclarecimentos prestrados pela IDE sobre a matéria em apreço não justificam o não cumprimento, por parte desse serviço autónomo, do estipulado no DL n.º 459/82 de 26 de Março.
Com efeito, as importâncias inscritas em "Reposições não abatidas nos pagamentos" constituem uma receita própria do serviço que as arrecada, independentemente da sua proveniência, e como tal estão obrigadas à movimentação através do mecanismo de contas de ordem do Governo Regional.
Com os melhores cumprimentos.
A Chefe do Gabinete, Sílvia Maria Silva Freitas.
Exma. Sr.ª Chefe do Gabinete de S. Ex.ª o Vice-Presidente do Governo Regional, Avenida Zarco, 9004-527 Funchal
Conta de gerência do IDE - 3.º semestre de 2001.
Para os devidos efeitos, encarrega-me S. Ex.ª o Secretário Regional de informar V. Ex.ª que a Conta de Gerência do Instituto de Desenvolvimento Empresarial da RAM - 3.º trimestre de 2001, enviada a esta Secretaria Regional através do vosso ofício n.º 1670 de 12 do corrente mês, não refere as importâncias "entregues e recebidas do Tesouro em conta de receitas próprias", no valor de 571 628 350$00, até 30 de Setembro.
Com os melhores cumprimentos.
A Chefe do Gabinete, Sílvia Maria Silva Freitas.
Exma. Sr.ª Chefe do Gabinete de S. Ex.ª o Vice-Presidente do Governo Regional, Avenida Zarco, 9004-527 Funchal
Conta de gerência do IDE - 3.º trimestre de 2001.
Na sequência do nosso ofício n.º 3068 de 27 de Novembro do ano transacto, encarrega-me S. Ex.ª o Secretário Regional de informar V. Ex.ª que o valor das "importâncias entregues e recebidas do Tesouro em conta de receitas próprias" que deve constar na conta de gerência trimestral do IDE - 3.º trimestre de 2001, é de 734 067 812$00 e não de 571 628 350$00 como anteriormente referido no ofício supra citado.
Mais me encarrega de informar V. Ex.ª que o registo dessas importâncias deve ser efectuado em todas as contas de gerência trimestrais/anuais a elaborar por esse Instituto Autónomo.
Com os melhores cumprimentos.
A Chefe do Gabinete, Silvia Maria Silva Freitas.
Exma. Sr.ª Chefe do Gabinete de S. Ex.ª o Vice-Presidente do Governo Regional, Avenida Zarco, 9004-527 Funchal
IDE - Conta de gerência/orçamento.
Na sequência dos nossos ofícios n.os 140 e 142 de 21 de Janeiro p.p., e pelos esclarecimentos solicitados pelo serviço, encarrega-me S. Ex.ª o Secretário Regional de informar V. Ex.ª que:
As verbas/receitas que o IDE recebe directamente de outras entidades, que não o Governo Regional, assim como todas as demais receitas próprias do Instituto, devem, ao nível da Conta, de Gerência de elaboração trimestral, ser registadas no Modelo 2 - A a Débito e a Crédito na designação de Recebido do Tesouro em conta de Receitas Próprias e entregue no Tesouro em conta de Receitas Próprias, respectivamente.
Tais movimentos, quando assim contabilisticamente registados, não influenciam - duplicam - a execução orçamental uma vez que se regulam pelo mecanismo de Contas de Ordem, constituíndo uma mera operação de balanço por forma a manifestar um movimento.
Na sequência, e como tal, no vosso orçamento para 2002 não deverá, como se verifica, estar inscrita a verba de 5 000 000 4E em Contas de Ordem, com o argumento de que se tratam de entregas e recebimentos do Tesouro por conta de receitas próprias.
No mesmo orçamento, constatamos a inscrição em Recursos Próprios de Terceiros de uma verba de 302 000 e que, segundo descritivo, referem-se a descontos fiscais e outros sobre vencimentos.
Pelos critérios acima explanados, nem seria necessário essa inscrição orçamental já que também se evidenciaria o movimento, em sede de conta de gerência, pelo mecanismo de Contas de Ordem - importâncias recebidas, para entrega ao Estado ou Outras Entidades quando a débito - descontos em vencimentos e salários e outros fornecimentos - quando a crédito.
Mesmo assim, temos recomendado que, a evidenciar orçamentalmente essas verbas seria como Contas de Ordem e não como Recursos Próprios de Terceiros.
Também aqui, não se incorre em duplicação ao nível da execução orçamental.
Sem outro assunto de momento, apresento os meus melhores cumprimentos.
A Chefe do Gabinete, Sílvia Maria Silva Freitas.
CAPÍTULO III
Execução Orçamental da Despesa
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional .da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM, de 2000.
Em resposta ao v/ oficio mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos, referentes ao Capítulo III - Execução Orçamental da Despesa, que se remete em anexo, de modo a que possam ser consideradas na redacção final do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Com os melhores cumprimentos.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
Em traços gerais não há alterações significativas a fazer ao III capítulo do projecto de relatório sobre a Conta da Região para 2000.
A Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas faz uma análise sobre a execução de despesa segundo uma óptica de classificação económica; orgânica e funcional, podendo-se dizer que de uma forma geral as conclusões apresentadas estão de acordo com aquelas indicadas no relatório da Secretaria Regional do Plano e Finanças.
Já quanto à apreciação das despesas na vertente do funcionamento e investimentos, verifica-se que o Tribunal de Contas apresenta um critério diferente.
Assim, o quadro apresentado pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas considera as despesas do funcionamento como sendo todas as despesa correntes, mesmo que estejam incluídas nos investimentos do Plano, com exclusão das despesas de capital.
As despesas de investimento, consequentemente, incluem todas as despesa de capital quer estejam ou não incluídas no capítulo 50.
Está associada a esta diferenciação o entendimento de que as despesas correntes se destinam apenas ao funcionamento e de que as despesas de capital contribuem para a formação de capital técnico.
Ora, as despesas de funcionamento não se reduzem às despesas correntes, podendo e tendo necessariamente incluídas despesas de capital. Estas, pela sua natureza, têm obrigatoriamente de ser realizadas para manter o normal funcionamento dos serviços.
Quanto à evolução da despesa efectiva (ponto 3.4.5) o aumento das despesas com os "Passivos financeiros" ficou a dever-se fundamentalmente à amortização de 6 118 881 contos do "plafond" do Banco de Portugal.
Finalmente, o ponto 3.6 apresenta uma síntese da actividade exercida pelo Tribunal de Contas focando nomeadamente os aspectos relativos à fiscalização prévia e a irregularidades detectadas no âmbito da preparação do relatório.
No caso de fiscalização prévia verificaram-se em 2000 algumas irregularidades nas actas e contratos de empreitadas e aquisição de bens e serviços, que configuram infracção de normas financeiras. Estas conclusões não decorreram da análise feita neste capítulo, mas de actuação do Tribunal ao longo de 2000.
De seguida são apresentadas algumas correcções a efectuar aos valores e análise apresentada neste capítulo:
3.3.2.5 -A despesa segundo a estrutura económica/orgânica
No "Quadro III.5 - Despesa segundo estrutura económica/orgânica", os cálculos referentes à "Aquisição de bens e serviços correntes" não estão correctos. As percentagens a considerar deverão ser as seguintes:
3.4.1 - Evolução global da despesa
No "Quadro III.8 -Evolução global da despesa", os valores referentes a 1998, 1999 e a 2000 não estão correctos. Deverão ser considerados os seguintes valores:
1998: 156 870 mil contos;
1999: 175 967 mil contos;
2000: 199 837 mil contos.
3.4.2 - Evolução por classificação económica
O "Quadro III.9 - Evolução da despesa por classificação económica" apresenta algumas incorrecções, em termos de arredondamento dos valores. Os valores a considerar deverão ser os seguintes:
A análise efectuada no 3.º e 4.º parágrafo da página 14 não está correcta. Não podemos afirmar que "As "Despesas Correntes", no período entre 1996 e 2000, registaram um crescimento na ordem dos 31,2% ..." e depois imputar esse crescimento apenas à variação ocorrida entre 1999 e 2000.
O crescimento das "Despesas correntes", no período entre 1996 e 2000 resultou, essencialmente, do aumento nos agregados "Aquisição de bens e serviços correntes" (45,6%), "Despesas com o pessoal" (37,0%) e "Transferências correntes" (39,6%).
"No que concerne às "Despesas de Capital", estas registaram, no mesmo período, um crescimento acentuado, na ordem dos 42,3%, decorrente de um significativo aumento" na "Aquisição de bens de capital" (75,3%), nas "Transferências de Capital" (71,1%) e nos "Activos Financeiros" (521,7%).
3.4.4 - Evolução funcional da despesa
No "Quadro III.11 - evolução funcional da despesa", os valores referentes ao ano de 1996 não estão correctos. Os valores a considerar são os que constam do quadro abaixo indicado:
3.5.3 - Impacto dos EANP no Orçamento do ano seguinte
A distribuição dos EANP da Região Autónoma da Madeira de 2000 apresentada no Quadro III.14 não está correcta, uma vez que alguns dos programas/projectos incluídos nos investimentos do Plano transitaram de Secretaria em função das novas orgânicas. Os valores a considerar deverão ser os seguintes:
Face ao exposto, as percentagens apresentadas no 2.º parágrafo da página 19 deverão ser corrigidas.
3.5.4.1 - EANP por classificação económica
Alguns dos valores apresentados na coluna "EANP da RAM 2000" do "Quadro III.15 -Valor dos EANP por classificação económica" não estão correctos. Os valores a considerar deverão ser os seguintes:
3.5.5.1 - Evolução Global
No "Quadro III.17 - Evolução global dos EANP" os valores que constam na coluna de 1998 não estão correctos, uma vez que foi considerado em duplicado a verba referente ao Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira (460 749 940$00). Os EANP transitados de 1998 ascenderam a 24 156 410 732$80.
Nos quadros "III.18 - Evolução dos EANP por Departamento" e "III.19 - Impacto dos EANP nos Orçamentos de 1998 a 2000" deverão de igual modo ser rectificados os valores e percentagens referentes à SRE em 1998 (são consideradas as verbas transitadas do Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira). Os EANP afectos a esta Secretaria Regional, em 1998, ascenderam a 543 346 902$00.
O total dos EANP em 1998, por departamento, foi de 9 650 243 753$30.
Exmo. Sr. Doutor Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas
Assunto: Relato de Auditoria a Serviços da Administração Regional Directa na Área das Aquisições de Serviços, Proc. n.º 21/01 - Aud/FS.
Em resposta ao Vosso ofício n.º 495, datado de 27 de Março de 2002, encarrega-me S. Ex.ª o Secretário Regional de Educação de enviar a V. Ex.ª as alegações relativas aos pontos 3.1.2 a 3.1.3.3, relativas ao relato referido em epígrafe, e tidas por convenientes.
Assim:
A) Fundamento para a realização do procedimento adoptado
No ponto 3.1.2 do Relato de Auditoria a Serviços da Administração Regional Directa na área das aquisições de serviços, Proc. n.º 21/01 - Aud/FS, realizado pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, adiante abreviadamente designado por Relato, refere-se, como denominador comum, que as despesas padecem de falta de fundamentação a dois níveis: primeiro, ao nível do fundamento para a realização do procedimento adoptado; segundo, ao nível do fundamento para a realização da despesa.
Uma análise pormenorizada dos procedimentos demonstram que as conclusões do douto Relato, não se afiguram totalmente correctas.
Na verdade, no que conceme ao primeiro nível, mais precisamente o mencionado no ponto 3.1.2.1 cumpre explicitar o seguinte:
É inegável que o Decreto-Lei n.º 197/99, de 08 de Junho procurou simplificar (sem prejuízo do interesse público, naturalmente) os procedimentos relativos à realização de despesas públicas e que a lógica da escolha do procedimento, nos termos do ponto 6 do preâmbulo, continua a ser feita em função do valor;
Se o valor da despesa for inferior a 1.000.000$00 poderá recorrer-se ao ajuste directo, não obstante a lei estabelecer uma preferência pela consulta prévia, tal preferência, nos termos do n.º 4 do art. 81.º do diploma referido, deve ser-lhe concedida desde que o valor o justifique, num dos casos o valor era apenas de 233.600$00 não justificando, do ponto de vista do interesse público, um procedimento mais complexo.
No outro caso o valor era superior a 1000.000$00, mas a escolha do procedimento foi fundamentada ao abrigo da excepção constante do al. d) do n.º do artigo 86.º do Decreto-Lei n.º 197/99;
Com efeito, o próprio parecer sobre o qual recaiu o Despacho do Director Regional de Administração e Pessoal alerta para o facto de o procedimento a adoptar, em função do valor, ser a consulta prévia, todavia, fundamenta o recurso ao ajuste directo com base nas qualidades, qualificações, na aptidão técnica, na criatividade e na experiência do prestador de serviços, cumprindo o disposto na norma supra invocada.
Acresce a tudo isto e como resulta do Despacho de adjudicação, que a contratação, mesmo no caso em que o valor era inferior a 1000.000$00, deveu-se em parte às capacidades e aptidões do prestador do serviço e ao facto de as funções implicarem uma relação de confiança, sendo do conhecimento da administração a idoneidade do adjudicatário.
No respeitante ao segundo nível, correspondente ao ponto 3.1.2.2 do Relato, julgamos que os fins que se visam atingir com a celebração do contrato de prestação de serviços de acompanhamento e fiscalização da gestão e da aplicação financeira do infantário "Atelier Infantil" estão patentes no ponto um e dois do despacho da entidade com competência para adjudicar a despesa, na verdade, o acompanhamento e a fiscalização da gestão e da aplicação financeira dos subsídios do Infantário "Atelier Infantil", demonstram nitidamente que a Secretaria Regional de Educação pautou a sua conduta de acordo com a prossecução do interesse público.
Neste caso concreto o que a Administração fez foi tão só cumprir o disposto na parte final da al. f) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro e da parte final da cláusula primeiro do Contrato-Programa celebrado a 14 de Novembro de 1997.
Conforme resulta da lei (mais concretamente do diploma das despesas públicas) sobre a Administração recai um dever geral de zelar pela boa e correcta aplicação dos dinheiros públicos, sendo que as despesas com a fiscalização fazem parte da boa gestão.
Por sua vez, a fundamentação da celebração do contrato de tarefa para a execução de play backs e gravações diversas está expressa nos pareceres jurídicos sobre que recaíram os Despachos da entidade com competência para autorizar a despesa e resulta claramente do fins/objecto do contrato, na medida em que o serviço em causa é fundamental para que a Secretaria Regional de Educação possa levar a cabo as suas atribuições naquela área específica, e que é de manifesto interesse público para a RAM.
Relativamente, à comprovação da inexistência de pessoal nos quadros de pessoal da Administração, apesar de não se fazer referência nos despachos de adjudicação a realidade daquele período demonstra que o pessoal, com a formação adequada para o desempenho das funções necessárias, era de todo inexistente. Para o primeiro caso no Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental do Gabinete do Secretário Regional de Educação apenas haviam dois técnicos superiores (imprescindíveis para o serviço) e com uma formação académica diferente da do contratado.
No segundo caso, tratava-se de uma actividade nova e que exigia conhecimentos técnicos específicos. Jamais a Administração pode impor a um particular que celebre um contrato administrativo de provimento ou a termo certo, pois, como a própria definição deste evidencia, o particular poderá não estar interessado no carácter de subordinação que qualquer um daqueles contratos comporta.
Partindo do princípio que a Administração se encontra vinculada a actuar de acordo com o interesse público não se poderia conceber outra realidade que não a descrita.
B) DOS PROCEDIMENTOS EM ESPECIAL
Neste título vamos tecer algumas considerações acerca dos dois procedimentos que, nos termos do Relato, suscitaram algumas dúvidas, a saber: o contrato de prestação de serviços para acompanhamento fiscalização à gestão e aplicação financeira de subsídios e o contrato de tarefa para execução de play backs e gravações diversas.
Relativamente ao primeiro, importa antes demais proceder a uma correcção visto que o mesmo não foi autorizado pelo Director Regional de Administração e Pessoal, conforme resulta do quadro constante da pag. 11 do Relato, mas sim pelo Secretario Regional de Educação.
Levantaram-se ainda, algumas objecções ao Despacho de 02 de Maio de 2000, mais precisamente os conceitos de "nomeação" e de "poderes de ratificação".
Sem entrar numa análise da figura da nomeação em sentido doutrinal, que, aliás, já foi profunda e exaustivamente analisada no douto Relato, facilmente concluímos que julgar que através daquele Despacho se procurou prover em lugar de quadro o adjudicatário na qualidade de funcionário ou mesmo de agente da administração pública, consubstanciaria uma completa aberração, nem que seja pela ausência de todos os aspectos legais precedentes para a admissão de um funcionário.
O que significa que o termo foi utilizado tão singelamente como sinónimo de "indicado" ou "designado". Aliás, esta interpretação é a que melhor se coaduna com o procedimento analisado na sua totalidade e é a única, interpretação plausível, possível e admissível, face à sequência e evidência dos factos.
No fundo o que se pretendeu com o despacho foi informar e como já foi referido à equipa que procedeu à Auditoria, legitimar a actuação do adjudicatário no local da prestação do serviço.
Noutra sede, acresce que é a própria legislação sobre o funcionalismo público a oferecer casos também, em que o conceito de "nomeação" é utilizado num sentido distinto do de provimento de certo indivíduo na qualidade de funcionário público, um desses casos é o que consta, por exemplo, do disposto no n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 262/88, de 23 de Julho, onde se admite a possibilidade de serem "nomeados" especialistas para a realização de estudos, trabalhos ou missões de carácter eventual ou extraordinário, constando do Despacho de "nomeação" a duração, o alcance, os termos e a retribuição dos estudos, trabalhos ou missões.
O mesmo poderemos afirmar acerca da ratificação. No caso concreto o conceito jamais poderá ser entendido conforme consta do Relato. O único sentido possível a atribuir será o de que tais poderes se inserem no âmbito da fiscalização e acompanhamento da gestão do subsídio atribuído. E para comprovar este sentido basta constatar que tais poderes nunca foram utilizados no sentido técnico do direito administrativo ou de direito privado. Portanto, tal nunca poderia ser visto como um poder intervencionista, quer na gestão privada, quer na gestão pública.
Assim, a conclusão de que o Despacho está ferido de ilegalidade nunca poderá ser extraída porque o Despacho jamais pretendeu ter o alcance que o relato lhe atribui, aliás, nunca o poderá ter, uma vez que o despacho acabou por se tomar completamente inócuo, inexistindo qualquer consequência ao nível da despesa.
A apreciação feita no Relato acerca da duração da prestação de serviços, também, carece de alguns esclarecimentos. Assim, e a fim de compreender temporalmente o contrato em análise importa fazer uma distinção entre:
a) período de análise;
b) período da prestação de serviços;
c) período de entrega do relatório.
O período de análise é aquele tempo sobre o qual o interessado se debruçou de modo a poder elaborar o relatório de acompanhamento e fiscalização da gestão e aplicação financeira dos subsídios atribuídos ao "Atelier Infantil".
Como é natural tal análise não poderia ser feita para o futuro, pois, como é que se pode analisar o que ainda não existe...
O período de análise não tem de coincidir necessariamente com o do da prestação de serviços, embora pudesse ser simultâneo, o natural é que seja anterior, pelo que é inadmissível concluir-se que a efectiva prestação de serviços concretizou-se no período de Janeiro a Abril de 2000; este apenas constituiu o período sobre o qual o Relatório incidiu, como aliás está expresso no próprio: "Nestes termos, o relatório reporta-se a um período de análise com a duração de 4 meses (Janeiro a Abril de 2000), dando particular atenção à gestão financeira do Infantário "Atelier Infantil."
O período da prestação de serviços é, por sua vez, o tempo em que o prestador de serviços esteve no "campo" a colher os elementos necessários para o bom desempenho das suas funções e a elaborar o relatório.
O período de entrega corresponde, finalmente ao momento em que o prestador do serviço entregou efectivamente o resultado da actividade que desenvolveu.
O que significa que as conclusões do Relato acerca da falta de pertinência e de razão de ser do Despacho que legitimou o prestador de serviço não são correctas, porque o Despacho foi importante para permitir a recolha dos elementos de análise de modo a que o prestador pudesse levar a cabo as suas funções no Infantário, facto esse comprovado de resto, no próprio Relatório do prestador do serviço, quando menciona que o "levantamento de dados teve o seu inicio nas instalações do Infantário e, posteriormente, no gabinete que está responsável pela contabilidade do estabelecimento".
O mesmo vale para as conclusões acerca da incompatibilidade de funções, porque nada leva a concluir que quando o prestador de serviços foi provido a agente administrativo já não tivesse terminado o relatório, não sendo a data de entrega a relevante para aferir da incompatibilidade, mas a data do termo da prestação de serviços que foi a 31 de Maio.
No que respeita ao conteúdo do relatório entendemos que o mesmo tem pertinência do ponto de vista da boa gestão dos dinheiros públicos.
No Relato foram, também, suscitadas dúvidas no ponto 3.1.3.3.1 sobre o contrato de tarefa para execução de play back's e gravações diversas de um técnico musical arranjista, contrato esse efectuado no período compreendido entre 1 de Setembro de 1999 e 31 de Agosto de 2000, destinado ao Gabinete Coordenador de Educação Artística da Direcção Regional de Inovação e Gestão Educativa da SRE e autorizado pelo Director Regional de Administração e Pessoal. Findo esse prazo foi autorizado nos mesmos termos, e por despacho de 17 de Agosto de 2000, pelo Director Regional de Administração e Pessoal, nova contratação com o mesmo funcionário.
Ter-se-á entendido ser esta contratação ilegal, visto não haver respeitado o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 41/84, 03/02 que caracteriza o contrato de tarefa como sendo aquele cujo o objecto é a execução de trabalhos específicos e de natureza excepcional. Ainda segundo a argumentação da auditoria, considerando as competências que são cometidas por lei ao Gabinete Coordenador de Educação Artística, verifica-se que este serviço é responsável pela promoção, desenvolvimento e implementação de acções relacionadas com a educação artística, nomeadamente: apoio à criação e funcionamento de grupos corais e instrumentais, promoção de acções pontuais e sistemáticas de animação na área de educação artística nos estabelecimentos de ensino, promoção de vários festivais de música e desencadeamento de acções necessárias à prática efectiva de expressão artística, prevendo-se, para o efeito, a execução de "trabalho de gravação e reprodução de vídeo e áudio(...)".
Considera ainda que, as necessidades a satisfazer com a celebração do contrato de tarefa em apreço não possuem um carácter específico, nem têm uma natureza excepcional. E o facto de essa celebração se repetir com uma regularidade sistemática, indicia que o fim que o contrato visa prosseguir é uma necessidade certa e permanente do serviço.
Mais refere que, o objecto do contrato não se enquadra no conceito de contrato de tarefa, tal como resulta do n.º 2 do artigo 17.º do citado Decreto Lei n.º 41/84, o que se traduz numa violação daquela disposição legal.
Salvo o devido respeito entendemos o seguinte:
O artigo 17.º do DL n.º 41/84, de 3 de Fevereiro, com as suas sucessivas alterações no seu n.º 2 prescreve:
"O contrato de tarefa caracteriza-se por ter como objecto a execução de trabalhos específicos, de natureza excepcional, sem subordinação hierárquica, não podendo exceder o termo do prazo contratual inicialmente estabelecido, apenas se admitindo aos serviços recorrer a tal tipo de contrato quando no próprio serviço não existam funcionários ou agentes com as qualificações adequadas ao exercício das funções objecto da tarefa e a celebração de contrato de trabalho aprazo certo prevista no Decreto-Lei n.º 280/85, de 22 de Julho for desadequada."
Como facilmente se constatará a aludida disposição normativa, não se esgota apenas na definição do contrato de tarefa, como sendo aquele cujo objecto é a execução de trabalhos específicos e de natureza excepcional (definição essa que consubstancia um conceito indeterminado, uma vez que não apresenta uma concretização em termos temporais e substanciais), resultando ainda dessa norma que os serviços podem recorrer a tal tipo de contrato, quando no próprio serviço não existam funcionários ou agentes com as qualificações adequadas ao exercício das funções objecto da tarefa, e quando a celebração de contrato de trabalho a termo for desadequada.
Ora, compulsado o Decreto Regulamentar Regional n.º 13-D/97/M, de 15/7, verificamos no capítulo II, secção I, subsecção III, artigo 7.º, n.º 1 são enquadradas as competências do Gabinete Coordenador de Educação Artística. Após a leitura do quadro de atribuições do Departamento, constata-se que não se enquadra em nenhuma das mesmas a produção musical, nomeadamente a produção de CD's.
Voltando a recorrer ao Decreto Regulamentar anteriormente citado e após uma leitura atenta das carreiras e categorias existentes no mesmo, constata-se que a categoria com o conteúdo funcional mais aproximado a um funcionário com competência técnica para a produção anteriormente referida é a categoria de auxiliar de meios audiovisuais. No entanto numa função eminentemente técnica como a que foi referida a aproximação não é sinónimo de competência como se verifica pela leitura do conteúdo funcional que passamos a citar:
"Compete-lhe o visionamento das videocassetes, dar apoio aos operadores de meios audiovisuais e aos estabelecimentos de ensino em matéria de audiovisuais."
Neste ponto cumpre-nos elucidar que o elemento em causa foi contratado devido à sua preparação técnica na área da produção musical, com vista à produção e edição de CD's de grupos musicais, a saber:
CD de Cantigas Religiosas do Natal Madeirense - Volume II;
CD da Orquestra de Acordeões do GCEA;
Obra Musical "Cantarolando" que foi editada pela SRE e que incluiu a preparação de gravações e masters finais para a editora, que surgiu num livro musical de apoio com dois CD's.
Logo, estamos perante o lançamento de uma actividade nova para a qual não existia no serviço funcionário ou agente com qualificação adequada, estando por isso incluída no artigo 17.º anteriormente citado.
Esta é a justificação de facto pertinente para a contratação efectuada.
Com os melhores cumprimentos.
O Chefe de Gabiente, José Eduardo Magalhães Alves.
Exmo. Sr. Subdirector-Geral da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Alegações relativas aos factos constantes do relato de auditoria dos Serviços da Secretaria Regional do Plano e Finanças.
Na sequência da notificação do relato de auditoria dos Serviços desta Secretaria Regional, vêm estes serviços alegar o seguinte:
Aspectos comuns:
Ponto 3.1.2.1. Fundamento para a realização do procedimento adoptado:
a) Contrato de Avença com Henrique Jorge Nascimento - NESI. Neste procedimento, foi feita consulta prévia a três entidades.
b) Ajuste directo Morais Leitão, Dr. Guilherme Silva, Dr. Miguel Catela e restantes. O procedimento adoptado de ajuste directo, encontra-se fundamentado com a referida aptidão técnica e com a liberdade de escolha do prestador.
Ponto 3.1.2.2. Fundamento da realização da despesa
Todos os estudos ou prestações de serviços efectuados respeitaram a assuntos que se encontravam no âmbito das atribuições da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação ou da Secretaria Regional do Plano e Finanças.
Desta forma, todas as despesas contraídas com a aquisições de serviço tiveram em vista o interesse público e o interesse da colectividade num mais eficaz e dinâmico desenvolvimento das competências deste Organismo Público, que justificam para melhor decisão e face à complexidade de determinadas matérias o apoio de especialistas ou técnicos especializados.
Ponto 3.2.2.1 Fundamento da dispensa do contrato
A dispensa de contrato escrito, consiste numa opção da entidade adjudicante, e tem por fundamento essencial a sua não exigência por lei e a certeza das relações jurídicas constituídas.
Partindo do pressuposto que este é um principio jurídico assente e que a não existência de contrato não pode ter outros fundamentos que não estes, face à simplicidade do conteúdo da contratação e conhecimento do despacho de adjudicação que traduz o seus termos tem-se dispensado a sua celebração.
De todo modo em alguns casos, em que foi mencionado por V. Ex.ª, esta falta, o contrato existe, como é o caso do Dr. Henrique Jorge Nascimento.
Aspectos específicos:
Ponto 3.2.3.1.1. Contrato de Avença para prestar funções de apoio técnico em matéria de seguro
a) Violação de norma financeira susceptível de efectivar responsabilidade financeira sancionatória, por a assunção de encargos não ter sido precedida da respectiva portaria de repartição de encargos.
Em 21 de Abril de 2001, foi celebrado pelo Secretário Regional do Plano e Finanças um Contrato de Avença com o Dr. Nelson Teles, para prestar apoio técnico na área de seguros nomeadamente elaborar estudos e pareceres, naquela área, pelo prazo de 4 anos.
O artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 197/99 de 8 de Junho, sobre o regime de realização de despesas públicas dispõe o seguinte:
"1. Sem prejuízo do disposto no n.º 3 a abertura de procedimento relativo a despesas que dêem lugar a encargo orçamental em mais de 1 ano económico ou em ano que não seja da sua realização não pode ser efectivado sem prévia autorização conferida em portaria conjunta do Ministro das Finanças e do membro do Governo competente".
Com a estatuição desta situação o legislador quis garantir um controlo orçamental das despesas na medida em que faz depender do Ministro competente para a elaboração do Orçamento, a assunção de encargos com execução para além de três anos, limitando-se o poder de gestão financeira de algumas entidades.
Esta norma é uma norma procedimental que visa um controlo interno da actividade financeira pelo respectivo ministro e pelo Ministro das Finanças, e a sua falta não gera pagamentos indevidos, se a despesa tiver cabimento orçamental.
Na situação em apreço, a encargo plurianual é assumido pelo Secretário Regional do Plano e Finanças, entidade a quem compete a autorização a que se refere o artigo 22.º, conforme se pode verificar do despacho de adjudicação e pelo Contrato de Avença.
Desta feita, ao contrair este encargo, subsume-se que o mesmo autoriza a repartição de encargos tornando desnecessária a existência duma portaria, que mais não seria do que um acto formal mais solene de uma autorização concedida a si próprio para contracção de encargos plurianuais.
Assim, a falta de portaria de repartição de encargos no caso em apreço, deve-se ao facto de ser o próprio Secretário Regional das Finanças a assumir o encargo, considerando-se desta forma que a formalização de autorização por portaria seria desnecessária, face à sua razão de ser, actuando-se na sua falta de acordo com o princípio da desburocratização e eficiência, como vector fundamental do princípio da informalidade (artigo 10.º do CPA).
Face ao exposto, consideramos não existir violação da norma financeira porquanto:
1. Ao firmar o próprio Contrato de Avença submesume-se a autorização a que se refere o artigo 22.º
2. A despesa foi orçamentada no ano de 2001 e no ano de 2002.
3. Igual Contrato de Avença celebrado a 4 de Janeiro de 1993 pelo período de quatro anos, foi visado pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas em 11 de Junho de 1993, sem que por essa entidade fosse feita qualquer referência a falta de portaria de repartição de encargos, julgando-se que igual entendimento de desnecessidade da portaria era partilhado por este Tribunal.
De todo o modo e aceitando a mudança de opinião, juntamos a portaria de repartição de encargos que estava em falta.
b) Trabalho realizado no âmbito do Contrato de Avança, (parecer sobre o projecto de Decreto-Lei na área de seguros) não ser da competência da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, mas sim da Assembleia Legislativa Regional.
Acerca desta observação feita por V. Ex.as gostaríamos de referir o seguinte:
Nos termos do artigo 229.º do CRP sobre a epígrafe, "Cooperação dos órgãos de soberania e dos órgãos regionais" dispõe o seu n.º 2:
"Os órgãos de soberania ouvirão sempre relativamente as questões da sua competência respeitantes às Regiões Autónomas, os órgãos de Governo Regional".
Ainda a alínea v) , do artigo 227.º do CRP sob a epígrafe, "Poderes das Regiões Autónomas", estabelece como poderes das Regiões o de se pronunciar, por sua iniciativa ou sob consulta de órgãos de soberania, sobre questões da competência destes que lhes digam respeito.
A Constituição estabelece pois como princípio, a cooperação entre os órgãos de soberania e os órgãos de Governo Regional.
São órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas a Assembleia Regional e o Governo Regional.
Igualmente no Estado de Direito, entre estes órgãos de Governo próprio da Região deverá haver um princípio de cooperação na medida de prossecução dos interesses regionais.
Assim, tendo sido enviado pelo Ministro da República, à Assembleia Legislativa Regional, para parecer, um projecto de Decreto-Lei, que pelo assunto a que respeitava tinha relevância directa no poder executivo da RAM, designadamente na área de atribuições desta Secretaria Regional, este órgão regional solicitou parecer ao Governo Regional.
Face ao exposto, consideramos que a afirmação de falta de competência desta Secretaria Regional para se pronunciar sob o projecto de Decreto-Lei, sob a égide de competência, subverte todos os princípios constitucionais do Estado, poderes da RAM e cooperação entre estes, e do Estatuto Político Administrativo, audição dos órgãos próprios da RAM e resulta num juizo de valor, sobre o facto da Assembleia Legislativa Regional considerar importante ouvir o Governo Regional sobre aquela matéria.
Isto é, apesar de enviados à Assembleia Regional para parecer, os assuntos que dizem respeito a interesses da RAM não se podem considerar como assuntos internos daquele órgão, sobretudo quando a CRP salvaguarda a audição destes dois órgãos e do princípio de cooperação entre eles.
c) Subsídio de refeição pago no valor de 39.650,00. Por lapso dos serviços foi processada indevidamente esta quantia a título de subsídio de refeição, a qual foi já reposta pelo avençado.
Ponto 3.2.3.12. Contrato de Tarefa para o estudo 37/2000 - Reg. de Auxílios Fiscais e Financeiros da RAM.. CE 01.01.04.
a) Apresentação do trabalho a 31 de Julho de 2000 e despacho de aquisição a 1 de Setembro de 2000 e portanto posterior à realização do trabalho.
Relativamente a este ponto, foi com alguma surpresa que tomámos conhecimento deste facto.
No decurso da auditoria realizada a este serviço foi solicitado ao Chefe de Departamento de Vencimentos o estudo elaborado pelo Dr. Paulo Miguel Nóbrega Silva no âmbito do despacho de aquisição a 1 de Setembro de 2000.
Na sequência do solicitado, foi por aquela funcionária entregue o trabalho efectuado, tendo V. Ex.as tirado cópia do mesmo.
Conforme se pode verificar e apesar do trabalho não estar datado, este nunca poderia ter dado entrada nesta Secretaria Regional a 1 de Julho de 2000, pois no mesmo é feita referência a um convite da Comissão Europeia para as partes interessadas apresentarem as suas observações relativas do citado auxilio e desta feita publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias a 20 de Outubro de 2000.
Ora, face à citação desta publicação depressa concluímos que o trabalho mencionado por V. Ex.ª, não é aquele que foi feito por encomenda conforme despacho do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, de 1 de Setembro de 2000.
De facto, o Dr. Paulo Silva e conforme se refere no parágrafo 6.º do despacho de aquisição de serviços tem prestado, apoio técnico em matéria comunitária no Governo Regional, mas sem qualquer contrapartida.
No âmbito desse apoio, o licenciado apresentou a 1 de Julho de 2000, um pequeno trabalho sobre o título "Elementos para a preparação de uma resposta à Comissão relativa ao auxílio 37/2000."
Da análise deste trabalho, constatamos que embora verse igualmente sobre o tema auxílio 37/2000, não se confunde, quer no seu aspecto de desenvolvimento, quer no aspecto de rigor de execução, com o trabalho efectuado no âmbito do despacho de 1 de Setembro, cujo título é o de "Observações apresentadas pela Região Autónoma da Madeira no procedimento relativo ao regime de Auxílio da Zona Franca da Madeira 37/2000"
Face ao exposto julgamos ter sido lapso de V. Ex.ª, a correlação feita entre o despacho de aquisição de 1 de Setembro, e o trabalho apresentado pelo mencionado licenciado a 1 de Julho de 2000.
b) Violação da norma de autorização de despesa.
Relativamente a este ponto refere V. Ex.ª que a despesa da aquisição da tarefa, foi autorizada pelo Director Regional da Administração e Pessoal.
Ora, conforme orgânica da Secretaria Regional do Plano e Coordenação, este departamento do governo não possui nenhuma Direcção Regional de Administração e Pessoal e a despesa em questão foi autorizada por S. Ex.ª a Chefe de Gabinete no âmbito de poder delegado por despacho do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, de 11 de Novembro de 1995, publicado no JORAM, II série, de 27 de Fevereiro de 1996.
Ponto 3.2.3.1.3 Contrato de Avença para exercício de funções no RIN-MAR CE.01.01.04.
Por despacho do Secretário Regional do Plano e da Coordenação de 3 de Maio de 1999 foi adjudicada a prestação de serviço em regime de avença à Dr.ª Lara Raquel Mendonça Sousa Rocha, pelo período de três meses renovável por iguais períodos.
Conclui a Secção Regional do Tribunal de Contas relativamente a esta prestação de serviços que:
a) A mesma não se enquadra nos pressupostos legais previstos no artigo 17.º do Decreto Lei n.º 41/84, nem o trabalho a desempenhar reúne os requisitos necessários para se considerar inserido num Contrato de Avença.
Tal afirmação pelo teor do relato, parece-nos basear-se no facto deste serviço ter apresentado como fundamento à aquisição do serviço, a necessidade de contornar necessidades sentidas no RIN-MAR, originadas pela saída de um técnico superior, que anteriormente executava esses trabalhos e pela inexistência e indisponibilidade de outros técnicos superiores para o desempenho dessas funções.
De facto do Primeiro Considerando do despacho ao Quinto Considerando, justifica-se a urgência e circunstâncias imprevisíveis que levaram a Administração a recorrer ao citado Contrato de Avença, nomeadamente pela falta de consultor jurídico que desse execução ao trabalho a executar no RIN-MAR.
Contudo, e após aqueles considerandos e tendo em conta que o RIN-MAR, é um departamento que presta um serviço externo, (registo de navios) não podendo estar inactivo naquela área, concluíu-se que o trabalho de registo de navios devia ser assegurado através de um Contrato de Avença até que fosse recrutado um consultor jurídico que para além de registos desenvolvesse os demais trabalho daquele técnico.
Desta forma, o objecto da Avença foi o de registo de navios e sua transmissão e não o desenvolvimento de funções de consultor jurídico no RIN-MAR, que vão muito para além deste trabalho.
Face ao objecto da Avença, o mesmo enquadra-se no âmbito de uma profissão liberal que pode ser prestado sem subordinação hierárquica importando à Administração apenas o resultado da sua execução (Registo), e reúne os requisitos do artigo 17.º do Decreto Lei n.º 41/84, (inexistência de funcionários).
b) Nulidade do despacho de nomeação - por dispensa indevida de estágio - falta de fundamentação das razões de facto e de direito que permitiam a dispensa de estágio, e pelo facto da candidata não possuir mais de que um ano de experiência profissional.
Embora não se enquadrassem no âmbito da auditoria, o Tribunal analisou os documentos que serviram de base à nomeação da Dr.ª Lara Raquel na categoria de Consultor Jurídico de 2.ª Classe da Zona Franca, suscitando a falta de fundamentação do acto do júri para a dispensa de estágio.
Conforme parágrafo 7.º da página 20 do relato alega V. Ex.ª que o júri deferiu o pedido de dispensa de estágio com fundamento no facto da requerente ser a única candidata no concurso externo.
Feita a análise da acta n.º 3.º do júri, do concurso externo em questão constata-se o seguinte:
1. O júri reuniu extraordinariamente para deliberar sobre o requerimento apresentado pela candidata Lara Raquel Sousa Rocha de dispensa de estágio e sua nomeação na categoria de consultor jurídico de 2.ª classe.
2. Que para a apreciação do requerimento foi proposto pelo presidente do júri que se verificasse o seguinte:
a) Número de candidatos admitidos a estágio e número de vagas a preencher.
b) Funções exercidas pela requerente, experiência e período de experiência e formação.
c) Competência para a decisão de dispensa de estágio.
Quanto ao ponto 1., verificou-se como V. Ex.ª refere, que a requerente foi a única candidata aprovada no concurso.
Quanto ao ponto 2. o júri verificou através do despacho do Secretário Regional do Plano e Coordenação e por conhecimento pessoal que a candidata prestou serviços no RIN-MAR em modalidade de Avença por um período de um ano, onde fez registo de navios de comércio e embarcações de recreio, cancelamento de registos, registo de hipotecas e transmissão de navios e iates.
Finalmente verifica-se que o júri concluíu, face ao carácter probatório formativo e gradativo do estágio, ser de dispensar a sua realização pelos seguintes motivos:
a) Por a candidata ter desempenhado por igual período ao de estágio, funções equiparadas ao do lugar a prover;
b) Por ser do conhecimento do júri os conhecimentos e aptidões da candidata para desempenhar essas funções, em termos de tornar desnecessária a realização do estágio para provimento na categoria.
c) Por ter plenos conhecimento do funcionamento da Secretaria Regional do Plano e Coordenação.
Assim, consistindo a fundamentação do acto na indicação dos motivos da decisão e das razões respeitantes à determinação dos pressupostos do acto, considera-se que face aos factos invocados a decisão de dispensa de estágio está fundamentada.
A experiência da requerente nas áreas que iriam fazer parte em parte das suas funções, por igual período ao do estágio, tornando-o desnecessário, considerando-se já atingidos os objectivos que se pretendem com o estágio.
Quanto ao facto da candidata não possuir experiência superior a três anos, a jurisprudência do Tribunal de Contas nesta área não exige qualquer requisito de período mínimo de experiência para dispensa de estágio, considerando apenas como pressuposto que por outras vias a finalidade do estágio se encontrem atingidos ou se mostrem desnecessários.
No ponto 3.2.3.2 - Direcção Regional do Planeamento - 50.06.01 Gestão e Acompanhamento de Acções com Apoio Comunitário - RIME.
Foi celebrado um contrato de Avença, válido por um ano, entre 18 de Janeiro de 1999 e 17 de Janeiro de 2000. Visto que o Orçamento da Região para 2000 só entrou em vigor a 9 de Fevereiro de 2000 e segundo a circular n.º 8/ORÇ/99, enviada pela DROC a 5 de Janeiro de 2000, indicando que até à entrada em vigor do Orçamento de 2000 vigora o Orçamento de 1999 rectificado, foi efectuado o último pagamento de 646 600$00 a 14 de Janeiro de 2000, existindo um saldo duodecimal disponível em 31 de Dezembro de 1999 na rubrica 01.01.04 - Pessoal em regime de tarefa ou avença, de 854 400$00.
O referido Contrato de Avença foi renovado e o primeiro pagamento foi efectuado a 15 de Fevereiro de 2000. Visto que o Orçamento Inicial da Região para 2000, não contemplou verba na rubrica acima referida, foi proposto e aprovado pela DROC a 9 de Fevereiro de 2000 (na mesma data de aprovação do Orçamento para 2000) o reforço da rubrica no valor de 8 000 000$00 através do Despacho de alterações orçamentais n.º 3/ALT/SRP/2000, com vista a suportar o pagamento da referida despesa.
Junta-se em anexo os documentos que comprovam as alegações feitas.
Com os melhores cumprimentos de elevada consideração.
O Chefe de Gabinete, Sílvia Maria Silva Freitas.
Exmo. Sr. Chefe do Gabinete de S. Ex.ª o Presidente do Governo Regional, 9000 Funchal
Assunto: Publicação no JORAM.
Sobre o assunto em epígrafe, encarrega-me S. Ex.ª o Secretário Regional, de remeter em anexo, a V. Ex.ª, para efeitos de publicação o documento com o seguinte código informático:
09 03 PT 004
Mais solicito a V. Ex.ª se digne devolver a esta Secretaria Regional a disquete que acompanha o presente ofício.
Com os melhores cumprimentos.
O Chefe do Gabinete, Sílvia Maria Silva Freitas.
Portaria n.º /2001
Dando cumprimento à alínea e) do artigo n.º 16.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/ 2001/M de 3 de Abril e n.º 1 e n.º 2 do artigo n.º 22.º, do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, manda o Governo Regional através do Secretário Regional do Plano e Finanças o seguinte:
1 - Os encargos orçamentais com a celebração do contrato de avença com vista ao apoio técnico em matéria de seguros nomeadamente, na elaboração de estudos e pareceres, celebrado com o Dr. Nelson Camilo Teles da Silva, encontram-se escalonados na forma abaixo indicada:
Ano Económico de 2001 ... 523 730$00 - 2 612,36 e
Ano Económico de 2002 ... 3 776,88 e
Ano Económico de 2003 ... 3 776,88 e
Ano Económico de 2004 ... 3 776,88 e
2 - A despesa relativa ao Ano Económico de 2001 será suportada pela rubrica da Secretaria 09, Capítulo 01, Divisão 01, Subdivisão 00, Classificação Económica 01.01.04, do Orçamento da Região Autónoma da Madeira aprovado pela Assembleia Legislativa Regional.
3 - Esta portaria entra imediatamente em vigor.
Assinada a 05 de Abril de 2002.
O Secretário Regional do Plano e Finanças, José Manuel Ventura Garcês.
Contrato Prestação de Serviços
(em Regime de Avença)
Entre a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, situada à Avenida Arriaga, 9000 Funchal, através do Núcleo Estratégico da Sociedade de Informação, representada pelo Sr. Dr. José Paulo Baptista Fontes, na qualidade de Secretário Regional do Plano e da Coordenação, como primeiro outorgante, e Henrique Jorge Rego Nascimento Rodrigues, portador do Bilhete de Identidade n.º 2437938, emitido pelo Centro de Identificação de Lisboa, em 07-03-1997, com o número fiscal de contribuinte n.º 153383550, natural de Coimbra, Licenciado em Economia, e residente na Rua Filipe da Mata n.º 126, 2.º dto., Lisboa, como segundo outorgante, é celebrado o presente contrato de avença, subordinado às seguintes cláusulas:
Primeira - Pelo presente contrato o segundo outorgante obriga-se a prestar ao primeiro outorgante serviços na área da informação, para a produção de conteúdos tendo por objectivo a promoção e divulgação de projectos relacionados com a Sociedade de Informação, a nível nacional e internacional.
Segunda - Como contrapartida dos serviços prestados, será devida pelo primeiro outorgante ao segundo outorgante, mensalmente a quantia de 240.000$00 (duzentos e quarenta mil escudos) acrescidos de IVA à taxa de 12% e deduzidos de IRS à taxa de 20%.
Terceira - Sempre que para a execução dos serviços a que se obriga, o segundo outorgante, necessite de se deslocar dentro do território nacional ou estrangeiro, as despesas daí decorrentes (transporte e alojamento) ficarão a cargo do primeiro outorgante.
Único - Haverá no entanto, relativamente a estas despesas que obedecer ao principio da economicidade e proporcionalidade, optando sempre que possível por alojamento em hotéis de 3 estrelas, devendo apresentar-se previamente ao primeiro, informação onde haja uma previsão do encargo a suportar e a justificação da necessidade de efectuar a referida deslocação.
Quarta - O presente contrato terá a duração um ano, renovável por iguais períodos.
Único - O 1.º e 2.º outorgantes podem a todo o tempo rescindir o presente contrato sem que haja lugar a indemnização desde que o façam com aviso prévio de 60 dias.
Quinta - O contrato tem início a 3 de Março por urgente conveniência de serviço.
Sexta - O presente contrato rege-se pelo disposto no Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março.
Este contrato é feito em duplicado e assinado por ambas as partes.
Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, 3 de Março de 2000. - O Primeiro Outorgante, (Assinatura ilegível.) - O Segundo Outorgante, (Assinatura ilegível.)
Exmo. Sr. Director Regional do Planeamento, Calçada de Santa Clara, 9004-545 Funchal
Assunto: Circular n.º 8/ORÇ/99.
Para conhecimento e devidos efeitos, junto envio a V. Ex.ª a circular n.º 8/ORÇ/99, relativa às instruções que deverão ser cumpridas até à aprovação e entrada em vigor do Orçamento da Região para 2000.
Com os melhores cumprimentos.
O Director Regional, António Valério de Souza.
Circular n.º 8/ORÇ/99
O Orçamento da Região para 2000 ainda não foi aprovado pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira não podendo, por esse motivo, entrar em execução no início do ano económico de 2000.
Por isso, e até à entrada em vigor do orçamento de 2000, manter-se-á em vigor o orçamento de 1999, com as alterações que nele tenham sido introduzidas ao longo da sua efectiva execução.
Deste modo, e para orientação de todas as secretarias regionais e respectivos serviços delas dependentes, transmitem-se as seguintes instruções aprovadas por Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, que deverão ser cumpridas até à entrada em vigor do orçamento da Região para 2000:
1. As despesas deverão ser reduzidas ao estritamente necessário para o funcionamento normal dos serviços.
2. Não poderão ser contraídas despesas que não tenham sido inscritas no Orçamento de 1999.
3. Não poderão ser excedidas as dotações orçamentais.
4. Não poderão ser contraídos encargos além das dotações orçamentais que estiverem inscritas no Orçamento de 1999.
5. Não poderão ser excedidos os duodécimos das dotações orçamentais, salvo nos casos previstos nesta circular.
6. As dotações orçamentais inscritas no Orçamento de 1999 com as rectificações nele introduzidas ao longo desse ano, congelados de 10%, constituem o limite máximo a utilizar pelos serviços na realização das despesas respeitantes a 1999.
7. O congelamento de 10% não se aplica às dotações com remunerações certas e permanentes (cod. 01.01), seguros (cod. 02.03.09), locação de bens (cod. 02.03.03 a 02.03.05) e encargos da dívida pública (cod. 03 e 10).
8. Não estão, igualmente, sujeitas ao congelamento indicado no ponto 6, as dotações orçamentais afectas a programas e projectos comparticipados e a todas as dotações com compensação em receita.
9. Para ocorrer ao pagamento das despesas públicas só poderá ser despendido, em cada mês um duodécimo da dotação orçamental inscrita, acrescido do saldo dos duodécimos não utilizados até ao mês a que se reportam as despesas em causa.
Fica, porém, autorizada a antecipação de dois duodécimos, relativamente dotações afectas às remunerações certas e permanentes, seguros e locação de bens.
10. As despesas com os investimentos do Plano só poderão ser efectuadas quando se refiram a obras em curso, ou quando resultem de repartição de encargos efectuada nos termos da legislação aplicável.
11. As antecipações nas restantes rubricas de classificação económica, bem como os descongelamentos, serão autorizados a título excepcional pelo Secretário Regional do Plano e da Coordenação desde que os pedidos sejam devidamente fundamentados pelos serviços e após parecer favorável da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.
Funchal e Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, 30 de Dezembro de 1999.
Director Regional, António Valério de Souza.
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Auditoria ao sistema de financiamento ao Sector da Saúde da RAM.
Em resposta ao v/ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos referentes ao relato supracitado.
Com os melhores cumprimentos e elevada consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
3.6. Acordos, convenções e protocolos
Por razões diversas, os pagamentos devidos aos fornecedores do Serviço Regional de Saúde (SRS) não têm sido efectuados dentro dos prazos estipulados, normalmente 30 dias após a data de emissão das facturas.
Quando os pagamentos são efectuados após esse prazo de 30 dias, a legislação confere aos fornecedores, o direito de debitarem juros de mora calculados normalmente com base na taxa de juros comerciais.
Consciente desta situação, e também do facto da recuperação, dos atrasos nos pagamentos aos fornecedores do SRS não poder ser efectuada no curto prazo, com base no artigo 49.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, substituído pelo artigo 69.º da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, foram celebrados Protocolos com diversos fornecedores do SRS, devidamente aprovados pelo Conselho do Governo.
De acordo com esses Protocolos, os fornecedores do SRS podem descontar as facturas visadas pelo Centro Regional de Saúde ou pelo Centro Hospitalar do Funchal, consoante o caso, nas Instituições Financeiras que assinaram esses mesmos Protocolos, sendo que as responsabilidades financeiras para a Região apenas começam a contar após o final de um determinado prazo estipulado nesses Protocolos.
Estes procedimentos são em quase tudo idênticos às operações de factoring, com uma única diferença, que consiste no facto da Região Autónoma da Madeira suportar parte dos encargos dessas operações de desconto de facturas. Mas mesmo assim, esta situação é vantajosa para a Região, na medida em que os juros de mora que teria de suportar pelos atrasos nos pagamentos das facturas seria muito superior àqueles encargos que efectivamente paga com base nos Protocolos celebrados.
Outra vantagem decorrente destes Protocolos reside no facto dos juros a cargo da Região apenas começarem a contar após o final de um determinado prazo estipulado nesses Protocolos, que vão desde os 70 dias no caso das farmácias, aos 180 dias no caso das entidades convencionadas e da Associação de médicos patologistas clínicos, passando pelos 120 dias para os restantes fornecedores, e que são muito superiores ao prazo de 30 dias normalmente estipulado para o pagamento das facturas sem encargos adicionais com juros de mora.
São, pois, os fornecedores do SRS os titulares do crédito junto das Instituições Financeiras, como poderá ser confirmado pela cláusula 3.ª dos Protocolos celebrados, existindo da parte da Região o compromisso de entregar às Instituições Financeiras o montante das facturas em dívida que foram aí descontadas.
Trata-se do procedimento normal nas operações de factoring, i.e., os fornecedores cedem os seus créditos às Instituições Financeiras e dão conhecimento desse facto à Região, solicitando que os valores das facturas descontadas sejam pagas às Instituições Financeiras que tomaram esses créditos.
Mesmo nestes casos de desconto de facturas, a dívida da Região continua a ser aos fornecedores, e não às Instituições Financeiras onde as facturas foram descontadas.
Caso as facturas descontadas pelos fornecedores do SRS não sejam pagas num determinado ano económico, transitam como encargos assumidos e não pagos a fornecedores, e não a Instituições Financeiras, sendo que esta forma de dívida não tem enquadramento na Lei n.º 7/98 de 3 de Fevereiro, que regula o regime geral de emissão de gestão da dívida pública.
Por outro lado, mesmo que de dívida pública se tratasse, não é líquido que a definição de dívida pública fundada que consta no artigo 3.º da Lei n.º 7/98 de 3 de Fevereiro possa ser aplicada directamente às Regiões Autónomas, porquanto o artigo 18.º dessa Lei, que define o âmbito, de aplicação da mesma, refere explicitamente que apenas os princípios da Lei (artigo 2.º) se aplicam a todas as entidades do sector público administrativo, "sem prejuízo [no caso das Regiões Autónomas] das disposições especiais da Lei de Finanças das Regiões Autónomas". Isto mesmo poderá ser confirmado pela redacção do artigo 1.º, que refere que o diploma em apreço "regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública directa do Estado", que não inclui as Regiões Autónomas.
Conclui-se, portanto, que os montantes descontados pelos fornecedores do SRS que aderiram aos Protocolos celebrados no âmbito das várias Resoluções não constituem dívida pública da Região, o que significa que os respectivos Protocolos não estão sujeitos a fiscalização prévia da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
3.8. Empréstimo de curto prazo
Pela redacção actual da secção II da Lei de Finanças das Regiões Autónomas e do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, legislação aplicável em matéria de dívida pública, não é correcto referir-se que empréstimos de médio e longo prazos correspondem exclusivamente dívida fundada, na medida em que esta dívida pode revestir tanto a forma de empréstimos de médio e longo prazo como de curto prazo.
Deste modo, os empréstimos contraídos no montante global de 59.856.000 euros, constituem dívida fundada na forma de empréstimos de curto prazo, razão pela qual não é correcto referir-se que "deveriam ter por finalidade financiar investimentos ou substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos", que é a definição que consta na LFRA para o produto dos empréstimos de médio e longo prazos.
Secretaria Regional do Ambiente e dos Recursos Naturais
Direcção Regional de Florestas
Exmo. Sr. Director Geral da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Palácio da Rua do Esmeraldo, Rua do Esmeraldo, n.º 24, 9000-051 Funchal
Assunto: "Auditoria à execução orçamental da Direcção Regional de Florestas - ano de 2000 - contraditório"
Relativamente ao oficio de V. Ex.ª n.º 451, de 21 de Março de 2002, que remete o relato da auditoria acima identificada, informo o seguinte:
1. Quanto à incorrecta classificação da despesa a que se refere o ponto 3.1 do referido relato é de referir que, de facto, a classificação económica deveria ter sido - 07.01.08 "Maquinaria e Equipamento". Contudo, a aquisição do mobiliário de laboratório em causa incluía a montagem o que induziu em erro o funcionário que procedeu à cabimentação e classificação da despesa, incluindo-a, assim, na rubrica de classificação económica - 02.03.10 - "Outros Serviços";
2. Em relação à assunção de despesas sem cabimento orçamental na rubrica 02.02.08 - Outros bens não duradouros, que se refere o ponto 3.2, é de salientar o seguinte:
a) As despesas realizadas eram urgentes e inadiáveis, relacionadas na sua maioria com a aquisição de bens destinados à alimentação de animais;
b) A dotação inicial da rubrica em causa tinha sido objecto de congelamento em 10%, em conformidade com o disposto na Resolução n.º 275/2000, de 02 de Março, prevendo a mesma no seu n.º 6 a possibilidade de ser autorizado pelo Secretário Regional do Plano e da Coordenação o descongelamento;
c) O pedido de descongelamento de verbas foi efectuado, por esta Direcção Regional, em 2000-10-26 e remetido à então Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, em 2000-10-30, havendo indicações de que o mesmo seria autorizado o que de facto se veio a verificar por despacho de Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças, de 2000-12-11 (fotocópias dos documentos em anexo).
3. Quanto ao fornecimento de equipamento sem consulta a que se refere o ponto 3.3 é de referir o seguinte:
a) Embora, nos dois processos de despesa conste como descrição do equipamento o fornecimento de um concentrador 5301, trata-se, no entanto, da aquisição de dois equipamentos distintos, referenciados pelo fornecedor com códigos diferentes e por isso disponíveis individualmente para venda, ou seja:
O equipamento que consta do processo 212 é, conforme consta da factura A 1547, referenciado com EPPES39000019 e designado de Kit upgrade concentrador 5301 - sistema de vácuo - Eppendorf;
O equipamento constante do processo 213 é, conforme factura A 1546, refrenciado com EPPE5301000.210 e designado Concentrador 5301 - modelo base c/rotor 48x1.5/2.0 ml - Eppendorf;
b) Nos termos do disposto no n.º1 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 08 de Junho, a estimativa do valor global dos bens é feita com base no número de unidades a adquirir, sendo nosso entendimento que essa estimativa seja efectuada para bens idênticos;
c) Dado o exposto, uma vez que se trata de bens diferentes, foi tido em conta para a aplicação do procedimento o valor de cada equipamento.
Com os melhores cumprimentos.
O Director Regional, Paulo Conceição Rocha da Silva.
CAPÍTULO IV
Investimento do Plano
Secretaria Regional do Plano e Finanças
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000
Em resposta ao v/ ofício mencionado. em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª os esclarecimentos referentes ao Capítulo IV - Investimentos do Plano, que se remete em anexo, de modo a que possam ser consideradas na redacção final do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Com os melhores cumprimentos e elevada consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
Esclarecimentos/comentários
4.7. Conclusões
1.º Parágrafo
Foi já dado início aos estudos necessários à criação de um diploma que regule a organização e funcionamento do sistema regional de planeamento, que terá em linha de conta a Lei 43/91, de 27 de Julho.
Será de referir, contudo, que a inexistência deste diploma não tem afectado a organização e a informação do sistema regional de planeamento, nem muito menos a articulação entre os vários planos e a execução dos investimentos fundamentais para o desenvolvimento sustentado da Região Autónoma da Madeira.
Nota: vide ponto 4.3.1.2.
2.º Parágrafo
O PIDDAR é um instrumento de planeamento no qual, em cada ano, são inscritos a totalidade dos projectos, plurianuais ou não, que o Governo Regional pretende realizar no período em questão.
Como tal, os projectos já executados, assim como aqueles a lançar em períodos futuros não são incluídos sendo que, no entanto, naturalmente que está evidenciada a programação dos projectos a iniciar ou em curso, assegurando-se assim uma leitura prospectiva da tradução financeira do plano de investimentos, não mais que a expressão planeada do Programa de Governo para a legislatura em apreço.
Recomenda-se a articulação deste parágrafo com o referido na parte inicial da página 6:
"Os planos anuais enunciam as medidas de política económica e social a concretizar pelo GR, no ano a que respeitam, com a sua expressão sectorial e regional, bem como a programação do PIDDAR e da sua execução financeira, prevista no Orçamento Regional."
3.º Parágrafo
No Mapa IX - "Programas e Projectos Plurianuais", anexo ao Orçamento da RAM para 2000, não estão, na realidade, evidenciadas todas as fontes de financiamento. No entanto, essa informação encontra-se inserida em mapas de controlo interno.
4.º Parágrafo
De acordo com o artigo 26.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a Conta da Região deve ter uma estrutura idêntica à do Orçamento, o que de uma forma geral é efectuado.
Verifica-se mesmo que a Conta da Região, pela sua natureza, em alguns aspectos, apresenta mais informação do que aquela que consta no Orçamento.
Contudo, uma vez que a alínea a) do artigo 29.º da mesma lei, limita a informação a conceder ao mapa das despesas com os investimentos do Plano, no Anexo II - Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos é apresentada apenas a relação dos pagamentos efectuados no âmbito dos investimentos do Plano em 1999 e 2000.
8.º Parágrafo
Deverá ser acrescentado que tendo em linha de conta os EANP, a taxa de execução do capitulo 50 eleva-se de 65,8% para 79,7%.
9.º Parágrafo
Não nos parece relevante a conclusão deste parágrafo, nem correcta a parte final do mesmo, já que em termos de execução financeira o PIDDAR é essencialmente constituído por "médios e grandes" projectos.
Por outro lado, será necessário ter em atenção que muitos projectos que constam no PIDDAR têm carácter plurianual, sendo que se um determinado projecto tiver uma dotação reduzida num determinado ano, isso não pode ser automaticamente sinónimo de que estamos perante um "projecto pequeno", mas sim resultado das opções e condicionantes da gestão pública, fruto da decisão política dos seus titulares, face ao que entendem mais adequado em cada momento para as populações.
Sabendo-se da burocracia que precede a execução física de um projecto - e do intervalo de tempo entre a intenção de se iniciar um projecto e o início efectivo do mesmo -, bem como da necessidade de se cabimentar uma despesa potencial que muitas vezes não se concretiza no ano económico previsto, podemos facilmente encontrar justificação para explicar os factos descritos neste parágrafo.
Por outro lado, existem factores não previsíveis, como por exemplo os climatéricos, as expropriações, o atraso na aprovação de regulamentos comunitários ou da remessa dos respectivos fundos, ou mesmo a própria capacidade de resposta das empresas a quem foram adjudicados os projectos, que na maior parte dos casos fogem do controlo da entidade executora, e que explicam igualmente as baixas taxas de execução financeira e os desvios absolutos face aos valores orçamentados.
A nossa preocupação, contudo, não é tanto o nível de execução financeira dos projectos ou os desvios face aos valores orçamentados, mas antes o cumprimento, dentro dos prazos pré-determinados, do programa de Governo sufragado pelas populações, onde estão incluídos os investimentos a realizar até 2004, bem como o cumprimento dos compromissos perante a União Europeia, sendo que deste ponto de vista o grau de cumprimento situa-sé próximo dos 100%.
Também pelo que acabámos de referir, não é correcta a conclusão que consta na parte final do 1.º parágrafo da página 21.
10.º Parágrafo
Deverá ser incluída a comparação com o ano de 1999, quer em termos de despesa absoluta, quer em termos de taxa de execução.
Novos parágrafos
Deverá ser incluído um novo parágrafo com a descrição da evolução, absoluta e relativa, de 1998 para 2000, da execução do capítulo 50 do PIDDAR.
Sugere-se ainda uma abordagem evolutiva dos valores dos investimentos per capita, o seu peso no PIB regional e no total da despesa pública regional e, se possível, a comparação com a realidade da RAA e do Estado.
Ponto 4.3.1.2.
1.º parágrafo - substituir por "... Os planos de médio prazo ...", uma vez que não existem, a nível regional, planos de longo prazo.
Ponto 4.3.1.3.
D - 3.º parágrafo - Substituir a redacção deste parágrafo por:
"O PIDDAR é um instrumento de planeamento de carácter anual que inclui todos os programas e projectos que a Administração Pública Regional pretende levar a cabo no ano a que respeita, assim como a respectiva programação plurianual."
Secretaria Regional do Plano e Finanças, 2 de Maio de 2002.
CAPÍTULO V
Subsídios e outros apoios financeiros
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Parecer sobre a conta da ram de 2000.
Em resposta ao v/ ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª os esclarecimentos referentes ao Capítulo V - Subsídios e outros apoios financeiros.
Com os melhores cumprimentos, e a máxima consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
5.4 Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional
5.4.1 Execução orçamental
No quadro V.1 - Apoios financeiros concedidos pela Região, na rubrica 08.03.01 só se consideram os valores afectos aos investimentos do Plano.
5.4.1.6. Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares
Os valores atribuídos à Associação de Bombeiros Voluntários da Ribeira Brava (85 500 contos) e à Associação de Bombeiros Voluntários de São Vicente e Porto Moniz (85 500 contos) foram pagos através da rubrica "10.50.09.01. 08.03.01 B - Apoio à construção de quarteis de bombeiros", em 21 de Setembro de 2000 (autorizações de pagamento n.º 23 252 e n.º 23 260) e constam na página 457 do Volume II - Mapas Desenvolvidos da Conta da Região Autónoma da Madeira (cfr cópia em anexo).
5.4.1.9. Presidência do Governo Regional
O título do quadro V.10 deverá ser: apoios concedidos pela Presidência do Governo Regional.
5.6 Controlo da aplicação de subsídios e outros apoios financeiros
Sobre este assunto informamos que em 2000 o regime jurídico das formas de atribuição de apoios financeiros por parte do Governo Regional, encontra-se fixado nos artigos 21.º e 22.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000, de 9 de Fevereiro, conjugado com o artigo 11.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 27/2000/M, de 20 de Abril (diploma que aprova a execução do orçamento da Região para 2000).
Com a Circular n.º 3/Orç./2000 foi esclarecido o teor daqueles artigos e foram uniformizados e esclarecidos os critérios comuns a adoptar pela administração pública regional na atribuição de apoios financeiros.
Desta forma foram definidos os requisitos substanciais que devem ser observados na atribuição dos apoios, o tipo de entidades que podem beneficiar dos mesmos, as acções que podem ser apoiadas, a forma jurídica dos apoios (contratos-programa), o conteúdo mínimo obrigatório dos contratos-programa, as competências para aprovação e a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos.
A concessão dos subsídios é autorizada por Resolução do Conselho do Governo Regional, mediante proposta fundamentada do titular da pasta, sendo esta formalidade dispensada se o subsídio a atribuir se encontrar suficientemente regulamentado em diploma legal.
À semelhança do referido no ano anterior informamos que "a não inclusão de alguns subsídios nas listagens trimestrais elaboradas e remetidas pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, resulta de lapso, ou dos diversos serviços das Secretarias Regionais, ou da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade. A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade tem vindo a desenvolver esforços no sentido de que as referidas listagens contenham a totalidade dos subsídios atribuídos pela Administração Pública Regional."
Mais informamos que serão tidas em consideração as observações feitas pelo Tribunal de Contas relativamente aos casos de errada classificação de despesas.
Ponto 5.5.2.1 - Bonificação de juros
O Governo Regional, através da Secretaria Regional do Plano e Finanças, em 2000 suportou bonificações de juros de empréstimos contraídos pelos Municípios da Região, decorrentes:
i) De contratos de reequilibrio financeiro;
ii) E da linha de crédito criada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 17/99/M, de 15 de Junho, no montante de 5 milhões de contos.
Neste sentido, do nosso ponto de vista, o mapa V.12 deverá ter em consideração as bonificações pagas quer dos empréstimos decorrentes dos contratos de reequilibrio financeiro, quer da linha de crédito de 5 milhões de contos.
No Anexo I descrimina-se os valores pagos por Município e por Banco no ano de 2000.
No Anexo II faz-se a repartição das bonificações pagas em 2000 por entidade e no Anexo III apresenta-se a sua repartição orçamental.
No total, foram pagas bonificações em 2000 que ascenderam a 27.168.769$00, não se constatando qualquer divergência entre as autorizações e os pagamentos efectuados.
Ponto 5.5.2.2 - Apoio Financeiro Complementar
O valor pago em 2000 referente ao Apoio Financeiro Complementar (AFC) ascendeu, no total, a 1.476.562.687$00, como se pode verificar pela análise do Anexo IV.
A diferença para os valores que constam no quadro V.15 (no montante de 6.554.616$00), corresponde ao AFC dos meses de Janeiro e Fevereiro pagas aos Municípios da Ponta Sol e do Porto Santo, e autorizadas pelas Resoluções n.º 279/2000 e 278/2000, ambas de 2 de Março.
Ponto 5.5.3 - Síntese de evolução dos apoios financeiros atribuídos
Decorrente do referido anteriormente, deverão .ser revistos os quadros V.18 e V.19, e o respectivo gráfico, sendo que os apoios atribuídos à Associação de Municípios da Região Autónoma da Madeira para a execução de investimentos deveriam, igualmente, fazer parte dos quadros apresentados (Vd. Anexo V).
Secretaria Regional do Plano e Finanças, 1 de Abril de 2002.
Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
2. A referida transferência, no montante global de 9.475.766$00, é distribuída pelos Municípios da Região de acordo com o seguinte quadro:
Município beneficiário Montante do apoio financeiro complementar a transferir
Calheta 649 836,00
Câmara de Lobos 405 922,00
Funchal 2 426 851,00
Machico 1 810 079,00
Porto Moniz 303 764,00
Ribeira Brava 943 649,00
Santa Cruz 888 880,00
Santana 607 118,00
São Vicente 1 439 667,00
Total 9 475 766,00
3. Esta despesa tem cabimento orçamental na Secretaria 03, Capítulo 01, Divisão 01, Subdivisão 00, Classificação Económica 04.01.05. (Transferências Correntes - Administração Local - Regiões Autónomas).
Resolução n.º 278/2000
Considerando que o artigo 3.º dó Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, que aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2000, autoriza o Governo Regional a atribuir um apoio financeiro complementar aos Municípios da Região;
O Conselho do Governo resolve:
1. Autorizar a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação a proceder à transferência para os Municípios da Região Autónoma da Madeira da componente de capital do Apoio Financeiro Complementar, referente ao mês de Fevereiro de 2000, nos termos do disposto no artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-À/2000/M, de 9 de Fevereiro.
2. A referida transferência, no montante global de 113.419.039$00, é distribuída pelos Municípios da Região de acordo com o seguinte quadro:
Município beneficiário Unid. Esc Montante do apoio financeiro complementar a transferir
Calheta 8.279.402,00
Câmara de Lobos 6.999.219,00
Funchal 30.596.116,00
Machico 18.055.009,00
Ponta do Sol 1.793.329,00
Porto Moniz 4.138.215,00
Porto Santo 1.483.979,00
Ribeira Brava 10.068.304,00
Santa Cruz 10.699.604,00
Santana 7.258.844,00
São Vicente 14.047.018,00
Total 113.419.039,00
3. Esta despesa tem cabimento orçamental na Secretaria 03, Capítulo 01, Divisão 01, Subdivisão 00, Classificação Económica 08.02.05. (Transferências de Capital - Administração Local - Regiões Autónomas).
Resolução n.º 279/2000
Considerando que o artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, que aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2000, autoriza o Governo Regional a atribuir um apoio financeiro complementar aos Municípios da Região;
O Conselho do Governo resolve:
1. Autorizar a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação a proceder à transferência para os Municípios da Região Autónoma da Madeira da componente de capital do Apoio Financeiro Complementar, referente ao mês de Janeiro de 2000, nos termos do disposto no artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
2. A referida transferência, no montante global de 114.083.154$00, é distribuída pelos Municípios da Região de acordo com o seguinte quadro:
Município beneficiário Unid. Esc. Montanto do apoio financeiro complementar a transferir
Calheta 8.324.926,00
Câmara de Lobos 7.028.183,00
Funchal 30.768.380,00
Machico 18.181.380,00
Ponta do Sol 1,793.329,00
Porto Moniz 4.159.752,00
Porto Santo 1.483. 979,00
Ribeira Brava 10.133.895,00
Santa Cruz 10.761.419,00
Santana 7.301.040,00
São Vicente 14.146.871,00
Total 114.083.154,00
3. Esta despesa tem cabimento orçamental na Secretaria 03, Capítulo 01, Divisão 01, Subdivisão 00, Classificação Económica 08.02.05. (Transferências de Capital - Administração Local - Regiões Autónomas).
Resolução n.º 280/2000.
Considerando que o artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, que aprova o Orçamento da Região Autónoma
Secretaria Regional de Educação
Gabinete do Secretário Regional
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional do Tribunal de Contas da Madeira, Rua do Esmeraldo Palácio, Funchal, 9050 Funchal
Assunto: Auditoria aos apoios financeiros concedidos pela Secretaria Regional de Educação a instituições privadas de educação/ensino
Nos termos e para os efeitos do art.º 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto e face ao teor do relato da auditoria acima identificada, encarrega-me o Excelentíssimo Senhor Secretário Regional de Educação de informar V. Ex.ª do seguinte:
1 - Em sede dos estabelecimentos de educação (pré-escolar, creche, jardins de infância e infantário) bem como dos estabelecimentos de ensino básico e secundário de iniciativa privada tem sido observado o disposto no Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro, adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 12/81/M, de 16 de Setembro.
2 - Na Região Autónoma da Madeira as Creches e Jardins de Infância encontram-se sob a tutela da Secretaria Regional de Educação, tendo o seu Estatuto sido objecto de enquadramento com a publicação do Decreto Legislativo Regional n.º 25/94/M, de 19 de Setembro.
3 - A nivel nacional, a Lei n.º 5/97, de 10 de Fevereiro, veio definir a Lei Quadro de Educação Pré-Escolar consagrando o respectivo ordenamento juridico, sendo desenvolvido pelo Decreto-Lei n.º 147/97, de 11 de Junho.
4 - Dado que o aludido Decreto-Lei n.º 147/97, de 11 de Junho se reporta apenas à educação pré-escolar, não abrangendo a valência creche e porque em termos regionais se inserem numa mesma rede, nesta matéria continuamos a nos reger pelo Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro e respectiva adaptação regional.
5 - No entanto decorridos oito anos após a aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 25/94/M, de 19 de Setembro e porque a educação pré-escolar constitui a primeira etapa de educação básica no processo de educação ao longo da vida, encontra-se em curso um projecto de diploma que visa estabelecer um novo quadro legal a nível regional para uma melhor conformidade com os princípios enumerados na Lei Quadro de Educação Pré-Escolar, nele contendo apoio financeiro ao desenvolvimento da rede regional dos estabelecimentos de educação privada, designadamente em matéria de investimento e funcionamento.
6 - No quadro actual em vigor importa clarificar que em matéria de apoio do Estado aos estabelecimentos privados cumpre distinguir as seguintes realidades:
6.1 - Estabelecimentos de Educação/Ensino Particular e Cooperativo.
6.2 - Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS).
6.3 - Escolas Profissionais Privadas.
7 - Legislação que tem sido aplicada a estes estabelecimentos.
7.1 - Aos estabelecimentos referidos em 6.1. - Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 12/81/M, de 16 de Setembro.
7.2 - Estabelecimentos referidos em 6.2. - Decreto Regulamentar Regional n.º 3/84/M, de 22 de Março e Despacho n.º 11/2000, de 13 de Março.
7.3 - Estabelecimentos referidos em 6.3. - Decreto-Lei n.º 4/98, de 8 de Janeiro.
8 - Em sede de estabelecimentos de Educação/Ensino Particular e Cooperativo os apoios financeiros distinguem-se em:
Subsídios Especiais corporizados em contrato programa nos termos do art.º 22.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro, conjugado com o artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
Os contratos programa referentes a subsídios especiais são aprovados por resolução do plenário do Governo nos termos do art.º 21 do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
Funcionamento que revestem a forma de contratos de associação, simples ou de patrocínio nos termos dos art.º 16.º, 17.º, 18.º e 19.º do Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro.
Os contratos simples de associação e de patrocínio não estão abrangidos pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro, visto serem enquadradas por "Lei específica diversa" orientação essa que foi confirmada pela Secretaria Regional do Plano e Finanças.
Assim sendo os contratos de funcionamento são autorizados por despacho do Secretário Regional de Educação sendo fixados nos mesmos o custo por criança/aluno numa primeira fase do ponto de vista qualitativo .e posteriormente, numa perspectiva de melhoria processual, quantitativamente.
Discorda-se pois do vertido na 2.ª linha do 2.º parágrafo da folha 13 do relatório de auditoria, mais propriamente "... nos termos a legislar pela ALR ..." já que o Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro foi adaptado à Região Autónoma da Madeira pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 12/80/M, de 16 de Setembro.
Em matéria de alterações dos contratos de funcionamento naqueles em que o custo de aluno não estava quantificado no contrato, a alteração do montante é efectuado por despacho do Secretário Regional de Educação.
Já nos novos contratos em que o custo da criança/aluno foi fixado em termos quantitativos, os mesmos foram objecto de alteração contratual com respectivo despacho de autorização.
9 - Em sede das IPSS os apoios de financiamento ao investimento revestem a forma de contrato programa nos termos do art.º 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro e os de funcionamento de acordos de cooperação nos termos do Decreto Regulamentar Regional n.º 3/84/M, 22 de Março e Despacho n.º 11/2000, de 13 de Março.
A argumentação expressa no número anterior referente aos subsídios especiais e contratos de funcionamento vale também para esta área das IPSS em matéria de investimentos e de funcionamento.
10 - As Escolas Profissionais Privadas regem-se em matéria de apoio financeiro pelo art.º 20.º do Decreto-Lei n.º 4/98, de 8 de Janeiro revestindo a forma de contrato programa, aplicando-se ao investimento o art.º 21.º do já citado Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro.
O raciocínio em matéria de apoio ao investimento/funcionamento das Escolas Profissionais é idêntico ao enquadrado para as Escolas Particulares/IPSS.
11 - As Escolas Particulares estão sujeitas a autorização de criação/funcionamento, as IPSS à autorização de funcionamento/registo e as Escolas Profissionais Privadas a autorização de funcionamento.
12 - A concessão de autorização de funcionamento dos estabelecimentos tem sido objecto de verificação prévia das condições técnicas e pedagógicas, por parte do Departamento de Inspecção Regional de Educação, de acordo com a legislação em vigor.
Tem também, no inicio dos anos lectivos, verificado a afectação dos recursos humanos à correcta distribuição de serviço na medida que se reflectem no orçamento do estabelecimento, bem como os aumentos da lotação e a concessão de paralelismo pedagógico.
A fiscalização dos subsídios à posterior não tem sido implementada por falta de recursos humanos do Departamento de Inspecção Regional de Educação.
13 - O custo por criança/aluno fixados nos contratos respeitantes ao funcionamento das instituições assentou na elegibilidade das despesas de pessoal e correntes, tendo naquela área evoluído recentemente para ratios numa perspectiva de paridade com os estabelecimentos da rede pública.
14 - O apoio ao investimento tem sido fixado por resoluções do plenário do Governo e contratos programa nos termos do Decreto Legislativo que aprova o Orçamento.
Em sede de algumas análises espelhadas no Vosso relato de auditoria designadamente nos ítens 53 "Pagamentos Efectuados" e 54 "Controlo de Subsídios/Apoios Concedidos", importa esclarecer o seguinte:
No respeitante ao Infantário "O Golfinho" e à alegada ultrapassagem dos limites fixados na alínea b) do n.º 1 do art.º 24.º do Decreto-Lei n.º 147/97, de 12 de Junho não estamos a seguir o disposto neste diploma pelas razões já expressas no n.º 4; mas o Decreto-Lei n.º 553/80 de 21 de Novembro.
No tocante ao cumprimento da gratuitidade nos contratos de associação iremos providenciar junto dos estabelecimentos o cumprimento da Lei.
Nos contratos simples a política fixada no sentido de tornar mais clara e transparente os critérios que presidem à fixação do custo por criança/aluno traduzirá uma lógica mais uniforme e esclarecedora do montante de propina a cobrar pela instituição.
Nos acordos de cooperação, a fixação de critérios mais uniforme traduzirá uma comparticipação mais clara.
15 - No respeitante à publicitação dos subsídios/apoios, cumpre referir que em matéria de investimento as resoluções são publicadas no JORAM e que nos de funcionamento iremos proceder de futuro à respectiva publicação no respeito pelo disposto na Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto.
Com os melhores cumprimentos.
O Chefe de Gabinete, José Eduardo Magalhães Alves.
CAPÍTULO VI
A Dívida Pública Regional
Secretaria Regional do Plano e Finanças
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Em resposta ao v/ ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos referentes ao Capítulo VI - A Dívida Pública Regional, que se remete em anexo, de modo a que possam ser consideradas na redacção final do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Com os melhores cumprimentos e a mais elevada consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
Esclarecimentos/comentários
Pontos 6.3.2.1 e 6.3.2.3.2
"Nos mapas anexos às Contas da Região apenas foi inscrita a importância referente à conta gratuita junto do Banco de Portugal considerada como dívida fundada, no montante de 6.118.881.931$00.
O montante remanescente, no valor de 2.490.097.900$00, não corresponde a dívida fundada, tendo a importância de 1.767.716.046$00 transitado nos cofres da Região de 1999 para 2000 pelo simples facto do Banco de Portugal não exigir a sua entrega a 31 de Dezembro de cada ano.
Estando esta verba à guarda do Tesoureiro no final do ano - e, portanto, não tendo sido utilizada para o pagamento de despesas orçamentais - questiona-se qual seria a fundamentação para considerarmos esta verba como dívida fundada.
Sobre esta matéria, julgamos importante que se refira que a diferença entre o saldo da Conta da Região de 1999 e o saldo da Conta do Tesoureiro do mesmo ano, comprova que o valor relativo ao acréscimo da conta gratuita junto do Banco de Portugal estava à guarda do Tesoureiro no final do ano económico de 1999, comprovando-se, assim, que este valor não foi utilizado para o pagamento de despesas orçamentais."
Ponto 6.3.2.4.
A amortização da dívida ao Banco de Portugal ascendeu efectivamente a 8.608.979.760$00, sendo que, do nosso ponto de vista, deste valor global, 6.118.881.931$00 refere-se a amortização de dívida fundada e 2.490.097.900$00 a dívida flutuante - 1.767.716.046$00 que se encontrava à guarda do Tesoureiro em 31.12.1999 e 722.381.854$00 que foi recebido no ano económico de 2000.
Ponto 6.3.4.1.
O produto da aplicação do empréstimo não foi, de facto, consignado à "amortização de dívida pública regional e em novas aplicações de capital no sector produtivo regional", porque isso implicaria, neste último caso, reforçar a intervenção do Governo Regional na economia ou, no primeiro caso, imobilizar as verbas recebidas das privatizações até que houvessem amortizações por efectuar de um determinado empréstimo, já que não temos qualquer empréstimo que possa ser amortizado nas datas em que recebemos as verbas da privatização em causa e nos exactos valores das receitas que devem ser canalizadas para este fim.
Assim, pretende-se cumprir a Lei Quadro das Privatizações pagando com receitas próprias as amortizações de um empréstimo contraído junto do BEI (cujo valor por amortizar é superior à receita da privatização a afectar a este fim), utilizando-se as receitas anuais da privatização para os fins que se julgar adequado na altura do recebimento.
Quanto ao produto da receita provenientes de empréstimos, será de referir que o valor inscrito no Orçamento (no total de 26.305.882 contos), resultou dos seguintes cálculos:
Aumento do endividamento líquido (artigo 6.º do ORAM 2002) - 20.000.000 contos
Amortização da conta corrente no Banco de Portugal - 6.118.882 contos
Outras amortizações - 187.000 contos
Por outro lado, o Orçamento da Região para 2000 foi aprovado antes do Orçamento do Estado para esse ano, razão pela qual o limite de endividamento previsto no primeiro (20 milhões de contos) difere do limite de endividamento previsto no segundo (5 milhões de contos) e, obviamente, razão também pela qual este limite não poderia ser levado em conta na previsão orçamental para 2000.
Não obstante, foi respeitado o limite de endividamento fixado na Lei do Orçamento do Estado, bem como a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, situação que não poderá ser descurada.
No Orçamento da Região para 2000, a classificação da receita proveniente dos empréstimos está incorrecta, já que deveria ser contabilizada como 11.12 - empréstimos a médio e longo prazos - outros sectores e não como 11.11 - empréstimos a médio e longo prazos - exterior.
No entanto, esta situação já aparece corrigida na Conta da Região de 2000.
Quanto ao facto do relatório que acompanhou a proposta de Orçamento não aludir "à proveniência das receitas credictícias e à respectiva fundamentação", importa referir que à data da apresentação da proposta do Orçamento não é possível saber qual a proveniência das receitas credictícias, sendo que a sua fundamentação legal é referida no articulado da proposta.
Ponto 6.3.5.
O endividamento líquido do ano de 2000 foi cumprido mas não com a folga apontada no quadro VI.8 e relatada neste ponto.
De facto, a dívida directa fundada aumentou 4.984.795.870$00 em termos líquidos no ano de 2000, sendo que a dívida fundada do Banco de Portugal amortizada em 28.12.2000 foi de 6.118.881.931$00 e não de 8.608.979.760$00.
Ponto 6.3.6.
"Por razões diversas, os pagamentos devidos aos fornecedores do Serviço Regional de Saúde (SRS) não têm sido efectuados dentro dos prazos estipulados, normalmente 30 dias após a data de emissão das facturas.
Quando os pagamentos são efectuados após esse prazo de 30 dias, a legislação confere aos fornecedores o direito de debitarem juros de mora calculados normalmente com base na taxa de juros comerciais.
Consciente desta situação, e também do facto da recuperação dos atrasos nos pagamentos aos fornecedores do SRS não poder ser efectuada no curto prazo, com base no artigo 49.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, substituído pelo artigo 69.º da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, foram celebrados Protocolos com diversos fornecedores do SRS, devidamente aprovados pelo Conselho do Governo.
De acordo com esses Protocolos, os fornecedores do SRS podem descontar as facturas visadas pelo Centro Regional de Saúde ou pelo Centro Hospitalar do Funchal, consoante o caso, nas Instituições Financeiras que assinaram esses mesmos Protocolos, sendo que as responsabilidades financeiras para a Região apenas começam a contar após o final de um determinado prazo estipulado nesses Protocolos.
Estes procedimentos são em quase tudo idênticos às operações de factoring, com uma única diferença, que consiste no facto da Região Autónoma da Madeira suportar parte dos encargos dessas operações de desconto de facturas. Mas mesmo assim, esta situação é vantajosa para a Região, na medida em que os juros de mora que teria de suportar pelos atrasos nos pagamentos das facturas seria muito superior àqueles encargos que efectivamente paga com base nos Protocolos celebrados. Outra vantagem decorrente destes Protocolos reside no facto dos juros a cargo da Região apenas começarem a contar após o final de um determinado prazo estipulado nesses Protocolos, que vão desde os 70 dias no caso das farmácias, aos 180 dias no caso das entidades convencionadas e da Associação de médicos patologistas clínicos, passando pelos 120 dias para os restantes fornecedores, e que são muito superiores ao prazo de 30 dias normalmente estipulado para o pagamento das facturas sem encargos adicionais com juros de mora.
São, pois, os fornecedores do SRS os titulares do crédito junto das Instituições Financeiras, como poderá ser confirmado pela cláusula 3.8 dos Protocolos celebrados, existindo da parte da Região o compromisso de entregar às Instituições Financeiras o montante das facturas em dívida que foram aí descontadas.
Trata-se do procedimento normal nas operações de factoring, i.e., os fornecedores cedem os seus créditos às Instituições Financeiras e dão conhecimento desse facto à Região, solicitando que os valores das facturas descontadas sejam pagas às Instituições Financeiras que tomaram esses créditos.
Mesmo nestes casos de desconto de facturas, a dívida da Região continua a ser aos fornecedores, e não às Instituições Financeiras onde as facturas foram descontadas.
Caso as facturas descontadas pelos fornecedores do SRS não sejam pagas num determinado ano económico, transitam como encargos assumidos e não pagos a fornecedores, e não a Instituições Financeiras, sendo que esta forma de dívida não tem enquadramento na Lei n.º 7198 de 3 de Fevereiro, que regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública.
Por outro lado, mesmo que de dívida pública se tratasse, não é líquido que a definição de dívida pública fundada que consta no artigo 3.º da Lei n.º 71/98 de 3 de Fevereiro possa ser aplicada directamente às Regiões Autónomas, porquanto o artigo 18.º dessa Lei, que define o âmbito de aplicação da mesma, refere explicitamente que apenas os princípios da Lei (artigo 2.º) se aplicam a todas as entidades do sector público administrativo, "sem prejuízo [no caso das Regiões Autónomas] das disposições especiais da Lei de Finanças das Regiões Autónomas". Isto mesmo poderá ser confirmado pela redacção do artigo 1.º, que refere que o diploma em apreço "regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública directa do Estado", que não inclui as Regiões Autónomas.
Conclui-se, portanto, que os montantes descontados pelos fornecedores do SRS que aderiram aos Protocolos celebrados no âmbito das várias Resoluções não constituem dívida pública da Região."
O mesmo se aplica aos Protocolos celebrados no âmbito do desporto.
Ponto 6.4.4.
Relativamente à questão das providências desencadeadas nos termos previstos no artigo 15.º do DR n.º 23179/M de 16/10 (gozo do privilégio mobiliário geral) no que respeita à empresa "Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda" será de referir que nos termos da cláusula 10.ª, e do Certificado de Aval emitido em 07.08.97, o empréstimo ficava garantido por penhor dos equipamentos adquiridos pela "Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda" no processo de execução fiscal movido contra a "Sheenotto Industries, Ltd." e que corria os seus termos na Repartição de Finanças de Machico.
De acordo com informação disponibilizada pelo BANIF, o juiz da 1.ª Secção da Vara Mista do Funchal ordenou a venda dos bens penhorados, pelo que o leilão decorrerá dentro em breve.
Por outro lado, foi contactada a Alfândega do Funchal no sentido de nos informar sobre os bens apreendidos na Alfândega, nomeadamente a data provável do leilão aduaneiro daqueles bens, e o valor do débito da "Fashion Factory - Têxteis & Malhas, Lda" à Alfândega do Funchal.
Ponto 6.4.6
No Anexo XXXI da Conta da RAM de 2000, além da situação das responsabilidades detidas pela RAM em 31.12.2000 por avales concedidos, figura, ainda, a situação das responsabilidades totais indirectas da Região a 31.12.1999, cujo valor atinge os 15.213.806.722$30. Contudo, este valor foi rectificado, conforme justificação apresentada no ofício remetido à Secção Regional do Tribunal de Contas, DRPF n.º 145 de 14.01.2002, passando a ser de 15.212.244.313$30. As alterações constam de um anexo rectificativo à Conta da Região de 2000.
De referir, ainda, que os valores apresentados na Conta da Região de 2000, relativamente à situação da dívida indirecta da RAM a 31.12.1999, tiveram. em linha de conta as alterações referidas no ofício SRF n.º 1858, de 12.06.2001, nomeadamente no ponto
6.8. Observações.
Concluindo, as responsabilidades da Região, por avales concedidos até 31.12.1999, atingiu o montante de 15.212 mil contos e não os referidos 14.998 mil contos.
Ponto 6.5.
a) Prestação de informação alusiva à situação da dívida garantida no final do ano
De acordo com a informação prestada à Secção Regional do Tribunal de Contas, ofício SRF n.º 1858, de 12.06.2001, aquando o parecer da Conta de 1999, a dívida do senhor "David Nicolau Moniz Silva" foi regularizada no decorrer do ano de 1999, informação esta que só nos foi disponibilizada pelo BES no ano de 2000, após a elaboração da Conta da Região de 1999. Assim, de acordo com aquele esclarecimento, a dívida do senhor "David Nicolau Moniz Silva" estava saldada a 31.12.1999.
Aquando a elaboração da Conta de 2000, entendeu-se não incluir a dívida do senhor "David Nicolau Moniz Silva" no anexo XXXI da Conta da RAM de 2000, na coluna relativa à situação em dívida em 31.12.1999, por estar completamente regularizado nesta data, conforme informação acima prestada pelos nossos serviços. Aliás, como é prática corrente fazer-se em relação aos restantes mutuários, cujas dívidas garantidas pela Região estavam totalmente regularizadas em 31.12 de (n-1), esta informação não transparece na Conta de (n+1), não havendo, portando uma linha a "zeros".
b) Não amortização de capital em dívida, entre 1997 e 2000, por alguns beneficiários de aval
A não amortização do capital em dívida pelos beneficiários de aval da Região apontados no Quadro VI.25 da página 35, nem sempre constituem factos indiciadores de que os beneficiários de aval podem não estar a cumprir as suas obrigações. E tal é justificado pelas razões que se apresentam seguidamente, as quais estão relacionadas com a finalidade da operação de crédito que o aval da Região pretendeu garantir. Aliás esta questão já foi oportunamente esclarecida, aquando o parecer da Conta da Região de 1999 (ofício SRF
n.º 1858, de 12.06.2001).
1 - Garantias bancárias destinadas a garantir o adiantamento de fundos comunitários: ("Metal-Lobos - Indústria Metalúrgica, Lda."; "ACAPORAMA - Associação das Casas do Povo da Madeira", "ADRAM - Associação para o Desenvolvimento da RAM" e "Manuel Homem Gouveia Pinto, Lda."), as quais serão libertadas após a verificação física do projecto, o que pressupõe a sua conclusão e o arranque da actividade, nos casos de investimentos na criação de unidades produtivas, sendo sempre necessário a apresentação de um Relatório Final.
No decurso do ano 2001, foram libertadas as garantias bancárias prestadas à ACAPORAMA e à ADRAM; em 2002 foi regularizado o aval prestado à "Metal-Lobos - Indústria Metalúrgica, Lda.", estando em análise no IFADAP o projecto de investimento da empresa "Manuel Homem Gouveia Pinto, Lda."
2 - Adiantamento de apoios públicos, nacional e comunitários, atribuídos através do IFADAP: ("TUNIMADEIRA, Lda."; "GELATUM, Lda." e "José dos Santos"), sendo a libertação do aval da Região condicionado ao Relatório Final e demonstração do arranque da actividade.
Todos os processos referidos encontram-se ainda em análise no IFADAP.
3 - Empréstimos ainda no periodo de carência para o reembolso do capital: é o caso da empresa "Irmãos Castro, Lda." cuja primeira amortização do capital mutuado ocorreu em 24.04.2001.
4 - Processos pendentes de decisão do Instituto de Habitação da Madeira, por motivos imputados a deslizamento de terras no Sítio do Barro, Caniçal, as quais causaram danos nas habitações aí edificadas, em regime de direito de superfície ("João Manuel Alves Nascimento e esposa Laura Maria A. Nascimento"). Foi já proposta uma indemnização pelo IHM, que o superfïciário não aceitou, recusando-se a pagar as prestações do empréstimo que se estão a vencer.
5 - Processos pendentes de decisão de execução fiscal: MEC - Madeira Engineering, C.ª Lda."
Em relação à situação da senhora "Maria Assis Teixeira Félix", superficiária do lote de terreno implantado nas Figueirinhas, Caniçal, n.º 73, o empréstimo será regularizado até ao final do ano, após sorteio do referido lote.
Pelo exposto, todos estes processos estão a ser acompanhados, sendo que esta Secretaria Regional tem insistido junto das entidades acima referidas para acelerarem os respectivos processos e que seja sempre acautelada a posição da RAM.
c) A Conta da RAM não reflecte, devidamente, a situação em divida, por aval, de alguns beneficiários
Em relação a esta questão, entendemos que o importante é que a Conta reflicta a situação devedora global da entidade beneficiária. Além disso, alguns destes empréstimos respeitam a um único contrato de financiamento, sendo que por motivos de limite de endividamento indirecto da Região os respectivos avales só foram concedidos no ano seguinte. É o caso dos clubes desportivos.
Em relação ao aval concedido ao "Clube Desportivo União", através da Resolução n.º 863/98 de 7107, o valor garantido foi de 330 mil contos e não de 300 mil contos, conforme consta no Quadro VI.26, da página 36. A verificar-se esta situação, o leitor era induzido a concluir que o Clube estava em situação de incumprimento, o que não corresponde à realidade.
d) Cumprimento dos critérios legais para a autorização de aval
A prática constante da Administração Regional, em matéria de prestação de garantias, teve sempre em vista o desenvolvimento económico e social da RAM e sempre que possível a salvaguarda da posição da Região, como devedora acessória.
Assim, por vezes, houve necessidade de se fazer uma interpretação mais alargada do Decreto Regional n.º 23/79/M de 16 de Outubro, adaptando-a à realidade sócio-económica da RAM.
A interpretação uniforme do Decreto Regional n.º 23/79/M, alargando a sua aplicação a operações de reestruturação de passivos avalizados pela Região, dando oportunidades às entidades beneficiárias do aval da Região de adaptarem os planos de pagamento do serviço da dívida aos seus ciclos de exploração, e por essa via não haver desembolsos por parte da Região; o apoio à tesouraria das Cooperativas de Banana, como forma de usufruir dos apoios públicos, no âmbito de programas comunitários; a garantia de financiamentos a empresas com dificuldades financeiras, como forma de garantir os postos de trabalho, embora só formalmente se podem considerar empreendimentos ou projectos de investimento, entendemos que o espírito da lei nunca foi contrariado, apenas houve uma interpretação alargada da letra do Decreto Regional n.º 23/79/M, este concebido de uma forma muito restritiva.
Conclusões
1.ª - Vide comentários ao ponto 6.3.4.1.
2.ª - Está correcta a conclusão que consta neste ponto, sendo que a situação descrita encontra explicação no facto de se ter considerado, de forma incorrecta, o valor dos "outros passivos financeiros" (82.000 contos) como amortização da dívida.
3.ª - Vide comentários aos pontos 6.3.2.1 e 6.3.2.3.2.
9.ª - Vide comentários ao ponto 6.3.2.4.
13 .ª - Vide comentários ao ponto 6.3.4.1.
15.ª - Em 2000, a Conta Corrente de Operações de Tesouraria não constituía um documento obrigatório da Conta do Tesoureiro, como pode ser comprovado pela leitura do Acórdão n.º 9/92, da SRMTC;
A Conta Corrente de Operações de Tesouraria foi desenvolvida pelos serviços da então Direcção Regional de Finanças, de modo a controlar os movimentos dos empréstimos de curto prazo, e assim verificarmos se os juros a pagar estavam correctamente calculados.
Não obstante, este mapa foi já remetido em 2001.
26.ª - Vide comentários ao ponto 6.5.
27.ª - Vide comentários ao ponto 6.5.
28.ª - Vide comentários ao ponto 6.5.
29.ª - Vide comentários ao ponto 6.5.
Tribunal de Contas, Secção Regional da Madeira, Proc. n.º 03/02 - Aud. - FS - UAT III
Exmo. Sr. Doutor Juiz Conselheiro Presidente
Alberto João Cardoso Gonçalves Jardim, Presidente do Governo Regional da Madeira, actualmente em exercício e no mesmo desempenho ao longo das gerências de 1998 a 2000, bem como ainda à data da realização da auditoria, José Paulo Baptista Fontes, Vice Presidente da Assembleia Legislativa Regional, na qualidade de ex-Secretário Regional do Plano e Coordenação, responsável pelos exercícios das gerências de 1998 a 2000, José Manuel Ventura Garcês, Secretário Regional do Plano e Finanças, na qualidade de ex-Director Regional das Finanças, e responsável pelos exercícios das gerências de 1998 a 2000, Luís Maurílio da Silva Dantas, Secretário Geral da Presidência do Governo da RAM actualmente em exercício e no desempenho das mesmas funções, ao longo das gerências de 1998 a 2000, na qualidade de entidades interessadas à data da realização da auditoria, bem como os demais membros do Governo Regional em exercício ao longo das gerências de 1998 a 2000, e Rui Manuel Teixeira Gonçalves, Director Regional do Planeamento e Finanças, em exercício na gerência de 2000, na qualidade de responsáveis, notificados do Relato da Auditoria orientada à Privatização da Empresa de Cervejas da Madeira, Lda., ou, mais rigorosamente, a reprivatização de quota a que a Região Autónoma da Madeira possuía na E.C.M, Lda., vêm, ao abrigo do disposto nos artigos 13.º e 87.º n.º 3, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, exercer o seu direito ao contraditório, o que fazem nos termos e com os fundamentos seguintes:
A) Enquadramento
1. O Relato, sobre o qual agora se pronunciam, foi elaborado na sequência de uma auditoria orientada para a identificação e análise dos procedimentos efectuados no âmbito do processo de alienação da quota detida pela RAM no capital social da sociedade Empresa de Cervejas da Madeira, Lda. (adiante também designada ECM), o que, obviamente, cabe nas competências do Tribunal de Contas, que, por isso, não se põem, minimamente em causa.
2. Antes de tudo, importa esclarecer que o Presidente do Governo Regional não tem, nem nunca teve, intervenção, directa ou indirecta, na elaboração e tramitação administrativa dos processos que são da alçada dos respectivos Secretários Regionais, em função das áreas em que os mesmos se inserem, sendo que,
3. O presente caso não constituiu excepção.
4. Significa isto que o Presidente do Governo Regional tem uma responsabilidade e inerente solidariedade, única e exclusivamente políticas, o que não se confunde com a responsabilização pesssoal característica da responsabilidade financeira sancionatória referida no Relato da Auditoria.
5. No que diz respeito ao Secretário-Geral da Presidência do Governo da RAM, considera-se, com o devido respeito, totalmente deslocada a sua notificação nesta sede, embora se entenda a mesma mais como uma deferência do que uma envolvência no processo em causa, visto o titular deste cargo se limitar a secretariar e a assistir aos plenários do Governo Regional, não tendo qualquer intervenção no processo deliberativo, "a se" pois, nomeadamente, não tem direito de voto nas deliberações.
6. Por outro lado, no que se refere aos Secretários Regionais cujas Secretarias não acompanharam, em razão da matéria, o processo em causa, há a dizer que estes apenas tiveram uma intervenção ao nível do plenário do Governo, fazendo inteira fé no que era veiculado pelo Secretário Regional respectivo, com quem são inteiramente solidários.
7. Dito isto, assume-se, naturalmente, que há uma primeira linha de envolvência mais directa, neste processo, do então Secretário Regional do Plano e Coordenação e do Director Regional de Finanças, porquanto o processo em questão se inseria directamente no âmbito das suas competências, sendo que se antecipa, em relação a estes e, por maioria de razão, a todos os demais, que não ocorrem quaisquer irregularidades e, menos ainda, infracções que envolvam responsabilidade financeira ou de qualquer outra natureza.
8. Nesta sede, os Auditores analisaram, por um lado, a actuação da Administração Regional no âmbito da alienação da quota detida pela RAM na ECM e, por outro, a aplicação ou afectação das verbas percebidas como produto dessa alienação.
B) Quanto à actuação da Administração Regional no âmbito da alienação da quota detida pela R.A.M. na E.C.M.
9. No que à primeira situação se refere, e como é sempre possível em questões jurídicas, são suscitadas; no antedito Relato, dúvidas quanto à legalidade do procedimento adoptado pela Administração Regional na alienação da referida quota, dúvidas que, rio caso, são menos ainda de estranhar, quanto é certo ser, desde sempre, altamente controvertida a legislação das privatizações, em particular no que toca à sua aplicação às Regiões Autónomas.
10. Tais dúvidas residem, essencialmente, na necessidade de ser, ou não, observada, sem mais, a disciplina, cega, pura e dura prescrita na Lei Quadro das Privatizações - Lei n.º 11/90, de 5 de Abril - (doravante abreviadamente designada por Lei 11/90).
11. Naturalmente que o Governo Regional da Madeira e os signatários também tiveram dúvidas, que procuraram superar, habilitando-se, cautelosa e conscientemente, com pareceres jurídicos, que tiveram de contemplar alguns elementos da maior complexidade, decorrentes de alterações legislativas no tempo, designadamente em sede de Estatuto Político-Administrativo da Região.
12. Mas governar, pelo menos no entendimento que vem sendo sucessivamente sufragado, maioritariamente, pela população da Região, é decidir e assumir responsabilidades, sem que o seja de ânimo leve, (e daí os pareceres jurídicos solicitados), mas também sem arrastar, penosamente, controvérsias ou querelas jurídicas paralisantes que consomem (e de que maneira!) recursos públicos, facto a que o Tribunal de Contas não pode ser indiferente.
13. É neste quadro que se insere o conjunto de decisões adoptadas no caso em apreço, assumindo-se aqui, com toda a clareza e sem hesitação, que as opções do Governo Regional e dos signatários, enquanto titulares de órgãos da Administração Regional, em caso de dúvida sobre o alcance ou sentido do Direito, foi, é e será sempre pela solução mais conforme à Constituição e ao Estatuto Político-Administrativo da Região e que melhor articule e conjugue a Lei Fundamental com o Estatuto, na salvaguarda da Autonomia Política da Região.
14. Por assim ser, também neste caso, como noutros e como o será sempre no futuro, nas decisões do Governo Regional, que à Região digam respeito, toda a demais legislação nacional é aplicada, com subordinação à Constituição e ao Estatuto, à sua letra e espírito e aos princípios neles contidos.
15. Aliás, não poderia ser de outra forma, já que a Constituição prevê que o Tribunal Constitucional possa apreciar a ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma emanado dos órgãos de soberania, com fundamento em violação dos direitos de uma Região consagrados no seu Estatuto, (art.º 281.º, n.º 1, alínea d) da Constituição), sendo que cabe às Assembleias Regionais, aos Presidentes das Assembleias Legislativas Regionais e aos Presidentes dos Governos Regionais suscitar o pedido de declaração de inconstitucionalidade, fundado em violação dos direitos das Regiões Autónomas, bem como os pedidos de declaração de ilegalidade, com fundamento em violação do Estatuto da respectiva Região. [art.º 281.º, n.º 2., alínea g)].
16. Neste quadro e com estes pressupostos e premissas, não admira que o Governo Regional, e os signatários, tenham uma visão mais autonómica e menos centralista do que, com o devido respeito, o Tribunal de Contas revela, e contrariamente àquele entendimento, o Executivo Regional tenha considerado que, por via da revogação tácita do art.º 17.º da Lei 11/90 operada, pelo Estatuto Político-Administrativo da RAM, nos termos e com os fundamentos constantes dos pontos 4.1.1. e 4.1.2. do Relato, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, para todos os legais efeitos, não era de aplicar directamente a referida lei no caso em apreço, aplicando-a tão só analogicamente, com as necessárias adaptações, como forma de suprir meras lacunas normativas regionais.
17. Foi por esse motivo que, designadamente, a decisão de alienação da quota foi determinada pelo Conselho do Governo Regional (e não pelo Conselho de Ministros) e, pela mesma razão e princípios, não interveio no processo a Comissão de Acompanhamento das Reprivatizações.
18. Aliás, a este propósito, o próprio Relato da Auditoria não deixa de reconhecer que "não será de excluir que a aplicação literal da Lei quadro de 1990, no contexto actual, possa conduzir a soluções com contornos porventura absurdos e colidentes com o edifício normativo erigido em torno da figura da regionalização político-administrativa, consagrada na Constituição da República Portuguesa", não fazendo sentido o alerta que faz no seu ponto 4.1.4., para as consequências legais caso houvesse lugar, e não há, à aplicação integral do regime procedimental traçado na Lei 11/90, pelo que, com todo o respeito, as eventuais ilegalidades ou infracções que são suscitadas, não passam de mera especulação teórica e doutrinária inconsequente e até incoerente.
19. Na verdade, partindo do pressuposto (incorrecto) de que a tramitação prevista na Lei Quadro das Privatizações se aplica inteiramente ao caso em apreço, várias ilegalidades teriam sido alegadamente cometidas, esquecendo-se, aliás, de um princípio elementar do direito sancionatório, que é o de que as dúvidas (e são tantas as que o Relato levanta), resolvemse, sempre e imperativamente, a favor dos visados.
20. Desde logo, segundo o Relato, a decisão de alienação da quota caberia, não ao Conselho do Governo Regional, mas ao Conselho de Ministros (cfr. art.º 8 n.º 2 da Lei 11/90), o que acarretaria, não só a nulidade do acto de adjudicação, como a responsabilização financeiro-sancionatória dos titulares dos órgãos intervenientes. (cfr. pontos 1.2. A i) e 4.1.4.2. do Relato)
21. Por outro lado, a não intervenção da Comissão de Acompanhamento das Reprivatizações determinaria também a nulidade de todo o procedimento (cfr. pontos 1.2. A ii) e 4.1.4.3. do Relato) e,
22. A ausência de concurso público ou limitado por prévia qualificação, a que alude o art. 5.º n.º 1 da Lei 11/90, implicaria a invalidade do acto de adjudicação, tornando-o nulo, importando ainda a aplicação de multa aos responsáveis por tais actos. (cfr. pontos
1.2. A iii) e 4.1.4.1. do Relato)
23. Esquece-se, aliás, que cominar os actos da Administração de nulos continua a ter carácter excepcional.
24. Assim se decidiu no Acórdão do S.T.A., de 30-1-96, em cujo sumário se refere:
"I. São nulos por natureza, nos termas do disposto no artigo 133.º, n.º 1, corpo, primeiro segmento, do Código de Procedimento Administrativo os actos administrativos a que falte algum dos seus elementos essenciais.
II. São elementos essenciais do acto administrativo para efeitos do disposto na referida normas: os sujeitos, a vontade, o objecto e o fim público." (ver nota 1)
25. Afirma-se ainda no teor do citado Acórdão:
"... sem se cair nas concepções de identificação casuística e perigosamente subjectiva desses elementos, de que o nosso legislador terá querido manifestamente afastar-se, arredando uma verbalização do conceito de nulidade com utilização de fórmulas com a vaguidade e indeterminação das usadas na lei alemã de procedimento administrativo que, através da informação, que nos dão Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, em Código do Procedimento Administrativo, comentado, 1995, pág. 133, tem o seguinte sentido, em retroversão portuguesa:
"é nulo o acto administrativo afectado por um vício especialmente grave, desde que isso resulte evidente de uma avaliação razoável das circunstâncias a tomar em consideração".
Fórmula que aliás, segundo a lição de Hartmut Maurer, Droit Administratif Allemand, tradução de Michel Fromont, L.G.D.J., 1994, pág. 261, a jurisprudência e doutrina alemãs vêm interpretando como consagrando a "teoria da evidência", o que na prática resulta de, na jurisprudência do Tribunal Administrativo Federal Alemão se acaba (na opinião de Maurer, uma concepção demasiado estreita), por entender por causas de nulidade do acto administrativo apenas "os vícios jurídicos que não podem ser compatibilizados com a ordem jurídica em caso algum, por estarem em contradição com princípios constitucionais fundamentais ou com juízos de valor imanentes à ordem jurídica".
Cremos assim, que o legislador português, em homenagem a princípios jurídicos fundamentais da certeza e segurança jurídicas, consagrou no transcrito preceito do artigo 133.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo, a chamada nulidade por natureza dos actos administrativos, nos termos em que essa categoria era, entre nós caracterizada.
Reconduzia-se ela na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo e na lição anterior da doutrina, à ausência de qualquer dos elementos essenciais do acto administrativo que eram, na tese mais ampla, os sujeitos, o objecto, a causa e o fim público, como acima já se disse. Cfr., no ponto, e por todos, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., tomo I, pág. 428 e 518, sem deixar de se ter presente, conforme adverte o referido autor, idem, pág. 429, que "O elemento encontra-se no acto (os elementos essenciais encontram-se fundidos no acto) e só a abstracção o separa. Faz parte do próprio acto. Ao passo que os requisitos são exigências legais que condicionam a validade ou a eficácia do acto e que podem depender de certas situações pressupostas na lei".
Assim, pois, só a alegação de factos que se prendam com a ausência, no acto impugnado, de algum daqueles elementos podiam permitir um juízo de probabilidade da verificação de uma causa de invalidade do acto, geradora de nulidade ..."
"Com efeito, a nulidade dos actos administrativos é no nosso direito, como sem contestação digna de crédito conhecida, se reconhece, uma causa excepcional da invalidade dos actos administrativos. Cfr., o disposto no artigo 135.º, do C.P.A.
Por isso, e como corolário lógico só serão nulos os actos que a lei preveja como tal.
Ora, como já vimos, é o artigo 133.º, do C.P.A., que nos diz quais são as circunstâncias taxativas que originam a nulidade dos actos administrativos:
a. quando lhes faltem qualquer elemento essencial;
b. quando a lei expressamente as indique;
c. nas circunstâncias referidas nas 9 alíneas do n.º 2.
Todavia a lei, na citada disposição não faz das circunstâncias geradoras da nulidade dos actos os actantes principais desta particular cena semântica, mas os próprios "actos". Diz, são nulos os actos.
Ora, quando dispõe que são nulos os actos para os quais a lei expressamente comine essa forma de invalidade, o advérbio "expressamente" está directamente vinculado ao acto administrativo e não às circunstâncias geradoras dessa invalidade. Ou seja, é preciso que a lei diga expressis verbis que o acto é nulo nestes ou naqueles termos pelo facto daquelas circunstâncias estarem ligadas à emissão de um acto administrativo determinado e não à produção de qualquer outra forma de actuação administrativa pública ou de qualquer outro negócio jurídico público ou privado da Administração ou dos particulares". (ver nota 2)
26. Como é sabido a regra é a de que os vícios dos actos administrativos geram meras anulabilidades.
27. Assim, como ensina o Prof. Marcello Caetano: (ver nota 3)
"Sempre que a lei não comine outra sanção ou a inexistência não seja a necessária consequência da falta de algum dos elementos essenciais, a regra é a de que o acto viciado é simplesmente anulável".
28. Igualmente o Prof. Freitas do Amaral refere: (ver nota 4)
"No nosso direito, a nulidade tem carácter excepcional; a anulabilidade é que tem carácter geral.
A regra no direito administrativo português é de que todo o acto administrativo inválido é anulável; só excepcionalmente é que o acto inválido é nulo".
29. Esta orientação doutrinária mantém, aliás, toda a actualidade face ao art.º 133.º do Cód. Procedimento Administrativo, em que se referem os casos de nulidade, ainda que não de forma exaustiva, mas que consigna só serem "... nulos os actos que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade". (ver nota 5)
30. Refere-se ainda no Relato, no que concerne ao preço final e condições de pagamento fixadas, que tal não se harmoniza com a imposição legal de uma avaliação por entidades independentes, o que seria passível de responsabilidade financeira-sancionatória. (cfr. pontos 1.2. A iv) e 4.1.5. do Relato)
31. Salvo o devido respeito, que é muito, entende-se que as consequências supra descritas não têm qualquer razão de ser, pelo simples facto de que a Lei Quadro das Privatizações não tem aplicação directa ao caso sub judice.
32. É que, de acordo com o referido Relato, o processo de reprivatização da quota detida pela RAM na ECM, por constituir "outro bem nacionalizado", enquadrar-se-ia no âmbito de aplicação da Lei n.º 11/90, pelo que tal processo "deveria ter respeitado a disciplina da Lei Quadro das Privatizações" (cfr. ponto 3.4.1).
33. Ora, quanto a esta questão, o Governo Regional teve o cuidado de solicitar um primeiro parecer jurídico, anterior ao Estatuto Político Administrativo aprovado pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, a fim de decidir do processo e tramitação a seguir na alienação da quota, que a Região possuía na ECM, sendo que nesse próprio parecer, e apesar de se reconhecer a inconstitucionalidade e a ilegalidade da Lei n.º 11/90, e, em particular do seu art.º 17.º, não deixou de se opinar, então, no sentido de que, estando aquela lei em vigor e sendo aplicável às Regiões Autónomas, ter-se-ia de seguir a sua tramitação, o que obrigaria à intervenção do Conselho de Ministros e da Comissão de Acompanhamento das Privatizações.
34. Publicado o Estatuto Político-Administrativo, aprovado pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, e designadamente por força do estabelecido na alínea i) do art.º 69.º e pela alínea f) do art.º 108.º daquela Lei, tornou-se necessário obter novo parecer para aquilatar da repercussão daquelas disposições relativamente à Lei n.º 11/90.
35. E tal justificava-se, tanto mais que já ao tempo da publicação da Lei 11/90, e quer antes quer depois da publicação do Estatuto Político-Administrativo aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, se colocava e discutia já a questão da inconstitucionalidade e da ilegalidade da Lei Quadro das Privatizações, e em especial do seu art.º 17.º, o que acontecia, aliás, com a maior pertinência e fundamento.
36. Na verdade, o Dec-Lei n.º 315/80, de 20 de Agosto, como se refere no Relato do Tribunal de Contas, a que ora se responde, estabelecia no seu art.º 1.º o seguinte: "São transferidas do domínio privado do Estado para o das regiões autónomas as empresas públicas e nacionalizadas que nelas tenham a sua sede e exerçam a actividade principal em qualquer delas", verificando-se ainda que, em obediência ao art.º 2.º do mesmo Decreto-Lei, "Os poderes que na lei ou nos estatutos das empresas referidas no artigo anterior sejam atribuídas ao Conselho de Ministros ou aos vários Ministérios passam a competir ao Governo Regional da região autónoma em que a empresa tenha a sua sede".
37. Ora, a alínea h), do n.º 1, do art.º 229.º da Constituição da República Portuguesa (versão ao tempo vigente) estabelecia que compete à Região: "Administrar e dispor do seu património e celebrar os actos e contratos em que tenham interesse".
38. E daí configurar-se inconstitucional, já então, qualquer solução que limitasse ou condicionasse a livre disposição do seu património por parte das Regiões Autónomas, como acontecia com a Lei n.º 11/90, e em particular com o seu art.º 17.º
39. É certo que o Relato do Tribunal de Contas refere-se a dois conhecidos acórdãos do Tribunal Constitucional, que tiveram entendimento diverso, mas não é por isso que perdem relevância tanto os votos de vencido, como conhecidas posições contrárias dos nossos mais ilustres constitucionalistas.
40. O Relato do Tribunal de Contas faz questão até de lembrar que o último dos dois acórdãos do Tribunal Constitucional, que se ocupa desta matéria, data de 26-05-92, ou seja, teria sido proferido já na vigência do Estatuto Político-Administrativo da Região, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, pretendendo tirar daí um eventual reforço da tese da constitucionalidade da Lei nº 11/90.
41. Só que, com o devido respeito, não tem qualquer razão, já que este acórdão, por força do enquadramento em que a questão foi, então, originariamente colocada, não há a menor referência à Lei nº 13/91, antes se decidindo sem se lhe fazer qualquer alusão e até como se ela não existisse.
42. Ora, se é certo que os Acórdãos do Tribunal Constitucional citados pelo Relato não se pronunciaram no sentido da inconstitucionalidade da Lei nº 11/90, a verdade é que há nesses acórdãos notáveis votos de vencido que importa ter em devida conta.
43. Assim, e entre outros, e para além dos Conselheiros António Vitorino e Mário de Brito, o Ilustre Conselheiro Antero Dinis escreveu: (ver nota 6)
"Na verdade, parece ser incontroversa, à luz do enquadramento normativo que disciplina esta matéria, a conclusão de que as empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas integram os respectivos patrimónios regionais.
Mas sendo assim, tem-se por seguro que a norma do artigo 17.º, n.º 1, do Decreto a que se reporta o pedido colide com o disposto no artigo 229.º, alínea h), da Constituição.
Assegura-se neste preceito que às regiões autónomas pertence o poder de "administrar e dispor do seu património e celebrar os actos e contratos em que tenham interesse". Ora, aquela norma não só faz depender a reprivatização das empresas públicas com sede e actividade principal nas regiões autónomas da edição de um acto normativo do Governo, como também e ainda, no plano jurídico substancial, a decisão final sobre a reprivatização ou não reprivatização fica a caber a este mesmo órgão de soberania.
Deste modo, pese embora o facto de a iniciativa e o parecer favorável do respectivo Governo Regional serem elementos condicionadores da reprivatização (o Governo da República está impedido de reprivatizar sem que previamente se hajam verificado tais pressupostos indispensáveis ao funcionamento do processo), o certo é que, mesmo após o inteiro preenchimento de tal condicionalismo, o Governo da República não pode opor-se à manifestação de vontade do Governo Regional e impedir a reprivatização que eventualmente este tenha por inteiramente justificada na linha dos objectivos essenciais a que devem obedecer as reprivatizações.
Não se questiona que a lei-quadro confira ao Governo um significativo poder de intervenção no processo de reprivatização, pois que nada obstacula a que a lei, nomeadamente uma lei com as características próprias de uma lei-quadro, possa ter criado condicionalismos ao exercício da liberdade de disposição patrimonial das regiões autónomas.
Mas já não se tem por legitimado que os condicionamentos estabelecidos na lei-quadro, no rigor das coisas, possa impossibilitar o exercício do direito constitucionalmente assegurado às regiões autónomas no artigo 229.º, alínea h), impedindo estas de administrar e dispor do seu património e de celebrar os actos e contratos em que tenham interesse".
44. Por sua vez, o Prof. Jorge Miranda, (ver nota 7) reportando-se aos Acórdãos do Tribunal Constitucional, relativos à Lei n.º 11/90, referia:
"Quanto à reprivatização das empresas públicas regionais, o Tribunal Constitucional foi chamado a indagar se a atribuição de poder de disposição não aos governos das regiões autónomas, mas ao Governo da República, não infringiria as regras constitucionais pertinentes aos patrimónios próprio das regiões e à superintendência sobre empresas (art.º 229.º, n.º 1., alíneas h) e j). O Tribunal entendeu que não se verificava inconstitucionalidade, por se assegurar, apesar de tudo, a participação dos respectivos governos regionais no processo e "tendo em conta a evidente relevância nacional da decisão e o seu especial estatuto constitucional".
Aqui, pelo contrário, temos as mais sérias dúvidas sobre a bondade da decisão e inclinamo-nos a pensar que o Tribunal Constitucional terá adoptado, mais uma vez, uma postura menos favorável à autonomia regional".
45. Ora, é bom ter presente a este respeito a evolução legislativa, designadamente a nível do Estatuto Político-Administrativo da Região, já que depois da Lei n.º 11/90 foi publicada a Lei n.º 13/91, de 5 de Junho (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira), no qual, entre as receitas próprias se refere na alínea j) do seu art.º 67.º, o seguinte:
"As receitas provenientes das privatizações d.e acordo com o disposto na lei quadro prevista no n.º 1 do artigo 85.º da Constituição".
46. Desenvolve-se no Relato a que nos reportamos uma estranha tese que põe em causa a prevalência dos Estatutos Político Administrativos sobre a Lei Quadro das Privatizações, por esta ser uma lei de valor reforçado, o que, além do mais, é contraditório com a doutrina dos Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira, que o próprio Relato transcreve.
47. É que os Estatutos têm um valor para-constitucional, pelo que prevalecem sobre as próprias leis de valor reforçado, como é hoje pacífico.
48. Veja-se, a este respeito, o que refere o Prof. Blanco de Morais: (ver nota 8)
"Relativamente ao regime de prevalência estatutária, se bem que o mesmo se encontre omisso no art.º 112.º da CRP, ele acaba inequivocamente presente nas alíneas b) e c) do n.º 2 do art. 280.º e alíneas c) e d) do n.º 1 do art. 281.º da Lei Fundamental.
Permitem-nos as disposições citadas concluir que, todas as categorias legais ordinárias, soberanas ou regionais previstas na constituição serão ilegais se violarem o disposto nos estatutos da autonomia, podendo essa relação de desvalor ser objecto de pronúncia jurisdicional, seja em fiscalização concreta (art. 280.º) seja em fiscalização abstracta sucessiva (art. 281.º).
Resulta, nestes termos, a existência de uma categoria legal que se afirma como padrão de vinculação das restantes, podendo determinar a ilegalidade das mesmas em caso de contrariedade, sem que o inverso ocorra. Não existe, na realidade, qualquer categoria legal que, colidindo com uma norma estatutária, possa determinar como norma de referência a ilegalidade desta última.
Dir-se-ia, nos termos das disposições citadas no art. 281.º que todas as normas constantes de acto legislativo comum que violem leis com valor reforçado enfermam também de ilegalidade.
Só que, em primeiro lugar e na generalidade semelhante estatuição constitucional não é aplicável às relações recíprocas de colisão entre as próprias leis reforçadas, convindo antecipar a este respeito que os estatutos, tal como se verá na parte II, integram uma sub-categoria legal dotada do referido valor.
Em segundo lugar o facto de os estatutos serem autonomizados numa disposição constitucional própria, como padrão de controlo de ilegalidade em relação às demais leis dos órgãos de soberania, com ou sem valor reforçado, apenas atesta a intenção objectiva do legislador em distinguir a singularidade própria dos "direitos legislativos" dos mesmos estatutos e em tornar a demais legislação reforçada tributária de um respeito necessário em relação às normas estatutárias, em razão da sua superior hierarquia.
Vinculando-se unicamente à Constituição e conformando-se no quadro do seu objecto como parâmetro das restantes normas legais, o estatuto assume, segundo algumas opiniões, uma natureza "supralegislativa", dela resultando um valor hierárquico superior".
49. De tudo isto resulta que não há a menor dúvida de que o Estatuto Politíco-Administrativo tem, na hierarquia das leis, um valor superior relativamente à Lei n.º 11/90, ainda que esta tenha valor reforçado (em relação às demais leis, mas não já em relação aos Estatutos Político Administrativos das Regiões, como se demonstrou).
50. Mas se dúvidas existissem quanto à opção a tomar relativamente à lei aplicar, ou quanto à revogação, ou não, da Lei n.º 11/90, ou de parte dela, pelo Estatuto (Lei 130/99), sempre as questões de constitucionalidade que se suscitavam em relação à Lei n.º 11/90, e a que se aludiu, implicavam a opção pela interpretação para que aponta e recomenda o Acórdão do S.T.A., da 1.ª Secção, de 17-01-2002, em que se decidiu: (ver nota 9)
"Quando um determinado preceito legal abra um espaço de interpretação onde, em termos abstractos, seja admissível a configuração de mais de um entendimento interpretativo, haverá que optar pelo entendimento conforme ao texto constitucional".
51. Ora, foi esta opção que os signatários, enquanto titulares de órgãos da Administração Pública Regional, fizeram (e voltariam a fazer).
Na verdade, através da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, foi aprovado o novo Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
Este diploma, para além de conferir ao Governo Regional na sua alínea i) do art.º 69.º, o poder outorgado à Região pela alínea h) do n.º 1, do art.º 227.º da Constituição da República Portuguesa, de "dispor do património regional", ainda, inovatoriamente, introduziu no art.º 108.º uma alínea j) do seguinte teor, em que se consideram receitas da Região: "O produto das privatizações, reprivatizações ou venda de participações patrimoniais ou financeiras públicas, existentes no todo ou em parte, no arquipélago".
Deixou-se assim de fazer qualquer referência à Lei-Quadro das Privatizações, o que não pode deixar de ter significado e consequências, como elemento inovatório a equacionar na aplicação da lei.
52. Ora, para além da citada doutrina do Prof. Blanco de Morais, referem ainda Gomes Canotilho e Vital Moreira: (ver nota 10) "Quanto à sua natureza legislativa, os estatutos regionais são, material e formalmente, leis da AR. Contudo, são leis especiais e não apenas quanto à tramitação legislativa. As leis estatutárias regionais impõem-se não só aos órgãos regionais respectivos mas também às restantes leis da República. Na verdade, dos art.os 280.º e 281.º resulta implicitamente que são inválidas as normas emanadas dos órgãos de soberania (incluindo as leis e os decretos-leis) que infrinjam direitos das regiões consagrados nos estatutos. Os estatutos regionais têm assim valor legislativo reforçado (valor supralegislativo) e vinculam a própria AR. Aliás, os órgãos das regiões autónomas podem, impugnar directamente a validade das normas - mas não de actos sem valor normativo - que ofendam os seus direitos estatutários (v. art. 281º-2/g)".
53. Sendo a Lei nº 130/99, de 21 de Agosto, posterior à Lei nº 11/90, é óbvio que, atendendo às regras da sucessão de leis no tempo e à doutrina citada, dever-se-ão ter por tacitamente revogadas as disposições da Lei 11/90, que condicionam os Governos Regionais ou os subordinam a outros órgãos ou entidades, no tocante à alienação, ainda que por via de reprivatização, de património regional.
Estando, assim, tacitamente revogado o art.º 17.º da Lei n.º 11/90, esta só terá aplicação à Região Autónoma, na medida em que se tenha de preencher, subsidiaria e supletivamente, quaisquer lacunas.
Termos em que, tendo presente a revogação tácita operada pelo Estatuto Político-Administrativo da Região, a Lei 11/90 aplicar-se-á tão só para aquele efeito, com as necessárias adaptações e analogicamente.
54. Deste modo, quando, a nível nacional, determinada competência é atribuída ao Conselho de Ministros, na Região, a mesma caberá, correspondentemente, ao Conselho do Governo Regional, sem que isso importe qualquer vício de incompetência absoluta, gerador de nulidade, ou qualquer responsabilidade financeira-sancionatória, ao contrário do que se refere no Relato, ainda que como mera hipótese especulativa.
55. Ora, revogado que está, tacitamente, pelo menos no tocante à RAM, o art.º 17.º da Lei 11/90, óbvio se torna que, por maioria de razão, não tem de haver lugar, por atentar com os princípios da Autonomia Regional, à intervenção da Comissão de Acompanhamento das Reprivatizações, sendo certo que o nº 2, do art.º 20.º, refere-se expressamente aos processos de alienação de acções ou aumento de capital, o que não é o caso, pelo que,
Igualmente a esse propósito não se verifica a preterição de nenhuma formalidade legal essencial sancionada com a cominação de nulidade. (Veja-se o que a este propósito se referiu nos pontos 25 a 30).
56. Quanto ao alegado incumprimento do n.º 1 do art. 5.º da Lei 11/90, pelo facto da Administração Regional ter recorrido, para efeito de avaliação prévia da quota a alienar, ao ajuste directo, ao invés de recorrer ao concurso público ou limitado, por prévia qualificação, há a dizer que foi, efectivamente, esse o procedimento adoptado, por ser o mais consentâneo com a situação em causa.
57. Aliás, tal actuação suportou-se no disposto nos artigos 36.º n.º 1 al. d) e 37.º do Dec-Lei n.º 55/95, de 29 de Março, com a redacção que lhe foi dada pelos Dec-Lei nº 80/96, de 21 de Junho, e n.º 128/98, de 13 de Maio, tendo sido sempre observados, e cumpridos, os princípios da isenção e da transparência, razão pela qual não se poderá falar em preterição de formalidades essenciais, determinantes de nulidade do procedimento, nem tão pouco em responsabilidade financeira-sancionatória, adveniente do incumprimento de normas sobre a assumpção de despesas públicas, que, manifestamente, não ocorre.
58. Todavia, no que a este último aspecto diz respeito, ainda que houvesse, o que nem por mera hipótese se admite, incumprimento das regras sobre a assumpção de despesas públicas, qualquer responsabilidade daí decorrente estará extinta por amnistia, ao abrigo do disposto nos art.os 7.º, alínea a) da Lei n.º 29/99, de 12 de Maio, e 69.º n.º 2 al. c) da Lei n.º 98/97, por a tais contravenções, praticadas antes de 25-03-1999, corresponder unicamente pena de multa.
59. Na verdade, a adjudicação, por ajuste directo, ao BPI - Banco Português do Investimento e ao Banco Espírito Santo de Investimentos, a constituir infracção, o que se não admite, teve lugar através da Resolução n.º 1459/98, de 5 de Novembro, sendo que as avaliações da ECM foram realizadas em 31 de Dezembro de 1998, ou seja, antes de 25-03-1999, pelo que tal sempre estaria abrangido pela segunda das Leis de Amnistia citadas.
60. No que concerne às duas situações observadas em relação ao preço contratualizado e às condições de pagamento, importa esclarecer que, nem o hiato de tempo ocorrido entre as datas a que se reportam as avaliações da ECM e aquela em que foi fixado o preço da alienação da quota em causa, nem o desfasamento dos pagamentos ao longo de 4 anos, determinaram, de forma alguma, a fixação de um valor mais favorável para a entidade adquirente, em detrimento do erário público.
61. Na verdade, em relação ao desfasamento entre o período de avaliação e a data da fixação do preço final, foi constatado pela Administração Regional, que o valor apurado pelas avaliações efectuadas (Esc.: 1.160.000.000$00) era superior ao valor de mercado.
62. Com efeito, uma quota da mesma empresa, de igual valor percentual e que, além do mais, conferiria uma posição maioritária no capital social o que à partida a valorizaria (quota possuída na sociedade pela Central de Cervejas), foi vendida, em 1999, por Esc.: 850.000.000$00 e,
63. Por outro lado, o valor apurado pelas referidas avaliações não levou em linha de conta a circunstância de se tratar apenas da alienação de uma quota minoritária relativamente ao restante capital detido por uma única sócia, o que implicaria a sua desvalorização.
64. Além do mais, houve um conjunto de investimentos que, devido às necessidades de financiamento e inerente assumpção de encargos envolvidos, faziam, no imediato, decrescer o valor global da empresa.
65. No que diz respeito à dilação do pagamento no tempo e à circunstância de esta não se reflectir nas condições de pagamento, tal resultou, conforme o determinava o caderno de encargos e a Resolução n.º 518/2000, de 6 de Abril, da necessidade de garantir o crescimento sustentado da empresa, o cumprimento do plano de negócios em curso e os aumentos de capital necessários à manutenção dos ratios de capitais exigidos por entidades nacionais e comunitárias, no âmbito dos apoios que a empresa beneficiou do SIBR.
66. É certo que o Governo Regional (GR) poderia, conforme sugere o Relato da Auditoria, ter solicitado, a entidades independentes, um estudo actualizado, que ponderasse estes elementos sobre o valor da empresa mas tal teria o risco e a grande probabilidade de diminuir o valor da quota, o que se traduziria em prejuízo para o erário público.
67. Todavia, não existindo uma imposição legal no sentido de obrigar o GR a recorrer, uma vez mais, a entidades independentes, para efeitos de proceder a nova avaliação, que tivesse em consideração factores de actualização do valor da quota, porquanto a lei apenas exige um avaliação prévia, e não várias (cfr. art. 5.º n.º 1 da Lei 11/90), é legítimo que o GR, tendo-se apercebido de elementos indiciadores da redução do valor da quota, tenha decidido manter, em prol do erário público, o valor resultante da avaliação efectuada por duas entidades independentes, afastando o risco de diminuição do valor final da quota a alienar.
68. Acresce que, quanto às condições de pagamento acordadas, as mesmas não são mais do que a concretização do disposto no n.º 3 do artigo 8.º da Lei 11/90, devidamente adaptado à RAM.
69. Assim sendo, é da competência do Conselho de Governo Regional da RAM "a definição das condições específicas de aquisição do capital social", onde, obviamente, se incluem as condições de pagamento.
70. Trata-se, por isso, e acima de tudo; de uma decisão política e de gestão que, com o devido respeito, ultrapassa o âmbito do sindicável pelo Tribunal de Contas.
71. Não há, assim, qualquer desarmonia com a imposição legal de uma avaliação por entidades independentes, porquanto o prescrito no art. 5.º n.º 1 da Lei 11/97 foi, na medida do acima exposto, cumprido.
72. Por essa razão, não há, nesta sede, que falar em "eventual responsabilidade financeira sancionatória", já que não ocorre qualquer infracção.
73. Além do mais, importará lembrar que em situação similar, na Região Autónoma dos Açores, procedeu-se à alienação de quota nacionalizada da Fábrica de Cervejas e Refrigerantes Melo Abreu, Lda., pertencente àquela Região, sem qualquer obediência à Lei n.º 11/90, que nem sequer supletivamente ou para suprir lacunas, foi aplicada, não tendo havido qualquer intervenção do Governo da República, ou da Comissão de Acompanhamento das Privatizações, observando-se, apenas e tão só, a legislação regional (Decreto Legislativo Regional n.º 10/89/A, de 25 de Julho, e sem que qualquer entidade ou instância tenha posto em causa a sua legalidade (DOC. 1).
74. Não consta, aliás, que o Tribunal de Contas tenha alguma vez efectuado Auditoria a tal privatização e elaborado Relato, nem a qualquer outra mais recente ou mais remota, que se tenha efectuado na Região Autónoma dos Açores, não sendo minimamente pensável que uma instituição como o Tribunal de Contas, possa, alguma vez, ter qualquer actuação discriminatória ou diferenciada em relação a qualquer das duas Regiões Autónomas e estamos seguros de que isso não acontecerá.
75. No que toca que era à alegada exigência de intervenção do Conselho de Ministros, para proceder à escolha dos adquirentes, por se tratar de adjudicação, sem concurso, não tem qualquer sentido.
76. Na verdade, no caso em apreço tal questão seria sempre absurda atento o direito de preferência que assistia, e foi exercida pelos sócios da ECM.
77. Igualmente não tem o Relato qualquer razão quanto à eventual necessidade de ter de se recorrer na alienação da quota em causa, a concurso público.
78. A este respeito importa reter o que refere o Prof. Jorge Miranda: (ver nota 11)
"Estes processos efectuar-se-ão, em regra e preferencialmente, através de concurso publico, oferta na bolsa de valores ou subscrição pública (art. 6.º, n.º 2). Contudo quando o interesse nacional ou a estratégia definida para o sector o exigir ou quando a situação económico-financeira da empresa o recomendar, poderá proceder-se a concurso aberto a candidatos especialmente qualificados, referente a lote de acções individuais ou, por venda directa, à alienação de capital ou à subscrição de acções representativas do seu aumento (art. 6.º, n.º 3)".
79. No presente caso, a opção pela modalidade da venda directa teve em consideração o interesse regional identificado com os objectivos das privatizações.
80. Na verdade, como refere o Prof. Sousa Franco: (ver nota 12)
"Por outro lado, em termos de eficiência, a privatização significará por natureza um meio de o Estado obter receitas, se libertar de fontes de despesa ou de dívida, reduzir a sua dívida por aplicação dessas receitas (visto que é esse o objectivo privilegiado na lei n.º 11/90), e, sobretudo, garantir a gestão eficiente das empresas privatizadas. Ë legítimo, naturalmente, quanto a estes critérios de eficiência, dizer que em abstracto a reprivatização pode ser um instrumento muito eficiente; em concreto, tudo dependerá das condições em que seja feita em cada caso".
81. Como reconhece o Prof. Sousa Franco, na passagem que se transcreveu, a opção por uma outra das modalidades e, designadamente a venda directa ou oferta directa aos demais outros sócios da ECM, que melhor conheciam a empresa e o sector e tinham participado na transformação e desenvolvimento da sociedade, integra, manifestamente, a situação a que se referem o n.º 3 do artº 6.º e n.º 2 do art.º 26.º da Lei 11/90.
82. Por outro lado, não se podia esquecer que o próprio art.º 3.º da Lei 11/90 refere, entre outros, como primeiro objectivo essencial das reprivatizações:
"Modernizar as unidades económicas e aumentar a sua competitividade e contribuir para as estratégias de restruturação sectorial ou empresarial".
83. Aliás, o próprio Governo da República, por Resolução do Conselho de Ministros n.º 21/96, de 8-02-96, (ver nota 13) aprovou o programa e as linhas de orientação para as reprivatizações, no qual, depois de aludir às diferentes formas previstas na lei, refere:
"Todavia, não se hesitará - com transparência e equidade - em recorrer ao concurso aberto e à venda directa, sempre que esteja em causa a selecção de adquirentes que obedeçam a requisitos considerados absolutamente relevantes para a própria empresa, em função de estratégias de desenvolvimento empresarial, de mercado, tecnológicas ou outras".
84. Sucede ainda que, na Exposição de Motivos da Proposta de Lei 121/V, (ver nota 14) que deu origem à Lei 11/90, referia-se:
"As disposições constitucionais, a filosofia, princípios e objectivos do processo de reprivatização e a constatação de que, constituindo cada empresa um caso individualizado a respectiva reprivatização deve ser o mais ajustada possível à sua situação concreta justificam várias inovações que a proposta a nova lei quadro evidencia".
Ora, entre tais inovações incluiu-se exactamente a "venda directa".
85. Ainda quanto ao preço e condições de pagamento fixados importa ter presente duas questões fundamentais, que dizem respeito a forçada ideia de "responsabilidade financeira sancionatária" e à fronteira, por vezes difusa ou híbrida, entre o âmbito passível de intervenção e censura do Tribunal de Contas e a margem de decisão política ou de governo, própria dos executivos, não sindicável nesta sede.
86. Relativamente a esta questão parece-nos que, no presente caso e salvo 0 devido respeito, excede-se mesmo o âmbito de avaliação da gestão financeira, que ao Tribunal de Contas possa caber.
87. É bom lembrar que na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 51/VII, (ver nota 15) que conduziu à aprovação da Lei n.º 98/97, e com vista a delimitar o âmbito da intervenção do Tribunal de Contas, no respeitante à avaliação da gestão financeira, referia-se que a mesma deveria ser exercida:
"Obviamente que sem pôr em causa as opções políticas ou de mérito dos órgãos competentes, uma vez que o controlo apenas incide sobre a utilização dos meios financeiros afectos à sua realização".
88. Quanto à primeira questão é bom lembrar que a doutrina do próprio Tribunal de Contas, que se nos afigura correcta, vai no sentido de que não basta especular sobre a mera possibilidade de ocorrerem resultados financeiros diferentes, em função da não observância desta ou daquela formalidade, para gerar responsabilidade financeira-sancionatória.
89. Efectivamente, como se decidiu no Acórdão do Tribunal de Contas n.º 54/98, de 30-06-98: (ver nota 16)
"Não ficou demonstrado que a ilegalidade referida tivesse, de facto, alterado o resultado financeiro. Unicamente ficou demonstrado que a mesma era susceptível de alterar tal resultado"; (no presente caso e salvo melhor opinião, nem essa susceptibilidade ficou demonstrada)
90. A tudo isto acresce o facto de a Lei n.º 11/90, a aplicar-se directamente às Regiões Autónomas (e não se aplicava), teria de envolver, necessariamente uma dupla adaptação, já que o art.º 17.º daquela Lei refere-se a empresas públicas regionais, o que não era, nem nunca foi o caso da ECM, sendo certo também que o art.º 25.º da Lei n.º 11/90 admite a sua aplicação, com as necessárias adaptações, à reprivatização da titularidade das m re as nacionalizada , que não tenham o estatuto de empresa pública.
Ora, a E.C.M. também não era, nem nunca foi, empresa nacionalizada.
Na verdade, apenas algumas das suas quotas foram nacionalizadas, o que é coisa diversa, pelo que também por estas razões a Lei n.º 11/90 não era aplicável ao presente caso.
B) Da aplicação o Produto dada Alienação da Quota
91. Visto que se demonstrou não existir qualquer ilegalidade. quanto à actuação da Administração Regional, no âmbito da alienação da quota detida pela Região Autónoma da Madeira, na ECM, interessa agora averiguar do cumprimento dos procedimentos relativos à aplicação das verbas percebidas com a alienação.
92. A Administração Regional considerou estar a natureza de receita consignada estabelecida no art. 16.º da Lei Quadro das Privatizações, limitada apenas a uma parcela do produto obtido com a alienação, ou seja, a que respeitava ao capital (valor inicial da quota ao tempo da nacionalização).
93. Na verdade, relativamente ao destino legal a dar à receita proveniente da alienação, a Região entendeu, como entende, estar subordinada ao art.º 16.º da Lei 11/90, quanto à afectação da receita, apenas e tão só na percentagem de Esc.: 8.000.000$00, (foi apenas esta a quota nacionalizada e, consequentemente, a única objecto de reprivatização), proporcionalmente à totalidade do valor nominal da quota a alienar. (Esc.: 201.600.000$00).
94. Pelo que a restante receita poderia ter o destino que o Governo Regional, entendesse dever dar, no âmbito da gestão financeira que lhe compete.
95. Na verdade, o destino a dar ao produto da alienação da quota em questão, é óbvio que tal respeita exclusivamente à quota originária (Esc.: 8.000.000$00), como, aliás, sustenta o Prof. Robin de Andrade, em parecer, em que se pronuncia sobre as quotas resultantes de aumentos de capital operados depois da nacionalização, referindo: "tais quotas assim realizadas advêm para o Estado ou para a Região, não da nacionalização, mas da gestão da empresa após a nacionalização.
Não se podem por isso considerar como quotas nacionalizadas".
96. Nesta matéria, aliás, o próprio Relato da Auditoria conclui que "ainda que se admita que o produto da reprivatização não teria de ser aplicado, na sua totalidade, nos fins previstos na Lei Quadro das Privatizações, mas tão somente em proporção do montante de 8.000 contos (valor da quota no momento da nacionalização), logo, sem se reportar à totalidade do actual valor nominal (201.600 contos), ... subsiste a questão da não observância do disposto no n.º 3 do art.º 17.º e no n.º 1 do art. 18.º, ambos da Lei n.º 11/90, porquanto ... não se mostra demonstrado que, em relação àquela parcela proporcional aos 8.000 contos, foi observado o princípio da receita consignada, nem que o produto da receita da sua reprivatização, ou a respectiva aplicação foram objecto de inscrição orçamental".
97. Antes de mais, não corresponde à verdade que o produto da receita ou a respectiva aplicação não tenha sido objecto de inscrição orçamental, como aliás, o próprio Relatório reconhece ao referir que "o facto de haver inscrição orçamental, quer da receita (750.000 contos em 2000 e 300.000 contos em 2001), quer a sua aplicação (105.000 contos em 2000 e 115.000 contos em 2001 só por si, não permite relacionar a despesa com o produto da reprivatização em causa.
98. Assim sendo, estaria em causa apenas o respeito pelo princípio da receita consignada.
99. Compete, neste âmbito, referir, conforme, aliás, resulta do ofício n.º 1261/02, de 10 de Abril de 2002, do Sr. Director Regional do Planeamento e Finanças, dirigido à SRMTC, que a verba arrecadada foi utilizada, ainda que de forma parcial e incidental, (no sentido de que não chegou para a satisfação total da dívida) na amortização do empréstimo "BEI - Ambiente" (divida pública regional).
100. E a isto não obsta o facto de, no seguimento da Resolução do Conselho do GR n.º 592/2000, de 27 de Abril, não se conhecer "qualquer determinação expressa do Secretário Regional do Plano e da Coordenação ... sobre o destino e o montante em que a aplicação do produto da venda da referida quota terá observado o disposto no n.º 3 do art. 17.º da Lei n.º 11/90".
101. Até porque nem tinha que haver, já que, resultando directamente da lei o princípio da receita consignada, não tem o respeito desse mesmo princípio que ser imposto através de acto administrativo, tendo-se apenas de cumprir a lei, como se cumpriu, sem esquecer a natureza fungível do dinheiro.
102. Por outro lado, o facto de não haver qualquer alusão ou memória descritiva, nem no Orçamento da RAM, nem na própria rubrica orçamental, acerca da mencionada alienação da quota, não implica, de per si, a violação da natureza de receita consignada, nos termos do n.º 2 do art. 6.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e da al. a) do n.º 2 do art. 7.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto.
703. Na verdade, contrariamente ao entendido no Relato da Auditoria, tendo por base o que foi fixado na escritura de cessão de quotas, nomeadamente as condições de pagamento, é perceptível que, através da simples constatação da receita, constituída pelos activos financeiros, nos exercícios em causa, por confrontação com as despesas inscritas na rubrica amortização da dívida, verifica-se o cumprimento do princípio da receita consignada, não tendo, assim, qualquer sentido a dúvida que a este propósito se levanta no Relato a que nos vimos reportando.
104. Observado que foi neste caso, o destino legal das receita obtida com a reprivatização em causa, não ocorre, também a este título, qualquer infracção geradora de responsabilidade financeira-sancionatória, nem de qualquer outra.
Termos em que deverão ser tidos em devida consideração, para os legais efeitos, os esclarecimentos ora prestados e as razões aduzidas quanto ao teor do Relato da Auditoria do Tribunal de Contas, concluindo-se pela integral regularidade do processo em causa.
Junta: 1 documento e duplicado legal.
O Presidente do Governo Regional da Madeira, Alberto João Cardoso Gonçalves Jardim. - O Vice-Presidente da Assembleia Legislativa Regional, José Paulo Baptista Fontes. - O Secretário Regional do Plano e Finanças, José Manuel Ventura Garcês. - O Secretário-Geral da Presidência do Governo da RAM, Luís Maurílio da Silva Dantas. - Os ex-membros do Governo Regional: (Assinaturas ilegíveis.) - O Director Regional do Planeamento e Finanças, Rui Manuel Teixeira Gonçalves.
(nota 1) in Acórdãos Doutrinais do Sup. Trib. Adm., Ano XXXV, N.º 414 pág. 690.
(nota 2) obra citada, págs. 696/697, 698/699.
(nota 3) in Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina Coimbra, p. 518
(nota 4) in Direito Administrativo, Vol. III, Lisboa 1989, p. 329
(nota 5) V. Esteves de Oliveira, C.P.A. Anotado, 1 vol., p. 640
(nota 6) in Acórdão n.º 71/90, de 21-03-1990, in DR, II Série, n.º 164, de 18-07-90, p. 7989
(nota 7) in "As privatizações na revisão constitucional de 1989 e na Lei n.º 11/90, de 5 de Abril", Revista Direito e Justiça, vol. V, 1991, p. 59
(nota 8) in As Leis Reforçadas, Coimbra Editora, 1998, p. 267 e 268
(nota 9) in Cadernos de Justiça Administrativa, N.º 32 Março/Abril 2002, p.62
(nota 10) in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra Editora, p. 847
(nota 11) in Revista Direito e Justiça, p. 56
(nota 12) in As indemnizações e as privatizações como institutos jurídico-financeiros. Revista de Direito e Justiça, vol. V, 1991, p. 129
(nota 13) in DR, nº 55/96,1 Série B, de 5-03-96
(nota 14) in Diário da Assembleia da República, II Série-A n.º 19, de 9-02-1990, p. 820 (15)
(nota 15) in Diário da Assembleia da República, 1.ª Sessão Legislativa (1995-1996), de 3 de Julho, p. 1090 (3)
(nota 16) Rec. 22/98, in Revistas do Tribunal de Contas n.º 29, Janeiro/Junho de 1998, p. 547 e segs.
Exmo. Sr. Dr. José Emídio Gonçalves, Subdirector-Geral da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Rua do Esmeraldo, n.º 24, 9000-051 Funchal
Assunto: Auditoria orientada à aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela RAM em 2000 - contraditório.
Processo n.º 17/2001 AUD./FS.
Na sequência do V/ofício n.º 526, datado de 4.04.2002, sobre o assunto acima mencionado, junto remeto a V. Ex.ª, em anexo, algumas considerações sobre o relato de auditoria.
Com os melhores cumprimentos.
O Director Regional, Rui Manuel Teixeira Gonçalves.
Anexo: doc. mencionado no texto.
Auditoria orientada à aplicação do produto dos empréstimos contraídos pela Região Autónoma da Madeira em 2000
Contraditório
I - Nota prévia
Os empréstimos de médio e longo prazos contraídos em 2000 tiveram como finalidade (i) a substituição de empréstimos em carteira (empréstimo de 8.608.979.760$00) e (ii) assegurar a execução dos projectos de investimento inscritos no PIDDAR de 2000 - empréstimo de 2.597.964.040$00.
Ambos os empréstimos deram entrada nos cofres da Região a 29 de Dezembro de 2000, portanto, praticamente no final do ano económico.
Por outro lado, o Governo Regional foi pagando, ao longo do ano, através do recurso a receitas próprias, despesas inscritas no PIDDAR de 2000, sendo que aquando do recebimento das receitas provenientes do empréstimo contraído junto do BES, houve realmente a preocupação dos empréstimos serem utilizados para o pagamento de despesas incluídas no PIDDAR
No entanto, o nosso entendimento é que assim poderia não ter acontecido, já que um dos princípios das regras orçamentais é a não consignação de receitas, isto é, não poderá existir a consignação dos empréstimos ao pagamento de despesas especificas, podendo acontecer, por hipótese, que o Governo Regional pague os investimentos do plano com recurso a receitas próprias - como antecipação das receitas de empréstimos que irá contratar - e que no acto de recebimento das receitas de empréstimos, utilize essas verbas para o pagamento de outras despesas que não aquelas resultantes de projectos de investimento que constam no PIDDAR que deixaram de ser pagas por via da utilização das receitas próprias da Região para o pagamento de despesas de investimento do capítulo 50.
Resumindo, embora exista de facto a preocupação de aquando do recebimento de verbas provenientes dos empréstimos, utilizá-las no pagamento de despesas inscritas no PIDDAR sobretudo quando essas receitas entram nos cofres da Região no final do ano - como sucedeu no caso em análise - torna-se difícil assegurar essa ligação directa entre entrada da receita e pagamento da despesa do capítulo 50. Assim, a análise da aplicação de verbas tem de ser feita em termos globais, sendo suficiente confirmar se, de facto, foram pagas despesas do PIDDAR no valor dos empréstimos contraídos.
Por último, esta análise não poderá ser dissociada da gestão das disponibilidades de tesouraria, e da necessidade de se assegurar simultaneamente o equilíbrio ao nível dos pagamentos a fornecedores e/ou aos serviços com autonomia, de modo a não beneficiar uns em detrimento doutros, e a afectação racional dessas disponibilidades de forma a regularizar os processos por ordem de antiguidade.
II - Comentários
Não obstante o nosso entendimento de fundo sobre esta questão, ainda assim, de seguida apresentam-se alguns comentários ao relato de auditoria que, na medida do possível, gostaríamos fossem tomados em consideração no relato final.
Ponto 1.2.1
Alínea b)
O facto de não existirem normas escritas sobre os procedimentos relativos à emissão e gestão da dívida pública regional, não significa que essas normas não existem, como se deduz do relato da auditoria.
Estamos, no entanto, a proceder à elaboração de um manual de procedimentos para esta e para outras áreas, de modo a evitar-se que todo o trabalho desenvolvido corra o risco de ser colocado em causa devido à ausência desse manual.
Por fim, julgamos que o referido na alínea b) deverá ser relacionado com o 3.º parágrafo da págína 12 e com o referido nos Anexos IV e V do relato de auditoria.
Alínea c)
No Orçamento da Região para 2000, a classificação da receita proveniente dos empréstimos está incorrecta, já que deveria ser contabilizada como 11.12 - empréstimos a médio e longo prazos - outros sectores e não como 11.11 - empréstimos a médio e longo prazos - exterior.
No entanto, esta situação já aparece corrigida na Conta da Região de 2000.
Quanto ao valor inscrito no Orçamento (no total de 26.305.882 contos), o mesmo resultou dos seguintes cálculos:
Aumento do endividamento líquido (artigo 6.º do ORAM 2002) ... 20.000.000 contos
Amortização da conta corrente no Banco de Portugal ... 6.118.882 contos
Outras amortizações ... 187.000 contos
Alínea d)
O Orçamento da Região para 2000 foi aprovado antes do Orçamento do Estado para esse ano, razão pela qual o limite de endividamento previsto no primeiro (20 milhões de contos) difere do limite de endividamento previsto no segundo (5 milhões de contos) e, obviamente, razão também pela qual este limite não poderia ser levado em conta na previsão orçamental para 2000.
Não obstante, foi respeitado o limite de endividamento fixado na Lei do Orçamento do Estado, bem como a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, situação que não poderá ser dissociada da observação produzida nesta alínea (vide 4.º parágrafo da 11 e notas de rodapé n.º 24 e 25 do relato).
Alínea e)
A observação que consta desta alínea deverá ter igualmente em atenção as amortizações efectuadas no ano de 2000, fazendo-se os comentários também em função do aumento da dívida ou, em alternativa, do aumento do endividamento liquido (vide último parágrafo da pp. 14 do relato).
Ponto 1.2.3
Alínea c)
Conforme se poderá comprovar pela análise dos processos de despesa que se enviam em anexo, e dos comentários produzidos mais à frente, os documentos que se alegadamente estão em falta constam efectivamente dos processos de despesa e/ou estão disponíveis para consulta, sendo que neste caso é feita referência no próprio processo de que foram cumpridas os procedimentos obrigatórios - por exemplo, quando as declarações da Segurança Social e as garantias bancárias não constam nos processos é referido que as mesmas foram apresentadas nos serviços processadores.
Alíneas d) e e)
Retirando ao valor de 4.123.362$00 a verba utilizada da conta do BES para além do montante do empréstimo (3.814 contos), conclui-se que o valor "não enquadrado no fim previsto no artigo 23.º n.º 2, da LFRA", ascende a cerca de 309 contos.
Por outro lado, relativamente à importância de 4.123.362$00, apesar dos respectivos processos não se enquadrarem em projectos de investimento inscritos no PIDDAR os mesmos dizem respeito à aquisição de despesas de capital.
Alínea f)
Junta-se em anexo fotocópia do processo respectivo de despesa n.º 3.729, bem como fotocópia de todos os procedimentos levados a cabo para a contracção desta despesa, onde se pode confirmar os passos desencadeados em todo o processo.
Alíneas g) e h)
Como é referido no primeiro parágrafo da página 20, a transferência efectuada para o IDRAM destinou-se a financiar despesa que tem na sua origem projectos de investimento, os quais são anualmente inscritos no PODAR.
Por outro lado, têm sido tomadas medidas no sentido dos serviços e fundos autónomos, nos quais se inclui o IDRAM, apresentarem todos os documentos que constam quer no Decreto Regulamentar Regional que põe em execução o Orçamento da Região de cada ano, quer das Circulares da DROC. Reconhece-se, no entanto, a dificuldade desta tarefa, sendo que no caso das requisições para despesas com pessoal e para compromissos perante a banca (como é o caso), não resta outra hipótese que não seja autorizar o seu pagamento, sob pena dos funcionários ficarem sem vencimentos e as responsabilidades bancárias não serem cumpridas.
Alínea i)
Vide comentários ao ponto 3.3.2.2.5.
Alínea j)
Vide comentários ao ponto 3.3.2.2.2.
Ponto 1.2.4
Alíneas b), c) e d)
Vide comentários ao ponto 3.3.3.2.
Ponto 2.6.
Relativamente à gestão da divida pública regional, no ano de 2000 não foram de facto tomadas medidas para a melhoria das condições dos empréstimos em carteira, porque, como é referido, as condições de mercado deterioraram-se durante aquele ano, sendo que, também em virtude das condições dos empréstimos em carteira (repare-se que temos empréstimos contraídos em 1996 e em 1997 com spreads negativos), qualquer substituição de empréstimo acarretaria o agravamento das condições financeiras.
Os únicos empréstimos que poderiam ser revistos eram aqueles contraídos junto do BEI, já que têm taxas de juro elevadas, mas as condições contratuais inviabilizam essa revisão.
Ainda assim, três dos quatro empréstimos contraídos junto do BEI foram assumidos pelo Estado, por proposta da Região.
Relativamente aos factos descritos no último parágrafo da página 12 (primeiro parágrafo da página 13), os mesmos deverão ser adaptados às explicações enviadas e aos respectivos documentos de suporte.
Embora se reconheça que não existe "uma articulação plena" - na verdadeira acepção da expressão -, entre a DRF e a DROC, na medida em que toda a articulação pode ser melhorada, não se pode concluir de forma automática que existe "falta de articulação e de rigor na elaboração dos orçamentos" que por sua vez "pode estar na origem da inscrição de montantes irrealistas e conduzir ao empolamento da receita".
A este propósito, será importante referir que as verbas que foram inscritas na receita como produto da contracção de empréstimos tiveram a ver com o facto do Orçamento da Região ter sido aprovado antes do Orçamento do Estado, sendo que neste documento, e apesar das insistências da Região, não foi contemplado as necessidades da Região em matéria de aumento do endividamento,
Ponto 3.1.
Propõe-se que se faça a ligação dos factos descritos no segundo parágrafo da página 14 com o referido no último parágrafo da mesma página.
Ponto 3.3.2.2.1.
Do processo não consta a garantia bancária pelo facto da mesma não existir, tendo, em sua substituição, sido efectuada a retenção de 10% para reforço de garantia;
Do processo consta quer a documentação relativa às importâncias deduzidas em reforço da caução de garantia, quer os recibos a comprovar os pagamentos efectuados.
Estes factos podem ser confirmados pela análise do processo que se junta em anexo (autorização n.º 29.413).
Ponto 3.3.2.2.2.
De facto, do processo de despesa não consta fotocópia dos ofícios convite n.º 9899, 9900 e 9902, datados de 02/06/2000, enviados às empresas, sendo, no entanto, efectuada referência aos mesmos nas informações que constam no processo. No entanto, esses documentos existem, juntando-se em anexo fotocópia dos mesmos.
Junta-se em anexo fotocópia do processo (autorização n.º 32.133).
Ponto 3.3.2.2.3.
De facto, o auto de vistoria n.º 1-LN tem data posterior à factura, o que, do nosso ponto do vista, só pode resultar de um lapso;
Do processo consta fotocópia da garantia bancária, como pode ser verificado pela análise do processo que se junta em anexo (autorização n.º 30.889).
Ponto 3.3.2.2.4.
Vide comentários à alínea g) do ponto 1.2.3.
Ponto 3.3.2.2.5.
Dos processos de despesa constam os recibos a comprovar os pagamentos efectuados, como se poderá verificar pela análise dos processos que se juntam em anexo (autorizações n.º 22.571, 24.621 e 27.735);
Por outro lado, consta-se, de facto, que não é feita menção à delegação de poderes no Senhor Chefe do Gabinete de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional da Agricultura, Florestas e Pescas para autorizar a despesa, mas essa delegação existe conforme pode ser confirmado pelos documentos que se juntam em anexo.
Ponto 3.3.2.2.6.
De todos os processos de despesa constam:
Recibos de despesa;
E recibos emitidos pelas empresas de obras públicas a atestar o recebimento das importâncias em causa.
Por outro lado, nos processos de despesa não constam efectivamente cópias das garantias bancárias e dos documentos comprovativos de que os co-contratantes tinham a sua situação regularizada perante a Segurança Social, mas constam, em todos eles, declarações do serviço processador que esses requisitos foram cumpridos, estando esses documentos na posse desse serviço.
Pela análise dos processos, e em caso de dúvidas, é, pois, possível a análise dos documentos referidos, bastando para tal solicitá-los ao serviço processador.
Sobre esta matéria, julgamos importante a distinção entre os documentos que não existem efectivamente e os documentos que não estando no processo, como é o caso, podem, a qualquer momento e sem qualquer restrição, ser consultados nos serviços processadores ou na Secretaria Regional do Plano e Finanças.
Junta-se, em anexo, fotocópia dos processos em apreço (autorizações n.º 28.242, 31.454, 28.222, 28.223, 28.224, 28.563, 29.866, 27.737 e 27.739).
Ponto 3.3.2.2.7.
Dos processos de despesa constam os recibos a comprovar os pagamentos efectuados, como se poderá verificar pela análise dos processos que se juntam em anexo (autorizações n.º 24.607, 27.734 e 28.010);
Ponto 3.3.2.2.8.
De todos os processos de despesa constam:
Recibos de despesa;
E recibos emitidos pelas empresas de obras públicas a atestar o recebimento das importâncias em causa.
Por outro lado, nos processos de despesa não constam efectivamente cópias das garantias bancárias e dos documentos comprovativos de que os co-contratantes tinham a sua situação regularizada perante a Segurança Social, mas constam, em todos eles, declarações do serviço processador que esses requisitos foram cumpridos.
Pela análise dos processos, e em caso de dúvidas, é, pois, possível a análise dos documentos referidos, bastando para tal solicítá-los ao serviço processador.
Junta-se em anexo fotocópia dos processos em apreço (autorizações n.º 29.802, 22.950, 28.221, 31.737, 30.620).
Ponto 3.3.2.2.9.
Alínea a)
Vide comentários à alínea f) do ponto 1.2.3.
Alínea b)
Vide comentários às alíneas d) e e) do ponto 1.2.3.
Ponto 3.3.2.2.10.
Embora nos pareça que esta matéria escapa ao âmbito e objectivos da auditoria, oferece-nos ainda assim referir que os juros de mora pagos em 2000 constam dos Protocolos celebrados com as diversas empresas de obras públicas, os quais foram oportunamente remetidos à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, e têm por base a legislação aplicável nesta matéria.
Relativamente à utilização da importância de 451.448$00, referentes ao pagamento de despesas com pessoal e transportes, não foi possível aos serviços da SRMTC a identificação dos correspondentes cheques, pelo facto destes pagamentos não terem sido pagos através de cheque, mas por transferência bancária.
Ponto 3.3.3.1.
Nos mapas anexos às Contas da Região, apenas foi inscrita a importância referente à conta gratuita junto do Banco de Portugal considerada como dívida fundada, no montante de 6.118.881.931$00.
O montante remanescente, no valor de 2.490.097.900$00, não corresponde a dívida fundada, tendo a importância de 1.767.716.046$00 transitado nos cofres da Região de 1999 para 2000 pelo simples facto do Banco de Portugal não exigir a sua entrega a 31 de Dezembro de cada ano.
Estando esta verba à guarda do Tesoureiro no final do ano - e, portanto, não tendo sido utilizada para o pagamento de despesas orçamentais - questiona-se qual seria a fundamentação para considerarmos esta verba como dívida fundada.
Sobre esta matéria, julgamos importante que se refira que a diferença entre o saldo da Conta da Região de 1999 e o saldo da Conta do Tesoureiro do mesmo ano, comprova que o valor relativo ao acréscimo da conta gratuita junto do Banco de Portugal estava à guarda do Tesoureiro no final do ano económico de 1999, comprovando-se, assim, que este valor não foi utilizado para o pagamento de despesas orçamentais.
Ponto 3.3.3.2.
Sobre as "irregularidades" detectadas será importante reter os seguintes aspectos:
Alínea a)
A parte da conta gratuita detida pela Região junto do Banco de Portugal considerada como dívida fundada (6.118.881.931$00) nunca foi por nós contabilizada ou considerada como dívida de médio ou longo prazo; esta responsabilidade teve sempre um tratamento de dívida de curto prazo, logo, em coerência, a amortização não poderia ser efectuada como se de dívida de médio ou longo prazo se tratasse;
Alínea b)
Pelas razões que temos vindo a focar ao longo dos últimos anos, a importância de 1.767.716.046$00 tem natureza de dívida flutuante, e não de dívida fundada, sendo que a sua liquidação teve o tratamento adequado à sua natureza.
Aliás, pela leitura da nota de rodapé n.º 53, podemos corroborar a nossa posição, sendo que o único facto que poderia colocar em causa o procedimento adoptado tem a ver com o facto da dívida não ter sido regularizado no final de cada ano económico. Mas nem este facto invalida a nossa posição, já que:
Não foram devolvidas as verbas no final de cada ano porque a Lei Orgânica do Banco de Portugal não exige tal procedimento, talvez porque isso implicaria que o Banco de Portugal receberia as verbas a 31 de Dezembro e entregaria as mesmas no dia 1 de Janeiro seguinte;
E mesmo apesar de termos efectuado a devolução das verbas, as mesmas estiveram sempre à guarda do Tesoureiro, como é do conhecimento da SRMTC.
Quando ao facto da importância de 722.381.854$00 não ter sido reflectido na Conta Corrente de Operações de Tesouraria de 2000, julgamos importante referir o seguinte:
Em 2000, a Conta Corrente de Operações de Tesouraria não constituía um documento obrigatório da Conta do Tesoureiro, como pode ser comprovado pela leitura do Acórdão n.º 9/92, da SRMTC;
A Conta Corrente de Operações de Tesouraria foi desenvolvida pelos serviços da então Direcção Regional de Finanças, de modo a controlar os movimentos dos empréstimos de curto prazo, e assim verificarmos se os juros a pagar estavam correctamente calculados;
Na Conta do Tesoureiro referente ao ano de 2000 está reflectido o acréscimo do plafond do Banco de Portugal, como poderá ser confirmado pelos documentos que se juntam em anexo.
SRPF/DRPF 18 de Abril de 2002.
Exmo. Sr. Director-Geral do tribunal de Contas, Secção Regional da Madeira, Palácio da Rua do Esmeraldo, Rua do Esmeraldo, n.º 54, 9000-051 Funchal
Assunto: "Avaliação do controlo sobre a concessão de avales e responsabilidades inerentes" - ano 2000.
No exercício do seu direito de contraditório, são as seguintes as observações que se impõem face às declarações prestadas no Vosso Relato de Auditoria sobre o assunto, acima identificado.
1.2. Observações
A) No tocante ao regime legal sobre a concessão de garantias pessoais pela RAM
Através do Despacho n.º 126 de Sua Excelência o Senhor Secretário Regional, datado de 13.03.2002, foi constituído um grupo de trabalho que, o mais tardar, até ao final d o mês de Junho, procederá às necessárias alterações do diploma actual de prestação de garantias pessoais por parte da Região e que, por certo, atenderá às Vossas sugestões e às alterações verificadas no diploma nacional de concessão de avales do Estado, na medida do aplicável e do justificável.
B) Especificamente em relação aos avales concedidos
2. Em relação às garantias a oferecer ao Governo Regional, as entidades apontadas foram dispensadas da sua apresentação, pelos seguintes motivos:
APRAM, S.A. e IGA, S.A. - empresas cujo capital social é totalmente detido pela Região, sendo a garantia exigida em caso de alienação da participação da Região nessas empresas;
Sector das Pescas: Armadores - consideramos suficientes as garantias prestadas às entidades mutuantes (livrança de caução em branco, hipoteca da embarcação e, declaração de credor privilegiado, ambas a favor da entidade mutuante, e pelo valor mínimo do crédito concedido e avalizado pela Região), que reverterão a favor da Região, caso o Banco execute o aval;
Cooperativas de Produtores de Banana da RAM - O risco associado a estas entidades é controlado pela Direcção Regional de Agricultura, como se explica mais adiante.
4. Algumas entidades beneficiárias do aval da Região, nomeadamente os particulares que usufruem de empréstimos à habitação, no âmbito do regime de direitos de superfície, entre outras empresas e associações, têm remetido com uma regularidade os elementos previstos no artigo 12.º do DR n.º 23/79/M.
Neste momento, está a ser feito um levantamento de todas as situações que desrespeitam o artigo 12.º e artigo 13.º, com o intuito de cruzar a informação com os elementos remetidos pela entidade mutuante, além de analisar, a situação financeira dos mutuários através dos documentos de prestação de contas.
Em relação à verificação da utilização dos empréstimos aos fins a que se propunha o aval da Região, estamos a efectuar um controlo mais apertado.
6. O artigo 4.º nada dispõe sobre o conceito de "investimento", pelo que o mesmo é considerado em sentido lato, abrangendo, pois, "investimento em capital fixo" e "investimento em capital circulante".
Assim, apenas foram avalizadas as operações de crédito com a finalidade de antecipar apoios públicos, comunitário e nacional, no âmbito do apoio ao sector da banana, nomeadamente a comercialização da banana produzida na Região e de cujo rendimento depende a sobrevivência de muitos agricultores.
As Cooperativas de banana são meros intermediários, que adquirem as bananas produzidas pelos agricultores, portanto investem no reforço do seu stock de produtos acabados, para posterior venda ao público em geral. Não dispondo de meios financeiros que faça face aos atrasos verificados na entrega dos apoios comunitários, portanto necessitando de reforçar o seu Fundo de Maneio, recorre ao crédito bancário, sendo-lhe exigido a garantia pessoal da Região.
Nesta operação existem riscos, contudo controlados pela DRA, já que todas as operações de utilização dos empréstimos carecem da sua prévia autorização e os juros são pagos pelo FRIGA. Verificamos que, à excepção dos anos de 1997 e 1998, os valores unitários dos adiantamentos ficaram aquém dos valores unitários da ajuda, facto que assegura o cumprimento integral da amortização do empréstimo. Além disso., os valores aprovados para a linha de crédito sempre foram inferiores ao montante total dos adiantamentos efectuados peta CE, e nos anos de 1997 e 1998, inferior à ajuda efectivamente transferida pela CE, através do INGA. Disto resulta que não se pode tirar a conclusão, que os montantes transferidos revelaram-se insuficientes para as cooperativas saldarem os seus encargos financeiros assumidos no âmbito da linha de crédito destinada a antecipar os apoios comunitários para as campanhas de comercialização da banana e que, por este motivo, foi necessária a criação da linha de crédito para a reestruturação do sector da banana.
Em anexo, remete-se o mapa onde constam os montantes do adiantamento e do valor efectivo das ajudas e respectivas linhas de crédito associadas, bem como fotocópia do registo da escritura pública de fusão da BANAGRI e da BANEUROPA na CAPFM.
Em relação aos armadores, cujas operações de financiamento, avalizadas pela Região, foram sujeitas a reestruturações, estas novamente garantidas com o aval da Região, entendemos que não houve desrespeito do DR n.º 23/79/M. Dado o carácter sazonal da actividade piscátória, entendeu-se, em certos casos, alterar o plano de reembolso do capital e do pagamento dos juros, noutros foi emitida livrança pelo valor das prestações em dívida, no intuito de garantir a actividade dos beneficiários dos avales, até que se ultrapassasse a crise conjuntural do sector e, por via disso, que o serviço da dívida fosse cumprido.
Neste momento, contudo, e dado que as melhorias ao nível da actividade piscatória não são visíveis, está em estudo a tomada de medidas com vista à resolução do problema.
9. De facto, a manter-se a actual política de investimentos da APRAM, S.A. e da IGA, S.A., estas empresas não conseguem autofinanciar-se, sendo que os meios líquidos gerados por estas empresas apenas cobrem as suas despesas. correntes. No entanto, estamos convictos que o ritmo de investimentos irá desacelerar, o que contribuirá para, a prazo, aquelas empresas invertam a sua situação financeira. Será de referir, ainda, que ambas as empresas apresentaram a candidatura de alguns projectos de investimento aos programas comunitários POPRAM III e Fundo de Coesão, alguns deles já aprovados, pelo que neste momento não se pode afirmar que, no que respeita à APRAM, S.A., o recurso ao crédito bancário, deve-se ao facto dos investimentos promovidos por esta empresa não serem elegíveis para a obtenção de apoio comunitário.
Finalmente, na parte relativa às Cooperativas de Banana, foi ouvida a Direcção Regional da Agricultura que emitiu as observações que se juntam em anexo.
Com os melhores cumprimentos, e elevada consideração.
O Director Regional, Rui Manuel Teixeira Gonçalves.
FUSÃO
Aos oito dias do mês de Março do ano dois mil e um, no Cartório Notarial do concelho de Ponta do Sol, perante mim, licenciado António Duarte da Silveira, notário respectivo, compareceram como outorgantes:
PRIMEIROS: JOÃO GABRIEL FERNANDES CALDEIRA, casado, natural da freguesia de São Jorge, concelho de Santana, residente ao Caminho de Santo António, Apartamentos Madalena 2 - Bloco H, porta CF, freguesia de Santo António, concelho do Funchal; FERNANDO DA SILVA GONZALEZ, casado, natural da Venezuela, residente ao Caminho Grande e Preces, n.º 100, freguesia e concelho de Câmara de Lobos; MANUEL MÁXIMO ABREU, casado, natural da freguesia do Porto da Cruz, concelho de Machico, residente no Beco Dr. Joaquim Carlos, n.º 12, freguesia de São Pedro, concelho do Funchal, que outorgam, respectivamente, nas qualidades de Presidente, Secretário e Tesoureiro da Direcção, em representação da sociedade "COOPERATIVA AGRÍCOLA DE PRODUTORES DE FRUTAS DA MADEIRA, CRL", (CAPFM), NIPC 511008651, com sede à rua dos Netos, 43-2.º, Funchal, com capital social variável e ilimitado, inscrita na Conservatória do Registo Comercial do Funchal sob o número zero zero zero vinte e nove barra oitenta e cinco zero três vinte e um.
SEGUNDOS: GILBERTO FERNANDES DE FARIA REBOLO, casada, natural da freguesia e concelho de Câmara de Lobos, residente na Rua Nova Pedra José de Ornelas, n.º 3, freguesia de Santa Luzia, concelho do Funchal; JOÃO EDMUNDO FARIA, casado e AURÉLIO ANDRADE FERNANDES, casado, ambos naturais da freguesia de São Marinho, concelho do Funchal, onde residem, respectivamente, na Moradia do Avista Navios, n.º 5 e Estrada Monumental, n.º 562, em representação da sociedade BANAGRI - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL, NIPC n.º 511053592, com sede à Rua de São João, 35-E, freguesia de São Pedro, concelho do Funchal, com o capital social de três milhões e noventa mil escudos, inscrita na Conservatória do Registo Comercial do Funchal sob o número zero zero zero cinquenta e quatro barra noventa e três zero dois vinte e três.
TERCEIROS: CARLOS ALBERTO FERNANDES RAMOS, casado, natural da freguesia e concelho de Câmara de Lobos, residente na Estrada João Gonçalves Zarco, n.º 202, freguesia e concelho de Câmara de Lobos; LUÍS RUFINO GONÇALVES DO NASCIMENTO, casado, natural da freguesia de Madalena do Mar, concelho da Ponta do Sol, onde reside no sítio do Passo e GONÇALO NUNO FIGUEIRA DA COSTA, casado, natural da freguesia, do Estreito de Câmara de Lobos, concelho de Câmara de Lobos, onde reside na Estrada João Gonçalves Zarco, n.º 69 a 71, que outorgam na qualidade de Presidente, Secretário e Tesoureiro da Direcção, em representação da sociedade BANEUROPA - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL, NIPC 511056389, com sede no Largo da Saúde n.º 2, 1ºB/C, freguesia de São Pedro, concelho do Funchal, com capital social de três milhões de escudos, inscrita na Conservatória do Registo Comercial do Funchal sob o número zero zero zero cinquenta e sete barra noventa e três zero seis vinte e um.
Verifiquei a identidade dos outorgantes pelo meu conhecimento pessoal e a qualidade e suficiência de poderes pelas certidões das matrículas das sociedades afinal mencionadas.
E pelos outorgantes, nas invocadas qualidades, foi dito:
Que a COOPERATIVA AGRÍCOLA DE PRODUTORES DE FRUTAS DA MADEIRA, CRL, (CAPFM), com sede no Funchal, foi constituída originariamente sob o tipo de Cooperativa, com a denominação de COOPERATIVA AGRÍCOLA DE PRODUTORES DE FRUTAS DA MADEIRA, por escritura de vinte de Abril de mil novecentos e quarenta e seis, exarada a folhas vinte e um, do livro de notas número G-Um, do Cartório Notarial de Câmara de Lobos, posteriormente alterada por escritura de dezassete de Fevereiro de mil novecentos e noventa e três, exarada a folhas sessenta e cinco, do livro de notas número duzentos e quarenta e quatro do Cartório Notarial de Santana, e está matriculada na Conservatória do Registo Comercial do Funchal sob o número vinte e nove barra oitenta e cinco zero três vinte e um, com capital social variável e ilimitado.
Que, por sua vez, a BANAGRI - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL, NIPC 511053592, com sede à Rua de São João, 35-E, Funchal, foi constituída originariamente sob o tipo de Cooperativa, com a denominação de BANAGRI - COOPERATIVA AGRICOLA, CRL, por escritura de vinte e dois de Fevereiro de mil novecentos e noventa e dois; exarada a folhas vinte e nove, do livro de notas número duzentos e quarenta e quatro do Cartório Notarial de Santana, e está matriculada na Conservatória do Registo Comercial do Funchal sob o número zero zero zero cinquenta e quatro barra noventa e três zero dois vinte e três, datada de quatro de Fevereiro de mil novecentos e noventa e três, Funchal, com o capital social de três milhões e noventa mil escudos, inscrita na Conservatória do Registo Comercial do Funchal sob o número zero zero zero cinquenta e quatro. arra noventa e três zero dois vinte e três.
Que a BANEUROPA - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL, com sede no Largo da Saúde n.º 2, 1.º B/C, Funchal, foi constituída originariamente sob o tipo de Cooperativa, com a denominação de BANEUROPA - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL, por escritura de vinte e oito de Maio de mil novecentos e noventa e três, exarada a folhas trinta, do livro de notas número duzentos e quarenta e seis do Cartório Notarial de Santana, e está matriculada na Conservatória do Registo Comercial do Funchal sob o número zero zero zero cinquenta e sete barra noventa e três zero seis vinte e um, datada de nove de Outubro de mil novecentos e noventa e três, Funchal, com capital social de três milhões escudos.
As cooperativas BANAGRI - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL, BANEUROPA - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL e COOPERATIVA AGRÍCOLA DE PRODUTORES DE FRUTAS DA MADEIRA, CRL (CAPFM), projectaram fundir-se, mediante incorporação da BANAGRI e BANEUROPA na CAPFM, a fim de reduzir a actual capacidade de acondicionamento de banana da Madeira, por forma a adaptá-la à quantidade de banana produzida na Madeira, reduzindo os custos de funcionamento, com reflexos positivos na solidez financeira das organizações do sector.
Que oportunamente procederam, na referida Conservatória do Registo Comercial do Funchal, ao registo do projecto de fusão, acompanhado de balanços das Cooperativas, elaborados pelas Direcções das três cooperativas a fundir, com parecer favorável do Conselho Fiscal das cooperativas envolvidas, conforme averbamentos de oito de Setembro de dois mil, bem como, anúncios e avisos publicados no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, Segunda Série, número mil cento e setenta e cinco de onze de Setembro do ano transacto e no Jornal da Madeira de nove de Setembro do mesmo ano, a CAPFM e no dia onze do mesmo mës a BANAGRI e a BANEUROPA.
Que as assembleias gerais, da BANAGRI - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL e BANEUROPA - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL, datadas de onze de Outubro de dois mil e da COOPERATIVA AGRÍCOLA DE PRODUTORES DE FRUTAS DA MADEIRA, CRL, datada de doze de Outubro de dois mil, na consideração de não ter havido alterações nos elementos de facto em que se baseou o projecto de fusão, foi o mesmo .aprovado por maioria qualificada dos votos expressos, pelas assembleias gerais da BANAGRI e da CAPFM e por unanimidade pela assembleia gerai da BANEUROPA.
Assim, nas invocadas qualidades, formalizam, nesta escritura, a fusão aprovada, nos termos seguintes:
A) Incorporação das cooperativas BANAGRI - Cooperativa Agrícola, CRL e BANEUROPA - Cooperativa Agrícola, CRL, na Cooperativa Agrícola de Produtores de Frutas da Madeira, CRL, com a consequente transferência global do património activo e passivo das cooperativas incorporadas para a incorporante, nomeadamente:
a) Prédio urbano com área de trezentos e sessenta e nove metros quadrados, ao sítio do Lugar de Baixo, freguesia e concelho da Ponta do Sol, que confronta do norte com a Estrada Regional, Sul com o Calhau, Leste com a Panagro e Oeste com a Junta Geral, inscrito na matriz predial respectiva sob o artigo 2287, com o valor patrimonial de 3.785.017$00, e descrito, na Conservatória do Registo Predial da Ponta do Sol, sob o número zero zero seiscentos sessenta e um, barra zero um noventa e quatro, onde se encontra registado a favor de BANAGRI - Cooperativa Agrícola, CRL.
b) Duas fracções autónomas integradas no prédio urbano, em regime de propriedadde horizontal, situado no Largo da Saúde, números um a três de polícia, freguesia de São Pedro, concelho do Funchal, omisso na rnatriz mas com participação já feita para a sua inscrição na Primeira Repartição de Finanças do concelho do Funchal, aos três de Agosto do ano transacto e cuja constituição de propriedadde horizontal se acha registado na Conservatória do Registo Predial do Funchal, pela inscrição F-mil novecentos e noventa e cinco barra zero oito zero zero apresentação quatro e a aquisição a favor da BANEUROPA - Cooperativa Agrícola, CRL pela inscrição G-mil novecentos e noventa e. cinco barra zero oito barra um zero, apresentação três e a saber:
b.1) a fracção autónoma destinada a escritório ou actividades similares individualizada pela letra "L", localizada no primeiro andar a que pertence o uso exclusivo do local de estacionamento automóvel o número quinze e a que corresponde a descrição predial subordinada número desassete seis barra nove cinco zero oito um zero - L - freguesia de São Pedro da aludida Conservatória do Registo Predial do Funchal;
b.2) a fracção autónoma destinada a escritório ou actividades similares individualizada pela letra "M", localizada no primeiro andar a que pertence o uso exclusivo do local de estacionamento automóvel com o número dezasseis e a que corresponde a descrição predial subordinada número seis sete seis barra nove cinco zero oito um zero - , M - freguesia de São Pedro da aludida Conservatória do Registo Predial cio Funchal.
B) As dívidas das cooperativas incorporadas serão pagas com o resultado da alienação do activo dessas organizações e se o mesmo não for suficiente, com a linha de apoio criada pelo Governo Regional da Madeira para a reestruturação do sector, através das Resoluções número mil quatrocentos e noventa e quatro barra dois mil e mil quatrocentos e noventa e seis barra dois mil, relativas à BANAGRI - Cooperativa Agrícola, CRL e à BANEUROPA - Cooperativa Agrícola, CRL, respectivamente.
C) As operações são consideradas do ponto de vista contabilístico, como efectuadas por conta da cooperativa incorporante a partir do dia trinta e um de Março corrente.
D) A cooperativa incorporante "Cooperativa Agrícola de Produtores de Frutas da Madeira, CRL" mantém os estatutos constantes da escritura de dois de Março de mil novecentos e noventa e três.
A cooperativa tem como principal objecto efectuar a colocação dos produtos provenientes das explorações frutícolas, em especial a banana, e das espécies hortícolas dos seus cooperadores, quer no mercado interno e externo, quer para a industrialização, garantindo o escoamento daqueles produtos em bases remuneradas, com a adopção das melhores técnicas de produção e comércio das frutas e dos produtos hortícolas.
Que, nestes termos, pela presente escritura e reunidos os indispensáveis requisitos, titulam a fusão das sociedades BANAGRI - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL, BANEUROPA - COOPERATIVA AGRÍCOLA, CRL e COOPERATIVA AGRÍCOLA DE PRODUTORES DE FRUTAS DA MADEIRA, CRL (CAPFM), mediante a transferência e incorporação integral do património das duas primeiras para esta última, compreendendo o valor global de todos os seus elementos, activos e passivos, direitos e obrigações, reportados a um de Fevereiro do corrente ano, tendo, por isso, a fusão efeitos a partir do dia trinta e um de Março corrente.
Disseram ainda os outorgantes, na referida qualidade, que desde a data da elaboração do Projecto de Fusão até hoje, não houve mudança relevante nos elementos de facto em que o mesmo Projecto se baseou.
Disseram ainda que não há quaisquer alterações aos actuais Pactos Sociais das cooperativas intervenientes.
Arquivo: Pública forma das actas sociais e certidões comerciais donde constam o registo do Projecto de Fusão, acompanhado do mesmo Projecto, do relatório do Revisor Óficial de Contas e dos balanços das três sociedades; Jornais Oficiais da Região Autónoma da Madeira e do Jornal da Madeira, onde vêm publicados os anúncios atrás referidos e comunicação da Secretaria do Plano e Finanças dondr se vê que o presente acto está isento de emolumentos e do imposto de selo.
Adverti os outorgantes da obrigatoriedade de, no prazo de três meses promoverem na Conservatória competente, o registo destes actos.
Li esta escritura e expliquei o seu conteúdo, tudo em voz alta, e na presença simultânea dos outorgantes.
(Assinaturas ilegíveis.)
O Notário - (Assinatura ilegível.)
Registada sob o n.º 797.
CAPÍTULO VII
O Património Regional
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Em resposta ao v/ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos referentes ao Capítulo VII - O Património Regional, que se remete em anexo, de modo a que possam ser consideradas na redacção final do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Com os melhores cumprimentos e a máxima consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
7.4 Conclusões
Julgamos que no primeiro parágrafo da página 23 deverá ser melhor explicada a situação descrita, a exemplo do exposto na parte inicial da página 15.
Relativamente aos empréstimos concedidos pelo Instituto de Habitação da Madeira, o montante de 378 194 contos refere-se a empréstimos efectivamente "pagos" a particulares no âmbito do PRID e do RAVP no ano de 2000, independentemente de terem sido concedidos nesse ano ou em anos económicos anteriores; enquanto que o montante de 428 278 contos refere-se à soma dos contratos de empréstimo celebrados em 2000, independentemente da sua efectiva entrega aos beneficiários.
Explica-se, deste modo, a divergência de 50 084 contos detectada pela Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
Relativamente à EJM, o valor dos suprimentos pagos pelo Governo Regional no ano económico de 2000 a esta empresa ascendeu de facto a 600 000 contos. No entanto, desta importância, 560 000 contos foram pagos entre Janeiro e Dezembro de 2000, tendo os restantes 40 000 contos sido transferidos em 24 de Janeiro de 2001, portanto, no prolongamento do ano económico de 2000.
Como tal, no balanço da EJM referente ao ano de 2000 apenas se encontra contabilizada a importância de 560 000 contos, sendo que os restantes 40 000 contos irão certamente aparecer espelhados no Relatório e Contas de 2001.
Relativamente à diferença de 2 075 contos entre o valor pago no prolongamento do ano económico de 2000 (40 000 contos) e a divergência apurada (37 925 contos), a mesma advém dos suprimentos do Governo Regional do ano de 1999, que não foram incorporados no capital social, e que ascendem exactamente a 2 075 contos.
Mais informamos que através do ofício n.º 1 480, de 11 de Abril de 2002, da Secretaria Regional do Plano e Finanças, foram prestados esclarecimentos sobre a não existência de Cadastro e Inventário dos Bens da Região.
CAPÍTULO VIII
Operações de Tesouraria
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal.
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Em resposta ao v/ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos referentes ao Capítulo VIII - Operações de Tesouraria, que se remete em anexo, de modo a que possam ser consideradas na redacção final do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Com os melhores cumprimentos e elevada consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
Em relação às conclusões que constam dos pontos 8.3 e 8.5 informamos o seguinte:
O valor das cobranças e dos pagamentos de Recursos Próprios de Terceiros ascendeu, no ano de 2000, a cerca de 17,8 ou 17,4 milhões de contos, correspondente a uma taxa de execução de 90,8% ou 89,1% e a um desvio, face ao orçamento final, de aproximadamente 1,8 ou 2,1 milhões de contos, consoante se considerem as receitas ou os pagamentos.
A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade promoverá nas Contas da Região a recomendação relativa ao mapa da Conta Geral de Operações de Tesouraria e Transferências de Fundos, nomeadamente a desagregação dos movimentos de fundos de natureza orçamental dos relacionados com os Recursos próprios de terceiros.
Referimos, contudo, que no Mapa Anexo I - Conta Geral dos fluxos financeiros da Região Autónoma da Madeira é efectuada essa desagregação.
Últimos dois parágrafos da página 12 e último parágrafo da página 13:
Embora estejamos de acordo quanto aos elementos a incluir na Conta Geral de Operações de Tesouraria, julgamos importante que se refira que essa informação, até à data, não é obrigatória nos termos do Acórdão n.º 9/92, da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
No entanto, faremos os possíveis para prestar as informações requeridas no mais breve espaço de tempo, sugerindo-se que o Acórdão n.º 9/92, da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas - Instruções para a organização e documentação da Conta do Tesoureiro do Governo Regional -, seja reformulado em conformidade com as sugestões que vão sendo produzidas.
CAPÍTULO IX
Fluxos Financeiros com o Sector Público Empresarial Regional
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Em resposta ao v/ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos referentes ao Capítulo IX - Fluxos Financeiros entre o Orçamento da RAM e o Sector Público Empresarial Regional.
Com os melhores cumprimentos e a máxima consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
Nota de rodapé n.º 2 da página 4
A DRPF disponibilizou a informação sobre o Património Financeiro da RAM, através do seu ofício n.º 2458 de 15.10.2001, sendo apenas o mapa das participações da Região rectificado pelo ofício n.º 2754 de 29.10.2001.
9.4.1. Transferências correntes e Subsídios para o SPER
Entre a SRPC e a AREAM foram celebrados dois contratos-programa:
. em 1997, no montante de 130 000 contos, justificado e autorizado pela Resolução n.º 687/97 de 30/05, cujo valor foi acrescido de IVA à taxa legal em vigor de 12%, conforme rectificação efectuada na Resolução n.º 1694/97 de 27/11. O valor total deste contrato-programa passou a ser de 145 600 contos, tendo sido transferido pelo orçamento regional 144 480 contos: em 1998 - 71 260 contos; em 1999 - 50 680 contos e em 2000 - 22 540 contos;
. em 2000, no montante de 225 000 contos, acrescido de IVA à taxa legal em vigor de 12%, o qual perfaz o valor total de 252 000 contos, justificado e autorizado pela Resolução n.º 966/2000 de 20/06. Conforme cronograma apresentado na Cláusula 4.ª do Contratoprograma assinado em 2 de Julho, o valor transferido pelo orçamento regional em 2000 foi de 33 600 contos;
Pelo exposto, no ano 2000, a SRPC transferiu 56 140 contos para a AREAM, sendo 22 540 contos, por conta do Contrato-programa de 1997 e os restantes 33 600 contos, por conta do Contrato-programa de 2000.
9.7 Conclusões
Sobre as conclusões que constam neste capítulo temos a esclarecer/informar o seguinte:
A) O Relatório que acompanhou a proposta de orçamento para 2000 devia conter informação sobre as intenções do executivo em matéria de transferências (incluindo os subsídios) para as empresas públicas, o que não ocorreu.
No ponto 9 do Relatório "Transferências orçamentais para as empresas públicas, equiparadas ou participadas" que acompanha a proposta de Orçamento da RAM para 2000, é indicada a distribuição das transferências a efectuar para essas empresas.
Em relação à Conta da Região, ainda que não conste nenhum capítulo sobre esta matéria, pela análise do Volume II (Mapas Desenvolvidos), é possível verificar o grau de execução das transferências efectuadas para essas mesmas empresas públicas.
C) Verifica-se, face a 1999, um crescimento significativo dos fluxos (mais 2,3 milhões de contos) com destino ao SPER (de 3,3 para 5,6 milhões de contos)
O acréscimo dos fluxos para o SPER resulta, essencialmente, da transferência de 1,5 milhões de contos para a IGA, S.A. (transferências de capital para efeitos de pagamento de encargos transitados de 1999, no âmbito dos investimentos do Plano e aumentos de capital) e da transferência de 581 mil contos para a Via Litoral, S.A. (aumentos de capital).
F)
. As dotações para fazer face aos aumentos de capital do IGA não se encontravam previstas na proposta de orçamento
À data da elaboração da proposta de orçamento para 2000, a IGA, S.A. ainda não estava criada, pelo que foram previstas transferências (correntes e de capital) para o IGA, enquanto serviço autónomo, no valor global de 1,7 milhões de contos.
Com efeito, apenas com o DLR n.º 28-B/99/M, de 23 de Dezembro de 1999, o Instituto de Gestão da Água foi transformado em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos denominada "IGA - Investimentos e Gestão da Água, S. A.".
Esse diploma produziu efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, pelo que, após a entrada em vigor do orçamento da Região e através de despachos de alteração orçamental foi corrigida a situação e criadas as rubricas necessárias às transferências para o aumento de capital da IGA, S.A (06.01.00.00.09.01.00-A e 06.50.36.01 09.01.00 A) e para o pagamento dos encargos assumidos e não pagos até 31 de Dezembro de 1999 pelo Instituto de Gestão da Água (06.01.00.00.08.01.01 e 06.50.36.01.08.01.01).
As verbas para a criação destas rubricas provieram das dotações inscritas, no orçamento inicial, em transferências para o Instituto de Gestão da Água.
CAPÍTULO X
Fluxos Financeiros com a União Europeia
Exmo. Senhor Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Em resposta ao v/ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª, os esclarecimentos referentes ao Capítulo X - Fluxos Financeiros com a União Europeia.
Com os melhores cumprimentos e a máxima consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
Sobre as questões colocadas neste capítulo foi ouvido o Instituto de Gestão de Fundos Comunitários, que, embora não tenha feito quaisquer comentários às observações do Tribunal de Contas, apresentou, não obstante, algumas sugestões de alteração do texto deste capítulo.
Dada a importância destas propostas de alteração, em anexo juntamos cópia do fax do Instituto de Gestão de Fundos Comunitários.
Comentários ao RELATÓRIO E PARECER SOBRE A CONTA DA RAM DE 2000
Parece-nos que deveriam ser introduzidas algumas precisões no texto, a seguir identificadas e assinaladas a sublinhado:
Pág. 4 - 3.º parágrafo - Ponto 10.1
"Assim a análise (...), bem como no relatório de execução do POPRAM III, reportado ao mesmo período."
Pág. 4 - Ponto 10.2
"O presente capítulo visa sobretudo a análise aos fluxos financeiros provenientes da UE, (...) do POPRAM III, que constitui a principal intervenção em curso na Região, no âmbito do QCA III, não só pelo elevado volume financeiro que lhe está associado como pela importância que tem na consecução dos objectivos estratégicos delineados no Plano de Desenvolvimento Económico e Social para o período de 2000-2006."
Pág. 5 - Ponto 10.3.1 - último parágrafo
"A aplicação dos fundos comunitários, (...) pela contribuição dos quatro fundos (...) FSE e IFOP."
Pág. 7 - Ponto 10.3.2.2 - 2.º e 3.º parágrafos
"As estimativas (13,6 milhões de contos) para as transferências (...) no âmbito do POPRAM III (componente FEDER) revelaram-se particularmente desajustadas, dado (...) de execução de 23,4%. Esta situação deveu-se fundamentalmente o facto de se ter considerado no respectivo cálculo o recebimento integral do adiantamento de 7%."
"A rubrica (...) face à programação (10,6 milhões de contos, decorrente de não terem sido aprovados pela CE, no ano em análise, tal como se previa, os projectos inseridos no Ambiente."
Pág. 9 - Ponto 10.5.1 - 2.º parágrafo
"A actuação do POPRAM III visa a prossecução dos seguintes grandes objectivos: (...)"
Pág. 10 - Ponto 10.5.1 - inserir um último parágrafo com a seguinte redacção:
"A par deste dois Eixos Prioritários foi criada uma Linha de Assistência Técnica para o Programa, que integra quatro medidas, uma por cada uma das componentes - FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP."
Pág. 10 - Ponto 10.5.2 - 1.º parágrafo
"A gestão, acompanhamento, (...) inovações, decorrentes das novas regras comunitárias, em especial do Regulamento (...), de 21 de Junho."
Pág. 11 - Ponto 10.5.2 - antepenúltimo ponto
"Criação de novos (...) do Quadro Comunitário de Apoio;"
Pág. 12 - Ponto 10.5.2.1 - 5.º parágrafo
Apenas uma nota relativamente à sigla do Instituto de Gestão de Fundos Comunitários que é IFC, em vez de IGFC, devendo a mesma ser incluída na Lista de Siglas.
Pág. 12 - Ponto 10.5.2.1 - 6.º parágrafo, 3.º ponto
"O saldo final (...) os documentos exigidos."
Pág. 15 - Ponto 10.5.2.3 - último parágrafo
"O sistema de controlo (...) da segregação de funções (26) a nível do controlo de 1.º nível, relativamente às restantes actividades de gestão, o que implica (...)"
Pág. 18 - Ponto 10.5.4 - Inserir um 2.º parágrafo
"Esta situação decorreu sobretudo do arranque do Programa só se ter verificado no último trimestre de 2000."
Pág. 22 e 23 - Ponto 10.8 - Conclusões
Deverá ser revista a redacção das conclusões C), D), H) e I) por via dos esclarecimentos introduzidos no ponto 10.3.2.2. A conclusão K) deverá ser corrigida já que o Programa em questão é o POPRAM II.
CAPÍTULO XI
Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos
Exmo. Sr. Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9000 Funchal
Assunto: Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Em resposta ao v/ofício mencionado em epígrafe, junto remeto a V. Ex.ª os esclarecimentos referentes ao Capítulo XI - Execução Orçamental dos Fundos e Serviços Autónomos, que se remete em anexo, de modo a que possam ser consideradas na redacção final do Relatório e Parecer sobre a Conta da RAM de 2000.
Com os melhores cumprimentos e elevada consideração.
O Secretário Regional, José Manuel Ventura Garcês.
11.3 - Análise global
11.3.1 - Considerações prévias
São apontadas as divergências encontradas pelo serviço de apoio do Tribunal de Contas, entre as Contas de Gerência dos serviços, institutos e fundos autónomos e os valores que constam dos Mapas "Anexo XIII - Receitas Globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica" e "Anexo XIV - Despesas Globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica". Tais divergências decorrem efectivamente da não consideração dos valores das "Reposições de saldos no Tesouro" efectuadas pelo FEEC, FRIGA, CEHA, IBTAM e do CRS, no montante total de 7 511 contos.
Trata-se de uma diferença de procedimento relativamente aos saldos de gerências anteriores repostos nos cofres da Região. Essas importâncias repostas na Tesouraria do Governo Regional constituem receita da Região, pelo que o critério que tem sido utilizado é o da sua relevação a nível dos serviços, institutos e fundos autónomos.
A divergência apontada pelo serviço de apoio da SRMTC relativamente à rubrica 10 - Activos Financeiros, da conta de gerência do IHM, e a rubrica 11 - Passivos Financeiros, do "Anexo XVII - Conta Geral das receitas e das despesas dos serviços e fundos autónomos", de 99 995 contos refere-se a um lapso informático dos serviços do Governo Regional, na transcrição desse valor para o Anexo em questão. Esta incorrecção já foi rectificada em errata da C.G. da RAM 2000, conforme cópia em anexo.
Quanto à divergência apontada nas rubricas de "Transferências Correntes - Comunidades Europeias" (+596 contos) e "Transferências Correntes - Outras" (-596 contos) relativamente ao Anexo supracitado e ao total da receita por classificação económica, decorrente dos somatórios das diferentes contas de gerência dos FSA, "Quadro XI.2 - Receitas arrecadadas segundo a classificação económica" apresentado pelo serviço de apoio da SRMTC, há que referir o seguinte:
Em primeiro lugar, que o somatório das "Transferências Correntes - Comunidades Europeias" no "Quadro XI.2 - Receitas arrecadadas segundo a classificação económica" deveria ser de 1 552 563 contos e não de 1 555 562 contos conforme se apresenta;
A diferença entre esse somatório (1 552 563 contos) e o valor correspondente no "Anexo XVII - Conta Geral das receitas e das despesas dos serviços e fundos autónomos" (1 553 158 contos) deve-se à consideração, pelos serviços da DROC, de 1 500 contos no IDE (Ver Conta de Gerência do IDE 2000 - Mapa modelo 2-A) e à relevação de 904 contos no CRS. Com efeito e conforme foi apurado pela DROC, junto do CRS, quando da elaboração da Conta de Gerência da RAM do ano 2000, essa importância (903 839$00) foi transferida pelo Núcleo Regional do Centro - Liga Portuguesa Contra o Cancro, pelo que optou-se por se proceder à rectificação dessa inscrição na C.G. da RAM, não se considerando em "Transferências Correntes - Comunidade Europeia" e sim em "Transferências Correntes - Outras" (Ver fotocópia do ofício da Liga Portuguesa Contra o Cancro, em anexo);
A divergência apontada na rubrica de "Transferências Correntes - Outras" (-596 contos) entre o total encontrado pelo serviço de apoio do Tribunal de Contas, 399 911 contos, e o que se apresenta no Anexo XVII, 399 315 contos, resulta do facto da inscrição indevida, por esse serviço do T.C., de 1 500 contos, no LREC, mas que constituem sim "Transferências Correntes - Investimentos do Plano" (Ver Conta de Gerência do LREC 2000 - Mapa modelo 2-A) e à não consideração, pelos serviços da DROC da importância transferida para o CRS pela Liga Portuguesa Contra o Cancro, conforme acima se explica.
No que respeita à despesa dos FSA, as diferenças apontadas ao nível da contabilização das despesas com a "Aquisição de bens e serviços correntes", as "Transferências Correntes" e a "Aquisição de bens de capital", nos "Anexo XVI Despesas Globais dos serviços, institutos e fundos autónomos" e "Anexo XVII Conta Geral das receitas e das despesas dos serviços e fundos autónomos" devem-se à consideração pela DROC da Conta de Gerência do Serviço Regional de Protecção Civil da Madeira, conforme fotocópia em anexo.
11.6 - Recursos Próprios de Terceiros
As verbas movimentadas pela EHTM e correspondentes ao reembolso do Fundo de Gestão para Programas de Formação Profissional para posterior entrega ao Governo Regional foram, como em anos anteriores, inscritas em Operações de Tesouraria, pelo que no "Anexo XVII - Conta Geral das receitas e das despesas dos serviços e fundos autónomos", na rubrica correspondente a RPT, apenas se encontra escriturado o montante referente ao IDE.
11.7 - Despesas processadas
11.7.2 - A estrutura por classificação funcional
Esta questão já foi levantada a propósito da Conta de Gerência da Região do ano de 1999, tendo-se então referido que quando o orçamento dos SFA é elaborado não se tem em consideração as Contas de Ordem porque estas, nesses serviços, traduzem-se em meras operações de tesouraria. A execução orçamental já considera esses movimentos para efeitos de apuramento dos saldos finais dos SFA.
Trata-se efectivamente de uma situação que está a ser objecto de análise, ponderada a nova lei de enquadramento orçamental que se prevê entrar em vigor.