Parecer n.º 4-A/2000, de 26 de setembro

Parecer n.º 4-A/2000:

Parecer e relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao ano económico de 1998

ÍNDICE

VOLUME I

Parecer

Pág.

I - Introdução ... 15 694-(10)

1 - Considerações prévias ... 15 694-(10)

2 - Âmbito e metodologia de verificação ... 15 694-(10)

II - Conclusões ... 15 694-(10)

1 - Aspectos positivos ... 15 694-(10)

1.1 - Processo orçamental ... 15 694-(10)

1.2 - Execução do orçamento da receita ... 15 694-(11)

1.3 - Execução do orçamento da despesa ... 15 694-(11)

1.4 - Operações de tesouraria ... 15 694-(11)

1.5 - Fluxos financeiros com a União Europeia ... 15 694-(11)

1.6 - Dívida pública regional ... 15 694-(11)

1.7 - Património regional ... 15 694-(11)

1.8 - Fluxos financeiros entre o Orçamento da Região e as empresas com capitais públicos ... 15 694-(11)

1.9 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos ... 15 694-(11)

1.10 - As contas da Administração Pública Regional ... 15 694-(11)

2 - Deficiências ... 15 694-(11)

2.1 - Aspectos de legalidade e correcção financeira ... 15 694-(11)

2.1.1 - Processo orçamental ... 15 694-(11)

2.1.2 - Execução do orçamento da receita ... 15 694-(11)

2.1.3 - Execução do orçamento da despesa ... 15 694-(11)

2.1.4 - Subsídios ... 15 694-(12)

2.1.5 - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR ) ... 15 694-(12)

2.1.6 - Operações de tesouraria ... 15 694-(12)

2.1.7 - Fluxos financeiros com a União Europeia ... 15 694-(12)

2.1.8 - Dívida pública regional ... 15 694-(12)

2.1.8.1 - Dívida pública directa ... 15 694-(12)

2.1.8.2 - Dívida acessória ... 15 694-(13)

2.1.9 - Património regional ... 15 694-(13)

2.1.10 - Fluxos financeiros entre o Orçamento Regional e as empresas com capitais públicos ... 15 694-(13)

2.1.11 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos ... 15 694-(13)

2.1.12 - As contas da Administração Pública Regional ... 15 694-(13)

2.2 - Gestão financeira ... 15 694-(14)

2.3 - Controlo interno ... 15 694-(14)

III - Recomendações ... 15 694-(14)

1 - Aspectos de legalidade e correcção financeira ... 15 694-(14)

1.1 - Processo orçamental ... 15 694-(14)

1.2 - Execução do orçamento da receita ... 15 694-(14)

1.3 - Execução do orçamento da despesa ... 15 694-(14)

1.4 - Subsídios, créditos e outros apoios financeiros ... 15 694-(14)

1.5 - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR) ... 15 694-(14)

1.6 - Operações de tesouraria ... 15 694-(14)

1.7 - Fluxos financeiros com a União Europeia ... 15 694-(15)

1.8 - Dívida pública regional ... 15 694-(15)

1.8.1 - Dívida pública directa ... 15 694-(15)

1.8.2 - Dívida acessória ... 15 694-(15)

1.9 - Património regional ... 15 694-(15)

1.10 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos ... 15 694-(15)

1.11 - As contas da Administração Pública Regional ... 15 694-(15)

2 - Gestão financeira ... 15 694-(15)

3 - Controlo interno ... 15 694-(15)

IV - Ajustamentos ... 15 694-(16)

1 - Conta da Região (excluídos os fundos e serviços autónomos) ... 15 694-(16)

2 - Conta consolidada da Região ... 15 694-(16)

3 - Conta consolidada com encargos assumidos e não pagos ... 15 694-(16)

V - Parecer ... 15 694-(16)

VOLUME II

Relatório

Preâmbulo ... 15 694-(16)

1 - Processo orçamental ... 15 694-(17)

2 - Execução do orçamento da receita ... 15 694-(17)

3 - Execução do orçamento da despesa ... 15 694-(17)

4 - Subsídios, créditos e outros apoios financeiros ... 15 694-(17)

5 - Investimentos do Plano PIDDAR ... 15 694-(17)

6 - Operações de tesouraria ... 15 694-(17)

7 - Fluxos financeiros com a União Europeia ... 15 694-(17)

8 - Dívida pública regional ... 15 694-(17)

8.1 - Dívida directa ... 15 694-(17)

8.2 - Dívida acessória ... 15 694-(17)

9 - Património regional ... 15 694-(18)

10 - Fluxos financeiros entre o Orçamento da RAM e o Sector Público Empresarial Regional ... 15 694-(18)

11 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos ... 15 694-(18)

12 - As contas da Administração Pública Regional ... 15 694-(18)

Capítulo I - O processo orçamental ... 15 694-(18)

1 - Enquadramento jurídico ... 15 694-(18)

2 - O Orçamento do Estado para 1998 ... 15 694-(18)

2.1 - Normas de aplicação directa à Região ... 15 694-(18)

3 - Elaboração, apresentação e aprovação da proposta de orçamento ... 15 694-(19)

3.1 - Instruções de elaboração do Orçamento da RAM ... 15 694-(19)

3.2 - O conteúdo da proposta ... 15 694-(19)

3.3 - Aprovação do Orçamento ... 15 694-(19)

3.4 - O conteúdo do Orçamento ... 15 694-(19)

3.4.1 - Nota introdutória ... 15 694-(19)

3.4.2 - Normas relevantes ... 15 694-(20)

3.4.3 - Conclusão ... 15 694-(20)

3.5 - A execução do Orçamento ... 15 694-(20)

3.5.1 - Enquadramento doutrinal ... 15 694-(20)

3.5.2 - O decreto regulamentar regional de execução orçamental ... 15 694-(21)

3.5.2.1 - Aspectos inovadores ... 15 694-(21)

3.5.2.2 - Conclusão ... 15 694-(21)

3.6 - Regras e princípios orçamentais ... 15 694-(21)

3.6.1 - O princípio da plenitude orçamental ... 15 694-(21)

3.6.2 - O princípio do equilíbrio orçamental ... 15 694-(21)

3.6.3 - Conclusão ... 15 694-(23)

4 - Alterações orçamentais ... 15 694-(23)

4.1 - Enquadramento jurídico ... 15 694-(23)

4.2 - Deficiências detectadas ... 15 694-(23)

4.3 - Alterações que modificaram o montante orçamentado ... 15 694-(23)

4.3.1 - Da competência da Assembleia Legislativa Regional ... 15 694-(23)

4.3.2 - Abertura de créditos especiais ... 15 694-(24)

4.4 - Alterações que não modificaram o montante orçamentado ... 15 694-(25)

4.4.1 - Por contrapartida da dotação provisional ... 15 694-(25)

4.4.2 - Por despacho simples ou conjunto ... 15 694-(25)

4.5 - Síntese das alterações orçamentais ... 15 694-(26)

4.5.1 - Na óptica da receita ... 15 694-(26)

4.5.2 - Na óptica da despesa ... 15 694-(26)

4.5.2.1 - Classificação económica ... 15 694-(26)

4.5.2.2 - Classificação funcional ... 15 694-(27)

4.6 - Comparação entre o Orçamento de 1997 e o de 1998 ... 15 694-(28)

Capítulo II - Execução do orçamento da receita ... 15 694-(28)

1 - Introdução ... 15 694-(28)

2 - Enquadramento legal ... 15 694-(28)

2.1 - Aspectos genéricos ... 15 694-(28)

2.2 - Lei de Finanças das Regiões Autónomas ... 15 694-(29)

3 - Observações ... 15 694-(30)

3.1 - Certificação da receita fiscal ... 15 694-(30)

3.2 - Sobreavaliação da receita ... 15 694-(31)

4 - Receita cobrada ... 15 694-(31)

4.1 - Receitas correntes ... 15 694-(32)

4.1.1 - Receitas fiscais ... 15 694-(33)

4.2 - Receitas de capital ... 15 694-(34)

4.2.1 - Transferências de capital ... 15 694-(35)

4.2.2 - Passivos financeiros ... 15 694-(36)

4.3 - Contas de ordem ... 15 694-(36)

4.4 - Recursos próprios de terceiros ... 15 694-(37)

5 - Evolução da receita cobrada ... 15 694-(37)

5.1 - Evolução da receita efectiva ... 15 694-(39)

Capítulo III - Execução do orçamento da despesa ... 15 694-(39)

1 - Introdução ... 15 694-(39)

2 - Enquadramento legal ... 15 694-(40)

3 - Síntese dos resultados das actividades de fiscalização exercidas pelo Tribunal de Contas ... 15 694-(40)

3.1 - Fiscalização prévia ... 15 694-(40)

3.1.1 - Processos de "pessoal" ... 15 694-(40)

3.1.2 - Processos de "material" ... 15 694-(40)

3.2 - Irregularidades detectadas no âmbito da fiscalização sucessiva ... 15 694-(40)

3.2.1 - Pagamento de juros de mora a diversas empresas ... 15 694-(40)

3.2.2 - Classificação económica de juros pagos ... 15 694-(41)

3.2.3 - Assunção de encargos sem cabimento orçamental ... 15 694-(41)

4 - Execução orçamental da despesa ... 15 694-(41)

4.1 - Classificação económica ... 15 694-(41)

4.1.1 - Despesas correntes ... 15 694-(42)

4.1.2 - Despesas de capital ... 15 694-(42)

4.2 - Classificação orgânica ... 15 694-(43)

4.2.1 - Estrutura orgânica da despesa ... 15 694-(43)

4.3 - Classificação funcional ... 15 694-(44)

4.4 - Estrutura económico/orgânica da despesa ... 15 694-(45)

4.5 - Despesas de funcionamento e de investimento ... 15 694-(46)

5 - Evolução da despesa ... 15 694-(47)

5.1 - Evolução genérica ... 15 694-(47)

5.2 - Perspectiva económica ... 15 694-(47)

5.3 - Perspectiva orgânica ... 15 694-(49)

5.4 - Perspectiva funcional ... 15 694-(49)

5.5 - Evolução da despesa efectiva ... 15 694-(50)

6 - Despesa assumida e não paga ... 15 694-(50)

6.1 - Enquadramento ... 15 694-(50)

6.2 - Encargos assumidos e não pagos ... 15 694-(51)

6.2.1 - Encargos assumidos e não pagos na perspectiva orgânica e respectivo peso na despesa assumida ... 15 694-(51)

6.2.2 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos ... 15 694-(51)

Capítulo IV - Subsídios, créditos e outros apoios financeiros ... 15 694-(52)

1 - Introdução ... 15 694-(52)

1.1 - Enquadramento jurídico ... 15 694-(52)

1.2 - Enquadramento doutrinal ... 15 694-(53)

1.3 - Fiscalização da aplicação de subsídios ... 15 694-(53)

2 - Deficiências detectadas ... 15 694-(53)

2.1 - Não adaptação da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, do Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro, e do Decreto-Lei n.º 2.2 - 384/87, de 24 de Dezembro ... 15 694-(53)

2.3 - Não regulamentação da concessão de empréstimos e da realização de quaisquer outras formas de operações activas ... 2.4 - 15 694-(54)

2.3 - Observância do previsto no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro ... 15 694-(54)

2.4 - Datas de publicação de contratos-programa ... 15 694-(55)

2.5 - Publicitação de resoluções do Conselho de Governo ... 15 694-(55)

2.6 - Apoio financeiro extraordinário ... 15 694-(55)

2.7 - Elaboração das listagens trimestrais de subsídios ... 15 694-(55)

2.8 - Referência ao suporte legal na atribuição de apoios financeiros ... 15 694-(56)

2.9 - Celebração de protocolos ... 15 694-(56)

2.10 - Fundamentação legal dos apoios concedidos a entidades de utilidade pública ... 15 694-(56)

2.11 - Desconhecimento do estatuto jurídico de diversas entidades ... 15 694-(56)

2.12 - Concessão de subsídio à Fundação Portuguesa de Cardiologia ... 15 694-(57)

3 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional ... 15 694-(57)

3.1 - Execução orçamental ... 15 694-(57)

3.1.1 - Secretaria Regional da Educação ... 15 694-(58)

3.1.2 - Secretaria Regional do Plano e da Coordenação ... 15 694-(59)

3.1.3 - Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa ... 15 694-(59)

3.1.4 - Secretaria Regional do Turismo e Cultura ... 15 694-(60)

3.1.5 - Secretaria Regional dos Recursos Humanos ... 15 694-(61)

3.1.6 - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares ... 15 694-(62)

3.1.7 - Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas ... 15 694-(63)

3.1.8 - Restantes Secretarias Regionais ... 15 694-(63)

3.2 - Evolução ... 15 694-(64)

4 - Apoios financeiros aos municípios ... 15 694-(65)

4.1 - Enquadramento jurídico ... 15 694-(65)

4.2 - Análise ... 15 694-(65)

4.2.1 - Bonificação de juros/Contratos de reequilíbrio financeiro ... 15 694-(65)

4.2.2 - Compensação pelas reduções e isenções de impostos municipais ... 15 694-(66)

4.2.3 - Apoio financeiro extraordinário ... 15 694-(67)

4.2.4 - Co-financiamento de projectos de investimento (contratos-programa) ... 15 694-(68)

4.2.5 - Montantes globais atribuídos e sua variação (1997-1998) ... 15 694-(69)

4.2.6 - Peso dos apoios concedidos nos orçamentos municipais ... 15 694-(70)

5 - Empréstimos concedidos pelo Governo Regional ... 15 694-(70)

Capítulo V - Investimentos do Plano ... 15 694-(71)

1 - Introdução ... 15 694-(71)

2 - Enquadramento legal ... 15 694-(71)

3 - Execução do PIDDAR em 1998 ... 15 694-(72)

3.1 - Execução do PIDDAR - perspectiva económica ... 15 694-(72)

3.2 - Execução do PIDDAR - perspectiva funcional ... 15 694-(72)

3.3 - Execução do PIDDAR - perspectiva orgânica ... 15 694-(73)

3.3.1 - Na perspectiva orgânica da RAM ... 15 694-(73)

3.3.2 - Programas/projectos do PIDDAR com maiores desvios na execução ... 15 694-(73)

3.3.3 - Execução do PIDDAR - verbas recebidas pelos municípios ... 15 694-(78)

4 - Evolução das despesas do PIDDAR ... 15 694-(78)

4.1 - Evolução global da execução das despesas do PIDDAR (1994-1998) ... 15 694-(78)

4.2 - Evolução da execução do PIDDAR de acordo com a classificação económica ... 15 694-(79)

4.3 - Evolução da execução do PIDDAR de acordo com a classificação funcional ... 15 694-(79)

4.4 - Evolução da execução do PIDDAR nos municípios ... 15 694-(80)

Capítulo VI - Operações de tesouraria ... 15 694-(81)

1 - Introdução ... 15 694-(81)

2 - Enquadramento legal ... 15 694-(81)

3 - Observações ... 15 694-(82)

3.1 - No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer ... 15 694-(82)

3.2 - No âmbito da auditoria à "Tesouraria do Governo Regional - Elaboração de instruções - Anos económicos de 1998 e 3.3 - 1999" ... 15 694-(83)

3.2.1 - Questões suscitadas pela auditoria ... 15 694-(83)

3.2.1.1 - Quesito I ... 15 694-(83)

3.2.1.2 - Quesito II ... 15 694-(84)

3.2.1.3 - Quesito III ... 15 694-(84)

3.2.1.4 - Quesito IV ... 15 694-(84)

3.2.1.5 - Quesito V ... 15 694-(85)

3.2.1.6 - Quesito VI ... 15 694-(85)

3.2.1.7 - Quesito VII ... 15 694-(85)

4 - Conta geral de operações de tesouraria ... 15 694-(86)

4.1 - Entradas de recursos próprios de terceiros ... 15 694-(87)

4.2 - Saídas de recursos próprios de terceiros ... 15 694-(88)

4.3 - Apuramento dos saldos de recursos próprios de terceiros ... 15 694-(89)

5 - Evolução dos recursos próprios de terceiros ... 15 694-(89)

Capítulo VII - Fluxos financeiros com a União Europeia ... 15 694-(91)

1 - Introdução ... 15 694-(91)

2 - Enquadramento legal ... 15 694-(91)

3 - Fundos estruturais com aplicação na RAM ... 15 694-(92)

3.1 - Fluxos financeiros da UE para a RAM em 1998 ... 15 694-(92)

3.2 - Fluxos financeiros comunitários contabilizados na Conta da Região ... 15 694-(94)

Capítulo VIII - Dívida pública regional ... 15 694-(94)

1 - Enquadramento legal ... 15 694-(94)

1.1 - A dívida directa ... 15 694-(94)

1.2 - A dívida indirecta ... 15 694-(95)

Secção I - A dívida directa do Governo Regional ... 15 694-(96)

1 - Introdução ... 15 694-(96)

2 - Irregularidades, deficiências e divergências ... 15 694-(96)

2.1 - Omissão de inscrição na Conta da Região para 1998 do montante em dívida ao Banco de Portugal ... 15 694-(96)

2.2 - Afectação do plafond do Banco de Portugal para financiamento de défices orçamentais ... 15 694-(96)

2.3 - Regularização do plafond junto do Banco de Portugal - Ponto de situação ... 15 694-(96)

2.4 - Pagamento de juros de mora em consequência de atrasos no pagamento de amortizações de empréstimos contraídos ... 15 694-(97)

2.5 - Pagamento de juros devedores em consequência da utilização por excesso da conta gratuita junto do Banco de Portugal ... 15 694-(97)

2.6 - Divergência no montante de juros decorrentes da contracção de um empréstimo de curto prazo ... 15 694-(97)

2.7 - Divergência no montante de juros devedores ... 15 694-(97)

2.8 - Juros devedores em consequência de um adiantamento por conta de um empréstimo a longo prazo ... 15 694-(97)

2.9 - Omissão na Conta da Região do valor da taxa de aval considerado como dívida pelo Tesouro ... 15 694-(98)

2.10 - Omissão na Conta da Região do valor por execução de avales considerado em dívida pelo Tesouro ... 15 694-(98)

3 - A dívida pública directa da RAM ... 15 694-(98)

3.1 - Movimento da dívida directa da RAM em 1998 ... 15 694-(98)

3.1.1 - A assunção da dívida pública regional pelo Governo da República ... 15 694-(99)

3.2 - Endividamento líquido público regional ... 15 694-(100)

3.3 - Encargos com o serviço da dívida pública directa ... 15 694-(101)

3.4 - Movimento da dívida directa dos fundos e serviços autónomos ... 15 694-(102)

3.5 - Evolução da dívida pública directa (1994-1998) ... 15 694-(105)

3.6 - Evolução dos encargos com a dívida pública directa (1994-1998) ... 15 694-(105)

Secção II - A dívida indirecta do Governo Regional ... 15 694-(106)

1 - Introdução ... 15 694-(106)

2 - Irregularidades, deficiências ou divergências detectadas ... 15 694-(106)

2.1 - Avales concedidos ao abrigo da Resolução n.º 1015/98, de 6 de Agosto ... 15 694-(106)

2.2 - Avales concedidos ao abrigo da Resolução n.º 1054/97, de 31 de Julho ... 15 694-(106)

2.3 - Situação do montante de capital em dívida a 31 de Dezembro de 1998 idêntica à de 31 de Dezembro de 1997 ... 15 694-(106)

2.4 - Omissão da inscrição de um aval na Conta da Região de 1997 ... 15 694-(107)

2.5 - Concessão de dois avales a vários beneficiários no mesmo ano económico ... 15 694-(107)

2.6 - Anulação de avales concedidos em 1997 por outros concedidos em 1998 ... 15 694-(107)

2.7 - Revisão do regime jurídico da concessão de garantias pessoais pela Região ... 15 694-(107)

3 - Movimento de avales em 1998 ... 15 694-(107)

3.1 - Avales concedidos em 1998 ... 15 694-(107)

3.2 - Responsabilidades por avales concedidos ... 15 694-(108)

4 - Evolução da dívida indirecta regional (1996-1998) ... 15 694-(109)

4.1 - Por avales concedidos ... 15 694-(109)

4.2 - Por responsabilidades relativas a avales concedidos ... 15 694-(109)

Capítulo IX - O património regional ... 15 694-(110)

1 - Introdução ... 15 694-(110)

2 - Enquadramento doutrinal ... 15 694-(110)

3 - Enquadramento jurídico ... 15 694-(110)

4 - Observações ... 15 694-(111)

4.1 - No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer ... 15 694-(111)

4.2 - No âmbito da auditoria ao "Sistema de Gestão e Controlo do Património Financeiro Regional" ... 15 694-(111)

4.2.1 - Generalidades ... 15 694-(111)

4.2.2 - Questões suscitadas pela auditoria ... 15 694-(111)

4.2.2.1 - Quesito I ... 15 694-(111)

4.2.2.2 - Quesito II ... 15 694-(112)

4.2.2.3 - Quesito III ... 15 694-(112)

4.2.2.4 - Quesito IV ... 15 694-(112)

4.2.2.5 - Quesito V ... 15 694-(113)

4.2.2.6 - Quesito VI ... 15 694-(113)

4.2.2.7 - Quesito VII ... 15 694-(113)

5 - Património financeiro ... 15 694-(114)

5.1 - Acções e quotas detidas pelo Governo Regional ... 15 694-(114)

5.1.1 - Participação da RAM no capital social ... 15 694-(114)

5.1.2 - Resultados líquidos do sector empresarial ... 15 694-(115)

5.2 - Créditos por empréstimos concedidos ... 15 694-(116)

5.3 - Evolução global (1997-1998) ... 15 694-(117)

6 - Observância do limite para operações activas ... 15 694-(117)

7 - Rendimentos dos activos financeiros ... 15 694-(117)

Capítulo X - Fluxos financeiros entre o Orçamento da RAM e o Sector Público Empresarial Regional ... 15 694-(118)

1 - Introdução ... 15 694-(118)

2 - Enquadramento legal ... 15 694-(118)

3 - Observações ... 15 694-(118)

4 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o Sector Público Empresarial Regional (SPER) ... 15 694-(118)

4.1 - Subsídios ... 15 694-(119)

4.2 - Fluxos de aumento de capital e de constituição de suprimentos pela RAM ... 15 694-(119)

5 - Fluxos financeiros do SPER para o Orçamento da RAM ... 15 694-(120)

5.1 - Distribuição de dividendos ... 15 694-(120)

6 - Apuramento do saldo com o SPER ... 15 694-(120)

Capítulo XI - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos ... 15 694-(121)

1 - Introdução ... 15 694-(121)

2 - Enquadramento legal ... 15 694-(121)

3 - Irregularidades, deficiências e ou divergências apuradas ... 15 694-(122)

3.1 - No âmbito de acções de fiscalização sucessiva ... 15 694-(122)

3.2 - No âmbito da elaboração do projecto de relatório e parecer sobre a Conta da Região para 1998 ... 15 694-(122)

3.2.1 - Não movimentação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem pela Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação ... 15 694-(122)

3.2.2 - Divergência entre o montante de encargos assumidos e não pagos pelos serviços com autonomia administrativa e financeira e os valores registados pela DROC ... 15 694-(123)

3.2.3 - Divergências entre os valores inscritos como transferências correntes e de capital, na Conta da Região e os ds contas de gerência dos FSA ... 15 694-(123)

3.2.4 - Divergências entre os montantes de receita, cobrados pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM ... 15 694-(123)

3.2.5 - Divergências entre os montantes globais de despesa realizada pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM ... 15 694-(123)

3.2.6 - Divergência entre os montantes de transferências correntes arrecadadas pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM ... 15 694-(124)

3.2.7 - Cumprimento dos critérios de atribuição de autonomia administrativa e financeira ... 15 694-(124)

3.2.8 - Reforma da contabilidade pública e do regime financeiro regional ... 15 694-(124)

4 - Receitas dos FSA ... 15 694-(124)

4.1 - Estrutura económica versus orgânica ... 15 694-(124)

4.1.1 - Receitas de transferências correntes e de capital ... 15 694-(126)

4.1.2 - Receitas próprias ... 15 694-(128)

4.1.2.1 - Evolução das receitas próprias ... 15 694-(129)

5 - Despesas dos FSA ... 15 694-(129)

5.1 - Estrutura económica versus estrutura orgânica ... 15 694-(129)

5.2 - Estrutura funcional ... 15 694-(131)

5.3 - Encargos assumidos e não pagos ... 15 694-(132)

6 - Contas de ordem ... 15 694-(132)

7 - A conta geral dos FSA ... 15 694-(133)

Capítulo XII - As contas da Administração Pública Regional ... 15 694-(133)

1 - Introdução ... 15 694-(133)

2 - Enquadramento legal ... 15 694-(134)

3 - Deficiências detectadas ... 15 694-(134)

3.1 - Contas provisórias ... 15 694-(134)

3.2 - Estrutura da Conta da Região ... 15 694-(134)

3.3 - Saldo da Conta da Região ... 15 694-(134)

4 - Evolução dos saldos efectivo e primário da Conta da Região ... 15 694-(135)

5 - A conta consolidada da Região ... 15 694-(136)

VOLUME III

Contraditório

Quesitos sobre a Conta da RAM para 1998 ... 15 694-(138)

Respostas aos quesitos sobre a Conta da Região para 1998 ... 15 694-(155)

SIGLAS E ABREVIATURAS

ADSE Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública.

ALR Assembleia Legislativa Regional.

ANAM Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, SA

APRAM Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira.

BBI Banco Borges & Irmão.

BCP Banco Comercial Português.

BIC Centro de Inovação e Negócios.

CCR Contadoria da Conta da Região.

CE Classificação económica.

CEE Comunidade Económica Europeia.

CEHA Centro de Estudos e História do Atlântico.

CEIM Centro de Empresas e Inovação da Madeira.

CGA Caixa Geral de Aposentações.

CHF Centro Hospitalar do Funchal.

CIME Cadastro e Inventário dos Móveis do Estado.

CITMA Centro de Ciências e Tecnologia da Madeira.

CPA Código do Procedimento Administrativo.

CRP Constituição da República Portuguesa.

CRS Centro Regional de Saúde.

DA Despesa assumida.

DAFSE Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.

DDF Direcção Distrital de Finanças.

DGDR Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.

DGT Direcção-Geral do Tesouro.

DL Decreto-lei.

DLR Decreto Legislativo Regional.

DR Diário da República.

DRA Direcção Regional de Agricultura.

DRAC Direcção Regional dos Assuntos Culturais.

DRAP Direcção Regional de Administração Pública.

DRCI Direcção Regional de Comércio e Indústria.

DRE Direcção Regional de Estradas.

DREER Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.

DRF Direcção Regional de Finanças.

DRIGE Direcção Regional de Inovação e Gestão Educativa.

DROC Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

DROP Direcção Regional de Obras Públicas.

DRP Direcção Regional do Planeamento.

DRPA Direcção Regional do Património.

DRR Decreto regulamentar regional.

DRSB Direcção Regional de Saneamento Básico.

DRT Direcção Regional do Turismo.

EANP Encargos assumidos e não pagos.

EPHTM Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira.

FAFIM Fundo de Apoio à Frota Pesqueira.

FBCF Formação Bruta de Capital Fixo.

FC Fundo de Coesão.

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

FEEC Fundo Especial para a Extinção da Colonia.

FEF Fundo de Equilíbrio Financeiro.

FEOGA-G Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Garantia.

FEOGA-O Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Orientação.

FGAPFP Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional.

FMSC Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas.

FRIGA Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola.

FSA Fundos e serviços autónomos.

FSE Fundo Social Europeu.

GGCO Gabinete de Gestão e Controlo Orçamental.

GGL Gabinete de Gestão do Litoral.

GICM Gabinete de Incentivos e Congressos da Madeira.

GR Governo Regional.

IA Imposto automóvel.

IAPMEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.

IBTAM Instituto do Bordado, Tapeçarias e Artesanato da Madeira.

IC Iniciativas Comunitárias.

IDRAM Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira.

IFADAP Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.

IFOP Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.

IGA Instituto de Gestão de Água.

IHM Instituto de Habitação da Madeira.

ILE Iniciativas Locais de Emprego.

INEM Instituto Nacional de Emergência Médica.

INGA Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.

IP Instituições particulares.

IRC Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas.

IRS Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares.

ISD Imposto sobre sucessões e doacções.

ISP Imposto sobre produtos petrolíferos.

IUPDA Imposto sobre o uso e porte de arma.

IVA Imposto sobre o valor acrescentado.

IVM Instituto do Vinho da Madeira.

JOCE Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

JORAM Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.

LEORAM Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

LFRA Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

LOC Linhas Orçamentais da Comunidade.

LREC Laboratório Regional de Engenharia Civil.

MPIE Mobilização do Potencial de Iniciativa Endógena.

OE Orçamento do Estado.

ORAM Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

PDAR Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural.

PDR Plano de Desenvolvimento Regional.

PEDAP Plano Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa.

PEDIP Programa Específico para o Desenvolvimento da Indústria Portuguesa.

PGR Presidência do Governo Regional.

PIB Produto interno bruto.

PIDDAR Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Pública Regional.

PME Pequenas e médias empresas.

PNB Produto nacional bruto.

PNM Parque Natural da Madeira.

POOC Plano de Ordenamento da Orla Costeira.

POP Plano Operacional Plurifundos.

POPRAM II Programa Operacional de Plurifundos da Região Autónoma da Madeira.

POSEIMA Programa de Opções Específicas para o Afastamento e a Insularidade.

PRF Protocolo de Reequilíbrio Financeiro.

PRID Programa de Recuperação de Imóveis Degradados.

PROCOM Programa de Apoio à Modernização do Comércio e Serviços.

QCA Quadro Comunitário de Apoio.

RAA Região Autónoma dos Açores.

RAM Região Autónoma da Madeira.

REGIS Programa Operacional de Desenvolvimento das Regiões Ultraperiféricas.

RIME Regime de Incentivos às Micro-Empresas.

RPT Recursos próprios de terceiros.

SIBR Sistema de Incentivos de Base Regional.

SIDERAM Sistema de Incentivos ao Desenvolvimento do Tecido Empresarial.

SIFI Sistema de Incentivos Financeiros às Intempéries.

SIFIT Sistema de Incentivos Financeiros para o Investimento Turístico.

SPER Sector Público Empresarial Regional.

SRAFP Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas.

SRASP Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares.

SRE Secretaria Regional da Educação.

SRECE Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa.

SRESA Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente.

SRMTC Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

SRPC Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.

SRPC Serviço Regional de Protecção Civil.

SRRH Secretaria Regional dos Recursos Humanos.

SRTC Secretaria Regional do Turismo e Cultura.

UE União Europeia.

TMCA Taxa média de crescimento anual.

VOLUME I

PARECER

I - Introdução

1 - Considerações prévias

1.1 - Nos termos do artigo 107.º da Constituição da República Portuguesa, conjugado com os artigos 41.º e 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, fiscalizar a execução do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, e sobre a mesma emitir parecer, após o que a respectiva Assembleia Legislativa Regional apreciará e aprovará a Conta da Região, em respeito pelo artigo 38.º, alínea b), do Estatuto Político-Administrativo, constante da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, e dentro do prazo fixado pelo n.º 3 do artigo 24.º da correspondente Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro).

1.2 - Para o efeito, o Governo Regional apresentou a Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 1998, à Assembleia Legislativa Regional, em 30 de Dezembro de 1999, respeitando o prazo estabelecido na parte final do n.º 2 do artigo 24.º da citada Lei n.º 28/92.

E, na mesma data, aquele executivo, através da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, entregou à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, um exemplar da Conta, de modo a permitir que este Tribunal se pronuncie sobre a mesma, nos termos previstos pelo artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região ex vi n.º 3 do imediato artigo 42.º

1.3 - Em complemento da análise efectuada à actividade financeira da Região Autónoma da Madeira, foi cumprido o contraditório, expressamente definido no artigo 13.º da citada Lei n.º 98/97, mediante a audição de S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, que detém, neste âmbito, a competência de "Orientar e definir todas as medidas necessárias à elaboração e execução do Orçamento e Conta da Região", nos termos do artigo 3.º, n.º 1, alínea h), do Decreto Regulamentar Regional n.º 2-A/97/M, de 29 de Janeiro, sendo, para o efeito, apresentados 60 quesitos, sobre situações que suscitaram dúvidas ou reparos, no decurso do controlo realizado por este Tribunal. Foram ainda ouvidos, também em sede de contraditório, os responsáveis pelas Secretarias Regionais do Plano e da Coordenação e da Economia e Cooperação Externa, pelas Direcções Regionais das Pescas e de Finanças, e o tesoureiro do Governo Regional, relativamente a questões surgidas no âmbito de auditorias realizadas.

As correlativas respostas deram entrada em data oportuna, de modo a serem tomadas em consideração para efeitos de emissão do presente parecer.

Da análise daquelas, versada no relatório, extraíram-se as conclusões vertidas no "Capítulo II - Conclusões" deste parecer, compreendendo as situações, susceptíveis de apreciação favorável (aspectos positivos) e desfavorável (deficiências).

1.4 - A actividade do Governo Regional e, em particular, a das Direcções Regionais de Finanças e de Orçamento e Contabilidade, ambas pertencentes à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, têm vindo a pautar-se pelo acatamento das recomendações deste Tribunal, efectuadas em pareceres sobre a Conta da Região em anos anteriores, nos aspectos que estão na sua exclusiva dependência, ficando limitado naqueles em que esse cumprimento depende da actividade exercida por entidades externas ao Executivo Regional.

1.5 - O relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira referentes ao ano económico de 1998, compõem-se dos seguintes elementos:

Volume I - Parecer;

Volume II - Relatório;

Volume III - Quesitos e respectivas respostas;

e 12 anexos, apensos ao processo do parecer e relatório sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 1998, que incluem a restante documentação recebida ou enviada.

1.6 - Não foi, contudo, possível ultimar a redacção do correspondente projecto de parecer, de modo a que fosse apreciado no decurso da reunião, havida no Funchal, no dia 19 de Junho de 2000, do colectivo especial previsto na parte final do n.º 1 do citado artigo 42.º da Lei n.º 98/97, mostrando-se imperioso, por motivo de agenda, diferir a sua discussão e votação para nova reunião, realizada desta feita, e a título excepcional, na sede do Tribunal de Contas, em Lisboa, nesta data, dia 28 do mesmo mês, na véspera da sessão plenária em que será votado o parecer sobre a Conta Geral do Estado, e onde deverão estar presentes os três membros daquele colectivo.

2 - Âmbito e metodologia de verificação

O relatório e parecer do Tribunal de Contas apreciam a actividade financeira da Região Autónoma da Madeira, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, de acordo com o n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável por força do n.º 3 do artigo 42.º da mesma lei, examinando, para o efeito, os seguintes aspectos (com indicação, entre parênteses, dos capítulos do relatório onde são analisados):

Cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e demais legislação complementar relativa à administração financeira (capítulos I e XII);

Comparação entre as receitas e despesas orçamentadas e as efectivamente realizadas (capítulos I a VI, XI e XII);

Inventário e balanço do património da Região Autónoma da Madeira e alterações patrimoniais (capítulo IX);

Fluxos financeiros entre o Orçamento da Região e o Sector Empresarial da RAM (capítulo X);

Execução dos programas plurianuais do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, designadamente os incluídos no agregado "Investimentos do Plano" (capítulo V);

Movimentação de fundos por operações de tesouraria (capítulo VI);

Responsabilidades directas da Região Autónoma da Madeira, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indirectas, v. g., a advinda da concessão de avales (capítulo VIII);

Apoios concedidos, directa ou indirectamente, pela Região Autónoma da Madeira, como sejam os subsídios ou os créditos (capítulo IV, IX e X);

Fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos (capítulo VII).

O presente parecer visa, principalmente, a emissão de um juízo sobre a legalidade e correcção financeira das operações examinadas, sobre a gestão financeira, e sobre a existência e fiabilidade dos sistemas de controlo interno da administração financeira da Região Autónoma da Madeira.

II - Conclusões

O resultado do exame efectuado à actividade financeira da Administração Pública Regional, ao nível dos serviços simples e dos fundos e serviços autónomos, no ano de 1998, é aqui condensado sob a forma de conclusões.

Tal como em anos anteriores, esta síntese não se cinge aos aspectos que evidenciam situações susceptíveis de serem qualificadas como ilegais, irregulares ou deficientes, realçando, igualmente, os aspectos favoráveis do desempenho financeiro da Administração Pública Regional Todavia, dada a extensão destes, apenas se alude aos que, pela sua novidade, denotam uma melhoria relativamente a anos anteriores, registando-se que alguns deles traduzem o acolhimento de recomendações feitas anteriormente por este Tribunal.

Assim, os pontos que se seguem expõem, separadamente, os aspectos positivos e as deficiências.

1 - Aspectos positivos

Na sua generalidade, a actividade financeira da Região Autónoma da Madeira cumpre o preceituado na respectiva Lei de Enquadramento do Orçamento (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro) e legislação complementar. Daí que, de forma não exaustiva, só se enunciam aqui alguns aspectos reveladores da observância desses normativos que se consideram essenciais, destacando, em particular, aqueles que, em 1998, a Região melhorou, por sua iniciativa ou na sequência de recomendações deste Tribunal.

1.1 - Processo orçamental a) As alterações orçamentais foram sempre enviadas, quer à Assembleia Legislativa Regional, quer à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, nos prazos previstos no Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, situação reveladora do acolhimento de recomendações deste Tribunal.

b) A fundamentação das alterações orçamentais com base no artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 71/95, foi expressamente mencionada nas mesmas pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, em acolhimento de recomendações deste Tribunal.

c) Os artigos 5.º e 6.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 6/98/M, de 30 de Abril, que pôs em execução o Orçamento da RAM para 1998, introduziu maior exigência ao nível da prestação de informações pelos serviços e fundos autónomos à Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade e à Direcção Regional de Finanças.

1.2 - Execução do orçamento da receita a) A receita efectiva cresceu 9,7% (12,4 milhões de contos) e a receita total 2,2% (3,4 milhões de contos).

b) A taxa de execução da receita melhorou relativamente a anos anteriores, atingindo 80,2% (em 1997 quedou-se pelos 70,8%), particularmente devido aos acréscimos das taxas de execução dos agregados "Receitas de capital e recursos próprios de terceiros".

1.3 - Execução do orçamento da despesa

A taxa de execução da despesa melhorou, passando de 77,0% em 1997, para 80,2% em 1998.

1.4 - Operações de tesouraria

Os saldos de "Recursos próprios de terceiros" desceram de 324 784 contos, em 31 de Dezembro de 1997, para 91 458 contos, em 31 de Dezembro de 1998. Esta descida havia sido recomendada por este Tribunal, em anteriores pareceres sobre a Conta da RAM.

1.5 - Fluxos financeiros com a União Europeia Este capítulo foi objecto, apenas, de uma abordagem sumária, face à escassez e dispersão de informação concernente, pretendendo-se proceder a uma análise mais pormenorizada no âmbito do parecer sobre a Conta da Região de 1999.

1.6 - Dívida pública regional a) O endividamento público directo regional registou, ao longo do ano de 1998, uma diminuição de 48,65 milhões de contos (- 31%) face ao ano de 1997 (a dívida interna registou uma quebra de 36% e a externa de 1%). Esta situação deve-se, sobretudo, ao facto de o Estado ter assumido, em 1998, dívida regional no montante de 65 650 407 455$.

b) Foram iniciadas diligências, junto do Banco de Portugal, no sentido da regularização da conta-corrente junto desta instituição e do seu encerramento, em obediência ao previsto no artigo 48.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.

1.7 - Património regional

Verificou-se, no ano económico de 1998, um aumento de 172 000 contos (60,6%) dos resultados líquidos pertencentes à Região, face ao ano de 1997, tendo havido também um acréscimo do valor das quotas e acções detidas pela Região em empresas com capitais públicos, 1,5 milhões de contos (18,3%).

1.8 - Fluxos financeiros entre o Orçamento da Região e as empresas com capitais públicos

Sendo a primeira vez que esta matéria é apreciada de forma autónoma, destaca-se o facto de não terem sido detectadas deficiências no âmbito dos trabalhos realizados.

1.9 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos

Na sequência de recomendações feitas por este Tribunal de Contas em sede de parecer sobre as Contas da Região relativas aos anos de 1992 a 1997, no que concerne a contas de ordem, não se registou qualquer divergência entre os montantes inscritos na Conta da Região e nas contas degerência dos FSA.

1.10 - As contas da Administração Pública Regional a) Em relação a 1997, o défice da execução orçamental diminuiu em 4,2 milhões de contos, tendo-se situado o saldo em - 11,2 milhões de contos.

b) Foram apresentados mapas anexos à Conta da Região relativos à situação de tesouraria, "Anexo XXIV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos" e "Anexo XXV - Conta geral por cofre, de todo o movimento de receita e despesa e respectivos saldos existentes no início e no final do ano", enunciados no ponto IV do artigo 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, na sequência de recomendações efectuadas por este Tribunal de Contas em pareceres sobre as Contas da Região de anos anteriores.

2 - Deficiências

Nos termos do n.º 2 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, apresenta-se, de seguida, a apreciação deste Tribunal sobre as deficiências detectadas no tocante a legalidade e correcção financeira das operações examinadas, economia, eficiência e eficácia da gestão e fiabilidade dos respectivos sistemas de controlo interno.

2.1 - Aspectos de legalidade e correcção financeira

2.1.1 - Processo orçamental a) A proposta de orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano económico de 1998, foi apresentada em 11 de Dezembro de 1997, contrariamente ao disposto no artigo 9.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, o que conduziu ao atraso na aprovação do mesmo pela Assembleia Legislativa Regional, que ocorreu a 20 de Janeiro de 1998, em desrespeito do artigo 14.º, n.º 1, da mesma lei. Consequentemente, a publicação e entrada em vigor do Orçamento da Região ocorreu fora do prazo estipulado na lei.

b) A proposta referida na alínea a) não foi acompanhada de alguns dos anexos informativos exigidos pelos artigos 3.º, n.º 3, e 10.º da citada lei e que vêm descritos no seu artigo 13.º, nomeadamente:

1) Justificação das variações das previsões de receitas e despesas relativamente ao orçamento anterior;

2) Transferências do Orçamento do Estado;

3) Benefícios fiscais e estimativa da receita cessante;

4) Transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas;

5) Justificação económica e social dos benefícios fiscais;

6) Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos;

7) Alguns elementos necessários à apreciação da situação financeira do sector público empresarial.

c) O Decreto Regulamentar Regional n.º 6/98/M, que pôs em execução o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1998, foi publicado a 30 de Abril, decorridos quatro meses após o início do ano económico, o que impediu a aplicação das regras nele definidas às despesas até aí realizadas.

d) As alterações orçamentais, enquadráveis no artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, não invocaram tal disposição na sua fundamentação legal, à excepção das referentes à Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente [ver "Aspectos positivos", 1.1, b)].

e) Persiste, na Região, um vazio de normas específicas, de índole legislativa ou regulamentar, com vista à adaptação e implementação do regime jurídico de movimentação de fundos públicos nos cofres do Tesouro Regional, nomeadamente, quanto a fluxos de receita e de despesa, registos contabilísticos e planos de contas, unidade de caixa, relações com instituições de crédito, abertura/movimentação de contas bancárias e recurso à dívida de curto prazo.

f) A nível da previsão, o saldo primário apurado (- 11,2 milhões de contos) não observa o princípio do equilíbrio orçamental, definido nos termos do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, situação deficitária que se tem mantido nos últimos anos económicos.

2.1.2 - Execução do orçamento da receita a) Verificou-se, através da execução do orçamento da receita, a sobreavaliação da sua previsão no montante de 38,7 milhões de contos, o que contraria o disposto no n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

b) O exame comparativo entre os valores inscritos na Conta da Região na receita de diversos impostos, e os valores constantes na tabela modelo 30 da Direcção Distrital de Finanças do Funchal (ver nota 1), permitiu constatar que, em 1998, foram incorrectamente abatidos aos impostos sobre sucessões e doações os seguintes montantes:

3 403 189$, referentes a impostos abolidos;

449 938$, referentes a impostos directos diversos.

(nota 1) Actualmente designada por Direcção de Finanças da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o Decreto-Lei n.º 366/99, de 18 de Setembro.

2.1.3 - Execução do orçamento da despesa

a) O pagamento de juros, no montante de 33 881 049$80, na sequência de um aval executado em 1997, foi contabilizado, de forma incorrecta, na rubrica de classificação económica "03.02.01-A - Encargos correntes da dívida - Outros encargos correntes da dívida - Despesas diversas - Encargos com avales".

b) Foram assumidos encargos que ultrapassaram a dotação global disponível, do orçamento da Direcção Regional de Pescas, no montante de 181 623 327$, o que põe em causa a observância dos n.os 1, 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

2.1.4 - Subsídios

a) No ordenamento jurídico regional, continuou a não existir um diploma específico, disciplinador da concessão de subsídios, subvenções e outras formas de apoio financeiro, que defina, entre outros aspectos, os termos e as condições a que deve obedecer tal atribuição, detendo, assim, o Governo Regional poder discricionário na atribuição de apoios financeiros.

Destaca-se no entanto, com agrado, dois factos ocorridos neste âmbito, em data posterior ao ano a que respeita este parecer:

A elaboração da circular n.º 3/ORÇ/2000, de 31 de Março (inicialmente com carácter provisório mas tornada definitiva a 7 de Junho do mesmo ano) emitida pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, relativa às formalidades exigidas para atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional, e que fixa os requisitos, gerais e formais, a que aqueles apoios devem obedecer, bem como o contrato-programa tipo a respeitar;

A aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 25/99/M, de 27 de Agosto, que estabelece o enquadramento e a definição legal os apoios financeiros a projectos de interesse cultural ou de promoção e animação turísticas.

Não obstante, continua pertinente a necessidade da publicação de diploma específico, pois nem a citada circular nem o Decreto Legislativo Regional n.º 25/99/M, definiram, de forma cabal, os termos e as condições a que deverá obedecer a concessão de subsídios.

b) Não se encontra regulamentada, em diploma específico, no ano económico de 1998, a aplicação da Lei das Finanças Locais (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro), nem adaptado o regime jurídico relativo à concessão de auxílios financeiros às autarquias locais, constante do Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro, assim como o regime jurídico relativo aos contratos-programa e acordos de colaboração, regulado pelo Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro.

c) Continua por elaborar a disciplina jurídica relativa à concessão de empréstimos pela Região, e à realização de quaisquer outras formas de operações activas.

d) Algumas das resoluções do Conselho do Governo Regional, que aprovaram a concessão de subsídios ou outros apoios financeiros, omitiram a referência aos respectivos pressupostos legais, verificando-se mesmo a ausência de referência à disposição genérica constante do artigo 20.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

e) Em algumas resoluções do Conselho do Governo Regional, publicadas na 1.ª série do JORAM, que autorizaram a concessão de subsídios ou comparticipações financeiras a entidades de utilidade pública, foi invocado o artigo 20.º do citado Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, embora se mostrem observados os trâmites exigidos pelo n.º 2 do artigo 21.º do mesmo diploma.

f) Foram celebrados protocolos com algumas entidades de utilidade pública, em vez de contratos-programa, contrariando o disposto no artigo 21.º do mesmo Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, tendo sido verificado o pagamento de um subsídio ao abrigo de um desses protocolos.

g) Apurou-se que foram celebrados contratos-programa, no valor global de 558 000 contos, sem que tenha sido integralmente cumprido o previsto nas alíneas b), e) e h) do n.º 2 do artigo 12.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro, nomeadamente, por não se encontrarem suficientemente precisas as obrigações assumidas pelas entidades responsáveis pela execução dos programas de desenvolvimento desportivo, o custo previsto dos programas e a definição das responsabilidades de financiamento, bem como os sistemas de acompanhamento e controlo da execução dos programas, de onde resulta a incomplectibilidade dos contratos-programa analisados, e a falta de total transparência na concessão de comparticipações financeiras por parte da Região.

h) Houve uma deliberação do Governo Regional sobre a política de apoio financeiro público ao futebol profissional, sem que a respectiva resolução tivesse sido devidamente publicada no JORAM, contrariando o preceituado no n.º 2 do artigo 50.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que aprovou o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

i) As listagens trimestrais de subsídios não incluíram todos os apoios atribuídos.

j) Foram transferidas para os municípios da Região verbas no montante de 1 164 981 795$, sem observarem o previsto no n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro.

Assinala-se que, das deficiências descritas, tinham já sido alvo de recomendações em pareceres sobre as Contas da Região relativas a anos económicos anteriores, as constantes das alíneas b), j) e k).

2.1.5 - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR).

Tal como em anos anteriores, não foi facultado um relatório anual sobre a execução do PIDDAR em 1998, nem tendo, desta feita, sido remetidos os quadros atinentes àquela, análogos aos enviados no ano anterior. Esta omissão foi justificada pelo serviço responsável pelo envio, com os argumentos de que a sua elaboração foi retardada por motivos da preparação dos documentos necessários ao enquadramento e programação das acções de desenvolvimento susceptíveis de comparticipação comunitária, a implementar durante o período 2000-2006, que culminou com a elaboração do Plano de Desenvolvimento Regional - PDR 2000-2006, Plano de Desenvolvimento Económico e Social - PDES 2000-2006 e Plano Operacional Plurifundos para a RAM-POP III, para além do agravamento excepcional de trabalho devido ao encerramento do POPRAM II.

Embora os elementos em falta não reflectissem integralmente a execução do PIDDAR, permitiriam obter mais informação, ainda que com grande nível de agregação. Ficou, pois, prejudicado, quantitativa e qualitativamente, a análise desta componente fundamental da despesa orçamental da RAM, que representou 33% do valor total orçado e 29% do total pago.

2.1.6 - Operações de tesouraria

Continua por adoptar um novo modelo de gestão do Tesouro Público Regional, nomeadamente quanto à regulamentação de entrada e saída de fundos, da contabilização e controlo das operações de tesouraria, da abertura e movimentação de contas bancárias tendentes à consagração do princípio da unidade de caixa e do recurso a empréstimos de curto prazo.

2.1.7 - Fluxos financeiros com a União Europeia

Contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, onde se encontra consagrado o princípio da plenitude orçamental, não foi orçamentado nem inscrito na Conta, por ter sido transferido directamente para os beneficiários, o montante de 7 878 624 539$, relativo a ajudas ou programas co-financiados pela União Europeia, a saber:

976 884 000$, transferidos pelo IFADAP no âmbito do IFOP;

1 355 781 000$, transferidos no âmbito do FEOGA - Secção Orientação;

3 577 073 815$, transferidos pelo INGA, ao abrigo do FEOGA - Secção Garantia;

73 065 000$, referentes ao POSEIMA-ATUM;

12 405 000$, transferidos no âmbito dos apoios proporcionados pelas Linhas Orçamentais da Comunidade;

790 219 048$, foram transferidos directamente para os beneficiários, sediados na RAM, no âmbito do SIFIT;

110 607 249$, no âmbito do PROCOM;

982 588 885$, proveniente de diversos programas nacionais ao abrigo do FEDER

2.1.8 - Dívida pública regional

2.1.8.1 - Dívida pública directa

a) Não houve rigor na contabilização da dívida pública directa da Região, uma vez que a Conta não contempla o montante de 1 457 394 203$, resultante da movimentação da conta-corrente junto do Banco de Portugal em 1998 e em anos anteriores.

b) Continua por regularizar, desde o ano económico de 1994, um saldo devedor junto do Banco de Portugal, de 6 118 881 931$, em consequência de saques efectuados a descoberto pela Região com o intuito de financiar défices orçamentais. A situação foi objecto de diligências por parte da RAM, tendo sido já enviado ao Banco de Portugal ofício no sentido da regularização da conta-corrente até 31 de Dezembro de 2000.

c) Registou-se a ocorrência de pagamento de juros devedores, no valor de 32 089 983$60, em consequência da utilização em excesso, no ano económico de 1996, da conta gratuita existente junto ao Banco de Portugal.

d) Foram contraídos, junto do Banco Comercial Português, empréstimos de curto prazo, no montante de 8 milhões de contos, a título de "adiantamentos" por conta do empréstimo obrigacionista que a Região contraiu, no final de 1998, no valor de 12 milhões de contos, sem que a Assembleia Legislativa Regional tivesse dado a sua autorização, conforme prevê o artigo 11.º, alínea 3), da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

e) Foram celebrados diversos protocolos em 1998, tendo como outorgantes o Centro Hospitalar do Funchal e ou Centro Regional de Saúde, a Região Autónoma da Madeira, instituições de crédito e entidades fornecedoras/prestadoras de serviços, no âmbito do Sistema Regional de Saúde, para satisfazer necessidades de tesouraria. Estas situações consubstanciam operações de crédito susceptíveis de influenciar o montante da dívida regional, quando não sejam regularizadas no próprio ano.

f) Apesar das referências feitas pelo Tribunal de Contas em pareceres sobre as Contas da Região de anos anteriores, continua sem ter reflexos na Conta da Região, e por esclarecer o diferendo entre a Direcção-Geral do Tesouro e a Região Autónoma da Madeira, em que aquela Direcção-Geral reclama uma dívida ao Tesouro, a qual ascenderia, em 31 de Dezembro de 1998, a 14 663 746 154$, sendo 6 022 690 048$ referentes a pagamentos efectuados pelo Tesouro por execução de avales, 7 928 668 706$ relativos aos correspondentes juros de mora, 704 110 800$ devidos pela taxa de aval aplicada a empréstimos contraídos pela Região na ordem interna e avalizados pelo Estado e 8 276 600$ devidos pela taxa de aval aplicada a empréstimos contraídos pela Região na ordem externa e avalizados pelo Estado.

2.1.8.2 - Dívida acessória a) Continua por concretizar a revisão do regime jurídico da concessão de garantias pessoais pela Região, actualmente constante do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro.

b) A concessão de avales no ano económico de 1998, ao abrigo de resoluções tomadas em Conselho de Governo no ano de 1997, desrespeitou o princípio da anualidade, consagrado no artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

c) Na Conta da Região, e nos seus anexos informativos, não constam elementos esclarecedores quanto ao acompanhamento da situação financeira das entidades beneficiárias de avales, designadamente no que respeita ao cumprimento dos planos de amortização dos empréstimos garantidos e do pagamento dos juros respectivos.

d) Tem-se por insuficiente o acompanhamento efectuado pela entidade competente da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, da situação financeira dos beneficiários de aval da Região, por não respeitar integralmente o artigo 12.º do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro.

2.1.9 - Património regional

Continuou a inexistir, em 1998, inventário e cadastro dos bens móveis e imóveis da RAM, o que dificulta o conhecimento do conjunto dos bens que integram o património da Região, das responsabilidades que os oneram, e dos direitos e obrigações com conteúdo económico de que a Região é titular, ou a que está adstrita.

2.1.10 - Fluxos financeiros entre o Orçamento Regional e as empresas com capitais públicos

No âmbito dos trabalhos realizados, não foram detectadas deficiências em relação a este sector.

2.1.11 -Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos a) As receitas próprias cobradas pelos organismos autónomos não transitaram, na sua totalidade, pelo cofre da Região e, como tal, não foram inscritas no capítulo "Contas de ordem" da Conta da Região, o que contraria o artigo 1.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 459/82, de 25 de Novembro, e o princípio da universalidade, consagrado no artigo 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

b) A Conta da RAM, designadamente, nos seus anexos informativos, não espelha suficientemente a actividade financeira dos fundos e serviços autónomos, nem evidencia, na íntegra, a situação económica daqueles, uma vez que naquela Conta apenas são escriturados os movimentos financeiros registados em "Contas de ordem" e os relativos a transferências (correntes e de capital) do Orçamento Regional para o respectivo orçamento.

c) Os serviços dotados de autonomia administrativa e financeira da RAM, na sua grande maioria, não observam os critérios que justificam esse regime de excepção, estabelecidos no artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvidos no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho. Assim, em 1998, e, sob este ponto de vista, de um total de 19 serviços autónomos, 15 não reuniam as condições para possuir esse estatuto de autonomia. Este facto torna mais premente a necessidade de estabelecer o regime financeiro dos serviços e organismos da administração regional autónoma e dos institutos públicos regionais que revistam a forma de serviços personalizados regionais e fundos públicos regionais, nomeadamente quanto à atribuição de autonomia administrativa e financeira.

d) Em 1998, a capacidade de autofinanciamento (percentagem das receitas próprias aplicada no total das despesas correntes e de capital) dos organismos autónomos foi de apenas 11,4%, destacando-se, à semelhança de anos anteriores, a grande dependência financeira dos organismos autónomos face às transferências oriundas do Orçamento Regional, as quais, em 1998, ascenderam a 38,5 milhões de contos e representaram 61% do total das suas receitas, para além de revelarem um acréscimo de 12%, face a 1997.

e) O movimento registado nas rubricas de transferências efectuadas entre o Governo Regional e os fundos e serviços autónomos, nem sempre é contabilizado por ambos, no mesmo ano económico, facto esse motivador de discrepâncias entre os valores escriturados na Conta da RAM e os declarados por aqueles serviços.

f) Assinalam-se também divergências entre os valores dos encargos assumidos declarados pelos fundos e serviços autónomos e pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

g) A falta de rigor por parte da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, em matéria de controlo, no que respeita à forma de elaboração das contas pelos organismos com autonomia administrativa e financeira, conduziu a que as mesmas nem sempre se encontrassem devidamente/correctamente preenchidas quanto à classificação, contabilização e escrituração das receitas/despesas e, quanto à informação prestada àquela Direcção Regional, tendo, designadamente, acerca dos montantes relativos às despesas realizadas pelos fundos e serviços autónomos, nos agrupamentos de "Despesas com o pessoal", de "Aquisição de bens e serviços correntes" e de "Transferências correntes", sido apuradas divergências entre os valores constantes dos anexos à Conta da Região e os evidenciados nas contas de gerência daqueles organismos.

h) O montante de despesas assumidas e não pagas pelos organismos autónomos, durante o ano de 1998 (14,5 milhões de contos), aumentou 21% (correspondente a 2,5 milhões de contos), face ao ano anterior, sendo de destacar os avultados encargos contraídos pelo Centro Regional de Saúde e pelo Centro Hospitalar do Funchal, de 6,5 milhões de contos e 2 milhões de contos, respectivamente.

i) Detectou-se a ausência de controlo, pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, nomeadamente, através da Divisão dos Orçamentos Privativos, das operações de crédito efectuadas pelos fundos e serviços autónomos.

k) No âmbito de acções de verificação externa a serviços dotados de autonomia, foram detectadas deficiências quanto a:

Aquisições de bens precedidas de ajuste directo sem consulta prévia a duas entidades, quando o valor da despesa assim o obrigava;

Aquisições de bens precedidas de ajuste directo quando o valor das mesmas obrigava à realização de concurso limitado sem a apresentação de candidaturas;

Aquisição de bens através de concurso limitado sem apresentação de candidaturas, com convite apenas a três entidades, sem que se procedesse à fundamentação de facto e de direito, pelo que, nos termos legais, deveriam ter sido convidadas cinco entidades.

2.1.12 - As contas da Administração Pública Regional

a) As contas provisórias relativas ao 1.º e 3.º trimestres foram publicadas fora de prazo.

b) A estrutura da Conta da Região não compreende o mapa referido na alínea 1 do ponto V do artigo 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, nem dela constam os elementos necessários à sua justificação, previstos nas alíneas a) e b) do artigo 29.º da mesma lei.

c) A Conta da Região, ao apresentar, em 1998, um saldo primário de - 11,2 milhões de contos (défice), não observou o princípio do equilíbrio, estipulado pelo artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, segundo o qual "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida".

d) Em 1998, as receitas efectivas apenas cobriram 89,3% das despesas efectivas. Por esta razão, o saldo efectivo da Conta de Região apresentou um défice de 16,8 milhões de contos, menos 4,3 milhões de contos do que no ano anterior (21,1 milhões de contos).

e) O saldo corrente da conta consolidada do Governo Regional e dos fundos e serviços autónomos apresentou, em 1998, um défice de 11,2 milhões de contos, o que significa o agravamento de cerca de 1,3 milhão de contos, face ao valor registado em 1997, e indicia um elevado grau de crescimento das despesas correntes, destinadas, na sua maior parte, ao funcionamento dos serviços públicos regionais, e para cuja cobertura não bastavam os recursos financeiros gerados anualmente na Região.

f) O saldo corrigido (saldo de tesouraria menos os encargos assumidos e não pagos) da conta consolidada da Região atingiu, em 1998, um défice de 24,3 milhões de contos, superior em 3,0 milhões de contos e em 14,3% ao de 1997, sendo que, em 1998, as receitas arrecadadas, ao nível da conta consolidada, apenas cobriram 90,3% das despesas assumidas (pagas ou não durante o ano de 1998) pelo Governo Regional e pelos fundos e serviços autónomos.

2.2 - Gestão financeira

a) O incumprimento pontual dos prazos legais e contratuais para a execução de empreitadas de obras públicas originou o pagamento de juros de mora a empresas, no valor de 829 242 099$, pondo em causa, deste modo, a exigência de economicidade das despesas públicas, a que aludem, entre outros, o n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e o artigo 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/97/M, de 21 de Abril.

b) Os encargos assumidos e não pagos pela Administração Pública Regional, directa e indirecta, no ano de 1998, atingiram 24,6 milhões de contos, o que representou um acréscimo de 6,5%, relativamente a 1997, e acarretou um peso de 13,5% no total dos encargos assumidos (encargos assumidos e não pagos e despesa paga) pela Região Autónoma da Madeira em 1998, sendo indicativo da sobreavaliação da componente da receita do Orçamento Regional, com a consequente impossibilidade de satisfação global dos compromissos financeiros assumidos.

c) Ocorreram pagamentos de juros de mora, no montante de 2 338 896$, em consequência do atraso na amortização de empréstimos contraídos pela Região em anos anteriores.

d) O avultado montante de encargos assumidos e não pagos, de que são devedores o Centro Regional de Saúde (6,5 milhões de contos) e o Centro Hospitalar do Funchal (2 milhões de contos), no ano de 1998, e que incluem as despesas com os protocolos no âmbito do Sistema Regional de Saúde, denotam uma situação financeira grave.

e) O pagamento de juros de mora de 109 593 918$, em consequência de adiantamentos ocorridos por conta do empréstimo de médio e de longo prazos contraído em 1998, configura uma deficiente gestão dos recursos públicos, na decorrência do que prescreve o n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

2.3 - Controlo interno a) No âmbito da auditoria realizada à "Tesouraria do Governo Regional - Elaboração de instruções - Anos económicos de 1998 e 1999", foram detectadas situações de:

Inexistência de uma conta bancária do Tesouro Regional, centralizadora de todos os movimentos de entradas e saídas de fundos;

Transferências bancárias sem suportes documentais prévios à emissão dos cheques de reforços dos saldos das contas;

Inexistência de manual de procedimentos e de funcionamento da tesouraria do Governo Regional;

Inexistência de instruções superiores escritas na tesouraria do Governo Regional;

Não colocação por escrito, à consideração superior, das situações menos comuns com que o tesoureiro se depara.

b) No âmbito da auditoria realizada ao "Sistema de gestão e controlo do Património Financeiro Regional", foram detectadas as seguintes situações:

A Direcção Regional das Pescas não efectua um controlo in loco da aplicação dos empréstimos, para verificar se estes se destinam aos fins solicitados, sendo esse controlo efectuado apenas pela Associação dos Armadores da Pesca do Atum e Outras Espécies;

Não existe um organismo centralizador, responsável pela gestão dos activos financeiros da Região Autónoma da Madeira;

A Secretaria Regional do Plano e da Coordenação não exercia a tutela sobre duas empresas participadas com capitais públicos, por desconhecer que ela lhe competia.

III - Recomendações

As recomendações que em seguida se formulam têm em vista contribuir para que sejam supridas ou se evitem as deficiências enunciadas no capítulo antecedente, quanto a aspectos de legalidade, correcção financeira, gestão financeira e controlo interno, e no tocante a situações observadas na execução orçamental de 1998. Quanto às situações que foram objecto de recomendações em pareceres anteriores, reitera-se a necessidade da sua observância.

1 - Aspectos de legalidade e correcção financeira

1.1 - Processo orçamental

A autorização de alterações orçamentais, efectuadas no âmbito dos investimentos do Plano, e ao abrigo do artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, deverá invocar esta disposição legal como norma permissiva.

1.2 - Execução do orçamento da receita a) Com o objectivo de disciplinar as condições de financiamento pelo Estado dos projectos de interesse comum, definidas no n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, deverá a Região envidar esforços junto do executivo nacional, a fim de que seja publicado o diploma previsto no n.º 2 do artigo 7.º da mesma lei.

b) Os serviços competentes deverão providenciar no sentido de serem implementados os procedimentos informáticos que permitam a realização de abatimentos às receitas, quando destas resultem saldos negativos, de modo a que as receitas fiscais cobradas possam ser correctamente classificadas na Conta da Região.

1.3 - Execução do orçamento da despesa

As despesas de encargos com avales deverão ser contabilizadas consoante derivem de despesa que confira o direito de regresso, ou não, em activos financeiros ou em encargos correntes da dívida. Deste modo, os pagamentos decorrentes de execução de avales (amortizações e juros) serão contabilizados na adequada rubrica do agrupamento "09 - Activos financeiros", com recurso a alíneas, de modo a identificarem-se os juros e as amortizações. Os juros de mora motivados por atrasos da Região no cumprimento das obrigações emergentes da execução de avales, deverão ser classificados na rubrica 03.01.04, criando-se alíneas que permitam distinguir estes, dos encargos de operações passivas da dívida pública regional.

1.4 - Subsídios, créditos e outros apoios financeiros a) Constatou-se que, em 1998, a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), o Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro (Regime Jurídico relativo à concessão de auxílios financeiros às autarquias locais), e o Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro (Regime Jurídico relativo aos contratos-programa e acordos de colaboração) continuavam por regulamentar, em diploma específico regional. Contudo, com a publicação da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, que revogou a citada Lei n.º 1/87, recomenda-se que aquela seja regulamentada com a maior brevidade possível.

b) Cumpre criar regulamentação específica para a concessão de empréstimos pela Região, bem como para a realização de quaisquer outras formas de operações activas.

c) Sempre que haja lugar à concessão de subsídio a uma entidade de utilidade pública, deverá ser celebrado contrato-programa.

d) Os contratos-programa de desenvolvimento desportivo devem cumprir, integralmente, o previsto no Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro.

e) Todas as resoluções do Conselho do Governo Regional devem ser publicadas, em obediência ao preceituado no n.º 2 do artigo 50.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que aprovou o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.

1.5 - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR)

Deverá a Direcção Regional do Planeamento providenciar no sentido de dar cumprimento ao previsto na alínea g) do artigo 2.º do DRR n.º 14-A/97/M, de 27 de Julho, que aprovou a sua orgânica, e de remeter tempestivamente à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, o relatório anual de execução do PIDDAR, ou, havendo atraso na respectiva elaboração, os elementos necessários para a análise da sua execução financeira, para apreciação em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região. Para o efeito, os fundos e serviços autónomos, também deverão fornecer àquela Direcção Regional, atempadamente, todos os dados imprescindíveis à elaboração do mesmo relatório.

1.6 - Operações de tesouraria a) Deverá ser implementado um novo modelo de gestão do Tesouro Público Regional, na esteira do ocorrido a nível do Tesouro Público Nacional.

b) As operações de dívida flutuante realizadas, entendida nos termos da alínea a) do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, deverão constar do mapa anexo à Conta da Região "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos".

c) Deverão ser incluídos mapas de tesouraria, em anexo à Conta da Região, nomeadamente "Balanço de tesouraria" e "Desenvolvimento das entradas e saídas de fundos na tesouraria do Governo Regional e dos movimentos, em dinheiro, verificados nas contas de tesouraria, com indicação de saldos e movimentos".

d) A "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos" deverá ser apresentada, desagregada por contas.

e) Deverá ser elaborado um mapa de tesouraria relativo aos valores movimentados a descoberto e aos empréstimos de curto prazo, desagregado por conta bancária e por movimento, com indicação das datas de utilização, de regularização e das respectivas autorizações (sob a forma de resolução ou outra).

1.7 - Fluxos financeiros com a União Europeia

Face às exigências determinadas pelo disposto no n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, torna-se necessário que a Conta da Região seja provida, em anexo, de informação que possibilite a apreciação do relacionamento financeiro entre a RAM e a UE, em matéria de fluxos/transferências efectuadas (recebimentos/eventuais pagamentos), discriminados por programa, fundo ou sistema de incentivo comunitário, da correspondente utilização desagregada por projecto e da situação no final do ano, bem como dos serviços responsáveis pela sua gestão.

1.8 - Dívida pública regional

1.8.1 - Dívida pública directa a) Reitera-se a recomendação formulada pelo Tribunal nos pareceres sobre as Contas dos anos anteriores, até à data não acatada, no sentido de ser esclarecido o diferendo entre a Direcção-Geral do Tesouro e a RAM, sobre a pretensa dívida reclamada por aquela Direcção-Geral, que, em 31 de Dezembro de 1998, ascendia a 14 663 746 154$, de acordo com a seguinte decomposição:

Execução de avales concedidos pelo Estado a dívida contraída pela RAM;

Juros de mora calculados até ao regresso das importâncias em dívida ao Tesouro;

Taxa de aval na sequência de avales prestados pelo Estado à RAM.

b) No mapa anexo à Conta da Região, relativo às amortizações e juros pagos, por entidade credora, deverão ser referidas as taxas de câmbio correspondentes ao pagamento de juros e amortizações de capital em moeda estrangeira.

c) Os anexos informativos da Conta da Região deverão conter um mapa com o produto dos empréstimos contraídos naquele ano.

d) Os anexos informativos da Conta da Região deverão conter um mapa com a aplicação do produto de empréstimos no ano em que foram contraídos.

1.8.2 - Dívida acessória a) Impõe-se a revisão do regime jurídico da concessão de garantias pessoais pela Região, actualmente constante do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro.

b) Deverá ser clarificado, no diploma que aprova o Orçamento Regional e nos mesmos moldes em que tal se encontra estabelecido pela lei que aprova o Orçamento do Estado, o limite para a concessão de avales, designadamente, em termos anuais ou em termos acumulados, indicando se o mesmo é líquido de amortizações ou não, havendo ainda necessidade de definição de critérios rigorosos para a sua atribuição.

c) No mapa anexo à Conta da Região, relativo aos avales concedidos pela Região Aut ónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro), na coluna "Capital em dívida", deverá ser apresentado, discriminadamente, o valor respeitante a cada aval concedido, o período de carência para pagamento do capital respectivo e, eventualmente, o montante de juros vencidos e não pagos pela entidade beneficiária do aval.

d) Deverão as entidades beneficiárias do aval da Região enviar à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação cópia dos documentos comprovativos das amortizações do capital e do pagamento de juros, indicando as importâncias que deixam de constituir objecto de garantia da Região, em obediência ao disposto no artigo 12.º do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro.

e) A concessão de avales deverá respeitar o princípio da anualidade, contemplado no artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

1.9 - Património regional

A Direcção Regional de Finanças deverá definir critérios objectivos para a concessão de empréstimos.

1.10 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos a) Deverá ser definido o regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Regional Autónoma, e dos institutos públicos regionais que revistam a forma de serviços personalizados regionais e fundos públicos regionais, nomeadamente quanto à atribuição da autonomia financeira.

b) A Conta da RAM deverá apresentar, em anexo, um mapa com a informação relativa a operações de crédito de curto prazo, bem como dos valores movimentados a descoberto, com indicação das datas de utilização e regularização e das respectivas autorizações (sob a forma de resolução ou outra), efectuadas pelos fundos e serviços autónomos.

c) A Conta da RAM deverá apresentar, em anexo, um mapa com informação sobre o montante de encargos assumidos e não pagos pelos fundos e serviços autónomos, discriminado por entidades e por agrupamentos económicos.

d) No âmbito de acções de verificação externa efectuadas, foi já recomendado que o serviço procedesse à escolha do procedimento adequado do ponto de vista legal e da boa gestão dos dinheiros públicos, tendo em conta o valor da despesa a realizar, evitando o recurso sistemático às excepções previstas na lei.

e) Sendo inquestionável o papel que a Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade assume em matéria de controlo, deverá a mesma actuar em conformidade com o Decreto Regulamentar Regional n.º 21/93, de 7 de Julho, alterado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 24/95/M, de 29 de Dezembro, quanto à forma de elaboração das contas pelos organismos com autonomia administrativa e financeira, à movimentação através do regime de contas de ordem, ao apuramento do montante dos encargos assumidos e não pagos e à observância dos limites de endividamento regional, fixados pela lei que aprova o Orçamento do Estado e pelo decreto legislativo regional que aprova o Orçamento da Região (dívida fundada e flutuante).

1.11 - As contas da Administração Pública Regional

A publicação das contas provisórias trimestrais da Região Autónoma da Madeira, deverá ter em conta o prazo fixado no artigo 24.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

2 - Gestão financeira a) A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, enquanto órgão da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, responsável, por excelência, pelo controlo e pela execução do Orçamento Regional, bem como pela disciplina financeira da RAM, nos termos previstos pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 21/93/M, de 7 de Julho, alterado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 24/95/M, de 29 de Dezembro, deverá proceder ao controlo dos encargos assumidos e não pagos pelo Centro Regional de Saúde e pelo Centro Hospitalar do Funchal, dado os elevados montantes que estes assumem.

b) A informação emitida pelas empresas onde a participação da Região seja significativa deverá ser analisada pela secretaria regional da tutela, periodicamente, ao longo do ano, por forma a que possam ser detectados e corrigidos de forma atempada, eventuais desvios em relação aos objectivos delineados.

3 - Controlo interno a) O Centro Regional de Saúde deverá diligenciar junto dos bancos com quem celebre protocolos pelo envio da informação necessária (montantes e datas) de modo a possibilitar o controlo dos montantes de juros que lhe são debitados na sequência do não cumprimento dos prazos de pagamento estipulados nos protocolos.

b) A auditoria realizada ao "Sistema de gestão e controlo do Património Financeiro Regional" fundamenta que se façam as seguintes recomendações:

Na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação deverá existir um serviço responsável pela centralização da informação e controlo da gestão dos activos financeiros da RAM;

O Governo Regional deverá providenciar no sentido de serem atribuídas competências a estrutura(s) existente(s) ou a criar, para a centralização e tratamento de informação sobre os seguintes aspectos:

Apreciação da situação e das estratégias dos organismos e empresas públicas sujeitos à tutela financeira da Região, das sociedades com capitais maioritariamente públicos, participadas directa e ou indirectamente pela RAM, ou em que esta detenha direitos especiais como accionista;

Análise das medidas de reestruturação e saneamento de entidades do sector público empresarial e de sociedades com capitais públicos e acompanhamento da execução dos respectivos projectos;

Manutenção do inventário dos valores mobiliários da RAM e das participações de serviços e fundos autónomos no capital das sociedades;

Acompanhamento das participações da Região enquanto accionista;

Recolha e tratamento de informação, global e por entidade, relacionada com a posição tutelar e accionista da RAM, e com as relações contratuais no âmbito das actividades de interesse público;

Análise das necessidades das compensações e subsídios, relativas ao exercício de actividades de interesse público.

A Direcção Regional de Pescas deverá verificar, junto dos armadores, se os empréstimos são aplicados aos fins para os quais foram concedidos.

c) No âmbito da auditoria realizada à "Tesouraria do Governo Regional - Elaboração de instruções - Anos económicos de 1998 e 1999" justificam-se as seguintes recomendações:

Deverá ser restringido quantitativamente o número de contas bancárias de que o Governo Regional é titular. As exigências da União Europeia, no sentido de existirem contas destinadas exclusivamente à efectivação das transferências de verbas comunitárias deverão, no entanto, ser salvaguardadas;

Todas as operações realizadas devem ter um suporte documental que sirva como meio de prova e de controlo;

Deverá ser elaborado um manual de procedimentos e técnicas, que assegure, entre outros, a eficácia do controlo interno;

As instruções emanadas superiormente deverão ser reduzidas à forma escrita.

IV - Ajustamentos

1 - Conta da Região (excluídos os fundos e serviços autónomos)

O ajustamento apurado para a Conta da Região de 1998 é o seguinte:

Receita:

Saldo do ano anterior (ver nota a) ... 472 859 982$40

Receita cobrada (ver nota b) ... 156 876 776 046$00

157 349 636 028$40

Despesa:

Pagamentos efectuados ... 156 869 680 397$40

Saldo para o ano seguinte (ver nota c) .. 479 955 631$00

157 349 636 028$40

(nota a) O valor do "Saldo para o ano seguinte" da Conta da Região de 1997 não coincide com o inscrito como "Saldo do ano anterior" no ano de 1998, por este não incluir parte da utilização, em gerências anteriores, da conta gratuita junto do Banco de Portugal, no montante de 652 944836$90, não inscrita na Conta da Região.

(nota b) Não inclui o aumento do plafond junto do Banco de Portugal, no ano económico de 1998, no montante de 804 449 366$10.

(nota c) Não inclui o montante de 1 457 394 203$ pela utilização da conta gratuita junto do Banco de Portugal (652 944 836$90 em anos anteriores e 804 449 366$10 em 1998).

2 - Conta consolidada da Região

Na elaboração do ajustamento da conta consolidada, consideram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Pública Regional (ver nota 2). Os valores apresentados são os seguintes:

Receita: ... (Em contos)

Saldo do ano anterior (ver nota a) ... 1 851 303

Receita cobrada ... 218 577 681

220 428 984

Despesa:

Pagamentos efectuados ... 218 106 392

Saldo para o ano seguinte (ver nota b) ... 2 322 592

220 428 984

(nota a) O valor do "Saldo para o ano seguinte" da Conta da Região de 1997 não coincide com o inscrito como "Saldo do ano anterior" no ano de 1998, por este não incluir parte da utilização, em gerências anteriores, da conta gratuita junto do Banco de Portugal, no montante de 652 944 836$90, não inscrita na Conta da Região.

(nota b) Não inclui o montante de 1 457 394 203$ pela utilização da conta gratuita junto do Banco de Portugal (652 944 836$90 em anos anteriores e 804 449 366$10 em 1998).

3 - Conta consolidada com encargos assumidos e não pagos

No ajustamento seguinte, consideram-se, para além do referido no ponto anterior, e com valores igualmente expressos em contos, também os encargos assumidos e não pagos, atento o disposto nos n.os 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (Lei do Enquadramento do Orçamento da RAM) (ver nota 3):

Receita: ... (Em contos)

Saldo do ano anterior ... 1 851 303

Receita cobrada ... 218 577 681

220 428 984

Despesa:

Pagamentos efectuados ... 218 106 392

Encargos assumidos e não pagos .. 24 617 220

Saldo para o ano seguinte ... - 22 294 628

220 428 984

V - Parecer

Face ao exposto, e com as recomendações que se deixaram formuladas, o colectivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, reunido, aos 28 de Junho de 2000, na Sala de Sessões da Sede do Tribunal de Contas, emite o presente parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao ano económico de 1998, a fim de ser remetido à Assembleia Legislativa Regional, para os efeitos do artigo 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

Sublinhe-se a necessidade de a ALR recomendar ao Governo Regional que solucione o diferendo que subsiste entre a Região e o Tesouro, a que alude o presente parecer, no ponto 2.1.8.1 do capítulo II, e no ponto 1.8.1 do capítulo III.

Em conformidade com o disposto no n.º 4 daquele artigo 42.º e no artigo 13.º, igualmente da Lei n.º 98/97, o presente parecer integra, no seu volume III, os quesitos elaborados pelos Serviços de Apoio da Secção Regional da Madeira deste Tribunal, bem como as respostas que, sobre eles, apresentou S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação.

De acordo com o artigo 9.º, n.os 2, alínea b), e 3, da citada Lei n.º 98/97, este parecer será publicado na 2.ª série do Diário da República, sendo, também, promovida a sua publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, nos mesmos termos em que se determina a publicação no Diário da República, sem prejuízo da sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o disposto no n.º 4 do mesmo artigo 9.º

Sala de Sessões da Sede do Tribunal de Contas, 28 de Junho de 2000. -O Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas, Alfredo José de Sousa. -O Juiz-Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (relator), Manuel Cruz Pestana de Gouveia. -O Juiz-Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, José Faustino de Sousa. -Fui presente, o Procurador-Geral-Adjunto, João Maria Marques de Freitas.

(nota 2) Para efeitos de consolidação foram considerados os valores anteriormente expressos adicionados dos relativos às rubricas dos FSA.

(nota 3) Vejam-se os n.os 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, que dispõem:

2 - Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da RAM, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizadas por lei.

4 - Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores.

VOLUME II

RELATÓRIO

Preâmbulo

Nos termos conjugados do artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do artigo 36.º, n.º 4, e do artigo 42.º, na parte inicial dos n.os 1 e 3, todos da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas preparou o relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira relativa ao ano económico de 1998, apreciando, para o efeito, a actividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, dando particular atenção aos aspectos enunciados nas alíneas a) a i) do n.º 1 do artigo 41.º da citada Lei n.º 98/97, e observando igualmente, com as necessárias adaptações, o disposto nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo 41.º

O presente volume II do relatório e parecer sobre a Conta em apreço condensa, em 12 capítulos, os resultados obtidos através da análise a que procedeu, e segundo a metodologia que se passa a expor:

1 - Processo orçamental

Neste capítulo verifica-se o cumprimento dos princípios e regras orçamentais, definidos na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro), e examina-se o processo orçamental nas suas diversas fases (elaboração, organização, apresentação, discussão, votação, aprovação, execução, alteração e fiscalização).

Procede-se ao apuramento do orçamento final, adicionando ao inicial os valores inscritos nas listagens trimestrais das alterações orçamentais, e analisam-se, comparativamente, o orçamento inicial e o orçamento final, através do peso dos desvios obtidos, na receita e na despesa, nesta sob diferentes ópticas de classificação, e ainda a variação registada no último ano, no orçamento inicial e no final, em termos de despesa.

2 - Execução do orçamento da receita

No capítulo da "Execução do orçamento da receita", pretende-se, fundamentalmente, apreciar, sob uma perspectiva de legalidade e regularidade financeira, o desempenho da receita cobrada, dando-se especial relevância ao grau de execução e correspondentes desvios verificados entre a previsão e a cobrança. Será igualmente objecto de análise mais pormenorizada, a evolução da receita total e das suas diversas componentes, nomeadamente, entre outras, da receita efectiva, bem como o peso deste e de outros agregados na receita total no período 1995-1998.

A análise efectuada tomou por base a certificação da receita, consubstanciada na confirmação dos montantes inscritos na Conta da Região, relativos à receita fiscal e a transferências de outras entidades públicas, tendo-se, para o efeito, solicitado às entidades competentes o envio das necessárias certidões comprovativas.

A elaboração dos quadros e gráficos constantes do capítulo baseou-se nas informações contidas na Conta da Região de 1998 ou remetidas pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade e por outras entidades, à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, que para o efeito, as solicitou.

3 - Execução do orçamento da despesa

Para além de se verificar, na perspectiva departamental, a cabimentação da despesa (paga ou assumida e não paga) na respectiva dotação orçamental, e de se questionar a pertinência da realização de algumas despesas (juros a fornecedores), analisa-se, nas diferentes formas de classificação, a execução das despesas do Governo Regional, em termos de estrutura, grau de realização de cada agregado e correspondentes desvios assinalados (entre orçamento e conta), bem como a respectiva evolução no período 1995-1998, comparando-se, ainda, o comportamento da despesa efectiva na despesa global e sendo analisada a estrutura e a evolução dos encargos assumidos e não pagos, dos diversos departamentos do Governo Regional. Foram, também, objecto de síntese, os resultados da fiscalização prévia e da fiscalização sucessiva, conduzidas pela Contadoria do Visto e pela Contadoria de Contas, respectivamente, na Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

O estudo baseou-se nos elementos constantes da Conta da Região de 1998, e respectivos mapas anexos assim como nos ofícios enviados à Secção Regional, tanto pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, como pelos fundos e serviços autónomos.

4 - Subsídios, créditos e outros apoios financeiros

Tendo em consideração os procedimentos subjacentes à sua concessão, que se questionam, analisam-se pontualmente os apoios financeiros atribuídos, agregados por Secretarias Regionais, em particular os destinados aos municípios da Região Autónoma da Madeira, e, finalmente, os subsídios reembolsáveis atribuídos pelo Governo Regional.

Este exame baseia-se na Conta da Região de 1998, e respectivos mapas anexos, nas listagens trimestrais dos subsídios atribuídos (elaboradas e remetidas pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade), e nos ofícios enviados à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas pelas entidades que concederam apoios financeiros, e por aquelas que deles foram beneficiárias, incluindo os municípios.

5 - Investimentos do Plano (PIDDAR)

Analisa-se, neste capítulo, a execução do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), atendendo ao seu grau de realização, à sua estrutura (nas perspectivas orgânica, funcional e económica), bem como à evolução registada no período 1994-1998.

Procede-se, ainda, a um estudo direccionado para os programas/projectos que tiveram maior impacto, em função do montante que lhes foi atribuído, ou que obtiveram maior execução financeira, em cada Secretaria Regional, como também para os programas/projectos que registaram maiores desvios ao nível da sua execução, cujas taxas de execução foram nulas e os montantes do orçamento final, iguais ou superiores a 20 000 contos e ou inferiores ou iguais a 50% e desvios iguais ou superiores a 20 000 contos (100 000 contos no caso dos relativos a investimentos municipais e dos pertencentes à Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente), recorrendo a informação pontualmente solicitada, na falta de envio do relatório/mapas de execução física e financeira do PIDDAR.

6 - Operações de tesouraria

Analisa-se aqui a actividade da Região no domínio da movimentação de fundos por operações de tesouraria. Contudo, por escassez de informação, alusiva a esta matéria, a abordagem encontra-se quase circunscrita ao comportamento dos "Recursos próprios de terceiros", considerados no Orçamento e na Conta da Região, nos capítulos 20 e 75, na óptica de entradas e de saídas, designadamente, quanto à previsão, à execução, à ocorrência de eventuais desvios e ao saldo que ficou por entregar aos beneficiários no final do ano económico, bem como na respectiva evolução no quadriénio 1995-1998. Constatam-se eventuais deficiências e lacunas, inerentes à movimentação deste tipo de operações detectadas quer no âmbito de exame interno quer no âmbito da auditoria à tesouraria do Governo Regional.

7 - Fluxos financeiros com a União Europeia

Trata-se da primeira vez que o Tribunal de Contas efectua a apreciação relativa aos fluxos financeiros entre a Região Autónoma da Madeira e a União Europeia, em cumprimento da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

Não obstante os Fundos Comunitários representarem um peso significativo no âmbito das despesas públicas, consubstanciando uma fonte de financiamento, quer do Orçamento Regional, quer das autarquias locais, quer mesmo de entidades particulares, a presente análise limita-se aos fluxos apurados pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, relativamente aos fundos estruturais enquadráveis no Quadro Comunitário de Apoio II/Programa Operacional Plurifundos II (FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP) e do Fundo de Coesão. São também objecto de análise os fundos oriundos de iniciativas comunitárias, de sistemas de incentivos, e ainda de intervenções operacionais, tais como o PROCOM, o PEDIP II, o PDR e o REGIS II.

Aquela apreciação procede através de uma identificação tão rigorosa quanto possível dos fluxos comunitários, cuja fonte de informação consistiu, fundamentalmente, nos elementos obtidos junto dos organismos responsáveis pela gestão, a nível nacional e regional, dos citados fluxos financeiros, no que respeita à quantificação e identificação das dotações transferidas para os executores públicos ou privados que exercem a sua actividade na Região.

8 - Dívida pública regional

8.1 - Dívida directa

Efectua-se a análise à posição da dívida pública directa da RAM, nos planos interno e externo, tanto no início como no final de 1998, incluindo aos empréstimos contraídos no decurso do ano económico, de curto (contas caucionadas e adiantamentos prévios ao empréstimo de longo prazo) e de longo prazos, e encargos subjacentes (amortizações, juros, juros de mora, entre outros, havidos naquele ano), e verificando-se o cumprimento dos limites máximos legais de endividamento directo, nomeadamente, apreciando os endividamentos global e líquido da Região. Procede-se, também, ao estudo da sua evolução e variação no período compreendido entre 1995 e 1998, e apuram-se os compromissos assumidos com reflexos em anos vindouros, embora não revistam, formalmente, a denominação de dívida pública.

São, ainda, objecto de apreciação, bem como situações de subavaliação ou não contabilização de dívida na Conta da Região, e eventuais ilegalidades e irregularidades inerentes à contracção de dívida e ao desenrolar do serviço da dívida no referido ano.

8.2 - Dívida acessória

Analisam-se os avales concedidos no ano de 1998 e os movimentos das responsabilidades decorrentes de avales concedidos nesse e em anos anteriores. Efectua-se uma síntese evolutiva dos avales concedidos e das respectivas responsabilidades no período 1996-1998.

Destacam-se, no exame efectuado, as situações em que se levantaram questões. Como fonte de informação, foram objecto de estudo os mapas XXXI a XXXIV, anexos à Conta da Região e os ofícios da Direcção Regional de Finanças e da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

9 - Património regional

A actividade no domínio do património financeiro da Região Autónoma da Madeira é analisada quanto à sua composição, no início e no fim do ano económico de 1998 (acções e quotas detidas e empréstimos concedidos), e respectiva variação durante o ano, bem como quanto ao rendimento proporcionado pelos activos financeiros, e à observância do limite previsto pelo artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

Foi também feita uma breve análise à evolução das participações da Região no período 1995-1998 e aos resultados líquidos do Sector Público Empresarial Regional entre 1996-1998.

Para efeito, procedeu-se ao exame dos mapas anexos XXXVI a XXXVIII que acompanham, anualmente, a Conta da Região, e as informações remetidas através da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, que as recolheu junto de todos os serviços da Administração Pública Regional.

Destacam-se ainda as situações irregulares detectadas quer no âmbito da análise interna quer no da "Auditoria ao sistema de gestão e controlo do Património Financeiro Regional".

No que respeita ao património real, a análise foi, contudo, impossível, face à inexistência de inventário dos bens tanto móveis, como imóveis, que facultasse a sua avaliação.

10 - Fluxos financeiros entre o Orçamento da RAM e o Sector Público Empresarial Regional

No conjunto dos relatórios e pareceres sobre as Contas da Região Autónoma da Madeira, é esta a primeira vez em que, como capítulo autónomo, se efectua a análise dos fluxos financeiros entre o Orçamento da RAM e o Sector Empresarial Público Regional (ver nota 1), procurando-se, com isso, expor os elementos examinados conducentes à apreciação, em sede de parecer sobre a Conta da Região relativa ao ano económico de 1998, das verbas pagas, pela Administração Regional Autónoma, às entidades com capitais públicos da Região Autónoma da Madeira, e vice-versa.

Para tal, faz-se uma análise dos montantes entregues no ano de 1998, agregados de acordo com a classificação económica da despesa, designadamente subsídios e aumentos de capital e de constituição de suprimentos, bem como das importâncias recebidas pela Administração Regional Autónoma, no mesmo ano (ver nota 2), exclusivamente provenientes de distribuição de dividendos.

Embora o objecto deste capítulo fique, em grande parte, por preencher, porquanto, no ano económico em apreço, não se concretizaram reprivatizações de empresas nacionalizadas, privatizações de capitais públicos, ou alienação de participações do sector público, subsiste, no entanto, a movimentação de alguns fluxos financeiros, em ambos os sentidos, decorrentes de atribuição de subsídios, aumentos de capital, constituição de suprimentos, concessão de empréstimos e distribuição de dividendos.

11 - Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos

Efectua-se a análise do resultado (ao longo do ano económico de 1998), da gestão dos serviços e organismos autónomos que integram a Administração Regional Autónoma, incidindo a mesma no comportamento, quer das receitas cobradas, com particular destaque para as receitas próprias e as transferências provenientes do Orçamento Regional, quer das despesas das entidades em apreço. Especial relevo é atribuído ao exame da capacidade de autofinanciamento dos fundos e serviços autónomos.

Esta análise baseou-se nos elementos constantes das respectivas contas de gerência, bem como nos correspondentes mapas anexos à Conta da Região (não obstante o facto de a respectiva actividade financeira não se encontrar suficientemente espelhada naquela Conta), e ainda em informação solicitada, contida nos ofícios remetidos pelos fundos e serviços autónomos e pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

São ainda feitas algumas observações, sobre deficiências e irregularidades detectadas, na sequência dos trabalhos de preparação deste relatório e parecer, e em resultado de acções de fiscalização sucessiva, desenvolvidas pela Contadoria de Contas da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas às contas de gerência de 1998 destes fundos e serviços autónomos.

12 - As contas da Administração Pública Regional

Fornece-se, a finalizar o relatório, uma visão de conjunto da actividade de toda a Administração Regional Autónoma, apura-se o saldo, tanto da Conta do Governo Regional, bem como o da conta consolidada da Região (onde se incluem, para além da administração regional directa, os fundos e serviços autónomos), culminando com uma confrontação entre o saldo disponível e os encargos assumidos e não pagos.

Afere-se ainda o cumprimento, em termos de execução, do critério do equilíbrio orçamental, definido no n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

A elaboração deste capítulo teve por base os elementos constantes da Conta da Região de 1998, no que ao Governo Regional diz respeito, e das contas de gerência dos fundos e serviços autónomos, contando ainda com a relação dos encargos assumidos e não pagos, enviada pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

(nota 1) Que compreende as empresas públicas stricto sensu, as empresas nacionalizadas, as sociedades de capitais públicos, e as sociedades de economia mista controladas ou participadas, elencadas no capítulo IX -"O património regional", do presente relatório.

(nota 2) Mencionam-se, apenas pontualmente, as receitas/despesas originadas no ano mas que não foram recebidas/pagas no ano de 1998 (v. g. aumento de capital em 1998, cujos pagamentos, por parte da RAM, se efectuou em 1999).

CAPÍTULO I

O processo orçamental

1 - Enquadramento jurídico

Em sessão plenária de 20 de Janeiro de 1998, e no uso dos poderes conferidos pelos artigos 227.º, n.º 1, alíneas j) e p), e 232.º, n.º 1, ambos da Lei Fundamental, e pelos artigos 29.º, n.º 1, alínea o), e 71.º, da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho (ver nota 1), a Assembleia Legislativa Regional da Madeira aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1998, constante do DLR n.º 1-A/98/M, publicado na 1.ª série-A do Diário da República, n.º 33, de 9 de Fevereiro de 1998.

O poder orçamental reconhecido à RAM integra um modelo constitucional de autonomia financeira, que, tendo como uma das principais características a não sujeição da gestão financeira das Regiões a qualquer forma de tutela por parte dos órgãos de governo central, consagra, consequentemente, a aptidão de as Regiões aprovarem as suas contas - autonomia de contas (ver nota 2) - e a faculdade de administrarem e disporem de patrimónios próprios - autonomia patrimonial (ver nota 3) - sem prejuízo de outras formas de autonomia patrimonial, como a creditícia (ver nota 4) e a de tesouraria (ver nota 5).

Não obstante, a ampla autonomia de que o poder financeiro regional é dotado está limitada, na prática, quer pela dependência face às transferências dos Orçamentos do Estado e ou da União Europeia, que são das principais fontes de financiamento regional, conjuntamente com as receitas fiscais, quer através de decisões tomadas fora da Região que restrinjam o poder de decisão orçamental regional.

O quadro legislativo aplicável ao processo orçamental regional, no ano económico de 1998, consta da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que aprovou o Enquadramento do Orçamento da RAM, e, a exemplo da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, que aprovou o Enquadramento do Orçamento do Estado, consubstancia os princípios e regras orçamentais que devem presidir à elaboração, organização, discussão, aprovação, execução, alteração e fiscalização do Orçamento, assim como à estrutura da Conta da Região.

Com o intuito de definir os meios de que dispõem as Regiões Autónomas para a concretização da autonomia financeira consagrada na Constituição e nos respectivos estatutos político-administrativos, a Lei de Finanças das Regiões Autónomas - Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (ver nota 6), instituiu o quadro jurídico disciplinador das relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas.

2 - O Orçamento do Estado para 1998

2.1 - Normas de aplicação directa à Região

A Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1998 (ver nota 7), acolheu no seu articulado um conjunto de normas de aplicação directa à Região, à semelhança das suas congéneres anteriores, e que se encontram infra-reproduzidas:

1) Retenção de montantes nas transferências (artigo 8.º):

As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para as Regiões Autónomas podiam "[...] ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE e da segurança social, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários", não podendo, contudo, essa retenção ser superior a 5% do montante de transferência anual ao abrigo dos custos de insularidade para a RAM.

2) Finanças das Regiões Autónomas (artigos 10.º e 11.º):

Reversão de receita do INEM para as Regiões Autónomas (artigo 10.º) -autorizou o Governo da República a legislar no sentido de reverterem para cada Região Autónoma as receitas previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 29.º do DL n.º 234/81, de 3 de Agosto, com a redacção introduzida pelo DL n.º 263/83, de 16 de Junho, cujos sujeitos passivos residam ou tenham sede nas Regiões Autónomas;

Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais (artigo 11.º) -permitiu ao Governo da República comparticipar num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, a acordar com cada Região Autónoma por forma a assegurar a amortização ou assunção de dívida pública garantida ou, na sua falta, de dívida não garantida, no valor de 76 milhões de contos para a RAM, valor que poderia ser acrescido ou reduzido ligeiramente, por razões de gestão, mediante acordo entre o Governo da República e o da Região (ver nota 8).

3) Necessidades de financiamento (artigo 70.º) (ver nota 9):

Proibiu à RAM a contracção de empréstimos que implicassem "[...] um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 17 milhões de contos".

3 - Elaboração, apresentação e aprovação da proposta de orçamento

3.1 - Instruções de elaboração do Orçamento da RAM

Aprovada pelo respectivo secretário regional, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação emitiu a circular n.º 3/ORÇ/97, de 13 de Junho de 1997, com as instruções gerais para a elaboração e remessa dos projectos de orçamento para 1998, quer para o Orçamento da Região, quer para os orçamentos privativos.

Naqueles termos, os projectos de orçamentos privativos deveriam ser remetidos pelos departamentos do Governo Regional e pelos serviços e fundos autónomos àquela Secretaria Regional e à Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, até 7 de Julho de 1997, depois da concordância da respectiva tutela.

A circular em apreço, à semelhança das suas congéneres anteriores, preceituou que "[...] a afectação dos plafonds pelos serviços e rubricas de classificação económica, incluindo os fundos e serviços autónomos, quando necessário, deverá ser efectuada pela secretaria da tutela que terá em atenção, prioritariamente, os encargos decorrentes de contratos já estabelecidos", devendo também ser dada primazia à afectação das dotações orçamentais aos diferentes serviços e rubricas de classificação económica.

3.2 - O conteúdo da proposta

Em obediência ao artigo 10.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, "A proposta do orçamento deve conter o articulado do respectivo decreto legislativo regional e os mapas referidos no presente diploma e ser acompanhada de anexos informativos", enunciados no artigo 13.º do referido diploma.

Da disposição anteriormente citada, resulta a obrigatoriedade de o executivo apresentar à Assembleia Legislativa Regional, órgão exclusivamente competente para aprovar o Orçamento Regional, uma proposta de orçamento que espelhe, de forma clara, completa, concisa e esquemática, o destino a dar a todos os dinheiros públicos, pois só assim aquele órgão legislativo se encontrará habilitado a aprovar o Orçamento Regional, ou a introduzir-lhe as alterações que tenha por pertinentes.

Não obstante, da proposta de orçamento para o ano de 1998, apresentada pelo executivo à Assembleia Legislativa Regional, não constavam alguns dos anexos informativos elencados no supra-referido artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

A fim de averiguar a causa daquela omissão, ouviu-se, nos termos dos n.os 1 e 3 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, que justificou aquela situação (ver nota 10), deste modo:

A resposta a este quesito é semelhante aquela que foi dada a propósito da Conta da Região relativa a 1997, dado que as questões levantadas no quesito são muito semelhantes.

De ressalvar, porém, que os Orçamentos da Região têm sido em cada ano acompanhados de uma maior informação o que se verificou com o Orçamento de 1998 em comparação com o dos anos anteriores.

Confirma-se, pois, que alguns anexos justificativos não foram apresentados juntamente com a proposta do orçamento tendo sido, no entanto, prestados esclarecimentos em sede da Comissão de Finanças e Planeamento.

3.3 - Aprovação do Orçamento

O n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, fixa o dia 2 de Novembro como data limite para que o executivo apresente à Assembleia Legislativa Regional a proposta de orçamento da RAM, para o ano económico seguinte. Contrariando aquela imposição legal, a proposta de Orçamento Regional relativa ao ano de 1998 apenas deu entrada naquele órgão legislativo em 11 de Dezembro de 1997.

Esse atraso repercutiu-se na data de aprovação do Orçamento, ocorrida a 20 de Janeiro de 1998, contrariando, também, o preceituado no n.º 1 do artigo 14.º do supracitado diploma, o qual determina que a votação, pela Assembleia Legislativa Regional, do Orçamento da Região para o ano seguinte, tenha lugar até 15 de Dezembro.

Tal facto veio igualmente impedir a entrada em vigor do Orçamento da Região no início do ano em análise, uma vez que apenas foi publicado a 9 de Fevereiro de 1998, obstando ao começo, em pleno, da execução orçamental, consequência, também, da publicação tardia do DRR n.º 6/98/M, que o pôs em execução, a qual apenas ocorreu em 30 de Abril de 1998, obrigando a que, durante esse período transitório, se tivesse mantido em vigor o Orçamento do ano anterior, em cumprimento do disposto no artigo 15.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, aplicando-se o disposto na circular n.º 5/ORÇ/97, de 29 de Dezembro, da DROC (ver nota 11).

Questionado o responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação acerca dos factos anteriormente transcritos (ver nota 12), a que correspondeu o desrespeito pelas disposições constantes dos artigos 9.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e do artigo 12.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, veio aquele argumentar que:

O atraso registado na apresentação da proposta de orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1998, deveu-se, essencialmente, ao facto desse ser o primeiro orçamento a ser elaborado tendo em atenção a Lei das Finanças Regionais, publicada através da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.

Acresce que a elaboração da proposta de orçamento da Região depende, em certa medida, do que é estabelecido a nível do Orçamento do Estado, nomeadamente no tocante às transferências financeiras para a Região e aos limites de endividamento líquido, facto este que só ocorre, geralmente, após a entrega da proposta de orçamento do Estado na Assembleia da República.

Mais uma vez se mostram pertinentes os motivos apresentados pelo responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação. Contudo, e à semelhança de anos económicos anteriores, verificou-se o efectivo desrespeito pelos citados artigos 9.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e do artigo 12.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

3.4 - O conteúdo do Orçamento

3.4.1 - Nota introdutória

Do Orçamento da Região para o ano económico de 1998, aprovado pelo DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, constam, para além do articulado respectivo, os mapas orçamentais e anexos informativos.

Na decorrência do disposto nos n.os 1 e 4 do artigo 105.º da Lei Fundamental, o diploma orçamental deverá conter a discriminação das receitas e despesas da Região, incluindo as dos fundos e serviços autónomos, as regras da sua execução, as condições a que obedecerá o recurso ao crédito público, e os critérios de alteração orçamental. Estamos, pois, perante um diploma específico e com carácter anual, cuja natureza implica que apenas matérias directamente relacionadas com o Orçamento devam ser aí previstas.

Não obstante, e à semelhança de anos anteriores, foram incluídas, no articulado do Orçamento da Região para o ano de 1998, normas alheias ao conteúdo nuclear do orçamento (ver nota 13) - consubstanciando as chamadas boleias orçamentais (ver nota 14). É o caso do artigo 5.º - "Contratos-programa", do capítulo V - "Mercados públicos", do capítulo VI - "Concessão de subsídios e outros apoios financeiros", do capítulo VIII - "Autonomia administrativa e financeira", e dos artigos 28.º, 31.º, 33.º e 34.º - "Constituição de sociedades", "Limites dos encargos com pessoal dos municípios", "Receitas das escolas" e "Acção social escolar".

3.4.2 -Normas relevantes

Torna-se pertinente descrever as normas cujo conteúdo apresenta relevância para a emissão do parecer sobre a Conta da Região para 1998, constantes do diploma que aprovou o Orçamento Regional daquele ano, e que exibam aspecto inovador ou alguma alteração, face ao ano anterior, bem como as que, integrando o diploma que aprovou o Orçamento da RAM de 1997, foram, no de 1998, eliminadas.

Capítulo II - "Finanças locais" (ver nota 15) (artigos 3.º a 6.º):

O artigo 4.º autorizou o Governo Regional, no âmbito do apoio extraordinário, a transferir para os municípios da Região até ao montante de 1,2 milhões de contos, verba ligeiramente inferior à prevista no ano anterior pelo artigo 3.º do DLR n.º 4-A/97/M, de 21 de Abril;

Foi eliminada a previsão relativa aos empréstimos às autarquias locais, que constava do artigo 5.º do DLR n.º 4-A/97/M, de 21 de Abril;

Capítulo III - "Operações passivas e activas do Tesouro Público Regional" (artigos 7.º a 13.º):

O artigo 8.º, n.os 1 e 3 (ver nota 16), autorizava o Governo Regional a contrair empréstimos amortizáveis de longo prazo, internos ou denominados em moeda estrangeira, nos mercados interno e externo, até ao montante de 17,3 milhões de contos, nos termos dos artigos 23.º, 24.º e 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, permitindo, também, que aqueles empréstimos, contratados em 1999, pudessem excepcionalmente ser considerados com referência a 31 de Dezembro de 1998;

O n.º 2 do referido artigo 8.º veio permitir ao Governo Regional a contracção de empréstimos internos de curto prazo, para fazer face a necessidades momentâneas de tesouraria, nos termos dos artigos 23.º, n.º 1, e 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro;

O limite para a concessão de avales da Região relativos a operações financeiras, fixado no artigo 9.º, foi alargado para 20 milhões de contos;

Capítulo V - "Mercados públicos" (artigos 14.º a 19.º):

Ao artigo 19.º foi aditada uma disposição, constante do seu n.º 3, pela qual se admite que, em circunstâncias excepcionais devidamente fundamentadas, e mediante autorização do plenário do Conselho do Governo Regional, a adjudicação possa exceder em 20% os limites fixados no n.º 2, desde que se ocorram as situações previstas nas suas alíneas a) e b) do citado n.º 3;

Foi eliminada a disposição relativa à publicação dos anúncios, que consubstanciava o artigo 20.º do diploma que aprovou o Orçamento Regional para 1997;

Capítulo VI - "Concessão de subsídios e outros apoios financeiros" (artigos 20.º a 23.º):

O artigo 22.º do DLR n.º 4-A/97/M, de 21 de Abril, dedicado à atribuição de subsídios aos cônsules honorários, foi eliminado da redacção do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro;

Capítulo VIII - "Autonomia administrativa e financeira" (artigos 26.º e 27.º):

Foi retirado do articulado do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, a disposição constante do artigo 28.º do DLR n.º 4-A/97/M, de 21 de Abril, respeitante à execução financeira do PEDAP, que mantinha em vigor o disposto no artigo 18.º do DLR n.º 1/92/M, de 16 de Janeiro;

O artigo 26.º, que se debruça sobre a execução financeira dos projectos da administração regional do Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural, manteve a redacção oriunda do diploma anterior, tendo apenas visto a sua localização alterada, uma vez que se encontrava enquadrado no capítulo IX - "Disposições finais e transitórias";

Capítulo IX - "Disposições finais e transitórias" (artigos 28.º a 35.º):

Ao anterior artigo 30.º, actual artigo 28.º, dedicado à constituição de sociedades, foi retirado o n.º 2 (ver nota 17);

Foi introduzida uma disposição, no artigo 29.º, que autorizava o Governo Regional a efectuar as transferências da componente regional dos programas e projectos aprovados pela UE, ou por outras entidades, para as empresas e instituições em que a RAM detenha participação social, a qual veio substituir o anterior artigo 31.º, que tinha como epígrafe "Centro de empresas e inovação da Madeira";

Foi retirado do articulado do diploma em análise a norma integrante do anterior artigo 38.º, que determinava a aplicação supletiva e subsidiária das leis gerais da República e, designadamente, a Lei do Orçamento do Estado para 1997, com as devidas adaptações, ao Orçamento Regional e respectiva execução. Contudo, a sua não inclusão no texto do decreto legislativo regional em apreço não se traduziu na inaplicabilidade supletiva e subsidiária das referidas leis gerais da República e, designadamente, da Lei do Orçamento do Estado para 1998, dado serem estes diplomas os necessários para a integração de possíveis lacunas na aplicação do Orçamento Regional e respectiva execução.

3.4.3 - Conclusão

À semelhança do sucedido em anos anteriores, o DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento Regional para 1998, absorveu a maioria das normas constantes do diploma congénere anterior.

3.5 - A execução do Orçamento

3.5.1 - Enquadramento doutrinal

A execução orçamental, traduzida no "Conjunto dos actos e operações da administração financeira praticados para cobrar as receitas e realizar as despesas inscritas no Orçamento ou para prover ao respectivo ajustamento" (ver nota 18), compete, na Região, ao órgão executivo - o Governo Regional, que por ela responde politicamente perante a Assembleia Legislativa Regional, à semelhança do que acontece a nível da execução do Orçamento do Estado.

Encontra-se subordinada ao princípio da legalidade genérica, por ter de conformar-se com as leis gerais, e ao princípio da legalidade específica, por ter de obedecer ao próprio orçamento, o que implica a sua sujeição à tipicidade orçamental, impedindo a arrecadação de receitas ou a realização de despesas não inscritas no Orçamento anual.

Contudo, a natureza daquela tipicidade varia consoante estejamos perante um orçamento das receitas ou um orçamento das despesas, dado que, no que respeita àquelas, a tipicidade é qualitativa, recaindo a autorização sobre a espécie de receitas e não sobre o montante orçado, o qual não é vinculativo, podendo a cobrança exceder a previsão (ver nota 19), ao passo que, no que toca às despesas, estas encontram-se sujeitas a um processo de execução mais complexo, onde o princípio da tipicidade orçamental tem um cariz simultaneamente qualitativo e quantitativo, de tal forma que, para poder ser realizada, é necessária a inscrição da despesa numa rubrica de verba expressamente prevista no Orçamento Regional, e que o montante da mesma não exceda cumulativamente o que nele está previsto, exigindo, então, cabimento orçamental (ver nota 20).

3.5.2 - O decreto regulamentar regional de execução orçamental

As regras de execução do Orçamento da RAM, para o ano económico de 1998, encontram-se plasmadas no DRR n.º 6/98/M, cuja publicação ocorreu a 30 de Abril, quase três meses após a publicação do decreto legislativo regional que aprovou o Orçamento da Região para o mesmo ano, que data de 9 de Fevereiro, e após o decurso de quatro meses do ano económico, facto que conduziu à ausência de regras de execução orçamental durante aquele lapso temporal, não obstante parte da despesa já houvesse sido assumida, realizada e paga.

Após a verificação da situação anteriormente descrita, foi confrontado o responsável pela pasta do Plano e da Coordenação, mediante o quesito IV, que alegou:

Embora o Decreto Regulamentar Regional n.º 6/98/M tivesse sido publicado a 30 de Abril, já haviam sido tomadas, pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, as medidas de racionalização e contenção de despesas na Administração Pública Regional, tendo sido publicado a 26 de Fevereiro, a Resolução n.º 219/98.

Até à publicação do decreto regulamentar regional, acima referido, os serviços regeram-se pelos princípios de contabilidade pública e pelas disposições da resolução acima referida, de modo a não ser afectado o seu funcionamento.

Verificou-se, pois, a não observância do estipulado no artigo 16.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que determina que:

O Governo Regional deve tomar medidas para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina [...] tendo sempre em conta o princípio da mais racional utilização possível das dotações aprovadas e o princípio da melhor gestão de tesouraria.

3.5.2.1 - Aspectos inovadores

Pelo seu carácter inovador, destaca-se ainda o conteúdo das seguintes duas normas, integrantes do diploma que aprovou a execução do Orçamento Regional de 1998:

Ao artigo 5.º - "Requisição de fundos", foi aditado o n.º 5, permitindo que o pagamento das requisições de fundos não seja totalmente autorizado pela Direcção de Serviços de Contabilidade da DROC, caso não tenham sido cumpridas as formalidades previstas nos n.os 1 a 5 do artigo 6.º e 1 a 4 do artigo em apreço;

O artigo 6.º apresenta um maior nível de exigência quanto à informação a remeter pelos serviços e fundos autónomos à DROC e à DRF, em comparação com o disposto no artigo do ano anterior correspondente, introduzindo seis novas disposições tendentes a obter maior controlo sistemático e sucessivo da gestão orçamental daquelas entidades, bem como informação consolidada do conjunto do sector público administrativo.

3.5.2.2 - Conclusão

Face ao exposto no ponto anterior, ressalta o reduzido número de inovações trazidas pelo DRR n.º 6/98/M, de 30 de Abril, que pôs em execução o Orçamento da RAM para 1998, sendo, contudo, de ressalvar a maior exigência introduzida ao nível da prestação de informações pelos serviços e fundos autónomos à DROC e à DRF, dando-se, com isso, acolhimento às recomendações feitas por este Tribunal, em sede de anteriores pareceres sobre a Conta da RAM.

3.6 - Regras e princípios orçamentais (ver nota 21)

O Orçamento, entendido como a "Relação previsional e limitativa, sancionada por uma decisão que a torna executória e lhe confere força coerciva, das despesas e das receitas a realizar, no decurso de um período dado, por um indivíduo ou uma colectividade" (ver nota 22), configura o diploma legal fundamental para a organização e enquadramento das finanças públicas, por consubstanciar a consagração formal de políticas, planos, objectivos e metas, que se impõem pelo carácter normativo do diploma que os suporta.

Face ao papel preponderante que assume, a sua elaboração e execução são norteadas por um conjunto de regras e princípios que têm como escopo evitar a adulteração do seu espírito, encontrando-se, actualmente, consagrados na Constituição da República Portuguesa, e desenvolvidos nas Leis de Enquadramento dos Orçamentos, quer do Estado, quer da RAM, quer ainda da RAA.

Os pontos expostos em seguida focam apenas os princípios que não foram integralmente observados, na elaboração e na execução do Orçamento da Região para o ano em apreço, mas cumprindo referir que, na generalidade, aquele encontra-se em conformidade com os princípios e regras orçamentais em vigor, enunciados e desenvolvidos na Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que aprovou o Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

3.6.1 - O princípio da plenitude orçamental

Consagrado pelo n.º 3 do artigo 105.º da Constituição da RepúblicaPortuguesa (ver nota 23), e explicitado no n.º 1 do artigo 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (ver nota 24), é composto por dois aspectos distintos, comportados por duas regras intimamente conexas: a da unidade orçamental e a da universalidade.

A regra da unidade orçamental pressupõe a inscrição obrigatória, num único orçamento, de todas as receitas e despesas da Administração Pública Regional, de forma a evitar a dispersão de fundos, que, de outra forma, escapariam ao mecanismo da autorização política (ver nota 25). A

regra da universalidade compele à inscrição, no diploma orçamental, de todas as receitas e despesas, incluindo as dos fundos e serviços autónomos, sendo neste sentido que apontam as disposições constantes dos artigos acima mencionados.

Da análise efectuada pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, resultou a constatação de que o princípio da plenitude orçamental, tal como se encontra consagrado nos diplomas anteriormente citados, não foi respeitado, o que conduziu à elaboração de diversos quesitos, adiante explanados nos capítulos VI - "Operações de tesouraria" e XI - "Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos".

3.6.2 - O princípio do equilíbrio orçamental

O n.º 4 do artigo 105.º da CRP, bem como o n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, erigem o princípio do equilíbrio orçamental, num sentido puramente formal, ao determinarem que o Orçamento deve prever as receitas necessárias para cobrir todas as despesas. Não obstante, a observância daquele princípio não se satisfaz com uma mera igualdade contabilística (formal), exigindo, também, a igualdade substancial, em que certo tipo de despesas é coberto por certo tipo de receitas.

É este o sentido estabelecido pelo n.º 2 do referido artigo 4.º da Lei n.º 28/92, que consagra o chamado equilíbrio primário (ver nota 26), ao estatuir que:

As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir (ver nota 27).

Aquela disposição permite "[...] aos Governos [...] apresentarem em situação de equilíbrio orçamentos que apenas artificiosamente o estão", já que não se incluem os encargos com os juros da dívida (ver nota 28).

O equilíbrio primário preconiza um défice ou um superavit primário, sendo que, naquele caso, a execução do Orçamento irá provocar o aumento da dívida pública, e neste último, tal apenas não acontecerá se as receitas efectivas forem superiores ou, pelo menos, iguais às despesas efectivas. Nestes termos, a existência de défice no saldo primário apenas será admissível se tiver subjacentes razões conjunturais, em obediência ao disposto no n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

Assim, como o orçamento primariamente equilibrado não é neutral perante a dívida pública, ao implicar necessariamente o aumento desta, a sua adopção parece explicar-se, exclusivamente, por razões políticas, ao invés da opção pelo orçamento corrente, que assenta numa lógica económica, pela sua neutralidade face ao aforro, dado implicar a igualdade entre as receitas correntes e as despesas correntes, originando o equilíbrio entre a redução e o aumento do consumo resultantes da actividade financeira.

No ano económico de 1998, o Orçamento da Região foi deficitário em 11,2 milhões de contos. Confrontado com esta situação, através do quesito VI, o responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação respondeu que:

A questão do equilíbrio entre as receitas efectivas e as despesas efectivas pressupõe um equilíbrio orçamental que implica um défice nulo.

Ora, numa fase em que o Governo Regional necessita de impulsionar o desenvolvimento económico da Madeira, esse equilíbrio, nesta fase não será possível cumprir. O Governo Regional para esse efeito, terá de contrair os empréstimos que lhe forem permitidos pela Lei do Orçamento do Estado, sob pena de conduzir a uma quebra do desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.

Verificou-se, assim, o não cumprimento do princípio por razões de natureza económica, tendo como objectivo a manutenção do ritmo de crescimento da Região Autónoma da Madeira.

A evolução do saldo primário, no período 1994-1998, é apresentada no quadro infra-reproduzido e respectivo gráfico:

(ver documento original)

Nos últimos cinco anos, o saldo primário tem-se mantido negativo, o que significa um persistente desrespeito pelo princípio do equilíbrio orçamental.

Em 1998 houve um agravamento do défice, em relação ao ano anterior, situação que se traduziu no recurso, pelo Governo Regional, a empréstimos de médio/longo prazo para o financiar, implicando assim um aumento da dívida pública regional (ver nota 29).

A evolução do saldo corrente no período compreendido entre 1994 e 1998, bem como o grau de cobertura, são apresentados no quadro seguinte e respectivo gráfico:

(ver documento original)

Ao contrário do saldo primário, o saldo corrente tem vindo a melhorar ao longo do período considerado, permanecendo, no entanto, no ano de 1998, deficitário em, aproximadamente, 1,1 milhões de contos, configurando um recurso às receitas de capital para cobrir os gastos correntes (ver nota 30).

3.6.3 - Conclusão

Face ao que ficou exposto, salienta-se a verificação da não observância dos princípios da plenitude e do equilíbrio orçamental. Assinala-se, contudo, a não detecção de situações de desrespeito pelos restantes princípios orçamentais, como sejam os da anualidade, da publicidade, da discriminação orçamental, da especificação, da não consignação, e da não compensação.

4 - Alterações orçamentais

4.1 - Enquadramento jurídico

Entende-se por alterações orçamentais o mecanismo que se consubstancia nas "Modificações ao Orçamento do Estado introduzidas durante a respectiva vigência para atender a situações imprevistas, que se traduzem quer no aumento de despesa ou transferência de verbas, quer na redução ou supressão de dotações" (ver nota 31), e resultantes do facto de o Orçamento constituir uma previsão.

Atendendo aos montantes envolvidos, as alterações orçamentais podem ser meramente rectificativas, onde não se alteram os valores globais, ou de carácter substancial, com consequente modificação dos montantes previstos.

Os tipos de alterações orçamentais correspondem à diversidade de situações susceptíveis de implicar modificações no Orçamento (ver nota 32).

No domínio da despesa pública, podem ocorrer alterações orçamentais devido aos seguintes factos:

a) Aparecimento de despesas imprevistas e inadiáveis;

b) Insuficiência de certas dotações;

c) Consideração de despesas como desnecessárias ou excessivas.

Os factos referidos nas alíneas a) e b) podem determinar um aumento das dotações, a que corresponde aumento da despesa pública ou transferência de verbas. Por seu lado, os factos referidos na alínea c) podem determinar a supressão de dotações.

As alterações orçamentais encontram-se consagradas no n.º 4 do artigo 105.º da CRP, e disciplinadas no artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, podendo, conforme a sua natureza, competir à Assembleia Legislativa Regional ou ao Governo Regional, consoante sejam alterações estruturais ou fundamentais, nos termos dos n.os 1 e 2 do citado artigo 20.º, ou alterações subordinadas ou com pendor claramente executivo, de acordo com os n.os 3, 4, 5 e 7 do mesmo artigo.

Face à publicação do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, que disciplina as alterações da competência do Governo da República, e em obediência ao disposto no citado n.º 8 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, tornou-se pertinente ao Governo Regional definir, "[...] por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que obedecem as alterações orçamentais que forem da sua competência".

Embora não tenha sido, até à data, dada sequência ao preceituado no citado artigo 20.º, n.º 8, da Lei n.º 28/92, o artigo 13.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, procurando integrar aquela lacuna, autorizou o Governo Regional a proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir o DL n.º 71/95, de 15 de Abril (ver nota 33).

Transpostas para o âmbito da Administração Regional, as regras relativas à distribuição de competências para autorização das alterações orçamentais, constantes do artigo 3.º do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, eram, no ano de 1997, aplicadas na Região, nos termos explanados no ponto 5.1.1 - "Enquadramento jurídico" do capítulo I - "O processo orçamental", in parecer sobre a Conta da Região relativa ao ano económico de 1997.

4.2 - Deficiências detectadas

Apenas as alterações orçamentais relativas às dotações da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, enquadradas pelo artigo 3.º, n.º 3, do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, mencionam expressamente esta disposição na sua fundamentação legal.

Em sede de contraditório, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação remeteu para a resposta dada ao quesito VIII da Conta da Região para 1997, salientando a posição assumida pelo Tribunal de Contas, que foi no sentido de que a situação "exprime uma contingência, decorrente da própria orgânica do Governo Regional".

No entanto, são razões de ordem formal que impõem a invocação do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, e que conduzem a maior um rigor no âmbito das alterações orçamentais.

Contudo, a partir de 1999, esta situação foi corrigida verificando-se que todas as alterações orçamentais que se enquadram no âmbito do artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril fazem referência a esta disposição.

4.3 - Alterações que modificaram o montante orçamentado

4.3.1 - Da competência da Assembleia Legislativa Regional

De acordo com o artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, "[...] as alterações dos montantes de cada secretaria regional ou capítulo, bem como as que impliquem a transferência de verbas ou a supressão de dotações entre secretarias ou capítulos, ou ainda as de natureza funcional [...]" são aprovadas por decreto legislativo da Assembleia Legislativa Regional.

O Decreto Legislativo Regional n.º 26-A/98/M, de 22 de Dezembro, veio alterar os montantes globais das receitas e das despesas previstas no orçamento inicial, como se pode verificar pelas alterações orçamentais constantes do quadro seguinte:

(ver documento original)

É de salientar o corte orçamental de 26 130 367 contos na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, ocorrido, em grande parte, no agrupamento económico "Passivos financeiros", devido à assunção das amortizações da dívida da RAM pelo Estado. Outra das causas da redução foi a correcção da dotação fixada para "Encargos correntes da dívida", pois os juros passaram a ser suportados pelo Orçamento do Estado.

Temos, também, que a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares foi o departamento mais beneficiado em termos de reforços orçamentais (2 688 750 contos), destinados, principalmente, ao Centro Regional de Saúde e ao Centro Hospitalar do Funchal.

4.3.2 - Abertura de créditos especiais

Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, as alterações orçamentais podem assumir, entre outras, a forma de "Créditos especiais, traduzidos na inscrição ou reforço de dotações de despesa, com compensação no aumento da previsão das receitas consignadas ou dos saldos de dotações de anos anteriores".

Por outras palavras, os créditos especiais são alterações que visam permitir a realização de despesa além da verba prevista no Orçamento, mediante o aumento, efectivo ou previsível, da dotação prevista no correlativo montante da receita consignada, ocorrido durante a execução orçamental.

No ano económico de 1998, e de acordo com o determinado no n.º 1 do artigo 13.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, o Governo Regional procedeu à abertura de créditos especiais no montante de 712 877 contos, distribuídos pelos vários departamentos, conforme se apresenta no quadro seguinte:

(ver documento original)

No global, a abertura de créditos especiais apenas representou 0,3% do orçamento inicial, situação que revela uma previsão mais rigorosa das receitas, já que, em 1997, a variação, face ao orçamento inicial, fora de 1,49% (3 194 017 contos).

Da análise do mapa sobressai a abertura de créditos especiais na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, que representaram cerca de 81,3% do total dos créditos especiais. O segundo departamento regional onde se procedeu à maior abertura de créditos especiais foi na Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares (10,5%).

Estes créditos especiais correspondem, no primeiro caso, a "Recursos próprios de terceiros", destacando-se a rubrica "20.90 - Diversas", com o montante de 449 924 contos, e no segundo caso, à abertura de créditos especiais no montante de 75 000 contos, em contas de ordem, de modo a reforçar o orçamento do Centro Regional de Saúde, como se demonstra no quadro infra-reproduzido, em que a abertura de créditos especiais é apresentada de forma discriminada, de acordo com a classificação económica da receita:

(ver documento original)

4.4 - Alterações que não modificaram o montante orçamentado

4.4.1 - Por contrapartida da dotação provisional

De acordo com a alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, o Secretário Regional do Plano e da Coordenação podia autorizar inscrições ou reforços de dotações orçamentais, nos diversos departamentos orgânicos do Governo Regional, para fazer face a despesas inadiáveis, não previsíveis ou insuficientemente dotadas.

Nos termos do n.º 4 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, no ano económico de 1998, o orçamento inicial do Gabinete do Secretário Regional do Plano e da Coordenação contemplava, na rubrica de classificação económica "06.01 - Outras despesas correntes - Dotação provisional", o montante de 4 826 000 contos, cuja movimentação, da competência daquele Secretário Regional, mediante despacho simples, encontra-se discriminada no quadro seguinte:

(ver documento original)

As dotações orçamentais dos diversos departamentos regionais foram reforçados, por contrapartida da dotação provisional, o que corresponde à sua anulação, no valor global de 4 434 651 contos, e representa um nível de utilização de 91,9%.

É de salientar o reforço efectuado na Secretaria Regional da Educação, pois este departamento absorveu 35% da dotação provisional. Canalizou-o, em grande parte, para o Projecto do PIDDAR -"Acções de Fomento Desportivo" (849 252 contos), principalmente para a rubrica de classificação económica "04.01.03. - Transferências correntes - Administrações públicas - IDRAM".

A Secretaria Regional do Plano e da Coordenação também beneficiou de um importante reforço (17,8%), que foi aplicado principalmente no agrupamento "Aquisição de bens e serviços correntes".

Finalmente, com 14,2% da dotação provisional transferida, destaca-se a Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, que teve como objectivo reforçar o agrupamento "Aquisição de bens de capital", no âmbito dos Investimentos do Plano.

O gráfico seguinte apresenta a evolução temporal da dotação provisional utilizada, em termos percentuais:

(ver documento original)

Verifica-se que, no período compreendido entre 1994 e 1998, o nível de utilização da dotação provisional não foi regular, destacando-se o ano de 1997, em que os vários departamentos do Governo Regional absorveram 99,1% do total da dotação provisional disponível.

O ano de 1998 ocupa uma posição intermédia, com uma média situada em 91,1%, no período considerado.

4.4.2 - Por despacho simples ou conjunto

Na presente análise, são consideradas as alterações orçamentais, realizadas em 1998, que não modificaram os valores globais dos orçamentos das Secretarias Regionais, ao nível tanto da receita como da despesa, correspondendo apenas à transferência de montantes entre rubricas de classificação económica.

Estas alterações orçamentais são autorizadas por despacho simples, do secretário da tutela, ou conjunto, dos Secretários Regionais do Plano e da Coordenação e da tutela, e encontram-se discriminadas no quadro seguinte, em que se consideram, além dos valores absolutos, os pesos respectivos no total das alterações (em percentagem) e, como medida relativa face às alterações efectuadas, a sua variação, também em percentagem:

(ver documento original)

As alterações orçamentais por transferências entre rubricas de classificação económica atingiram o montante de 22 653 669 contos, correspondente a uma reafectação de 10,6% das dotações previstas inicialmente.

As alterações orçamentais mais significativas ocorreram na Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, no valor de 12 217 268 contos, com uma variação de 27,7% face ao seu orçamento inicial, e representando 53,3% do total das alterações efectuadas em todos os departamentos.

4.5 - Síntese das alterações orçamentais

4.5.1 - Na óptica da receita

Ao nível da receita, esta síntese cinge-se à perspectiva económica, sendo apresentadas, no quadro infra-reproduzido, as alterações ocorridas no Orçamento Regional para 1998:

(ver documento original)

É possível verificar que, ao contrário do ano económico de 1997, em que o orçamento da receita aumentou 1%, no ano económico de 1998 houve uma redução orçamental significativa (8,9%), sendo o capítulo

"Transferências de capital" o principal responsável, com uma diminuição de 12,5 milhões de contos na receita prevista, o que representa 65,7% da descida ocorrida no total da receita.

É, contudo, no agrupamento "Transferências correntes" que houve maior variação relativa, menos 75,6% do seu orçamento inicial.

A estrutura da receita prevista não sofreu alterações substanciais, tendo apenas havido uma diminuição do peso das "Receitas de capital", de 33,5% para 28,9%, e um reforço do peso das "Receitas correntes", de 51,4% para 54,1%.

Os capítulos que se destacam ao nível do orçamento final da receita são os "Impostos indirectos" (31,2%), as "Transferências de capital" (19,8%) e os "Impostos directos" (19,6%).

Em termos globais, a receita fiscal salienta-se como uma das fontes mais importantes de financiamento das despesas regionais pois representa perto de 51%(ver nota 34) da receita total inscrita no orçamento final e 93,8% do valor do orçamento corrente final (ver nota 35).

4.5.2 - Na óptica da despesa

4.5.2.1 - Classificação económica

O mapa infra-reproduzido evidencia a estrutura orçamental da despesa, no ano económico de 1998, destacando as modificações ocorridas ao nível do orçamento final, face à previsão inicial:

(ver documento original)

Da análise da estrutura orçamental da despesa, salienta-se a redução do peso das "Despesas de capital", de 33% para 27%, e o reforço do peso das "Despesas correntes" no orçamento final, de 51,9% para 56,1%, apesar de, em termos absolutos, este agregado ter registado uma diminuição (1 655 994 contos), justificada pela redução de 4 158 909 contos no agrupamento económico "Outras despesas correntes".

A diminuição de 25,5% das "Despesas de capital", a que corresponde uma redução, em termos absolutos, de 18 074 203 contos, teve como principal responsável a amortização da dívida regional pelo Estado, motivando que o agrupamento "Passivos financeiros" sofresse uma variação de - 99,0%, e uma redução de 21 893 852 contos, por via, principalmente, do orçamento rectificativo.

Por outro lado, à diminuição das "Despesas correntes" não são alheias as alterações ocorridas na rubrica "Dotação provisional" (cf. o ponto 4.4.1 deste capítulo).

Códigos Designação

Destaca-se ainda a diminuição ocorrida no agrupamento "Encargos correntes da dívida", no montante de 3 340 000 contos (variação relativa de 32,7%), devido ao facto de o Estado se ter responsabilizado pelo pagamento dos juros da dívida pública regional por ele assumida.

Convém salientar que este agregado deu a contribuição mais importante para a diminuição apresentada pelo orçamento final, pois registou a redução mais significativa, tanto em termos absolutos (2 893 852 contos) como em termos relativos (99,0%).

4.5.2.2 - Classificação funcional

As alterações orçamentais da competência do Governo Regional são sintetizadas no quadro seguinte, de acordo com a natureza das funções exercidas:

(ver documento original)

No ano de 1998, destaca-se a diminuição ocorrida em "Outras funções", no montante de 29 368 503 contos, para a qual contribuíram os cortes orçamentais nas funções "Operações da dívida pública" (25 233 852 contos) e "Diversas não especificadas" (4 134 651 contos).

A redução nas "Operações da dívida pública" é justificada pela assunção parcial da dívida regional pelo Estado.

O valor negativo na rubrica "Outras funções - Diversas não especificadas" reflecte o montante da dotação provisional, inscrito no orçamento inicial da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, que, no decorrer do ano económico, foi reforçar dotações orçamentais das outras Secretarias Regionais.

Os maiores reforços ocorreram nas "Funções sociais", 5 710 826 contos, e nas "Funções económicas", 4 080 339 contos, em ordem inversa à do ano de 1997, sendo a maior parcela destinada à "Saúde", 3 162 000 contos, com transferências para o Centro Regional de Saúde e para o Centro Hospitalar do Funchal. Foram ainda significativamente reforçadas as funções relativas a "Transportes e comunicações" e a "Educação", com, respectivamente, 2 618 462 contos e 2 115 085 contos.

4.6 - Comparação entre o Orçamento de 1997 e o de 1998

No quadro seguinte, são comparados os orçamentos inicial e final, respeitantes aos anos económicos de 1997 e 1998, sendo dada particular ênfase aos agregados que sofreram as modificações mais significativas:

(ver documento original)

A comparação do orçamento inicial de 1997 com o de 1998 permite verificar o crescimento do agregado "Despesas correntes" (5,6 %), devido ao aumento, sobretudo, do agrupamento "Encargos correntes da dívida", que apresentou uma variação considerável (33,6%), e a diminuição no agregado "Despesas de capital" (3%), com destaque para a significativa redução nos "Activos financeiros" (74,6%). Tais variações permitiram acentuar o peso das "Despesas correntes", face ao das "Despesas de capital", que passaram de 49,2% para 51,9%.

No que concerne ao orçamento final de 1998, a modificação mais importante deu-se no agrupamento económico "Passivos financeiros", cuja despesa prevista se reduziu em 17 516 380 contos (8854,4%), face ao ano económico de 1997, pelos motivos já referidos no ponto 4.3.1, o que se traduziu numa acentuada descida do montante do agregado "Despesas de capital".

Por outro lado, nas despesas previstas no agregado das "Despesas correntes", há a referir que o seu crescimento se situou em 5,2%, devido, sobretudo, aos aumentos dos agrupamentos económicos "Transferências correntes" e "Despesas com o pessoal", que cresceram, respectivamente, 3 e 2,7 milhões de contos em relação ao montante inscrito no orçamento final de 1997, embora os "Subsídios" tenham diminuído, em termos absolutos, cerca de 854 000 contos.

Apesar do peso das "Despesas correntes" continuar a ser mais importante do que o das "Despesas de capital", o seu peso foi bastante reforçado com o reforço do peso do agregado corrente (de 47,9% para 56,1%), e, por contrapartida da quebra acentuada no de capital, de 34,2% para 27,0%.

(nota 1) Alterada pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto, que procedeu à primeira revisão do Estatuto Político-Administrativo da RAM.

(nota 2) Cf. os artigos da Constituição supramencionados, para além do artigo 29.º, n.º 1, alínea q), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

(nota 3) Cf. o artigo 227.º, n.º 1, alínea h), da CRP e artigo 75º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

(nota 4) Cf. o artigo 72.º, n.º 2, da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

(nota 5) Cf. o artigo 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.

(nota 6) Analisada com maior desenvolvimento nos capítulos II -"Execução do orçamento da receita" e capítulo VIII - "Dívida pública regional".

(nota 7) Alterada pela Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro.

(nota 8) Vide, também, o artigo 47.º, n.º 1, da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.

(nota 9) Na redacção que lhe foi introduzida pela Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro, que altera a Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro.

(nota 10) Cf. o quesito III.

(nota 11) Esta circular impôs a contenção de despesas, reduzindo-as ao estritamente necessário para o funcionamento normal dos serviços e impedindo a contracção de despesas que não estivessem inscritas no Orçamento de 1997 ou que excedessem as dotações orçamentais. Apenas poderiam ser realizadas despesas com os Investimentos do Plano, quando estas se reportassem a obras em curso, ou quando resultassem de repartição de encargos efectuada nos termos da legislação aplicável.

(nota 12) Cf. o quesito II.

(nota 13) A este propósito, o Acórdão n.º 641/87, emitido pelo Tribunal Constitucional, admitiu que a lei do orçamento possa conter matérias não orçamentais. A ser assim, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira defendem, in Constituição da República Portuguesa, anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, p. 470, que "[...] nessas matérias a lei do orçamento tem de ser considerada como uma lei comum, de modo a poder ser alterada nos termos gerais e não ficar sujeita à regra da vigência anual, continuando em vigor mesmo depois da substituição do orçamento, salvo indicação em contrário".

(nota 14) Nas palavras do Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., p. 401.

(nota 15) Foi na sequência do parecer sobre a Conta da Região para 1992 (em que se transcreveu o teor da Decisão n.º 361/91, da SRMTC, emitida no processo de fiscalização prévia n.º 2646/91), que pela primeira vez se disciplinou, parcialmente, no diploma que aprovou o Orçamento Regional para o ano de 1992, a atribuição de apoios financeiros aos municípios, em obediência à Lei n.º 1/87, de 6 de Junho (Lei das Finanças Locais), e legislação complementar.

(nota 16) Na redacção que lhe foi introduzida pelo DLR n.º 26-A/98/M, de 22 de Dezembro.

(nota 17) Que autorizava o Governo Regional a participar no capital social da sociedade a constituir, denominada Pólo Científico e Tecnológico, até ao montante de 210 000 000$.

(nota 18) Vide in Bernard, Y. & Colli, J. C., Dicionário Económico e Financeiro, vol. II, 1998, Publicações D. Quixote, Lisboa, p. 83.

(nota 19) Cf.o artigo 17.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

(nota 20) Cf. op. cit., p. 87.

(nota 21) Cf. Prof. Doutor Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., p. 345, nota de rodapé:

Ao falar-se de regras tem-se em vista designar directivas que, assumindo um teor pragmático tendencialmente ou meramente técnico, podem sofrer limitações mais ou menos extensas; os princípios representariam princípios substanciais ou essenciais. Uns e outros, poderiam, obviamente, ser violados ou afastados em cada caso concreto, sendo os princípios substanciais e as regras meramente formais (em sentido um pouco diverso, A. Braz Teixeira, Finanças, pp. 117-119). Designamos todas por regras, embora as substanciais e mais importantes (ainda que violáveis ou "afastáveis" na prática) possam com vantagem ser designadas por princípios.

(nota 22) Vide in Bernard, Y & Colli, J. C., Dicionário Económico e Financeiro, vol. II, 1998, Publicações D. Quixote, Lisboa, p. 84.

(nota 23) "O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respectiva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas." (nota 24) "O Orçamento da Região Autónoma da Madeira é unitário e compreende todas as receitas e despesas da Administração Pública Regional, incluindo as receitas e despesas de todos os organismos que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, adiante designados por serviços e fundos autónomos."

(nota 25) Trata-se, contudo, de uma regra que sofre diversas excepções, impostas, à partida, pela existência de orçamentos independentes do Orçamento do Estado, como os das Regiões Autónomas, das autarquias locais e das empresas públicas.

(nota 26) Vide Prof. Doutor Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, Coimbra Editora, 1991, 4.ª ed., p. 97.

(nota 27) No parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região de 1991 (com citações em pareceres de anos seguintes) referiram-se algumas das críticas que este princípio tem suscitado.

(nota 28) Vide Prof. Doutor Teixeira Ribeiro, in "Reparos à Lei do Enquadramento do Orçamento", separata do Boletim de Ciências Económicas, Coimbra, 1991, p. 5, e Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., p. 375.

(nota 29) Em termos de execução, não se verificou o aumento da dívida pública da RAM por ter sido assumida parte da mesma pelo Estado.

(nota 30) Cf. Prof. Doutor Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., p. 371, "[...] este critério - também conhecido como do activo patrimonial do Estado - assenta na distinção entre orçamento corrente e orçamento de capital. Para que haja equilíbrio é necessário que as despesas correntes do Estado sejam cobertas por despesas correntes. As despesas de capital podem ser cobertas por receitas de capital ou pelo excedente das correntes. O desequilíbrio deriva apenas da cobertura das despesas correntes por receitas de capital. A ideia base, neste critério, é já (diferentemente do caso do equilíbrio do orçamento ordinário) a da regularidade da gestão financeira, é, pois, um critério de sanidade financeira substancial, que transcende aspectos formais de mera rotina administrativa".

(nota 31) Vide in Bernard, Y. & Colli, J. C., Dicionário Económico e Financeiro, vol. II, 1998, Publicações D. Quixote, Lisboa, p. 86.

(nota 32) As alterações orçamentais poderão ocorrer quer na receita quer na despesa.

(nota 33) O n.º 2 deste artigo autorizou, ainda, o Governo Regional a proceder às alterações nos orçamentos dos organismos com autonomia financeira, "[...] constantes dos mapas V a VIII, nos termos do n.º 7 do artigo 20.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro".

(nota 34) O seu peso é superior ao da receita fiscal no total da receita prevista no Orçamento do Estado (41,2%).

(nota 35) O peso análogo no Orçamento do Estado representa quase a mesma proporção (93,2%).

CAPÍTULO II

Execução do orçamento da receita

1 - Introdução

Neste capítulo, é focada a receita relativa ao exercício económico do ano de 1998, com especial destaque para a estrutura orçamental, para o grau de acuidade das previsões, para o comportamento da receita cobrada, e para a evolução registada ao nível da receita efectiva, por comparação com exercícios anteriores, nomeadamente, desde o ano económico de 1995 até ao ano económico em apreço.

2 - Enquadramento legal

2.1 - Aspectos genéricos

Resulta da regra da universalidade, que integra o princípio da plenitude orçamental e encontra consagração legal no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, incluindo as dos fundos e serviços autónomos, entendendo-se por receita pública "[...] qualquer recurso obtido durante um dado período financeiro, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo" (ver nota 1). Incluem-se no conceito de receitas públicas, por exemplo, as receitas patrimoniais, as tributárias e as creditícias.

Os poderes das Regiões Autónomas encontram-se elencados no artigo 227.º da Constituição da República Portuguesa. De entre eles, são de destacar os previstos nas alíneas i), j) e t) do seu n.º 1, que conferem à Região, respectivamente, o poder de exercer poder tributário próprio, nos termos da lei, e adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais, nos termos de lei-quadro da Assembleia da República; o de dispor, nos termos do respectivo estatuto e da lei de finanças das Regiões Autónomas, das receitas fiscais nela cobradas ou geradas, o de uma participação nas receitas tributárias do Estado, estabelecida de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional, e ainda de outras receitas que lhe sejam atribuídas, bem como o de afectar essas receitas às suas despesas, e o poder de participar nas negociações de tratados e acordos internacionais que directamente lhes digam respeito, bem como nos benefícios deles decorrentes.

O Estatuto Político-Administrativo da RAM, criado em obediência aos anteriores artigos 164.º, alínea b), 169.º, n.º 3, 228.º e 229.º, n.º 1, alínea e), da CRP (ver nota 2), na redacção que lhes foi conferida pela Lei Constitucional n.º 1/92, de 25 de Novembro, e aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho (ver nota 3), veio reiterar os poderes conferidos pela Constituição à Região, ao longo do seu articulado, nomeadamente, nos seus artigos 8.º, 29.º, n.º 1, alíneas f) e z), e n.º 6, 30.º, alínea ff), 49.º, alínea h), 56.º, n.º 1, alínea a), 63.º, 67.º, 68.º e 71.º, resultando destas disposições normativas que o poder tributário conferido às Regiões Autónomas consiste na possibilidade de criar novos impostos, de aumentar a carga tributária concebida a nível nacional, ou de reduzir as respectivas taxas, nos termos da legislação em vigor, mas sem lhe ser reconhecida a faculdade de excluir totalmente a aplicabilidade de qualquer dos impostos estabelecidos à escala nacional. O que, em certa medida, foi ao encontro do desejo de concretização da autonomia financeira da RAM, uma vez que se definiram os meios colocados ao seu dispor para tal, consagrando, tanto a CRP como o Estatuto Político-Administrativo, um sistema de financiamento caracterizado por contemplar receitas próprias, afectadas às suas despesas, e transferências do exterior.

2.2 - Lei de Finanças das Regiões Autónomas

Neste âmbito, a Lei de Finanças das Regiões Autónomas [Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (ver nota 4)], representou um avanço significativo na construção da pretendida plena descentralização financeira, ao apresentar uma definição mais minuciosa das relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas, que atende aos princípios da solidariedade nacional, em sentido recíproco, e da coesão económica nacional, desenvolvendo os princípios constitucionais caracterizadores da autonomia financeira.

É no título I (artigos 1.º a 9.º) que se encontram consagrados os princípios gerais orientadores das finanças regionais.

O artigo 1.º, no n.º 1, reitera o exposto anteriormente, ao estabelecer como objecto da Lei n.º 13/98, "[...] a definição dos meios de que dispõem as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira para a concretização da autonomia financeira consagrada na Constituição e nos estatutos político-administrativos".

Os n.os 2, 3 e 4 do mesmo artigo contêm cláusulas de salvaguarda, ao estipularem que "Nada do disposto na presente lei poderá dispensar o cumprimento de obrigações anteriormente assumidas pelo Estado para com as Regiões Autónomas ou destas para com o Estado", e que "As disposições da presente lei não podem pôr em causa obrigações assumidas ou a assumir no âmbito de tratados e acordos internacionais celebrados pelo Estado Português", nem "[...] as prerrogativas constitucionais e estatutárias concedidas às Regiões Autónomas, designadamente no que se refere aos direitos de participação nas negociações de acordos ou tratados internacionais".

O artigo 2.º contempla os princípios e objectivos da autonomia financeira regional, a exercer no quadro da Constituição, dos estatutos político-administrativos, da lei em apreço e demais legislação complementar. Assim, a autonomia financeira regional deverá desenvolver-se com respeito pelos princípios da legalidade, da economicidade, da despesa pública e da sua sujeição aos controlos administrativo, jurisdicional e político.

Os n.os 2 e 3 da mesma disposição normativa traçam como objectivos da autonomia financeira regional "[...] garantir aos órgãos de governo das Regiões Autónomas os meios necessários à prossecução das suas atribuições, bem como a disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção do desenvolvimento económico e social e do bem-estar e da qualidade de vida das populações, à eliminação das desigualdades resultantes da situação de insularidade e de ultraperiferia e à realização da convergência económica com o restante território nacional e com a União Europeia", assim como prosseguir, "[...]

com base no cumprimento do modelo constitucional de cooperação, assistência e partilha de recursos financeiros, a realização do equilíbrio sustentável das finanças públicas e o desenvolvimento económico das economias das Regiões Autónomas, no âmbito da economia nacional".

O artigo 3.º enuncia os moldes em que deverá ocorrer a coordenação das finanças das Regiões Autónomas com as finanças estaduais, e o artigo 5.º define a cooperação entre aquelas entidades, a qual pretende ter "[...] especialmente em conta o desenvolvimento equilibrado de todo o país, a necessidade de atingir os objectivos e metas orçamentais traçados no âmbito das políticas de convergência ou outras a que Portugal se tenha obrigado no seio da União Europeia, bem como a necessidades de obter uma convergência real das economias, tendo em conta o estatuto de regiões ultraperiféricas atribuído às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira no quadro constitucional e no Tratado da União Europeia". Ainda no que respeita à cooperação, o Estado "[...] participa com as autoridades das Regiões Autónomas na tarefa de desenvolvimento económico, na correcção das desigualdades derivadas da insularidade e na convergência económica e social com o restante território nacional e com a União Europeia".

O artigo 4.º consagra o princípio da solidariedade nacional, definindo-a como sendo recíproca e abrangente do todo nacional e cada uma das suas parcelas, e implicando, entre outras, "[...] a obrigação de as Regiões Autónomas contribuírem para o equilibrado desenvolvimento do país e para o cumprimento dos objectivos de política económica a que o Estado Português esteja vinculado por força de tratados ou acordos internacionais, nomeadamente os que decorrem de políticas comuns ou coordenadas de crescimento, emprego e estabilidade e de política monetária comum da União Europeia". O que, no plano financeiro, se traduz, segundo o artigo 5.º, n.º 2, nas transferências orçamentais previstas no diploma em análise, devendo "[...] adequar-se em cada momento, ao nível de desenvolvimento das Regiões Autónomas, visando sobretudo criar as condições que venham a permitir uma melhor cobertura financeira pelas sua receitas próprias", e "[...] na obrigação de o Estado co-financiar os projectos de interesse comum levados a cabo no território das Regiões Autónomas, tal como definidos no artigo 7.º" (ver nota 5).

E, de acordo com o n.º 1 do artigo 6.º, o princípio da solidariedade nacional avalia-se também, no plano financeiro, mediante o respeito pelo princípio da transparência. Acrescenta o imediato n.º 2 que "A participação financeira do Estado nas autonomias financeiras das Regiões Autónomas concretiza-se nas transferências no Orçamento do Estado e em outros instrumentos de natureza instrumental e contabilística, incluindo a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros de apoio ao sector produtivo".

O artigo 8.º permite que, em casos excepcionais, o Estado e as Regiões Autónomas celebrem protocolos financeiros, com obrigações recíprocas não previstas na lei em apreço, mas conformes com os seus princípios gerais.

Para assegurar uma mais correcta articulação entre as finanças das Regiões Autónomas e do Estado, o artigo 9.º prevê o funcionamento, junto do Ministério das Finanças, do Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, integrado por representantes dos governos regionais, cuja composição e funcionamento serão definidos por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças, depois de ouvidos os Governos Regionais dos Açores e da Madeira (ver nota 6).

De entre as competências que cumprem àquele Conselho, são de destacar as enunciadas nas alíneas b) e e), daquele artigo 9.º, a saber:

"Analisar as políticas orçamentais regionais e a sua articulação com os objectivos da política nacional, sem prejuízo da autonomia financeira regional" e "[...] as necessidades de financiamento e a política de endividamento regional".

O título II é dedicado às receitas regionais e à dívida pública regional (ver nota 7). No que concerne ao seu âmbito, estipula o n.º 1 do artigo 10.º que, "As Regiões Autónomas têm direito à entrega pelo Governo da República das receitas fiscais relativas a impostos sobre mercadorias destinadas às Regiões Autónomas e às receitas dos impostos que devam pertencer-lhes, de harmonia com o lugar de ocorrência do facto gerador dos respectivos impostos, e outras que lhes sejam atribuídas por lei", nos termos aí previstos (ver nota 8).

Os artigos 12.º a 16.º, 20.º, 21.º e 22.º, limitam-se a enunciar os impostos que constituem receitas fiscais das Regiões Autónomas, e em que termos o são, enquanto os artigos 17.º, 18.º e 19.º enumeram outros tipos de receitas. Daquelas disposições, é de destacar a que respeita ao IRC, nas condições previstas na alínea b) do n.º 1 do artigo 13.º, uma vez que o artigo 67.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, não o considerava como receita regional. Ainda a propósito do IRC, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação deu conhecimento da aprovação, no ano transacto, do modelo 22-E, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 1999, anexo à declaração de rendimentos das pessoas colectivas, que permite a determinação do IRC pertencente a cada Região Autónoma, de acordo com a definição do n.º 1 do artigo 10.º e do artigo 13.º do diploma em análise (ver nota 9).

As verbas a transferir para cada uma das Regiões Autónomas, em cumprimento do já citado princípio da solidariedade, encontram consagração legal no artigo 30.º, que estabelece critérios objectivos para as transferências do Estado, em substituição de critérios baseados na negociação anual, dando prevalência à afinidade objectiva ao invés da afinidade política. Naqueles termos, as transferências deverão ocorrer trimestralmente, nos cinco primeiros dias de cada trimestre, resultando o apuramento da aplicação da fórmula prevista no seu n.º 2 (ver nota 10). Se, ao abrigo desta, resultar valor superior para uma ou para as duas Regiões, o valor a transferir será igual à transferência prevista no Orçamento do ano anterior multiplicado pela taxa de crescimento da despesa pública corrente no Orçamento do ano respectivo.

São também de transferir as importâncias correspondentes ao pagamento de bonificações devidas nos respectivos territórios, e resultantes da aplicação de sistemas de incentivos criados a nível nacional, como é o caso do sistema nacional de bonificação de juros de crédito à habitação, concedido nos termos da legislação nacional aplicável (ver nota 11).

De acordo com o n.º 1 do artigo 31.º, e com vista a "Promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional, tendo em conta, designadamente o carácter ultraperiférico dos arquipélagos dos Açores e da Madeira", e em respeito pela alínea j) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP, a assegurar a convergência económica com o restante território nacional, foi criado o Fundo de Coesão "[...] destinado a apoiar exclusivamente programas e projectos de investimentos constantes dos planos anuais de investimento das Regiões Autónomas".

Com esse objectivo, aquele Fundo disporá, em cada ano económico, a iniciar em 1999, de verbas do Orçamento do Estado, cujo limite máximo obedece à programação prevista no n.º 3 do referido artigo 31.º, a transferir para os orçamentos regionais, a fim de financiar os referidos programas e projectos de investimento, desde que tal não seja causa de endividamento adicional. Com o escopo de definir as regras e os procedimentos a adoptar relativamente a essas transferências, foi publicada a Portaria n.º 585/99, de 2 de Agosto.

O título III está reservado à adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, constituindo, de acordo com o artigo 34.º, a lei-quadro a que se referem a Constituição (ver nota 12) e os estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas (ver nota 13).

O artigo 32.º apresenta os princípios gerais a que deverá obedecer o exercício das competências tributárias pelos órgãos regionais, elencadas no n.º 2 do artigo 33.º, a saber: o princípio da coerência entre o sistema fiscal nacional e os sistemas fiscais regionais, o princípio da legalidade, o princípio da igualdade entre as Regiões Autónomas, o princípio da flexibilidade, o princípio da suficiência e o princípio da eficiência funcional dos sistemas fiscais regionais.

As competências das assembleias legislativas regionais, em matéria fiscal, a exercer por decreto legislativo, em conformidade não só com o artigo 227.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República, como também com o n.º 2 do artigo 33.º, e nos termos das secções II e III do título em apreço, compreendem os poderes de criar e regular impostos vigentes apenas nas Regiões Autónomas respectivas, de definir a respectiva incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes, nos termos da presente lei, e de adaptar os impostos de âmbito nacional às especificidades regionais, em matéria de incidência, taxa, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes, dentro dos limites fixados na lei e nos termos dos artigos seguintes.

A secção II trata das competências legislativas e regulamentares tributárias. Assim, o artigo 38.º atribui aos órgãos das Regiões Autónomas "[...] competência regulamentar fiscal relativa às matérias objecto de competência legislativa regional". No que concerne às competências legislativas, o artigo 35.º permite às assembleias legislativas regionais, mediante decreto legislativo regional, "[...] criar e regular contribuições de melhoria vigentes apenas nas Regiões Autónomas, para tributar aumentos de valor dos imóveis decorrentes de obras e de investimentos públicos regionais e, bem assim, criar e regular outras contribuições especiais tendentes a compensar as maiores despesas regionais decorrentes de actividades privadas desgastantes ou agressoras dos bens públicos ou do ambiente regional". A disposição constante do artigo seguinte atribui, também, aos órgãos legislativos regionais, a competência para lançar adicionais, até ao limite de 10% sobre os impostos em vigor nas Regiões Autónomas.

O artigo 37.º tem por epígrafe "Adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais". Naquele âmbito, é de ressalvar a possibilidade que as assembleias legislativas regionais têm de diminuir as taxas nacionais do IRS, do IRC e do IVA, até ao limite de 30%, e dos impostos especiais de consumo, estes de acordo com a legislação em vigor, assim como de autorizarem os governos regionais a conceder benefícios fiscais temporários e condicionados, relativos a impostos de âmbito nacional e regional, em regime contratual, aplicáveis a projectos de investimento significativos, nos termos do artigo 49.º-A do Estatuto dos Benefícios Fiscais e legislação complementar em vigor, com as necessárias adaptações (ver nota 14).

A secção III dispõe acerca das competências administrativas regionais, definindo o conteúdo das competências dos governos e administrações regionais respectivas, e regulamenta os conflitos sobre o local de cobrança dos impostos.

Os governos regionais e as administrações regionais podem ainda, nos termos do artigo 42.º, "[...] fixar o quantitativo das taxas, tarifas e preços devidos pela prestação de serviços regionais, ainda que concessionados, pela outorga regional de licenças, alvarás e outras remoções dos limites jurídicos às actividades regionais dos particulares e pela utilização dos bens do domínio público regional".

A Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, faz também referência às relações financeiras entre as Regiões Autónomas e as autarquias locais, realçando a independência das suas finanças, e o facto de que qualquer forma de apoio financeiro regional às autarquias locais, para além das já previstas na lei, deve ter por objectivo o reforço da capacidade de investimento daquelas.

Finalmente, o artigo 46.º apresenta o final do ano de 2001 como data limite para a revisão do diploma em análise.

A este respeito, e quando solicitada pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, acerca de eventuais propostas de alterações, à presente lei, por parte da Região, a SRPC apontou, a título meramente indicativo, relativamente a esta matéria, os seguintes aspectos:

Alteração da fórmula a que se refere o n.º 2 do artigo 30.º, de modo a que os investimentos da administração central na Região não entrem com valor negativo na determinação das transferências do Orçamento do Estado.

Alteração da redacção do n.º 6 do artigo 5.º e do n.º 2 do artigo 6.º, de modo a que resulte claro a obrigação do Governo da República quanto ao pagamento da componente nacional dos sistemas comunitários de apoio aos sectores agrícolas e das pescas.

Sobre este último ponto será de referir que a partir de 1998, exactamente com a entrada em vigor da LFRA, o Orçamento do Estado deixou de comparticipar a componente nacional dos sistemas comunitários de apoio aos sectores agrícola e das pescas, com o argumento de que esses programas estão integrados no POPRAM, de âmbito regional e não nacional.

Com esta interpretação objectiva da lei, totalmente injustificada e que já mereceu um parecer em sentido oposto do Prof. Doutor Eduardo Paz Ferreira, presidente do grupo de trabalho encarregue da elaboração da LFRA, ficou por transferir para a RAM em 1998 e em 1999 cerca de 1,78 milhões de contos para a agricultura e 370 000 contos para as pescas.

Alteração da redacção do artigo 26.º, relativamente à determinação dos limites de endividamento da Região Autónoma da Madeira.

3 - Observações

3.1 - Certificação da receita fiscal

Por certificação de receita entende-se a comparação entre os montantes inscritos na Conta da Região e os montantes certificados pelas entidades responsáveis pela transferência de receitas. Para a execução desta metodologia torna-se necessário requerer, junto das diversas entidades, certidões comprovativas das transferências executadas, o que, tal como em anos anteriores, foi realizado pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

A certificação das receitas transferidas, em 1998, permitiu observar que muitas das divergências detectadas não são da responsabilidade da Região, não podendo, por isso, ser-lhe imputado esse ónus, mas sim das entidades certificadoras, por terem prestado informações incorrectas. Na sequência das diligências desenvolvidas por aquele Serviço de Apoio, as mesmas ficaram esclarecidas

Refira-se, ainda, que a imputação à Região de algumas receitas é algo complexa, o que origina acertos, referentes a verbas transferidas em anos anteriores, nas receitas a receber pela Região. A este propósito refira-se que a Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade depara-se com sérias dificuldades na contabilização das receitas fiscais pela extemporânea, e por vezes incorrecta, informação fornecida pela Direcção-Geral de Impostos (ver nota 15).

No ano de 1998, no âmbito da certificação das receitas, detectou-se que foram incorrectamente classificadas e contabilizadas na Conta da Região as seguintes receitas:

a) Foram incorrectamente abatidos aos impostos sobre sucessões e doações os seguintes montantes, no total de 3 853 127$:

3 403 189$ referente a "Impostos abolidos";

449 938$ referente a "Impostos directos diversos";

b) Não foi abatido à receita dos impostos abolidos o montante de 3 403 938$;

c) Não foi abatido à receita dos "Impostos directos diversos" o montante de 449 938$.

Questionado (cf. o quesito IX), em sede de contraditório, sobre esta situação, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação respondeu o seguinte:

A este propósito é reiterada a resposta transmitida através do ofício n.º 1021, de 4 de Abril de 2000, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

De acordo com a informação prestada pela DROC, no referido ofício, a "Importância negativa respeitante aos impostos abolidos [...]" foi "[...] lançada no ISD em virtude de não existir saldo positivo suficiente que permiti-se realizar o lançamento correspondente no sistema informático", no caso do abatimento referente aos impostos directos diversos, a razão para a incorrecta classificação das receitas é idêntica.

Após diligências efectuadas pelos auditores da CCR, verificou-se que o sistema informático utilizado pelo Governo Regional na contabilização das receitas e despesas não permite o lançamento de saldos negativos, ao contrário do sistema utilizado pelo Governo da República. A DROC informou, ainda, que se encontra a efectuar diligências no sentido de superar a referida lacuna do sistema informático.

Verifica-se, assim, que S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação confirma a incorrecta classificação das referidas receitas, pelas razões supramencionadas.

3.2 - Sobreavaliação da receita

O confronto dos montantes orçados e cobrados, em 1998, permitiu constatar a existência de algumas receitas sobreavaliadas, que se encontram, desagregadas por rubricas de classificação económica no quadro seguinte:

(ver documento original)

Instado a comentar sobre esta situação (cf. o quesito X), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação respondeu o seguinte:

A resposta a este quesito foi dada através do ofício n.º 678, de 9 de Março de 2000, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

A DROC, no referido ofício, justifica que a previsão, das receitas, foi efectuada "[...] no pressuposto de que a recuperação da actividade económica iria ter efeitos positivos ao nível dos impostos, quer directos quer indirectos. Assim, verificou-se que o aumento na cobrança de algumas receitas que não foram, porém, suficientes para a quebra verificada nas outras".

Relativamente às transferências comunitárias, refere a DROC, que as divergências entre os montantes orçados e os efectivamente cobrados "[...] resultam do facto de a previsão destas receitas comunitárias regerem-se de uma forma generalizada pela prática de um instrumento de gestão denominado overbooking. Ainda de acordo com a DROC, "[...] os desvios verificados devem ser entendidos principalmente à luz dos princípios e técnicas necessárias à boa execução dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da Comunidade Europeia".

No que diz respeito às contas de ordem, a DROC alegou "[...] que os montantes previstos baseiam-se nas receitas próprias incluídas nas propostas de orçamento apresentadas pelos respectivos serviços e fundos autónomos".

Os argumentos apresentados pela DROC, apesar de explicarem, parcialmente, a fraca execução das receitas em apreço, não podem ser facilmente aceites face à dimensão dos desvios verificados, e porque, ao longo do ano económico de 1998, o Governo Regional não procedeu a qualquer alteração que abrangesse a situação evidenciada, demonstrando falta de rigor na gestão orçamental relativamente ao volume de receitas a cobrar, uma vez que não houve a preocupação de adequar, atempadamente, aquelas às despesas a realizar.

4 - Receita cobrada

Tomando por base o quadro seguinte, procede-se à análise da receita cobrada, por comparação com a receita prevista (orçamento final), através da determinação dos desvios existentes e das taxas de execução correspondentes, com referência, igualmente, à sua estrutura, que adiante será estudada de forma mais pormenorizada:

(ver documento original)

De acordo com os elementos constantes do quadro anterior, verifica-se que:

O montante global da receita cobrada, em 1998, atingiu os 156,9 milhões de contos, o que, em relação à previsão (195,6 milhões de contos), representou um desvio de 38,7 milhões de contos, originando uma taxa de execução global de 80,2%;

A expectativa de cobrança no orçamento final, de 195,6 milhões de contos de receitas, em comparação com o de 1997 (em que o orçamento final previa cobranças no montante de 216,9 milhões de contos), significou uma diminuição de 21,2 milhões de contos (ver nota 16), e traduziu-se numa melhoria da taxa de execução (ver nota 17) (de 70,8% em 1997 para 80,2% em 1998), motivada pela alteração orçamental operada no final do ano, na sequência da assunção de parte da dívida regional pelo Estado;

Para a melhor execução global das receitas, contribuíram as receitas correntes e as receitas de capital, com taxas de execução de, respectivamente, 81,3% e 86,2%. Com menores taxas de execução, aparecem as contas de ordem (65,4%) e os recursos próprios de terceiros (67,3%);

Cerca de 54,9% das receitas cobradas referem-se a "Receitas correntes", 31,1% a "Receitas de capital", 8,5% a "Recursos próprios de terceiros" e apenas 5,5% a "Contas de ordem".

O que se afirmou relativamente à estrutura da receita cobrada pode ser constatado através da leitura dos gráficos seguintes, que reflectem, respectivamente, a estrutura da receita e a comparação entre a receita prevista e a receita efectivamente cobrada:

(ver documento original)

Os quadros permitem verificar o peso significativo assumido pelas receitas correntes e pelas receitas de capital, que, em conjunto, representam cerca de 85% das receitas cobradas pela Região Autónoma da Madeira.

4.1 - Receitas correntes

O agregado das "Receitas correntes" constitui a principal fonte de financiamento do Orçamento Regional, representando cerca de 54,9% (51% em 1997) das receitas cobradas.

Através do quadro seguinte, pretende-se analisar as "Receitas correntes" cobradas, com menção dos desvios, por capítulos, e das correspondentes taxas de execução:

(ver documento original)

Os gráficos seguintes apresentam, respectivamente, a estrutura das receitas correntes (cobradas) e a comparação entre os montantes orçados e os efectivamente cobrados.

(ver documento original)

As "Receitas correntes" representaram, em 1998, cobranças no montante de 86 milhões de contos, o que, face à previsão (105,9 milhões de contos), originou uma taxa de execução de 81%. O erro de previsão atingiu os 19,8 milhões de contos, decorrente das quebras de cobranças registadas nos "Impostos indirectos" e nos "Impostos directos, com défices na ordem dos 11,4 e 7 milhões de contos, respectivamente.

A maior parcela de receitas correntes foi, claramente, a da receita fiscal (impostos directos e indirectos), que representou 94% das cobranças (ver nota 18). A execução destas receitas atingiu, em 1998, os 80,9 milhões de contos, correspondendo a cerca de 51,6% das receitas totais cobradas na Região Autónoma da Madeira. Dada a sua importância, estas receitas serão objecto de estudo mais pormenorizado no ponto seguinte.

Os "Impostos indirectos" são o capítulo mais significativo das receitas correntes, de que representam 63%. Em 1998, a sua execução atingiu os 53,9 milhões de contos e apresentou uma taxa de execução de 88%.

No que se refere aos "Impostos directos", a previsão de cobranças era de 38,4 milhões de contos, quedando-se a sua execução pelos 27 milhões de contos, diferença que originou o desvio de 11,4 milhões de contos e a reduzida taxa de execução de 70%. Estas receitas significaram, respectivamente, 31% e 17%, das receitas correntes e totais.

De acordo com a DROC (ver nota 19), a "[...] previsão das receitas foi feita no pressuposto de que a recuperação da actividade económica iria ter efeitos ao nível dos impostos, quer directos quer indirectos", sendo que, no entanto, "[...] verificou-se o aumento de algumas receitas que não foram, porém, suficientes para a quebra verificada nas outras". Sem pôr em causa a aceitabilidade destas informações, seria desejável, na ausência de uma correcta previsão inicial, que o executivo regional, no decurso do ano, fizesse uma actualização destas receitas (traduzida na supressão de dotações) ou procedesse a congelamentos suplementares a nível da despesa.

Das restantes receitas correntes, que, representam cerca de 7%, e a cobrança de 5,2 milhões de contos, destacam-se as "Transferências correntes", com uma taxa de execução de 101% (a mais alta dos capítulos das "Receitas correntes", decorrente, em grande parte, da redução de 4,3 milhões de contos operada aquando da aprovação do orçamento rectificativo), que correspondeu a uma execução de 1,4 milhões de contos. Saliente-se, igualmente, o ineficiente desempenho de "Taxas, multas e outras penalidades", que, de um montante previsto de 2,4 milhões de contos, regista uma execução de 1,7 milhões de contos, ocasionando a taxa de execução de 71%.

4.1.1 - Receitas fiscais

Atendendo à sua importância, desenvolve-se, em seguida, um estudo mais exaustivo das receitas fiscais, que representam cerca de 51,6% da receita total cobrada (ver nota 20).

Pelo mapa seguinte podem constatar-se, por um lado, as expectativas de cobrança referentes aos principais impostos, e, por outro, a sua efectivação, apontando as divergências entre estas e aquelas e as respectivas taxas de execução:

(ver documento original)

A análise aos impostos cobrados será efectuada, seguidamente, por tipo de imposto (directo ou indirecto), dando-se especial relevância aos mais representativos em termos de cobranças.

A) Impostos directos. -A comparação entre os valores previstos no orçamento final e os valores efectivamente cobrados, bem como a estrutura dos impostos directos, podem ser observadas nos gráficos que se apresentam a seguir:

(ver documento original)

Da observação do quadro anterior, salienta-se o elevado peso do IRS no total dos "Impostos directos", representando cerca de 66% das receitas deste capítulo. As receitas cobradas referentes ao IRS atingiram, em 1998, os 17,9 milhões de contos (mais 2,1 milhões de contos do que em 1997), o que, todavia, acarretou um desvio de 11,7 milhões de contos em relação ao previsto no orçamento final (29,6 milhões de anos), quedando-se a taxa de execução nos 60,4% (ligeiramente melhor que a de 58% registada em 1997).

O IRC teve um comportamento muito positivo, uma vez que a sua cobrança superou as expectativas, registando uma taxa de execução de 104,4% (em 1997, a taxa de execução excedeu, igualmente, as expectativas ao atingir 126%), o que significou cobranças superiores em 376 000 contos ao previsto no orçamento final (8,6 milhões de contos).

Os restantes "Impostos directos" limitaram-se a cerca de 1% das receitas contabilizadas neste capítulo, e representaram a cobrança de 141 000 contos.

B) Impostos indirectos. - Os gráficos seguintes apresentam, respectivamente, a estrutura dos impostos indirectos (cobrados) e a comparação entre os montantes orçados e cobrados neste capítulo das receitas fiscais:

(ver documento original)

Neste capítulo distingue-se, pela elevada importância no cômputo dos "Impostos indirectos", o IVA, que representa cerca de 66 % das receitas arrecadadas. A execução deste imposto foi muito positiva, dado a cobrança (35,4 milhões de contos) ter excedido as previsões (34,8 milhões de contos) em cerca de 645 000 contos, originando uma taxa de execução de 101,9%. Em termos globais, este imposto representou cerca de 18,1% da receita cobrada pela Região em 1998.

Em relação a 1997, o IVA apresentou um aumento de cobranças no montante de 4,66 milhões de contos (correspondente a um crescimento de 15,1%), o que, de acordo com a DROC (ver nota 21), resultou "[...] essencialmente da melhoria do comportamento das variáveis económicas, com especial destaque para o consumo e investimento. Do montante registado em 1998 apenas 464 649 823$ respeitam a acertos do ano fiscal de 1997 [...]".

No âmbito deste capítulo, destacam-se ainda, pelos elevados montantes arrecadados, os seguintes impostos indirectos:

"Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP)", cuja cobrança, em 1998, ascendeu aos 9,5 milhões de contos (mais 1 milhão de contos do que em 1997), apresentando uma taxa de execução de 86,6%, e equivalendo a cerca de 18% do total dos impostos indirectos;

"Imposto sobre o consumo do tabaco", que representou, em 1998, receitas no montante de 3,2 milhões de contos, correspondentes a 6% das receitas cobradas neste capítulo;

"Imposto automóvel (IA)", cujas receitas ascenderam a 2,8 milhões de contos, apresentando um desvio de 1,2 milhões de contos em relação à previsão (4 milhões de contos), ao qual correspondeu uma taxa de execução de 69,8%.

4.2 - Receitas de capital

Considerando a grande importância das receitas de capital para o financiamento do Orçamento Regional, sobretudo ao nível do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), apresentam-se, seguidamente os montantes orçados e cobrados em cada um dos capítulos:

(ver documento original)

A estrutura do agregado "Receitas de capital", bem como a comparação entre a receita orçada e cobrada, podem ser observadas, respectivamente, nos seguintes gráficos:

(ver documento original)

O primeiro aspecto a salientar é a melhoria verificada na execução (ver nota 22) das receitas de capital, cuja taxa passa de 70,8% em 1997, para 86,2% em 1998. Essa melhoria resultou de uma previsão mais realista, materializada no final do ano (o orçamento final de 1997 previa cobranças no montante de 80,5 milhões de contos, e o de 1998 apenas 56,6 milhões de contos), uma vez que as receitas efectivamente cobradas diminuíram, em relação a 1997, cerca de 1,9 milhões de contos.

A cobrança das "Receitas de capital" atingiu os 48,7 milhões de contos, o que, face à previsão de 56,6 milhões de contos, resultou num défice de 7,8 milhões de contos.

Nas "Receitas de capital", salientam-se, pelo elevado peso que apresentam, as "Transferências de capital" e os "Passivos financeiros", que, no seu conjunto, atingiram cerca de 99% das cobranças deste agrupamento, com destaque para as "Transferências de capital", que, só por si, representaram 64% das "Receitas de capital". Ambos os capítulos, dada a sua importância, serão objecto de estudo mais aprofundado nos pontos seguintes.

Os restantes capítulos das "Receitas de capital" limitaram-se a cerca de 1% da receita deste agrupamento e a cobranças no montante de 342 000 contos.

4.2.1 - Transferências de capital

As transferências de capital serão, neste ponto, objecto de análise mais pormenorizada, justificada pelo elevado peso (cerca de 20%) que estas representam no total das receitas cobradas pela Região.

De acordo com os dados constantes na Conta da Região de 1998, as "Transferências de capital" provêm das seguintes fontes:

(ver documento original)

A execução das "Transferências de capital", em 1998, registou uma melhoria significativa, em relação aos anos anteriores, já que a taxa de execução (ver nota 23) passou de 58%, em 1997, para 81% no ano em apreço.

Esta melhoria deveu-se fundamentalmente a uma previsão mais realista das transferências provenientes da Comunidade .

O quadro permite constatar que cerca de 66,3% das "Transferências de capital" provêm do Orçamento do Estado, sendo de realçar, pela acuidade da previsão, que a execução destas transferências superou em 104 000 contos os valores previstos nesta rubrica (20,7 milhões de contos), atingindo cobranças no montante global de 20,8 milhões de contos.

Esse montante de 20,8 milhões de contos, cobrado na rubrica "Administrações públicas - Estado (OE)" (CE 09.02.01) refere-se, exclusivamente, às transferências referentes aos "Custos de insularidade e desenvolvimento". Em relação ao ano de 1997, as cobranças aumentaram 4,1 milhões de contos, o que, em termos nominais, se traduziu no aumento de 19,6%. De acordo com as informações prestadas pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade (ver nota 24) do "[...] acréscimo assinalado 1 556 585 000$ referem-se a acertos efectuados pelo Governo da República que deram entrada na Conta da Região de 1998. O remanescente resulta da actualização da fórmula utilizada".

As transferências comunitárias têm, nos últimos anos, representado um importante factor de dinamização do desenvolvimento regional, com peso expressivo no Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

Em 1998, as transferências provenientes da União Europeia, registadas na Conta da Região, atingiram o montante de 10,6 milhões de contos, o que, face à previsão (de 18,1 milhões de contos), representou um desvio de 7,5 milhões de contos, originando uma fraca taxa de execução de 58% (ainda assim superior à registada em 1997, que foi de 28%).

Das "Transferências de capital" provenientes da Comunidade, realçam-se os 9 milhões de contos transferidos no âmbito do Plano Operacional Plurifundos II (POP II) e os 1,2 milhões de contos transferidos no âmbito de programas associados ao Fundo Social Europeu.

O POP II registou, de 1997 para 1998, um crescimento de 3 milhões de contos de receitas cobradas, o que, de acordo com a DROC, resultou essencialmente de:

a) Registo de saldos de anos anteriores em 1998 no valor de 150 665 861$50;

b) Aumento dos valores transferidos pela DGDR no âmbito do POP II no valor de 2 921 393 011$;

c) Transferência de 76 392 487$ referentes ao REGIS II;

d) Aumento das transferências efectuadas pela Comissão Europeia no âmbito do POSEIMA - Agrícola no valor de 60 737 750$.

Podem, em seguida, observar-se, respectivamente, a comparação entre os montantes orçados e cobrados e a estrutura das "Transferências de capital":

(ver documento original)

A evolução dos montantes cobrados na rubrica "Transferências de capital", no período de 1995 a 1998, e por fonte de financiamento, foi a representada no quadro seguinte:

(ver documento original)

Ao qual corresponderam as seguintes taxas de crescimento nominais:

(ver documento original)

Do quadro anterior pode inferir-se que, no quadriénio em apreço, as cobranças no capítulo das "Transferências de capital" atingiram o seu valor máximo em 1998, com 31,4 milhões de contos de receitas.

As transferências provenientes do Orçamento do Estado aumentaram, de 1995 a 1998, cerca de 57%, o que correspondeu a um aumento de receita no montante de 7,6 milhões de contos.

Por sua vez, as transferências provenientes da União Europeia apresentam, no período de 1995 a 1998, um crescimento reduzido (cerca de 1,6% em termos nominais), que representou um aumento de 100 000 contos nas receitas cobradas nesta rubrica.

O gráfico seguinte ilustra o crescimento verificado, no período de 1995 a 1998, nas "Transferências de capital":

(ver documento original)

4.2.2 - Passivos financeiros

A receita registada no agrupamento "Passivos financeiros" será objecto de estudo mais pormenorizado no capítulo "Dívida pública regional", por este tipo de receita advir da contracção de empréstimos.

Em 1998, o encaixe de receita proveniente de empréstimos contraídos pela Região atingiu os 17 milhões de contos, o que, face à previsão, representou um desvio de 250 000 contos, originando uma taxa de execução de 99%. Relativamente ao ano anterior, ocorreu uma diminuição de 8,9 milhões de contos na cobrança deste tipo de receita, se bem que, no que se refere à taxa de execução, esta evoluiu de forma muito favorável, dado que, em 1997, foi de 72%.

O montante de 17 milhões de contos cobrado em 1998, nesta rubrica, resultou da contracção de dois empréstimos obrigacionistas:

a) Um, no valor de 12 milhões de contos, de longo prazo, contraído com as finalidades da concretização do Plano de Investimentos, do melhor aproveitamento dos fundos comunitários, e de contribuir para o equilíbrio do Orçamento Regional de 1998;

b) O segundo empréstimo, no valor de 5 milhões de contos, também de longo prazo, teve por principais objectivos garantir a execução do Plano de Investimento, bem como regularizar compromissos assumidos pela Região, particularmente com fornecedores do Serviço Regional de Saúde.

4.3 - Contas de ordem

No capítulo dos "Fundos e serviços autónomos", será tratada com maior profundidade a execução das "Contas de ordem" (ver nota 25), tanto no referente à receita como à despesa. Por isso, o presente ponto limita-se a uma breve análise à execução das "Contas de ordem".

Embora a apreciação casuística das razões que motivaram o empolamento das receitas próprias de cada fundo ou serviço autónomo não se enquadre no âmbito da análise efectuada no presente relatório (ver nota 26), impõe-se, face, quer à Constituição da República Portuguesa, quer à Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM (cujo artigo 14.º confere à Assembleia Legislativa Regional a competência para a aprovação dos orçamentos dos fundos e serviços autónomos), que o Tribunal de Contas emita opinião sobre o resultado global da sua execução orçamental.

O quadro seguinte explana a previsão e a execução das "Contas de ordem", em 1998, bem como o peso de cada serviço no total das receitas cobradas neste capítulo:

(ver documento original)

Da leitura do quadro anterior, pode-se constatar que:

As cobranças referentes às "Contas de ordem" atingiram, em 1998, os 8,6 milhões de contos, o que, face ao cobrado no ano anterior, significou uma diminuição de 1,5 milhões de receita;

O desvio entre a previsão (13,2 milhões de contos) e a execução (8,6 milhões de contos) foi de 4,6 milhões de contos, o que originou uma taxa de execução de 65,4% (em 1997 foi de 73,9%);

Contribuíram negativamente para a execução deste capítulo, pelos elevados desvios em relação à previsão, o Instituto de Gestão da Água e o Instituto da Habitação da Madeira, com desvios de, respectivamente, 1,5 e 1,3 milhões de contos;

Salientam-se dos restantes serviços, pelas reduzidas taxas de execução: o Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola (com 8,9%); o Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas (com 15,3%), e o Instituto do Vinho da Madeira (com 33,8%), estando todos esses serviços sob a tutela da Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas;

Apresentaram execuções superiores: o Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional (taxa de execução de 88,1%); a Administração de Portos da Região Autónoma da Madeira (81,8%), e a Direcção Regional de Agricultura - PDAR (78,1%);

Os serviços que mais contribuíram para a cobrança de receitas nas contas de ordem foram: o Fundo de Gestão para Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional (que representou 31% das receitas cobradas); a Administração de Portos da Região Autónoma da Madeira (23,1%), e o Instituto de Habitação da Madeira (13,3%).

4.4 - Recursos próprios de terceiros

A análise à execução orçamental do agrupamento "Recursos próprios de terceiros" será tratada com mais profundidade no capítulo VII do presente relatório.

5 - Evolução da receita cobrada

O mapa seguinte representa a evolução das receitas cobradas, no período de 1995 a 1998, a preços correntes:

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Em termos absolutos, a receita cobrada, no período em apreço, consta do quadro seguinte:

(ver documento original)

Faz-se, em seguida, a análise da evolução da receita cobrada, em termos globais, com particular realce para as receitas correntes e as de capital.

A) Receita global. - Os quadros anteriores permitem, em relação à evolução das receitas totais cobradas no período em apreço, constatar o seguinte:

A receita total cresceu à taxa média anual de 2,8%, atingindo em 1996 o seu montante mais elevado (164,9 milhões de contos).

De 1995 a 1998, a receita arrecadada aumentou em 12,4 milhões de contos, o que correspondeu, em termos nominais, a um acréscimo de 41%;

As "Receitas correntes" apresentaram um crescimento de 27,1%, à taxa média anual de 8,3%. Em termos absolutos, foi o agregado das "Receitas correntes" o que mais contribuiu para o crescimento das receitas totais, dado que, de 1995 a 1998, a sua cobrança aumentou cerca de 18,4 milhões de contos, registando-se o maior crescimento de 1995 para 1996, quando estas receitas subiram cerca de 11,9%;

As "Receitas de capital" apresentam um movimento irregular, dado que de 1995 para 1996 cresceram 36%, para decrescerem 13,6% de 1996 para 1997 e 3,7% de 1997 para 1998, saldando-se o total do período por um aumento de receita arrecada de 5,7 milhões de contos (13,2%), à taxa média anual de 4,2%;

As "Contas de ordem" apresentam crescimentos negativos, com excepção de 1996 para 1997, quando a receita arrecadada subiu cerca de 35,2%, sendo que, de 1995 a 1998, o comportamento deste agrupamento implicou uma diminuição de receitas no montante de 1,8 milhões de contos, à taxa média anual de - 6%;

Os "Recursos próprios de terceiros" apresentam a pior performance, dos agrupamentos em análise, tendo decrescido, no período, 42,4%, o que significou, de 1995 a 1998, uma perda de receita no montante de 9,9 milhões de contos, e ocorrendo este decréscimo à taxa média anual de - 16,8%.

A evolução da receita total e dos agrupamentos que a compõem, no período de 1995-1998, pode ser observada no gráfico seguinte:

(ver documento original)

B) Receitas correntes. - No que se refere às "Receitas correntes", do exposto nos quadros anteriores, destaca-se o seguinte:

Os "Impostos directos" registaram, de 1995 a 1998, um acréscimo de cobranças de receitas de 7,85 milhões de contos, ao qual correspondeu, em termos relativos, a um crescimento de 41%, à taxa média anual de 12,1%, e tendo-se registado o maior crescimento deste agregado de 1995 para 1996, quando as cobranças aumentaram 15,6%;

Os "Impostos indirectos" cresceram à média anual de 6,3%, o que, de 1995 a 1998, correspondeu a um aumento de 20,2%, sendo, em termos absolutos, os "Impostos indirectos" os que mais contribuíram para o aumento das receitas correntes, dado que, de 1995 a 1998, a cobrança de receitas aumentou em 9,05 milhões de contos;

As "Taxas, multas e outras penalidades" cresceram, no total do período, cerca de 47,5%, ocorrendo este acréscimo de receitas à taxa média anual de 13,8%, e originando um aumento de cobranças de 522 000 contos, registando-se o seu maior crescimento de 1995 para 1996 (de 22,3%);

Os "Rendimentos de propriedade" apresentam um movimento irregular ao longo do período, porquanto, de 1995 para 1996, cresceram 37,3%, decaindo 49,6% de 1996 para 1997, e voltando a crescer 45%, de 1997 para 1998; o total do período saldou-se por um crescimento de 0,4% (o mais baixo ocorrido nas receitas correntes), ao qual correspondeu um aumento de receita no montante de cerca de 1000 contos, sendo que, de acordo com a informação prestada pela DROC (ver nota 27), o "[...] acréscimo em relação a 1997 resulta do aumento dos dividendos entregues pela empresa Cimentos Madeira (+ 87 428 280$) e pela cobrança de dividendos afectos à SDM (58 750 000$)".

As "Transferências correntes" registaram, de 1995 a 1998, um acréscimo de cobranças de receitas de 420 000 contos, ao qual correspondeu um crescimento de 42,3% no total do período, ocorrido à taxa média anual de 12,5%;

As receitas com a "Venda de bens e serviços correntes" aumentaram, de 1995 a 1998, 375 000 contos (30,6% em termos relativos);

As "Outras receitas correntes" registaram o maior crescimento dos capítulos das receitas correntes, tendo, de 1995 a 1998, crescido à taxa média anual de 37,1%, o que originou, no total do período, um aumento de cobrança de receitas de 116 000 contos.

O gráfico seguinte, de onde constam os capítulos mais significativos das receitas correntes, explana o que foi dito anteriormente:

(ver documento original)

C) Receitas de capital. - No que concerne à evolução das receitas de capital, no período em apreço, destacam-se os seguintes aspectos:

As "Transferências de capital" são o principal motor de crescimento das receitas de capital, e, no período em apreço, cresceram 32,6%, à média anual de 9,9%, ao que correspondeu um aumento de cobranças no montante de 7,7 milhões de contos;

o crescimento ocorrido centrou-se, fundamentalmente, no perío-Evolução das receitas correntes do de 1997 para 1998, quando estas receitas cresceram 29,4% (7,1 milhões de contos), sendo este forte acréscimo devido, essencialmente, aos aumentos registados nas transferências provenientes do Orçamento do Estado e nas relativas ao Programa Operacional Plurifundos II (POP II);

Os "Passivos financeiros", depois de um forte crescimento de 79,9%, de 1995 para 1996, registaram significativos decréscimos de - 22,3% e - 34,5%, respectivamente, de 1996 para 1997 e de 1997 para 1998, saldando-se a variação, no total do período, num decréscimo de receitas no montante de 1,55 milhões de contos (- 8,4%), à taxa média anual de - 2,9%;

As "Reposições não abatidas", após um acréscimo de 107,8%, de 1995 para 1996, têm vindo a decrescer.

O gráfico seguinte permite visualizar a evolução registada nos principais capítulos das receitas de capital:

(ver documento original)

5.1 - Evolução da receita efectiva

Justifica-se o estudo mais detalhado da receita efectiva cobrada, não só porque ela é representativa da evolução do património da RAM, como também pelo facto de a Lei n.º 28/92 (Lei de Enquadramento do Orçamento Regional), de 1 de Setembro, adoptar, como critério de equilíbrio, o do activo de tesouraria (equilíbrio do orçamento primário), baseado na relação entre as receitas e as despesas efectivas.

A noção de receitas a que se recorre, no presente ponto, é a de receitas efectivas, as quais, segundo o Prof. Doutor António Sousa Franco, abrangem "todas aquelas que atribuindo meios pecuniários ou monetários ao Estado, não criam em contrapartida qualquer encargo".

Por conseguinte, no conceito de receitas efectivas, deixam-se de fora os passivos financeiros, os quais, ainda de acordo com o mesmo autor, correspondem a receitas não efectivas, porquanto, embora traduzam um acréscimo de disponibilidades do Estado, no momento da sua criação, contrapõem-se às receitas efectivas, no aspecto de que, "no momento em que são geradas, dão origem, ao mesmo tempo e em contrapartida a encargos futuros" (ver nota 28). Incluem-se ainda, além das contas de ordem, os recursos próprios de terceiros por serem receitas orçamentadas pela Região.

A evolução da receita efectiva, comparada com a evolução dos passivos financeiros e da receita total, no período de 1995 a 1998, pode ser observada no quadro seguinte:

(ver documento original)

O gráfico seguinte configura a evolução da receita efectiva, dos passivos financeiros e da receita total, no período de 1995 a 1998:

(ver documento original)

O quadro e o gráfico anteriores permitem constatar que:

As receitas efectivas cresceram, de 1995 a 1998, 11,1%, o que correspondeu a um incremento de cobrança de receitas no montante de 13,98 milhões de contos. O montante mais elevado de cobranças ocorreu em 1998, quando as receitas efectivas atingiram os 139,9 milhões de contos, tendo-se registado o crescimento mais elevado de 1997 para 1998, quando as receitas efectivas cresceram 9,7% (correspondentes a 12,4 milhões de contos);

As receitas totais e os passivos financeiros cresceram, no período em apreço, menos que as receitas efectivas, o que significou um aumento do peso das receitas efectivas no total das receitas cobradas.

No quadro seguinte, traça-se a evolução da estrutura da receita total, subdividida em receitas efectivas e passivos financeiros:

(ver documento original)

Este quadro permite constatar que:

As receitas efectivas, após terem perdido importância no conjunto das receitas totais, de 1995 para 1996, viram, a partir daí, aumentar o seu peso, atingindo, em 1998, o ponto máximo, quando significaram 89,2% das receitas totais arrecadadas pela Região;

Os passivos financeiros representaram, em 1998, 10,8%, o que, face ao valor registado em 1995 (12,8%), significou uma diminuição de importância deste tipo de receitas.

(nota 1) Cf. Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 1993, p. 299.

(nota 2) Cf. os artigos 161.º, 166.º, 226.º e 227.º da CRP, com a actual redacção, conferida pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro.

(nota 3) O Estatuto Político-Administrativo da RAM sofreu a primeira revisão através da Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto. Deste diploma, são de salientar os princípios da cooperação, da participação e da solidariedade, orientadores do regime financeiro, económico e fiscal regional, assim como o afirmar do carácter ultraperiférico da RAM, a autonomia financeira regional e o poder tributário próprio, consagrados no capítulo I do título IV (artigos 101.º a 107.º). De destacar, também, a enunciação das receitas regionais, constante dos artigos 108.º, 111.º e 112.º

(nota 4) Cujos efeitos, de acordo com o seu artigo 49.º, se reportam a 1 de Janeiro de 1998.

(nota 5) Artigo 7.º, n.º 1: "Por projectos de interesse comum entendem-se aqueles que são promovidos por razões de interesse ou de estratégia nacional e ainda os susceptíveis de produzir um efeito económico positivo para o conjunto da economia nacional, aferido, designadamente, pelas suas consequência em termos de balança de pagamentos ou de criação de postos de trabalho, e, bem assim, aqueles que tenham por efeito uma diminuição dos custos da insularidade ou uma melhor comunicação entre os diferentes pontos do território nacional." E o n.º 2: "As condições de financiamento pelo Estado dos projectos previstos no número anterior serão fixadas por decreto-lei, ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas", o que ainda não ocorreu, nem se encontra em estudo.

(nota 6) De acordo com informações prestadas pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (através do ofício n.º AIO2078/00/SRP, de 14 de Abril de 2000), aquele Conselho já entrou em funcionamento, tendo sido realizada apenas uma reunião no final de 1998, que contou com a presença dos secretários regionais com a tutela das finanças da Madeira e dos Açores, e do Ministro das Finanças.

(nota 7) Neste âmbito, vide a análise efectuada no capítulo VIII -"Dívida pública regional".

(nota 8) Na decorrência do estipulado no n.º 6 do artigo 10.º, que atribui ao Governo da República a obrigação de adoptar as medidas legislativas necessárias à concretização do disposto no artigo 10.º, sem prejuízo do previsto nas disposições seguintes, foi outorgado um protocolo, a 26 de Outubro de 1998, entre a Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais e a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação do Governo Regional da Madeira, que prevê a concretização do disposto nos n.os 2, 3 e 4 da referida disposição normativa, com o intuito de assegurar que as receitas fiscais, pertença da Região, nos termos do já citado n.º 1 e dos artigos 12.º a 22.º, sejam entregues até ao 15.º dia do mês seguinte ao da sua cobrança. De acordo com informações prestadas mediante o referido ofício n.º SAIO2078/00/SRP, de 14 de Abril de 2000, da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, "[...] nalguns meses o prazo de entrega das receitas fiscais não tem sido cumprido, valendo nessas situações os empréstimos de curto prazo que a Região tem contratado para acorrer a dificuldades momentâneas de tesouraria".

(nota 9) Em 2000 foi publicado, conjuntamente com o modelo 22, um anexo A relativo ao apuramento da derrama e de rendimentos que possam ser imputados às Regiões Autónomas. No que respeita aos demais impostos, mantém-se o quadro existente antes da entrada em vigor da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.

(nota 10) Efectivamente aplicada nos anos económicos de 1998 e 1999. Não obstante, resulta das informações cedidas pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, que "[...] em ambos os anos os cálculos iniciais efectuados pela Secretaria de Estado do Orçamento não corresponderam integralmente ao disposto na LFRA, tendo os respectivos acertos sido transferidos para a Região com atrasos muito significativos.

Também as prestações de cada ano têm sido entregues com alguns atrasos, não se cumprindo com rigor o estabelecido no n.º 3 do artigo 30.º".

(nota 11) E que tem sido efectivamente assegurado pelo Orçamento do Estado, embora, segundo as informações prestadas pela SRPC, mesmo neste caso não esteja a ser cumprido integralmente o disposto no diploma em análise, "[...] na medida em que as verbas devidas são entregues directamente às instituições de crédito, não tendo esses fluxos qualquer expressão no Orçamento Regional".

(nota 12) Cf. o artigo 227.º, n.º 1, alínea i).

(nota 13) Cf. o artigo 29.º, n.º 1, alínea z), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que aprovou o Estatuto Político-Administrativo da RAM.

(nota 14) Através do DLR n.º 18/99/M, de 28 de Junho, o Governo Regional madeirense exerceu esta última prerrogativa, procedendo à adaptação, à especificidade regional, dos benefícios fiscais em regime contratual previstos no artigo 49.º-A do referido Estatuto. Estamos perante um diploma que "[...] possibilita a atribuição de incentivos fiscais ao investimento, que poderão ir desde as deduções à colecta de IRC, no montante compreendido entre 10% e 30% do investimento, até à isenção de contribuição autárquica e do imposto municipal de sisa, passando pela isenção do imposto do selo que for devido em todos os actos ou contratos necessários à realização do investimento". Em obediência ao n.º 2 do artigo 37.º, já se encontram publicados os Decretos Legislativos Regionais n.os 5/2000/M e 6/2000/M, ambos de 8 de Fevereiro, que, de acordo com os dados recolhidos junto da SRPC, "[...] visam igualmente estimular o investimento produtivo na Região Autónoma da Madeira, tornando extensível aos empresários em nome individual, bem como aos sujeitos passivos de IRC, a possibilidade de efectuarem deduções à colecta até ao montante correspondente a 15% dos lucros que venham a ser reinvestidos nos anos de 2000 a 2002".

(nota 15) Reuniões entre os responsáveis da DROC e os auditores desta Secção Regional, permitiram chegar a estas conclusões.

(nota 16) Cf. o ponto 4.5.1 do capítulo I - "Processo orçamental" deste relatório.

(nota 17) A evolução das taxas de execução orçamental da receita, de 1995 a 1998, foi a seguinte: (ver documento original) (nota 18) A nível do Orçamento do Estado a receita fiscal constitui 93,2% da receita corrente.

(nota 19) Através do oficio n.º 678/2000, de 9 de Março.

(nota 20) A evolução do peso da receita fiscal, de 1995 a 1998, foi a seguinte:

(ver documento original) (nota 21) Através do ofício n.º 1110/2000, de 12 de Abril.

(nota 22) As taxas de execução destas receitas foram, de 1995 a 1998, as seguintes: (ver documento original) (nota 23) As taxas de execução das "Transferências de capital", de 1995 a 1998, foram as seguintes:

(ver documento original) (nota 24) Através do oficio n.º 1110/2000, de 12 de Abril.

(nota 25) Consiste numa rubrica do Orçamento Regional onde são escrituradas as receitas próprias dos fundos e serviços autónomos (cobradas nas suas tesourarias privativas), a serem entregues à tesouraria do Governo Regional, para efeitos de cumprimento do princípio orçamental da universalidade.

(nota 26) As contas das entidades sujeitas à verificação por este Tribunal são objecto de análise em sede própria.

(nota 27) Através do ofício n.º 1110/2000, de 12 de Abril.

(nota 28) Vide Finanças Públicas e Direito Financeiro, Almedina, vol. II, Coimbra, p. 48.4

CAPÍTULO III

Execução do orçamento da despesa

1 - Introdução

No presente capítulo, é objecto de análise a despesa realizada pelo Governo Regional, no ano económico de 1998, destinada a satisfazer as necessidades públicas, sociais, económicas e outras, que o executivo prossiga, sob as perspectivas económica, orgânica e funcional.

Procede-se, para o efeito, ao exame, quer da despesa paga no ano económico de 1998, independentemente do ano em que foi assumida (ver nota 1), quer da despesa que se encontrava por pagar no final do mesmo ano económico.

A análise da despesa paga abrange os aspectos relativos à sua estrutura, aos desvios mais acentuados entre o orçamento e a conta, ao grau de realização, por agregado e por agrupamento, e à evolução comparativa com anos anteriores.

Apresenta-se, igualmente, um estudo do comportamento da despesa efectiva, confrontando-a com o desempenho da despesa global no período compreendido entre 1995 e 1998.

É, também, analisada a despesa assumida e não paga até ao final do ano económico em análise, em especial, a sua estrutura e a evolução daquele tipo de encargos.

Apontam-se ainda as irregularidades detectadas, quer durante a preparação deste relatório, quando relativas a serviços simples, quer através de auditorias ou da verificação interna de contas de entidades com autonomia administrativa, sob a tutela do Governo Regional.

2 - Enquadramento legal

As despesas públicas, por consistirem "[...] no gasto de dinheiro ou no dispêndio de bens por parte de entes públicos para criarem ou adquirirem bens ou prestarem serviços susceptíveis de satisfazer necessidades públicas" (ver nota 2), concretizam o objectivo da actividade financeira do Estado - a satisfação de necessidades públicas -, constituindo, por isso, e a par das receitas públicas, a essência do Orçamento e da Conta.

O n.º 1 do artigo 214.º da CRP e o n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, eregem o Tribunal de Contas como órgão supremo de fiscalização da legalidade e da regularidade das despesas públicas. Nesses termos, o n.º 1 do artigo 41.º daquela lei, aplicável à elaboração do relatório e parecer sobre a Conta da RAM ex vi o artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, atribui a este Tribunal a apreciação da actividade financeira da Região, no ano a que a Conta se reporta, e no domínio das despesas.

Após tal apreciação, deverá o Tribunal de Contas emitir, em obediência ao n.º 2 do artigo 41.º do diploma em apreço, "[...] um juízo sobre a legalidade e a correcção financeira das operações examinadas, podendo pronunciar-se sobre a economia, a eficiência e a eficácia da gestão e, bem assim, sobre a fiabilidade dos respectivos sistemas de controlo interno" (ver nota 3). Haverá, pois, que atender à natureza das despesas públicas e aos seus efeitos sobre a economia, pois só assim se tornará compreensível a actividade financeira realizada pela Região no período em análise, numa dupla perspectiva: a da verificação da legalidade e da correcção financeira, e a do controlo da gestão, tendo em atenção os critérios da economia, eficiência e eficácia das despesas efectuadas.

O conteúdo da norma anteriormente citada harmoniza-se com o definido no n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que não permite a realização de despesas sem que, além de satisfazerem os requisitos referidos no n.º 2 do mesmo artigo 18.º, sejam justificadas quanto à sua economia, eficiência e eficácia.

É ainda de referir que, face à não concretização, na Administração Financeira Regional da Madeira, da transição para o novo regime financeiro consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e regido pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho, os serviços e organismos da Administração Pública Regional continuam, no que respeita à contabilização das suas despesas, a aplicar a legislação enunciada no n.º 1 do artigo 57.º do supra-referido decreto-lei, com especial destaque para o DL n.º 265/78, de 30 de Agosto.

3 - Síntese dos resultados das actividades de fiscalização exercidas pelo Tribunal de Contas

3.1 - Fiscalização prévia

Durante o ano económico de 1998, foram submetidos à fiscalização prévia da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas 3686 novos processos, que acresceram aos 1980 transitado do ano económico anterior. Daquele universo de 5666 processos submetidos a visto, 5418 foram analisados e apresentados para decisão, dos quais 5330 foram visados, 85 devolvidos por não estarem sujeitos a visto, e apenas 3 recusados, ficando 248 pendentes para o ano posterior.

Nesse universo de 5418 processos preparados para decisão, onde se englobavam os enviados por serviços da Administração Regional Autónoma, da Administração Autárquica sediada nesta Região e da Administração Central, 402 eram acompanhados de relatórios elaborados pela Contadoria do Visto, expondo as dúvidas suscitadas na sua análise, e que persistiam mesmo depois de, relativamente a 1069 deles, se haver solicitado o envio de documentos em falta ou a prestação de informações complementares.

As principais ilegalidades ou outras deficiências detectadas e relatadas, no ano de 1998, e no âmbito da fiscalização prévia, foram, em síntese, as seguintes:

3.1.1 - Processos de "pessoal"

São as seguintes:

Inobservância das regras disciplinadoras do concurso de recrutamento e selecção de pessoal, contidas no DL n.º 498/88, de 30 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo DL n.º 215/95, de 22 de Agosto, e, mais recentemente, no DL n.º 204/98, de 11 de Julho, nomeadamente quanto aos prazos de tramitação dos concursos e à indicação dos programas das provas de conhecimentos e dos factores de apreciação dos métodos de selecção;

Incumprimento, por parte dos serviços fiscalizados, dos prazos de remessa dos processos ao Tribunal de Contas, fixados para o efeito na Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto;

Discriminação negativa, em sede de avaliação curricular, de candidatos titulares de habilitações literárias superiores àquelas que são legalmente exigidas;

Falta de referência, nos despachos autorizadores ou nos contratos, às normas permissivas da prática dos actos ou da celebração dos contratos.

3.1.2 - Processos de "material"

São as seguintes:

Divergências entre as rubricas de anúncios e programas de concursos ou cadernos de encargos de um mesmo concurso;

Deficientes informações de cabimento de verba, em especial durante o 1.º trimestre de 1998, quando vigorou o orçamento do ano anterior, em regime duodecimal;

Falta de publicação do anúncio dos concursos no JOCE, em aquisições de serviços de valor superior a 200 000 ecus;

Realização, a título de "trabalhos a mais", de alguns que não se enquadravam nesse conceito, por não estarem preenchidos os pressupostos legais necessários à sua execução, e na medida em que, pela sua natureza os mesmos consubstanciavam obra nova;

Autorização de despesas com a aquisição de bens e serviços através de ajuste directo, sem que existisse fundamento legal para tal, nomeadamente quando, face aos montantes dos correspondentes contratos, era obrigatória a realização de concurso público internacional;

Insuficiência do prazo concedido para a apresentação de propostas, em concursos de empreitadas de obras públicas;

Decomposição dos factores do critério de adjudicação em subfactores (ou microcritérios), depois de serem conhecidas as propostas dos concorrentes.

Cumpre, no entanto, salientar que, de uma maneira geral, os serviços e organismos, aos quais foram dirigidas recomendações e observações, corrigiram ou evitaram, em procedimentos posteriores, as ilegalidades apontadas e que estiveram na origem das chamadas de atenção, evidenciando um elevado grau de acatamento das posições e orientações dimanadas da Secção Regional, o que, aliás, justifica, em grande parte, o reduzido número de recusas de visto - apenas três.

O facto de algumas daquelas ilegalidades já terem sido salientadas em anos anteriores, não retira validade à conclusão acima avançada, tendo em conta que foram detectadas com menor frequência, ou que se deveram a alterações legislativas entretanto ocorridas, que exigiram a sua adequação às especificidades da Administração Regional Autónoma e, com maior acuidade, às das autarquias locais da RAM, as quais que sentem grandes dificuldades em adaptarem-se às mudanças, devido à carência de recursos humanos qualificados.

3.2 - Irregularidades detectadas no âmbito da fiscalização sucessiva

No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer sobre a Conta da Região (ver nota 4) para 1998, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação foi questionado acerca das situações a seguir descritas.

3.2.1 - Pagamento de juros de mora a diversas empresas

De acordo com os elementos inscritos no mapa anexo XXVIII - "Relação das amortizações e juros pagos em 1998, por entidade credora", da Conta da Região para 1998, houve lugar a pagamento de juros de mora a determinadas empresas, decorrentes do atraso na liquidação referente a diversas empreitadas no montante de 829 242 099$.

Confrontado com a situação descrita (ver nota 5), o responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação remeteu os esclarecimentos tidos por devidos para a resposta que havia sido dada ao quesito XXVI da Conta da Região para 1997, que de seguida se transcreve: "Os atrasos nos pagamentos das facturas liquidadas pelos empreiteiros, na respectiva data de vencimento, são motivados por dificuldades de tesouraria", salientando ainda que "[...] estas despesas têm fundamentação legal no Decreto-Lei n.º 235/86, de 18 de Agosto, e no Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro".

Dispõe o n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que "Nenhuma despesa deve [...] ser efectuada sem que [...] seja justificada quanto à sua economia, eficiência e eficácia", e o artigo 12.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que o "O Governo Regional tomará as medidas necessárias para uma rigorosa contenção das despesas públicas e controlo da sua eficiência, de forma a alcançar a melhor aplicação dos recursos públicos".

A argumentação apresentada confirma o desrespeito pelo citado n.º 3 o artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e pelo artigo 12.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, relevando-se também insuficiente, por não terem sido apresentados elementos probatórios que a fundamentem.

3.2.2 - Classificação económica de juros pagos

No ano económico de 1998, venceram-se duas prestações relativas a juros do empréstimo contraído pela empresa Irmãos Castro, Lda. , junto de diversas instituições de crédito, com o intuito de restruturar o seu passivo, por aquela empresa não ter procedido, nas datas estipuladas, ao cumprimento dos seus compromissos, por incapacidade financeira para fazer face ao serviço da dívida.

Sendo a Região Autónoma da Madeira avalista da operação de crédito em apreço, vieram as instituições de crédito credoras interpelarem-na, através da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, a qual honrou a sua posição ao proceder à liquidação de juros.

O montante pago foi inscrito, na Conta da RAM para 1998, na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, na rubrica de classificação económica 03.02.01 -"A encargos correntes da dívida - Outros encargos correntes da dívida - Despesas diversas - Encargos com avales", que, de acordo com o Classificador Económico das Despesas Públicas, aprovado pelo DL n.º 112/88, de 2 de Abril, apenas deve incluir todas as despesas correntes que, exceptuando os juros, sejam inerentes à emissão de empréstimos, como as comissões por colocação de empréstimos e os boletins de inscrição, entre outros.

S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, quando confrontado com esta situação, através do quesito XII, confirmou a incorrecta classificação dizendo que:

A alteração proposta pelo Tribunal de Contas, Secção Regional da Madeira, na sua recomendação no parecer sobre a Conta da Região do ano económico de 1997 (tornada pública em Junho de 1999), foi acatada pelos respectivos serviços do Governo Regional a partir da data de conhecimento daquela recomendação, ou seja, apenas no ano económico de 1999.

Confirma-se, deste modo, que o pagamento dos juros, por execução de avales, foi classificado de forma incorrecta. Contudo, é de relevar o acatamento da recomendação elaborada por este Tribunal.

3.2.3 - Assunção de encargos sem cabimento orçamental

Após análise à execução orçamental da despesa regional, no ano económico de 1998, verificou-se que a Direcção Regional de Pescas assumiu, no período em causa, encargos sem cabimento orçamental no valor de 181 623 327$ (ver nota 6).

S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, quando questionado através do quesito XIII, veio responder que, de acordo com a informação cedida pela Direcção Regional de Pescas "[...] a assunção de encargos sem cabimento orçamental, deve-se à dívida contraída entre os anos de 1987 e 1992 no valor de 231 714 446$ à Empresa de Electricidade da Madeira".

A situação descrita contraria os n.os 1, 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, uma vez que da leitura destas disposições normativas resulta a proibição de contracção de encargos sem que as correspondentes despesas tenham cabimento no respectivo crédito orçamental, em obediência ao princípio do cabimento prévio, constituindo as dotações orçamentais o limite máximo a ser utilizado na realização das mesmas.

No que respeita à questão suscitada, relativamente ao gabinete do secretário e serviços dependentes da Secretaria Regional da Educação, verificou-se que, efectivamente, não foram assumidos encargos sem cabimento orçamental, tendo havido um lapso por parte do Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, na análise da Conta da Região relativa ao ano económico em apreço.

4 - Execução orçamental da despesa

Apresenta-se, neste ponto, em termos genéricos, a execução orçamental da despesa, no ano económico de 1998, nas perspectivas económica, orgânica e funcional (ver nota 7).

4.1 - Classificação económica

O quadro infra-reproduzido sintetiza os resultados da actividade financeira do Governo Regional, no ano de 1998, comparando os valores da despesa orçada com a respectiva execução orçamental, assim como as variações verificadas e as taxas de execução correspondentes a cada agregado da classificação económica (ver nota 8):

(ver documento original)

No ano económico de 1998, a despesa paga atingiu os 156,8 milhões de contos, o que correspondeu a um nível de execução de 80 %, representativo do facto de os pagamentos efectuados terem sido inferiores em 38,7 milhões de contos ao montante orçado.

O agregado que teve o desvio absoluto mais significativo foi o das "Despesas de capital", no montante de - 15,9 milhões de contos. No entanto, a maior quebra relativa registou-se em "Contas de ordem", com - 35%. Em termos estruturais, aquelas variações negativas repercutiram-se, sobretudo, nos pesos dos dois principais agregados, tornando o das "Despesas correntes" mais acentuado (de 56% para 62%), e fazendo com que o das "Despesas de capital" perdesse alguns pontos percentuais (passando de 27% para 24% da despesa paga).

Ao nível do desempenho dos agregados mais significativos, verifica-se que a taxa de execução relativa a "Despesas correntes" foi de 89%, sendo menor a relativa a "Despesas de capital", com grau de execução de 70%, a que se encontra associado um gasto aproximado de 36,8 milhões de contos.

No que toca aos agregados "Contas de ordem" e "Recursos próprios de terceiros", cujas despesas estão sujeitas ao regime de duplo cabimento, a respectiva execução é determinada, na sua maior parte, à excepção dos saldos transitados de gerências anteriores, pelo grau de consecução anual das cobranças feitas pelas tesourarias privativas dos fundos e serviços autónomos, e das entregas provenientes e destinadas a terceiras entidades, respectivamente.

O nível de execução de "Contas de ordem" (ver nota 9) situou-se nos 65%, o que significa que, dos 13,2 milhões de contos previstos, apenas 8,6

milhões de contos foram entregues aos FSA, após requisição pelos mesmos. No que diz respeito ao agregado "Recursos próprios de terceiros", o desvio (6,2 milhões) deve-se, sobretudo, à redução de pagamentos no âmbito do SIBR (2,8 milhões de contos) e do FEDER (2,4 milhões de contos) (ver nota 10).

Tal como nos anos económicos anteriores, é notório o elevado desvio nas taxas de execução orçamental, tendo a amplitude das variações das taxas de execução entre os agrupamentos de valores extremos (32%, no caso das "Outras despesas correntes", e 95% nas rubricas "Despesas com o pessoal" e "Encargos correntes da dívida") aumentado em relação a 1997.

As situações anteriormente descritas reflectem a sobreavaliação das receitas (ver nota 11) previstas pelo Governo Regional, ao motivarem um desequilíbrio entre a real disponibilidade financeira face ao cabimento orçamental formal existente ao nível da despesa.

Face à importância que os agregados "Despesas correntes" e "Despesas de capital" assumem no contexto das finanças públicas regionais, representando, no seu conjunto, 86% da despesa realizada, são os mesmos, em seguida, objecto de análise mais aprofundada, tendo por base o anexo XX do relatório da Conta da Região para 1998.

4.1.1 - Despesas correntes

Entendem-se por "Despesas correntes" "[...] as que o Estado faz em bens consumíveis durante o período financeiro, ou que se vão traduzir na compra de bens de consumo" (ver nota 12).

No ano económico de 1998, a dotação orçamental afecta a "Despesas correntes" representava 56% do conjunto dos gastos públicos, representando 62% dos pagamentos realizados. Isto traduziu-se num dispêndio de cerca de 97,7 milhões de contos, embora não tenha sido utilizada uma parte significativa da verba prevista, pois, face ao valor orçado, que era de 109,6 milhões de contos, houve um desvio de 11,9 milhões de contos, o que equivale a 89% de execução.

Os dados relativos às "Despesas correntes" realizadas durante o ano económico de 1998, encontram-se no quadro a seguir discriminado:

(ver documento original)

A nível da execução, no ano económico de 1998, os agrupamentos que apresentaram pesos superiores (40% e 39% no interior deste agregado) foram, respectivamente, os relativos a "Transferências correntes" e a "Despesas com o pessoal", ambos com pagamentos da ordem dos 39 milhões de contos, tendo as suas taxas de execução rondado os 95% no caso das "Despesas com o pessoal" e os 87% no de "Transferências correntes".

No que diz respeito às taxas de execução, e para além da relativa a "Despesas com o pessoal", as mais elevadas são as registadas nos agregados "Encargos correntes da dívida" e "Subsídios", correspondendo a uma execução de 95% e 92%, das respectivas previsões.

O gráfico infra-reproduzido fornece uma visão das dotações orçamentais e dos pagamentos efectuados em cada agrupamento das "Despesas correntes", ilustrando, ainda, a estrutura que apresentavam no ano económico de 1998:

(ver documento original)

4.1.2 - Despesas de capital

"Despesas de capital" são as "que o Estado faz em bens duradouros, ou que contribuem para a formação de aforro" (ver nota 13).

A análise das "Despesas de capital" está concretizada no quadro seguinte, onde se indicam os elementos constantes da Conta da Região, as respectivas dotações orçamentais, as despesas pagas e a sua estrutura, sendo também apresentadas as taxas de execução:

(ver documento original)

Foram contabilizados 36,8 milhões de contos em "Despesas de capital", o que significa que, do valor orçamentado (52,7 milhões de contos), não foram utilizados cerca de 30% da despesa prevista (15,9 milhões de contos).

A taxa de execução de 70%, apresentada nas "Despesas de capital", é bastante inferior, em 19 pontos percentuais, à taxa de execução das "Despesas correntes", e menor, também, que a taxa de execução global da despesa (80%) (ver nota 14).

No quadro apresentado, ressaltam as fracas taxas de execução dos principais agrupamentos -"Aquisição de bens de capital" (ver nota 15) (73%, que representam 24,6 milhões de contos) e "Transferências de capital" (ver nota 16) (62%, correspondentes a 10,9 milhões de contos).

A estrutura do orçamento final modificou-se ligeiramente, ao nível da execução, ocorrendo as alterações mais significativas no agrupamento "Aquisição de bens de capital", o qual passou de 64% para 67%, reforçando a sua posição em 3 pontos percentuais, e no agrupamento "Transferências de capital", que, ao baixar de 33% para 30%, teve uma variação contrária da mesma ordem percentual.

Refira-se que os restantes agrupamentos - "Activos financeiros" e "Passivos financeiros" -, apesar de terem valores de reduzida expressão no orçamento final, apresentaram taxas de execução bastante satisfatórias, o que se traduziu num aumento, ainda que ténue, da sua posição relativa no conjunto da estrutura global.

No agrupamento económico "Transferências de capital", destinado a financiar exclusivamente as despesas de capital das unidades recebedoras, verificamos que, dos 17,5 milhões de contos previstos nesta unidade, apenas se despenderam 10,9 milhões de contos, o que significa que a taxa de execução foi de 30%, tendo como principais destinatários os fundos e serviços autónomos e a administração local.

As "Transferências de capital", de que estes serviços e organismos beneficiaram, foram, em grande parte efectuadas pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (3,7 milhões de contos), e pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente (3,5 milhões de contos).

Esta análise é complementada pelo gráfico seguinte, que permite visualizar, comparativamente, os pesos dos agrupamentos do agregado "Despesas de capital" constantes do orçamento final e os relativos à sua execução, em 1998:

(ver documento original)

4.2 - Classificação orgânica

A classificação orgânica das despesas permite saber quais os montantes dos recursos financeiros afectos à satisfação das necessidades públicas por cada departamento da Administração Pública Regional [Assembleia Legislativa Regional e Executivo Regional (ver nota 17)].

As dotações previstas no Orçamento Regional ficaram, em grande parte, aquém da sua execução (valores inscritos na Conta da Região), nos diferentes departamentos do Governo Regional, como reflexo da sobreavaliação das receitas, e, por consequência, das despesas a realizar.

4.2.1 - Estrutura orgânica da despesa

O quadro imediato apresenta, por departamentos orgânicos, a estrutura tanto dos pagamentos efectuados como do respectivo orçamento final, sendo possível identificar as divergências entre os meios previstos e aqueles efectivamente utilizados, bem como as correspondentes taxas de execução:

(ver documento original)

Como aspecto mais relevante, infere-se, da análise aos valores expressos no quadro, o facto de dois dos departamentos do Governo Regional da Madeira terem sido, por si só, responsáveis por quase metade dos pagamentos realizados no ano económico em estudo, a saber, a Secretaria Regional da Educação (27,7%) e a Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente (21,0 %), com perto de, respectivamente, 43,5 milhões de contos e 32,9 milhões de contos. Com pesos também significativos, surgem as Secretarias Regionais do Plano e da Coordenação (18,7%) e dos Assuntos Sociais e Parlamentares (17,1%).

Tendo a taxa de execução orçamental global atingido 80,2%, constata-se, no entanto, que, quer a Assembleia Legislativa Regional, que atingiu 99,9%, quer, na sua maioria, os departamentos do Governo Regional, obtiveram taxas de execução mais elevadas, tendo-se verificado as menos favoráveis nas Secretarias Regionais do Equipamento Social e Ambiente, do Plano e da Coordenação e da Economia e Cooperação Externa, cujos graus de realização se situaram entre 70,6% e 74,3%.

Em termos estruturais, as alterações mais importantes ocorreram na Secretaria Regional da Educação, na Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente e na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, onde os respectivos pesos passaram de 24,1 % para 27,7%, de 23,8% para 21,0% e de 20,8% para 18,7%.

O gráfico seguinte permite observar a estrutura das despesas, em 1998, e por departamento, quer a nível do orçado, quer do executado:

(ver documento original)

4.3 - Classificação funcional

De acordo com a classificação funcional, as despesas são agrupadas segundo a natureza das áreas de intervenção por parte do Executivo Regional, determinadas pelos objectivos ou actividades desenvolvidas, permitindo comparar, por categoria, função ou subfunção (ver nota 18), a despesa prevista com o respectivo desempenho e inferir quais as áreas privilegiadas de intervenção da Administração Pública Regional.

A aplicação dos recursos financeiros da Região, no ano de 1998, de acordo com este tipo de classificação, está expressa no quadro infra-reproduzido e no respectivo gráfico:

(ver documento original)

A sua análise permite constatar que as despesas efectivamente realizadas estão conformes às previsões inscritas no orçamento final, as quais, por sua vez, se mantiveram na linha das aprovadas no orçamento inicial, por parte da Assembleia Legislativa Regional (ver nota 19).

A incidência da acção governativa nas "Funções sociais" espelha, fundamentalmente, a prioridade dada à "Educação", a qual recebeu

29% da despesa, em consonância com o que se tinha passado ao nível do orçamento final, em que a previsão lhe afectou cerca de 25%

dos gastos públicos efectuados. Esta foi, aliás, não só a variação de maior relevo, havida entre os pesos das diversas funções no orçamento final e ao nível dos pagamentos, como correspondeu a uma das mais altas taxas de execução verificadas (91%).

Com importância significativa, a nível da execução, estão também os pesos da "Saúde" (18%), dos "Serviços gerais da administração pública" (16%) e dos "Transportes e comunicações" (14%).

No que concerne às taxas de execução, sobressaem a da função Operações da dívida pública", do grupo "Outras funções", e a da função "Educação", do grupo "Funções sociais", com graus de realização das despesas de, respectivamente, 95% e 91%.

As quebras mais acentuadas, que, no seu conjunto, ascendem a 23,7 milhões de contos, e representam 61,7% dos desvios, penalizaram, sobretudo, as funções "Segurança e acção sociais", "Serviços gerais da administração pública" e "Transportes e comunicações", cujas taxas de execução foram de, respectivamente, 50%, 75% e 77%.

A importância estrutural, 56%, bem como a diversidade das funções integradas no grupo "Funções sociais", justificam a elaboração do gráfico seguinte, que permite visualizar a distribuição dos pagamentos pelas funções dentro deste grupo, comparando os seus pesos no orçamento final com os da execução, registados na Conta Regional:

(ver documento original)

O destaque vai para a "Educação", que absorve a maior parte da despesa realizada neste conjunto de funções (29%), seguida pela "Saúde", responsável por 18% do seu valor global, enquanto que a "Segurança e acção sociais" representou 6%, a "Habitação e serviços colectivos" quedou-se nos 4%, e os "Serviços culturais, recreativos e religiosos" não tiveram qualquer expressão percentual. O peso da "Educação" deve-se, sobretudo, à subfunção relativa a "Estabelecimentos de ensino não superior", que, com 26 milhões de contos (ver nota 20), significou cerca de 57,8% do total de perto de 45 milhões de contos, movimentados pelas "Funções sociais". O gráfico também evidencia o reforço do peso da função "Educação", já referido, e a quebra do relativo à "Segurança e acção sociais".

4.4 - Estrutura económico/orgânica da despesa

O quadro imediato permite observar a estrutura económica dos pagamentos efectuados pelos diversos departamentos do Governo Regional (incluindo as verbas transferidas para a ALR), e salientar os agrupamentos económicos onde foram despendidos montantes superiores, de modo a que, na análise, se destaquem as rubricas mais significativas no agrupamento a que pertencem:

(ver documento original)

No ano económico de 1998, o agregado de "Despesas correntes" foi o que maior expressão teve nos departamentos regionais, devido, sobretudo, aos pesos de "Despesas com o pessoal" e "Transferências correntes", e residindo as únicas excepções na Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, que despendeu a maior parte das suas dotações orçamentais em "Despesas de capital" (78,5%), mais concretamente na "Aquisição de bens de capital" (67,8%) (ver nota 21), e na Secretaria Regional do Plano e Coordenação, que realizou predominantemente pagamentos através do agrupamento "Recursos próprios de terceiros", 46,5 %, os quais, apesar de não revestirem a natureza de despesa orçamental, são orçamentados (ver nota 22).

De entre os departamentos cujo orçamento se destina, sobretudo, a "Despesas com o pessoal", realçam-se a Secretaria Regional da Educação (63,2%), a Presidência do Governo Regional (60,7%), a Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas (45,4%) e a Secretaria Regional dos Recursos Humanos (43,2%). A nível de "Transferências correntes", são a Assembleia Legislativa Regional e a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares (ver nota 23), que, neste agrupamento, têm pesos de maior significado nos seus orçamentos (97,2%, e 92,9%, respectivamente). Realce-se também, na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, o peso de "Recursos próprios de terceiros", (46,5%), e, na Secretaria Regional da Economia e da Cooperação Externa, o peso conjunto de fluxos financeiros relacionados com transferências de capital, subsídios e activos financeiros (49,2%), e o peso de "Contas de ordem" (31,7%).

Na Secretaria Regional do Turismo e Cultura, a maior parte da despesa destinou-se à "Aquisição de bens e serviços correntes".

Destaca-se ainda que, do montante despendido pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação com "Despesas correntes", 21,9% destinaram-se a fazer face aos "Encargos correntes da dívida", mais precisamente para pagamento dos seus juros, enquanto que, no domínio das "Despesas de capital", foram, na sua maioria, canalizadas pela rubrica "Transferências - Administrações públicas" (12,7%), tendo os "Passivos financeiros" (0,7%) diminuído do ano económico de 1997 para o de 1998, devido, sobretudo, à assunção parcial de dívida da Região pelo Estado (ver nota 24).

O quadro infra-reproduzido dá ênfase à perspectiva orgânica, destacando os departamentos regionais que apresentaram peso mais significativo em cada agrupamento económico:

(ver documento original)

A Secretaria Regional da Educação foi o departamento que mais despendeu, no conjunto dos departamentos, com 27,7% da despesa total. Foi responsável por 71,2% das despesas com o pessoal, cerca de 27,4 milhões de contos, e pela maioria das "Transferências correntes - Administrações públicas - Outras", 67,7%. Também em "Aquisição de bens e serviços correntes" e em "Contas de ordem" ocupa posições cimeiras face aos demais departamentos, com 41,3% e 31,4%, respectivamente.

Quanto à Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, que ocupa o segundo lugar na estrutura da despesa, com 21%, o realce vai para "Aquisição de bens de capital", com 90,3%, sendo também de salientar o peso que nela tiveram as "Transferências de capital - Administrações públicas" (33,1%). A Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, com 18,7% da despesa, tem posições destacadas nos pagamentos relacionados com a dívida pública (100% em "Passivos financeiros" e 100% em "Encargos correntes da dívida"), bem como nas "Transferências de capital - Administrações públicas", com 34,9%, onde é a responsável pelo maior peso deste agrupamento económico. A Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas foi a que mais despendeu em "Outras despesas correntes", com 85,0%.

Finalmente, a Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa, tanto a nível dos "Activos financeiros", como de subsídios, surge em lugar destacado, com, respectivamente, 91,1% e 50,0%, dos pagamentos efectuados, a que não é alheio o facto de este ser o departamento para onde converge grande número de empresas com capitais públicos e que tutela as actividades económicas.

4.5 - Despesas de funcionamento e de investimento

Na concretização dos objectivos dos diversos serviços do Governo Regional, através da execução dos respectivos orçamentos, convém distinguir entre as despesas correspondentes aos gastos necessários ao funcionamento normal da organização administrativa, e aquelas direccionadas para o investimento.

Para o efeito, consideram-se despesas de funcionamento "[...] as despesas necessárias a garantir o normal funcionamento da máquina administrativa estadual [...]" (ver nota 25), ou seja, aquelas despesas que os serviços públicos realizam, no âmbito do exercício das suas actividades de gestão corrente, com vista à prossecução das suas atribuições de funcionamento, e despesas de investimento "[...] todas as despesas efectuadas na formação de capital técnico [...]" (ver nota 26).

No quadro infra-reproduzido, estão discriminadas as despesas da Assembleia Legislativa Regional e de cada departamento do Governo Regional, por agregados: "Despesas de funcionamento"; "Despesas de investimento", e "Contas de ordem":

(ver documento original)

As despesas dos diversos departamentos regionais totalizaram 134,6 milhões de contos, com exclusão das "Contas de ordem" e dos "Recursos próprios de terceiros".

O maior agregado é o das "Despesas de funcionamento" com 56,8% da despesa paga, atingindo o montante de 88,1 milhões de contos, sendo os pagamentos mais significativos os realizados pela Secretaria Regional da Educação (35,7 milhões de contos) e pela Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares (25,6 milhões de contos), realizando, em conjunto, 68,8% destas despesas.

O maior volume das "Despesas de investimento", foi realizado pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, ascendendo a 26,8 milhões de contos, o que corresponde a 66,4% do montante global (ver nota 27). Dos demais departamentos, destaca-se a Secretaria Regional da Educação (5,1 milhões de contos), daquelas despesas com 12,6%.

Nas verbas pagas em "Recursos próprios de terceiros" e "Contas de ordem" saliente-se o peso dos "Recursos próprios de terceiros", 61,2%, e os valores requisitados pelos FSA sob a tutela das Secretarias Regionais da Educação, do Equipamento Social e Ambiente e da Economia e Cooperação Externa, com, respectivamente, 12,2%, 10,1% e 9,0%.

5 - Evolução da despesa

Na apreciação da despesa paga, em termos de evolução, foram considerados períodos distintos (ver nota 28). Para esse efeito, calcularam-se, nas diferentes perspectivas, indicadores tais como: taxa de variação anual, variação no período e taxa média de crescimento anual dos montantes da despesa e dos respectivos graus de execução.

Desenvolve-se, em particular, uma análise evolutiva da despesa efectiva, com o objectivo de determinar, quer o seu peso na despesa total (ver nota 29), quer a sua variação e evolução, no decurso do quadriénio 1995-1998.

5.1 - Evolução genérica

Apresenta-se uma síntese evolutiva da despesa paga no período 1995-1998:

(ver documento original)

A análise da evolução da despesa é efectuada com algum detalhe em cada uma das perspectivas de classificação da despesa. Aponta-se aqui, apenas, a variação irregular nos últimos quatro anos, e o aspecto de que a despesa aumentou no período considerado, à taxa anual de 4%, tendo, no último ano, registado um crescimento a um ritmo inferior à média, 2%.

No gráfico seguinte, reproduzem-se os valores atingidos pelas taxas de execução no mesmo período:

(ver documento original)

Na sequência da comparação entre as taxas de execução no quadriénio 1995-1998, é de realçar que a mais elevada, 80,2%, ocorreu tanto no ano económico de 1998, como no ano de 1995 (ver nota 30).

5.2 - Perspectiva económica

O mapa e o gráfico seguintes esboçam a execução orçamental da despesa, no quadriénio 1995-1998, segundo o código de classificação económica:

(ver documento original)

A despesa da Região Autónoma da Madeira cresceu entre 1995 e 1996, quando atingiu o montante de 163,6 milhões de contos, tendo diminuído para 154,2 milhões de contos, no ano de 1997, e, em 1998, tornou a registar ligeiro aumento, para 156,8 milhões de contos, sendo, neste último ano, de realçar a diminuição dos pagamentos realizados no agrupamento "Passivos financeiros", cujo montante passou de, aproximadamente 5,5 milhões de contos, executados em 1997, para apenas 207 000 contos, verificando-se, assim, uma redução de 5,3 milhões de contos.

Salienta-se ainda a constância, no período considerado, do crescimento de alguns agrupamentos, como sejam as "Despesas com o pessoal", a "Aquisição de bens e serviços correntes", os "Encargos correntes da dívida", as "Transferências correntes" e as "Transferências de capital", embora a ritmos diferentes. Quanto aos restantes agrupamentos, é de referir que, no último ano, sofreram descidas, excepto as "Outras despesas correntes".

No mapa seguinte apresentam-se os dados que melhor elucidam as variações ocorridas, referentes à evolução da execução da despesa, na vertente económica, em termos de taxas de crescimento, nomeadamente, taxa de variação anual, taxa de variação no período entre 1995 e 1998 e taxa média de crescimento anual (TMCA), no período considerado:

(ver documento original)

A despesa total da Região Autónoma da Madeira aumentou 38%, o que corresponde à taxa média de crescimento anual de 4%.

No período em análise, o comportamento da despesa total assumiu posições variáveis. Entre 1995-1996, registou um aumento nominal de 16%, enquanto diminuiu 6%, no período 1996-1997, em que se assinala a quebra de 17% ocorrida no agregado "Despesas de capital", em conjunto com a redução dos "Recursos próprios de terceiros" (- 38%), para, no período 1997-1998, constatar-se, a par da assinalada diminuição de 7%, registada ao nível das "Despesas de capital", um crescimento nominal de 2% da despesa paga, devido, não só à assunção parcial da dívida da Região pelo Estado (ver nota 31), como também aos condicionamentos impostos pelo fraco crescimento da receita.

Nas "Despesas correntes", verificou-se, no período 1995-1998, um crescimento de 33%, a que está associada uma taxa média de crescimento anual de 7%, e devido, principalmente, ao facto de os agrupamentos "Aquisição de bens e serviços correntes" e "Despesas com o pessoal" apresentarem crescimentos totais de, respectivamente, 57% e 38%, aos quais se encontram ligadas taxas médias de crescimento anual de 10% e de 9%.

Quanto ao agregado "Despesas de capital", também no período 1995-1998, cresceu mais do que as "Despesas correntes", pois variou cerca de 89%, tendo essa variação como causas subjacentes os níveis de crescimento, tanto do agrupamento "Aquisição de bens de capital" (98%), como do agrupamento "Transferências de capital" (81%).

Salienta-se, contudo, a recuperação do ritmo de crescimento das despesas correntes no último ano (de 6% para 9%) e que as despesas de capital diminuíram a um ritmo inferior ao verificado no ano anterior (de - 17% para - 7%).

O gráfico seguinte evidencia a taxa de crescimento do agrupamento "Aquisição de bens de capital", por ser o que maior peso apresentou no agregado "Despesas de capital", ao longo dos últimos três anos:

(ver documento original)

Da análise do triénio 1996-1998, ressalta que o peso relativo deste agrupamento tem vindo a crescer, passando de 58%(ver nota 32), em 1996, para 61%(ver nota 33), em 1997, e para 67% no ano económico agora em apreço, relativamente ao total das "Despesas de capital".

O agrupamento económico "Passivos financeiros" registou, em 1995-1998, um variação de 26%, mas apresentando uma taxa média anual de variação negativa (- 57%), associada à assunção parcial dos encargos da dívida por parte do Estado.

5.3 - Perspectiva orgânica

A análise limita-se aqui ao período 1997-1998, porquanto as contas de 1997 e de 1998 não são compatíveis com as anteriores, devido à alteração da estrutura orgânica do Governo Regional, determinada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 24-A/96/M, de 4 de Dezembro.

(ver documento original)

Do quadro em análise, embora sem grandes variações em termos da estrutura das despesas realizadas pela Assembleia Legislativa Regional e pelos diversos departamentos do Governo Regional, e apesar de o desvio global ter sido pouco significativo (1,8 %), ressalta a variação ocorrida na despesa paga pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, no montante de - 6,3 milhões de contos, o que corresponde a uma quebra de 16,7%, relativamente ao ano anterior, por ser nesta Secretaria que são inscritos os montantes relativos a pagamentos da dívida pública regional, os quais foram quase nulos no que toca a passivos financeiros, devido à assunção de parte da dívida regional pelo Estado. Sobressaem ainda, em termos de montantes, os desvios verificados nas Secretarias Regionais da Educação, dos Assuntos Sociais e Parlamentares, do Equipamento Social e Ambiente e da Economia e Cooperação Externa, em que, sendo este último negativo (- 1,1 milhão de contos), os anteriores foram positivos (respectivamente, 3,6 milhões de contos, 2,3 milhões de contos e 2,1 milhões de contos). Em termos relativos, destacam-se os crescimentos ocorridos nas Secretarias Regionais do Turismo e Cultura (25,7%) e dos Recursos Humanos (18,6%) e os decréscimos registados nas Secretarias Regionais do Plano e da Coordenação, já referido, e da Economia e Cooperação Externa (- 14,8%).

No tocante às taxas de execução, assinalam-se melhorias significativas em alguns departamentos, nomeadamente nas Secretarias Regionais do Plano e da Coordenação (33,7%), da Agricultura, Florestas e Pescas (26,3%), do Turismo e Cultura (19,6%) e dos Recursos Humanos (18,4%), que contribuíram para a melhoria global da execução orçamental no ano económico de 1998 (12,8%), sendo apenas na Secretaria Regional da Educação que houve uma ligeira quebra (- 0,4%), e tendo os restantes departamentos registado melhorias com pouca expressão.

5.4 - Perspectiva funcional

A despesa, encarada do ponto de vista funcional, permite analisar as áreas de opção prioritárias que o Executivo Regional definiu. Com esse objectivo, o mapa seguinte dá a conhecer a estrutura, a execução e a evolução das despesas, por funções, no período 1996-1998:

(ver documento original)

À semelhança do ano económico de 1997, o Governo Regional despendeu um montante superior nas "Funções sociais" (88,2 milhões de contos), o qual foi reforçado ainda em 9%. Também as "Funções económicas" registaram um aumento relativo da mesma ordem. As restantes funções sofreram quebras, salientando-se a descida relativa em "Outras funções" (- 44%). Em termos globais, e como resultado destes desvios diferenciados, vê-se que, no ano económico de 1998, os pagamentos aumentaram 2%, face ao ano anterior.

No que diz respeito à evolução das taxas de execução, tiveram um melhor desempenho, em relação ao ano de 1997, apenas apresentando ligeiro decréscimo o grau de execução das "Funções sociais", que passou de 82% para 81%, do total da despesa prevista.

Para tal contribuiu a redução de 44% que ocorreu nas "Outras funções", onde se incluem, por exemplo, as despesas relacionadas com operações da dívida pública, e, ainda, a diminuição das despesas com as "Funções gerais de soberania" (- 9 %).

O gráfico seguinte sintetiza o quadro acima reproduzido:

(ver documento original)

5.5 - Evolução da despesa efectiva

Para a doutrina, despesas efectivas "[...] são aquelas que se traduzem sempre numa diminuição do património monetário do Estado. Quer se trate de despesas em bens de consumo quer em bens duradouros" (ver nota 34).

A evolução da despesa efectiva no período compreendido entre 1995 e 1998 é apresentada no quadro e correspondente gráfico a seguir representados, onde se destaca, também, a evolução do agrupamento económico "Passivos financeiros", no mesmo período:

No quadro anterior, é possível verificar, após o crescimento inicial, entre 1995 e 1996, a diminuição significativa ocorrida no agrupamento "Passivos financeiros", e nos anos de 1997 e 1998, entre os quais houve uma variação de - 96,3%, motivada pelo facto de, no ano económico de 1998, ter sido assumida dívida da Região pelo Estado.

No que refere à "Despesa efectiva", esta não só tem evoluído com taxas mais moderadas, como registou uma variação de sentido inverso ao de "Passivos financeiros" no ano de 1998, conforme sintetiza o gráfico seguinte:

(ver documento original)

No quadro que se segue, destacam-se os pesos dos passivos financeiros e da despesa efectiva sob a despesa total:

(ver documento original)

A despesa efectiva tem tido, ao longo dos anos, o peso mais elevado na despesa total, sendo de quase 100% (99,9%) no ano económico de 1998.

Em relação aos passivos financeiros, cujo peso mais acentuado foi em 1996, verifica-se o seu decréscimo, devido ao facto de à Região terem sido retiradas responsabilidades, em termos de "Passivos financeiros" e de "Encargos correntes da dívida - Juros".

O gráfico complementa a situação acima referida:

6 - Despesa assumida e não paga

6.1 - Enquadramento

Neste ponto, são objecto de tratamento os encargos assumidos no decurso do ano económico de 1998, que, por motivos de ordem procedimental e administrativa, transitaram para a gerência seguinte (1999), não tendo, deste modo, qualquer reflexo nos pagamentos registados na Conta da Região para 1998.

Para o efeito, foi utilizada como referência uma listagem fornecida pela DROC (ver nota 35), onde constam os encargos assumidos no ano económico em causa, distribuídos de acordo com os departamentos do Governo Regional.

Na Região Autónoma da Madeira, não foi ainda concretizada a transição para o novo regime financeiro da Administração Pública (consagrado na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvido pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho), continuando a aplicar-se nesta matéria o DL n.º 265/78, de 30 de Agosto, de onde decorre que os encargos assumidos em anos anteriores devem ser efectivados por "conta das verbas adequadas do orçamento que estiver em vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento" (ver nota 36).

Efectivamente, enquanto não se concretizar o Novo Regime de Administração Financeira do Estado, os serviços continuam a aplicar, entre outros diplomas, o DL n.º 265/78, de 30 de Agosto, e o DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, com o que a realização de despesa pública deve observar as seguintes fases (ver nota 37):

Autorização para a realização da despesa, dada pela entidade competente para o efeito, variável conforme o quantitativo e a natureza da mesma;

Processamento, consubstanciado na inclusão da despesa em impresso próprio, onde é descrita e justificada ou documentada;

Verificação, consistente na conferência da despesa processada;

Liquidação, que se traduz na determinação, por via administrativa, do quantitativo do débito da RAM;

Autorização de pagamento, ou seja, ordem para pagar certa soma de dinheiro;

Pagamento, consistente na entrega da importância da despesa ao credor, mediante a apresentação do respectivo recibo.

Dado que a despesa tem origem no momento em que é autorizada, coincidindo logicamente com a 1.ª fase, devem ser considerados encargos assumidos aqueles cuja despesa foi objecto de autorização.

6.2 - Encargos assumidos e não pagos

6.2.1 - Encargos assumidos e não pagos na perspectiva orgânica e respectivo peso na despesa assumida

O quadro infra-reproduzido apresenta os montantes relativos a encargos assumidos e não pagos (ver nota 38), no âmbito da Administração Regional Autónoma - serviços simples integrantes do Governo Regional, agregados por departamentos regionais, no ano económico de 1998:

(ver documento original)

A Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, com 7,7 milhões de contos, foi responsável pelo maior volume de encargos assumidos e não pagos no ano de 1998, 76,2%, tendo também a Secretaria Regional da Educação, com 1,0 milhão de contos, um peso significativo, 9,9%, no total de 10,1 milhões de contos.

O gráfico complementa a situação referida anteriormente:

(ver documento original)

6.2.2 -Evolução dos encargos assumidos e não pagos

A evolução dos encargos assumidos e não pagos no biénio 1997-1998, e do respectivo peso no total da despesa assumida até ao final do ano económico (paga e não paga) ( 39 ), é apresentada no quadro seguinte:

(ver documento original)

Da análise do quadro antecedente, pode concluir-se que os encargos assumidos e não pagos pelos departamentos do Governo Regional diminuíram, aproximadamente, 1000 contos, o que se traduziu numa variação relativa para os EANP (- 9,3%) relativamente à da despesa assumida (2,5%), face ao menor valor da variação da totalidade da despesa assumida, cerca de 870 contos, e porque o valor dos encargos assumidos e não pagos, de 1997, foi muito inferior ao da despesa assumida até ao final daquele ano. O crescimento do ratio, EANP/despesa paga, embora sem atingir um ponto percentual, foi, em termos relativos, de 6,5%.

De forma a ter um horizonte temporal alargado, elaborou-se o quadro e o gráfico seguintes, que apresentam os valores relativos a toda a Administração Regional, directa e indirecta, para os EANP, a despesa assumida (paga e não paga) até ao final do ano económico em causa, bem como o ratio que os relaciona, dado não ser possível fazer a discriminação por departamentos regionais, anteriormente a 1997:

(ver documento original)

Através da análise efectuada à evolução da despesa assumida e dos encargos assumidos e não pagos, ao longo dos anos económicos de 1995 a 1998, verifica-se uma diminuição acentuada no primeiro agregado, entre 1996 e 1997 (- 23,0%), com retoma do crescimento em 1998 (2,5%), embora sem atingir o valor da despesa do ano de 1995, enquanto no segundo existiu um aumento, que culminou em 1997, com 58,4% de variação, tendo-se registado, em 1998, um aumento pouco significativo (2,5%).

Em termos globais, os encargos assumidos e não pagos cresceram mais (79,9%) do que a despesa assumida (- 7,9%), pelo que o seu peso aumentou no total da despesa assumida, de 6,9% em 1995 para 13,5% em 1998.

Poderá, no entanto, tal situação ser explicada pelas dificuldades de tesouraria vividas pela Administração Regional, que recorre aos encargos assumidos como forma de obter um financiamento privado das despesas públicas, já que se tratam essencialmente de despesas assumidas com a aquisição de bens, a prestação de serviços e as empreitadas de obras públicas.

Em parte, todavia, essas dificuldades têm, como causas subjacentes, previsões excessivas ao nível da receita, e o consequente empolamento das dotações orçamentais da despesa.

O gráfico ilustra a situação presente:

(ver documento original)

(nota 1) No sistema do orçamento de gerência, "incluem-se [...] as despesas a realizar efectivamente, com independência de qualquer consideração do momento em que juridicamente hajam nascido". Cf. Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 1993, p. 349.

(nota 2) Cf. Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 1993, p. 297.

(nota 3) Cf. o artigo 41.º, n.º 2, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

(nota 4) As irregularidades detectadas no âmbito da análise das contas de gerência dos fundos e serviços autónomos são referidas no capítulo XII - "Os fundos e serviços autónomos", deste relatório. Não se verificaram irregularidades relevantes no âmbito da fiscalização de serviços com autonomia administrativa.

(nota 5) Cf. o quesito XI.

(nota 6) De acordo com o mapa seguinte: (ver documento original) (nota 7) A classificação económica permite identificar o destino privilegiado das despesas (correntes ou de capital), assim como a sua forma (gastos com pessoal, aquisição de serviços, transferências, etc.), a orgânica possibilita a identificação das despesas realizadas por cada departamento do Governo Regional, e a funcional faculta uma visão do tipo de necessidades públicas, cuja satisfação o executivo regional pretendia promover através da afectação das despesas.

(nota 8) Despesas correntes, despesas de capital, recursos próprios de terceiros e contas de ordem.

(nota 9) As quais são analisadas, de forma mais detalhado, no capítulo IX -"Os orçamentos dos fundos e serviços autónomos".

(nota 10) Cf. o capítulo VI -"Operações de tesouraria".

(nota 11) Cf. o ponto 3.2 do capítulo II - "Execução do orçamento da receita" deste relatório.

(nota 12) Vide Prof. Doutor Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 4.ª ed., Coimbra Editora, 1991, p. 71.

(nota 13) Vide Prof. Doutor Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 4.ª ed., Coimbra Editora, 1991, p. 71.

(nota 14) Cf. o ponto 4.1 deste capítulo.

(nota 15) Cf. Novo Esquema de Classificação Económica das Despesas Públicas, Ministério das Finanças, Secretaria de Estado do Orçamento, Direcção-Geral da Contabilidade Pública, 1988, p. 36 (editado na sequência da aprovação do Classificador Económico das Despesas Públicas pelo DL n.º 112/88, de 2 de Abril), que neste agrupamento económico estão compreendidas "as despesas com a aquisição (e também as grandes reparações) dos bens que contribuam para a formação de 'capital fixo', isto é, os bens duradouros utilizados, pelo menos, durante um ano na produção de bens ou serviços, sem que dessa utilização resulte alteração significativa da sua estrutura técnica".

(nota 16) De acordo com a mesma fonte, Novo Esquema de Classificação Económica das Despesas Públicas, Ministério das Finanças, Secretaria de Estado do Orçamento, Direcção-Geral da Contabilidade Pública, 1988, pp. 32 e 38, neste agrupamento económico "contabilizam-se as importâncias a entregar a quaisquer organismos ou entidades para beneficiar" despesas de capital, "sem que tal indique, por parte das unidades recebedoras, qualquer prestação directa para o organismo dador".

(nota 17) De acordo com a estrutura orgânica do Governo Regional da RAM, estabelecida pelo DLR n.º 24-A/96/M, de 4 de Dezembro.

(nota 18) Cf. a circular n.º 1227, série A, de 8 de Julho de 1994, emanada da Direcção-Geral da Contabilidade Pública da Secretaria de Estado do Orçamento do Ministério das Finanças, relativa ao Novo Esquema da Classificação Funcional das Despesas Públicas, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 144/94, de 24 de Junho.

(nota 19) Cf. as alterações a nível da classificação funcional - ponto 5.4.3 do capítulo I - "O processo orçamental".

(nota 20) Cf. o mapa anexo XX à Conta da Região para 1998.

(nota 21) Tal como no ano anterior este agrupamento económico, que inclui as despesas com a aquisição dos bens que contribuem para a formação de "capital fixo", foi, no caso desta Secretaria, direccionada fundamentalmente para a área dos Investimentos do Plano.

(nota 22) Cf. o capítulo VI - "Operações de tesouraria".

(nota 23) Do total de 24,9 milhões de contos, das transferências correntes 12,4 milhões de contos são para o Centro Hospitalar do Funchal (9,8 milhões de contos para as despesas com o pessoal) e 12,2 milhões de contos para o Centro Regional de Saúde (5,3 milhões de contos para as despesas com o pessoal). O desenvolvimento desta matéria far-se-á no capítulo XI - "Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos".

(nota 24) O desenvolvimento desta questão encontra-se no capítulo VIII - "Dívida pública regional".

(nota 25) Vide Mestre Domingos Pereira de Sousa, Finanças Públicas, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, Lisboa 1992, p. 131.

(nota 26) Vide Mestre Domingos Pereira de Sousa, in op cit., p. 131.

(nota 27) No capítulo V - "Investimentos do Plano" deste parecer é efectuada uma análise detalhada sobre o assunto.

(nota 28) Nas perspectivas económica e funcional, entre 1995 e 1998; na perspectiva orgânica, devido à alteração da estrutura do Governo Regional a partir do ano 1997, na sequência da entrada em vigor da nova orgânica do Executivo Regional, apenas entre 1997 e 1998.

(nota 29) Incluem-se quer na despesa efectiva, quer na despesa global os capítulos dos "Recursos próprios de terceiros" e das "Contas de ordem".

(nota 30) Cf. os relatórios e pareceres sobre as contas da Região Autónoma da Madeira relativas aos anos económicos de 1995 a 1997.

(nota 31) Cf. o capítulo VIII -"Dívida pública regional".

(nota 32) Cf. o parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira para 1996.

(nota 33) Cf. o parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira para 1997.

(nota 34) Vide Mestre Domingos Pereira de Sousa, Finanças Públicas, Instituto Superior de Ciências Sociais e Política, Lisboa 1992.

(nota 35) Através do ofício n.º 2216, de 22 de Fevereiro de 1998.

(nota 36) Cf. o artigo 1.º do citado diploma.

(nota 37) É requisito prévio à realização de qualquer despesa a verificação do cabimento na correspondente dotação orçamental.

(nota 38) Correspondem a despesas assumidas pelos serviços directamente dependentes do Governo Regional, que, por falta de autorização de pagamento e ou por deficiências de tesouraria ou por qualquer outro motivo impeditivo, não foram pagas até ao final do ano económico, incluindo o período complementar para o pagamento das despesas.

(nota 39) Por não se encontrarem disponíveis os valores dos encargos assumidos e não pagos, por departamentos regionais, desagregados por Administração Regional Autónoma, directa e indirecta, referentes ao ano de 1996, a análise comparativa está restrita aos anos de 1997 e de 1998.

CAPÍTULO IV

Subsídios, créditos e outros apoios financeiros

1 - Introdução

Constitui objecto de análise, no presente capítulo, a concessão de subsídios, créditos e outros apoios financeiros, pelo Governo Regional, no ano económico de 1998.

Neste exame foram seleccionadas as despesas inscritas no Orçamento e ou na Conta da Região, nos agrupamentos "04 - Transferências correntes", "05 - Subsídios", "08 - Transferências de capital" e "09 - Activos financeiros" desde que assumissem a forma de subsídios, créditos e outros apoios financeiros.

É efectuada uma comparação entre os apoios financeiros, previstos no orçamento final, e os efectivamente concedidos, inscritos na Conta da Região, e entre estes e os elementos constantes das listagens elaboradas e remetidas pela DROC.

Procede-se, igualmente, ao estudo do comportamento dos auxílios financeiros, em termos globais, no período compreendido entre 1993 e 1998, e, em particular, à análise da sua variação anual (1997-1998), de acordo com a classificação orgânica.

Finalmente, analisam-se os vários tipos de apoios financeiros, concedidos pela Administração Pública Regional aos municípios da RAM, e que se encontram previstos no DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, bem como as operações activas que concorrem para o limite previsto no artigo 10.º do mesmo diploma.

1.1 - Enquadramento jurídico

No relatório e parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a actividade da Região no ano a que a Conta se reporta, sob, entre outros aspectos, o dos apoios concedidos directa ou indirectamente pela RAM, "[...] designadamente subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos, bonificações e garantias financeiras [...]", em obediência ao preceituado na alínea h) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região ex vi n.º 3 do artigo 42.º do mesmo diploma.

Persiste a inexistência, no plano jurídico regional, e no ano económico objecto de análise, de um quadro jurídico disciplinador do processo de concessão de subsídios que defina quais os seus termos e condições, de forma isenta, objectiva e transparente, em obediência aos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade, e da boa-fé, cujo âmbito abarque a consagração contratual dos direitos e deveres de cada uma das partes, de forma a salvaguardar a Administração Pública Regional contra a utilização indevida dos dinheiros públicos por parte dos particulares, através da criação de disciplina rigorosa dos trâmites da avaliação a posteriori dos resultados e dos benefícios sociais atingidos (ver nota 1).

Face àquela situação, foram inseridas algumas disposições normativas no DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM para o ano de 1998, e no DRR n.º 6/98/M, de 30 de Abril, que o pôs em execução, que permitiram ao Executivo Regional conceder apoios financeiros durante aquele ano económico.

Assim, nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 20.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, o Governo Regional estava "[...] autorizado a conceder apoios financeiros a entidades públicas e privadas no âmbito das acções de desenvolvimento, prioritariamente àquelas que [...]" visassem "[...] o fortalecimento ou o aumento da produção regional", mas ainda "[...] a acções de carácter sócio-económico, cultural e desportivo".

O artigo 21.º do mesmo diploma autorizava ao Governo a conceder apoios a entidades de utilidade pública (ver nota 2), "[...] mediante a celebração de contratos-programa e desde que [...]" estivesse "[...] devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação de necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".

Refira-se também o disposto no artigo 11.º do DRR n.º 6/98/M, de 30 de Abril, que impunha que a concessão de subsídios fosse objecto de resolução do Conselho do Governo Regional, sob proposta fundamentada do titular do respectivo sector, a não ser que o subsídio a atribuir se encontrasse suficientemente regulamentado em diploma legal (ver nota 3).

As disposições anteriormente descritas, por terem uma redacção idêntica à constante nos diplomas congéneres do ano anterior, perpetuam o seu carácter genérico, e conferem ao Governo Regional um ainda vasto poder discricionário na concessão de apoios financeiros, não se encontrando estabelecidos critérios que garantam a igualdade de acesso.

1.2 - Enquadramento doutrinal

A concessão de apoios financeiros constitui um instrumento de política económica de extrema importância. Efectivamente, são os entes públicos os únicos agentes económicos com capacidade para fazer transferências legais de bens e serviços mediante mecanismos distintos dos do mercado, alterando, desta forma, a distribuição dos recursos económicos.

Atribuídos no pressuposto da prossecução, pelo beneficiário, do interesse público (ver nota 4), contribuindo para o crescimento e desenvolvimento da economia, embora possa suceder que a sua concessão obedeça a meras preocupações avulsas dos poderes públicos, à margem da estratégia do planeamento, representam uma das principais fontes de despesa pública regional, acentuando, de forma evidente, o papel intervencionista do executivo no processo de desenvolvimento da Região.

Os apoios financeiros consubstanciam-se em transferências entendidas como sendo operações de repartição que assumem a forma de um pagamento efectuado por um agente económico a outro agente económico, sem contrapartida aparente e directa, e com um objectivo social ou económico, dando lugar a uma redistribuição de rendimentos de um grupo da sociedade para outro (ver nota 5).

Enquadram-se naquela noção os subsídios ou subvenções, que não são mais do que a concessão de montantes, a título definitivo, em proveito de uma pessoa pública ou privada, com vista a atenuar ou compensar um encargo ou a incentivar uma determinada acção, sem a obrigação de o beneficiário ter de reembolsar o doador, distinguindo-se, por este aspecto, de outras formas de fomento económico, sendo o termo usado, normalmente, para as transferências efectuadas por uma colectividade pública em proveito de outras colectividades públicas, instituições sociais ou empresas (ver nota 6). É toda a "[...] prestação em dinheiro com a natureza de donativo, feita por uma pessoa colectiva de direito público a um sujeito cuja actividade em geral se pretende apoiar ou que leva a efeito um empreendimento determinado, cuja realização, por se reconhecer a sua utilidade colectiva é directamente auxiliada" (ver nota 7).

Na noção de subsídio enquadra-se a figura da comparticipação, por constituir uma "[...] prestação pecuniária, feita a título de donativo por uma pessoa colectiva de direito público [normalmente o Estado (ver nota 8)]

a outra pessoa colectiva de direito público, a um sujeito privado ou a um grupo de sujeitos privados, para a cobertura de, pelo menos, parte do custo de uma obra" (ver nota 9).

Não obstante a concessão de subsídios ou de comparticipações revestir a natureza jurídica de acto administrativo (ver nota 10), sucede com cada vez maior frequência que a atribuição esteja condicionada pela aceitação do beneficiário de certas condições, assumindo o subsídio um carácter condicional, dando lugar, muitas vezes, à celebração de contratos-programa (ver nota 11), que prevêem a realização escalonada no tempo de actividades e acções a desenvolver e de resultados a obter por aquela entidade.

A concessão de subsídios confere à Administração um conjunto de poderes relacionados com a garantia da prossecução do interesse público, por forma a evitar que o valor pecuniário atribuído seja desviado dos fins que deram origem à sua atribuição.

Não existe, quer no plano jurídico nacional, quer regional, um quadro legal que defina a política de concessão de subsídios, sendo esta deixada à competência governamental. Contudo, existem alguns regulamentos, tanto a nível nacional, como a nível comunitário, que fazem referência aos auxílios do Estado, onde se inserem os subsídios ou subvenções, assim como são frequentemente emitidos despachos e outorgados contratos-programa, que pretendem assegurar a transparência e a objectividade na atribuição de apoios, o que constitui, também, uma garantia do Estado face aos particulares, que se vê escudado por critérios objectivos.

Os subsídios podem ser criados casuisticamente pela Administração, de acordo com o que seja considerado mais adequado às circunstâncias, sendo a sua concessão discricionária, quer no que respeita aos beneficiários, montantes, e condições que lhe seriam exigidas, não obstante poderem ser sujeitos a regulamentos ou submetidos a despachos, ou a outro instrumento jurídico, com a correspondente vantagem de a Administração poder invocar uma maior liberdade, podendo responder de forma mais cabal e rápida às diferentes solicitações, mas sendo de invocar a ausência de um rigoroso controlo parlamentar, sobre o rumo que a Administração imprime à sua política de fomento económico.

Para o evitar, os subsídios deveriam encontrar-se sujeitos a uma tipologia e condicionalismos predeterminados na lei, ficando a sua atribuição dependente da necessária previsão legal, por forma a constituir uma garantia das posições jurídicas dos particulares, pois a predeterminação legislativa dos comportamentos administrativos, funciona como limite.

Resta concluir que a legalidade da concessão de apoios financeiros não se basta com a aprovação da despesa pública inscrita no orçamento, sendo também necessária a criação de legislação que defina as suas condições e critérios, pois encontramo-nos perante um tipo de despesa que se traduz numa transferência, para entidades distintas do Estado, de fundos públicos, sem que haja uma contraprestação em bens ou serviços, sendo a sociedade quem o financia.

1.3 - Fiscalização da aplicação de subsídios

Dos factos enunciados no ponto anterior, decorre a necessidade de o Governo Regional providenciar pela fiscalização da aplicação dos subsídios às finalidades para que foram concedidos, em obediência ao artigo 21.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que aprovou o Enquadramento do Orçamento da RAM, que evidencia a importância que assume o controlo da execução orçamental.

Naqueles termos, foi aprovada a estrutura orgânica da Inspecção Regional de Finanças, como serviço de controlo financeiro de alto nível e de apoio técnico da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, mediante o DRR n.º 15/94/M, de 26 de Novembro, cujo âmbito de actuação se estende sobre todas as entidades do sector público administrativo da administração regional e local da Região.

Contudo, a sua estrutura organizativa ainda se encontra por definir, o que impede a realização do controlo interno, imprescindível aos serviços da Administração Pública Regional, assim como a colaboração a prestar ao Tribunal de Contas, decorrente do artigo 12.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, que permitiria que esta instituição dispusesse de mais elementos para efectuar uma melhor apreciação da execução orçamental, nomeadamente no que concerne à atribuição e aplicação de subsídios.

2 - Deficiências detectadas

No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer sobre a Conta da Região para 1998, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação foi questionado acerca das situações a seguir descritas.

2.1 - Não adaptação da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, do Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro, e do Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro A não regulamentação da aplicação, em diploma específico, na Região, da Lei das Finanças Locais (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro), e a não adaptação do regime jurídico relativo à concessão de auxílios financeiros às autarquias locais, constante do DL n.º 363/88, de 14 de Outubro, bem como do regime jurídico relativo aos contratos-programa e acordos de colaboração, regulado pelo DL n.º 384/87, de 24 de Dezembro, conduziu à elaboração do quesito I, alínea b), ao qual S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação alegou o seguinte:

[...] i) Artigo 28.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro:

"A presente lei é directamente aplicável às autarquias locais das Regiões Autónomas, sem prejuízo da sua regulamentação pelas Assembleias Regionais, na medida em que tal se torne necessário."

ii) Artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 11 363, de 14 de Outubro de 1988:

"A aplicação e o financiamento do disposto no presente diploma às Regiões Autónomas ficam dependentes da publicação de decreto das respectivas Assembleias Regionais."

iii) Artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro:

"A aplicação e o financiamento do disposto no presente diploma às Regiões Autónomas fica dependente da publicação de decreto das respectivas Assembleias Regionais."

Resumindo, enquanto que o primeiro diploma é directamente aplicável às Regiões Autónomas, sendo mesmo dispensável a sua regulamentação (vide parte final do artigo), já a aplicação às Regiões Autónomas dos restantes diplomas está condicionado à publicação de "decreto das respectivas Assembleias Regionais", nada se referindo, contudo, quanto ao conteúdo obrigatório destes decretos, deixando-se assim ao critério do legislador o alcance da adaptação.

E como se poderá verificar pela redacção do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/93/M, de 26 de Abril, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1993, a iniciativa do legislador foi no sentido de manter o conteúdo dos diplomas, apenas atribuindo aos órgãos regionais as competências que naqueles diplomas são atribuídos aos órgãos da administração central.

Isso mesmo poderá ser conferido pela leitura do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/93/M, de 26 de Abril, que a seguir se transcreve:

"1 - As referências contidas na Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, no Decreto-Lei n.º 322/85, de 6 de Agosto, no Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro, e no Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro, aos órgãos e departamentos da administração pública central entendem-se feitas, para efeitos de aplicação à Região Autónoma da Madeira, aos correspondentes órgãos e departamentos da administração regional autónoma.

2 - As referências contidas nos diplomas mencionados no número anterior ao Diário da República consideram-se feitas, para efeitos de aplicação à Região Autónoma da Madeira, ao Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.

Face ao exposto, do ponto de visto estritamente legal considera-se que estão cumpridos os requisitos dos diplomas em apreço quanto à sua adaptação à Região Autónoma da Madeira. Poderá, contudo, criticar-se o alcance dessa adaptação, mas essa crítica terá sempre de ser feita fora da esfera do cumprimento da legalidade.

Embora seja aceitável a justificação apresentada, é efectivamente criticável o seu alcance, assim como o facto de a adaptação dos diplomas em apreço ter sido efectuada num decreto legislativo regional que aprovou o Orçamento para o ano de 1993.

2.2 - Não regulamentação da concessão de empréstimos e da realização de quaisquer outras formas de operações activas Instado a responder sobre a não regulamentação da concessão de empréstimos pela Região, e da realização de quaisquer outras formas de operações activas, através do quesito I, alínea d), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação veio refutar o seguinte:

A concessão de empréstimos pela Região Autónoma da Madeira, bem como a realização de outras operações activas, são autorizados pelos sucessivos decretos legislativos regionais que aprovam os Orçamentos da Região Autónoma da Madeira.

Todas essas operações são aprovadas através de Resolução do Conselho do Governo, no pleno uso da autorização conferida pela Assembleia Legislativa Regional, nas quais se procura justificar devidamente os fundamentos dessas operações e onde são igualmente elencadas as condições das mesmas. De referir ainda que todas as resoluções são publicadas no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, o que confere a estas operações uma total transparência.

Fazendo uma comparação com as normas seguidas a nível da administração central para este tipo de operações, verifica-se que o artigo 75.º da Lei n.º 3-13/2000, de 4 de Abril (Orçamento do Estado para 2000), não acrescenta nada de novo relativamente às normas seguidas na Região, a não ser a obrigatoriedade de trimestralmente ser enviado à Assembleia da República a justificação e as condições dessas operações, que no caso da Região encontram-se explicitadas nas resoluções que aprovam essas operações.

Assim, considera-se que as normas aplicáveis na Região relativamente às operações activas são suficientes, podendo, contudo, admitir-se algum aperfeiçoamento, como seja o envio de informação mais detalhada à Assembleia Legislativa Regional, a exemplo do que está previsto a nível nacional.

Embora se possam considerar as referidas normas suficientes, o que é discutível, parece ser de concluir que a matéria em apreço apresenta dignidade suficiente para ser regulamentada num diploma autónomo que fixe, em termos claros e precisos, as condições, termos e fundamentos da concessão de empréstimos pela Região, e da realização de quaisquer outras formas de operações activas.

A inexistência de um regime jurídico que discipline a atribuição de subsídios, subvenções e outras formas de apoio financeiros a conceder pela Região levou a questionar S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, através do quesito I, alínea d), que, sobre esta matéria, apresentou os seguintes factos:

O artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro (aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2000), veio introduzir alterações substanciais na atribuição de auxílios públicos.

Esse artigo, conjuntamente com o artigo 22.º do mesmo diploma, que regula os apoios a atribuir às entidades de utilidade pública, complementados pela circular n.º 3/ORÇ/2000 (provisória) da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, que esclarece o teor daqueles artigos, constitui o regime jurídico que disciplina a atribuição de apoios financeiros pela Região Autónoma da Madeira.

Esse regime jurídico define os requisitos substanciais que devem ser observados na atribuição dos apoios, o tipo de entidades que podem beneficiar dos mesmos, as acções que podem ser apoiadas, a forma jurídica dos apoios (contratos-programa), o conteúdo mínimo obrigatório dos contratos-programa, as competências para aprovação e a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos.

Não obstante sejam de louvar os esforços desenvolvidos pelos responsáveis e que conduziram à publicação das referidas disposições, será pertinente referir que deveriam constar de diploma autónomo, dada a importância que a matéria a que respeitam apresenta.

2.3 - Observância do previsto no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro

O n.º 1 do artigo 12.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro (ver nota 12), refere que, salvo o disposto no n.º 2 do mesmo artigo e nas normas imperativamente estabelecidas naquele diploma, "[...] o conteúdo dos contratos-programa é livremente acordado pelas partes outorgantes".

Assim, prevê o referido artigo 12.º, n.º 2, quais os pontos a serem regulados expressamente nos contratos-programa.

Contudo, da análise do contrato-programa de construção, manutenção e beneficiação de instalações e infra-estruturas básicas do campo de golfe do Clube de Golfe do Santo da Serra, do contrato-programa de manutenção de instalações e infra-estruturas do campo de golfe da Sociedade Turística, Palheiro Golfe, SA, e do contrato-programa de cooperação entre o Governo Regional da Madeira e o Club Sports Madeira, conclui-se que não foram desenvolvidas as alíneas b), e) e h) do n.º 2 do artigo 12.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro.

Efectivamente, não foram apresentados, em conjunto com os contratos-programa analisados, os custos previstos dos programas, nem definidas as responsabilidades de financiamento, nem regulados os sistemas de acompanhamento e controlo da execução dos programas. No que concerne ao contrato-programa de cooperação entre o Governo Regional da Madeira e o Club Sports Madeira, não foram regulamentadas as "Obrigações assumidas pela entidade responsável pela execução do programa de desenvolvimento desportivo".

Confrontado com aquela situação, o responsável pela tutela da pasta do Plano e da Coordenação argumentou que:

Os contratos-programa existentes entre este Governo Regional e o Clube de Golfe do Santo da Serra, a Sociedade Turística Palheiro Golfe, SA, e o Clube Sport Madeira, foram celebrados, conforme aliás se faz referência no preâmbulo dos mesmos, com vista à regularização de situações preexistentes que se não revestiam da forma considerada necessária para a concessão de apoios financeiros por parte deste Governo Regional.

Assim, a sua concepção revestiu-se de alguma urgência e resultou na elaboração de contratos-programa simples e sucintos sem muitas cláusulas onde se pudesse tratar separadamente as diversas exigências do diploma que os regulamenta.

No entanto efectuando-se uma análise de qualquer um dos contratos-programa em causa pode-se encontrar de forma expressa as informações relativas a todos os pontos exigidos pelo n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro, nomeadamente nos exigidos pelas alíneas b), e) e h) daquele.

Senão vejamos:

Relativamente ao contrato-programa celebrado com o Clube Sport Madeira a obrigação assumida por aquele Clube responsável pela execução do programa de desenvolvimento desportivo em causa e conforme consta da cláusula 1.ª daquele contrato, traduz-se na organização do Rally Vinho da Madeira, objectivo a que se destina a verba concedida.

O custo do programa é equivalente ao valor da comparticipação financeira concedida e a responsabilidade do financiamento pertence à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação que outorga no contrato e que é igualmente responsável pelo acompanhamento e controlo da execução do respectivo programa de desenvolvimento desportivo conforme resulta das cláusulas 2.ª e 3.ª do contrato.

Quanto aos contratos-programa celebrados com o Clube de Golfe do Santo da Serra e a Sociedade Turística Palheiro Golfe, SA, e uma vez que o respectivo conteúdo é muito similar, podemos inferir das cláusulas 1.ª e 4.ª dos mesmos quais as obrigações das entidades responsáveis pela execução do programa de desenvolvimento desportivo.

Relativamente aos custos daqueles programas desportivos e responsabilidade de financiamento, constam das cláusulas 3.ª de cada contrato.

Finalmente a responsabilidade pelo acompanhamento e controlo de execução do programa de desenvolvimento desportivo, pertence à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação de cujo acordo depende aliás qualquer alteração ou adaptação dos termos e dos resultados daqueles planos.

Não obstante os argumentos apresentados, o facto de a elaboração dos contratos-programa em análise ter-se revestido de alguma urgência, não justifica conteúdos vagos e sucintos, onde não se encontram devidamente desenvolvidas as diversas alíneas do n.º 2 do artigo 12.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro, daí resultando a sua incompleitude, impedindo que haja uma total transparência na concessão de comparticipações financeiras por parte da RAM.

2.4 - Datas de publicação de contratos-programa

Após a análise efectuada pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira deste Tribunal de Contas, foi detectado que alguns contratos-programa publicados no JORAM o foram após o termo da sua vigência. Acariado perante esta situação (ver nota 13), o responsável pela pasta do Plano e da Coordenação retorquiu o seguinte:

A este propósito transcreve-se a resposta do Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira do seguinte teor:

Os compromissos inerentes aos contratos-programa têm, por vezes, a natureza de satisfação de necessidades imediatas, que não são compatíveis com os prazos de publicação. Todavia, existe a precaução de não dar execução a qualquer contrato-programa sem aprovação prévia no Conselho do Governo da resolução que aprova o pagamento.

São pertinentes os argumentos apresentados, sendo suficiente a publicação das referidas resoluções, por forma a "Assegurar a plena publicidade e transparência das condições com base nas quais os apoios financeiros foram concedidos", uma das finalidades da subordinação das comparticipações financeiras à celebração de contratos-programa, prevista na alínea f) do artigo 6.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro.

2.5 - Publicitação de resoluções do Conselho de Governo

A 26 de Maio de 1997, o Conselho do Governo reuniu extraordinariamente, a fim de analisar uma proposta de alteração à política que tinha sido previamente aprovada, de reestruturação de apoio público ao futebol profissional e que passava pela representatividade da Região, no Campeonato Nacional de Futebol da 1.ª Divisão, através da constituição de uma sociedade anónima desportiva. Daquela reunião resultou uma resolução que não foi publicada.

Contudo, apesar da não publicitação daquela decisão, as Resoluções n.os 657/98, 658/98 e 659/98, de 3 de Junho, e das Resoluções n.os 1018/98, 1019/98 e 1020/98, de 11 de Agosto, invocam aquela resolução que não foi publicada.

Confrontado com a não publicação, em sede de contraditório (ver nota 14), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação respondeu que:

A este propósito transcreve-se a resposta do Instituto do Desporto da Madeira do seguinte teor:

Nada há a acrescentar ao esclarecimento já prestado sobre este quesito, pelos serviços da Presidência do Governo Regional.

O Gabinete da Presidência do Governo Regional, através do ofício n.º 1185, de 10 de Março de 2000, respondeu que o executivo entendeu que aquela resolução não revestia a natureza de um acto externo, mas antes uma posição e uma linha de acção política do Governo Regional, com efeitos meramente programáticos e que alteravam a linha conduta quanto ao futebol profissional.

Decorre do n.º 2 do artigo 50.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que "Todos os actos do Governo Regional e dos seus membros devem ser publicados no Jornal Oficial da Região [...]".

Face aos factos explanados, resta contrapor que a citada resolução, não publicada, consubstancia um acto do Governo Regional que, como tal, deveria ter sido alvo de publicitação no JORAM, em obediência ao citado n.º 2 do artigo 50.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho. A publicação daquela resolução tornava-se, ainda, pertinente dado ter sido invocada como fundamento de outras resoluções e por, contrariamente ao entendimento do Executivo Regional, ser dotada de efeitos externos.

2.6 - Apoio financeiro extraordinário

No ano económico de 1998, foi transferido para os municípios da Região o montante de 1 164 981 795$, distribuído de acordo com os encargos suportados com o serviço da dívida, no âmbito do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro, celebrado entre os municípios e as entidades bancárias, ao abrigo do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

Contudo, a Lei das Finanças Locais (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro), directamente aplicável às autarquias locais das Regiões Autónomas, sem prejuízo de regulamentação própria a emitir pelas respectivas Assembleias Regionais (ver nota 15), proíbe, em regra, quaisquer formas de subsídios ou comparticipações financeiras por parte do Estado, institutos públicos ou fundos autónomos às autarquias locais, conforme resulta da leitura do seu artigo 13.º, n.º 1.

Não obstante, a título excepcional, aquele princípio poderá ser derrogado, permitindo-se que os Governos concedam auxílios financeiros nas situações taxativamente previstas no n.º 2 do artigo 13.º da supracitada lei, as quais se encontram regulamentadas pelo DL n.º 363/88, de 14 de Outubro.

Foi tendo em atenção os supramencionados factos que se questionou S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, através do quesito XVII, ao qual este respondeu que:

O apoio extraordinário aos municípios foi atribuído com base no artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1998.

Este apoio foi atribuído de acordo com critérios claros e precisos, tendo como finalidade compensar aqueles municípios da Região com encargos financeiros mais elevados, dos custos acrescidos que resultam da insularidade e da ultraperiferia, infelizmente não reconhecidos pela Assembleia da República aquando da aprovação da Lei das Finanças Locais em vigor em 1998 (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro).

Não pretendendo julgar a pertinência dos argumentos anteriormente reproduzidos, o conteúdo da referida norma autorizadora contraria a proibição inerente ao citado artigo 13.º, n.º 1, da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, encontrando-se ferida de ilegalidade.

2.7 - Elaboração das listagens trimestrais de subsídios

Verificou-se que não foram incluídos alguns subsídios nas listagens trimestrais, elaboradas e remetidas pela DROC, atribuídos por resolução do Conselho do Governo Regional, como decorria do Acórdão n.º 5/90, de 11 de Março, proferido pela SRMTC (ver nota 16).

Defrontado com aquela a situação, em sede de contraditório (ver nota 17), o responsável pela pasta do Plano e da Coordenação remeteu a resposta para o ofício n.º 971 (e respectivos anexos), de 29 de Março de 2000, da DROC, que refere que os subsídios não foram incluídos na relação enviada, por lapso, dos diversos serviços das diferentes Secretarias Regionais.

Resta, pois, referir que o citado lapso concorre para o desrespeito pelo disposto na alínea b) do n.º 2 do ponto II do n.º 17 do mencionado Acórdão n.º 5/90, de 11 de Março.

2.8 - Referência ao suporte legal na atribuição de apoios financeiros

Após análise das resoluções do Conselho do Governo Regional (ver nota 18), que aprovaram a atribuição de subsídios para o ano de 1998, o Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas observou que persiste a omissão na indicação dos respectivos pressupostos legais, em algumas situações.

Em sede de contraditório (ver nota 19), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação remeteu a resposta para o ofício n.º 971, de 29 de Março de 2000, da DROC, que informou que "[...] a atribuição dos subsídios é efectuada por resolução do Conselho do Governo Regional, mediante proposta fundamentada do titular da pasta, ao abrigo do artigo 20.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro. Contudo, se o subsídio a atribuir se encontrar suficientemente regulamentado em diploma legal, será dispensada a formalidade acima exigida".

Determina o n.º 1 do artigo 125.º do CPA (ver nota 20) que, um dos requisitos da fundamentação legal do acto administrativo seja a exposição dos fundamentos de direito da decisão. Trata-se, portanto, de um dos elementos essenciais a que o n.º 1 do artigo 133.º do mesmo diploma faz referência, e cuja falta acarreta a invalidade, e consequente nulidade, do acto administrativo.

Naqueles termos, e apesar dos esclarecimentos prestados, a falta de referência ao suporte legal, aquando da atribuição dos apoios financeiros em análise, continua a configurar um acto administrativo nulo por desrespeitar o preceituado no referido n.º 1 do artigo 125.º do CPA.

2.9 - Celebração de protocolos

Durante o ano económico de 1998, foram outorgados diversos protocolos entre a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares e as Associações de Bombeiros Voluntários da Ribeira Brava, de São Vicente e do Porto Moniz, ao abrigo dos quais foram concedidos apoios financeiros, com o objectivo de regular a atribuição de comparticipações financeiras à construção dos respectivos quartéis.

Foram também concedidos apoios à Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses pela RAM, mediante a celebração de um protocolo entre a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação e aquela Associação, e à entidade Recreio Musical - União da Mocidade, através da Secretaria Regional do Turismo e Cultura.

Preceitua o artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que o Governo Regional pode "[...] apoiar entidades de utilidade pública mediante a celebração de contratos-programa e desde que esteja devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".

Sendo reconhecido que todas as entidades supramencionadas são dotadas de utilidade pública, deveriam ter sido com elas celebrados contratos-programa, nos termos e condições previstas no citado artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

Confrontado com a não celebração dos contratos-programa devidos, veio o Secretário Regional do Plano e da Coordenação responder, no que respeita às Associações de Bombeiros Voluntários da Ribeira Brava, de São Vicente e do Porto Moniz (ver nota 21), que "[...] por lapso, em vez da designação de 'contratos-programa', como estipula o artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, foram celebrados 'protocolos'", tendo sido dada idêntica resposta no que respeita à celebração de um protocolo com a Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses (ver nota 22).

Afigura-se que a denominação dos contratos outorgados pela Região deveriam ser objecto de maior esmero, até porque não está em causa apenas a denominação dos contratos em apreço, mas também todas as consequências que daí advenham, como seja a necessidade de fundamentar a prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações. Deste modo, é de concluir pelo incumprimento do estipulado no artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

No que respeita à celebração de um protocolo com a entidade Recreio Musical - União da Mocidade (ver nota 23), foram remetidos os esclarecimentos tidos por devidos para o ofício n.º 1170, de 18 de Abril de 2000, da DROC, através do qual a Secretaria Regional do Turismo e Cultura informou que, em relação àquela entidade "[...] dada a natureza, dimensão e objectivos do grupo, o mesmo era enquadrado num conjunto de entidades de índole cultural com as quais a SRTC/DRAC celebrava "protocolos", numa tentativa de enquadrar minimamente um conjunto de "direitos e deveres", face à entrega de subsídios. A opção pelos "protocolos" também se devia aos montantes envolvidos, entendendo-se que se devia reservar a celebração de contratos-programa para as organizações ou associações mais estruturadas, com projectos de trabalho plurianuais e envolvendo financiamentos muito mais elevados".

As considerações anteriores não podem vingar face à situação em análise, uma vez que existe uma disposição legal específica que enquadra a concessão de apoios a entidades de utilidade pública, e que exige a outorga de contratos-programa. Perante isto, resta concluir pela inobservância do disposto no artigo 21.º do diploma em análise.

2.10 - Fundamentação legal dos apoios concedidos a entidades de utilidade pública

As Resoluções n.os 236/98 e 237/98, de 11 de Março, e as Resoluções n.os 369/98 e 372/98, de 3 de Abril, referentes à Orquestra Clássica da Madeira e ao Teatro Experimental do Funchal, invocam o n.º 2 do artigo 20.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, como fundamento legal para a concessão de apoios financeiros àquelas entidades, não obstante terem sido celebrados contratos-programa com as mesmas e se tratarem de instituições de utilidade pública.

Efectivamente, o artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, autoriza o Governo Regional "[...] a apoiar entidades de utilidade pública, mediante a celebração de contratos-programa e desde que esteja devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".

Confrontado S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação quanto ao carácter das entidades supramencionadas (ver nota 24), veio este afirmar que "A resposta a este quesito foi dada através do ofício n.º 1170, de 18 de Abril de 2000, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade".

Questionada a DROC (ver nota 25) acerca desta questão, esta Direcção Regional respondera, mediante o referido ofício n.º 1170, de 18 de Abril, que "[...] tanto o Teatro Experimental do Funchal como a Orquestra Clássica da Madeira são instituições de utilidade pública [...]. Refere-se, contudo, que as resoluções que concedem os apoios emergentes dos contratos-programa invocam expressamente a referida disposição legal".

Face ao exposto anteriormente, é de concluir que, contrariamente à resposta da DROC, nem todas as resoluções que concedem apoios através de contratos-programa, nomeadamente as resoluções referidas no ponto 1, alínea b), invocam o artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que respeita às entidades de utilidade pública.

2.11 - Desconhecimento do estatuto jurídico de diversas entidades

Foram celebrados contratos-programa entre a RAM, representada pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, e as Entidades Club Sports Madeira, Sociedade Turística Palheiro Golf, SA, e Clube de Golfe do Santo da Serra, destinados a conceder apoios para a manutenção e beneficiação de infra-estruturas.

Das informações remetidas ao Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, não se infere qual o seu estatuto jurídico, nomeadamente se são dotadas de utilidade pública, não sendo possível averiguar a correcção da celebração dos referidos contratos-programa.

Quesitado acerca daqueles factos, veio S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, referir que:

Conforme já foi referido, oportunamente, a esse Tribunal a figura do contrato-programa é uma figura jurídica muito utilizada nas relações do Estado com outras entidades, sendo que vários diplomas a prevêem como forma de concessão de auxílios públicos com vista aos mais diversos objectivos (desporto, autarquias locais, educação, etc.), além de ser muitas vezes utilizada

por analogia com esses diplomas em situações similares não regulamentadas e de forma a assegurar a maior transparência na concessão de apoio.

No caso em apreço estamos perante contratos-programa de desenvolvimento desportivo cuja regulamentação consta do Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro, o qual não exige como requisito para a respectiva celebração a utilidade pública por parte das entidades que dele beneficiam, sendo que no entanto, pelo menos, duas das entidades em questão a possuem efectivamente.

Cumpre referir, face à resposta anteriormente citada, que a celebração de contratos-programa com as entidades em questão nunca foi posta em causa, mas sim o facto de se admitir que duas daquelas entidades são dotadas de utilidade pública, embora continuemos sem saber quais delas, e o facto de, no que respeita a essas entidades, não ter sido invocado o artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

2.12 - Concessão de subsídio à Fundação Portuguesa de Cardiologia

No ano de 1998, foi concedido um subsídio à Fundação Portuguesa de Cardiologia (instituição considerada de utilidade pública), através da Resolução n.º 504/98, de 6 de Maio, ao abrigo do n.º 2 do artigo 20.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

Em sede de contraditório (ver nota 26) S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação prestou os esclarecimentos tidos por devidos, nos seguintes termos:

O n.º 2 do artigo 20.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro é mais lato que o conteúdo da norma prevista no artigo 21.º, do mesmo decreto. Isto é, ao abrigo desta norma e tendo em atenção o sentido da mesma, é possível conceder subsídios a quaisquer entidades, mesmo que sejam de utilidade pública.

Os argumentos apresentados pela entidade quesitada não são incorrectos. Pecam, contudo, por não atenderem ao facto de existir uma norma que autoriza o apoio específico a entidades de utilidade pública, contida no artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro. Como tal, seria ao abrigo dessa disposição que o presente apoio deveria ter sido prestado, com a correspondente celebração de contrato-programa e devida fundamentação da prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações, o que, contudo, não veio a ocorrer, contrariando o disposto naquele preceito normativo.

3 - Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional

Neste ponto, é elaborado um estudo detalhado da execução orçamental no ano económico de 1998 - pagamentos efectuados - dos apoios financeiros, desagregados nas perspectivas económica e orgânica, através da sua estrutura e taxas de execução, e respectiva evolução no período 1993-1998.

3.1 - Execução orçamental

A forma como o Governo Regional distribui os apoios financeiros, que concede, é reproduzida no quadro seguinte, de acordo com a classificação económica:

(ver documento original)

No ano económico de 1998, foram concedidos apoios financeiros no montante global de 7,4 milhões de contos, assumindo 72,3% deste montante a forma de transferências e 27,7% a forma de subsídios. A taxa de execução global foi de 94,1% o que significa que foram atribuídos menos 462 600 contos, do que estava previsto no orçamento final (7,8 milhões de contos).

As rubricas com peso superior, no total das ajudas efectivamente pagas, foram as que, em termos absolutos, mais contribuíram para os desvios ocorridos, "Transferências correntes - Famílias - Instituições particulares" (155 000 contos) e "Subsídios - Empresas privadas" (152 400 contos).

No quadro seguinte é efectuado o confronto entre os valores dos apoios financeiros autorizados, inscritos nas listagens remetidas pela DROC, e os montantes efectivamente pagos, inseridos na Conta da Região para 1998:

(ver documento original)

É possível verificar após análise do mapa, que persistem divergências entre os valores apurados na Conta da Região e os constantes das listagens. Da sua leitura destacam-se os apoios financeiros concedidos pelas Secretarias Regionais da Educação (48,0%), da Economia e Cooperação Externa (14,3%) e do Plano e da Coordenação (12,9%).

3.1.1 - Secretaria Regional da Educação

No quadro infra-reproduzido são apresentados os apoios financeiros inscritos na Conta da Região de 1998, relativos à Secretaria Regional da Educação:

(ver documento original)

Verifica-se que foram distribuídos apoios financeiros, através do orçamento desta Secretaria Regional no montante global de 3,5 milhões de contos, destacando-se os atribuídos na forma de "Transferências correntes" destinados às instituições particulares (2,4 milhões de contos), principalmente para a Provência C. M. Cong. Irmãs Franciscanas (349 900 contos) (ver nota 27), para a Escola Complementar do Til - APEL (339 500 contos) (ver nota 28) e ainda para a Escola Salesiana Artes e Ofícios (274 500 contos) (ver nota 29).

Os elementos constantes das listagens da DROC, referentes ao ano de 1998, confirmam que a maior parte das ajudas financeiras (2 milhões de contos) foram atribuídas com a finalidade de apoiar as famílias, no âmbito da educação dos filhos, embora, em termos globais, haja uma divergência entre o montante inscrito na Conta da Região (3,5 milhões de contos) e o montante de apoios autorizados comunicado pela DROC (3 milhões de contos).

Verifica-se, ainda, que do total dos auxílios concedidos pela Secretaria Regional da Educação, apenas 33 200 contos (0,9%) assumiram a forma de subsídios, cuja finalidade foi apoiar a formação profissional.

3.1.2 - Secretaria Regional do Plano e da Coordenação

Segundo os elementos constantes da Conta da Região de 1998 e respectivo relatório, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação efectuou os seguintes pagamentos, discriminados por rubricas de classificação económica, no quadro infra-reproduzido:

(ver documento original)

Da análise do quadro, apura-se que 65,9% dos apoios concedidos por esta Secretaria Regional (953 900 contos) assumiram a forma de "Transferências correntes" para instituições particulares, destacando-se, de entre estes, os classificados na rubrica "04.02.01-E - Subsídios diversos" com 59,5% dos pagamentos, a que corresponde um montante de 567 400 contos.

Nesta rubrica destacam-se os montantes atribuídos ao Clube Sports Madeira (120 000 contos) (ver nota 30), que se destinou à organização do Rally Vinho Madeira, e à Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses (114 000 contos) (ver nota 31), que teve como objectivo viabilizar o funcionamento desta instituição de utilidade pública, e dotá-la dos meios essenciais para a prossecução dos seus objectivos como serviço público.

De acordo com os elementos constantes das listagens enviadas pela DROC, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação concedeu, no ano económico de 1998, apoios financeiros no montante de 848 100 contos (excluindo os apoios financeiros atribuídos aos municípios (ver nota 32), dos quais 265 800 contos (montante que se encontra igualmente inscrito na Conta da Região) destinaram-se a satisfazer prioritariamente, parte substancial do passivo da Planal - Sociedade de Planeamento e Desenvolvimento da Madeira, SA, nomeadamente o passivo avalizado pela Região.

3.1.3 - Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa

Com base nos elementos constantes da Conta da Região para 1998, foi elaborado o quadro seguinte, de onde constam os diversos subsídios concedidos pela Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa:

(ver documento original)

A Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa efectuou pagamentos referentes a ajudas financeiras, no montante de 1,0 milhões de contos, dos quais 599 600 contos (57,0%) respeitaram a apoios a diversas empresas privadas, no âmbito do Sistema de Incentivos ao Desenvolvimento do Tecido Empresarial (SIDERAM).

Destacam-se, ainda, os subsídios concedidos à Empresa Jornal da Madeira, Lda., que atingiram o montante de 282 700 contos, o que representa 26,9% do total dos auxílios concedidos por esta Secretaria Regional e que se destinaram a suprir necessidades de natureza financeira.

Convém salientar que os apoios financeiros às empresas estão entre as acções passíveis de distorcer os mecanismos de uma economia de mercado, falseando a concorrência, mesmo quando são concedidos com o objectivo de promover a viabilidade de certas unidades produtivas.

O montante global de ajudas financeiras concedidas, inscrito nas listagens da DROC (1,9 milhões de contos) é distinto do valor constante da Conta da Região para 1998, no entanto, confirma-se a relevância do projecto do PIDDAR denominado SIDERAM e, por outro, tal como no ano de 1997, são importantes os apoios financeiros destinados à bonificação de juros dos empréstimos contraídos no âmbito do SIFI (Sistema de Incentivos Financeiros às Intempéries).

3.1.4 - Secretaria Regional do Turismo e Cultura

No ano económico de 1998, a Secretaria Regional do Turismo e Cultura concedeu os auxílios financeiros, inscritos na Conta da (ver documento original)

Este departamento regional concedeu apoios financeiros no valor global de 574 900 contos, associados a uma taxa de execução de 96,9%, em que 31,3% deste montante (180 150 contos) foi utilizado para apoiar iniciativas culturais de instituições particulares e 19,9% (a que corresponde um montante de 114 500 contos)

para empresas privadas, no âmbito do programa de promoção do golfe.

Ao nível das "Transferências correntes" para as instituições particulares, destacam-se as comparticipações concedidas à Orquestra Clássica da Madeira (85 980 contos) (ver nota 33), no âmbito do contrato-programa que foi celebrado com esta entidade, tendo em vista a criação de melhores condições de iniciativa, promoção e fruição culturais e as comparticipações atribuídas ao Teatro Experimental do Funchal (36 000 contos) (ver nota 34), também no âmbito de um contrato-programa celebrado com os mesmos objectivos.

Os subsídios concedidos para a promoção do golfe foram atribuídos, principalmente, à TopGolfe - Empreendimentos Desportivos, Lda. (110 000 contos) (ver nota 35), pois esta é a entidade responsável pela organização do VI Open da Madeira de Golfe.

3.1.5 - Secretaria Regional dos Recursos Humanos

A Secretaria Regional dos Recursos Humanos concedeu, no ano económico de 1998, os subsídios e outros apoios financeiros, que se encontram discriminados no quadro seguinte:

(ver dcoumento original)

A Secretaria Regional dos Recursos Humanos atribuiu apoios financeiros, no montante de 526 300 contos, o que representa um nível de execução de 95,3%. A principal área de intervenção foi o projecto do PIDDAR - Apoio à Contratação, sendo concedidos subsídios a diversas empresas privadas, no montante de 161 400 contos, o que representa um peso relativo de 30,7%. É de salientar que, de acordo com as listagens elaboradas pela DROC, este continua a ser o projecto com peso superior no total dos auxílios concedidos.

Ao nível do agrupamento económico "Transferências correntes", o Programa Ocupacional para Desempregados tem um peso de 12,5% no total pago, a que corresponde, em termos absolutos, o montante de 65 700 contos.

Conclui-se, assim, que o objecto prioritário da intervenção desta Secretaria Regional é o sector do emprego, principalmente iniciativas que contribuam para a diminuição da taxa de desemprego.

3.1.6 - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares

No ano económico de 1998, a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares atribuiu os subsídios e outros apoios financeiros, que se encontram reproduzidos no quadro seguinte:

(ver documento original)

A Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares pagou, no ano económico de 1998, 477 980 contos em apoios financeiros, dos quais 320 700 contos constituíram "Transferências correntes" para instituições particulares, representando, desta forma 67,1% do total dos auxílios concedidos.

Destacam-se, pelos elevados valores absolutos, os montantes transferidos para a Escola de Enfermagem São José de Cluny (151 900 contos) (ver nota 36) e para a Santa Casa da Misericórdia da Calheta (52 700 contos) (ver nota 37).

Ao nível dos apoios financeiros pagos através da rubrica de classificação económica "08.03.01 - Transferências de capital - Instituições particulares", salientam-se as ajudas concedidas às Associações de Bombeiros Voluntários da Ribeira Brava (70 000 contos) ( 38 ), de São Vicente e Porto Moniz (70 000 contos) ( 39 ) para comparticipar a construção dos respectivos quartéis, que representaram 29,3% do total dos apoios financeiros concedidos.

3.1.7 - Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas

Os subsídios e outros apoios financeiros, concedidos pela Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, no ano de 1998, são discriminados no quadro a seguir apresentado:

(ver documento original)

Dos auxílios financeiros efectivamente pagos por esta Secretaria Regional, no ano de 1998, 120 000 contos (ver nota 40) foram canalizados para a rubrica "Subsídios - Empresas privadas - UCALPLIM", absorvendo, assim, 48% do total dos subsídios concedidos.

É, ainda, de salientar o montante de 51 400 contos, que se dirigiu a empresas individuais, como forma de apoiar a frota pesqueira e, deste modo, potenciar esta actividade produtiva, atribuído através da Direcção Regional das Pescas, e que representou 20,5% dos apoios financeiros.

De acordo com as listagens trimestrais elaboradas e remetidas pela DROC merece destaque, pelo seu elevado montante, os subsídios atribuídos às Casas do Povo (160 970 contos), com o objectivo de apoiar iniciativas de carácter cultural e recreativo, de modo a fomentar a actividade económico-social dessas zonas rurais.

3.1.8 - Restantes Secretarias Regionais

Não constam das listagens, elaboradas e remetidas pela DROC, quaisquer apoios financeiros concedidos através do orçamento da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente. No entanto, após análise da Conta da Região para 1998, verificou-se que foram pagos os apoios apresentados no quadro seguinte:

(ver documento original)

A instituição particular beneficiária do apoio financeiro pago por este departamento regional, foi a Associação Portuguesa de Biólogos, com o objectivo de suportar as despesas com a implementação do programa de monitorização ambiental, de acordo com a Resolução n.º 503/98, de 6 de Maio, do Conselho do Governo Regional.

Verificou-se, ainda, que os apoios financeiros concedidos pela Presidência do Governo Regional, constantes das listagens enviadas pela DROC, foram efectivamente pagos, como foi possível constatar através da Conta da Região, encontrando-se estes discriminados no quadro seguinte:

(ver documento original)

3.2 - Evolução

A análise evolutiva, por departamentos do Governo Regional, apresentada no quadro seguinte (e respectivo gráfico) só é possível para os anos de 1997 e 1998, porque em 4 de Dezembro de 1996, o DLR n.º 24-A/96/M alterou as bases da orgânica do Governo Regional:

(ver documento original)

O montante global de apoios financeiros cresceu 4% em 1998, tendo contribuído para este acréscimo as variações ocorridas nas Secretarias Regionais da Educação (28,7%) e dos Assuntos Sociais e Parlamentares (103,6%).

Verifica-se, ainda, que, tanto no ano económico de 1997, como no de 1998, a Secretaria Regional que atribuiu um montante superior de apoios financeiros foi a da Educação e, por outro lado, a Presidência do Governo Regional foi o departamento que concedeu menos auxílios financeiros, no período em causa.

No período considerado, a Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa, foi o departamento que sofreu uma redução superior no montante de subsídios concedidos (46,8%).

No quadro e gráfico seguintes, são considerados os montantes globais dos subsídios, atribuídos pelo Governo Regional, no período 1993-1998, bem como as respectivas variações anuais:

(ver documento original)

Observa-se que, no período compreendido entre 1993 e 1998, o comportamento dos subsídios atribuídos foi irregular (embora o crescimento em termos globais tenha sido de 32,3%) (ver nota 41), pois, entre 1993 e 1995, houve uma redução do montante concedido, e entre 1996 e 1998, houve um crescimento do mesmo.

O acréscimo mais importante ocorreu entre 1995 e 1996 (28%), pois o montante global passou de 5,0 milhões de contos (1995) para 6,4 milhões de contos (1996) e, por outro lado, a redução mais significativa ocorreu em 1994 (9,7% em relação a 1993).

É de salientar que, o crescimento continuado dos auxílios financeiros directos, apesar de desempenhar um papel preponderante no fomento da actividade económica contribui, igualmente, para aumentar o nível da despesa pública, quando não acompanhada por um correspondente aumento das receitas, pode conduzir a um agravamento da dívida pública, dificultando ainda mais a aproximação à União Europeia, de uma região ultraperiférica como a Madeira.

4 - Apoios financeiros aos municípios

4.1 - Enquadramento jurídico (ver nota 42)

É nos artigos 2.º a 6.º, que compõem o capítulo II do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM para 1998, que se encontram as disposições normativas que permitiram ao Governo Regional conceder apoios financeiros aos municípios durante aquele ano económico, cujo conteúdo é idêntico ao das normas correspondentes no diploma congénere anterior, cumprindo analisá-las no presente ponto.

Desde logo, o artigo 2.º determinava que as verbas a atribuir no âmbito do Fundo de Equilíbrio Financeiro pelos municípios e juntas de freguesia da RAM constassem do mapa XI.

O artigo 3.º autorizava o Governo Regional, mediante portaria do Secretário Regional do Plano e da Coordenação (ver nota 43), a conceder auxílio financeiro às autarquias locais da Região, nos termos e nas condições definidos pelo artigo 13.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Regionais) (ver nota 44), e pelo DL n.º 363/88, de 14 de Outubro (ver nota 45), que estabelece os critérios e o processo de concessão de subsídios e comparticipações do Estado às autarquias locais que se encontram nas situações previstas no referido artigo 13.º

O n.º 1 do referido artigo 13.º consagra, como princípio geral, a proibição de qualquer forma de subsídios ou comparticipação financeira às autarquias locais, por parte do Estado, de institutos públicos ou de fundos autónomos, e a Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, que consagra a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, ao disciplinar as relações financeiras entre as Regiões Autónomas e as autarquias locais, no que respeita à concessão de apoios financeiros, determina, no seu artigo 44.º que: "Qualquer forma de apoio financeiro regional às autarquias locais para além do já previsto na lei deve ter por objectivo o reforço da capacidade de investimento das autarquias."

Aquela proibição justifica-se pela opção tomada no sentido de atribuir auto-suficiência às autarquias locais, por forma a permitir que a execução dos seus planos de actividades não fique dependente de critérios de atribuição de meios financeiros definidos pelo poder central, e que aquelas entidades detenham autonomia na gestão desses meios.

Tem, também, como premissa a justa repartição dos recursos públicos, em respeito pelos princípios constitucionais de legalidade e solidariedade nacional entre o Estado e as autarquias locais, de acordo com o peso das atribuições destas no contexto das tarefas públicas em geral.

O n.º 2 daquele normativo, porém, permite ao Governo tomar, excepcionalmente, providências orçamentais necessárias à concessão de auxílio financeiro, nas situações exclusivamente previstas pelas suas alíneas (ver nota 46), regulamentada pelo referido DL n.º 363/88, de 14 de Outubro, e que não deverão constituir valores com expressão financeira significativa.

Não obstante aquela proibição, os Orçamentos da Região têm contemplado de forma consecutiva, e em termos amplos, apoios extraordinários aos municípios que não consubstanciam nenhuma das excepções enunciadas pelo citado n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro.

O artigo 4.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, autorizava o Governo Regional, no âmbito do apoio extraordinário, a transferir para os municípios da Região até ao montante de 1,2 milhões de contos, devendo a distribuição, por cada município, efectuar-se de acordo com os encargos suportados com o serviço da dívida, decorrente do protocolo de reequilíbrio financeiro, durante o ano de 1998.

Pelo n.º 1 do artigo 5.º ficou "[...] o Governo Regional autorizado, através do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, a celebrar contratos-programa de natureza sectorial ou plurissectorial com um ou mais municípios, associações de municípios ou empresas concessionárias destes, assim como acordos de colaboração, nos termos e nas condições definidas no artigo 14.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, e no Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro".

O n.º 2 do mesmo artigo 5.º permitia que os programas e projectos executados pelas autarquias locais da Região que se encontrassem incluídos no Plano de Desenvolvimento Regional para a RAM e que fossem financiados pelos fundos comunitários, pudessem ser comparticipados até ao limite de 25% pelo Orçamento da Região, ficando dispensados da celebração de contratos-programa ou de acordos de colaboração. Aqueles mesmos programas e projectos, nos termos do n.º 3, poderiam, a solicitação das autarquias locais, ser assumidos pela RAM, encontrando-se, também, dispensados da celebração de contratos-programa ou de acordos de colaboração.

O n.º 4 do artigo em análise mantinha em vigor, durante o ano de 1998, os contratos-programa celebrados em data anterior, e cujo término não tivesse ocorrido em final de 1997, sem quaisquer formalidades adicionais, excepto o novo escalonamento para o Orçamento de 1998 dos encargos que não tenham sido suportados pelo Orçamento de 1997.

Finalmente, o artigo 6.º concedia ao executivo a autorização para compensar os municípios da Região, nos termos do n.º 7 do artigo 7.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, pela redução ou isenção dos impostos referidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 4.º, da referida lei, de acordo com a fórmula reproduzida no ponto 4.2.2.

4.2 - Análise

No ano económico de 1998, o relacionamento financeiro entre o Governo Regional e as autarquias da Região apresentou os seguintes pontos de contacto, evidenciados no Orçamento Regional:

Transferências do Fundo de Equilíbrio Financeiro e do IVA turístico;

Bonificações de juros concedidas pelo Governo Regional, no âmbito de contratos de reequilíbrio financeiro;

Compensações por reduções e isenções de impostos municipais;

Apoios financeiros extraordinários;

Comparticipações da Administração Regional nos projectos de investimento dos municípios, ao abrigo de contratos-programa (a esta comparticipação, inscrita no capítulo 50 da Secretaria Regional das Finanças, acrescem os respectivos co-financiamentos comunitários, também registados no capítulo 75 do Orçamento Regional).

4.2.1 - Bonificação de juros/Contratos de reequilíbrio financeiro

O Conselho do Governo Regional da Madeira autorizou o pagamento de bonificações de juros (ver nota 47) no montante de (ver documento original)

Do mesmo modo que nos anos anteriores, o principal beneficiário foi a Câmara Municipal do Funchal, seguida dos Municípios de Machico e São Vicente com, respectivamente, 25,5%, 19,2% e 15,3% do total das bonificações pagas.

No mapa seguinte (e respectivos gráficos) encontram-se discriminados, por entidades e por anos, os juros pagos, bem como as variações anuais:

(ver documento original)

Ao longo do período 1994-1998, a comparticipação nos juros tem vindo a reduzir-se, tendo ocorrido a variação mais significativa no ano de 1998 (- 17,6% em relação a 1997), que ficou a dever-se à redução de 19,4% que ocorreu, tanto na Direcção-Geral do Tesouro como na Caixa Geral de Depósitos.

Os valores pagos referentes às bonificações de juros, inscritos na Conta da Região para 1998, estão patentes no quadro infra-reproduzido:

(ver documento original)

A comparação dos elementos extraídos da Conta com os valores inscritos nas listagens da DROC, confirma a não existência de divergências entre os montantes autorizados em 1998 e os que foram efectivamente pagos nesse ano.

4.2.2 - Compensação pelas reduções e isenções de impostos municipais

No ano económico de 1998, o artigo 6.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, autorizou o Governo Regional a compensar os municípios da Região pela redução ou isenção dos impostos municipais, de acordo com a fórmula seguinte:

(ver documento original)

Assim, nos termos da referida norma, constante do Orçamento Regional, foi estabelecido um limite máximo para as compensações a atribuir aos municípios, na ausência do apuramento das reduções das receitas municipais, a fazer pela Direcção-Geral de Impostos.

Tanto o montante global, autorizado pela Assembleia Legislativa Regional (225 000 000$), como a sua distribuição pelos municípios, não passam de estimativas, servindo, apenas, como forma de reduzir a discricionariedade na atribuição das compensações financeiras.

No ano económico de 1998, foram transferidos para os municípios da Região Autónoma da Madeira, os montantes apresentados no quadro e gráficos seguintes:

(ver documento original)

Da verba máxima orçamentada e paga (225 000 000$) cerca de 64,2% (que representa 144 430 000$) destinou-se à Câmara Municipal do Funchal, enquanto que em 1997, este Município recebeu 73,2%, do mesmo valor que se encontrava previsto no orçamento.

A Câmara Municipal de Santa Cruz foi a segunda entidade que recebeu a maior compensação pela isenção e ou redução de impostos, com 14,0% do valor total pago.

4.2.3 - Apoio financeiro extraordinário

Ao abrigo do artigo 4.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, ficou o Governo Regional autorizado a transferir para os municípios, no âmbito do apoio financeiro extraordinário, no ano económico de 1998, uma verba até 1,2 milhões de contos, a distribuir de acordo com os encargos suportados com o serviço da dívida, decorrente do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro, celebrado entre os municípios e as instituições bancárias.

As distribuições do apoio financeiro extraordinário pelos municípios e dos juros subjacentes, ao Protocolo de Reequilíbrio Financeiro, são apresentadas no quadro infra-reproduzido, discriminadas por município:

(ver documento original)

Verifica-se que a estrutura da distribuição dos apoios financeiros extraordinários pelos municípios é semelhante à estrutura dos encargos suportados com os juros. São disso exemplo, os peso destas rubricas na Câmara Municipal do Funchal (25%) e na Câmara Municipal de São Vicente (15%).

De acordo com o artigo 4.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, foram efectivamente transferidos para os municípios da Região, os montantes apresentados no quadro e gráfico seguintes, referentes ao período compreendido entre 1994 e 1998:

(ver documento original)

No ano económico de 1997, verificou-se uma alteração significativa no montante global a transferir, para os municípios da Região, pois o Governo Regional passou a comparticipar todo o serviço da dívida e não apenas os encargos com os juros. Assim, das verbas efectivamente transferidas para os municípios, cerca de 70% são referentes a encargos com as amortizações do capital, e aproximadamente 30% relativos a encargos com juros.

O montante máximo a distribuir em 1997 foi de 1,2 milhões de contos, registando-se igual valor no ano de 1998. Contudo, verificou-se uma quebra na verba total efectivamente paga, continuando a ser as Câmaras Municipais do Funchal e de Machico as principais beneficiárias, pois recebem, em conjunto, cerca de 45% do total do apoio financeiro.

4.2.4 - Co-financiamento de projectos de investimento (contratos-programa)

A Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, no seu artigo 14.º, autoriza o Estado a conceder apoios financeiros às autarquias locais, no âmbito da cooperação técnica e financeira, encontrando-se definidos os princípios e regras orientadoras dos sistemas financeiros de apoio ao desenvolvimento regional e local no DL n.º 384/87, de 24 de Dezembro, que também determina quais as principais áreas objecto de investimento ( 48 ).

Este diploma considera prioritárias, entre outras, as áreas do saneamento básico, do ambiente e recursos naturais e das infra-estruturas de transporte (incluindo a construção e reparação da rede viária).

No ano económico de 1998, a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, através da sua dotação do Programa de Investimento e Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), comparticipou projectos de investimento a realizar pelos municípios da Região, estando os valores previstos e realizados, assim como a respectiva taxa de execução financeira, patentes no quadro e gráficos seguintes:

(ver documento original)

No ano económico de 1998, a Administração Regional transferiu para os municípios da Região o montante de 2,9 milhões de contos, de acordo com os autos de medição apresentados e respectivas facturas, embora estivesse prevista a transferência de 5,7 milhões de contos. Isto significa que, as taxas de execução financeira verificadas são consequência dos baixos níveis de execução física das obras em curso.

A Câmara Municipal do Funchal recebeu 956 100 contos, o que representou, aproximadamente, 33,4% do total dos pagamentos efectuados. No entanto, a Câmara Municipal da Calheta apresentou a taxa de execução financeira mais alta, pois realizou obras que atingiram 80,5% do valor orçamentado para o ano de 1998. Por oposição, a taxa de execução financeira dos projectos de investimento do Município de Porto Moniz foi de 11,3%.

São, em seguida, considerados os montantes globais das comparticipações atribuídas pela Administração Regional directa, através da rubrica de classificação económica "08.02.05 - Transferências de capital - Administrações públicas - Administração local - Regiões Autónomas", do orçamento da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, bem como as respectivas variações: (ver documento original)

No período compreendido entre 1995 e 1998, a Câmara Municipal do Funchal tem sido a autarquia com um montante superior de Apoios Subsídios atribuídos por contratos-programa financeiros recebidos. No entanto, em 1998, ocorreu uma redução de 26,7% nos valores recebidos, em relação ao ano de 1997.

Pela análise do quadro e gráfico respectivo, é possível verificar que, em termos globais, no ano de 1998, houve um crescimento de 8,9% dos apoios efectivamente concedidos por contratos-programa, no âmbito do PIDDAR. Para este acréscimo foram significativas as variações ocorridas, nos auxílios financeiros da Câmara Municipal de Machico (538,6%) e da Câmara Municipal de São Vicente (485,8%).

Observa-se, ainda, que a variação ocorrida no ano de 1998, face ao ano de 1997, foi inferior às alterações ocorridas nos anos anteriores, pois, em 1997, o aumento foi de 16,7% em relação a 1996, e o desse ano, em relação a 1995, foi de 23,6%.

4.2.5 - Montantes globais atribuídos e sua variação (1997-1998)

No quadro infra-reproduzido (bem como no respectivo gráfico) é apresentada a estrutura dos apoios financeiros concedidos, por município da Região Autónoma da Madeira:

(ver documento original)

Verifica-se que, no ano económico de 1998, as autarquias receberam o montante de 4,3 milhões de contos em auxílios financeiros, o que representou um acréscimo de 4,6% face ao ano anterior. Esta variação positiva deveu-se ao crescimento de 127,5% ocorrido nos apoios concedidos à Câmara Municipal de Porto Santo e de 124,2% ocorrido nos subsídios atribuídos à autarquia de Câmara de Lobos.

Enquanto que no ano económico de 1997, a Câmara Municipal do Funchal recebeu 43,5% do total dos apoios financeiros, no ano económico de 1998, apenas recebeu 32,8%. Por outro lado, o Município de Porto Moniz foi a autarquia que menos beneficiou de apoios financeiros no ano em análise, com apenas 1,5% do total dos subsídios.

A estrutura da distribuição dos diversos tipos de apoios financeiros, está patente no quadro e gráfico seguintes:

(ver documento original)

Dos auxílios financeiros concedidos às autarquias (4,3 milhões de contos), cerca de 66,1% destinaram-se a satisfazer os compromissos assumidos pelo Governo Regional, através de contratos-programa, de modo a comparticipar as obras efectuadas no âmbito do PIDDAR, o que representou um acréscimo de 8,9% face ao ano anterior.

Para além destes, também foram significativos os apoios financeiros extraordinários, pois representaram 26,9% do total, embora se tenha verificado uma redução de 2,1% face ao ano económico de 1997.

4.2.6 - Peso dos apoios concedidos nos orçamentos municipais

No quadro infra-reproduzido é apresentada a estrutura dos apoios financeiros nas receitas municipais:

(ver documento original)

Os apoios financeiros têm um peso significativo no total das receitas dos municípios da Região Autónoma da Madeira, com maior importância no orçamento da Câmara Municipal de São Vicente (36,9%). No ano anterior, esta ocupava a segunda posição, atrás da Câmara Municipal de Ribeira Brava, onde representaram 43,6% do montante global das receitas arrecadadas, sendo este, o município que apresentou a quebra mais significativa no ano económico de 1998.

5 - Empréstimos concedidos pelo Governo Regional

Nos termos do artigo 10.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, ficou "[...] o Governo Regional autorizado a realizar operações activas até ao montante de 4 milhões de contos" (ver nota 49). No entanto, ao contrário do sucedido em anos económicos anteriores, não concorrem para este limite quaisquer empréstimos a conceder às autarquias, pois este diploma não contém uma norma específica para operações activas com as autarquias locais.

Na Conta da Região para 1998 encontravam-se inscritas na rubrica "09 - Activos financeiros" (ver nota 50), as operações activas apresentadas no quadro seguinte:

(ver documento original)

Em 1998, dos empréstimos previstos no orçamento (381 670 contos), foram efectivamente pagos 98,63%, a que se encontra associado, em termos absolutos, o montante de 376 500 contos. Esta elevada taxa de execução deveu-se, em grande parte, a terem sido pagos, à Empresa Jornal da Madeira, Lda. , 99,94% dos empréstimos previstos, no orçamento da Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa. Estes empréstimos assumiram a forma de suprimentos, pois foram concedidos pela RAM, enquanto accionista daquela empresa.

O montante inscrito na Secretaria Regional dos Recursos Humanos (18 060 000$) respeita a apoios financeiros reembolsáveis, Concedidos pela Direcção Regional dos Recursos Humanos, no âmbito do Programa "Iniciativas Locais de Emprego", que tem como objectivo a criação de emprego dos promotores e de outros trabalhadores, tendo, por limite mínimo, 2 postos de trabalho e, por limite máximo, 10 postos de trabalho e, como beneficiárias, todas as entidades singulares ou colectivas de natureza privada, associativa ou cooperativa, de acordo com o Despacho Normativo n.º 7/98, de 6 de Julho.

Também foram atribuídos apoios financeiros reembolsáveis, no âmbito do Fundo de Apoio à Frota Pesqueira e Intervenção no Mercado (FAFIM) a 11 pescadores, proprietários de embarcações. Este Fundo é gerido pela Direcção Regional de Pescas e destina-se a fazer face a situações de comprovadas dificuldades técnicas ou financeiras, directamente conexas com a operacionalidade das embarcações, não abarcando as relacionadas com os custos normais de exploração.

Os montantes concedidos, a taxa de serviço, os reembolsos efectuados e a situação da dívida no final dos anos de 1997 e de 1998, são apresentados no quadro seguinte:

(ver documento original)

Os montantes dos empréstimos atribuídos ao longo do período 1994-1998, sua variação anual, bem como o número de beneficiários do FAFIM, encontram-se discriminados nos quadros a seguir:

(ver documento original)

Do mesmo modo que em 1997, no ano económico de 1998, o valor global previsto e efectivamente atribuído reduziu-se, embora a quebra tenha sido pouco acentuada (1% em 1998 e 49% em 1997), tendo atingido o montante de 25 250 000$, assim como o número de beneficiários, que passou de 12 (em 1997) para 11 (em 1998). Apesar do montante de empréstimos concedidos ter diminuído, como a diminuição do número de beneficiários foi em maior proporção (8,3%), o montante de empréstimo por beneficiário aumentou.

(nota 1) Não obstante, é de salientar a emissão, pela DROC, da circular n.º 3/ORÇ/2000 (provisória), relativa às formalidades exigidas para a atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional para o ano de 2000, e que se destinam a todos os serviços da Administração Regional. Cumpre, ainda, acentuar a publicação do DLR n.º 25/99, de 27 de Agosto, que estabelece o sistema de enquadramento e definição legal dos apoios financeiros a projectos de interesse cultural ou de promoção e animação turísticas.

(nota 2) Definidas pelo DL n.º 460/77, de 7 de Novembro, adaptado à RAM pelo DR n.º 26/78/M, aprovado a 28 de Abril, que apresenta a noção de pessoa colectiva de utilidade pública, e as condições gerais, a competência e o processo de declaração de utilidade pública.

(nota 3) Já a Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, aplicável à RAM pelo DLR n.º 5/95/M, de 29 de Abril, impunha a obrigatoriedade de publicação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares.

(nota 4) No entender do Prof. Doutor Vieira de Andrade, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. V, Lisboa, 1993, p. 275, interesse público, "[...] em sentido jurídico-administrativo, do que é qualificado, a nível normativo superior, como manifestação directa ou instrumental das necessidades fundamentais de uma comunidade política e cuja realização é atribuída, ainda que não em exclusivo, a entidades públicas".

(nota 5) Vide in Bernard, Y & Colli, J. C., Dicionário Económico e Financeiro, 2.º vol., Publicações D. Quixote, Lisboa, 1998, p. 240.

(nota 6) Vide op. cit., p. 224.

(nota 7) Nas palavras de Augusto de Ataíde, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. II, Lisboa, 1990, 2.ª ed., p. 534.

(nota 8) Leia-se Região Autónoma da Madeira.

(nota 9) Cf. op. cit., p. 534.

(nota 10) Acto unilateral, praticado por um órgão administrativo, no exercício da função administrativa, e que visa a produção de efeitos jurídicos num caso concreto.

(nota 11) Contratos realizados entre a Administração Pública e entidades privadas ou autarquias, cujo objectivo principal é o de permitir a execução de um plano.

(nota 12) Diploma que define o regime aplicável aos contratos-programa celebrados com vista à atribuição de comparticipações financeiras no âmbito do sistema de apoios ao associativismo desportivo previsto no artigo 33.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro (Lei de Bases do Sistema Desportivo).

(nota 13) Cf. o quesito XV.

(nota 14) Cf. o quesito XVI.

(nota 15) Cf. o artigo 28.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro.

(nota 16) De 31 de Dezembro de 1990, e publicado no DR, 2.ª série, n.º 58, de 11 de Março de 1991.

(nota 17) Cf. o quesito XVIII.

(nota 18) Publicadas no JORAM, 1.ª série, durante o ano de 1998.

(nota 19) Cf. o quesito XIX.

(nota 20) Aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de Novembro, e alterado pelo DL n.º 6/96, de 31 de Janeiro.

(nota 21) Cf. o quesito XX.

(nota 22) Depois de confrontado o Secretário Regional do Plano e da Coordenação com aquela situação através do quesito XXI.

(nota 23) Cf. o quesito XXII.

(nota 24) Cf. o quesito XXIII.

(nota 25) Através do ofício n.º 477, de 4 de Abril de 2000.

(nota 26) Cf. o quesito XXV.

(nota 27) Vide anexo IX -"Transferências correntes para administrações públicas, administrações privadas, famílias e exterior", da Conta da Região para 1998.

(nota 28) Idem.

(nota 29) Idem.

(nota 30) Idem.

(nota 31) Idem.

(nota 32) Analisados no ponto 4 do presente capítulo.

(nota 33) Vide anexo IX - "Transferências correntes para administrações públicas, administrações privadas, famílias e exterior", da Conta da Região para 1998.

(nota 34) Vide anexo IX - "Transferências correntes para administrações públicas, administrações privadas, famílias e exterior", da Conta da Região para 1998.

(nota 35) Vide anexo X - "Subsídios atribuídos a sociedades ou quase-sociedades não financeiras, instituições de crédito, empresas de seguros e famílias", da Conta da Região para 1998.

(nota 36) Vide anexo IX -"Transferências correntes para administrações públicas, administrações privadas, famílias e exterior", da Conta da Região para 1998.

(nota 37) Idem.

(nota 38) Vide anexo XI - "Transferências de capital para sociedades e quase-sociedades não financeiras, administrações públicas, administrações privadas, instituições de crédito, empresas de seguros, famílias e exterior", da Conta da Região para 1998.

(nota 39) Idem.

(nota 40) Vide anexo X - "Subsídios atribuídos a sociedades ou quase-sociedades não financeiras, instituições de crédito, empresas de seguros e famílias".

(nota 41) Apesar dos elevados valores atingidos e do crescimento que tem vindo a registar-se, salienta-se que não existe um diploma de enquadramento do processo de concessão de subsídios.

(nota 42) Sobre o enquadramento jurídico deste tipo de apoios, vide os pareceres do Tribunal de Contas sobre as Contas da Região relativas aos anos económicos de 1989 e 1990, publicados nos Diários da República, 2.ª série, n.º 94, suplemento, de 22 de Abril de 1992, e 2.ª série, n.º 36, suplemento, de 12 de Fevereiro de 1993, assim como o Acórdão da SRMTC, proferido no processo n.º 10/87, de 31 de Julho, que julgou a conta de gerência da Câmara Municipal de São Vicente relativa a 1987, e a Decisão n.º 361/91, da mesma Secção Regional, proferida no processo de fiscalização prévia n.º 2646/91.

(nota 43) Cf. a Portaria n.º 25/98, de 3 de Março.

(nota 44) A Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, prevê, no artigo 28.º, a sua aplicação directa "[...] às autarquias locais das Regiões Autónomas, sem prejuízo da sua regulamentação pelas assembleias regionais, na medida em que tal se torne necessário", regulamentação esta que ainda não se verificou na RAM.

(nota 45) O artigo 9.º do DL n.º 363/88, de 14 de Outubro, faz depender a sua aplicação, e o financiamento estipulado pelo seu articulado, às Regiões Autónomas, da publicação de decreto das respectivas assembleias regionais. Contudo, continua a não existir no ordenamento jurídico da RAM um decreto legislativo regional que transponha os citados diplomas legais, limitando-se a Administração Pública Regional a referenciá-los nos decretos legislativos regionais que aprovaram os Orçamentos para os anos de 1992 a 1998 [o DLR n.º 9/99/M, que aprovou o Orçamento da RAM para 1999, faz já referência à Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais), que revogou a Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro].

(nota 46) A saber:

a) Calamidade pública;

b) Autarquias negativamente afectadas por investimento da responsabilidade da administração central, em especial estradas, auto-estradas, portos, aeroportos e barragens;

c) Recuperação de áreas de construção clandestina ou de renovação urbana, quando o seu peso relativo transcenda a capacidade e responsabilidade autárquica, nos termos da lei;

d) Resolução de bloqueamentos graves, nos casos em que os municípios explorem transportes referidos na alínea c) do n.º 1 do artigo 12.º ou tenham serviços municipais de bombeiros;

e) Instalação de novos municípios ou freguesias.

(nota 47) Os contratos de reequilíbrio financeiro, foram celebrados entre os municípios da Região, a Direcção-Geral do Tesouro e a Caixa Geral de Depósitos e, bem assim, o Adicional ao Contrato de Reequilíbrio Financeiro, outorgado entre alguns municípios e o Banco Internacional do Funchal, ao abrigo dos Decretos-Leis n.os 75/87 e 359/89, respectivamente, de 13 de Fevereiro e de 18 de Outubro.

(nota 48) Aquele diploma, no seu artigo 18.º, também faz depender a sua aplicação às Regiões Autónomas da publicação de decreto das respectivas assembleias regionais, o que ainda não ocorreu no plano jurídico da RAM.

(nota 49) Para efeitos da presente análise, consideram-se como valores das operações activas os montantes pagos no ano económico em causa.

(nota 50) Neste agrupamento económico, contabilizam-se as operações financeiras, quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações, acções, quotas e outras formas de participação, quer com a concessão de empréstimos e adiantamentos ou subsídios reembolsáveis.

CAPÍTULO V

Investimentos do Plano

1 - Introdução

Com a elaboração do presente capítulo, pretende-se proceder à análise da execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), com especial enfoque para a sua expressão financeira anual, uma vez que aquele Programa se traduz num instrumento fulcral e privilegiado da política de desenvolvimento regional.

Face ao peso assumido pelo PIDDAR no Orçamento Regional, cumpre, então, apreciar a sua execução de forma mais pormenorizada, o que permitirá também averiguar a observância, ou não, dos critérios de economia, eficiência e eficácia.

Foi solicitado à Direcção Regional do Planeamento, em 16 de Agosto de 1999, através do ofício n.º 1756, o envio do relatório de execução do PIDDAR. Por não ter sido remetida qualquer resposta até 12 de Maio de 2000, o Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, dirigiu, nesta data, àquela Direcção Regional ofício de insistência (ver nota 1) ao que aquela Direcção Regional respondeu, informando "[...] da impossibilidade do envio, na presente data, do relatório de execução relativo ao PIDDAR/98", por ter tido "[...] que preparar os documentos necessários ao enquadramento e programação das acções de desenvolvimento susceptíveis de comparticipação comunitária, a implementar durante o período 2000-2006". Daí resultou que "[...] os trabalhos relativos ao relatório de execução do PIDDAR/98 sofreram um atraso considerável prevendo-se a conclusão dos mesmos no prazo de seis semanas". Alegou-se ainda "[...] ser uma época excepcional em termos de volume de trabalho (não esquecer que o encerramento do POPRAM II está a ser realizado nesta altura) [...]".

Perante a falta de remessa de quadros relativos à execução física e financeira do PIDDAR, relativos ao ano económico de 1998, bem como do correspondente relatório anual, não foi possível ao Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas proceder a uma análise profícua e abrangente daquela matéria.

Igualmente não foram recolhidos elementos de auditorias no âmbito de programas/projectos do PIDDAR tendo sido, no entanto, feita uma amostra e recolhida informação acerca de alguns programas/projectos com baixas taxas de execução e ou desvios acentuados e atendendo também ao seu volume financeiro previsto.

2 - Enquadramento legal

Cumpre ao Tribunal de Contas, em obediência à alínea e) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável ao relatório e parecer sobre a Conta da RAM ex vi artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, a apreciação da actividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, sob o aspecto da execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional.

Aquele Plano, para o ano económico de 1998, foi aprovado através da Resolução da Assembleia Legislativa Regional da Madeira n.º 2/98/M, de 20 de Janeiro de 1998 (ver nota 2), em obediência ao disposto na alínea n) do n.º 1 do artigo 29.º, e no n.º 3 do artigo 31.º, ambos da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que aprovou o Estatuto Político-Administrativo da RAM.

A Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que disciplina o enquadramento do Orçamento da RAM, define, no seu artigo 10.º, o conteúdo da proposta do Orçamento, fazendo dele constar os mapas elencados no artigo 12.º do mesmo diploma, que estabelece a estrutura dos mapas orçamentais, e que impõe, no seu n.º 3. o , o conteúdo a observar na elaboração do mapa IX - "Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional":

O mapa IX deve apresentar os programas e projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a Administração Pública Regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas.

Como tal, veio o DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da Região para 1998, incluir, em anexo, o referido mapa.

O artigo 29.º do supra-referido diploma impõe ao Governo Regional a remessa, à Assembleia Legislativa Regional, de entre outros elementos necessários à justificação da conta apresentada, o mapa das despesas com os investimentos do Plano.

O DRR n.º 14-A/97/M, de 29 de Julho (ver nota 3), que aprovou a orgânica da Direcção Regional do Planeamento, faz incumbir a este serviço, no seu artigo 2.º, alínea g), a preparação e elaboração da proposta técnica do PIDDAR, bem como o acompanhamento e avaliação da sua execução, tarefas que se encontram mais especificamente definidas no artigo 15.º do citado diploma, que as atribui à Divisão de Controlo da Execução Financeira do PIDDAR.

3 - Execução do PIDDAR em 1998

Neste ponto será analisada a execução do PIDDAR, atendendo aos graus de exequibilidade, nas perspectivas orgânica, económica e funcional.

3.1 - Execução do PIDDAR - perspectiva económica

O mapa seguinte reflecte a distribuição, de acordo com a classificação económica, dos pagamentos executados em 1998, por conta das dotações inscritas no capítulo 50:

(ver documento original)

Através do mapa, observa-se que é o agregado "Despesas de capital", que traduz o maior volume de despesas pagas no âmbito dos projectos/programas do PIDDAR, pois representa, em termos relativos, 75,5%, a que correspondem cerca de 34 milhões de contos, do valor das dotações afectas ao capítulo 50, sendo o agrupamento "Aquisição de bens de capital", a que estão afectos 23,8 milhões de contos, o que detêm mais peso, representando em termos relativos 52,3%.

Destacam-se também as transferências, que no seu conjunto correspondem a 33,3% do valor pago, sobressaindo o agrupamento das "Transferências de capital" com 9,9 milhões de contos (21,7% da despesa do PIDDAR).

No âmbito dos pagamentos efectuados pelo agregado "Despesas correntes" salientam-se, ainda, os agrupamentos "Transferências correntes" e "Aquisição de bens e serviços correntes", nos montantes de 5,2 milhões de contos e 4,1 milhões de contos, correspondendo a uma taxa de execução de 11,6% e a 9,1%, respectivamente.

O gráfico seguinte ilustra a distribuição dos pagamentos do PID-DAR, por classificação económica:

(ver documento original)

No gráfico seguinte, pode, igualmente, observar-se a distribuição dos pagamentos do PIDDAR por agrupamento económico:

(ver documento original)

3.2 - Execução do PIDDAR - perspectiva funcional

A análise da execução do PIDDAR, de acordo com a classificação funcional, assume particular importância, por permitir compreender o tipo de necessidades públicas, cuja satisfação o Governo Regional visa promover, com a afectação das despesas.

(ver documento original)

O quadro anterior permite observar que, das três grandes áreas de funções das despesas públicas, a das "Funções económicas" beneficia de 54,5%, correspondendo, em termos absolutos, a 24,8 milhões de contos dos pagamentos efectuados. De entre estas destaca-se a dos "Transportes e comunicações" que registou o maior volume de despesa paga (18,4 milhões de contos), que corresponde a 40,5%, de todos os pagamentos efectuados.

Nas "Funções sociais", cujo valor total ascende a 18,5 milhões de contos, o que equivale em termos relativos, a 40,7%, é atribuído o maior montante à função "Habitação e serviços colectivos", com 6,5 milhões de contos seguindo-se-lhe a "Educação" com 5,2 milhões de contos, a que correspondem 14,3% e 11,6%.

Os gráficos que se seguem complementam o referido em relação à distribuição funcional dos pagamentos do PIDDAR:

(ver documento original)

3.3 - Execução do PIDDAR - perspectiva orgânica

3.3.1 - Na perspectiva orgânica da RAM

As despesas do PIDDAR previstas e pagas, respectivos desvios, taxas de execução e correspondentes pesos, para o ano de 1998, encontram-se expostos no quadro seguinte, desagregados por departamento:

(ver documento original)

O montante global da despesa de investimentos, despendido pelo Governo Regional, rondou os 45,5 milhões de contos. Da comparação entre o valor da execução e o do orçamento final, verificou-se ter havido um desvio superior a 18 milhões de contos, com uma taxa de execução de 71,6%, o que, de alguma forma, demonstra falta de rigor na previsão do orçamento.

Constatou-se que a taxa de execução mais baixa foi apresentada pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação com 52,0%, enquanto a Secretaria Regional dos Recursos Humanos obteve a taxa de execução mais alta 92,0%.

O gráfico seguinte, elucidam a estrutura a do orçamento final, assim como da sua execução, na perspectiva orgânica, em termos dos montantes pagos e do seu peso, respectivamente:

(ver documento original)

Da análise comparada dos gráficos realçam-se os valores elevados da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente e a quebra, em termos absolutos, do montante orçado, mantendo, no entanto, o seu peso de cerca de 58%. Dos demais departamentos, assinala-se, na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, a descida em termos, relativos, de 11,2% para 9,9%, e, na Secretaria Regional da Educação o aumento do peso de 9,5% para 11,1%.

3.3.2 -Programas/projectos do PIDDAR com maiores desvios na execução

Na falta do relatório da execução financeira do PIDDAR, foram seleccionados programas/projectos, cujas taxas de execução foram nulas e os montantes, no orçamento final, iguais ou superiores a 20 000 contos e ou inferiores ou iguais a 50% e desvios iguais ou superiores a 20 000 contos (100 000 contos no caso dos relativos a investimentos municipais e dos pertencentes à Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente) de modo a apreciar, em concreto, quais os motivos que originaram, execuções globais pouco favoráveis.

Para o efeito, foram solicitados esclarecimentos ao director regional de Orçamento e Contabilidade, através do ofício n.º 683, de 15 de Maio, da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, quanto ao comportamento das taxas de execução e ou dimensão dos desvios apontados, tendo aquele serviço apresentado explicações para os desvios encontrados na execução dos projectos de investimento.

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade efectuou diligências adicionais junto da SRPC, SRE e SRESA, no sentido de melhor conhecer as justificações. Discriminam-se os projectos em causa, que foram objecto do respectivo ofício:

(ver documento original)

Em resposta ao solicitado, a Direcção Regional do Orçamento e Contabilidade remeteu os ofícios n.os 1501, de 26 de Maio, e 1521, de 29 de Maio próximo passado, juntando, em anexo, o ofício n.º 8491, de 24 de Maio próximo passado, da SRAFP, o ofício n.º 692, de 19 de Maio próximo passado, da SRE e o ofício n.º 1456, de 23 de Maio próximo passado, da Direcção Regional do Planeamento.

A partir da conjugação dos elementos remetidos, foram elaborados os seguintes quadros:

(ver documento original)

Em particular, relativamente aos montantes pagos às Câmaras Municipais de Câmara de Lobos, do Funchal, de Porto Moniz, de São V icente, de Porto Santo e de Santa Cruz e Associação de Municípios da responsabilidade da Secretaria Regional do Plano e da (ver documento original)

Quanto aos desvios verificados no âmbito do Programa "Melhoramentos em Pequenos Portos - APRAM", cuja tutela pertence à Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, a Direcção Regional de Planeamento, através do seu ofício n.º 1456, de 23 de Maio próximo passado, apresentou a seguinte justificação, detalhada, por projecto:

(ver documento original)

Da análise do quadro acima descrito, verificamos que, dos 12 projectos que integram o Programa "Melhoramentos em Pequenos Portos - APRAM", apenas 5 projectos tiveram execução, 3 dos quais na quase totalidade: "Execução das Obras de Reparação e Melhoramentos do Porto da Ribeira Brava"; "Reparação dos Estragos Verificados no Cais da Calheta" e "Reparação da Rampa de Varagem e da Superestrutura do Cais da Vila do Paul do Mar". Destaca-se ao projecto "Ampliação do Cais da Calheta, 2.ª fase" que teve uma taxa de execução baixa (22%).

Em relação aos desvios verificados no âmbito do Programa "Protecção e Defesa Costeira e de Águas Marítimas", cuja responsabilidade pela execução física competia à APRAM, sob tutela da SRECE, a Direcção Regional de Planeamento, através do ofício já mencionado, apresentou a seguinte justificação, detalhada, por projecto:

(ver documento original)

(ver documento original)

Dos projectos que integram o Programa "Protecção e Defesa Costeira e de Águas Marítimas", nenhum teve qualquer execução, apesar de três deles terem disponibilidade orçamental. Observa-se que a responsabilidade pela execução deste Programa, nos anos seguintes, terá recaído no âmbito de actuação do Gabinete de Gestão do Litoral (GGL) (ver nota 4).

Face a tudo o que foi exposto, e tendo em consideração as justificações apresentadas, depreende-se que a execução financeira (pagamentos efectuados) ficou muito aquém da execução física. Refira-se que esta situação foi parcialmente confirmada no âmbito da realização de uma auditoria a programas e projectos do PIDDAR (anos económicos de 1998 e 1999), ainda não concluída, ao apurar-se que a execução financeira de projectos objectos de auditoria era muito inferior à física, designadamente, no caso dos Projectos "ETRS da Meia Serra", "Túnel da Encumeada e seus acessos", "Circular ao Funchal - Cota 200 (2.ª fase)" e "Via Rápida Funchal-Aeroporto (2.ª fase)".

O orçamento da despesa no ano económico de 1998 foi manifestamente sobreavaliado, conduzindo a que não fosse, na íntegra, executado devido à ausência da cobertura financeira na tesouraria.

3.3.3 - Execução do PIDDAR - verbas recebidas pelos municípios

No que respeita a verbas do PIDDAR para os municípios, constatou-se que os valores pagos a estes ficou, em regra, muito aquém do previsto no orçamento final, chegando a atingir um desvio global no montante de 2,8 milhões de contos, com uma taxa de execução muito baixa (50,3%), destacando-se os casos das Câmaras Municipais do Funchal, de Câmara de Lobos e de Santa Cruz, onde ocorreram os desvios mais significativos, na ordem de 841 000 contos, 442 000 contos e 353 000 contos, respectivamente.

As taxas de execução mais reduzidas verificaram-se nos Municípios de Porto Moniz, de Santa Cruz e de Porto Santo, com 11,3%, 32,8% e 34,5%.

O quadro que se segue ilustra as referências anteriores:

(ver documento original)

O gráfico seguinte complementa a ilustração do modo como se repartiram as despesas de investimento, no âmbito do PIDDAR, por câmaras municipais, através das respectivas taxas de execução:

(ver documento original)

4 - Evolução das depesas do PIDDAR

4.1 - Evolução global da execução das despesas do PIDDAR (1994-1998)

A evolução dos montantes executados, assim como das taxas de crescimento, no âmbito do PIDDAR, no período compreendido entre 1994 e 1998, está patente no quadro seguinte:

(ver documento original)

Do quadro anterior, infere-se que, no período em análise, a despesa efectuada pelo capítulo 50, tem vindo a crescer ao longo dos anos, exceptuando uma ligeira inflexão entre os anos de 1996 e 1997.

No ano económico de 1998, verificou-se um crescimento em relação o ano de 1997, que rondou os 4,3 milhões de contos, a que corresponde uma taxa de crescimento de 10,7%, ligeiramente inferior à taxa média de crescimento anual (13,1%). É notório que, no presente ano, houve uma desaceleração no ritmo da variação da despesa face à do período 1994-1996. Assinale-se, contudo, que o sentido da variação da despesa se inverteu relativamente ao ano anterior e o seu valor cresceu.

A evolução das taxas de execução obtidas no período em análise são esboçadas no quadro e no gráfico seguintes:

(ver documento original)

A análise conjunta do quadro anterior e do presente gráfico, permite constatar que a taxa média de execução, entre 1994 e 1998, foi de 67,5%. Contudo, este valor tem oscilado ao longo do período em análise. A taxa mais baixa ocorreu no ano de 1994, cifrando-se nos 59,9%, e a taxa mais alta foi registada em 1995, pautando-se pelos 72,6%.

Salienta-se que, no ano económico de 1998 a taxa de execução inverteu a tendência decrescente do período 1995-1997, atingindo 71,6%, superior à taxa média de execução 67,5%.

4.2 - Evolução da execução do PIDDAR de acordo com a classificação económica

A exposição que se segue pretende dar uma visão global sobre a evolução da execução do PIDDAR, por agrupamentos da classificação económica.

O quadro a seguir considera a execução entre os anos económicos de 1994 e 1998, de acordo com a classificação económica:

(ver documento original)

Após a análise, constatamos que a evolução das despesas tem variado, devido, fundamentalmente, às variações ocorridas no agregado mais importante (em termos de peso), o das "Despesas de capital", já que no das "Despesas correntes", o crescimento na sua globalidade, foi regular, embora pouco acentuado. No entanto o agrupamento que obteve um aumento mais significativo foi "Transferências correntes".

No tocante às "Despesas de capital", o agrupamento de "Transferências de capital" é o principal responsável pelo crescimento da despesa no capítulo 50, entre 1997 e 1998, já que o aumento no agrupamento "Aquisição de bens de capital", foi pouco significativo.

Dos valores anteriormente expostos, retiram-se as presentes variações na execução, a preços constantes e a preços correntes (base de 1994):

(ver documento original)

Da observação do quadro anterior, conclui-se que as "Despesas correntes" tiveram um ritmo gradual de crescimento ao longo do período em análise (1994-1998), sendo, visível a diminuição de despesa nos agrupamentos "Subsídios" e "Despesa com o pessoal" e que apresentam taxas de variação de - 32,5% e - 14,0%, respectivamente.

As taxas de crescimento das "Despesas de capital", registaram, no ano de 1998, uma subida superior à do ano precedente nos agrupamentos "Transferências de capital" e "Aquisição de bens de capital", os quais obtiveram taxas de crescimento de 39,8% e 2,1% (23,2% e 12,6% no ano económico anterior, respectivamente), enquanto o agrupamento "Activos financeiros", teve uma quebra no crescimento, apresentando uma taxa de apenas 4,6%.

4.3 - Evolução da execução do PIDDAR de acordo com a classificação funcional

A evolução das despesas segundo a classificação funcional permite apreciar as áreas onde existiu maior aplicação dos recursos financeiros da Região.

Pelo quadro a seguir, conclui-se que as despesas com maior expressão ocorreram nas "Funções económicas", atingindo cerca de 24,8 milhões de contos, e nas "Funções sociais", onde alcançaram perto de 18,5 milhões de contos:

(ver documento original)

No agrupamento "Funções económicas", apurou-se um crescimento do valor das despesas entre 1996 e 1997. No entanto, ascenderam a 24,8 milhões de contos, a que correspondeu uma taxa de execução de 54,5%, tendo sido a área dos "Transportes e comunicações" que despendeu o maior montante, com cerca de 18,4 milhões de contos, seguida da "Agricultura, silvicultura, pecuária, caça e pesca" com 3,2 milhões de contos, apresentando taxas de execução de 40,6% e 7,2%, respectivamente.

Relativamente à análise do agrupamento "Funções sociais", é de destacar o aumento global entre os anos de 1996 e 1997, que se repercutiu nas áreas, "Educação", "Saúde" e "Serviços culturais, recreativos e religiosos" as quais apresentaram variações nos valores de 2 milhões de contos, 1 milhão de contos e de 967 000 contos, respectivamente.

A apreciação do agrupamento "Funções de soberania" permite concluir que houve um decréscimo da despesa, canalizada para os "Serviços gerais de administração pública", em relação ao ano 1997, apresentando um valor na ordem dos 2 milhões de contos. Quanto ao agrupamento "Segurança e ordem públicas" foi contemplado o montante de 140 000 contos, no presente ano económico, e pela primeira vez no triénio em estudo.

O gráfico infra-reproduzido ilustra, por grupos de funções de classificação funcional, a evolução registada no intervalo entre 1994 e 1998.

4.4 - Evolução da execução do PIDDAR nos municípios

A evolução da despesa do PIDDAR, por município, é apresentada no quadro seguinte:

(ver documento original)

Houve um crescimento notório na globalidade, no montante de 233 000 contos. O aumento mais significativo, em termos absolutos, ocorreu na Câmara Municipal de Câmara de Lobos que, no presente ano, teve uma despesa de 312 000 contos, quando no ano transacto tiveram 105 000 contos e, em termos relativos, na Câmara Municipal de Machico por o montante ter crescido 538,6%.

Contudo, verificou-se que, para alguns municípios, houve decréscimos dos montantes despendidos, sendo o mais acentuado o registado na Câmara Municipal do Funchal, seguido da Câmara Municipal de Ribeira Brava, que no ano económico obtiveram 1,3 milhão de contos e 428 000 contos, quando, no ano económico de 1998, a despesa neste capítulo ascendera aos 956 000 contos e 186 000 contos, respectivamente.

O gráfico seguinte representado, expressa a evolução da despesa ocorrida ao longo do período de 1995 a 1998, por câmaras municipais:

(nota 1) Advertindo que deveria ser enviado o relatório em falta ou prestada informação justificativa da eventual impossibilidade de o fazer, sob comunicação de incorrer no disposto no artigo 67.º, n.º 1, alínea c).

(nota 2) Publicada no Diário da República, 1.ª série-B, n.º 47, de 25 de Fevereiro de 1998.

(nota 3) Alterado pelo DRR n.º 22/99/M, de 30 de Novembro.

(nota 4 ) O GGL, foi criado pelo DLR n.º 5/99/M, de 1 de Março, o qual teve por intuito libertar a APRAM das competências de licenciamento, coordenação e fiscalização das actividades exercidas na área de jurisdição da referida administração, assim como da emissão de licenças ou de atribuição da concessão de direitos de uso privativo de domínio público marítimo.

CAPÍTULO VI

Operações de tesouraria

1 - Introdução

No presente capítulo procede-se à apreciação das receitas e despesas consideradas no Orçamento e na Conta da Região, nos Capítulos 20 e 75, sob a designação de "Recursos próprios de terceiros", numa óptica de entradas e saídas, designadamente, quanto à previsão, à execução, à ocorrência de eventuais desvios e aos montantes que ficaram por entregar aos respectivos beneficiários no final do ano económico (saldos), bem como à respectiva evolução no quadriénio 1995-1998.

Particular destaque será dado ao tratamento, a nível regional, deste tipo de fundos, além da constatação de deficiências e lacunas inerentes à sua movimentação. Refira-se, ainda, que, sendo estas verbas orçamentadas, embora sem qualquer carácter de obrigatoriedade, encontram-se sujeitas à disciplina que rege a movimentação de fundos por operações de tesouraria.

Neste capítulo, deve ser também analisada a actividade da Região numa perspectiva de tesouraria, dando particular ênfase às operações extra-orçamentais, onde, embora levados quer ao Orçamento, quer à Conta, se incluíram os "Recursos próprios de terceiros". No entanto, esta análise está limitada pelo facto de apenas se dispor de informação parcial acerca do movimento, nomeadamente no que respeita ao de "Recursos próprios de terceiros", porquanto a apresentação feita em mapa anexo à Conta da Região para 1998, a "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos", não é por si só suficiente, pois não fornece informação quanto ao movimento das operações aí contabilizadas sob a forma de grandes agregados.

Pela primeira vez, foi realizada uma auditoria ao controlo interno da tesouraria do Governo Regional, através da qual foram detectadas algumas deficiências, que se incluem neste capítulo.

2 - Enquadramento legal (ver nota 1)

Determina a alínea f) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à RAM ex vi artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, que o Tribunal de Contas, no relatório e parecer sobre a Conta da Região, aprecia a actividade financeira da RAM, no ano a que a Conta se reporta, sob o aspecto da "[...] movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações".

As operações de tesouraria são "Operações financeiras sobre numerário, valores mobilizáveis, contas de depósitos e contas-correntes e, de um modo geral, contas de créditos e de dívidas, efectuadas por um agente com a finalidade de obter recursos monetários", e compreendem, no que respeita ao Estado "[...] o aprovisionamento das caixas públicas em numerário, o desconto e o encaixe das letras e obrigações emitidas em benefício do Estado, a gestão dos fundos depositados pelos correspondentes e as operações efectuadas por sua conta, a emissão, a conversão, a gestão e o reembolso dos empréstimos e das outras dívidas públicas" (ver nota 2).

Constituem operações realizadas à margem do orçamento, e que "[...] movimentam fundos que revertam na afectação normal da execução do orçamento, a qual cabe à entidade a quem pertencem; não estão sujeitas a processo rígido nem à regra da anualidade; são imprescritíveis, e essas saídas de fundos darão origem a uma nova entrada nos cofres até à concordância do crédito. Tanto podem ser operações de receitas como de despesas, e assumem diverssíssimas naturezas, como operações de movimentação de dinheiros públicos não inscritos no orçamento" (ver nota 3).

Não se tratando de operações orçamentais (ver nota 4), não lhes são aplicáveis as regras e os princípios orçamentais consagrados na Constituição da República Portuguesa, assim como nas leis de enquadramento dos Orçamentos do Estado e das Regiões Autónomas.

Cumpre, pois, explanar o quadro normativo que rege as operações de tesouraria, erigido com o objectivo de as controlar e de tornar o seu processo o mais transparente possível.

Em primeiro lugar, surge o DL n.º 332/90, de 29 de Outubro, criado com o escopo de limitar o recurso àquele tipo de operações, de eliminar orçamentos paralelos no Tesouro, e de pôr cobro à propensão de resolver, através destes, situações não cobertas pela autonomia orçamental, que consubstanciava uma prática manifestamente inconstitucional. É neste sentido que parece ser de concluir pela subordinação das operações de tesouraria, em termos teleológicos, à execução do orçamento, na decorrência do que prescreve o preâmbulo desse diploma, que aponta a necessidade de "[...] assegurar coerência entre a execução do Orçamento e a realização das operações complementares desta a cargo do Tesouro", com o fim de evitar o fenómeno da desorçamentação e "[...] atenta a circunstância de poderem constituir portas abertas para a realização de actos financeiros que escapam à autorização parlamentar consubstanciada na Lei do Orçamento do Estado".

Outro diploma a referir neste âmbito é o DL n.º 275-A/93, de 9 de Agosto (ver nota 5), que veio definir o novo regime legal da tesouraria do Estado, presidido pelo princípio da unidade de tesouraria, e caracterizado por impor o controlo, pela Direcção-Geral do Tesouro, de todos os fluxos de recebimentos e pagamentos, e a centralização dos fundos na caixa geral do Tesouro, precisando, também, o âmbito e o conteúdo das operações de tesouraria, e estabelecendo o regime jurídico de escrituração e contabilização das operações de tesouraria. Aquele decreto-lei é complementado, em obediência aos seus artigos 30.º e 42.º, n.º 2, pela Portaria n.º 1307-B/93, de 27 de Dezembro, mediante a qual foi aprovado o Regulamento das Entradas e Saídas de Fundos, da Contabilização e Controlo das Operações de Tesouraria e do Funcionamento das Caixas, depois alterado pela Portaria n.º 1491-A/95, de 29 de Dezembro (ver nota 6).

Na sequência da reestruturação da Administração Financeira do Estado, operada pela Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e desenvolvida pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho, o supra-referido DL n.º 275-A/93, de 9 de Agosto, procedeu à revogação do n.º 4 do artigo 4.º e dos artigos 5.º, 6.º e 11.º do DL n.º 332/90, de 29 de Outubro. Finalmente, o n.º 2 do artigo 41.º do DL n.º 275-A/93 foi alterado pelo DL n.º 113/95, de 25 de Maio (complementado pelas Portarias n.os 1411/95, de 24 de Novembro, e 79/97, de 3 de Dezembro, que modificaram o Regulamento do Documento de Cobrança), e pelo artigo 64.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1997.

A nível regional, todavia, perante a inexistência de qualquer diploma disciplinador das operações de tesouraria, assim como a falta de medidas conducentes à adaptação dos diplomas nacionais que regulam esta matéria, anteriormente citados, persiste, nesta área, um vazio legislativo, sendo apenas de destacar, no ano económico em apreço, a norma constante do n.º 2 do artigo 8.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM para 1998, por autorizar o Governo Regional a contrair empréstimos internos de curto prazo, que deveriam estar regularizados até 31 de Dezembro de 1998, para fazer face a necessidades momentâneas de tesouraria, e cujo montante total em dívida não poderia ultrapassar os 2 milhões de contos, assim como o artigo 22.º do mesmo diploma, sob a epígrafe "Recursos próprios de terceiros", que também permitia ao Governo Regional, mediante o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, "[...] a movimentar no capítulo 20 das receitas e no capítulo 75 das despesas os recursos próprios consignados a terceiras entidades", e ainda o disposto no artigo 9.º do DRR n.º 6/98/M, de 30 de Abril, que pôs em execução o Orçamento para aquele ano, por impor que as importâncias inscritas no referido capítulo 20 das receitas, e consignadas a favor de terceiros, fossem "[...] liquidadas e autorizadas para pagamento pela Direcção de Serviços de Contabilidade da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, sem quaisquer formalidades adicionais, devendo as correspondentes despesas ser processadas pelo capítulo 75 da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação".

Face ao exposto, torna-se imperiosa a criação de um regime legal regional aplicável às operações de tesouraria, que contemple uma fiscalização e controlo práticos e flexíveis, assegure a eficácia e transparência, e contribua para a eficiência do tesouro público regional na prossecução das suas finalidades.

Cumpre, ainda, acentuar que o artigo 10.º do DL n.º 332/90, de 29 de Outubro, exige que, da Conta Geral do Estado, constem mapas dos movimentos das operações de tesouraria (receitas, despesa e respectivo saldo), exigência que não encontra reflexo em nenhum diploma regional. Efectivamente, neste âmbito, apenas é imposta a previsão, nos orçamentos da receita e da despesa, da rubrica "Recursos próprios de terceiros", dando azo a dúvidas acerca da natureza desta operação. Ora, estes recursos constituem fundos que, não obstante dêem entrada nos cofres públicos, são consignados a determinadas entidades, não pertencendo, portanto, à Região. Como tal, aquelas verbas não podem ser afectas à realização de despesas orçamentais, nem ser consideradas como receita pública, não devendo, por isso, constar do Orçamento Regional, embora na Região os movimente sob o regime de operações orçamentais, em prol do rigor e da transparência, dado que o tipo de operação subjacente aos "Recursos próprios de terceiros" deve observar o regime das operações de tesouraria.

3 - Observações

3.1 - No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer

A certificação das receitas, consignadas a terceiros, permitiu observar que, em 1998, tal como em anos anteriores, não foram inscritas na Conta da Região, embora tivessem sido cobradas pelos beneficiários, receitas no montante de 7 878 624 539$ relativas a transferências efectuadas no âmbito de alguns fundos e programas financiados pela União Europeia, a saber:

A) Com base nas informações prestadas pelo IFADAP (ver nota 7) verificou-se que, no âmbito do IFOP (ver nota 8), as transferências de verbas para a RAM, ascenderam, no ano económico de 1998, a 976 884 000$, traduzidos em pagamentos directos a beneficiários privados. O Orçamento Regional e a Conta da Região, ambos de 1998, não evidenciaram, em "Recursos próprios de terceiros", a inscrição de qualquer valor relacionado com aquele tipo de receita (ver nota 9).

Instado a comentar esta situação (cf. o quesito XXVI), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação argumentou o seguinte:

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade não tinha conhecimento das receitas provenientes do IFOP.

A este propósito a Direcção Regional de Pescas informou-nos o seguinte:

Em relação às transferências da União Europeia para a Região, informo V. Exa. que as mesmas no que aos Fundos FEOGA e IFOP dizem respeito, são feitas directamente para o IFADAP, pelo facto deste Instituto ser o único interlocutor financeiro junto da União Europeia, para os sectores agrícola e das pescas.

A Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, continua a envidar esforços no sentido de corrigir esta situação de modo a serem cumpridas as disposições do Estatuto Político-Administrativo da Região.

Depreende-se, pelas alegações, que a SRAPC admite a não inscrição, no Orçamento e na Conta da Região para 1998, das verbas transferidas pelo IFOP.

B) Constatou-se, pelo exame da certidão emitida pelo Fundo de Turismo (ver nota 10) que, no âmbito do SIFIT (ver nota 11), foi transferida, em 1998, para a RAM, verba no valor de 790 219 048$. O Orçamento Regional e a Conta da Região, ambos de 1998, não evidenciam, em "Recursos próprios de terceiros", a inscrição de qualquer valor relacionado com aquele tipo de receita.

Confrontado com esta situação (cf. o quesito XXVII), em sede de contraditório, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação veio alegar o seguinte:

A este propósito a Secretaria Regional do Turismo e Cultura informou-nos o seguinte:

De acordo com as normas estabelecidas para o II Quadro Comunitário de Apoio, as verbas relativas ao SIFIT, foram transferidas directamente pelo Fundo de Turismo para as empresas da RAM.

Mais se informa, que de acordo com o artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 369/97, de 23 de Dezembro, apenas competia à Secretaria Regional do Turismo e Cultura, a análise prévia dos projectos, sendo da responsabilidade do Fundo de Turismo, a celebração de contratos, a transferência de verbas e a realização de vistorias, bem como a verificação das despesas de investimento e o processamento das respectivas libertações.

Depreende-se que a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação admite a não inscrição da referida verba, revelando, assim, incumprimento do princípio da plenitude orçamental, consagrado legalmente no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

C) Com base em informações cedidas pelo Gabinete do Gestor de Intervenção Operacional do Comércio e Serviços (ver nota 12), verificou-se que, no âmbito do PROCOM, as transferências de verbas para a RAM ascenderam, no ano de 1998, a 110 607 791$ (ver nota 13).

Sobre esta questão (cf. o quesito XXVIII), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação afirmou que "A questão levantada deve ser compreendida à luz das justificações apresentadas no quesito XXVI", o que corresponde à confirmação da não inscrição daquele montante na Conta da Região para 1998.

D) Com base em informações cedidas pelo INGA (ver nota 14), constatou-se que, no ano de 1998, foram efectuados pagamentos a beneficiários sediados na RAM, consubstanciando ajudas concedidas no âmbito do FEOGA - Secção Garantia, cujo montante global ascendeu a 3 577 073 815$. Os montantes descritos foram entregues directamente aos beneficiários da RAM, não tendo sido, em 1998, inscritos nem no Orçamento nem na Conta da Região em "Recursos próprios de terceiros".

Confrontado com esta situação (cf. o quesito XXIX), em sede de contraditório, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação veio alegar o seguinte:

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade não tinha conhecimento das receitas provenientes do FEOGA - Secção Orientação.

A este propósito a Direcção Regional de Agricultura informou-nos o seguinte:

A inscrição de verbas provenientes da Comunidade Europeia em "Recursos próprios de terceiros" na Conta da Região tem sido uma das recomendações da Secção Regional do Tribunal de Contas desde o ano de 1994.

Como se sabe, os pagamentos efectuados aos beneficiários do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola FEOGA-O, são efectuados pelos Serviços Centrais do IFA-DAP, sediado em Lisboa, não tendo a Delegação Regional do IFADAP competência para proceder a tais pagamentos.

Nesta sequência, a passagem de tais fundos previamente pela Conta da Região implicaria a existência de uma "nova" estrutura administrativa que o Governo Regional não dispõe.

A Direcção Regional de Agricultura tem vindo, ao longo do tempo, a reiterar a posição de que a criação de tal organismo não interessa ao Governo Regional, dado que iria gerar custos adicionais que, do ponto de vista de racionalidade económica-financeira, não acresce qualquer benefício.

Contudo, no quadro da discussão e definição dos circuitos financeiros do QCA III, tentar-se-á encontrar uma solução que, não gerando custos adicionais à Região, solucione as questões levantadas pelo Tribunal de Contas.

A Secretaria Regional do Plano e da Coordenação admite a não contabilização das referidas receitas e, apesar de se considerarem pertinentes as razões apresentadas, o que é facto é que a Lei de Enquadramento do Orçamento da Região exige que as verbas provenientes de apoios comunitários sejam inscritas na Conta da Região.

E) Com base em informações cedidas pelo IFADAP (ver nota 15), constatou-se que, no âmbito do POSEIMA - Atum, ao abrigo do FEOGA - Garantia, foram efectuados pagamentos directamente a beneficiários privados da RAM, os quais ascenderam a 73 065 000$.

Confrontado com esta situação (cf. o quesito XXX), em sede de contraditório, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação veio alegar o seguinte:

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade não tinha conhecimento das receitas provenientes do POSEIMA - Atum.

A este propósito a Direcção Regional de Pescas informou-nos o seguinte:

Em relação às transferências da União Europeia para a Região, informo V. Exa. que as mesmas no que aos Fundos FEOGA e IFOP dizem respeito, são feitas directamente para o IFADAP, pelo facto deste Instituto ser o único interlocutor financeiro junto da União Europeia, para os sectores agrícola e das pescas.

Depreende-se das alegações proferidas que a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação reconhece a não inscrição das referidas receitas, revelando incumprimento pelo princípio da plenitude orçamental.

F) Com base em informações cedidas pelo IFADAP ( 16 ) constatou-se que, no ano de 1998, foram transferidos para a RAM, por via daquele Instituto, e no âmbito do FEOGA - Secção Orientação, o montante de 1 355 781 000$, a diversos beneficiários.

Sobre esta questão (cf. o quesito XXXI), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação afirmou que "A resposta a este quesito é idêntica à do quesito XXIX", o que corresponde à confirmação da não inscrição daquele montante na Conta da Região para 1998.

G) De acordo com informações cedidas pelo IFADAP, foram efectuadas transferências, no valor de 12 405 contos, para beneficiários privados da Região, no ano de 1998, a fim de financiar projectos do antigo Reg. (CEE) n.º 4028/86 (que se encontram em fase terminal), ao abrigo de Linhas Orçamentais da Comunidade.

Em sede de contraditório, questionou-se o responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (cf. o quesito XXXII), que, confrontado com esta situação afirmou: "A resposta a este quesito é idêntica à do quesito XXIX", o que corresponde à confirmação da não inscrição daquele montante na Conta da Região para 1998.

H) Com base em informações cedidas pela DGDR, verificou-se que, no âmbito de diversos programas nacionais, ao abrigo do FEDER, foram efectuados pagamentos, no ano de 1998, directamente a beneficiários privados da RAM, os quais ascenderam a 982 588 885$. O Orçamento Regional e a Conta da Região não evidenciam, em "Recursos próprios de terceiros", a inscrição daquela importância.

Sobre esta questão (cf. o quesito XXXIII), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação afirmou que "A questão levantada deve ser compreendida à luz das justificações apresentadas no quesito XXVI", o que corresponde à confirmação da não inscrição daquele montante na Conta da Região para 1998.

I) Continua por adaptar o DL n.º 519-A/79, de 29 de Dezembro, destinado a implementar um novo modelo de gestão do Tesouro Público Regional, nomeadamente quanto à regulamentação de entrada e saída de fundos, da contabilização e controlo das operações de tesouraria, da abertura e movimentação de contas bancárias tendentes à consagração do princípio da unidade de caixa e do recurso a empréstimos de curto prazo. Confrontado com esta situação, através do quesito I, alínea c), veio S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação argumentar que:

Já foram iniciados os processos de adaptação à Região Autónoma da Madeira de aspectos do sistema fiscal nacional, previsto na Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), e simultaneamente foi dado início à elaboração de outras iniciativas legislativas de importância para a organização e funcionamento da Administração Pública Regional.

Entre essas propostas, encontra-se a regulamentação das operações do Tesouro Público Regional, que não será mais do que passar para iniciativa legislativa os procedimentos que estão actualmente em prática.

Aquelas iniciativas legislativas, embora pertinentes, pecam por tardias, por se encontrar sem regulamentação jurídica uma área tão importante como a do Tesouro Público Regional.

3.2 - No âmbito da auditoria à "Tesouraria do Governo Regional - Elaboração de instruções - Anos económicos de 1998 e 1999"

3.2.1 - Questões suscitadas pela auditoria

Foram objecto de contraditório algumas questões suscitadas no relato de auditoria, que se apresentam, conjuntamente com as respostas dos serviços e respectiva análise:

3.2.1.1 - Quesito I

A) Questão colocada: Não centralização da movimentação de entradas e saídas de fundos numa conta bancária centralizadora do Tesouro Regional:

Foi a Direcção Regional de Finanças questionada acerca do seguinte:

1 - Constatou-se a prevalência da inexistência de uma conta bancária do Tesouro Regional, centralizadora de todos os movimentos diários, de entradas e saídas de fundos.

2-a) O artigo 2.º do DL n.º 275-A/93, de 9 de Agosto, ao determinar que "A gestão da entrada de fundos compreende [...] a centralização dos fundos na caixa geral do Tesouro", consagra o princípio da "unidade de caixa".

b) Não obstante o DL n.º 275-A/93, de 9 de Agosto, não ser directamente aplicável à Região, o citado princípio, face à importância que apresenta para a modernização da gestão da tesouraria da Região, possibilitando a sua maior eficiência e eficácia, bem como uma informação contabilística e financeira célere e fidedigna, deverá ser observado.

3 - Face ao exposto, cumpre concluir que não se tem verificado o respeito, de forma estrita, pelo princípio da "unidade de caixa", o que retira à gestão da tesouraria da Região Autónoma da Madeira eficiência e eficácia.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Finanças respondeu:

Considerando que a União Europeia obriga a que se criem contas bancárias em função dos fundos e dos programas;

Considerando que os meios informáticos instalados permitem um controlo eficaz de toda a informação contabilística e financeira;

Considerando ainda que a movimentação dos fundos numa conta geral do Tesouro só iria aumentar os registos contabilísticos e a burocracia, dado que os fundos ao serem transferidos para essa conta, e mais tarde de volta à conta de origem, implicariam uma perda de quatro a cinco dias na utilização final das verbas em questão;

Conclui-se que o controlo que actualmente é feito pelo tesoureiro das várias contas bancárias existentes, sustentado nos movimentos de tesouraria e nas reconciliações bancárias - e que o Tribunal de Contas pode observar através da conta do tesoureiro -, é suficiente e garante de uma célere e fidedigna informação contabilística e financeira.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Na medida do possível, recomenda-se que haja uma restrição no número de contas bancárias, por forma a cumprir com o princípio da "unidade de caixa", exceptuando-se desta situação as contas exigidas pela União Europeia, que obriga a que se criem contas bancárias em função dos fundos e dos programas.

3.2.1.2 - Quesito II

A) Questão colocada: "Transferências bancárias sem suporte documental":

Foi a Direcção Regional de Finanças questionada acerca do seguinte:

1 - Detectou-se, na verificação do saldo diário das contas bancárias, efectuada pelo tesoureiro do Governo Regional, ou por quem o substitua, nomeadamente da conta caucionada n.º 01/10244515/01/10, aberta junto do BANIF, que os cheques em trânsito não são cobertos pelo saldo disponível, procedendo aquele à solicitação do reforço do saldo da referida conta verbalmente, não existindo quaisquer documentos comprovativos do pedido.

2 - a) A implantação de um sistema de controlo interno num organismo pressupõe a existência de dois requisitos prévios inerentes à actividade gestora: a autorização e registo das operações realizadas. "O registo contabilístico, simultaneamente meio de prova e meio de controlo, só constitui um requisito válido do controlo interno quando está apoiado em documento" justificativo probatório, é exacto e completo, e satisfaz as normas legais e as regras contabilísticas aplicáveis (ver nota 17).

b) Um sistema de controlo interno tem como base um conjunto de princípios básicos que lhe dão consistência. Dentro daqueles, realça-se o registo metódico dos factos, cuja aplicação "[...] relaciona-se com a forma como as operações são relevadas na contabilidade que deve ter em conta a observância das regras contabilísticas aplicáveis e os comprovantes ou documentos justificativos". "Também se destina a assegurar uma conveniente verificação da ligação entre os diferentes serviços, a acelerar o processo de registo das operações e a fornecer com rapidez, precisão e clareza aos responsáveis os elementos informativos de que carecem no exercício da sua actividade gestora" (ver nota 18).

3 - O referido no ponto 1 desrespeita o princípio do registo metódico dos factos, imprescindível à oportunidade, confiança e integridade das informações de gestão.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Finanças respondeu:

Embora não exista nenhum documento comprovativo do pedido, as solicitações do reforço do saldo das contas são sempre documentadas: no caso de se tratar de uma transferência entre duas contas pelo documento de transferência; no caso concreto da conta caucionada n.º 01/10244515/01/10 pelo documento de entrada ou saída em operações de tesouraria e que se reflecte no balancete diário.

Numa altura em que tanto se defende a simplificação de procedimentos na Administração Pública, não faz sentido solicitar formalmente uma autorização escrita para efectuar uma transferência entre duas contas do Governo Regional, quando essa mesma transferência é autorizada automaticamente pelos responsáveis pela movimentação das contas. Por outras palavras, a autorização para o reforço dos saldos das contas é da responsabilidade dos responsáveis que assinam os respectivos cheques, havendo, portanto, uma corresponsabilização destes actos, que se reflectem nos movimentos contabilísticos com suporte documental.

Aliás, todas as movimentações de fundos são documentadas e registadas contabilisticamente, e apesar de não haver um manual de procedimentos de funcionamento da tesouraria, está actualmente implementado um sistema de controlo prático, eficiente e eficaz de toda a documentação contabilística que se reflecte no registo metódico e rigoroso de todos os factos contabilísticos.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

É solicitado pelo tesoureiro o reforço de determinada conta bancária ao Departamento de Controlo e Organização de Documentos Contabilísticos, de forma verbal, sem qualquer apoio documental, situação que se afigura pouco correcta pois, como já foi referido, a implantação de um sistema de controlo interno num organismo pressupõe a existência de um registo documental das operações realizadas, como meio de prova e de controlo.

3.2.1.3 - Quesito III

A) Questão colocada: "Inexistência de informação documental no serviço de apoio à tesouraria":

Foi a Direcção Regional de Finanças questionada acerca do seguinte:

1 - Verificou-se que o serviço de apoio à tesouraria (ver nota 19) não efectua quaisquer cópias dos cheques que processa via computador.

2 - A prova assume uma relevância preponderante no âmbito do controlo interno, devendo ser suportada por documentação fidedigna, classificada, registada e arquivada, que pode ser originária ou interna, consistindo, esta, em comprovantes apenas para movimentos internos na contabilidade.

3 - Apesar de o processamento de cheques ser objecto de registo, a omissão de cópia do documento emitido reflecte uma lacuna no sistema de controlo interno, por aquela ser imprescindível à confiança e integridade das informações de gestão.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Finanças respondeu:

Desde há algum tempo a esta parte que os cheques passaram a ser processados informaticamente, tendo-se consequentemente prescindido das cópias dos mesmos.

Com efeito, a partir do momento em que todos os elementos que constam nos cheques (ver nota 20) passaram a ser registados informaticamente, as cópias desses cheques deixaram de constituir uma peça imprescindível quer para a gestão da tesouraria - porque toda a informação que consta dos cheques encontra-se disponível - quer para a segurança do sistema de controlo interno, não só porque o sistema informático é inviolável como a todo o momento a Região pode obter cópia dos cheques que são emitidos.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior merece a seguinte apreciação:

É de aceitar a justificação apresentada, pois de acordo com o responsável dos serviços "[...] toda a informação que consta dos cheques encontra-se disponível - quer para a segurança do sistema de controlo interno, não só porque o sistema informático é inviolável como a todo o momento a Região pode obter cópia dos cheques que são emitidos".

3.2.1.4 - Quesito IV

A) Questão colocada: "Inexistência de manual de procedimentos e de funcionamento da tesouraria do Governo Regional":

Foi a Direcção Regional de Finanças questionada acerca do seguinte:

1 - Da realização da presente auditoria, resultou a constatação de que não existe manual de procedimentos e de funcionamento da tesouraria do Governo Regional.

2 - A existência de um manual de instruções e rotinas, que expresse os princípios, normas, métodos e técnicas a serem observados pelos funcionários, que defina e atribua competências aos diferentes núcleos que constituem a Divisão do Tesouro Regional, que discipline a orçamentação, processamento e recebimento das receitas, e a autorização, processamento, liquidação e pagamento das despesas, e que permita avaliar os circuitos no seio do organismo, a fim de prevenir as probabilidades de erros e fraudes ou práticas ineficazes, constitui um dos aspectos nucleares de um adequado sistema de controlo interno.

3 - Dos factos anteriormente apresentados, será de concluir que a inexistência de manual de procedimentos e de funcionamento da tesouraria do Governo Regional constitui uma importante lacuna no sistema de controlo interno da Divisão do Tesouro Regional.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Finanças respondeu:

A inexistência de um manual de procedimentos e de funcionamento da tesouraria do Governo Regional não é sinónimo da inexistência de regras, métodos e técnicas, delegação de competências, bem como de responsabilização nos serviços da tesouraria.

Portanto, apesar da inexistência de um manual de procedimentos e de funcionamento da tesouraria do Governo Regional, na prática existem regras, métodos, técnicas, delegação de competências e sobretudo responsabilização dos funcionários que intervêm nos processos da tesouraria do Governo Regional.

Isto não invalida que esse manual não seja útil, razão pela qual os juristas e os responsáveis intervenientes no processo estão neste momento a trabalhar no sentido de colocar num manual aqueles procedimentos que já são efectuados na prática.

Acresce que o funcionamento da Divisão do Tesouro Regional (DTR) rege-se pela longa experiência do serviço e pela legislação existente a nível nacional que se adopta por analogia. Existe, por outro lado, um conjunto de práticas de controlo, através dos meios informáticos, que tornam os erros praticamente inexistentes.

Por outro lado, tanto a arrecadação de receitas como o pagamento de despesas têm documentos de suporte que são elaborados pelos serviços processadores e confirmados pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade (DROC), que constituem unidades orgânicas física e funcionalmente separadas da Divisão do Tesouro Regional.

No caso concreto da movimentação da conta-corrente no Banco de Portugal e das contas caucionadas, apesar de não existir intervenção da DROC, todos os movimentos efectuados encontram-se registados no mapa das operações de tesouraria e são fundamentados pelos documentos de entradas e saídas de fundos em operações de tesouraria e confirmados pelos extractos bancários e pelas reconciliações bancárias.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Confirma-se a inexistência de manual de procedimentos e de funcionamento da tesouraria do Governo Regional, o que constitui uma lacuna no sistema de controlo interno da Divisão do Tesouro Regional.

3.2.1.5 - Quesito V

A) Questão colocada: "Inexistência de instruções superiores escritas na tesouraria do Governo Regional":

Foi a Direcção Regional de Finanças questionada acerca do seguinte:

1 - Constatou-se que as instruções transmitidas superiormente são efectuadas verbalmente.

2 -Um dos aspectos nucleares de um adequado sistema de controlo interno implica a institucionalização do uso de autorizações e aprovações prévias, implicando o sancionamento de todas as operações seguindo as regras previamente estabelecidas e seus limites em termos de valor e quantidade.

3 - O facto enunciado no ponto 1 compromete o estabelecimento de um controlo interno adequado, impermeável aos erros e fraudes.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Finanças respondeu:

Qualquer instrução transmitida superiormente tem reflexo nos movimentos contabilísticos efectuados pela tesouraria do Governo Regional, que são comprovados através de documentos devidamente assinados. Deste modo, apesar de, e por razões de celeridade e de simplificação de procedimentos, não existir uma ordem escrita para todas as instruções emanadas superiormente, há uma responsabilização implícita por parte desses mesmos responsáveis que não poderá ser negligenciada.

Por outro lado, o sistema de controlo que está implementado, em que os serviços controlam os procedimentos dos outros serviços e respectivos funcionários envolvidos nos processos, torna praticamente impossível a existência de erros e fraudes.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Confirma-se a inexistência de uma ordem escrita para todas as instruções emanadas superiormente, apesar de haver uma responsabilização implícita por parte desses mesmos responsáveis, pois as instruções que são transmitidas superiormente, têm reflexo nos movimentos contabilísticos efectuados pela tesouraria do Governo Regional.

3.2.1.6 - Quesito VI

A) Questão colocada: "Situações irregulares detectadas colocadas verbalmente à consideração superior":

Foi a Direcção Regional de Finanças questionada acerca do seguinte:

1 - Constatou-se que, em regra, são colocadas verbalmente, à consideração superior, as situações irregulares detectadas pelo serviço operativo da Divisão do Tesouro Regional.

2 - Um adequado sistema de controlo interno pressupõe a existência de um registo dos procedimentos, elaborado de forma clara e objectiva, e que contenha os relatórios de importância contabilísticas ou administrativa. Nestes, podem ser incluídos os relatos de situações irregulares detectadas pelos serviços.

3 - Naqueles termos, deverão as situações irregulares ser objecto de registo, a fim de serem transmitidas, de forma cabal, aos superiores hierárquicos, procedimento que não tem sido adoptado pelo referido pelo serviço operativo da Divisão do Tesouro Regional.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Finanças respondeu:

As operações contabilísticas efectuadas anualmente pelos serviços da tesouraria do Governo Regional encontram-se espelhadas de forma detalhada e fundamentada na conta do tesoureiro, sobre a qual recai, inclusivamente, parecer da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

Quer no decurso dos actos de gestão diários da tesouraria, quer ainda na elaboração da conta do tesoureiro, não foi detectada qualquer situação irregular, e muito menos que tenha sido colocada verbalmente à consideração superior.

Assim, a Direcção Regional de Finanças desconhece por completo qualquer situação irregular detectada, estando no entanto a aguardar o relatório da auditoria efectuada à tesouraria do Governo Regional por parte da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas para confirmar esta situação.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Na realidade terá existido algum excesso de zelo ao qualificar situação detectada como irregulares (ausência de manual de procedimentos e ou submissão a escrito à prática sistemática de relato de situações excepcionais), quando na realidade se tratava de recomendações aos serviços de tesouraria.

3.2.1.7 - Quesito VII

A) Questão colocada: "Delegação de funções para a emissão de cheques":

Foi a Direcção Regional de Finanças questionada acerca do seguinte:

1 - Da verificação efectuada pela presente equipa, observou-se que a movimentação de fundos existentes ou depositados nas instituições de crédito, obedece às seguintes condições, que não se encontram redigidas:

O levantamento de fundos é efectuado pela emissão de cheques nominativos, e que carecem, os de montante igual ou inferior a 30 milhões de escudos, das assinaturas do chefe de repartição e do tesoureiro-chefe, as quais serão substituídas, por motivos de ausência ou impedimento, pelo chefe de secção e pelo chefe de divisão do Tesouro Regional. Neste caso, os cheques necessitam, ainda, de assinatura complementar do director regional de Finanças;

Os cheques de montante superior a 30 milhões de escudos têm obrigatoriamente de ser assinados por um membro do Governo Regional, pelo chefe de repartição e pelo tesoureiro-chefe, ou pelos seus substitutos.

2 - Uma das mais importantes exigências para a criação e manutenção de um adequado sistema de controlo, é a existência de organogramas representativos da organização funcional e que reflictam as linhas de subordinação funcional e a separação de tarefas.

3 - Efectivamente, a existência de um organograma do tipo descrito no ponto anterior tornaria desnecessária a assinatura do director regional de Finanças nos cheques de montante igual ou inferior a 30 milhões de escudos, quando o chefe de secção e o chefe de divisão do Tesouro Regional, substituíssem as assinaturas do chefe de repartição e do tesoureiro-chefe, uma vez que não faz sentido que um dirigente, como é o chefe de divisão do Tesouro Regional, necessite daquela assinatura, quando tal não é requerido para complementar as assinaturas dos elementos do grupo de pessoal de chefia.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Finanças respondeu:

De acordo com as regras definidas para a movimentação de fundos, os secretários regionais, o director regional de Finanças, o tesoureiro-chefe e o chefe de Departamento de Controlo e Organização são os responsáveis pela movimentação de fundos através da emissão de cheques, o que significa que qualquer cheque que seja emitido terá de ter obrigatoriamente a assinatura de um destes responsáveis.

Concretizando, os cheques de valor superior a 30 000 contos devem ter obrigatoriamente a assinatura de um secretário regional e os cheques de valor inferior a 30 000 contos do tesoureiro-chefe (responsável pela elaboração da conta do tesoureiro) e do chefe de Departamento de Controlo e Organização de Documentos Contabilísticos (responsável pela emissão de cheques).

Efectivamente, neste último caso, de acordo com as regras estipuladas para a movimentação de fundos através de cheques, na ausência ou impedimento do tesoureiro-chefe (responsável pela elaboração da conta do tesoureiro) ou do chefe de Departamento de Controlo e Organização de Documentos Contabilísticos (responsável pela emissão dos cheques), e em resultado das normas internas consideradas adequadas, estipulou-se como obrigatória a assinatura do director regional de Finanças ou de um secretário regional.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Confirma-se que efectivamente, na ausência ou impedimento do tesoureiro-chefe (responsável pela elaboração da conta do tesoureiro) ou do chefe de Departamento de Controlo e Organização de Documentos Contabilísticos (responsável pela emissão dos cheques), estipulou-se como obrigatória a assinatura do director regional de Finanças ou de um secretário regional. A resposta é aceitável, uma vez que resulta da aplicação de um procedimento de controlo interno.

4 - Conta geral de operações de tesouraria

A Conta da Região para o ano de 1998 apresenta, em anexo, mapas relativos à situação de tesouraria (anexos XXII a XXV), aos quais se fazem referência na análise efectuada neste ponto, que expõe, em síntese, o movimento da tesouraria do Governo Regional, em 1998 (ver nota 21), através da Conta Geral de Operações de Tesouraria e transferências de fundos: (ver documento original)

É possível constatar que os fundos movimentados, em 1998, pela tesouraria do Governo Regional atingiram os 158,8 milhões de contos (ver nota 22). Destes, no lado das entradas, cerca de 1,1 milhões de contos referem-se a saldos transitados de anos anteriores, 143,5 milhões de contos a entradas provenientes de receita orçamental cobrada e 14,2 milhões de contos a operações de tesouraria (compostas por verbas consignadas a terceiros e pela utilização do plafond junto do Banco de Portugal).

No que se refere às saídas de fundos, elas aconteceram da seguinte forma: 143,3 milhões de contos referem-se a fundos saídos para pagamento de despesas orçamentais; 13,6 milhões de contos a operações de tesouraria, e os restantes 1,9 milhões de contos dizem respeito a saldos transferidos para 1999.

O saldo de operações orçamentais no final da gerência aumentou quase imperceptivelmente, comparativamente com o verificado no início do ano, dado as entradas terem excedido em 7100 contos as saídas.

O acréscimo do saldo global deveu-se, essencialmente, ao aumento do plafond do Banco de Portugal, cujo montante permitido foi utilizado na totalidade, mas sem que tenha sido regularizado no final da gerência, devendo sê-lo até ao final da gerência do ano 2000 (cf. o artigo 48.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro).

Refira-se ainda que, a partir do momento em que o Governo Regional adopte o plano de contas de tesouraria, as verbas consignadas em RPT, deverão:

Constar, na "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos", do agregado "Operações de tesouraria" e, na "Conta geral por cofre, de todo o movimento de receita e despesa e respectivos saldos existentes no início e no final do ano", de colunas de "Operações de tesouraria", quer na entrada, quer na saída;

Não deverão constar do anexo à Conta da Região "Fundos saídos para pagamento das despesas públicas orçamentais", por não serem verbas com natureza orçamental;

Deverão deixar de ser incluídas no Orçamento Regional (na receita e na despesa).

4.1 - Entradas de recursos próprios de terceiros

Tomando por base o quadro seguinte, procede-se à análise da receita cobrada no agrupamento dos "Recursos próprios de terceiros", por comparação com a receita prevista (orçamento final), através dos desvios existentes, das taxas de execução correspondentes, bem como da sua estrutura, a qual, adiante, será estudada de forma mais pormenorizada: (ver documento original)

De acordo com os elementos constantes no quadro anterior, verifica-se que:

O orçamento inicial foi reforçado pela abertura de créditos especiais no montante de 580 000 contos, o que ocasionou que o orçamento final atingisse o montante de 19,9 milhões de contos;

A abertura de créditos especiais incidiu fundamentalmente na rubrica de classificação económica "20.90 - Recursos próprios de terceiros - Diversos", onde foram inscritos 449 900 contos de créditos especiais (no quadro esta rubrica está incluída em "Outros");

O montante global de entradas de verbas consignadas a terceiros atingiu, em 1998, os 13,4 milhões de contos, o que, em relação à previsão (19,9 milhões de contos), representou um desvio de 6,5 milhões de contos, originando uma taxa de execução global de 67,3%;

No orçamento final, a expectativa de cobrança ascendia a 19,9 milhões de contos, o que, em comparação com 1997 (em que o orçamento final previa cobranças no montante de 24,9 milhões de contos), significou uma diminuição de 5 milhões de contos.

Também o montante da execução desceu, embora menos (de 13,8 milhões de contos para 13,4 milhões de contos).Verificou-se, assim, uma melhoria da taxa de execução (de 55% para 67,3%);

O desvio de 6,5 milhões de contos entre a previsão e a execução deveu-se, fundamentalmente, ao excessivo optimismo reflectido na previsão de receitas provenientes das rubricas: "Outros fundos comunitários" (4,4 milhões de contos dado apenas terem sido cobrados cerca de 5000 contos no âmbito do REGIS II), e FEDER (1,2 milhões de contos), com taxas de execução de 0,1% e 63,1 %, respectivamente;

Cerca de 40,1% das entradas em RPT referem-se a receitas provenientes do Orçamento do Estado (OE) e dirigidas às autarquias (ao abrigo do Fundo de Equilíbrio Financeiro dos quais, cerca de 3,25 milhões de contos respeitam a transferências de capital e os restantes 2,14 milhões de contos a transferências correntes). Realçam-se também os pesos de descontos efectuados de IRS (18,2%), de verbas comunitárias, no âmbito de programas afectos ao FEDER (15,9%), tendo a execução alcançado, os 2,13 milhões de contos (as transferências do FEDER dirigidas às autarquias atingiram os 1,47 milhões de contos e as dirigidas a beneficiários privados quedaram-se pelos 626 000 contos) e de descontos da CGA (11,2%), bem como, no âmbito da verbas cobradas em RPT, as receitas que seguidamente se referem;

As transferências provenientes do OE e dirigidas às juntas de freguesia, foram as únicas a registar uma cobrança (626 000 contos) superior à previsão inicial (621 000 contos), apresentando uma taxa de execução de 100% face ao valor da previsão final.

O que foi anteriormente referido sobre a estrutura das cobranças de RPT, e a sua execução, em 1998, pode ser observado nos quadros seguintes:

(ver documento original)

4.2 - Saídas de recursos próprios de terceiros

No presente ponto, é analisada a execução das entregas de verbas consignadas reflectidas no capítulo 75 da despesa da Conta da Região de 1998.

Os recursos próprios de terceiros encontram-se sujeitos à exigência do duplo cabimento. Assim, para que a entrega de verbas consignadas a terceiros se possa realizar, é necessário que, além de ser necessário haver cabimento na despesa, estas tenham originado e dado entrada nos cofres da Região.

O mapa seguinte reflecte a previsão e a execução do capítulo 75 da despesa, bem como os desvios verificados e as respectivas taxas de execução:

(ver documento original)

Do quadro anterior, retiram-se os seguintes elementos relevantes:

A execução global do capítulo 75 da despesa foi, em 1998, de 13,6 milhões de contos, o que, face à previsão (19,9 milhões de contos), acarretou um desvio de 6,3 milhões de contos e uma taxa de execução de 68,5% ( 23 );

Para a melhor execução contribuíram: as transferências para as juntas de freguesia (taxa de execução superior a 100%), as transferências efectuadas para as autarquias no âmbito do FEF (99,8% de taxa de execução) e as entregas efectuadas no âmbito dos descontos de IRS (97,6%);

Na estrutura das entregas de verbas consignadas salienta-se, em 1998, o seguinte: 39,4% das entregas referem-se a transferências efectuadas para as autarquias no âmbito do FEF, 17,9% descontos de IRS, 16% de transferências para diversas entidades no âmbito de programas comparticipados pelo FEDER e 11% à CGA;

O desvio de 6,3 milhões de contos, entre a previsão e a execução, é, fundamentalmente, explicado pelos desvios registados nas rubricas "Outros fundos comunitários" (5,4 milhões de contos) e "FEDER" (2,2 milhões de contos), com taxas de execução de 0,1% e 59,9%, respectivamente.

Os gráficos seguintes permitem visualizar a comparação entre a previsão e a execução das entregas de verbas consignadas a terceiros, bem como a estrutura da sua execução:

(ver documento original)

4.3 - Apuramento dos saldos de recursos próprios de terceiros

As verbas de recursos próprios de terceiros, tal como foi referido no ponto anterior, encontram-se sujeitas ao regime de duplo cabimento.

Assim, para que a entrega de receitas possa ocorrer, é necessário que estas tenham sido registadas e dado entrada nos cofres da Região. Os saldos de que aqui se fala resultam do hiato entre o momento da entrada das verbas nos cofres da Região e a sua entrega aos beneficiários. Assim, os saldos de receita consignada constituem verbas que, no ano económico da sua cobrança, não foram entregues às entidades beneficiárias, ou não foram aplicados aos fins pretendidos, devendo, por isso, constar, na Conta da Região e conta geral de operações de tesouraria, como saldos transitados para a gerência seguinte.

No quadro subsequente, encontra-se explanado o apuramento dos saldos de verbas consignadas a terceiros, os quais resultam da diferença entre os montantes disponíveis, nos cofres da Região, para entregas a terceiras entidades (13,7 milhões de contos) e as entregas efectuadas (13,6 milhões de contos), durante o ano económico de 1998:

(ver documento original)

Do total disponível (13,7 milhões de contos) para entregas, em 1998, 13,4 milhões de contos referiam-se a cobranças realizadas durante o ano de 1998. O montante de entregas (13,6 milhões de contos) foi superior ao das cobranças, o que conduziu à diminuição do saldo transitado (menos 233 000 contos), quedando-se pelos 91 000 contos. Verifica-se que, praticamente os valores entregues coincidiram com os recebidos no ano económico, tendo sido superiores nos casos das verbas do "FEDER" e de "Outros", com excepção para o "SIBR-PEDIP II" em que as entregas ficaram aquém das entradas.

A diminuição do saldo transitado de "Recursos próprios de terceiros" revela uma maior eficiência nas entregas efectuadas pelo Governo Regional às entidades beneficiárias das verbas consignadas.

5 - Evolução dos recursos próprios de terceiros

O quadro seguinte permite recolher a evolução, de 1995 a 1998, dos saldos de recursos próprios de terceiros e do saldo da Conta da Região:

(ver documento original)

Através da análise do quadro antecedente, constata-se que, após o ano económico de 1996, o Governo Regional (ver nota 24) regularizou a situação até aí verificada.

Em termos gerais, verifica-se que os saldos finais de verbas consignadas têm vindo a decrescer fortemente, dado que se passou de um saldo global de 2,1 milhões de contos em 1995 para 91 000 contos em 1998.

A constatada diminuição do saldo de RPT em posse do Governo Regional, reflecte de forma positiva a melhoria da respectiva gestão, ao nível do orçamento regional.

O saldo de RPT tem vindo a diminuir no período considerado. No que respeita ao da Conta da Região, tem o mesmo variado de forma irregular, verificando-se em 1998, uma ténue subida.

A evolução das entradas e das saídas das verbas consignadas a terceiros, no período de 1995 a 1998, encontra-se patente no quadro seguinte:

(ver documento original)

As receitas consignadas a terceiros apresentaram, no total do período em apreço, um decréscimo de 42,4%, o que acarretou uma diminuição na cobrança de receitas de 9,9 milhões de contos.

As cobranças de recursos próprios de terceiros apresentaram, ao longo de todo o período, crescimentos negativos. Foi de 1996 para 1997 que o maior decréscimo ocorreu, pois, nesse período, as receitas baixaram cerca de 40,1%, ao qual correspondeu, em termos absolutos, uma diminuição de cobranças de 9 milhões de contos.

As entregas de verbas consignadas apresentam um comportamento semelhante ao registado pelas cobranças, dado estarem ambas interligadas (apenas pode ser entregue o que é previamente cobrado).

As entregas de RPT apresentam crescimentos negativos, com excepção de 1995 para 1996, quando a despesa subiu cerca de 4,8%, sendo que, de 1995 a 1998, o comportamento deste agrupamento sofreu uma quebra de 39,9% (- 9,1 milhões de contos).

Com base no quadro subsequente, procede-se à análise da evolução das rubricas com maior peso financeiro, quanto às entradas de verba consignada:

(ver documento original)

No que se refere à evolução das entradas de receita nas principais rubricas de recursos próprios de terceiros, o quadro anterior permite constatar o seguinte:

As entradas de verbas provenientes da Comunidade Europeia no âmbito dos programas comparticipados pelo FEDER registaram, no período, sempre crescimentos negativos, com especial destaque para a quebra registada nas cobranças de 1996 para 1997, quando a receita decaiu 3 milhões de contos em termos absolutos e 57,5% em termos relativos. De 1995 a 1998, a receita baixou 5,1 milhões de contos em termos absolutos e 70,7% em termos relativos;

As entradas na rubrica "Outros fundos comunitários" advêm, na sua totalidade, de verbas no âmbito do REGIS. Estas receitas registaram, de 1995 a 1998, uma quebra muito significativa, passando-se de cobranças de 3,7 milhões de contos em 1995 para 5000 contos em 1998, ao qual correspondeu, em termos relativos, um decréscimo de 99,9%;

As transferências provenientes do Orçamento do Estado dirigidas às autarquias, no âmbito do FEF, cresceram, no período, cerca de 35,3% e originaram um aumento de cobranças no montante de 1,4 milhões de contos;

As transferências dirigidas às juntas de freguesia aumentaram muito fortemente, de 1995 a 1998, registando em 1998 (626 000 contos) quase o dobro das cobranças registadas em 1995 (320 000 contos);

As receitas provenientes dos descontos efectuados para a Caixa Geral de Aposentações aumentaram, de 1995 a 1998, 237 000 contos (18,7% em termos relativos);

As entradas referentes aos descontos efectuados no âmbito do IRS registaram, de 1995 a 1998, um acréscimo de 573 000 contos, ao qual correspondeu, em termos relativos, um crescimento de 30,7%;

As verbas referentes aos incentivos concedidos no âmbito do SIBR registaram, de 1995 a 1998, um decréscimo de 3,8

milhões de contos, ao qual correspondeu, em termos relativos, uma taxa de crescimento, no total do período, de 92,6%.

O quadro seguinte expõe a evolução, de 1995 a 1998, das principais rubricas do capítulo 75 ("Recursos próprios de terceiros") da despesa:

(ver documento original)

De acordo com os elementos constantes no quadro anterior, verifica-se o seguinte:

A entrega de verba consignada a terceiros apresentou uma tendência decrescente a partir de 1996, o que originou, no total do período, uma diminuição de receita no montante de 9,05 milhões de contos, correspondentes, em termos relativos, a uma diminuição de -39,9%;

As entregas relativas às transferências para as autarquias locais, no âmbito do FEF, cresceram, em termos absolutos, 1,4 milhões de contos, ao que correspondeu, em termos relativos, uma taxa de crescimento de 35,3%;

As entregas referentes a verbas provenientes do Orçamento Comunitário, no âmbito dos projectos afectos ao FEDER, decresceram, no período em apreço, cerca de 4,5 milhões de contos, representando, em termos relativos, uma queda de 67,4%;

Os "Outros fundos comunitários" que advêm na sua totalidade de verbas referentes ao REGIS II originaram uma diminuição de despesa, no período de 1995 a 1998, no montante de 3,7 milhões de contos e uma queda de 99,9%, a mais elevada no conjunto das rubricas que constituem o capítulo 75;

No período em apreço, as entregas no âmbito dos projectos comparticipados pelo SIBR-PEDIP II decaíram muito fortemente, representando, em 1998, despesas no montante de 82 000 contos, menos 3,85 milhões de contos face ao valor pago em 1995 (4,15 milhões de contos);

As entregas às juntas de freguesia quase duplicaram, no total do período, alcançando, em 1998, o montante de 626 000 contos, mais 306 000 contos do que em 1998.

(nota 1) Para uma exposição mais desenvolvida, cf. o relatório sobre a Conta da RAM relativa ao ano de 1997, in capítulo VI, "Operações de tesouraria", pp. 194 e segs.

(nota 2) Cf. o Dicionário Económico e Financeiro, Bernard & Colli, 2.º vol., 1.ª ed., Publicações D. Quixote, Lisboa, 1998, p. 83.

(nota 3) Cf. Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 1993, p. 447.

(nota 4) Que o Prof. Doutor Sousa Franco, in op. cit. p. 447, considera serem "[...] operações de arrecadação de receitas e pagamento de despesas inscritas no orçamento", e que se encontram previstas no orçamento, sujeitas aos processos próprios de execução dos orçamentos de receitas e despesas e ao controlo da DROC (no caso da RAM), dando origem à inscrição definitiva na Conta da RAM, e provocando uma saída irreversível de fundos dos cofres públicos.

(nota 5) Ambos os Decretos-Leis n.os 332/90, de 29 de Outubro, e 275-A/93, de 9 de Agosto, foram revogados pelo DL n.º 191/99, de 5 de Junho, que veio rever o regime da tesouraria do Estado, na decorrência da necessidade de estabilidade imposta pela União Económica e Monetária e pela moeda única, da reforma da administração financeira do Estado e da reforma orçamental, por estabelecerem como linha de desenvolvimento o aprofundamento da unidade de tesouraria. Entre outros aspectos, o novo diploma pretende clarificar o âmbito das operações de tesouraria e reforçar a utilização de meios de pagamento do Tesouro.

(nota 6) Nos termos da Portaria n.º 1307-B/93, de 27 de Dezembro, o Plano de Contas apresentava cinco classes, a saber: "Disponibilidade e aplicações"; "Terceiros"; "Resultados de operações financeiras"; "Transferências no Orçamento do Estado", e "Natureza das operações de tesouraria". Contudo, com publicação da Portaria n.º 1491-A/95, de 29 de Dezembro, esta última classe foi retirada do Plano de Contas.

(nota 7) Através do ofício n.º 88 000/0952/1999, de 21 de Setembro.

(nota 8) Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.

(nota 9) Apesar de não haver qualquer imposição legal, tem sido entendimento da RAM inscrever os RPT no orçamento.

(nota 10) Através do ofício n.º CT/1576/99, de 31 de Agosto.

(nota 11) Sistema de Incentivos Financeiros para o Investimento Turístico - sistema criado para comparticipar empreendimentos turísticos susceptíveis de dinamizar a actividade turística regional.

(nota 12) Através do ofício n.º 10 009/99, de 17 de Agosto.

(nota 13) Por lapso, o valor constante no quesito XXVIII era de 207 159 765$.

(nota 14) Através do ofício n.º 38 735/99, de 26 de Novembro.

(nota 15) Através do ofício n.º 88 000/0952/1999, de 21 de Setembro.

(nota 16) Através do ofício n.º 88 000/0952/1999, de 21 de Setembro.

(nota 17) Vide in Manual de Auditoria e de Procedimentos, aprovado pelo Plenário da 2.ª Secção do Tribunal de Contas, a 28 de Janeiro de 1999, vol. I, p. 44.

(nota 18) Vide in op. cit., p. 47.

(nota 19) Um dos núcleos que funciona na dependência daquela, embora se encontre num espaço físico diferente, e que tem como principal função a emissão de cheques e o reforço ou anulação de movimentos nas contas bancárias.

(nota 20) Como sejam o número de cheque, o número da conta, a entidade beneficiária, a data de emissão, o valor a pagar, e ainda a informação sobre se o cheque está associado a uma despesa ou a uma transferência (depósito) entre contas do Governo Regional.

(nota 21) Adaptação do anexo XXIV -"Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos" efectuada por este Tribunal de Contas.

(nota 22) Com a restrição referida na nota (b) do quadro anteriormente apresentado.

(nota 23) A taxa de execução das entregas de verba consignada registou uma melhoria significativa, dado que, no ano anterior, esta havia sido de 59%.

(nota 24) Utilização de verbas consignadas a terceiros para o pagamento de despesas orçamentais.

CAPÍTULO VII

Fluxos financeiros com a União Europeia

1 - Introdução

Trata-se da primeira vez que o Tribunal de Contas efectua a apreciação relativa aos fluxos financeiros entre a Região Autónoma da Madeira e a União Europeia, em cumprimento da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.

Não obstante os Fundos Comunitários representarem um peso significativo no âmbito das despesas públicas, consubstanciando uma fonte de financiamento, quer do Orçamento Regional, quer das autarquias locais, quer mesmo de entidades particulares, a presente análise limita-se aos fluxos apurados pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, relativamente aos fundos estruturais enquadráveis no Quadro Comunitário de Apoio II/Programa Operacional Plurifundos II (FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP) e do Fundo de Coesão. São também objecto de análise os fundos oriundos de iniciativas comunitárias, de sistemas de incentivos, e ainda de intervenções operacionais, tais como o PROCOM, o PEDIP II, o PDR e o REGIS II.

Aquela apreciação procede através de uma identificação tão rigorosa quanto possível dos fluxos comunitários, cuja fonte de informação consistiu, fundamentalmente, nos elementos obtidos junto dos organismos responsáveis pela gestão, a nível nacional, dos citados fluxos financeiros, no que respeita à quantificação e identificação das dotações transferidas para os executores públicos ou privados que exercem a sua actividade na Região.

Salienta-se o facto de os anexos informativos da Conta da Região relativa ao ano económico em análise, bem como o diploma que aprova o Orçamento Regional, não conterem informação adequada e necessária que possibilite a apreciação, em termos de fluxos efectivamente havidos, no tocante a entradas de receitas comunitárias na RAM, da respectiva aplicação no decurso do ano, bem como da sua situação no final do ano, dos projectos aprovados e respectivo investimento, da despesa programada e executada e da respectiva comparticipação nacional/regional.

2 - Enquadramento legal

Cumpre ao Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região, apreciar a actividade financeira da RAM no ano a que a Conta se reporta, sob o aspecto dos "[...] fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos", nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região por força do n.º 3 do artigo 42.º do mesmo diploma.

Sendo a primeira vez que este preceito é aplicado à Região, convirá definir qual o âmbito de aplicação da sua parte final, atento o facto de a análise do cumprimento dos compromissos assumidos entre Portugal e a União Europeia, designadamente em termos dos critérios de convergência, só fazer sentido em sede de parecer sobre a Conta Geral do Estado, dado que é Portugal, enquanto sujeito de Direito Internacional Público, quem ratifica os compromissos assumidos a nível internacional, por eles se responsabilizando.

Assim, e apesar de os resultados das contas regionais contribuírem para os apuramentos nacionais, competirá ao Governo da República e à Assembleia da República, respectivamente, em sede do processo orçamental e de enquadramento das relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas, a definição de limites que permitam o cumprimento dos compromissos assumidos por Portugal junto da União Europeia.

Nestes termos, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região, deverão ser apenas objecto de apreço, no que respeita à presente matéria, os fluxos financeiros existentes entre a União Europeia e a Região, deixando para outra sede a apreciação do grau de observância dos compromissos com ela assumidos.

Os fluxos provenientes da União Europeia constituem receitas da Região, de acordo com a alínea i) do artigo 67.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que aprovou o Estatuto Político-Administrativo da RAM, cumprindo ao Estado assegurar que esta beneficie do apoio de todos os fundos comunitários, nos termos do restante território nacional, tendo em conta as especificidades do arquipélago, em obediência ao n.º 2 do artigo 65.º da mesma lei, encontrando-se prevista no n.º 6 do artigo 5.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), "[...] a comparticipação nacional nos sistemas comunitários de incentivos financeiros nacionais de apoio ao sector produtivo ser assegurada pelo Orçamento do Estado ou pelos orçamentos das entidades que tutelam as respectivas áreas".

Na Região, é à Direcção Regional de Finanças que compete, nos termos da alínea h) do artigo 2.º do DRR n.º 18/93/M, de 19 de Junho, alterado pelo DRR n.º 14/94, de 22 de Novembro, que aprovou a sua orgânica (ver nota 1), "Assegurar o controlo da movimentação e utilização dos fundos comunitários", cumprindo à Direcção de Serviços de Finanças, órgão de estudo, coordenação e apoio daquela Direcção Regional, "Acompanhar a actualização dos recursos provenientes dos fundos estruturais comunitários", em obediência à alínea i) do artigo 11.º do mesmo diploma.

Pela Resolução n.º 891/94, de 22 de Setembro, do Conselho do Governo Regional, foram designados os organismos competentes para exercer o controlo na Região das acções financiadas pelos fundos estruturais comunitários.

Naqueles termos, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo de Coesão são controlados pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, através da Direcção Regional de Planeamento (ver nota );

o Fundo Social Europeu, pela Secretaria Regional da Educação, através da Direcção Regional de Formação Profissional (ver nota 3); o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (Secção Orientação), pela Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, através da Direcção Regional da Agricultura (ver nota 4); e o Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas, pela Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, através da Direcção Regional das Pescas (ver nota 5).

Conjuntamente com a proposta do Orçamento, deverá o Governo Regional apresentar à Assembleia Legislativa Regional, relatórios sobre "Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos", em cumprimento do disposto na alínea f) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

Mediante a publicação do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro, foi previsto o Acompanhamento e apreciação pela Assembleia Legislativa Regional da participação da Região no processo de construção da União Europeia, na decorrência da Lei n.º 20/94, de 15 de Junho, que criou um regime que garante o acompanhamento e apreciação pela Assembleia da República da participação de Portugal no processo de construção da União Europeia.

Assim, nos termos do artigo 1.º do DLR n.º 23/96/M, de 7 de Setembro, compete à Assembleia Legislativa Regional da Madeira acompanhar e apreciar o processo de construção da UE, particularmente nos assuntos que directamente respeitem à RAM, devendo, para o efeito, ser estabelecido um processo que assegure uma permanente troca de informações e consulta entre aquele órgão legislativo e o Governo Regional.

Para esse efeito, o artigo 2.º, n.º 1, do diploma em análise, permite à Assembleia Legislativa Regional solicitar ao Executivo a documentação que tenha por mais relevante sobre a construção da UE. O n.º 2 do mesmo artigo determina que o Governo Regional apresente à Assembleia, no 1.º trimestre de cada ano, um relatório que elucide do acompanhamento da Região naquele processo, "[...] e no qual se apontem as deliberações tomadas pelas instituições europeias que maior relevância tenham para a Região e das posições adoptadas pelos governos nacional e regional, e quais as medidas postas em prática por ambos, em resultado dessas deliberações".

Por fim, o artigo 3.º incumbe à Assembleia Legislativa Regional de proceder "[...] regularmente à apreciação global da participação portuguesa no processo de construção europeia e particularmente no respeitante às implicações económicas, financeiras e sociais de maior impacte na Região, devendo realizar para esse efeito um debate com a presença do Governo Regional no decurso de cada presidência do Conselho Europeu", e de apreciar "[...] a execução financeira dos fundos estruturais e do undo de Coesão ou outros programas onde se preveja a utilização de fundos da União Europeia na Região Autónoma da Madeira".

3 - Fundos estruturais com aplicação na RAM

Tendo o Tratado de Roma definido uma política de desenvolvimento para os Estados que constituem a Comunidade, cuja pedra basilar assenta no princípio da coesão económica e social, e com o intuito de assegurar o desenvolvimento harmonioso da União Europeia e possibilitar a redução das desigualdades entre as diversas Regiões que compõem o Mercado Único, foram criados quatro instrumentos de co-financiamento consubstanciados no Quadro Comunitário de Apoio (ver nota 6): o FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional) (ver nota 7); o FSE (Fundo Social Europeu) (ver nota 8); o FEOGA-O (Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Orientação) (ver nota 9), e o IFOP (Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca) (ver nota 10) a que os Estados membros podem candidatar-se com vista a realização plena dos seus objectivos, ao longo de períodos plurianuais, bem como da almejada coesão.

Por último, o Fundo de Coesão, foi instituído pelo Regulamento (CE) n.º 1164/94, do Conselho Europeu aplicável aos Estados membros cujo PNB é inferior à média comunitária, designadamente, Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda, para apoiar projectos ligados aos sector dos transportes (infra-estruturas rodoviárias, aeroportuárias, portuárias e ferroviárias) e das comunicações, bem como ao ambiente (tratamento de resíduos sólidos e de águas residuais, ao abastecimento de água).

Os apoios dos fundos estruturais têm se revelado fundamentais na concretização do desenvolvimento que tem vindo a ser prosseguido na RAM como instrumentos principais para a concretização dos objectivos a atingir, nomeadamente, a coesão económica e social.

Refira-se, ainda, o papel da Direcção-Geral do Tesouro por ser a entidade centralizadora do recebimento das verbas comunitárias transferindo-as, posteriormente, para os respectivos organismos interlocutores nacionais responsáveis pela gestão dos fundos já referidos, mediante ordem de transferência da Direcção-Geral de Desenvolvimento Regional. Todos os gestores de programas e ou fundos comunitários têm conta bancária junto do Tesouro a qual é movimentada por ordem da DGDR, sendo que aquela Direcção-Geral também certifica os montantes relativos a transferências comunitárias efectuadas para os respectivos gestores da RAM.

3.1 - Fluxos financeiros da UE para a RAM em 1998

Os montantes relativos a transferências, por programa, fundo e ou sistema de incentivos comunitários, efectivamente efectuadas para a RAM, em 1998, independentemente de terem sido ou não contabilizadas na respectiva Conta, bem como da identificação das entidades encarregues da respectiva certificação e dos beneficiários, públicos ou privados, e tendo por base os elementos fornecidos a este Serviço de Apoio do Tribunal de Contas pelos organismos responsáveis pela gestão das verbas comunitárias (organismos interlocutores nacionais) foi o seguinte:

(ver documento original)

Nota. - De acordo com o quadro supra, foram consideradas entidades públicas a administração regional e a administração local. Já por entidades particulares entendeu-se as relativas a famílias, empresas privadas e ou instituições particulares.

De acordo com o mapa supra-reproduzido, e de acordo com os organismos interlocutores nacionais, em 1998, a RAM foi recebedora de fundos comunitários num total de 35,3 milhões de contos, em que 27,9 milhões de contos deram entrada nos cofres da RAM, transitando na respectiva Conta, e 7,4 milhões de contos foram entregues directamente aos beneficiários privados sediados na Região.

A maior parcela dos apoios oriundos da Comunidade foi transferida para a RAM ao abrigo do Fundo de Coesão, 11,8 milhões de contos, dos quais 547 000 contos se destinaram ao projecto de "Interligação das principais origens de água" da responsabilidade do IGA, e o restante, foi canalizado para o projecto de "Ampliação do Aeroporto da Madeira" [também co-financiado pela medida 1 do Programa RE-GIS II (ver nota 11)], a cargo da ANAM.

Segue-se, em termos de absorção de fundos comunitários pela RAM, as "Outras intervenções operacionais", nas quais se destaca o Programa Operacional Plurifundos II, responsável pelo encaminhamento para a Região de 11,2 milhões de contos.

O FEOGA - Secção Garantia, ocupa o terceiro lugar, com 3,6 milhões de contos, pagos à Direcção Regional de Agricultura, e destinados a agentes económicos sediados na Região, cuja maior parcela é relativa a ajudas compensatórias à comercialização da banana (1,6 milhões de contos) e o remanescente, ao abastecimento de frutas, produtos hortícolas e lacticínios, ajudas à cultura da cana-de-açúcar no âmbito do POSEIMA.

O FEOGA - Secção Orientação com 2,8 milhões de contos, dos quais, 2,01 milhões de contos foram transferidos para entidades públicas (1 542 000 contos transferidos para a Direcção Regional de Agricultura, sendo 1 420 000 contos no âmbito do Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural e 122 000 contos relativos à subvenção comunitária de despesas efectuadas pela DRA ao abrigo do REGIS II, e, por último, 475 000 contos foram transferidos para as autarquias locais). Os beneficiários privados sediados na Região, receberam directamente do IFADAP, 880 000 contos, para subsídios de investimento e ajudas financeiras.

Seguem-se, as transferências efectuadas pelo DAFSE, para a Região, a título de co-financiamento comunitário no âmbito do FSE, no montante de 2,4 milhões de contos, repartidos pelas seguintes acções: formação profissional, 2 054 000 contos, desenvolvimento de emprego, 334 000 contos, e, 22 000 contos para estudos, acompanhamento, avaliação e gestão.

As verbas do IFOP, 1 milhão de contos, em que 3288 contos foram transferidos a favor da Direcção Regional das Pescas e são relativos à subvenção comunitária das despesas feitas no âmbito da Gestão e Acompanhamento do POPRAM II - Componente IFOP (Assistência Técnica), e, em que o valor principal das transferências efectuadas foi respeitante a pagamentos feitos a favor de beneficiários privados, nos montantes de 949 456 contos ao abrigo do POPRAM (para apoios à estrutura, transformação e comercialização de produtos de pesca); de 27 248 contos de incentivos comunitários (IC Pesca); de 12 405 contos relativos a transferências ao abrigo das linhas orçamentais da Comunidade para a adaptação de capacidades da frota pesqueira; e, finalmente, 73 064 contos, no âmbito do POSEIMA - Pesca/Atum.

O valor relativo ao FEDER, 982 000 contos, entregue directamente a entidades particulares da Região, foi repartido pelos seguintes projectos: Modernização do Tecido Económico (817 939 contos) (ver nota 12); Infra-Estruturas de Apoio ao Desenvolvimento (64 706 contos) (ver nota 13); Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional (62 805 contos) (ver nota 14), e, por último, Bases do Conhecimento e da Inovação (ver nota 15) (37 358 contos), e em que a componente emprego e desenvolvimento de recursos humanos registou um abatimento de 222 contos.

O montante 790 219 048$, foi pago pelo Fundo de Turismo directamente para particulares residentes na RAM, ao abrigo do SIFIT, e destina-se à construção de empreendimentos turísticos da Região.

Foi pago pelo IAPMEI à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, o montante de 315 780 contos, no âmbito dos programas PEDIP II, 303 563 contos, e PDR - Energia, 12 217 contos, que têm por objectivo a execução de políticas de apoio ao desenvolvimento empresarial, visando especialmente a modernização e inovação das pequenas e médias empresas.

A importância de 110 607 249$, transferida ao abrigo do PROCOM no âmbito dos apoios à modernização do comércio, foi repartida em 93 636 458$ para a modernização comercial de empresas e 16 970 249$ para projectos especiais a microempresas.

Deram ainda entrada na RAM 163 531 contos, sendo 95 000 contos para o PPDR/Rime, 63 000 contos para o PDR - Programa Assistência Técnica e 4963 contos para o REGIS II.

Graficamente, a estrutura dos fluxos financeiros havidos em 1998 entre a UE e a RAM, tendo por intermédio os interlocutores nacionais responsáveis pela gestão dos fluxos em análise, e respectiva linha de tendência, foi a seguinte:

(ver documento original)

De onde se destaca a situação primacial do Fundo de Coesão e do Programa Operacional Plurifundos II, com uma estrutura na ordem dos 34% e 31%, respectivamente, constituindo assim a principal fonte de absorção dos fundos comunitários.

Por último, o gráfico infra-reproduzido retrata, de forma abrangente, o desenrolar da importância de cada Fundo, Programa ou Iniciativa Comunitária, em termos de estrutura, face ao total dos fluxos financeiros comunitários transferidos para a RAM, no ano em análise, desagregado por entidades públicas e privadas:

(ver documento original)

3.2 - Fluxos financeiros comunitários contabilizados na Conta da Região

Conforme o Serviço de Apoio da SRMTC apurou, os montantes relativos a fundos comunitários contabilizados na Conta da RAM, do ano económico de 1998, através da rubricas "09.07.01 - Transferências de capital - Exterior - Comunidades Europeias" e de "20 - Recursos próprios de terceiros", foram os seguintes:

(ver documento original)

Assim, de acordo com os dados supra-mencionados, em 1998, transitaram pela Conta da RAM 12,9 milhões de contos relativos a verbas comunitárias, que foram repartidos, e por ordem de importância, pelo FEDER 11,4 milhões de contos (através do POP II, REGIS, TELEMA-TIQUE, POSEIMA - Agrícola, Programa Ciência, IFOP, PROP II, ENERGIA e RIME), FSE, 1,2 milhões de contos, e o remanescente, 365 000 contos, foi distribuído pelos restantes fundos, sistemas de incentivos ou programas. Assim, o POP II na vertente FEDER, constitui a intervenção mais importante em termos financeiros, não descurando aqui as transferências provenientes da aplicação na RAM de outras intervenções comunitárias e até as comparticipações nacionais.

Destaca-se o peso das verbas comunitárias no total das receitas correntes e de capital da Região (ver nota 16), bem como no total das suas despesas correntes e de capital (ver nota 17), de 10%, revelando-se uma importante fonte de financiamento do ORAM.

Salienta-se que não transitaram pela Conta da Região os montantes destinados a entidades particulares (empresas, famílias e Instituições privadas), situação que tem sido objecto de recomendação pelo Tribunal de Contas, desde 1994, no sentido de estas verbas, oriundas da Comunidade, serem inscritas na Conta da RAM, em "Recursos próprios de terceiros", e que se encontra analisada no actual relatório (cf. o capítulo VI - "Operações de tesouraria", ponto 3 - "Observações").

Realça-se, ainda, a limitação existente na recolha e no tratamento de informação que permita um apuramento fidedigno de todos os dinheiros comunitários que deram entrada na RAM, aliado ao facto de não existir uma entidade regional que congregue todo o tipo de informação envolvente.

Contudo, atente-se à importância que os fundos comunitários significam para a Região, tanto os que constam da respectiva Conta (nas rubricas "Transferências de capital" e em "Recursos próprios de terceiros"), como os que são canalizados directamente para os respectivos beneficiários, não havendo, relativamente a esses, qualquer controlo directo por parte dos responsáveis da Administração Pública Regional.

(nota 1) Revogados pelo DRR n.º 1/2000/M, de 4 de Janeiro.

(nota 2) Cf. o DRR n.º 14-A/97/M, de 29 de Julho, que aprovou a Orgânica da Direcção Regional do Planeamento, alterado pelo DRR n.º 22/99/M, de 30 de Novembro, nomeadamente, os artigos 1.º e 2.º, alíneas j), l), m) e n).

(nota 3) Cf. o DRR n.º 13-E/97/M, de 15 de Julho, que aprovou a Orgânica da Direcção Regional de Formação Profissional, alterado pelo DRR n.º 9/2000/M, de 21 de Março, nomeadamente o artigo 2.º, alíneas d), e), f) e l).

(nota 4) Cf. o DRR n.º 7/94/M, de 30 de Agosto, que aprovou a orgânica da Direcção Regional de Agricultura, alterado pelo DRR n.º 13/98/M, de 10 de Novembro, e pelo DRR n.º 21/99/M, de 30 de Novembro.

(nota 5) Cf. o DRR n.º 11/96/M, de 6 de Setembro, alterado pelo DRR n.º 18/99/M, de 30 de Novembro, que aprovou a orgânica da Direcção Regional de Pescas.

(nota 6) O Quadro Comunitário de Apoio constitui a matriz plurianual de aplicação dos fundos comunitários destinados à promoção do princípio da coesão económica e social envolvendo, para além dos programas propostos por cada Estado membro, as iniciativas comunitárias, que são constituídas por programas propostos pela Comissão aos Estados membros destinados a resolver problemas específicos com interesse a nível europeu. O Plano Operacional Plurifundos (POPRAM II) constitui a principal intervenção operacional em curso na Região no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio II (1994-1999), quer pelo montante de recursos financeiros envolvidos, quer por integrar acções co-financiadas pelo FEDER, pelo FSE, pelo FEOGA-O e pelo IFOP.

(nota 7) É um fundo instituído em 1975, que tem por objectivo o financiamento de ajudas destinadas sobretudo de âmbito regional, orientando-se, particularmente, para regiões desfavorecidas em termos de desenvolvimento, por forma a atenuar os desníveis sócio-económicos existentes entre as regiões da Comunidade. O co-financiamento no âmbito do FEDER abrange investimentos destinados a infra-estruturas, a criação e manutenção de empregos, a educação, saúde, investigação e desenvolvimento, acções conducentes à valorização do potencial endógeno ao desenvolvimento local e às PME, acções de protecção e de melhoria do ambiente, acções, fundamentalmente de âmbito regional. A comparticipação comunitária varia entre 20% e 85%, sendo o remanescente da responsabilidade da Administração Pública, empresas públicas ou outras entidades ligadas ao sector produtivo. A DG XVI é o órgão da Comissão Europeia encarregue da gestão deste fundo.

(nota 8) O FSE, criado em 1960, é o principal instrumento da política social comunitária que visa o financiamento de programas ligados à formação profissional, bem como a criação de postos de trabalho, particularmente, as acções destinadas ao primeiro emprego, ou a desempregados de longa duração, entre outros. É gerido pela DG V da Comissão Europeia.

(nota 9) O FEOGA é um fundo orientado para os apoios a mercados e à promoção da agricultura e divide-se em duas secções: a Secção Garantia, que financia as medidas de apoio aos preços e a restituições, por forma a garantir preços estáveis aos agricultores, e a Secção Orientação, que consiste na subvenção a programas de racionalização e de melhoramentos estruturais na agricultura. É gerido pela DG VI da Comissão Europeia.

(nota 10) O IFOP, existe desde 1994, e está orientado para o sector das pescas, cuja preocupação é apoiar as estruturas do sector piscatório, nomeadamente, frota pesqueira e empresas economicamente viáveis tentando estabelecer um equilíbrio entre as capacidades daquela e os recursos disponíveis. É gerido pela DG XIV da Comissão Europeia.

(nota 11) O REGIS II, trata-se de uma iniciativa comunitária (IC), exclusiva das RUP, que engloba dois fundos o FEOGA-O e o FEDER, e destinada às regiões que devido ao seu carácter particular no contexto da União Europeia são detentoras de determinadas características derivadas do seu estatuto de ultraperifericidade, isto é, do seu carácter insular, do afastamento do continente e face ao espaço/território comunitário, bem como da sua orografia acidentada, factores (que potenciam ou limitam determinados vectores de desenvolvimento, impondo restrições à coesão económica e social) e o facto de o PIB ser inferior à metade da média europeia. A comparticipação comunitária para a RAM, ao abrigo do REGIS II, abrange duas medidas apoiadas no âmbito do FEDER: "M.1 - Ampliação do Aeroporto do Funchal, 1.ª fase" e "M.2 - Dinamização Empresarial e Cooperação Inter-Regional", o FEOGA-O apoia a medida "M.3 -Dinamização Agrícola".

(nota 12) Destinados particularmente à remodelação, ampliação, construção, adaptação de unidades hoteleiras sediadas na Região, bem como de incentivos destinados à modernização/cooperação de empresas.

(nota 13) Repartidos pela Portugal TELECOM, SA, a SIRAM - Construções, Lda., a DORISOL - Sociedade de Empreendimentos Turísticos, SA, e os Apartamentos Turísticos do Castanheiro, Lda.

(nota 14) Atribuídos fundamentalmente a particulares.

(nota 15) Em que as entidades beneficiárias foram a Universidade da Madeira, o Centro de Ciência e Tecnologia da Madeira, a Escola Secundária de Francisco Franco, a Escola Dr. Horácio Bento de Gouveia e a Escola Básica e Secundária Gonçalves Zarco.

(nota 16) O montante de receitas correntes e de capital arrecadadas pela RAM, em 1998, foi de 134 828 010 contos.

(nota 17) As despesas correntes e de capital efectuadas pela RAM em 1998 totalizaram 134 587 588 contos.

CAPÍTULO VIII

Dívida pública regional

Apresenta-se seguidamente a análise da dívida pública regional, encontrando-se a dívida directa e a acessória tratadas em secção própria.

1 - Enquadramento legal

1.1 - A dívida directa

Incumbe ao Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da RAM, apreciar a actividade financeira da Região no ano a que a Conta se reporta, sob, entre outros aspectos, o "[...] das responsabilidades directas do Estado, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, ou indirectas, designadamente a concessão de avales", em obediência ao artigo 41.º, n.º 1, alínea g), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região Autónoma da Madeira ex vi artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma legal.

A dívida pública consubstancia-se no "[...] conjunto de situações passivas que resultam para o Estado do recurso ao crédito público" (ver nota 1), que se podem traduzir na contracção de empréstimos, na concessão de avales pela RAM - dívida de garantia ou dívida garantida -, nas esperas dos pagamentos da RAM - dívida administrativa - e na dívida de pagamento, forma de titular pagamentos diferidos.

O artigo 8.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM para o ano económico de 1998 (ver nota 2), autoriza o Governo Regional, no seu n.º 1, "[...] a contrair empréstimos amortizáveis de longo prazo, internos ou denominados em moeda estrangeira, nos mercados interno e externo, até ao montante de 17,3 milhões de contos, nos termos dos artigos 23.º, 24.º e 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro" e, no n.º 2, "Para fazer face a necessidades momentâneas de tesouraria [...] empréstimos internos de curto prazo, nos termos dos artigos 23.º, n.º 1, e 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro".

A fim de colmatar a lacuna sentida ao nível de um quadro legal disciplinador das relações financeiras entre o Estado e as Regiões Autónomas, foi publicada, a 24 de Fevereiro de 1998, a Lei de Finanças das Regiões Autónomas - Lei n.º 13/98, cujos efeitos se reportam a 1 de Janeiro daquele ano, que veio definir "[...] os meios de que dispõem as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira para a concretização da autonomia financeira consagrada na Constituição e nos estatutos político-administrativos" (ver nota 3), fixando nos seus artigos 23.º, 24.º, 25.º e 26.º, as condições para a contracção de empréstimos públicos em moeda com curso legal em Portugal ou em moeda estrangeira, a curto e a longo prazos.

Assim, os empréstimos de longo prazo, que constituem dívida pública fundada (ver nota 4), destinam-se exclusivamente, nos termos do n.º 2 do artigo 23.º, a financiar investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos, e obedecem aos limites fixados de harmonia com o disposto no supra-referido diploma, carecendo, ainda, em obediência ao artigo 24.º, de autorização das assembleias legislativas regionais, nos termos dos respectivos estatutos regionais. Para além destas condições, os empréstimos externos ou em moeda estrangeira dependem ainda de prévia autorização da Assembleia da República, e têm em atenção a necessidade de se evitarem distorções na dívida pública externa e de não provocarem reflexos negativos no rating da República, de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo 23.º Os de curto prazo, que constituem dívida pública flutuante (ver nota 5), reservam-se para fazer face a dificuldades de tesouraria, devendo estar liquidados no último dia do ano, não podendo ultrapassar 35% (ver nota 6) das receitas correntes cobradas no exercício anterior, em obediência ao artigo 25.º do diploma em análise.

O artigo 26.º prevê a fixação anual, na Lei do Orçamento do Estado, de limites máximos do endividamento líquido regional, tendo por base as propostas apresentadas pelos governos regionais ao Governo da República, e obedecendo às metas por este estabelecidas quanto ao saldo global do sector público administrativo. A fixação daquele limite atenderá ainda, de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo 26.º, ao facto de que, em resultado de endividamento adicional ou de aumento do crédito à Região, o serviço de dívida total, incluindo as amortizações anuais e os juros, não pode exceder, em caso algum, 25% das receitas correntes do ano anterior excluídas as transferências e comparticipações do Estado para cada Região.

Em cumprimento do normativo referido no parágrafo anterior, a Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1998, no seu artigo 70.º, fixou o limite de endividamento líquido da RAM em 12 milhões de contos, tendo o mesmo sido posteriormente alargado para 17 milhões de contos através da Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro.

A propósito do estudo da dívida pública regional importa também realçar o disposto nos artigos 27.º, 29.º, 47.º e 48.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

O artigo 27.º possibilita às Regiões Autónomas recorrerem ao apoio do Instituto de Gestão do Crédito Público, "[...] quer para a organização de emissões de dívida pública regional quer para o acompanhamento da sua gestão, com vista a minimizar os custos e a coordenar as operações da dívida do sector público nacional", enquanto o artigo 29.º permite que os empréstimos a emitir pelas Regiões Autónomas beneficiem de garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei.

Mais importante é a previsão legal constante do artigo 47.º, n.º 1, que deu corpo ao preceituado no artigo 11.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, na medida em que prevê a criação de um apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais.

Assim, cabe ao Governo da República, directamente ou através dos seus serviços ou empresas de que seja accionista, comparticipar num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, por forma a assegurar, de acordo com programação a acordar com cada Região, a amortização ou assunção de dívida pública garantida, ou, na sua falta, de dívida não garantida das duas Regiões Autónomas.

Para o ano económico de 1998, previa-se a assunção pelo Estado de dívidas da RAM até ao limite de 76 milhões de contos, valor que podia ser acrescido ou reduzido ligeiramente por razões de gestão e mediante acordo entre o Governo da República e o Governo Regional.

Deu-se igualmente por finda, a partir de 1998, a comparticipação do Estado nos encargos financeiros das dívidas das Regiões Autónomas, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo 47.º

Finalmente, através do artigo 48.º, que impõe o encerramento, até 31 de Dezembro de 2000, das contas-correntes das Regiões Autónomas junto do Banco de Portugal, devendo ser saldados e liquidados os respectivos montantes em dívida, criaram-se as condições para o efectivo cumprimento do disposto no artigo 18.º, n.º 1, da Lei n.º 5/98, de 31 de Janeiro, que aprovou a Orgânica do Banco de Portugal, que veda a esta Instituição, como membro do Sistema Europeu de Bancos Centrais, a possibilidade de conceder descobertos ou qualquer outra forma de crédito, entre outras entidades, a pessoas colectivas de direito público sobre as quais as Regiões Autónomas possam exercer, directa ou indirectamente, influência dominante.

Naqueles termos, o artigo 48.º veio revogar o n.º 1 do artigo 72.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que aprovou o Estatuto Político-Administrativo da RAM, que permitia à Região movimentar junto do Banco de Portugal, sem quaisquer encargos de juros, até 10% das receitas correntes cobradas no penúltimo ano.

Importará, também, pela sua importância, aludir à Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro (ver nota 7), que estabelece o regime geral de emissão e gestão de dívida pública, aplicável à dívida pública directa de todas as entidades do sector público administrativo, e que abrange, nos termos do seu artigo 18.º, a das Regiões Autónomas "[...] sem prejuízo das disposições especiais da Lei das Finanças Regionais e da Lei das Finanças Locais".

O seu artigo 2.º consagra os princípios que deverão presidir à emissão e à gestão da dívida pública directa do Estado. Assim, preceitua o n.º 1 que "O recurso ao endividamento público directo deve conformar-se com as necessidades de financiamento geradas pela execução das tarefas prioritárias do Estado, tal como definidas na Constituição da República, salvaguardar, no médio prazo, o equilíbrio tendencial das contas públicas", e o n.º 2 que "A gestão da dívida pública directa deverá orientar-se por princípios de rigor e eficiência, assegurando a disponibilização do financiamento requerido por cada exercício orçamental e prosseguindo os seguintes objectivos:

a) Minimização de custos directos e indirectos numa perspectiva de longo prazo;

b) Garantia de uma distribuição equilibrada de custos pelos vários orçamentos anuais;

c) Prevenção de excessiva concentração temporal de amortizações;

d) Não exposição a riscos excessivos;

e) Promoção de um equilibrado e eficiente funcionamento dos mercados financeiros".

O título II estabelece as condições requeridas para a emissão da dívida pública e enuncia as formas que esta pode adquirir, e os tipos de garantia.

As disposições normativas que regem a gestão da dívida pública encontram-se plasmadas no título III, de onde se destaca o artigo 13.º, que enuncia medidas de gestão da dívida pública.

Cumpre ainda fazer referência ao capítulo VII do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, consagrado ao sistema regional de saúde, por autorizar, no seu artigo 24.º, que os encargos de anos anteriores assumidos no âmbito do sistema regional de saúde pública possam ser satisfeitos pelo Centro Regional de Saúde e pelo Centro Hospitalar do Funchal, com dispensa de quaisquer formalidades e, por no seu artigo 25.º, sob a epígrafe "Operações passivas de curto prazo", autorizar o Centro Hospitalar do Funchal e o Centro Regional de Saúde "[...] a contrair empréstimos a curto prazo, qualquer que seja a forma que revistam, destinados a suprir défices de tesouraria, nas condições definidas no número seguinte, não podendo, porém, resultar desses empréstimos aumento líquido da dívida pública regional, concorrendo para o limite fixado pelo artigo 8.º", cabendo ao Secretário Regional do Plano e da Coordenação, mediante portaria conjunta com o secretário da tutela, definir o limite máximo destes empréstimos.

1.2 - A dívida indirecta

Em sentido amplo, a dívida pública abrange o conjunto de situações derivadas do recurso ao crédito público, e da prática de outras operações de crédito, tais como da concessão de avales. Aqui, podem distinguir-se duas espécies principais: a dívida principal e a dívida acessória, consistindo aquela no conjunto das posições passivas em que a Região se encontra, resultado das operações de crédito que foram praticadas no seu interesse principal, e esta no conjunto das situações passivas em que a Região é um sujeito acessório, como garante de outros sujeitos públicos ou privados.

A 16 de Setembro de 1997 foi publicada a Lei n.º 112/97 (ver nota 8), que estabelece o regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público, e que revogou a Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, que estabelecia o regime de concessão de avales do Estado por acto administrativo.

Não obstante, o artigo 4.º da citada Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, exceptua do seu âmbito de aplicação as entidades que gozem de independência orçamental. Encontram-se, pois, excluídas, as Regiões Autónomas, cuja independência orçamental está patente na alínea i) do n.º 1 do artigo 227.º, e na parte final do n.º 1 do artigo 232.º da CRP e, no que respeita à RAM, na alínea o) do n.º 1 do artigo 29.º e no artigo 71.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

Em consequência da disposição normativa constante do citado artigo 4.º, verifica-se que a RAM continua a reger-se, no que respeita à concessão de avales, pelo DR n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, diploma que não contempla, de forma exaustiva, o regime disciplinador da concessão de avales pela Região (ver nota 9).

Contudo, o regime de fixação de limites anuais ao endividamento encontra-se consagrado no artigo 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, como houve oportunidade de referir no ponto anterior.

Por fim, o n.º 1 do artigo 9.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, fixa em 20 milhões de contos o limite para a concessão de avales da RAM relativos a operações financeiras, e o n.º 2, em 1,7 milhões de contos para a concessão de avales ou qualquer outra espécie de garantias relativos a operações não financeiras.

SECÇÃO I

A dívida directa do Governo Regional

1 - Introdução

Esta secção tem por objecto o tratamento da dívida pública directa, nos planos interno e externo, tendo em atenção o respectivo movimento no decurso do ano económico de 1998, a sua evolução e variação relativamente a anos anteriores, os encargos correspondentes (juros e amortizações), bem como a exposição de eventuais situações consideradas irregulares ou deficientes, detectadas aquando dos trabalhos de preparação do projecto de relatório e parecer sobre a Conta da RAM para 1998.

2 - Irregularidades, deficiências e divergências

No âmbito da elaboração do projecto de relatório e parecer sobre a Conta da Região para 1998, e na sequência do princípio do contraditório, resultaram as situações apresentadas a seguir que foram objecto de indagação junto dos responsáveis pelas áreas do orçamento, contabilidade e finanças regionais.

2.1 - Omissão de inscrição na Conta da Região para 1998 do montante em dívida ao Banco de Portugal

Em sede de contraditório, foi questionado S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação sobre a omissão de inscrição nos mapas anexos à Conta da Região para 1998, anexo XXVI ("Dívida da RAM em 31 de Dezembro de 1998") e anexo XXVII ("Movimento da dívida da RAM reportado a 31 de Dezembro de 1998"), do montante de 1 457 394 203$, decorrente da utilização da conta gratuita junto do Banco de Portugal (ver nota 10), tendo o mesmo esclarecido que:

O valor de 1 457 394 203$ relativo ao acréscimo da conta gratuita junto do Banco de Portugal entre 1995 e 1998 não foi considerado nos mapas anexos XXVI - "Dívida da Região Autónoma da Madeira em 31 de Dezembro de 1998" e XXVII - "Movimento da dívida da Região Autónoma da Madeira reportado a 31 de Dezembro de 1997", da Conta da Região para 1998, dado que se encontrava à guarda do tesoureiro, conforme se pode observar pela análise da conta do tesoureiro referente a 1998.

Não faz sentido considerar esse montante no passivo (mapas da dívida) quando o mesmo não é considerado no activo, uma vez que da análise dos mapas resultaria uma leitura diversa da realidade, nomeadamente o facto desse montante constituir um crédito da Região à guarda do tesoureiro.

De referir que a diferença entre o saldo da Conta da Região em 31 de Dezembro 1998 (479 955 631$40) e o saldo da conta do tesoureiro na mesma data (1 937 349 834$), reflecte exactamente o valor relativo ao acréscimo da conta gratuita junto do Banco de Portugal entre 1995 e 1998 (1 457 394 203$).

As importâncias adiantadas pelo Banco de Portugal, por estarem à guarda do tesoureiro do Governo Regional, encontrando-se depositadas nas contas bancárias detidas pela Região, não deixam de ser fundos alheios, os quais devem ser restituídos ao mutuante, ainda que não obrigatoriamente dentro do ano económico, devendo, por isso, constar dos correspondentes mapas anexos à Conta da Região. Assim, ainda que aquelas importâncias se encontrem na posse do tesoureiro do Governo Regional, este Tribunal mantém a posição inicialmente assumida.

Efectivamente, a Região, ao optar por manter disponibilidades na sua tesouraria, em vez de proceder à amortização das importâncias sacadas a descoberto sobre o Banco de Portugal, torna necessário o registo daquele movimento nos mapas da dívida regional. Na sua falta, só se pode concluir pela ausência de rigor na contabilização da dívida da Região, conducente a uma incorrecta representação da situação patrimonial da RAM.

Na mesma linha de raciocínio em que se consideraram e figuram no mapa anexo XXVII - "Movimento da dívida da Região Autónoma da Madeira reportado a 31 de Dezembro de 1998", como dívida, os empréstimos de curto prazo, utilização a descoberto de conta-corrente, até ao montante de 1 milhão de contos, cada um, também tal deverá acontecer com o montante de 1 457 394 203$, valor que deverá constar como em dívida em 31 de Dezembro de 1998 (ver nota 11), sendo ainda que, em 1 de Janeiro do mesmo ano, deveria ter sido inscrito o montante de 652 944 836$90 (ver nota 12), bem como o montante de 804 449 366$10 (ver nota 13), proveniente da utilização da conta gratuita junto do Banco de Portugal naquele ano económico.

2.2 - Afectação do plafond do Banco de Portugal para financiamento de défices orçamentais

Instado a esclarecer o porquê da utilização do plafond do Banco de Portugal para financiamento de défices orçamentais, o qual subsiste por regularizar no final de 1998 (ver nota 14), e desde 1994, o titular da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, argumentou que:

Será de referir que o valor de 6 118 881 931$ da conta-corrente do Banco de Portugal utilizado para o financiamento de défices orçamentais será regularizado até 31 de Dezembro do corrente ano, em conformidade com o disposto no artigo 48.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro).

Será de referir ainda que desde 1995, inclusive, a utilização da conta gratuita no Banco de Portugal destinou-se exclusivamente a fazer face a dificuldades momentâneas de tesouraria, como poderá ser verificado pela análise das contas do tesoureiro, e não para financiar défices orçamentais.

Independentemente da correcção da prática seguida até 1995, no que respeita às disponibilidades utilizadas após essa data, nomeadamente da conta gratuita no Banco de Portugal, para fazer face a dificuldades momentâneas de tesouraria, tal actuação corresponde apenas a uma obrigação dos gestores públicos que é a do cumprimento do princípio da legalidade.

Quanto aos montantes utilizados em data anterior a 1995 (6 118 881 931$), subsiste o desrespeito pelo disposto no artigo 5.º do DL n.º 336/90, de 30 de Outubro, atenta a alteração da finalidade de utilização da conta gratuita, a de acorrer a défices momentâneos de tesouraria.

2.3 - Regularização do plafond junto do Banco de Portugal - Ponto de situação

Instado a pronunciar-se sobre o ponto de situação do processo de regularização da dívida emergente das utilizações do plafond junto do Banco de Portugal (ver nota 15), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação alegou que:

Nos termos do Decreto-Lei n.º 336/90, de 30 de Outubro, as contas-correntes abertas junto do Banco de Portugal destinam-se a fazer face a défices momentâneos de tesouraria, não existindo a obrigatoriedade de reembolso no final do ano.

Em protocolo anexo ao Tratado de Maastricht, Portugal ficou autorizado a manter a facilidade concedida às Regiões Autónomas de beneficiarem de uma conta gratuita junto do Banco de Portugal, ficando obrigado, no entanto, a pôr termo a essa facilidade logo que possível.

Neste sentido, o artigo 48.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), veio estipular o dia 31 de Dezembro de 2000 como data limite da regularização dessas contas.

Assim, foi já enviado um ofício ao Banco de Portugal no sentido da regularização da conta-corrente da Região até ao final do corrente ano, nos mesmos moldes do encerramento da conta gratuita que o Estado detinha no Banco de Portugal. Será de referir, contudo, que até à data ainda não foi dada qualquer resposta pelo Banco.

Relevam-se os esforços envidados no sentido de ser concluído, a prazo, o processo de regularização da conta gratuita da Região naquela instituição, atenta a necessidade de dar cumprimento ao disposto no Tratado de Maastricht.

2.4 - Pagamento de juros de mora em consequência de atrasos no pagamento de amortizações de empréstimos contraídos

Questionado sobre a justificação do pagamento do montante de 2 338 896$, a título de juros de mora, em consequência de atrasos no pagamento de juros de dois empréstimos obrigacionistas (ver nota 16), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação abonou que:

Conforme referido nas respectivas resoluções, devido a dificuldades de tesouraria, o Governo Regional da Madeira não pagou na data estipulada contratualmente os juros liquidados em 30 de Dezembro de 1997 relativos ao 14.º cupão do empréstimo obrigacionista contraído pela Região em 1990 junto de diversas instituições de crédito e ao 1.º cupão do empréstimo obrigacionista de 22,8 milhões de contos, contraído pela Região em 1997 junto do Banco Comercial Português. Por esse facto, foram cobrados juros de mora nos termos previstos nos respectivos contratos de empréstimo.

A situação descrita, analisada à luz do n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, para além de configurar uma deficiente gestão dos recursos públicos atenta a penalização em termos de taxa de juro, denota alguma falta de controlo ao nível da assunção de despesas públicas, do Governo Regional porque, embora possua dotação orçamental (cabimento) não teve recursos financeiros para satisfazer os seus compromissos no ano económico de 1998.

2.5 - Pagamento de juros devedores em consequência da utilização por excesso da conta gratuita junto do Banco de Portugal

Questionado sobre a justificação do pagamento de 32 089 983$60 a título de juros de mora em consequência da utilização em excesso da conta gratuita junto do Banco de Portugal, o titular da pasta do Plano e da Coordenação referiram que:

Conforme foi referido no ponto n.º 2 ("Encargos da dívida") do capítulo III - "Dívida da Região Autónoma da Madeira, do relatório da Conta da Região Autónoma da Madeira para 1998", [...] foram cobrados juros pela utilização, em excesso e involuntária, da conta gratuita no Banco de Portugal, no valor de 32 100 contos.

À semelhança da apreciação efectuada ao quesito anterior, a situação descrita, à luz do n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, para além de configurar uma deficiente gestão dos recursos públicos, denuncia alguma falta de controlo em matéria de gestão da tesouraria do Governo Regional e de assunção das despesas públicas, dado que a mesma não conseguiu mobilizar atempadamente os recursos necessários para evitar a utilização em excesso daquela conta gratuita.

2.6 - Divergência no montante de juros decorrentes da contracção de um empréstimo de curto prazo Confrontado sobre a divergência entre o montante de juros (de 5 747 005$) respeitantes a um empréstimo de curto prazo contraído junto do BANIF, cuja despesa foi autorizada pelo Conselho de Governo, e o montante efectivamente pago (6 496 274$50) (ver nota 17), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação aludiu o seguinte:

Na rubrica orçamental "03.01.04 - Encargos correntes da dívida", consta o valor de 6 496 274$50, relativo a juros cobrados no período de 23 de Maio de 1998 a 25 de Novembro de 1998, decorrentes do empréstimo de curto prazo contraído a 24 de Abril de 1998 junto do BANIF - Banco Internacional do Funchal, S .A. Daquela importância foi autorizado o pagamento de 749 269$50, conforme processo de despesa n.º 1164, de 7 de Setembro de 1998, e de 5 747 005$, conforme processo de despesa n.º 1694, de 22 de Dezembro de 1998, o que perfaz 6 496 274$50, que consta quer na respectiva rubrica orçamental, quer no mapa XXVIII da Conta da Região para 1998.

Embora não tenha sido autorizado o pagamento de 749 269$50 pelo Conselho do Governo Regional, foi aquele montante pago, sendo os argumentos apresentados esclarecedores.

2.7 - Divergência no montante de juros devedores

Instado a pronunciar-se relativamente à divergência entre o montante de despesa com juros, autorizado pelo Conselho de Governo (109 593 918$), e o comunicado pelo Banco Comercial Português, S. A. (115 528 151$), decorrente de diversos adiantamentos por conta de um empréstimo de 12 milhões de contos a contrair junto do Banco Comercial Português (ver nota 18), aquele responsável da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação alegou que:

O Banco Comercial Português, SA, comunicou que iria debitar o valor de 115 528 151$, relativo a juros, em virtude do adiantamento efectuado por conta do empréstimo obrigacionista de longo prazo de 12 milhões de contos. O valor efectivamente debitado à Região foi de 109 593 918$, que está em conformidade com o débito efectivo e com a Resolução do Conselho do Governo n.º 1719/98, de 22 de Dezembro.

Efectivamente, o que se passou foi um lapso da parte do Banco Comercial Português, S. A. A refutação apresentada clarifica a divergência detectada.

2.8 - Juros devedores em consequência de um adiantamento por conta de um empréstimo a longo prazo

Foi S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação indagado quanto à legalidade do pagamento de juros, no montante de 109 593 918$, decorrentes de adiantamentos concedidos pelo Banco Comercial Português (no valor global de 8 milhões de contos), em data anterior à da concessão do visto pelo Tribunal de Contas, bem como quanto ao desrespeito pelo clausulado do contrato de empréstimo (ver nota 19), vindo o mesmo a explanar exaustivamente os procedimentos prévios aos da contracção do empréstimo, os quais a seguir se transcrevem:

[...] em 18 de Junho de 1998 estavam reunidos todos os elementos necessários para o envio do processo para efeitos de visto prévio do Tribunal de Contas, à excepção do despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças concedendo o aval e da portaria do Ministro das Finanças autorizando a emissão das 12 milhões de obrigações.

O processo estava na Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças há cerca de 15 dias.

Apesar das constantes insistências aos mais variados níveis e das explicações dadas quanto à urgência deste processo, a Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças apenas em 7 de Dezembro de 1998, e decorridos mais de seis meses sobre a formalização do pedido pela Região, enviou um fax com fotocópia do despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, com data de 4 de Dezembro de 1998, dando o aval do Estado ao empréstimo a emitir pela Região.

Nessa mesma data o processo foi enviado para efeitos de visto da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

Entretanto, durante o mês de Julho de 1998, e já quando havia a percepção que o processo se iria arrastar durante mais algum tempo, sem que se conseguisse, contudo, descortinar as razões objectivas para tal, foi tomada a decisão de se solicitar adiantamentos por conta da 1.ª emissão do empréstimo, no montante de 6 milhões de contos, que de acordo com a Resolução n.º 671/98, de 4 de Junho, deveria ter ocorrido em Junho de 1998.

Antes de se avançar para esta decisão, foi ainda equacionado a possibilidade do empréstimo ser contraído sem o aval do Estado. No entanto, isso obrigaria a que a Assembleia Legislativa Regional, que estava já encerrada e apenas reabriria em Novembro de 1998, procedesse à aprovação da nova ficha técnica do empréstimo. Como se constata, também por aqui não conseguíamos tornar mais célere o processo.

Face a esta situação, e dadas as pressões financeiras e a percepção de que a Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças não estava a colaborar minimamente, não havia outra saída senão aquela que foi encontrada.

Deste modo, entre 23 de Julho e 29 de Setembro de 1998 foram utilizados como adiantamentos os 6 milhões de contos referentes à 1.ª emissão do empréstimo, que estava previsto ocorrer em finais de Junho.

Já o adiantamento de 2 milhões de contos ocorreu a 23 de Novembro de 1998, altura em que estava prevista a emissão da 2.ª série do empréstimo obrigacionista.

Estes adiantamentos devem ser considerados como empréstimos intercalares de curto prazo, justificados pelo atraso da Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças na análise do processo de concessão do aval do Estado ao empréstimo de longo prazo de 12 milhões de contos.

Será de referir, a propósito, que a Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), autoriza as Regiões Autónomas a contrair empréstimos de curto prazo até ao limite de 35% das receitas correntes cobradas no ano anterior, não sendo necessário, de acordo com a mesma lei, autorização das Assembleias Legislativas Regionais para que essas operações se concretizem.

Assim, embora o n.º 2 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro (portanto, com data anterior à publicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas), que aprova o Orçamento da Região para 1998, apenas autorize a Região a contrair empréstimos de curto prazo até 2 milhões de contos, dada a hierarquia das leis, a Região em 1998 estava habilitada a contrair empréstimos de curto prazo até ao montante de cerca de 27,6 milhões de contos, valor este que é substancialmente superior ao total dos adiantamentos.

O pagamentos dos juros devidos por conta desses adiantamentos foram autorizados pela Resolução n.º 1719/98, de 22 de Dezembro, não tendo sido respeitado o plano de pagamento dos juros do empréstimo obrigacionista de 12 milhões de contos, porque embora os adiantamentos estejam directamente relacionados com este empréstimo, tratou-se de empréstimos intercalares de curto prazo independentes daquele.

Deste modo, através da Resolução n.º 1719/98, de 22 de Dezembro, o Governo Regional regularizou os juros em dívida até 31 de Dezembro de 1998, imediatamente após a emissão do empréstimo obrigacionista de 12 milhões de contos.

É aceitável a argumentação apresentada pelo Governo Regional no que respeita à autonomia entre o empréstimo de curto prazo e o empréstimo obrigacionista não havendo, por isso, relativamente a este último, lugar à produção de efeitos financeiros antes do respectivo visto.

Contudo, a alegação proferida, por aquela entidade, em como a Região, nos termos da Lei n.º 13/98, poderia contrair empréstimos de curto prazo até ao limite de 35% das receitas correntes cobradas no último ano, sem a necessária autorização da Assembleia Legislativa Regional, não é passível de concordância por parte deste Tribunal. Nos termos da Lei do Enquadramento do Orçamento da Região (ver nota 20), para que o Governo Regional pudesse efectuar operações de crédito de curto prazo, a Assembleia Legislativa Regional deveria autorizar os referidos empréstimos, o que só se verificou até ao montante de 2 milhões de contos, fixado no DLR que aprovou o orçamento da Região para 1998. A norma contida no artigo 25.º da Lei n.º 13/98 apenas fixa um limite abstracto.

Realce-se, igualmente, que a situação descrita, à luz da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, artigo 18.º, n.º 3, configura uma deficiente gestão dos recursos públicos, atenta a penalização que incorre sobre a Região em termos de taxa de juro, a qual denota alguma falta de controlo em termos de gestão da tesouraria do Governo Regional e de conciliação entre o ritmo de arrecadação das receitas e o ritmo de assunção das despesas públicas, que terá custado ao erário público, neste caso particular, 109 593 918$.

2.9 - Omissão na Conta da Região do valor da taxa de aval considerado como dívida pelo Tesouro

Questionado sobre a omissão na Conta da Região do valor da taxa de aval, de 712 387 400$, considerado como dívida pelo Tesouro (ver nota 21), o titular da pasta do Plano e da Coordenação veio alegar que:

Reafirmamos a nossa posição tomada no quesito XXXVII da Conta da Região de 1997, bem como do nosso ofício n.º 595, de 2 de Março de 1998.

A controvérsia relativa à existência desta dívida reclamada pelo Tesouro vem aflorando em todos os pareceres emitidos por este Tribunal sobre as Contas da Região Autónoma da Madeira relativas aos anos económicos de 1989 a 1997.

O executivo regional tem vindo a argumentar, de forma sucessiva, e desde 1994 (ver nota 22), que a não consideração dos montantes em causa nos referidos mapas se deve ao facto de os mesmos "[...] não terem sido comunicados à Secretaria Regional das Finanças" (ver nota 23). Por seu lado a Direcção-Geral do Tesouro vem referindo que: "Relativamente à taxa de aval por regularizar, quer, na ordem externa quer na ordem interna aquela Direcção Regional (Direcção Regional das Finanças) foi igualmente notificada dos valores em dívida à Direcção-Geral do Tesouro, através dos ofícios que lhes eram atempadamente enviados [...]."

Independentemente da controvérsia gerada, decorre da aplicação da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, a obrigação de o beneficiário de aval em pagar uma taxa de aval. Encontrando-se esta por liquidar, e não tendo sido considerada para o apuramento da dívida pública regional, conclui-se pela ausência de rigor na contabilização daquela na Conta da RAM, configurada numa falsa representação da situação financeira líquida pública regional.

2.10 - Omissão na Conta da Região do valor por execução de avales considerado em dívida pelo Tesouro

Ainda nos mesmos termos expostos no quesito anterior, foi S. Exa. Secretário Regional do Plano e da Coordenação ouvido relativamente ao montante considerado em dívida pelo Tesouro, de 13 951 358 754$, em resultado de pagamentos por execução de avales em anos anteriores (ver nota 24), pelo que aquela entidade veio a alegar que:

Igualmente reafirmamos a nossa posição tomada no quesito XXXVIII da Conta da Região para 1997, bem como do nosso ofício n.º 595, de 2 de Março de 1998.

Tratando-se de uma situação análoga à espelhada no quesito precedente, reafirma-se a posição manifestada por este Tribunal de Contas em sede de pareceres anteriores.

3 - A dívida pública directa da RAM

3.1 - Movimento da dívida directa da RAM em 1998

Tendo por base os anexos XXVI e XXVII da Conta da Região quanto à dívida, interna e externa, e ao respectivo movimento reportado a 31 de Dezembro de 1998, foi elaborado o seguinte mapa que pretende demonstrar a situação da dívida directa regional em 1 de Janeiro e em 31 de Dezembro daquele ano:

(ver documento original)

O valor da dívida da RAM reportado a 31 de Dezembro de 1998, constante nos anexos referidos diverge daquele considerado por este Tribunal em 1 457 394 203$, relativos ao acréscimo do plafond do Banco de Portugal em consequência da utilização da respectiva conta-corrente, o qual não foi contemplado na Conta da Região (ver nota 25) (ver nota 26);

A dívida directa da RAM, entre 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 1998, decresceu 36%, ou seja, menos cerca de 48 milhões de contos fruto, da assunção pelo Estado, nesse ano, do montante em dívida pela Região respeitante aos dois empréstimos obrigacionistas contraídos pela Região em 1990, nos termos do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro (65 650 407 455$) (ver nota 27) e das amortizações contratuais dos empréstimos contraídos junto do BEI (206 000 contos).

No final do ano, a dívida da Região cifrava-se em cerca de 107,3 milhões de contos, não obstante a RAM ter contraído, nesse ano económico, dois empréstimos obrigacionistas de médio e de longo prazos, um no valor de 12 milhões de contos e outro de 5 milhões de contos e do acréscimo ao nível da utilização da conta gratuita junto do Banco de Portugal.

Efectivamente, foi submetido à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, em sessão ordinária de 11 de Dezembro de 1998, o processo relativo a um empréstimo obrigacionista, de longo prazo (até 10 anos), no montante global de 12 milhões de contos, repartida por duas séries, por subscrição privada e directa, a emitir pela RAM, junto do consórcio bancário formado pelo Banco CISF - Banco de Investimentos, SA, a Caixa Geral de Depósitos, SA, e o BANIF - Banco Internacional do Funchal, SA, destinado a concretizar as acções constantes do Plano de Investimentos da Região, ao aproveitamento dos fundos comunitários, e a contribuir para o equilíbrio do Orçamento Regional para 1998 (ver nota 28). Os juros relativos aquele empréstimo contar-se-iam e vencer-se-iam semestral e postecipadamente a partir da data de subscrição de cada uma das séries, com pagamento a 15 de Janeiro e a 15 de Julho de cada ano, sendo que para cada uma das séries o vencimento ocorreria, o primeiro, em 15 de Janeiro e o segundo, a 15 de Julho, ambos de 1999.

O outro empréstimo, submetido a sessão ordinária de visto desta Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, a 29 de Dezembro de 1998, no valor de 5 milhões de contos, foi celebrado pela Região, através da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, com o Banco Comercial Português, S.A., e o BANIF - Banco Internacional do Funchal, SA, e teve por principais objectivos, para além de garantir a execução do plano de investimentos da RAM, a regularização de compromissos assumidos perante fornecedores, especialmente no âmbito do Serviço Regional de Saúde. Os juros contar-se-iam e vencer-se-iam semestral e postecipadamente, a 15 de Janeiro e a 15 de Julho de cada ano, ocorrendo o primeiro pagamento a 15 de Julho de 1999.

O gráfico seguinte permite visualizar o peso da dívida pública directa nas vertentes: dívida interna obrigacionista, plafond do Banco de Portugal e dívida externa (Banco Europeu de Investimentos), no início e no final do ano de 1998:

(ver documento original)

Assim, no decurso do ano, o principal destaque vai para a evolução da dívida interna, que em termos estruturais registou uma redução de 82% para 74% do total, o que representa, em termos absolutos, um decréscimo de 47,8 milhões de contos, e em termos relativos de 36% - fruto da assunção pelo Governo da República nesse ano do montante global em dívida relativamente ao Protocolo de Reequilíbrio Financeiro -; face a esse decréscimo, o peso relativo da dívida junto do Banco de Portugal e da dívida externa no cômputo da dívida global passaram de 5% para 7% e de 13% para 19%, respectivamente.

3.1.1 - A assunção da dívida pública regional pelo Governo da República

Nos termos do artigo 47.º, n.º 1, da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, foi prevista a comparticipação, pelo Governo da República, no âmbito de um programa especial de redução das dívidas públicas regionais, repartida, no que respeita à RAM, pelos anos económicos de 1997, 1998 e 1999, conforme consta do quadro seguinte:

1 -Empréstimo obrigacionista de 41,9 milhões de contos:

Banco de Portugal ... 6 999 561 000 34 997 813 000 0

2 -Empréstimo obrigacionista de 40,8 milhões de contos:

Instituições de crédito várias ... 3 387 703 515 30 652 594 455 0

3 -Outros empréstimos:

Instituições de crédito várias ... 0 0 33 591 591 835

Total ... 10 387 264 515 65 650 407 455 33 591 591 835 (Em escudos)

1999 1998 1997 Empréstimos

(ver documento original)

Na sequência da assunção da dívida da Região pelo Estado (ver nota 29), veio o mesmo, no decurso do ano de 1998, a efectuar diversos pagamentos, através da Direcção-Geral do Tesouro, a várias instituições de crédito, no âmbito do apoio especial à amortização da dívida pública regional, anteriormente referido, criado na decorrência do previsto no artigo 11.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, e ao abrigo do artigo 2.º, alínea a), do DL n.º 332/90, de 29 de Outubro (ver nota 30), que totalizaram 17,5 milhões de contos, conforme o mapa discriminativo infra (ver nota 31):

(ver documento original)

3.2 - Endividamento líquido público regional

Através do mapa seguinte pretende-se evidenciar o movimento da dívida pública directa da RAM, nos planos interno e externo, no decurso do ano económico de 1998, com o respectivo reflexo no endividamento líquido regional:

(ver documento original)

Assim, de acordo com o mapa anterior, verifica-se que o limite de endividamento da Região não foi ultrapassado no decurso do ano económico de 1998. Este facto deveu-se, na sua quase totalidade, à assunção de dívidas por parte do Estado no âmbito programa especial de amortização da dívida pública regional, uma vez que a RAM contraiu novos empréstimos de médio e de longo prazos no valor de 17 milhões de contos, tendo despendido com amortizações apenas 206 000 contos.

Note-se que, se atendermos apenas à letra da lei, e tendo em consideração o critério do limite de endividamento fixado pela Assembleia da República, a Região, para além dos empréstimos contraídos, poderia ter assumido novos empréstimos, até ao montante de cerca de 48 milhões de contos. Contudo, tal contracção contrariaria o objectivo que levou à celebração do referido programa, que se destina à redução das dívidas públicas regionais.

Ao invés do sucedido com a utilização da conta gratuita junto do Banco de Portugal, o empréstimo de curto prazo, contraído pela Região em Abril de 1998, nos termos do artigo 8.º, n.º 2, do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro (ver nota 32), destinado a satisfazer necessidades transitórias de tesouraria, encontrava-se regularizado a 31 de Dezembro, constituindo, assim, dívida flutuante da Região não concorrendo para o cômputo dos limites de endividamento da RAM.

Acresce referir, para finalizar, que, devido a dificuldades a nível de apuramento do movimento da dívida contraída pelos fundos e serviços autónomos [em particular no caso do Centro Regional de Saúde (ver nota 33)], não foi possível incluir aquele movimento no quadro anterior.

3.3 - Encargos com o serviço da dívida pública directa

O mapa seguinte, elaborado com base no anexo XXVIII da Conta da Região [relação das amortizações e juros pagos em 1998 (ver nota 34)], cujos montantes foram objecto de cruzamento com as respectivas resoluções autorizadoras da liquidação de encargos com juros e amortizações pelo Conselho de Governo, identifica os encargos com o serviço da dívida pública regional durante o ano de 1998:

(ver documento original)

Pela leitura do mapa anterior, e tendo em consideração o mapa análogo constante do relatório e parecer deste Tribunal sobre a Conta da Região para 1997, pode verificar-se que:

O montante global dos encargos com o serviço da dívida em 1998 foi de 5,8 milhões de contos, 96% dos quais dizem respeito a encargos com juros pagos a instituições de crédito nacionais (5,6 milhões de contos) e, 4% são respeitantes a encargos inerentes à amortização da dívida externa junto do Banco Europeu de Investimentos (206 800 contos);

O montante global dos encargos (5,8 milhões de contos) decresceu 49% face aos do ano anterior (em que o total dos encargos da dívida cifraram-se na ordem dos 11,5 milhões de contos), correspondendo, em termos absolutos a uma diminuição da despesa da ordem dos 5,6 milhões de contos (ver nota 35) determinada pela assunção de parte da dívida regional pelo Estado, no âmbito da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, o que conduziu a que não tivesse sido amortizada a parcela anual da dívida assumida, bem omo não o foram os correspondentes juros.

Os montantes em causa e relativos a encargos suportados com o serviço da dívida, foram orçados e pagos, nas rubricas correspondentes na Conta da Região, como de seguida é evidenciado:

(ver documento original)

Tendo por base o mapa anterior, verifica-se que:

Os encargos com juros, quer da dívida interna, quer da externa, num total de 6,43 milhões de contos, atingiram uma execução de 97%, dos quais 4,05 milhões de contos destinados a diversas instituições de crédito nacionais e 1,55 milhões de contos ao BEI (ver nota 36);

As despesas classificados no subagrupamento da dívida - "Outros encargos correntes da dívida", ascendem a 55 800 contos, dos quais 33 800 contos originadas pela execução do aval concedido pela Região ao empréstimo contraído pela empresa Irmãos Castro, Lda. (ver nota 37), (situação idêntica à do ano anterior) e 22 000 contos relativos a diversas despesas com as operações financeiras associadas ao serviço da dívida;

Na rubrica "10.01.11. - Passivos financeiros - Amortizações - Empréstimos a médio e a longo prazos - Exterior", cuja taxa de execução atingiu os 92% (206 800 contos), estão contabilizadas as amortizações dos empréstimos contraídos junto do Banco Europeu de Investimentos cujo montante ascendia, no final do ano, a 20,4 milhões de contos (ver nota 38).

Os gráficos seguintes espelham o movimento dos encargos com a dívida da RAM no ano de 1998, em termos de previsão e de concretização, bem como a correspondente taxa de execução:

(ver documento original)

3.4 - Movimento da dívida directa dos fundos e serviços autónomos

De acordo com o anexo XVIII da Conta da RAM - "Movimento da dívida dos serviços e fundos autónomos durante o ano de 1998" - "Não houve qualquer movimento da dívida dos serviços e fundos autónomos, nos termos do artigo 8.º e n.º 4 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro". Foi, contudo, detectado, pelo Serviço de Apoio da SRMTC que o Centro Hospitalar do Funchal (CHF) e o Centro Regional de Saúde celebraram protocolos no ano de 1998 (à semelhança do ocorrido no ano anterior), no âmbito do Sistema Regional de Saúde (CRS), com vista a regularização das relações financeiras entre aquelas entidades e os fornecedores ou prestadores de serviços de saúde, como a seguir se evidencia:

(ver documento original)

Confrontado com esta situação, o CHF respondeu que "[...] durante o ano de 1998 não houve recurso a operações de crédito, bem como não houve quaisquer descobertos bancários" (ver nota 39), enquanto que o CRS declarou que no ano de 1998 "[...] não realizou directamente quaisquer operações de crédito junto de instituições bancárias" (ver nota 40).

Face à resposta dos serviços envolvidos, haverá que esclarecer se estes protocolos configuram, ou não, uma situação de recurso ao crédito por parte do CHF e do CRS e, em caso afirmativo, se essas operações deverão ser, ou não, consideradas para efeitos do cálculo dos limites de endividamento da RAM.

Nos termos daqueles protocolos, outorgados pela RAM, representada por SS. Ex. as os Secretários Regionais do Plano e da Coordenação e ou dos Assuntos Sociais e Parlamentares, pelas instituições financeiras e o CRS e ou o CHF, as instituições financeiras envolvidas disponibilizam aos fornecedores de bens e serviços aderentes, linhas de crédito que poderão ser movimentadas contra a apresentação de facturas comprovativas da prestação de serviços aos organismos do sistema regional de saúde.

A Região, através dos orçamentos daqueles centros, obriga-se a proceder ao reembolso das importâncias adiantadas pelas instituições financeiras, comprometendo-se a provisionar as suas contas pelos valores necessários ao pagamento das facturas-resumo, num prazo máximo que varia entre os 6 e os 12 meses. Dependendo do tipo de fornecedor ou prestador de serviço (farmácias, convencionados, patologistas, clínicos e restantes fornecedores), durante os primeiros 70, 120 ou 180 dias a contar da data da emissão das facturas, as despesas de utilização da linha de crédito correm por conta do fornecedor. A partir dessa data, os juros passam a ser suportados pelo organismo devedor (CRS ou CHF), cabendo às Secretarias Regionais do Plano e da Coordenação e dos Assuntos Sociais e Parlamentares, no âmbito das suas atribuições, disponibilizar os meios financeiros necessários ao cumprimento dos protocolos por parte do CRS e do CHF.

Os protocolos em análise, ao conduzirem ao endividamento da Região, desde o momento em que o fornecedor/prestador de serviço recorre à linha de crédito, atento o facto de a instituição de crédito se substituir à Região no pagamento daquelas dívidas, passando esta, a partir daquela data, a ser devedora ao banco das importâncias adiantadas por este e, eventualmente, após um determinado prazo, de juros bancários (ver nota 41).

Da análise do clausulado da maior parte dos protocolos em apreço, constata-se que houve uma efectiva transmissão de crédito, atendendo a que, por um lado, o fornecedor entrega ao banco o documento probatório do crédito devidamente recibado e, por outro, recebe do banco a importância em dívida, cabendo a esta entidade efectuar a cobrança à Região da dívida nos termos outorgados.

No que concerne à qualificação daquelas operações de crédito, haverá que definir se se consubstanciam em operações de curto ou de médio e longo prazos. Para tal, haverá que atender à noção constante no artigo 3.º, alínea a), da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, que caracteriza a dívida flutuante como sendo a "Dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada".

Assim, da aplicação daquela disposição ao caso vertente, resulta que todas as linhas de crédito deveriam estar saldadas até ao final de cada exercício económico para poderem ser qualificadas como dívida flutuante. A contrarium, concorrem para o cálculo dos limites de endividamento da Região.

Os quadros seguintes evidenciam os movimentos efectuados e os custos imputáveis à gerência de 1998 derivados da aplicação dos instrumentos financeiros referidos anteriormente no âmbito do CHF.

Dívida descontada em 1998 e paga no mesmo ano económico:

(ver documento original)

Dívida descontada em 1998 e paga durante o ano económico de 1999:

(ver documento original)

Conforme se pode verificar apenas uma pequena parcela das facturas descontadas pelos fornecedores junto das entidades bancárias durante o ano de 1998 foi paga pela Região dentro do mesmo ano económico (74 600 contos) tendo o restante transitado para o ano económico seguinte (212 900 contos).

No que respeita ao CRS, muito embora os Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas não tenham sido habilitados com a discriminação dos movimentos efectuados, apurou-se que juros suportados em 1998 e contabilizados naquele ano ascenderam a 45 057 250$30 a que acrescem 3 300 772$00 contabilizados na conta de gerência de 1999 (ver nota 42). Apurou-se igualmente ( 43 ) que no âmbito do protocolo com a APOMEPA "[...] houve sempre [...] pagamentos ocorridos para além do ano económico no qual houve lugar ao desconto das respectivas facturas". O mesmo aconteceu em relação aos restantes protocolos.

Perante os factos anteriormente descritos, foi ouvido o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, que esclareceu, através do ofício n.º 1584, de 7 de Junho de 2000, que:

Como já houve oportunidade de referir, por razões de ordem financeira, os pagamentos devidos aos fornecedores do Serviço Regional de Saúde (SRS) não têm sido efectuados dentro dos prazos estipulados, normalmente 30 dias após a data de emissão das facturas.

Quando os pagamentos são efectuados após esse prazo, a legislação confere aos fornecedores o direito de debitarem juros de mora cálculados normalmente com base na taxa de juros comerciais.

Conscientes desta situação, e também do facto da recuperação dos atrasos nos pagamentos aos fornecedores do SRS não poder ser efectuada no curto prazo, foram celebrados protocolos com diversos fornecedores do SRS, cujas minutas foram aprovadas pelas Resoluções n.os 111/97 (Associação de Médicos Patologistas Clínicos), 1461/97 (bombeiros), 1602/97 (farmácias e armazenistas de produtos farmacêuticos), 873/98 (entidades convencionadas) e 874/98 (prestadores de serviços de saúde em regime de subcontrato).

De acordo com esses protocolos, os fornecedores do SRS, se assim o entenderem, podem descontar as facturas, devidamente visadas pelo Centro Regional de Saúde ou pelo Centro Hospitalar do Funchal, nas instituições financeiras que assinaram esses mesmos protocolos (BANIF, BCP, Banco CISF ou MC Factor).

Estes procedimentos são em quase tudo idênticos às operações de factoring, com uma única diferença, que consiste no facto da Região Autónoma da Madeira suportar parte dos encargos dessas operações de desconto de facturas. Mas mesmo assim, esta situação é vantajosa para a Região, na medida em que os juros de mora que teria de suportar pelos atrasos nos pagamentos das facturas seria muito superior àqueles encargos que efectivamente paga com base nos protocolos celebrados. Outra vantagem decorrente destes protocolos reside no facto dos juros a cargo da Região apenas começarem a contar após o final de um determinado prazo estipulado nesses protocolos, que vão desde os 70 dias no caso das farmácias aos 180 dias no caso das entidades convencionadas e da Associação de Médicos Patologistas Clínicos, passando pelos 120 dias para os restantes fornecedores, e que são muito superiores aos 30 dias normalmente estipulados para o pagamento das facturas sem encargos adicionais com juros de mora.

São, pois, os fornecedores do SRS os titulares do crédito junto das instituições financeiras, como poderá ser confirmado pela cláusula 3.ª dos protocolos celebrados, existindo da parte da Região o compromisso de entregar às instituições financeiras o montante das facturas em dívida que aí foram descontadas.

Trata-se do procedimento normal nas operações de factoring, i. e., os fornecedores cedem os seus créditos às instituições financeiras e dão conhecimento desse facto à Região, solicitando que os valores das facturas descontadas sejam pagas às instituições financeiras que tomaram esses créditos.

Mesmo nestes casos de desconto de facturas, a dívida da Região continua a ser aos fornecedores, e não às instituições financeiras onde as facturas foram descontadas.

Caso as facturas descontadas pelos fornecedores do SRS não sejam pagas num determinado ano económico, transitam como encargos assumidos e não pagos a fornecedores, e não a instituições financeiras, sendo que esta forma de dívida não tem enquadramento na Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, que regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública (continua).

Face ao exposto, não se questionam as vantagens da aplicação do instrumento financeiro em apreço, que parecem evidentes no contexto de subfinanciamento do Sistema Regional de Saúde, atenta a redução do volume de dos juros de mora suportados pela Região e os seus efeitos em termos da saúde financeira dos fornecedores do Governo Regional. O que poderá ser questionado são as causas do excessivo volume de dívidas a fornecedores, designadamente no que respeita às opções do Governo em matéria de financiamento dos Centros Regionais de Saúde e Hospitalar do Funchal.

Será, também, de discordar que a dívida da Região continue a ser aos fornecedores e não às instituições financeiras onde as facturas foram descontadas, uma vez que se opera uma mudança do titular dos créditos, existe uma mobilização dos fundos próprios do banco para satisfação de uma obrigação com base numa factura emitida em nome do Governo Regional, e há lugar a uma cobrança de juros sobre a utilização desse capital. Estamos, assim, perante um processo indirecto de recurso ao crédito para satisfação de dívidas a fornecedores, motivado por dificuldades de tesouraria do Governo Regional.

Independentemente da qualificação jurídica deste instrumento financeiro híbrido ( 44 ), verifica-se que a Região, face a dificuldades orçamentais, recorreu indirectamente a uma instituição de crédito para proceder à regularização das suas dívidas, obrigando-se à restituição das importâncias adiantadas e ao pagamento de juros, configurando assim as características de uma operação de mútuo. (Continuação) Por outro lado, mesmo que de dívida pública se tratasse, não é líquido que a definição de dívida pública fundada que consta do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, possa ser aplicada directamente às Regiões Autónomas, porquanto o artigo 18.º dessa lei, que define o âmbito de aplicação da mesma, refere explicitamente que apenas os princípios da lei (artigo 2.º) se aplicam a todas as entidades do sector público administrativo, sem prejuízo (no caso das Regiões Autónomas) das disposições especiais da Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Isto mesmo poderá ser confirmado pela redacção do artigo 1.º, que refere que o diploma em apreço "regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública directa do Estado", que não inclui as Regiões Autónomas.

Conclui-se, portanto, que os montantes descontados pelos fornecedores do SRS que aderiram aos protocolos celebrados no âmbito das Resoluções n.os 111/97, 1602/97, 873/98 e 874/98 não constituem dívida pública da Região, o que significa que os respectivos protocolos não estão sujeitos à fiscalização prévia da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

Efectivamente, o artigo 18.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, refere que os princípios daquele diploma "[...] aplicam-se à dívida pública directa de todas as entidades do sector público administrativo, sem prejuízo das disposições especiais da Lei das Finanças Regionais e da Lei das Finanças Locais".

Da leitura do preceito normativo anteriormente citado, parece ser de entender que as disposições normativas constantes da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, aplicam-se à Região, salvo as que contendam com o clausulado da Lei de Finanças das Regiões Autónomas e com a Lei das Finanças Regionais, o que não parece ocorrer com as definições constantes do artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, aplicando-se, no que respeita a este âmbito, à RAM.

3.5 - Evolução da dívida pública directa (1994-1998)

Através do gráfico e quadro seguintes, é possível observar a evolução da dívida pública directa da Região, nos planos interno e externo, no período 1994-1998:

(ver documento original)

Assim, pode constatar-se o predomínio do peso da dívida interna na estrutura da dívida global, a qual, no decurso do quinquénio em apreço tem, com ligeiras oscilações rondado os 85%, cifrando-se todavia, no final de 1998 em 81% da dívida total.

Através do mapa infra-reproduzido pretende-se demonstrar, de um modo mais rigoroso, as variações apuradas em idêntico período (1994-1998), em termos absolutos e em termos relativos, na dívida directa da RAM, interna e externa, e estabelecer o paralelo entre a receita efectiva arrecadada pela Região em idêntico período:

(ver documento original)

Da análise do mapa anterior resulta que no período em referência, a dívida directa da RAM registou um decréscimo absoluto de 8,6 milhões de contos a que corresponde uma taxa média de crescimento anual de - 2%, em consequência da redução da dívida interna levada a cabo durante o ano de 1998, já que nos anos anteriores se vinha a assistir a um avolumar do stock de dívida. Por seu lado, a dívida externa, após o incremento verificado em 1995, tem vindo a reduzir-se à taxa anual de 1% em virtude das amortizações que têm vindo a ser efectuadas.

Relativamente à relação entre a receita efectiva arrecadada e o stock da dívida, no período em referência, verifica-se que a receita efectiva registou um aumento de 37% (cerca de 37,7 milhões de contos, correspondente a uma taxa média de crescimento anual de 8%), enquanto a dívida regional evoluiu em sentido inverso, - 7%, correspondente a um decréscimo de 8,6 milhões de contos.

Esta evolução díspar conduziu a que em 1998, o peso da dívida nas receitas efectiva e total registasse o mais baixo valor do período em análise conforme consta do mapa seguinte:

(ver documento original)

O gráfico acima ilustra a evolução da dívida directa da RAM, que em 1997 atingiu o valor mais elevado de sempre (155 milhões de contos) e, em contraposição, com a redução verificada em 1998 (107 milhões de contos) por força da assunção de passivos da Região pelo Governo da República concretizada através de apoio especial à amortização da dívida pública regional que em 1998 ascendeu a 65,6 milhões de contos.

3.6 - Evolução dos encargos com a dívida pública directa (1994-1998)

O gráfico e mapa infra-representados apresentam a evolução dos encargos da dívida pública regional, com amortizações e juros, ocorrido no período 1994-1998:

(ver documento original)

É notória a perda de peso estrutural das amortizações de capital no total dos encargos liquidados com o serviço da dívida, que em 1998 significaram apenas 4% fruto da assunção pelo Estado da amortização de parte da dívida obrigacionista da Região. Em contrapartida, os encargos correntes sofreram um grande aumento representando nesse ano 96% do total dos encargos da dívida (ver nota 45).

Ainda, e a título de complemento ao que foi atrás referido, através do mapa seguinte, é possível aferir que os encargos com a dívida directa registaram um notável decréscimo relativo de 65% e absoluto de 10,5 milhões de contos, ao qual correspondeu uma taxa média de crescimento anual de - 23%:

(ver documento original)

SECÇÃO II

A dívida indirecta do Governo Regional

1 - Introdução

Na presente secção pretende-se efectuar uma análise do movimento da dívida indirecta da RAM durante o ano de 1998 e da sua situação em 31 de Dezembro, da evolução e variação da dívida garantida no quinquénio 1994-1998 e, das situações consideradas irregulares ou deficientes por este Tribunal que foram detectadas aquando dos trabalhos preparação do projecto de relatório e parecer sobre a Conta da Região de 1998.

2 - Irregularidades, deficiências ou divergências detectadas

No âmbito da elaboração do projecto de relatório e parecer sobre a CR para 1998, e na sequência do princípio do contraditório, resultaram as situações, que foram objecto de indagação junto dos responsáveis pelas áreas do orçamento, contabilidade e finanças regionais a seguir apresentadas.

2.1 - Avales concedidos ao abrigo da Resolução n.º 1015/98, de 6 de Agosto Confrontado S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação relativamente à divergência entre o montante do aval contabilizado no mapa anexo XXXI da Conta da RAM (avales concedidos pela RAM, situação em 31 de Dezembro de 1998), 226 410 762$, e o autorizado pelo Conselho de Governo, 172 872 000 (ver nota 46), veio o mesmo referir que:

Efectivamente, registou-se um lapso na elaboração do mapa XXXI da Conta da Região, dado que o aval concedido ao Clube Naval do Funchal, nos termos da Resolução n.º 1015/98, foi de 172 872 000$ e não de 226 410 762$, como consta no referido mapa.

A divergência apurada encontra-se, assim, esclarecida.

2.2 - Avales concedidos ao abrigo da Resolução n.º 1054/97, de 31 de Julho

Perante o facto de, em 1998, terem sido concedidos avales pelo Governo Regional ao abrigo de uma resolução do ano anterior (cf. o mapa anexo XXXI à Conta da RAM) (ver nota 47) , veio o titular da pasta do Plano e da Coordenação argumentar que:

A Resolução n.º 1054/97, de 31 de Julho, fixa o limite máximo para avales a prestar pela Região aos financiamentos atribuídos por instituições de crédito, cujo produto se destine às operações de aquisição ou construção de habitação sujeitas ao regime de direito de superfície. Logo, a partir daquela data, todos os avales da Região que venham a ser concedidos para fazer face a esta finalidade, terão aquela resolução por base legal.

Anualmente, é estabelecido um limite global para o endividamento indirecto da Região Autónoma da Madeira nos diplomas que aprovam os Orçamentos da Região. Para 1998 esse limite foi fixado em 20 milhões de contos, nos termos do artigo 9.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro (aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano de 1998).

Esse limite de 20 milhões de contos para 1998 foi rigorosamente respeitado pelo Governo Regional.

Não obstante o limite para a concessão de aval no ano económico de 1998 ter sido observado pelo Executivo Regional, verifica-se, contudo, um desrespeito pelo princípio da anualidade consagrado no artigo 2.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, o qual determina "[...] a execução anual do orçamento pelo Governo e pela Administração Pública" (ver nota 48).

2.3 - Situação do montante de capital em dívida a 31 de Dezembro de 1998 idêntica à de 31 de Dezembro de 1997

Da confrontação entre o mapa anexo XXXI à Conta da Região para 1998 e o mapa análogo da Conta do ano anterior (anexo VI), que evidenciam a situação dos avales concedidos pela RAM reportada a 31 de Dezembro de 1998 e de 1997, respectivamente, o Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira deste Tribunal de Contas constatou que não foi efectuada qualquer amortização de capital durante o ano de 1998.

Nesse sentido, foi ouvido S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação (ver nota 49) que veio esclarecer o seguinte:

São três as situações possíveis que motivam o facto descrito pelo Tribunal de Contas - Secção Regional da Madeira:

1) Os empréstimos foram contraídos em 1997 e apenas utilizados no ano seguinte;

2) Os empréstimos ainda se encontram no período de carência para pagamento do capital;

3) Estando a decorrer o período de pagamento do capital e juros, as prestações não têm sido cumpridas atempadamente. À medida que a Direcção Regional de Finanças vai sendo informada pela respectiva entidade mutuante dos valores em mora, aquele serviço entra em contacto com os beneficiários, a fim destes regularizarem os valores em dívida.

Atendendo às alegações proferidas, refira-se que as mesmas não contemplam a situação relativa ao acompanhamento por parte das Entidades competentes quanto ao cmprimento, quer do plano de amortização dos empréstimos garantidos, quer ainda dos pagamento de juros da dívida.

Por outro lado, chama-se a atenção para o facto de, em 1998, as responsabilidades da Região por avales concedidos corresponderem a aproximadamente 17% das receitas correntes cobradas nesse ano, o que significa que o limite global de endividamento indirecto regional poderá ser posto em causa uma vez que, em caso de incumprimento por parte dos devedores principais, o Executivo Regional deparar-se-á com situações de estrangulamento de tesouraria.

2.4 - Omissão da inscrição de um aval na Conta da Região para 1997

Relativamente à questão em apreço, foi ouvido o titular da pasta do Plano e da Coordenação(ver nota 50), tendo o mesmo alegado o seguinte:

Confirma-se que o aval concedido a José Almada Fernandes e esposa, Maria Teresa Marques R. Fernandes, no valor de 6 000 000$, através da Resolução n.º 897/97 de 27 de Julho, consta no mapa anexo VI - "Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira - Situação em 31 de Dezembro de 1997", p. 53, vol. I, da Conta da Região Autónoma da Madeira para o ano de 1997 (ver nota 51).

Perante os factos descritos, a situação encontra-se totalmente clarificada.

2.5 - Concessão de dois avales a vários beneficiários no mesmo ano económico

Tendo sido questionado relativamente à concessão de dois avales, no mesmo ano económico, às entidades Sociedade de Engenhos da Calheta, Lda., à sociedade Vieira & Alves e, ainda, ao Clube Naval do Funchal (ver nota 52), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação veio alegar que:

Efectivamente, durante o ano de 1998 foram atribuídos dois avales a cada uma das entidades referidas neste quesito (Sociedade dos Engenhos da Calheta, à sociedade Vieira & Alves e ao Clube Naval do Funchal), que estão, contudo, devidamente fundamentados nas respectivas resoluções que autorizam essas operações.

Concretamente, no caso da Sociedade dos Engenhos da Calheta, o aval concedido ao abrigo da Resolução n.º 1279/98, de 30 de Setembro, destinou-se à garantia de uma operação de crédito junto do Banco Totta & Açores para o "financiamento da campanha da cana sacarina de 1998", ao passo que o aval concedido ao abrigo da Resolução n.º 1439/98, de 5 de Novembro, teve como finalidade a garantia de uma "operação de abertura de crédito caucionado [fundo de maneio] no montante de 10 000 000$".

Quanto aos avales concedidos em 1998 à sociedade Vieira & Alves, o primeiro (Resolução n.º 463/98, de 23 de Abril) destinou-se à garantia de um empréstimo para o acesso antecipado dos apoios previstos no Decreto Legislativo Regional n.º 21/94/M, de 11 de Agosto, "Medida PESCA-RAM - Modernização das Pescas e Desenvolvimento das Actividades Marinhas", ao passo que o segundo (Resolução n.º 636/98, de 28 de Maio) teve como finalidade a garantia de um empréstimo destinado a garantir a "parcela de capitais próprios relativa aos investimentos adicionais necessários à conclusão do projecto de modernização e reconversão da embarcação de pesca, denominada "Capitão Maluco".

Finalmente, os avales concedidos em 1998 ao Clube Naval do Funchal (Resoluções n.os 344/98, de 19 de Março, e 1015/98, de 6 de Agosto) destinaram-se, respectivamente, à garantia das 3.ª e 4.ª tranches da operação de crédito para o financiamento da construção e equipamento do Complexo de Piscinas da Nazaré.

Relativamente ao aval concedido através da Resolução n.º 1015/98, de 6 de Agosto, será de referir que o montante avalizado foi de 172 872 000$ e não de 226 410 762$, como foi aliás explicado na resposta ao quesito LI.

São inteiramente aceitáveis por este Tribunal os motivos inerentes à concessão de um segundo aval ao mesmo beneficiário. Contudo, a questão suscitada subsiste por aqueles não terem sido referidos na fundamentação da resolução que procedeu à sua concessão.

2.6 - Anulação de avales concedidos em 1997 por outros concedidos em 1998

Relativamente à situação em apreço, e na sequência da audição ao responsável pela pasta do Plano e da Coordenação, veio o mesmo argumentar o seguinte:

Como resulta da leitura do n.º 2 das Resoluções n.os 719/97 e 721/97, ambas de 6 de Junho, os avales concedidos em 1997 à BANGRI e à CAPFM - Cooperativa Agrícola dos Produtores de Frutas da Madeira, tiveram como objectivo avalizar uma linha de crédito para "permitir o acesso antecipado ao subsídio [ajuda compensatória] a receber [por aquelas entidades e destinadas aos seus sócios] ao abrigo do Regulamento (CEE) n.º 404/93, do Conselho, de 13 de Fevereiro, e da Resolução n.º 79/97 de 20 de Janeiro, que visa melhorar as condições de comercialização da banana produzida no ano de 1997.

Por outras palavras, como as ajudas compensatórios do sector da banana referentes ao ano n apenas são entregues às cooperativas no início do ano n+1, foi criada uma linha de crédito avalizada pela Região que permite às cooperativas pagar aos produtores essas ajudas aquando da entrega da produção. De outro modo, essas ajudas apenas seriam recebidas pelos produtores aquando do pagamento pela União Europeia das ajudas compensatórias, o que acarretaria graves dificuldades financeiras a esses produtores.

No n.º 3 das Resoluções n.os 719/97 e 721/97 resulta que os avales concedidos à BANAGRI e à CAPFM - Cooperativa Agrícola dos Produtores de Frutas da Madeira, caducam imediatamente após estas receberem as ajudas compensatórias da UE e desde que se encontre pago o capital utilizado do financiamento.

Portanto, os avales concedidos em 1997 àquelas cooperativas apenas foram regularizados em 1998 aquando do recebimento das ajudas compensatórias referentes àquele ano.

Já os avales concedidos às mesmas entidades através das Resoluções n.os 254/98 e 255/98, ambas de 12 de Março, destinam-se a garantir os montantes da linha de crédito a utilizar para pagar os adiantamentos das ajudas compensatórias referentes ao ano de 1998, e que apenas foram recebidas em 1999.

Encontram-se, assim, clarificados os motivos que levaram à anulação de dois avales de 1997 por outros de 1998.

2.7 - Revisão do regime jurídico da concessão de garantias pessoais pela Região

Continua por concretizar a revisão do regime jurídico da concessão de garantias pessoais pela Região, em adaptação da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que, nas palavras de S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, quando confrontado com este facto, mediante o quesito I, alínea f), se justifica pelos seguintes factos:

[...] já foram iniciados os processos de adaptação à Região Autónoma da Madeira de aspectos do sistema fiscal nacional, previsto na Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), e simultaneamente foi dado início à elaboração de outras iniciativas legislativas de importância para a organização e funcionamento da Administração Pública Regional.

Entre essas propostas encontra-se igualmente o aperfeiçoamento do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, que regulamenta a concessão de avales pela Região Autónoma da Madeira, que deverá, contudo, manter-se autónomo relativamente à legislação nacional aplicável a esta matéria.

Quanto a este ponto, e embora reconheça-se que o diploma de 1979 deva ser actualizado, mantém-se a convicção de que a Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro (que foi elaborada muito por força da turbulência política provocada pelo aval do Estado à UGT), não tem obrigatoriamente de ser adaptada à Região, já que esta goza de independência orçamental.

É de concordar que a Região goza de independência orçamental, permitindo que esta disponha de um diploma autónomo da referida Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro. Contudo, o que se questiona não é a adaptação deste diploma à realidade regional, mas a necessidade de criar legislação neste âmbito que se adeque às necessidades e que possa ter como ponto de partida a referida Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro.

3 - Movimento de avales em 1998

3.1 - Avales concedidos em 1998

O movimento global dos avales atribuídos pela RAM, no decurso do ano económico de 1998, consta do mapa anexo XXXII - "Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira em 1998 (situação em 31 de Dezembro de 1998)" da Conta da Região, que serviu de base à elaboração do mapa e gráfico seguintes:

(ver documento original)

Nota. - O montante de 3 871 814 contos inclui 61 665 663$ relativos a responsabilidades por operações não financeiras efectuadas pela Câmara Municipal do Funchal.

Verifica-se que a maior parcela da concessão de garantias pelo Governo Regional da Madeira em 1998 se destinou ao sector empresarial, cerca de 1,9 milhões de contos (50%) - dos quais, 1,3 milhões de contos são destinados às cooperativas no âmbito da produção de banana e cerca de 223 000 contos foram para armadores com vista a modernização de embarcações de pesca -, seguido pelas associações e clubes desportivos com 1,1 milhões de contos (29%) - destinados à promoção de construção de infra-estruturas desportivas -, tendo ainda, no âmbito da política de incentivos à habitação, sido concedidos avales à Cooperativa "O meu Apartamento" (14%) e a particulares titulares de direito de superfície de lotes de terreno destinados à habitação (ver nota 53) (6%).

Os avales concedidos aos empréstimos contraídos pelas Cooperativas BANAGRI, COOPOBAMA, CAPFM e BANEUROPA (ver nota 54) (incluídas no sector empresas) junto da Caixa Geral de Depósitos, num total de 1 335 000 contos, destinaram-se a permitir o acesso antecipado a subsídios a que aquelas têm direito no âmbito de ajudas compensatórias à comercialização da banana (ver nota 55), sendo que a garantia prestada pela Região caducará aquando da recepção por parte dos beneficiários do montante de ajudas a que tem direito oriundo do INGA.

Quanto à dívida garantida dos municípios foi atribuído, nos termos da Resolução n.º 875/98, de 7 de Setembro, um novo aval à Câmara Municipal do Funchal, no valor global de 61 600 contos, destinado a garantir o pagamento de prestações relativas a dívidas daquele município para com particulares emergentes de expropriações por utilidade pública de alguns prédios necessários à realização de obras públicas.

Após análise efectuada pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas verificou-se que foram cumpridos os limites estipulados no artigo 9.º, n.os 1 e 2, do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que fixou em 20 milhões de contos o limite para a concessão de avales relativos a operações financeiras e em 1,7 milhões de contos para a concessão de avales ou quaisquer outras garantias a operações não financeiras.

Salienta-se ainda o facto de o anexo XXXI - "Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira em 1998 (situação em 31 de Dezembro de 1998)" da Conta da RAM nem sempre conter o montante em dívida discriminado por aval, tornou impossível o apuramento do movimento global dos avales atribuídos pelo Governo Regional no decurso de 1998 e o correspondente capital em dívida no final do ano.

3.2 - Responsabilidades por avales concedidos

Efectua-se, de seguida, a análise da dívida indirecta da Região, isto é, das responsabilidades detidas por aquela entidade e emergentes da concessão de avales para com os seus principais devedores, através do mapa e gráfico infra-reproduzidos:

Nota. -O montante de 3 871 814 contos inclui 61 665 663$ relativos a responsabilidades por operações não financeiras efectuadas pela Câmara Municipal do Funchal.

Verifica-se que, no final de 1998 a dívida garantida pela Região ascendia a 14,7 milhões de contos, dos quais 7,5 milhões (51 %) se destinavam a empresas, 3,8 milhões de contos (26%) a municípios e 2 milhões de contos (14%) a associações e clubes desportivos da RAM.

No que respeita a situações de incumprimento pelos beneficiários dos avales concedidos pela Região, o mapa anexo XXXIV - "Relação dos pagamentos efectuados pela execução de avales prestados - Ano de 1998 da Conta da RAM", regista pagamentos a diversas instituições bancárias no valor de 33 811 049$00 (ver nota 56), relacionados com um empréstimo contraído pela empresa Irmãos Castro, Lda. (ver nota 57).

Verifica-se igualmente, com base no anexo XXXIII - "Plano e relação dos reembolsos resultantes de pagamentos por execução de avales em 1998 (ver nota 58), que durante o ano de 1998 a empresa Irmãos Castro, Lda. , reembolsou o Governo Regional de vários reembolsos no montante de 8 567 979$00 (ver nota 59).

4 - Evolução da dívida indirecta regional (1996-1998)

4.1 - Por avales concedidos

O mapa e gráficos subsequentes têm o propósito de reflectir a evolução anual da concessão de avales pela Região, no período de 1996 a 1998:

Pode constatar-se que o sector empresarial, no período em estudo, tem absorvido a maior parcela de avales, 88% em 1996, 54% em 1997 e 50% no ano em apreço, não obstante se ter verificado uma redução do volume de responsabilidades assumidas em cada ano.

Em sentido contrário evoluiu a concessão de avales a operações financeiras realizadas por associações e clubes de futebol, bem como a titulares de direitos de superfície, que registaram taxas de crescimento entre 1996 e 1998, de 1405% e 286%, respectivamente.

Em termos globais verifica-se que tem havido uma redução no ritmo de atribuição anual de garantias pelo Governo Regional cifrada, no período em análise em menos 10%.

4.2 - Por responsabilidades relativas a avales concedidos

Do mesmo modo, o mapa e gráfico seguintes pretendem evidenciar a evolução do stock da dívida indirecta da RAM durante o triénio 1996-1998 e bem assim da correspondente variação relativa:

(ver documento original)

De acordo com os elementos apresentados, constata-se que a situação global relativa a responsabilidades por avales concedidos pela RAM, a 31 de Dezembro de 1998 face ao ano precedente, registou uma diminuição de - 0,2% (menos 35 300 contos), justificada fundamentalmente pela significativa redução do valor da dívida avalizada das cooperativas de habitação (- 66,3%) contrabalançada pelos crescimentos dos avales a titulares de direitos de superfície (23%) e aos clubes e associações desportivas (113,1%).

No que respeita à evolução da dívida indirecta nos últimos três anos, salienta-se o enorme crescimento das responsabilidades da Região face a operações de crédito contraídas por associações e clubes desportivos (2615%) que passaram de 75 000 contos em 1996 para pouco mais de 2 milhões de contos em 1998.

Com efeito, comprova-se que as responsabilidades da Região por avales concedidos correspondem a aproximadamente 17% das receitas correntes nesse ano (ver nota 60), o que significa que a forma de fixação para o limite de responsabilidades pela RAM relativamente a avales a conceder poderá ser posta em causa uma vez que em caso de incumprimento por parte dos devedores principais (por exemplo, o valor global dos avales à dívida das empresas, em 1998, foi de 7,5 milhões de contos, enquanto o das associações e clubes desportivos, cuja situação financeira é reconhecidamente débil, ascende já a cerca de 2 milhões de contos), os responsáveis da Administração Pública Regional poderão deparar-se com situações de ruptura de tesouraria.

(nota 1) Cf. o Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vols. I e II, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 1993 e 1992, pp. 295 e 87, respectivamente.

(nota 2) Com a redacção que lhe foi introduzida pelo DLR n.º 26-A/98/M, de 22 de Dezembro.

(nota 3) Cf. o artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.

(nota 4) De acordo com o artigo 3.º, alínea b), da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, que estabelece o regime geral de emissão e gestão da dívida pública, entende-se por dívida pública fundada a "Dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada".

(nota 5) Entendida como sendo "Dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao termo do exercício orçamental em que foi gerada", nos termos do artigo 3.º, alínea a), da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro.

(nota 6) Limite que revoga o previsto no DL n.º 336/90, de 30 de Outubro, que estabelecia os regimes do endividamento e financiamento dos défices da Regiões Autónomas.

(nota 7) Tendo entrado em vigor, nos termos do seu artigo 19.º, no dia 1 de Março de 1998.

(nota 8) Vide a análise efectuada àquele diploma in Enquadramento legal - Secção II - "A dívida acessória", do capítulo VII - "A dívida pública regional", no parecer sobre a Conta da RAM relativa ao ano económico de 1997, pp. 221 e 222.

(nota 9) Vide op. cit., pp. 222, 223 e 224.

(nota 10) Cf. o quesito XLI.

(nota 11) Cf. a coluna "Dívida em 31 de Dezembro de 1998".

(nota 12) Cf. a coluna "Dívida em 1 de Janeiro de 1998".

(nota 13) Cf. a coluna "Aumentos/Outros".

(nota 14) Cf. o quesito XLII.

(nota 15) Cf. o quesito XLIII.

(nota 16 ) Cf. o quesito XLIV.

(nota 17) Cf. o quesito XLVI.

(nota 18) Cf. o quesito XLVII.

(nota 19) Cf. o quesito XLVIII.

(nota 20) Cf. o artigo 11.º, alínea 3), da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

(nota 21) Cf. o quesito XLIX.

(nota 22) Cf. a posição tomada pela RAM em resposta ao quesito XXVII sobre a Conta da RAM para 1994.

(nota 23) Cf. o ofício da DROC, n.º 658, de 27 de Março de 1996.

(nota 24) Cf. o quesito XLIV.

(nota 25) O valor em questão inclui os montantes relativos aos acréscimos do plafond ocorridos entre os anos económicos de 1995 e 1998.

(nota 26) Sobre esta situação, vide questão colocada por este Tribunal aos responsáveis da Administração Pública Regional relativamente à omissão na Conta da Região do montante em dívida ao Banco de Portugal (quesito XLI).

(nota 27) Nos termos do artigo 11.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (que aprovou o Orçamento do Estado para 1997), bem como do artigo 47.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro) foi aprovado pelo Governo da República um programa especial de amortização da dívida pública regional num total de 110 milhões de contos, dos quais 10,387 milhões de contos foram assumidos em 1997, 65,65 milhões de contos em 1998 e o remanescente, 33,59 milhões de contos em 1999.

(nota 28) Não obstante serem desconhecidos do Tribunal de Contas os montantes afectos a cada um daqueles três objectivos.

(nota 29) Formalizado através de um acordo entre o Governo da República e o Governo Regional, assinado em Lisboa, a 19 de Outubro de 1998.

(nota 30) Estabelece o enquadramento legal das operações de tesouraria, o qual foi revogado pela Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, que veio aprovar o regime de tesouraria do Estado.

(nota 31) Cf. a informação remetida à SRMTC pelo Instituto de Gestão do Crédito Público através do ofício n.º SAO/2396, de 11 de Abril de 2000.

(nota 32) Com a redacção que lhe foi introduzida pelo DLR n.º 26-A/98/M, de 22 de Dezembro.

(nota 33) Insuficiência de dados informativos nos elementos remetidos pelo CRS ao Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

(nota 34) Não se inclui a dívida assumida pelo Estado uma vez que esta não configurou uma despesa para a Região mas tão-somente uma transferência da posição contratual da Região para o Estado.

(nota 35) Note-se que, até ao final de 1997, o Estado suportou 50% dos encargos relativos a juros decorrentes de empréstimos de longo prazo contraídos pela RAM, situação que veio alterar-se com a aprovação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), em vigor a 1 de Janeiro de 1998, data a partir da qual a Região passou a suportar a totalidade dos encargos com juros nos termos do artigo 47.º da referida Lei de Finanças das Regiões Autónomas.

(nota 36) Conforme o mapa infra-reproduzido, o qual demonstra a evolução do montante inerente à liquidação de juros pela Região relativos à dívida externa entre 1994 e 1998:

(nota 37) No âmbito das Resoluções do Conselho de Governo n.os 900/98 e 1712/98, de, respectivamente, 16 de Junho e 22 de Dezembro.

(nota 38) Conforme o mapa seguinte o qual espelha a evolução dos montantes relativos à amortização da dívida externa da Região, entre 1994 e 1998, bem como do capital em dívida no final desses anos económicos:

(nota 39) Cf. o oficio do CHF n.º 8097, de 27 de Agosto de 1999.

(nota 40) Cf. o ofício n.º 259, de 24 de Agosto de 1999.

(nota 41) E não de juros de mora, exigíveis quando se trata de dívida administrativa.

(nota 42) Cf. o ofício da SRAS, n.º 2818, de 5 de Março.

(nota 43) Cuja resposta foi remetida à SRMTC através do ofício n.º 2000-OF-5871, de 22 de Maio de 2000.

(nota 44) Contrariamente ao referido, não nos encontramos perante uma operação de factoring em sentido estrito, desde logo, porque este negócio jurídico é da iniciativa do devedor e não do credor (que nem sequer são parte dos protocolos estabelecidos com as instituições financeiras) e porque os encargos decorrentes do protocolo correm, a partir de determinado prazo, por conta do devedor e não por conta do credor.

(nota 45) A evolução anual da distribuição do serviço da dívida consta do quadro seguinte:

(nota 46) Cf. o quesito LI.

(nota 47) Cf. o quesito LII.

(nota 48) Cf. Prof. Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. II, p. 347.

(nota 49) Cf. o quesito LIII.

(nota 50) Cf. o quesito LIV.

(nota 51) A Resolução n.º 897/97, de 27 de Julho, a que se alude nesta alegação tem o n.º 897/95, por ter sido originada no ano de 1995 e não no de 1997.

(nota 52) Cf. o quesito LVI.

(nota 53) Atribuídos pelo Conselho de Governo, nos termos da Resolução n.º 1054/97, de 31 de Julho.

(nota 54) Nos termos das Resoluções n.os 254/98, 255/98 e 257/98, tomadas pelo Conselho de Governo a 12 de Março.

(nota 55) Nos termos da Resolução n.º 113/98, de 29 de Janeiro.

(nota 56) Os quais foram pagos através da rubrica de classificação económica "03.02.01-A - Outros encargos correntes da dívida - Encargos com avales".

(nota 57) Cf. as Resoluções n.os 900/98 e 1712/98, tomadas em Conselho de Governo a 16 de Julho e a 22 de Dezembro, respectivamente.

(nota 58) Tendo o mesmo sido objecto de rectificação e de substituição, remetido a este Tribunal pela DROC através do ofício n.º 211, de 31 de Janeiro de 2000.

(nota 59) Os quais foram contabilizados na Conta da Região para 1998 na rubrica "07 - Outras receitas correntes".

(nota 60) O montante arrecadado de receitas correntes em 1998 foi de 86 089 798 313$.

CAPÍTULO IX

O património regional

1 - Introdução

A fim de elaborar o presente capítulo, procedeu-se ao levantamento do património da Região Autónoma da Madeira por forma a apreciar a sua variação ao longo do ano económico de 1998, assim como as suas componentes (acções e quotas detidas e créditos por empréstimos concedidos) e respectiva variação, o rendimento proporcionado pelos activos financeiros, e a observância do artigo 10.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que autoriza o Governo Regional a realizar operações activas até ao montante de 4 milhões de contos. Foi, também, alvo de análise, o mapa anexo XXXVI à Conta da Região - "Participação da Região no capital social de empresas - situação a 31 de Dezembro de 1998", e as informações cedidas pela Direcção Regional de Finanças (ver nota 1).

Face à inexistência de inventário dos bens móveis e imóveis, que deveria acompanhar a Conta da Região do ano económico em apreço, não foi possível concretizar a avaliação do património real.

Finalmente, foi realizada uma auditoria ao sistema de gestão e controlo do Património Financeiro Regional, da qual se apresentam os principais resultados.

2 - Enquadramento doutrinal

O património, a par do rendimento, constitui uma das principais formas de riqueza que a Região, como pessoa colectiva de direito público que é, pode deter, criar e utilizar, sendo "[...] constituído pelos bens susceptíveis de satisfazerem necessidades económicas de que [...] é titular e pelas responsabilidades que sobre eles impendem: ele tem sempre um activo (bens) e um passivo (responsabilidades) (ver nota 2), ou, no entender do artigo 2.º do DL n.º 477/80, de 15 de Outubro, pelo conjunto de bens do domínio público e privado, e por direitos e obrigações com conteúdo económico (ver nota 3).

Resulta do citado que, independentemente da consistência concreta e do valor dos bens que compõem o património poderem mudar, e de a sua avaliação poder ocorrer apenas num momento, mediante a realização de um balanço, ou prolongar-se no tempo, através da apresentação de contas de variações patrimoniais, o património é uma realidade contínua e permanente (ver nota 4).

Como realidade vasta que é, o conceito património apresenta diversas acepções, de onde se destacam o património real ou corpóreo, e o creditício ou obrigacional, compreendendo, aquele, o conjunto dos bens e direitos reais que respeitam a uma pessoa jurídica (ver nota 5), e este, o conjunto de direitos de crédito e as obrigações pecuniárias que têm conteúdo incorpóreo, sendo de relevar:

Os créditos em geral, resultantes da concessão de empréstimos a entidades nacionais, públicas e privadas;

Participações em empresas nacionais, espelhadas no conjunto das acções e quotas representativas de parte do capital social de determinada empresa, quer confira, ou não, o direito de controlo da gestão;

Titularidade empresarial, aferidora da titularidade do direito de propriedade de uma empresa (ver nota 6).

A administração dos bens patrimoniais pode ser directa ou indirecta, consoante seja exercida pelos agentes ou directos representantes da pessoa colectiva de direito que os detém, podendo assumir a forma de inventário (registo do conjunto de bens do domínio público e privado) ou de balanço (confrontação entre os valores globais do activo - bens, crédito e liquidez - com os do passivo - dívida pública, obrigações e provisões - com referência ao final de cada ano financeiro), ou por interposição de outras pessoas, individuais ou colectivas.

3 - Enquadramento jurídico

Decorre do artigo 41.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável ao relatório e parecer sobre a Conta da RAM ex vi artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma, a obrigação de o Tribunal de Contas, em sede de emissão de parecer sobre a Conta da RAM, apreciar a actividade financeira da Administração Pública Regional no ano a que a Conta se reporta, no domínio do património, sob o aspecto do inventário e do balanço do património da Região, bem como as alterações patrimoniais, nomeadamente quando decorram de processos de privatização.

A Lei de Finanças das Regiões Autónomas, constante da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, alude brevemente ao património regional, no título V, ao reiterar que as Regiões dispõem de património próprio e de autonomia patrimonial, nos termos da CRP, dos estatutos político-administrativos e da legislação aplicável.

O domínio público estadual, entendido como sendo constituído por "[...] todas as coisas que, pertencendo a uma pessoa colectiva de direito público de população e território, são submetidas por lei, dado o fim de utilidade pública a que se encontram afectadas, a um regime jurídico especial, caracterizado fundamentalmente pela sua incomerciabilidade, em ordem a preservar a produção dessa utilidade pública" (ver nota 7), encontra-se elencado no n.º 1 do artigo 84.º da CRP, e no artigo 4.º do DL n.º 477/80, de 15 de Outubro - é o denominado "núcleo central e mínimo do património do Estado" (ver nota 8) -, e o n.º 2 da referida norma constitucional remete para a lei a definição de "[...] quais os bens que integram o domínio público do Estado, o domínio público das Regiões Autónomas e o domínio público das autarquias locais, bem como o seu regime, condições de utilização e limites".

Do exposto parece resultar que só as pessoas colectivas anteriormente citadas podem ter domínio público próprio (ver nota 9), cujos regime e âmbito serão definidos por lei da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea v), da CRP.

Os bens privados são caracterizados por não se encontrarem integrados no domínio público e, em princípio, por se encontrarem sujeitos ao regime de propriedade consagrado na lei civil e ao comércio jurídico privado que lhe está subjacente. Podem ser disponíveis ou indisponíveis, regendo-se, naquele caso, pelo direito privado, e neste, pelo direito público, não obstante o seu regime global não deixar de ser o do domínio privado, em regra, uma vez que, com a indisponibilidade, não se pretende conferir aos bens indisponíveis a condição jurídica de inalienáveis em virtude da sua própria utilidade pública, tal como no domínio público, mas apenas evitar que sejam desviados da afectação ao fim de utilidade pública (ver nota 10).

O n.º 2 do artigo 7.º do DL n.º 477/80, de 15 de Outubro, apresenta os elementos constituintes do domínio privado indisponível do Estado, e o n.º 3 da mesma disposição considera como integrantes do domínio privado disponível "[...] os bens do Estado não afectos a fins de utilidade pública e que se encontram na administração directa da Direcção-Geral do Património do Estado".

Em obediência ao citado artigo 84.º, n.º 2, da CRP, veio o Estatuto Político-Administrativo, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, nomear a composição do domínio público e privado e do património financeiro regionais.

O domínio público regional é composto pelos bens do domínio público situados no arquipélago, pertencentes ao Estado, bem como ao antigo distrito autónomo, constituindo excepção aqueles que interessem à defesa nacional e os afectos a serviços públicos não regionalizados, desde que não classificados como património cultural, nos termos do artigo 76.º do supracitado diploma.

Para efeitos da emissão do relatório e parecer sobre a Conta da Região em análise, apenas serão de atender aos bens que compõem o domínio privado da Região, enunciados pelo artigo 77.º do mesmo diploma, uma vez que os bens integrantes do domínio público não relevam para a apreciação da situação patrimonial da Região.

Preceitua o n.º 1 do artigo 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio, dedicado ao "património da Região Autónoma da Madeira (cadastro)", que "Os bens do domínio privado regional serão obrigatoriamente inventariados e inscritos no cadastro dos bens da Região Autónoma da Madeira", incumbindo à actual Direcção Regional do Património proceder à tarefa de organizar e actualizar o cadastro central e o inventário dos bens da Região, em obediência ao determinado no artigo 4.º, n.º 1, alínea h), do DRR n.º 11/93/M, de 13 de Maio, que aprovou a sua orgânica.

Finalmente, o património creditício activo da Região é constituído por:

Créditos, direitos de participação social e outros direitos equivalentes com conteúdo patrimonial e imaterial;

Saldos de tesouraria;

Participações em empresas nacionais ou estrangeiras;

Titularidade sobre empresas públicas, e direitos de tutela e correspondente participação social relativamente a empresas públicas ou participadas.

Do património creditício passivo, destacam-se as obrigações financeiras, em especial as integrantes das diversas formas de dívida pública.

4 - Observações

4.1 - No âmbito dos trabalhos preparatórios do relatório e parecer O DL n.º 477/80, de 15 de Outubro, a Portaria n.º 378/94, de 16 de Junho, rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 106/94, de 30 de Julho, e o DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio, enquadram o regime legal da inventariação do património dos bens móveis da Região, preceituando o n.º 1 do artigo 1.º deste último diploma, consagrado ao Património da Região (cadastro), que "Os bens do domínio público privado regional serão obrigatoriamente inventariados e inscritos no cadastro dos bens da Região Autónoma da Madeira", incumbindo à actual Direcção Regional do Património proceder à tarefa de organizar e actualizar o cadastro central e o inventário dos bens da Região, em obediência ao determinado na alínea h) do n.º 1 do artigo 4.º do DRR n.º 11/93/M, de 13 de Maio.

Contudo, os bens móveis da Região não se encontram inventariados nem constam de cadastro, facto que conduziu à elaboração do quesito LVII, ao qual S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação contrapôs que:

Conforme já foi referido pela Direcção Regional de Património ao Tribunal, o ano de 1998 foi ainda um ano de distribuição das aplicações CIME - Cadastro e Inventário dos Móveis do Estado, pelos vários serviços simples e autónomos do Governo Regional, assim como, de realização de acções de formação nesse âmbito.

Desta forma, verifica-se que durante o ano de 1998 a actuação dos serviços centrou-se, por um lado, na aprendizagem dos procedimentos conducentes à elaboração do respectivo inventário, em termos informáticos, e, por outro lado, no apuramento manual dos respectivos bens móveis.

Embora sejam reconhecíveis os esforços desenvolvidos pela Direcção Regional do Património, urge a inventariação e o cadastro dos bens móveis da RAM, dada a importância que assumem na transmissão do conhecimento do conjunto dos bens do domínio público e privado regional, das responsabilidades que sobre eles recaem, e dos direitos e obrigações com conteúdo económico de que aquela é titular, assim como para a cabal observância do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região por força do n.º 3 do artigo 42.º do mesmo diploma (ver nota 11).

Perante os factos anteriormente analisados, é de concluir que não se encontra a ser respeitado o preceituado nos diplomas anteriormente citados, em especial, a norma constante do n.º 1 do artigo 1.º do DRR n.º 5/82/M, de 18 de Maio.

4.2 - No âmbito da auditoria ao "Sistema de Gestão e Controlo do Património Financeiro Regional"

Em cumprimento do previsto no Programa Anual de Fiscalização da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, para o ano de 1999, aprovado pelo Plenário Geral do Tribunal de Contas em sessão de 16 de Dezembro de 1998, realizou-se uma auditoria ao "Sistema de Gestão e Controlo do Património Financeiro Regional", reportada ao ano económico de 1998.

4.2.1 - Generalidades

A acção realizada teve como objectivo primordial a análise dos modelos de gestão e controlo do património financeiro regional, ao nível dos créditos concedidos, das participações em empresas, da titularidade de empresas públicas, das obrigações emitidas sobre empresas e títulos de dívida pública.

A referida auditoria teve ainda os objectivos a seguir discriminados:

Identificação e descrição do sistema de controlo;

Análise, na perspectiva da legalidade e correcção financeira, de processos de empréstimos concedidos pela Administração Regional;

Análise e avaliação da aquisição e alienação, pela Região, de obrigações, de títulos de dívida pública, de títulos de participação e de acções e quotas.

A auditoria realizada compreendeu as seguintes fases:

Planeamento. -Na fase de planeamento a equipa procedeu à elaboração do plano global de auditoria, aprovado por despacho do juiz-conselheiro da Secção Regional da Madeira deste Tribunal, de 17 de Agosto de 1999, de onde constavam:

Âmbito e objectivos da auditoria;

Organismos a auditar;

Metodologia;

Calendarização;

Constituição da equipa.

Como não foi possível obter, junto da DRF, um conhecimento global dos activos financeiros da Região Autónoma da Madeira, houve necessidade de a equipa se deslocar junto das diversas Secretarias Regionais detentoras de activos financeiros, de modo a efectuar um levantamento exaustivo de todo o património financeiro regional.

A equipa efectuou reuniões com as pessoas responsáveis, dentro de cada Secretaria Regional, pelo acompanhamento nas empresas em que havia participação da RAM e pelos empréstimos concedidos, tendo elaborado, para o efeito, dois check-list.

Por fim, o programa de auditoria foi aprovado por despacho do juiz-conselheiro de 2 de Setembro de 1999.

Execução. -Por não existir, na Administração Regional, uma única entidade responsável pela coordenação e gestão do Património Financeiro Regional, foram objecto de auditoria, após selecção, as seguintes entidades detentoras de activos financeiros:

Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, por ser o departamento que detém a tutela sobre a maioria das empresas participadas pela Região Autónoma da Madeira e que concedeu empréstimos a várias entidades, principalmente municípios;

Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa, dado tratar-se de um departamento que detém a tutela sobre algumas empresas participadas pela RAM e a titularidade de uma empresa pública;

Direcção Regional de Pescas, uma vez que foi o serviço que concedeu empréstimos a armadores, no âmbito do FAFIM.

A equipa procedeu à identificação do sistema de controlo e à sua confirmação, através de testes de procedimento. Além disso, verificou a fiabilidade do mesmo e a sua adequabilidade através de testes de conformidade, efectuados junto das entidades intervenientes.

Analisou, sob a perspectiva da legalidade e correcção financeira, os processos de empréstimos, bem como a participação da Região nos aumentos de capital de algumas empresas.

Elaboração do relato. -No relato foram apresentadas as principais conclusões da auditoria e proposta de recomendações, suportadas nas verificações efectuadas.

4.2.2 - Questões suscitadas pela auditoria

Foram objecto de contraditório algumas questões suscitadas no relato de auditoria, que se apresentam, conjuntamente com as respostas dos serviços e respectiva análise:

4.2.2.1 - Quesito I

A) Questão colocada: "Incorrecta classificação económica dos reembolsos do FAFIM":

Foi a Direcção Regional de Pescas questionada acerca do seguinte:

1-a) Os empréstimos atribuídos no âmbito do FAFIM foram contabilizados na rubrica de classificação económica "09.05.03-A - Empréstimos de curto prazo - Outros sectores - Fundo de Apoio à Frota Pesca da Região".

b) Os reembolsos efectuados pelos proprietários das embarcações foram contabilizados nas guias de receita com a classificação económica "07.01 - Outras receitas correntes - Reembolsos".

2 - De acordo com o Decreto-Lei n.º 450/88, de 12 de Dezembro, que aprova o novo classificador económico da receita pública, a receita proveniente dos reembolsos efectuados no âmbito do FAFIM deveria ser contabilizada na rubrica de classificação económica "10.11 - Activos financeiros - Empréstimos a curto prazo - Outros sectores".

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Pescas respondeu:

Incorrecta classificação económica dos reembolsos do FAFIM - com efeito até à guia de receita respeitante ao mês de Dezembro de 1999, os reembolsos eram classificados na rubrica - "07.01 - Outras receitas correntes - Reembolsos", situação que foi alterada para a classificação correcta em Janeiro de 2000 ("10.11 - Activos financeiros - Empréstimos a curto prazo - Outros sectores"), conforme se pode verificar pelo ofício n.º 75, de 25 de Janeiro de 2000, e guia de receita de Janeiro de 2000, cujas cópias se anexam.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Os serviços confirmaram a incorrecta classificação económica dos reembolsos do FAFIM. No entanto, em Janeiro de 2000

procederam à alteração da situação, passando a classificá-los em "10.11 - Activos financeiros - Empréstimos a curto prazo - Outros sectores".

4.2.2.2 - Quesito II

A) Questão colocada: "Ausência de cobrança de taxa de prestação de serviços de 5% para empréstimos com o prazo superior a um ano":

Foi a Direcção Regional de Pescas questionada acerca do seguinte:

1 - Não foi detectada a cobrança, a ser efectuada pela DRP, de quaisquer taxas aquando da prorrogação dos empréstimos concedidos ao abrigo do FAFIM.

2 - Não obstante, de acordo com o ponto 2 do capítulo II do despacho regulamentador da Resolução n.º 124/85, de 9 de Maio, aos empréstimos concedidos acresce uma taxa para despesas de funcionamento do Fundo, estipulada em 5% ao ano sobre o valor do empréstimo.

3 - Verificou-se, pois, o incumprimento, por parte da DRP, do referido ponto 2 do capítulo II do despacho regulamentador da Resolução n.º 124/85, de 9 de Maio.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Pescas respondeu:

Ausência de cobrança de taxa de prestação de serviços a 5% para empréstimos com o prazo superior a um ano - efectivamente o Regulamento do FAFIM (despacho n.º 196/85, de 30 de Abril) refere que a taxa a cobrar será de 5% ao ano sobre o valor do empréstimo, no entanto sempre foi entendimento desta Direcção Regional que a taxa seria aplicada de uma só vez aquando da atribuição do empréstimo.

Este foi o tratamento dado a todos os empréstimos desde a data da sua implementação.

O sector das pescas e em especial o segmento respeitante à frota, tem uma actividade imprevisível, sobretudo se olharmos para as embarcações que se dedicam à pesca de tunídeos. Anos de escassez daquelas espécies, como se tem verificado nos últimos tempos, têm colocado os armadores numa situação financeira bastante difícil, não podendo honrar os seus compromissos nos prazos previstos, por falta de liquidez, não havendo outros meios financeiros para substituir a insuficiência de tesouraria gerada pela actividade da pesca.

Nesta perspectiva é admissível que a cobrança da taxa se faça uma única vez sobre o valor do empréstimo concedido. A fim de colmatar esta situação S. Exa. o Secretário Regional de Agricultura, Florestas e Pescas exarou um despacho n.º 31/2000, de 7 de Fevereiro (vide cópia anexa).

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Da resposta anteriormente citada, e não obstante sejam atendíveis os argumentos apresentados, é possível confirmar o desrespeito pelo ponto 2 do capítulo II do despacho de 9 de Maio, regulamentador da Resolução n.º 124/85, de 8 de Fevereiro. Contudo, é de salutar a publicação, a 10 de Fevereiro do corrente ano, do despacho n.º 31/2000, de S. Exa. o Secretário Regional de Agricultura, Florestas e Pescas, por ter alterado a referida disposição, que passou a rezar assim: "Os auxílios financeiros a conceder através do FAFIM tomarão a forma de empréstimos, acrescidos de uma taxa para despesas de funcionamento do Fundo, que será de 5% sobre o valor mutuado", tornando regular a situação alvo de quesito.

4.2.2.3 - Quesito III

A) Questão colocada: "Não celebração de contrato de empréstimo":

Foi a Direcção Regional de Pescas questionada acerca do seguinte:

1 - Verificou-se que os empréstimos concedidos ao abrigo do FAFIM não foram objecto de contrato, nem no momento da sua concessão, nem quando foram objecto de prorrogação.

2 - O ponto 4 do capítulo II do despacho regulamentador da Resolução n.º 124/85, de 9 de Maio, refere que: "Os empréstimos terão a duração máxima de um ano, podendo ser prorrogáveis por igual período, em casos excepcionais, havendo lugar à celebração de novo contrato."

3 - A omissão da celebração de contratos de empréstimo conduz à violação, por parte da DRP, do citado ponto 4 do capítulo II do despacho regulamentador da Resolução n.º 124/85, de 9 de Maio.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Pescas respondeu:

Não celebração de contrato de empréstimo - a única referência à celebração de contrato no Regulamento do FAFIM é feita no ponto 4 do capítulo II do despacho n.º 196/85, de 30 de Abril, e salienta novo contrato, não havendo qualquer menção no aludido regulamento ao contrato iniciaLdaí que a interpretação de "[...] lugar à celebração de novo contrato", deve ser feita como pedido por parte do armador na prorrogação do prazo de reembolso. O termo contrato neste contexto não tem a conotação jurídica que normalmente lhe é dada.

Por outro lado a manifestação expressa pelo armador em descontar uma percentagem sobre o valor bruto do pescado descarregado, que poderá variar entre 5% e 15% conforme os casos, e a aceitação das condições do regulamento, são suficientes para substituir qualquer contrato formal.

A duração dos empréstimos inicialmente prevista de um ano, era aceitável naquele momento, visto os valores reembolsados serem bastantes inferiores aos actuais. Recorde-se que o escalão máximo era fixado em 1000 contos, sendo agora de 5000 contos. Em situação de crise na pesca de tunídeos, como atrás foi referido, é impossível uma embarcação capturar o equivalente a 100 000 contos valor que representa o máximo exigido para fazer face a empréstimos de 5000 contos (5% de cativações em lota), sendo inviável aumentar a taxa de descontos nas lotas pelo facto da situação de crise existente (mais de 5% penalizaria fortemente a exploração das embarcações de maior porte).

Também neste caso S. Exa. o Secretário Regional de Agricultura, Florestas e Pescas exarou um despacho n.º 31/2000, de 7 de Fevereiro, que altera esta situação.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Embora o ponto 4 do capítulo II do despacho regulamentador da Resolução n.º 124/85, de 8 de Fevereiro, imponha, apenas, a celebração de novo contrato, não fazendo referência à celebração de qualquer contrato inicial, tal facto pressupõe a existência de um contrato anterior. Não sendo este argumento suficiente, será, ainda, de atender ao preceituado no artigo 1143.º do Código Civil, com a redacção que lhe foi introduzida pelo DL n.º 163/95, de 13 de Julho, que determina que "O contrato mútuo de valor superior a 3 000 000$ só é válido se for celebrado por escritura pública e o de valor superior a 200 000$ se o for por documento assinado pelo mutuário" (ver nota 12).

Constam do despacho n.º 2/95, de 5 de Janeiro, publicado a 9 de Janeiro, na 2.ª série, n.º 6, do JORAM, os montantes a conceder por embarcação, ao abrigo do FAFIM, e que oscilam entre os 500 e os 5000 contos. Nestes termos, decorre a necessidade de que todos os empréstimos sejam reduzidos a escrito, e assinados pelo mutuário, e de que, quando estes tenham um valor superior a 3 000 000$, adquiram a forma de escritura pública, sob pena de desrespeitar o citado artigo 1143.º do Código Civil.

4.2.2.4 - Quesito IV

A) Questão colocada: "Fiscalização da aplicação do empréstimo":

Foi a Direcção Regional de Pescas questionada acerca do seguinte:

1 - Constatou-se que o controlo da aplicação dos empréstimos atribuídos pela DRP, em especial se estes se destinam à finalidade para a qual foram concedidos, tem sido exercida, não pelos técnicos da referida direcção, mas pela AAPA.

2 - O artigo 2.º, n.º 1, alíneas c) e e), do DRR n.º 3/97/M, de 31 de Janeiro, que consagra a orgânica da DRP, confere a esta direcção as atribuições apresentadas de seguida:

[...];

c) Propor medidas legislativas e implementar acções no âmbito da actividade piscatória em geral e em particular relativas a infra-estruturas, embarcações de pesca, equipamentos, métodos e artes de pesca;

[...];

e) Promover a aplicação e assegurar a efectiva implementação das medidas e acções aprovadas na sequência do disposto na alínea c);

[...].

3 - Das disposições normativas citadas no ponto 2 decorre o dever de a DRP controlar a aplicação dos empréstimos atribuídos ao abrigo do FAFIM, uma vez que essa concessão resulta de uma acção no âmbito da actividade piscatória relativa a embarcações de pesca desenvolvida por aquela Direcção.

B) Audição do responsável:

Ao que a Direcção Regional de Pescas respondeu:

Fiscalização da aplicação do empréstimo - até à data é feita pela Associação de Armadores que vai ao local das obras ou às embarcações verificar se os valores mutuados foram aplicados de acordo com o requerimento. Existe uma fiscalização fisica da execução financeira, podendo ser complementada por documentação (facturas e recibos).

No futuro é intenção desta Direcção Regional efectuar uma vistoria às embarcações antes da concessão do empréstimo (na altura da elaboração da informação), produzindo um relatório técnico, e outra no momento da libertação das verbas do empréstimo ou posteriormente a esta no caso das obras não estarem realizadas.

Complementarmente exigiremos a documentação inerente às obras ou aquisições efectuadas, designadamente facturas e recibos.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

A resposta anteriormente transcrita corrobora a ilação apresentada pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, uma vez que confirma que a DRP não controla a aplicação dos empréstimos concedidos ao abrigo do FAFIM, não obedecendo ao disposto no artigo 2.º, n.º 1, alíneas c) e e) do DRR n.º 3/97/M, de 31 de Janeiro, que estabelece a sua orgânica.

4.2.2.5 - Quesito V

A) Questão colocada: "Tutela da Empresa de Cervejas da Madeira, Lda., e da Madibel, SA":

Foram as Secretarias Regionais da Economia e Cooperação Externa e do Plano e da Coordenação questionadas acerca do seguinte:

1 - A SRPC afirmou que a tutela da Empresa de Cervejas da Madeira, Lda., e da Madibel, SA, pertence à SRECE. Por sua vez a SRECE asseverou que, a partir de 1996, a tutela passou a ser exercida pela SRPC, dado os processos relativos a estas empresas terem passado para esta última, para efeitos de uma eventual alienação das participações detidas pela Região.

2 - Nos termos do artigo 3.º, alíneas c) e d), do DLR n.º 24-A/96/M, de 4 de Dezembro, que estabelece as bases da orgânica do Governo Regional da RAM, cabe à SRECE exercer as suas competências no domínio do comércio e da indústria regionais, áreas onde as referidas empresas exercem a sua actividade

3 - Com vista à clarificação da situação descrita, pretende-se saber qual dos dois departamentos, efectivamente, tutela as referidas empresas.

B) Audição do responsável:

A resposta da Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa foi a seguinte:

Relativamente à questão colocada sobre a tutela da Empresa de Cervejas da Madeira, Lda. , e da Madibel, SA, esta Secretaria Regional reitera que a tutela daquelas empresas é da responsabilidade da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação (SRPC), uma vez que os respectivos processos transitaram desde 1996 para a SRP para efeitos de uma eventual alienação das participações detidas pela RAM, passando tal facto para o âmbito das competências da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, uma vez que integra o património da Região Autónoma da Madeira. Aliás, a confirmar esta situação, constata-se a participação nas assembleias gerais das empresas acima referidas, de S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação.

Por sua vez, a resposta da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação foi a seguinte:

Reportando-me ao assunto em epígrafe e conforme solicitado por V. Exa., através do ofício supra, informo V. Exa. que sobre o quesito V - "Tutela da Empresa de Cervejas da Madeira, Lda. , e da Madibel, SA", e relativamente à tutela das referidas empresas, a mesma é efectivamente exercida desde 1996 por esta Secretaria Regional.

Com efeito nessa data iniciaram-se os respectivos processos de privatização, pelo que desde essa altura que as negociações para o efeito se encontram em curso, prevendo-se que essa privatização venha a acontecer no decorrer do corrente ano.

Assim sendo, embora pelas áreas em que se situam a tutela daquelas empresas pertença à Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa, a qual continua aliás a fornecer as orientações gerais da actuação, desde 1996, esta vem sendo efectivamente exercida em termos de avaliação patrimonial e acompanhamento, tendo por objectivo a venda das quotas que a Região detém no seu capital social, pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, através do respectivo secretário regional, em colaboração, como não podia deixar de ser, com a Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Face à resposta apresentada, ficou esclarecido sobre quem recaía a obrigação de tutelar as supramencionadas empresas.

4.2.2.6 - Quesito VI

A) Questão colocada: "Não envio aos secretários regionais da tutela e do Plano e da Coordenação dos relatórios trimestrais da comissão de fiscalização da Imprensa Regional da Madeira, E. P.":

Foi a Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa questionada acerca do seguinte:

1 - Verificou-se que, em 1998, não foram enviados os relatórios definidos no n.º 7 do artigo 10.º do DL n.º 260/76, de 8 de Abril, que contém o Estatuto das Empresas Públicas.

2 - De acordo com aquela disposição normativa, a comissão de fiscalização deverá enviar, trimestralmente, aos secretários regionais da tutela e do Plano e da Coordenação, "[...] um relatório sucinto em que se refiram os controles efectuados e as anomalias detectadas, assim como os principais desvios verificados em relação aos orçamentos e respectivas causas".

3 - A situação descrita nos pontos anteriores revela o incumprimento pelo disposto no n.º 7 do artigo 10.º do referido DL n.º 260/76, de 8 de Abril.

B) Audição do responsável:

A resposta, da Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa, é comum aos quesitos VI e VII:

Os relatórios trimestrais e anual de contas do exercício de 1998, foram remetidos à Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, apresentados e analisados oportunamente em Conselho de Governo.

Quanto aos instrumentos de gestão previsional previstos no n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, os mesmos não foram elaborados pela Imprensa Regional da Madeira, E. P.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Efectivamente, a presente equipa de auditoria deparou com a existência de relatórios trimestrais e anual de contas do exercício de 1998, nos processos das referidas empresas arquivados na Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa. Contudo, não foi detectada a existência dos relatórios trimestrais da comissão de fiscalização da Imprensa Regional da Madeira, E. P., a que alude o quesito em apreço. Neste sentido, parece ser de concluir pelo desrespeito do preceituado no n.º 7 do artigo 10.º do DL n.º 260/76, de 8 de Abril.

4.2.2.7 - Quesito VII

A) Questão colocada: "Não elaboração dos instrumentos de gestão previsional e de controlo de gestão pela Imprensa Regional da Madeira, E. P.":

Foi a Secretaria Regional da Economia e Cooperação Externa questionada acerca do seguinte:

1 - A verificação permitiu constatar que os instrumentos de gestão, previstos no n.º 1 do artigo 22.º do DL n.º 260/76, de 8 de Abril, não foram, em 1998, elaborados pela Imprensa Regional da Madeira, E. P., e, consequentemente, não foram aprovados pelos secretários regionais da tutela e do Plano e da Coordenação.

2 - Exige o n.º 1 do artigo 22.º do referido diploma legal que a gestão económica e financeira das empresas seja disciplinada pelos seguintes instrumentos de gestão previsional:

Planos de actividade e financeiros plurienais;

Planos de actividade e orçamentos anuais, individualizando, pelo menos, os de exploração, investimento financeiro e cambial e suas actualizações;

Relatórios de controlo orçamental adaptados às características da empresa e às necessidades do seu acompanhamento por parte dos secretários do Plano e da Coordenação e da tutela.

3 - A vicissitude apresentada nos pontos anteriores revela o desrespeito pelo preceituado no n.º 1 do artigo 22.º e na alínea c) do n.º 1 do artigo 13.º do DL n.º 260/76, de 8 de Abril.

B) Audição do responsável:

A resposta foi a mesma do quesito VI.

C) Apreciação da resposta:

A alegação anterior mereceu a seguinte apreciação no relatório de auditoria:

Face à resposta anteriormente descrita, resta concluir pelo efectivo incumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 22.º e na alínea c) do n.º 1 do artigo 13.º do DL n.º 260/76, de 8 de Abril.

5 - Património financeiro

5.1 - Acções e quotas detidas pelo Governo Regional

5.1.1 - Participação da RAM no capital social

Avalia-se, com algum detalhe, neste ponto, a posição das participações da Região, no tocante à sua vertente empresarial, reportada a 31 de Dezembro de 1998, bem como a evolução verificada durante o ano de 1998.

Elaborado com base nas informações contidas nos mapas anexos às Contas da Região para 1997 e 1998 "Participação da Região no capital social das empresas", o quadro seguinte expõe as participações detidas pela Região, nos finais dos anos económicos de 1997 e 1998:

(ver documento original)

O valor global das acções e quotas detidas, pela Região, no final de 1998 atingia os 9,77 milhões de contos, o que, face ao valor registado no final de 1997 (8,26 milhões de contos), representou um incremento de 1,5 milhão de contos. Este aumento das quotas e participações detidas pelo Governo Regional deveu-se, exclusivamente, às seguintes operações:

Acompanhamento por parte da Região no aumento de capital social da ANAM, S. A. (que passou de 8,5 milhões de contos para 13,5 milhões de contos), na proporção da sua participação na aludida empresa. A operação foi autorizada através da Resolução n.º 1048/98, de 20 de Agosto;

Aumento de capital social, no montante de 300 00 contos, da Empresa Horários do Funchal, SA, por incorporação de reservas;

Participação, no montante de 25 000 contos, da Região no Académico Marítimo Madeira Andebol, SAD, cujo capital social é de 50 000 contos, a ser paga através do orçamento do Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira. Esta operação foi autorizada através da Resolução n.º 609/98, de 27 de Maio;

Participação, no montante de 7500 contos, da Região no Madeira Andebol, SAD, cujo capital social é de 50 000 contos, a ser paga através do orçamento do Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira. Esta operação foi autorizada através da Resolução n.º 1047/98, de 11 de Agosto, alterada pela Resolução n.º 1085/98, de 13 de Agosto. Até o final do ano de 1998, de acordo com a informação contida na Conta da Região do ano em apreço, o montante de 7500 contos não havia sido pago;

Participação da Região, no valor de 200 000 contos (40% do capital social) no Marítimo da Madeira, S. A. Operação autorizada através da Resolução n.º 1086/98, de 20 de Agosto. Até o final do ano de 1998, ainda, não havia sido realizada a participação social na referida empresa, que deveria ter sido custeada pelo orçamento do Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira;

Participação da Região, no montante de 5100 contos, no capital social da empresa Madeira Island Gifts Shop, S. A. (10 000 contos), através do Instituto de Bordados, Tapeçarias e Artesanato da Região Autónoma da Madeira;

Participação da Região, no montante de 20 000 contos, no capital social da empresa Centro de Vimes da Camacha, Lda. (90 000 contos), através do Instituto de Bordados, Tapeçarias e Artesanato da Região Autónoma da Madeira. A participação da Região corresponde a 22,2% do capital social da empresa.

Saliente-se, ainda, que, de um universo de 23 empresas participadas, relevam as participações nas empresas Horários do Funchal - Transportes Públicos, SA, Empresa de Electricidade da Madeira, SA, e ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, SA, que, no seu conjunto, perfazem cerca de 87,7% das acções e quotas detidas pela Região.

A evolução do valor global da carteira de acções e das quotas detidas pela Região, de 1995 a 1998, pode ser observada no quadro seguinte:

Temos, assim, que, no período de 1995 a 1998, as acções e quotas detidas pela Região passaram de 6,7 milhões de contos, em 1995, para 9,8 milhões de contos, em 1998, o que significou, em termos absolutos, um aumento de 3,1 milhões de contos que correspondeu, em termos relativos, a uma ampliação de 46,2% no valor das acções e quotas detidas.

5.1.2 - Resultados líquidos do sector empresarial

As participações da Região, em algumas empresas, não têm em vista, exclusivamente, a rentabilização do capital investido, assumindo carácter estratégico para a Região, na medida em que permitem colocar em execução as políticas decididas pelo Governo Regional, sendo, portanto, essa participação orientada por critérios, não só estritamente económicos, como também políticos e macroeconómicos.

O mapa seguinte, elaborado com base nos mapas anexos às Contas da Região para 1996, 1997 e 1998, "Demonstração de resultados das empresas com participação pública regional em 31 de Dezembro de 1998", explana os resultados líquidos das empresas participadas, bem como os resultados que podem ser imputados à Região:

(ver documento original)

Assim, é possível constatar que os resultados líquidos das empresas participadas pela Região (apurados pela adição dos resultados líquidos positivos com os resultados líquidos negativos) atingiram, em 1998, o montante de 842 900 contos (o valor mais elevado no triénio em apreço).

O resultado pertencente à Região ascendeu a 456 400 contos (correspondentes a cerca de 54% dos resultados obtidos pelas empresas participadas).

Em termos absolutos destacam-se, pelo elevado valor dos resultados líquidos obtidos, a SDM (Sociedade de Desenvolvimento da Madeira) cujos resultados líquidos atingiram os 484 200 contos, a Cimentos Madeira com resultados de 378 700 contos e a Empresa de Electricidade da Madeira que apresentou resultados líquidos de 376 400 contos.

A contribuir para um menor desempenho do Sector Público Empresarial Regional e apresentado resultados negativos mais elevados encontram-se a ANAM (Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira) com resultados de - 206 700 contos, a ILMA (Indústria de Lacticínios da Madeira) que apresentou resultados de - 89 700 contos e a Empresa de Cervejas da Madeira cujos os resultados líquidos exibidos foram de - 83 097 contos.

A evolução, no triénio em apreço, dos resultados líquidos das diversas empresas no qual a Região participa, bem como dos resultados pertencentes à Região pode ser observada no quadro seguinte:

(ver documento original)

Do quadro anterior se retiram os seguintes elementos:

Os resultados líquidos obtidos pelas empresas participadas pelo Governo Regional aumentaram, de 1996 a 1998, cerca de 271 800 contos, correspondentes, em termos relativos, a um crescimento de 47,6%. A variação não foi, no entanto, homogénea, dado que, de 1996 para 1997, os resultados líquidos decaíram cerca de 360 500 contos (- 63,1% face ao ano anterior), para depois subirem, de 1997 para 1998, 632 400 contos (mais 300,5% do que no ano de 1997);

Os resultados líquidos pertencentes à Região apresentaram, no conjunto do período, um decréscimo de 142 800 contos (- 25% do que em 1996). De 1997 para 1998 os resultados, imputados à Região, cresceram 172 300 contos, valor que no entanto não foi suficiente para cobrir o decréscimo de 315 100 contos registado de 1996 para 1997.

5.2 - Créditos por empréstimos concedidos

A situação credora do Governo Regional, em 31 de Dezembro de 1998, é analisada neste ponto. O quadro seguinte, elaborado com base nas informações prestadas pela Direcção Regional de Finanças (ver nota 13), expõe os créditos concedidos e as amortizações pagas, em 1998, bem como a situação do capital em dívida no início e fim do referido ano:

(ver documento original)

Globalmente verifica-se que o montante em dívida à Região, por créditos concedidos, atingia, no final de 1998, 3,6 milhões de contos, o que face ao valor registado no ínicio do ano (3,1 milhões de contos) correspondeu a um acréscimo de 465,6 milhares de contos (mais 14,8%).

Do montante total em dívida à Região, no final de 1998, cerca de 2,2 milhões de contos (são dívidas à Administração Regional directa (60,7%) e 1,4 milhões de contos (39,7%) constituem dívidas aos fundos e serviços autónomos.

O capital em dívida, no final de 1998, à Administração Regional directa (2,2 milhões de contos) reparte-se da seguinte forma: 1,1 milhões de contos referem-se a empréstimos concedidos aos municípios, 1 milhão de contos são dívidas de empresas, 44 000 contos são dívidas de particulares e os restantes constituem dívida por créditos concedidos a diversas associações.

Os gráficos seguintes ilustram a estrutura do capital em dívida à Administração Regional directa, no início e final do ano de 1998:

(ver documento original)

Os créditos concedidos, em 1998, pelo Governo Regional, no montante de 359 700 contos, referem-se, exclusivamente, às seguintes operações:

Concessão de suprimentos, no montante de 333 150 000$ à Empresa Jornal da Madeira;

O montante de 26 512 500$ referem-se a empréstimos concedidos no âmbito do FAFIM (Fundo de Apoio à Frota Pesqueira) a diversas embarcações.

No que se refere aos fundos e serviços autónomos os créditos concedidos a terceiros foram os seguintes:

14 147 760$ referem-se a empréstimos concedidos, pela Direcção Regional de Recursos Humanos (ver nota 14), no âmbito das iniciativas locais e emprego;

40 000 000$ constituem um empréstimo, por 10 anos, concedido à Sociedade dos Engenhos da Calheta, Lda., autorizado através da Resolução n.º 738/98, pago através do orçamento privativo do FRIGA (Fundo Regional de Intervenção e Garantia Agrícola);

299 330 000$ dizem respeito a diversos empréstimos concedidos, pelo Instituto de Habitação da Madeira, a particulares no âmbito do PRID (Programa Recuperação dos Imóveis Degradados) e do RAVP (Regime de Apoio à Valorização da Paisagem).

5.3 - Evolução global (1997-1998)

Apresenta-se neste ponto, em resumo, a evolução da situação do património financeiro activo.

O quadro seguinte elaborado com base nos mapas anexos às Contas da Região para 1997 e 1998, designadamente, anexo XXXVI - "Participação da Região no capital social de empresas", e nas informações prestadas pela Direcção Regional de Finanças (ver nota 15), apresenta os activos financeiros detidos pela RAM no final dos supracitados anos económicos:

(ver documento original)

Do quadro anterior se infere que a RAM detinha, no final de 1998, activos financeiros no montante de 13,4 milhões de contos, o que face ao valor registado no final de 1997, significou um incremento de 2 milhões de contos, ao qual correspondeu, em termos relativos um aumento de 17,3%.

Os activos financeiros detidos pela Região, no final de 1998, subdividem-se da seguinte forma: 73% constituem quotas e acções (9,8 milhões de contos) e os restantes 27% referem-se a créditos concedidos.

As acções e quotas detidas pela Região cresceram, face a 1997, 18,4%, em termos relativos, e 1,5 milhões de contos, em termos absolutos. Os créditos concedidos aumentaram, em relação a 1997, 465 600 contos (17,3%).

6 - Observância do limite para operações activas

O Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da Região para 1998, prevê no seu artigo 10.º o seguinte:

Fica o Governo Regional autorizado a realizar operações activas no montante de 4 milhões de contos.

O quadro seguinte, elaborado com o objectivo de aferir do cumprimento do referido artigo, contêm todas as operações activas efectuadas, em 1998, pela Administração Pública Regional:

(ver documento original)

Assim, conclui-se que o conjunto das operações activas realizadas, em 1998, pela Administração Pública Regional totalizaram os 1,9 milhões de contos, ficando, assim, muito aquém do limite (de 4 milhões de contos) estabelecido pela Assembleia Legislativa Regional, aquando a aprovação do Orçamento Regional.

7 - Rendimentos dos activos financeiros

Os rendimentos obtidos pela Administração Pública Regional, em 1998, encontram-se explanados no quadro seguinte:

(ver documento original)

Os activos financeiros renderam à Região, em 1998, 198 500 contos, dos quais 179 000 contos referem-se a rendimentos provindos da distribuição de dividendos da empresa Cimentos Madeira, Lda. (120 213 885$), e da Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, S. A. (58 750 000$), os restantes 19 600 contos (ver nota 16) referem-se a juros cobrados no âmbito dos empréstimos efectuados ao abrigo do PRID (Programa de Recuperação de Imóveis Degradados) e do RAVP (Regime de Apoio à Valorização da Paisagem), pelo Instituto de Habitação da Madeira.

(nota 1) No que respeita ao ano económico em apreço, não foi foram analisadas receitas provenientes de reprivatizações, dado que a RAM não procedeu à alienação da titularidade ou do direito de exploração de quaisquer meios de produção ou outros bens.

(nota 2) Vide Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4.ª ed., vol. I, Almedina, Coimbra, 1993, pp. 291, 292 e 293.

(nota 3) Para uma melhor compreensão da noção de património, vide ponto 3 - "Enquadramento doutrinal", do capítulo IX -"O património regional", in parecer sobre a Conta da RAM relativa ao ano económico de 1996.

(nota 4) Nesse sentido, cf. Prof. Doutor Sousa Franco, op. cit., p. 292.

(nota 5) Neste sentido, vide in Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. VI, 1994, p. 287.

(nota 6) Cf. op. cit., p. 300.

(nota 7) Cf. Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. VI, 1994, p. 167.

(nota 8) Cf. Prof. Doutor Sousa Franco, op. cit., p. 248.

(nota 9) No entender do Prof. Doutor Sousa Franco, op. cit., p. 248.

(nota 10) Neste sentido, cf. Prof. Marcello Caetano in Manual de Direito Administrativo, vol. II, p. 970.

(nota 11) Neste âmbito, cumpre referir a publicação da Portaria n.º 671/2000, de 17 de Abril, que revogou a Portaria n.º 378/94, de 16 de Junho, rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 106/94, de 30 de Julho, que aprova as instruções de inventariação do cadastro e inventário dos bens do Estado (CIBE).

(nota 12) "Mútuo é o contrato pelo qual uma das partes empresta à outra dinheiro ou outra coisa fungível, ficando a segunda obrigada a restituir outro tanto do mesmo género e qualidade", de acordo com a definição que se encontra no artigo 1142.º do Código Civil.

(nota 13) Através dos ofícios n.os 2874/99, de 3 de Setembro, 2913/99, de 8 de Setembro, 3271/99, de 13 de Outubro, e 1786/00, de 26 de Maio.

(nota 14) Foi entregue à Direcção Regional de Recursos Humanos o valor de 18 060 000$, entidade com autonomia administrativa. Da dotação recebida por aquela entidade foi gasta a importância de 14 147 760$, com pagamentos a beneficiários do Programa ILE. O saldo no montante de 3 912 240$ foi reposto no cofre do Tesouro Público Regional em 12 de Fevereiro de 1999 (guia de receita n.º 1602).

(nota 15) Através dos ofícios n.os 2874/99, de 3 de Setembro, 2913/99, de 8 de Setembro, 3271/99, de 13 de Outubro, e 1786/00, de 26 de Maio.

(nota 16) O montante de juros efectivamente vencidos, em 1998, foi de 45 610 766$, no entanto, 24 067 669$ foram subsidiados pelo Instituto de Habitação da Madeira e 1 923 000$ estavam, no final do ano de 1998, em atraso, não tendo sido cobrados no referido ano económico.

CAPÍTULO X

Fluxos financeiros entre o Orçamento da RAM e o Sector Público Empresarial Regional

1 - Introdução

No conjunto dos relatórios e pareceres sobre as Contas da Região Autónoma da Madeira, é esta a primeira vez em que, como capítulo autónomo, se efectua a análise dos fluxos financeiros entre o Orçamento da RAM e o Sector Público Empresarial Regional (ver nota 1), procurando-se, com isso, expor os elementos examinados conducentes à apreciação, em sede de parecer sobre a Conta da Região relativa ao ano económico de 1998, das verbas pagas, pela Administração Regional Autónoma, às entidades, públicas e privadas, mas com capitais públicos, e vice-versa.

Para tal, faz-se uma análise dos montantes entregues no ano de 1998, agregados de acordo com o código de classificação económica da despesa, bem como das importâncias recebidas pela Administração Regional Autónoma, no mesmo ano (ver nota 2).

Embora o objecto deste capítulo fique, em grande parte, por preencher, porquanto, no ano económico em apreço, não se concretizaram reprivatizações de empresas nacionalizadas, privatizações de capitais públicos, ou alienação de participações do sector público, subsiste, no entanto, a movimentação de alguns fluxos financeiros, em ambos os sentidos, decorrentes de atribuição de subsídios, aumentos de capital, constituição de suprimentos, concessão de empréstimos e distribuição de dividendos.

2 - Enquadramento legal

Cumpre ao Tribunal de Contas, em sede de relatório e parecer sobre a Conta da Região, e em obediência à alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável ao relatório e parecer sobre a Conta da RAM ex vi n.º 3 do artigo 42.º do mesmo diploma, apreciar, entre outros aspectos, os fluxos financeiros entre o Orçamento e o Sector Empresarial da Região, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações.

Esses fluxos financeiros podem confluir quer no sentido Orçamento/Sector Público Empresarial da Região, quer no sentido Sector Público Empresarial da Região/Orçamento.

A alínea c) do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, consagra aquele primeiro tipo de fluxo, ao prever a remessa, pelo Executivo, à Assembleia Legislativa Regional, com a proposta do Orçamento, do relatório sobre as "Transferências orçamentais para [...] as empresas públicas". Não obstante, porque esta imposição não tem reflexo na estrutura da Conta da Região, nem nos anexos justificativos enunciados nos artigos 27.º e 29.º do mesmo diploma, o Governo Regional não está obrigado a informar a Assembleia sobre as transferências efectivamente realizadas para as empresas públicas, nem a fazer constar da Conta da RAM informação sistematizada sobre esses fluxos.

O Sector Público Empresarial da Região, à semelhança do Estado, é uma das formas onde é maior a absorção de dinheiros públicos, seja através de subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos e transferências do Orçamento do Estado, de aplicações financeiras feitas pelas empresas e avalizadas ou garantidas de outra forma pela RAM, ou então mediante a participação da Região no capital das empresas, de tal forma que pode conduzir a distorções na concorrência entre empresas públicas e privadas.

Quanto ao segundo tipo de fluxos financeiros, composto pela afectação ao Estado das receitas obtidas com as reprivatizações de empresas nacionalizadas, com as privatizações de capitais públicos, a realizar ao abrigo da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril (Lei Quadro das Privatizações), e com as alienações de participações do sector público, reguladas pela Lei n.º 71/88, de 24 de Maio, a sua apreciação no presente relatório está prejudicada pelo facto de que não tiveram lugar na Região Autónoma da Madeira, no decurso do ano de 1998.

3 - Observações

Verificou-se que foram contabilizados na Conta da Região subsídios, como sendo destinados a empresas privadas, embora se dirigissem a empresas participadas pela RAM.

Pelo que, através do ofício n.º 719, de 2 de Junho de 2000, se questionou S. Exa. o Sr. Secretário Regional do Plano e Coordenação, tendo este alegado, mediante o ofício n.º 1584, de 7 de Junho, do mesmo ano económico, que: "[...] o facto de alguns dos pagamentos objecto de análise terem sido contabilizados como destinados a empresas privadas, embora se dirigissem a empresas participadas pela Região Autónoma da Madeira deveu-se a lapso na sua inscrição e contabilização."

"Efectivamente a classificação a adoptar aquando do registo dos pagamentos referentes aos códigos 04.02.01 - 'Instituições particulares' e 05.01.02 - 'Empresas privadas' deveria ter sido 05.01.01 - 'Empresas públicas, equiparadas ou participadas'.

Esta situação tem vindo a ser e será devidamente corrigida, para os casos em que tal ainda não se verifique, pelos respectivos serviços do Governo Regional".

A argumentação apresentada confirma o desrespeito pelas regras constantes do classificador económico das despesas públicas, aprovado pelo DL n.º 112/88, de 2 de Abril.

4 - Fluxos financeiros do Orçamento Regional para o Sector Público Empresarial Regional (SPER)

A conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 1998 evidencia os fluxos financeiros para o Sector Público Empresarial Regional, classificados em rubricas dos agrupamentos económicos: 04 - "Transferências correntes"; 05 - "Subsídios" e 09 - "Activos financeiros", conforme se sintetiza no quadro seguinte:

(ver documento original)

Constata-se, assim, que o valor global dos fluxos financeiros da Região Autónoma da Madeira para o sector das empresas públicas, equiparadas ou participadas (nelas se incluindo as instituições ou associações privadas mas com capitais públicos) ascendeu a cerca de 1,7 milhão de contos.

Realça-se os montantes pagos em "Despesas de capital", aproximadamente 1 milhão de contos, com 61,4% dos fluxos financeiros da RAM para o SPER, com destaque para os aumentos de capital.

No tocante ao valor de "Despesas correntes", 650 600 contos referem-se a subsídios, que foram contabilizados, quer como "Transferências correntes", quer como "Subsídios", na Conta da Região para 1998.

4.1 - Subsídios

Os subsídios que relevam para a presente análise constituem "[...] fluxos financeiros, não reembolsáveis do Estado para as empresas públicas, equiparadas ou participadas destinadas ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua actividade, de níveis de preços inferiores aos respectivos custos de produção" (ver nota 3).

No ano económico em apreço, foram concedidos subsídios a várias empresas públicas e ou participadas, ressaltando, neste âmbito, os que se enunciam de seguida:

Através de dotações orçamentais da Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, os concedidos à Empresa Jornal da Madeira, Lda., comparticipada em 80,0% pela RAM, no montante de 282 700 contos;

Na Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, os atribuídos à Planal - Sociedade de Desenvolvimento e Planeamento da Madeira, SA, empresa totalmente pública, com participação integral da RAM, em 100,0%, cujo valor global ascendeu a 265 800 contos.

Beneficiaram ainda de subsídios três empresas sob a tutela da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, designadamente, Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopólo, SA, Centro de Empresas e Inovação da Madeira, Lda. , e CITMA - Centro de Ciências e Tecnologia da Madeira, que receberam, em conjunto, 92 026 contos, e uma sob a tutela da Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, IRM - Imprensa Regional da Madeira, E. P., a qual ficou com a menor parcela (1,5 %) dos subsídios pagos pela tesouraria do Governo Regional a empresas públicas, equiparadas ou participadas.

Em suma, verificamos que rondou os 650 600 contos a totalidade de subsídios geradores dos fluxos financeiros, encaminhados pela Região Autónoma da Madeira, para as empresas públicas e ou comparticipadas.

O quadro seguinte sintetiza as situações atrás indicadas:

(ver documento original)

4.2 - Fluxos de aumento de capital e de constituição de suprimentos pela RAM Relativamente à empresa ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, SA, participada, em 19,6%, e no ano económico em apreço, o Conselho do Governo Regional ratificou a acta n.º 16 da assembleia geral daquela empresa, datada de 29 de Abril de 1998, sendo, deste modo, autorizada a subscrição pela RAM, na proporção da sua participação do capital social. O referido aumento de capital (320 000 contos) foi despendido por contrapartida da dotação orçamental adequada, afecta à Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, pelo capítulo 50 - "Investimentos do Plano", e pela classificação económica 09.01.00-Q - "Activos financeiros - Aumentos de capital - ANAM, SA".

Fora também autorizado, em 4 de Dezembro de 1997, pela Resolução n.º1744-A/97, o pagamento, da 3.ª tranche (330 000 contos), referente ao aumento de capital no ano de 1996, o qual só se concretizou no ano económico de 1998 (ver nota 4), tendo esse encargo cabimento, através da Secretaria Regional de Economia e Cooperação Externa, no capítulo 50, divisão 10, subdivisão 01, da classificação orgânica e pelo agrupamento 09, subagrupamento 01, alínea Q, do código de classificação económica.

Houve, assim, em 1998, saídas, para a ANAM - Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira, SA, no montante total de 650 000 contos, resultantes de ter sido esta financiada pela RAM, na sequência do aumento do capital social.

Em relação à Empresa Jornal da Madeira, Lda., no exercício da sua actividade, careceu da intervenção e apoio dos sócios, por forma a honrar os compromissos de natureza económica e financeira. Desta forma, o sócio maioritário, Região Autónoma da Madeira, encontrou-se na situação de ter que realizar e apoiar a Empresa Jornal da Madeira, Lda., através da prestação de suprimentos, que permitissem manter o nível de recuperação económico-financeira implementada naquela empresa. As Resoluções n.os 643/98, de 3 de Julho, e 1574/98, de 2 de Dezembro, formalizaram a participação da RAM na constituição de suprimentos, nos valores de, respectivamente, 293 000 contos e 40 150 contos, com o que houve saídas, para a Empresa Jornal da Madeira, Lda., no montante total de 333 150 contos.

Quanto ao Pólo Científico e Tecnológico da Madeira - Madeira Tecnopólo, SA, através da Resolução n.º 1440/98, de 5 de Novembro, a Região Autónoma da Madeira realizou a 2.ª tranche da sua participação, no valor de 52 500 contos.

O quadro seguinte sintetiza as situações atrás descritas:

(ver documento original)

Verificamos, por conseguinte, que os fluxos financeiros despendidos pela Região Autónoma da Madeira, para as empresas públicas e ou participadas, no ano de 1998, foi de 1035 milhões de contos.

5 - Fluxos financeiros do SPER para o Orçamento da RAM

Por não se verificarem privatizações, reprivatizações nem alienação de participações de empresas do Sector Público Empresarial Regional, os fluxos financeiros do SPER para o Orçamento da RAM deveram-se exclusivamente a distribuição de dividendos.

5.1 - Distribuição de dividendos

Das empresas em que a RAM tem participação, apenas as duas abaixo indicadas fizeram distribuição de dividendos relativos ao ano de 1997, com o que a RAM arrecadou o montante de 178 900 contos (ver nota 5), no ano económico de 1998. A empresa Cimentos Madeira, Lda., obteve o resultado líquido do exercício no montante de 378 700 contos, fazendo repartição dos seus dividendos, que a RAM recebeu, em duas tranches, de 36 400 contos e de 83 800 contos (ver nota 6). Quanto à empresa SDM - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, SA, obteve um resultado líquido do exercício no valor de 478 150 contos, recebendo a RAM, desta empresa, 58,75 contos (ver nota 7).

O quadro abaixo reflecte as situações acima descritas:

(ver documento original)

6 - Apuramento do saldo com o SPER

Apresenta-se, em seguida, uma síntese da situação dos fluxos financeiros entre a RAM e as empresas, com participação pública regional reportada a 31 de Dezembro de 1998:

(ver documento original)

O saldo deficitário de 1,5 milhão de contos demonstra que a RAM, por razões de cariz político (ver nota 8), contribui, financeiramente, de forma líquida, para o Sector Público Empresarial da Região.

(nota 1) Que compreende as empresas públicas stricto sensu, as empresas nacionalizadas, as sociedades de capitais públicos, e as sociedades de economia mista controladas ou participadas, elencadas no capítulo IX -"O património regional", do presente relatório.

(nota 2) Mencionam-se, apenas pontualmente, as receitas/despesas originadas no ano mas que não foram recebidas/pagas no ano de 1998 (v. g. aumento de capital em 1998, cujos pagamentos, por parte da RAM, se efectuaram em 1999).

(nota 3) Cf. o Novo Esquema de Classificação Económica das Despesas Públicas, aprovado pelo DL n.º 112/88, de 2 de Abril, rectificado no suplemento ao Diário da República, 1.ª série, n.º 108, de 10 de Maio - Ministério das Finanças, Secretaria de Estado do Orçamento, Direcção-Geral da Contabilidade P ública.

(nota 4) A Resolução n.º 637/97, de 22 de Maio, autorizou a participação da Região no aumento de capital, decidido em 31 de Dezembro de 1996, pela ANAM, SA, na proporção da respectiva participação no capital social.

(nota 5) Quanto aos dividendos distribuídos, relativos ao ano de 1998, o seu montante ascendeu a cerca de 187 500 contos, sendo 60 000 contos da SDM - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira e 127 500 contos da Cimentos Madeira, Lda. (ver nota 6) Valor que corresponde à participação da RAM (42,9%).

(nota 7) Valor que corresponde à participação da RAM (25,0%).

(nota 8) Os motivos que terão levado a RAM a participar no capital social das empresas em apreço poderão ser, nomeadamente, a promoção do desenvolvimento económico-social, a realização de políticas estruturais, a necessidade de assegurar o aprovisionamento de serviços públicos e de bens colectivos, a actuação em sectores chave da economia ou o estímulo à concorrência entre empresas privadas em sectores que exigem elevados investimentos de capital.

CAPÍTULO XI

Execução orçamental dos fundos e serviços autónomos

1 - Introdução

Através do presente capítulo, pretende-se efectuar uma análise ao desempenho da actividade financeira por parte dos organismos autónomos que compõem a Administração Pública Regional (ver nota 1), no decurso do ano económico de 1998, com base nos elementos escriturados nas respectivas contas de gerência e os constantes na Conta da Região, designadamente, ao nível das receitas arrecadadas e das despesas realizadas, com especial destaque para a respectiva capacidade de gerar receitas próprias justificativas do estatuto excepcional que os caracteriza, perscrutando, igualmente, o grau de dependência daqueles organismos face às verbas oriundas do Orçamento Regional e do Estado, culminando com eventuais irregularidades detectadas aquando dos trabalhos preparatórios inerentes à elaboração do projecto de relatório e parecer sobre a Conta da RAM para 1998.

Associam-se aos FSA conceitos distintos: o de serviços autónomos, que compreendem os organismos que prestam utilidades através da afectação de meios financeiros, e o de fundos autónomos, que são entidades criadas fundamentalmente para a gestão de meios financeiros de carácter monetário ou creditício. Ambos implicam uma autonomia administrativa e financeira, mas não independência orçamental, no sentido de que aqueles fundos e serviços, embora elaborem orçamentos privativos, publicados em anexo ao Orçamento Regional, e possuam receitas próprias, têm de obrigatoriamente entregar ao Tesouro o saldo, no final da gerência, das transferências provenientes do Orçamento da Região a favor destes organismos, assim como as receitas cobradas por estes (ver nota 2), podendo estas últimas serem requisitadas.

Contudo, por o seu regime jurídico o permitir, apenas vêm escriturados na Conta da Região os movimentos financeiros registados em "Contas de ordem" e os relativos a transferências (correntes e de capital) do Orçamento da RAM para o respectivo orçamento, obstaculizando uma especificação suficiente da respectiva actividade financeira, bem como uma análise profícua.

Dos 20 organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, existentes em 1997, apenas 1, designado por "Direcção Regional de Agricultura - Plano Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa (DRA-PEDAP)" foi extinto, deixando de constar no diploma que aprovou o Orçamento Regional para o ano económico de 1998 (ver nota 3).

Cumpre referir que, apesar daquele fundo, afecto à Direcção Regional de Agricultura, ter sido encerrado definitivamente, com efeitos reportados a 31 de Dezembro de 1997 (ver nota 4), os montantes relativos a juros referentes aos meses de Janeiro (181 504$) e Fevereiro (295 310$) de 1998, bem como a reposição do saldo da gerência anterior (3 292 966$), só foram entregues no Tesouro Regional, através das guias de receita n.os 0887/98, 3068/98 e 2883/98, em, respectivamente, 30 de Janeiro, 31 de Março e 25 de Março do ano de 1998.

Mantiveram-se, assim, no ano de 1998, os organismos autónomos pertencentes à Administração Pública Regional, que são evidenciados no mapa subsequente:

(ver documento original)

2 - Enquadramento legal

A Reforma da Administração Financeira do Estado, uma das mais importantes reformas estruturais a concretizar no nosso país, e que se estende a todos os serviços e organismos da administração central, aos institutos públicos, que revistam a forma de serviços personalizados do Estado ou de fundos públicos, e às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências próprias dos órgãos de governo regional (ver nota 5). Tem por escopo a modernização, a eficiência e a racionalidade no aproveitamento dos recursos humanos e materiais existentes na Administração Pública, que através da revisão da gestão orçamental, quer através da criação de um sistema informático que possibilite o melhoramento qualitativo e quantitativo dos serviços prestados. Pretende, também, adoptar na Administração Pública os métodos da administração privada, em especial, na perspectiva da economia, da eficiência e da eficácia.

A sustentar aquela reforma, foi criado um vasto acervo legislativo, de onde se destacam os artigos 108.º a 110.º da CRP, resultantes da revisão constitucional operada em 1989, e a Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, que aprovou o novo regime de enquadramento do Orçamento do Estado, por terem introduzido alterações ao nível da estrutura do Orçamento do Estado e dos princípios e métodos da gestão orçamental; a Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, que aprovou as Bases da Contabilidade Pública, e o DL n.º 155/92, de 28 de Julho, que desenvolve os princípios ali definidos e que contém as regras orientadoras do novo regime de administração financeira do Estado; o DL n.º 275-A/93, de 9 de Agosto, que consagra o novo regime das operações de tesouraria, e o DL n.º 371/91, de 8 de Outubro, que aprova o novo regime da aprovação dos novos meios de pagamento do Tesouro destinados às despesas públicas.

O artigo 58.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, determina que, "O regime estabelecido no presente diploma, bem como as bases gerais definidas pela Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, aplicam-se à administração financeira das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências próprias dos órgão de governo regional" (ver nota 6). Contudo, o processo de transição para o novo regime financeiro por parte da administração financeira da Região, à semelhança do que sucede ao nível da administração financeira central, encontra-se estagnado, pois continuam a não ser adoptadas quaisquer medidas específicas que conduzam àquela transição, mantendo-se em vigor a legislação revogada pelo n.º 1 do artigo 57.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho.

Efectivamente, aquela falta de iniciativa dos competentes órgãos regionais tem conduzido a que se considere defensável a aplicação extensiva, à Administração Regional da Madeira, das normas transitórias previstas anualmente nos decretos-leis de execução do Orçamento do Estado, que prevêem, para os serviços e organismos que não se apresentem em condições de efectuar a referida transição, a manutenção em vigor dos diplomas revogados pelo referido n.º 1 do artigo 57.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho (ver nota 7).

Naqueles termos, continua a vigorar na ordem jurídica regional, entre outros diplomas, o DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, que se destaca, no capítulo em análise, por estabelecer normas sobre serviços e fundos autónomos, regulamentando, nos termos do artigo 1.º, a actividade financeira dos fundos autónomos e dos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, incluindo os institutos públicos financiados pelo Orçamento da RAM em mais de 50%, relativamente à movimentação e utilização das suas receitas próprias e de outras fontes de financiamento que, eventualmente, lhes sejam atribuídas no Orçamento da RAM, à organização e publicação dos seus orçamentos privativos, à prestação e publicidade das contas de gerência e à análise das informações daí resultantes. Disciplina, ainda, os serviços dotados apenas de autonomia administrativa, na parte em que são obrigados a elaborar orçamentos privativos para aplicação de receitas próprias, bem como os organismos de coordenação económica.

Em obediência ao n.º 1 do artigo 2.º do referido DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, todos aqueles fundos e organismos que apresentem orçamentos privativos com total de receitas próprias igual ou superior a 10 000 contos, deverão ser incluídos em "Contas de ordem" do Orçamento Regional.

O DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM para o ano de 1998, alude aos serviços e fundos autónomos, no seu artigo 11.º, determinando a remissão, por estas entidades, nos n.os 1 e 2, à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, de balancetes trimestrais que permitam avaliar a respectiva execução orçamental, assim como de todos os elementos necessários à avaliação da execução das despesas do PIDDAR.

Nos n.os 3 e 4 do mesmo artigo 11.º, é focada a autonomia creditícia dos FSA, ao permitirem que estes organismos, mediante autorização prévia do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, emitam garantias a favor de terceiros, que devem obedecer ao limite previsto no n.º 2 do artigo 9.º daquele mesmo diploma, assim como possam recorrer ao crédito, considerado este em todas as suas formas, incluindo a modalidade de celebração de contratos de locação financeira por parte dos serviços da Administração Pública Regional, concorrendo para o limite fixado no artigo 8.º do diploma em apreço.

O capítulo VII do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, subordinado ao Sistema Regional de Saúde, preceitua, no artigo 24.º, n.º 1, que os encargos de anos anteriores, assumidos no âmbito do sistema regional de saúde pública, possam ser satisfeitos pelo Centro Regional de Saúde, com dispensa de quaisquer formalidades, assim como pelo Centro Hospitalar do Funchal, desde que as despesas se reportassem ao sistema regional de saúde.

Ambos aqueles Centros ficaram, ainda, autorizados a contrair empréstimos de curto prazo, independentemente da forma que revestissem, destinados a suprir défices de tesouraria, não podendo, contudo, resultar desses empréstimos aumento líquido da dívida pública regional, concorrendo, deste modo, para o limite fixado pelo artigo 8.º Competia ao Secretário Regional do Plano e da Coordenação, mediante portaria conjunta com o secretário da tutela, definir o limite máximo daqueles empréstimos.

Por fim, é de focar no capítulo VIII, consagrado à autonomia administrativa e financeira, os dois artigos que o compõem, que determinam a manutenção em vigor do disposto no artigo 33.º do DLR n.º 3-A/96/M, de 29 de Fevereiro (ver nota 8), relativo à execução financeira dos projectos da administração regional do Plano de Desenvolvimento Agrícola e Rural (ver nota 9), e o artigo 29.º do DLR n.º 4-A/97/M, de 21 de Abril (ver nota 10), concernente aos programas co-financiados pelo Fundo Social Europeu (ver nota 11).

3 - Irregularidades, deficiências e ou divergências apuradas

3.1 - No âmbito de acções de fiscalização sucessiva

No âmbito de uma acção de fiscalização efectuada junto da Direcção Regional dos Recursos Humanos (verificação externa à conta de gerência de 1998), foram detectadas as seguintes deficiências:

Aquisição de bens precedidas de ajuste directo sem consulta prévia a duas entidades, quando o valor da despesa assim o obrigava;

Aquisição de bens precedidas de ajuste directo quando o valor das mesmas obrigava à realização de concurso limitado sem a apresentação de candidaturas;

Aquisição de bens através de concurso limitado sem apresentação de candidaturas, com convite apenas a três entidades, sem que se procedesse à fundamentação de facto e de direito, pelo que, nos termos legais deveriam ter sido convidadas cinco entidades.

3.2 - No âmbito da elaboração do projecto de relatório e parecer sobre a Conta da Região para 1998

No âmbito dos trabalhos preparatórios de elaboração do anteprojecto de relatório e parecer sobre a Conta da Região do ano económico de 1998, e na sequência do princípio do contraditório, realizado ao abrigo do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, resultaram as seguintes situações que foram objecto de indagação junto se S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação, responsável pelas áreas do Orçamento, Contabilidade e Finanças Regionais, da Administração Regional Autónoma Directa (serviços simples).

3.2.1 - Não movimentação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem pela Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação.

A Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação, à semelhança de anos anteriores, não fez passar as receitas próprias pelos cofres da RAM que, em 1998, atingiram o montante de 47 580 100$, nem elaborou qualquer orçamento privativo.

A DREER é um serviço dotado de autonomia administrativa, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do DRR n.º 13-A/97/M, que aprovou a sua orgânica, ficando, como tal, sujeita à obrigação de elaborar orçamentos privativos para aplicar as suas receitas próprias, em obediência ao n.º 2 do artigo 1.º do DL n.º 459/82, de 26 de Novembro e, pelo artigo 2.º do mesmo diploma, obrigada a movimentar as receitas próprias através do mecanismo de "Contas de ordem", por as suas receitas terem ascendido a 10 000 contos.

Questionado o responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, acerca daquele facto, através do quesito XXXIV, alegou o mesmo que:

A questão levantada neste quesito é semelhante à que foi posta no ano anterior. Nessa altura e em propósito, foi dito que "a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação desconhecia esta situação.

De facto, a Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação é um serviço com autonomia administrativa, não estando, por isso, obrigado pelas disposições do Decreto-Lei n.º 459/82, de 25 de Novembro, tanto mais que a respectiva lei orgânica nem prevê a possibilidade da elaboração de orçamentos privativos.

Reafirmamos que as importâncias em causa são do desconhecimento desta Secretaria Regional.

Confirma-se, portanto, a não elaboração de orçamento privativo, que possibilitasse a utilização de receitas próprias, bem como fazê-las transitar através do mecanismo de "Contas de ordem", em desrespeito pelas supramencionadas disposições normativas. Neste sentido, assinala-se também a inobservância do princípio da plenitude orçamental, consagrado no artigo 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, na medida em que ocorreu movimentação de verbas à margem do Orçamento Regional, culminando numa situação de desorçamentação.

Aquela situação torna-se ainda mais grave por a SRPC revelar desconhecê-la, denunciando a inexistência de controlo por parte das entidades responsáveis, designadamente, da DROC.

3.2.2 - Divergência entre o montante de encargos assumidos e não pagos pelos serviços com autonomia administrativa e financeira e os valores registados pela DROC.

Foram detectadas divergências pelos Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas relativas aos montantes de encargos assumidos e não pagos pelos FSA no ano de 1998, entre os declarados pelo CRS e o CHF e os constantes da informação remetida pela DROC à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

Confrontado com tal situação, através do quesito XXXV, veio o responsável pela pasta do Plano e da Coordenação justificar que: "Os montantes de encargos transitados apresentados pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade estão conforme informação dada pelos serviços em questão."

No entanto, o Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, detectou que a divergência apurada nos encargos assumidos e não pagos do CHF, de 865 280$, se deveu a um lapso por parte daquele serviço, que contabilizou 438 376 396$ em vez de 439 241 676$ como encargos assumidos e não pagos na rubrica 06.01.00-06.03.00 -"Outras despesas" (esclarecimento prestado através do ofício do CHF n.º 4536, de 19 de Maio de 2000).

Em relação ao CRS a dúvida acerca do montante em divergência permanece, uma vez que o valor declarado por aquele organismo autónomo é o correcto (cf. ofício n.º 3232, de 8 de Março de 2000).

Pelo que se denota a existência de um fraco controlo por parte da Divisão de Orçamentos Privativos, órgão da DROC competente em cuidar pela disciplina e execução orçamental dos FSA, nos termos do DLR n.º 21/93/M, de 19 de Setembro.

3.2.3 - Divergências entre os valores inscritos como transferências correntes e de capital, na Conta da Região e os das contas de gerência dos FSA.

Foram detectadas divergências relativas aos montantes de transferências, entre os contabilizados na Conta da RAM (nos mapas anexos à Conta da Região IX - "Transferências correntes" e XI - "Transferências de capital") e os escriturados nas contas de gerência de alguns FSA (DRA-PDAR, SRPC e FGAPFP), as quais foram objecto de indagação (quesito XXXVI) junto do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, cuja alegação foi a seguinte:

a) Direcção Regional da Agricultura - PDAR. - A divergência apontada no valor de 437 712 contos para as transferências de capital coincide com o valor apresentado na conta de gerência do PDAR e no anexo XI à Conta da Região em que a entidade beneficiária identificada é a Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas.

b) Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional. - Por lapso, no mapa anexo IX, à Conta da Região para 1998, o valor foi considerado como pertencente, na totalidade à Direcção Regional de Formação Profissional, quando na realidade destinou-se à Direcção Regional de Formação Profissional enquanto serviço com autonomia administrativa (4 700 000$) e ao Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional (8 437 432$).

c) Serviço Regional de Protecção Civil. - O montante considerado na Conta da Região (194 808 847$) está em conformidade com o total das transferências efectuadas nesse ano económico pela Região e que estão certificadas na respectiva certidão de receitas do SRPCM de 1998. A divergência apurada entre esse valor e o que se apresenta na conta de gerência do serviço em causa e que é de 13 535 991$ resulta de, por um lado, o serviço autónomo ter considerado como recebida no ano de 1998 a importância de 16 468 991$, paga pelo Governo Regional no prolongamento do ano económico de 1997 e, por outro lado, de só vir a considerar recebida, no ano de 1999, a importância de 2 933 000$ paga pelo Governo Regional no prolongamento do ano económico de 1998.

Relativamente às alegações supra-referidas, constata-se que, quanto à DRA-PDAR, a divergência apontada (437 712 contos) corresponde ao montante das transferências de capital cuja entidade beneficiária, de acordo com o anexo XI da Conta da Região, foi a Secretaria Regional da Agricultura, Florestas e Pescas, quando deveria ser a DRA-PDAR, tratando-se pois de um lapso na elaboração do mapa anexo XI.

No âmbito das transferências correntes efectuadas para o FGAPFP (4 700 000$), verificou-se que, no montante transferido para a Direcção Regional de Formação Profissional e contabilizado no anexo IX da Conta da Região, 13 137 432$, foi considerado, por lapso, o valor de 8 437 432$ que foi efectivamente destinado ao FGAPFP.

Quanto ao SRPC, o montante de transferências correntes oriundas do Orçamento Regional e escrituradas na respectiva conta de gerência, 208 344 838$, diverge do contabilizado na Conta da Região, 194 808 847$, em 13 535 991$, devido ao SRPC ter considerado, como recebido em 1998, 16 468 991$, que foram pagos pelo Governo Regional no prolongamento do ano económico anterior (1997), e a não ter contabilizado no ano seguinte (1998) 2 933 000$, considerando este montante como receita de 1999.

Salienta-se que a situação em apreço deve-se ao facto de os FSA considerarem as transferências oriundas do Orçamento Regional, quando efectuadas no prolongamento de um determinado ano económico, como arrecadadas no ano da respectiva transferência (princípio de que as receitas devem ser inscritas no ano da sua cobrança), o que não obsta a que a Divisão de Orçamentos Privativos, órgão da DROC, zele pelo controlo e disciplina em matéria de execução orçamental dos FSA, nos termos do DLR n.º 21/93/M, de 19 de Setembro, no sentido de ser sanado este tipo de discrepância.

3.2.4 - Divergências entre os montantes de receita, cobrados pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM.

Foi questionado o responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação relativamente a algumas divergências apuradas nos montantes globais da receita arrecada por alguns organismos autónomos (quesito XXXVII) reflectidos nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da Região para 1998 (no anexo XIII - "Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica"), cuja indagação à SRMTC foi que "As divergências apresentadas para o FEEC, EHTM e FGAPFP correspondem às reposições de saldos de gerência anteriores, que foram deduzidas aos respectivos montantes globais das receitas na Conta da Região.

Foram esclarecidas as dúvidas, tendo o Serviço de Apoio da Madeira do Tribunal de Contas confirmado que as discrepâncias em apreço são relativas a reposições de saldos de gerências anteriores.

3.2.5 - Divergências entre os montantes globais de despesa realizada pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM.

Constataram-se divergências várias entre os montantes de despesa realizada pelos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, reflectidos nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da Região nos mapas anexos XVI -"Despesas globais dos FSA segundo a classificação económica" e XVII -"Conta geral das receitas e despesas dos FSA".

Nesse sentido, foi questionado o Secretário Regional do Plano e da Coordenação (quesito XXXVIII) tendo o mesmo argumentado que "Da análise das despesas efectuadas pelos diferentes serviços autónomos, rubrica a rubrica e que constam dos exemplares das contas de gerência disponíveis na Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, não há as divergências apresentadas pelo Tribunal de Contas.

No entanto e sobre a divergência apontada nos activos financeiros, no valor de 32 500 000$, verificou-se que tal se deverá ao facto desse montante ter sido considerado em aquisição de bens de capital pelo Tribunal de Contas, uma vez que o Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira, por lapso informático, o classificou no código 07.1.10 - "Activos financeiros".

Perante os argumentos apresentados, a SRMTC confirma-se que o montante de 32 500 contos relativos a activos financeiros foi, por lapso, escriturado pelo IDRAM na respectiva conta de gerência como 07 - "Aquisição de bens de capital".

As restantes divergências relacionadas com "Despesas com o pessoal" (186 contos), "Aquisição de bens e serviços correntes" (280 contos) e "Transferências correntes" (- 466 contos) elas mantêm-se e devem-se ao facto de o SRPC ter procedido à rectificação da respectiva conta de gerência não informando a DROC desse facto, o que fez com que os valores constantes da Conta da RAM, nos anexos supra-referidos, não coincidam com o escriturado naquela conta de gerência. Assim, nesta situação, as divergências detectadas devem-se a um lapso de informação remetida pelo SRPC à DROC em 17 de Maio de 1999, enquanto que a respectiva conta de gerência foi remetida por aquele organismo autónomo a este Tribunal de Contas a 31 de Maio de 1999 cujos valores foram confirmados pelo Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

Assim, torna-se premente um maior controlo por parte da DROC, através da Divisão de Orçamentos Privativos, em matéria de disciplina e de execução orçamental dos FSA, nos termos do DLR n.º 21/93/M, de 19 de Setembro.

3.2.6 - Divergência entre os montantes de transferências correntes arrecadadas pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM.

Confrontado com a divergência detectada entre os montantes de transferências correntes arrecadadas pelos FSA e reflectidos nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da Região para 1998, no anexo XVII -"Conta geral das receitas e despesas dos FSA"), através do quesito XXXIX, o responsável pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação alegou o seguinte:

Os montantes escriturados na Conta da Região para 1998, anexo XVII - "Conta geral das receitas e despesas dos fundos autónomos" estão em conformidade com o total de transferências correntes arrecadadas pelos serviços e fundos autónomos e contabilizados nas respectivas contas de gerência.

A divergência de 254 441 181$ (e não de 254 441$) deverá ser devida ao facto de o Tribunal de Contas ter considerado o montante das transferências da segurança social para o Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional como sendo oriundas do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

Na sequência daquele esclarecimento, a SRMTC, confirma que considerou o montante de 254 441 181$, relativo a transferências da segurança social para o FGAPFP, como sendo oriundas do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

3.2.7 - Cumprimento dos critérios de atribuição de autonomia administrativa e financeira

Foi detectada a ausência de disciplina e de rigor na manutenção do estatuto de autonomia administrativa e financeira conferida a alguns organismos da Administração Pública Regional, cujos critérios se encontram definidos no n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, uma vez que apenas o Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas os cumpre.

Questionado o titular da pasta do Plano e da Coordenação acerca daquela situação, bem como acerca das diligências efectuadas no sentido de as fazer reunir pelos organismos da Administração Pública Regional, através do quesito XL, veio argumentar que "A resposta a este quesito é idêntica à do quesito XLVIII da Conta da Região para 1997".

Na resposta conferida ao quesito XLVII sobre a Conta da Região para 1997, S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação alegava que:

Na Região embora ainda não esteja a ser aplicada a reforma financeira do Estado, o Governo Regional apenas constitui serviços com autonomia administrativa e financeira ao abrigo do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, designadamente, no caso de criação dos fundos e serviços para gestão dos programas comunitários.

A maior parte dos serviços e fundos autónomos actualmente existentes embora não cumpram com os limites de financiamento referidos na Lei n.º 8/90, já existem antes da entrada em vigor da referida lei. Trata-se de uma situação que vai ser revista quando for aplicada a reforma financeira do Estado.

Pelos motivos acima expostos a Direcção de Serviços de Contabilidade, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, não pode cumprir o disposto na alínea h), do artigo 13.º do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho.

Face à manutenção das alegações proferidas no ano anterior, constata-se que o responsável da Secretaria Regional do Plano e da Coordenação persiste na ausência de tomada de medidas legislativas específicas, conducentes à adopção dos critérios de atribuição do estatuto de serviço autónomo, definidos na Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e no DL n.º 155/92, de 28 de Julho, facto que denota a existência de um afastamento face ao regime financeiro neles traçado.

3.2.8 - Reforma da contabilidade pública e do regime financeiro regional

Continua por regulamentar a contabilidade pública regional e por estabelecer o regime financeiro dos serviços e organismos da administração regional autónoma e dos institutos públicos regionais que revistam a forma de serviços personalizados regionais e fundos públicos regionais, nomeadamente, quanto à atribuição de autonomia administrativa e financeira. Tal situação originou à elaboração do quesito I, alínea e), perante o qual S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação argumentou que:

A aplicação integral da reforma financeira do Estado, à Região - com as necessárias adaptações resultantes da especificidade regional - está em estudo.

Entretanto, e no caso dos serviços simples, ainda não é aplicado integralmente o novo sistema, já que nos termos dos decretos-leis sobre a execução do Orçamento do Estado, essa aplicação depende da existência de condições técnicas que ainda não se verificam.

No caso de criação dos serviços e fundos autónomos, tem sido cumprida a legislação em vigor. Assim, não foram criados quaisquer serviços ou fundos autónomos, salvo aqueles que se destinam à gestão de fundos comunitários, o que aliás, está fundamentado no n.º 4 do artigo 6.1 da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.

Os argumentos apresentados têm-se por aceitáveis, atendendo à dificuldade natural resultante da aplicação integral da reforma financeira do Estado à Região. Contudo, o tempo urge, no sentido de que aquela reforma é essencial à organização financeira da Região.

4 - Receitas dos FSA

Através do actual ponto pretende-se analisar as receitas arrecadadas pelos FSA durante o ano económico de 1998, provenientes dos orçamentos regional, do Estado e até Comunitário, bem como as próprias (ver nota 12):

(ver documnto original)

Com o auxílio do gráfico anexo, pode constatar-se que a receita total (correntes e de capital) dos FSA manifestou um aumento significativo, entre 1995 e 1998, cifrado em 10,5 milhões de contos (27%), denotando-se que as transferências do ORAM cresceram mais (25%, o que representou um acréscimo de 7,6 milhões de contos), do que as receitas próprias (10%, o que corresponde a 494 000 contos) (ver nota 13).

4.1 - Estrutura económica versus orgânica

A elaboração do mapa seguinte teve por base o confronto entre os mapas anexos à Conta da Região (anexo XIII - "Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica" e anexo XVII - "Conta geral das receitas e das despesas dos serviços e fundos autónomos") e os montantes escriturados nas contas de gerência dos diversos FSA. Nele se espelham as receitas arrecadadas por cada FSA, no ano de 1998, e desagregadas segundo a classificação económica.

(ver documnto original)

Tendo por base a exposição da estrutura económico-orgânica das receitas dos FSA no mapa precedente, verifica-se que:

A receita global dos FSA, que em 1998 ascendeu a 63 milhões de contos, significou, face ao ano anterior, um acréscimo relativo de 1% e absoluto de 2,4 milhões de contos, explicado, sobretudo, pelo incremento das transferências provenientes do Orçamento da RAM para os dos FSA (cerca de 4 milhões de contos ou 12%);

As receitas provenientes do Orçamento Regional, sob a forma de transferências, ao totalizarem 38,5 milhões de contos, constituem a maior fatia arrecadada pelos FSA em 1998, pois representam 61% das suas receitas totais e, tendo em conta que, no ano anterior o peso fora de 57%, constata-se um aumento da dependência destes organismos face ao Orçamento Regional;

As receitas próprias arrecadadas, 5,4 milhões de contos, representaram apenas 11% do total das receitas correntes e de capital dos FSA nesse ano e, à semelhança do ano económico anterior, registaram um aumento pouco significativo (8%).

Dos organismos autónomos existentes, o CHF e o CRS são os maiores arrecadadores de receita, com 16,3 milhões de contos (26%) e 13,9 milhões de contos (22%), respectivamente, não obstante, também estes, a maior parcela dos valores arrecadados pertencer às transferências do ORAM, as quais corresponderam a 78% e a 89%, respectivamente.

(ver documnto original)

A título conclusivo, do cômputo da receita global dos FSA, destacam-se as "Transferências correntes" que representam a maior fasquia (55%), seguidas das "Contas de ordem" e das "Transferências de capital", ambas com 14%, e por último as "Outras receitas" (as quais incluem os saldos da gerência anterior na posse dos FSA), com 13%.

4.1.1 - Receitas de transferências correntes e de capital

De seguida, e tendo por base os mapas IX e XI, anexos à Conta da Região para 1998, relativos a "Transferências correntes" e de "Transferências de capital", respectivamente, e as contas de gerência dos organismos autónomos, do mesmo ano, apresenta-se a análise das transferências correntes e de capital efectivamente recebidas pelos FSA, provenientes quer dos orçamentos da RAM, do Estado e Comunitário, quer de entidades privadas.

(ver documnto original)

Através do mapa anterior é possível apreciar os montantes transferidos para cada um dos FSA, descriminados por tipo de transferência, os pesos face ao valor global transferido e no total da receita arrecadada por cada um daqueles serviços.

Apresentam-se dois gráficos, em que, um deles, mostra a decomposição das receitas em transferências correntes e de capital e o outro a sua origem:

(ver documnto original)

Da análise do mapa e gráficos supra-reproduzidos, apurou-se que:

Em 1998, os FSA da RAM receberam, em receita orçamental por via de transferências, um montante total de 43,8 milhões de contos (correspondentes a 69,4% do cômputo da sua receita total), sendo 38,5 milhões de contos proveniente dos Orçamentos da RAM e do Estado, 4 950 000 contos tiveram origem comunitária e o remanescente, 304 000 contos tiveram origem nas transferências efectuadas por outras entidades públicas e privadas, cabendo a maior parcela, de 254 000 contos, ao FGA-PFP no âmbito das transferências provenientes do orçamento da segurança social;

A DRA-PDAR, o IHM, o FMSC, o FRIGA, o CEHA e a EPHTM foram os organismos autónomos que em 1998 não beneficiaram de quaisquer transferências do ORAM, quer correntes, quer de capital;

Desataca-se o agregado "Transferências correntes" por representarem 80,23% do total das transferências por constituírem 55,85% do total da receita dos FSA;

O CHF, o CRS e o IDRAM foram os destinatários da maior parcela de transferências correntes e de capital, as quais representaram, respectivamente, 30%, 28% e 10%, e corresponderam a 79%, 89% e 96%, do total da receita percebida por aqueles serviços autónomos;

Persiste uma clara dependência dos FSA face às transferências oriundas do ORAM, as quais representaram, em 1998, 61% da sua receita global. Refira-se que este peso foi mais acentuado durante o ano económico de 1998, tendo-se registado um acréscimo de 12% face ao ano anterior (4,0 milhões contos), constituindo um factor distorcedor do estatuto excepcional em que se enquadram, conforme o mapa seguinte:

(ver documnto original)

4.1.2 - Receitas próprias

No presente ponto pretende-se efectuar uma apreciação das receitas geradas pelos FSA no decorrer do exercício da sua actividade de gestão corrente conducentes à prossecução das suas atribuições (ver nota 14). Assim, através do mapa infrareproduzido é possível comparar as receitas próprias arrecadadas por cada organismo autónomo, bem como estabelecer o paralelo entre aquelas e as despesas por eles realizadas:

(ver documnto original)

Na sequência da análise dos dados patenteados no mapa anterior, sobressaem as seguintes considerações:

As receitas próprias dos FSA (5,4 milhões de contos) representaram 8,6% do total das suas receitas, nas quais se destacam, por ordem decrescente, a "Venda de bens e serviços correntes", as "Taxas, multas e outras penalidades" e as "Outras receitas de capital" com uma estrutura de, respectivamente, 2,4%, 1,9% e 1,8%;

O FMSC, à semelhança dos dois últimos anos económicos, foi o único organismo autónomo que arrecadou receitas próprias de valor superior a dois terços das suas despesas totais (as quais superaram em 326% a despesa realizada);

A APRAM e o IHM foram os organismos que revelam uma maior cobrança de receitas próprias de, respectivamente, 2 074 000 contos (devidos fundamentalmente à cobrança de "Taxas, multas e outras penalidades", no valor de 1 150 000 contos, e à "Venda de bens e serviços correntes", no valor de 516 000 contos) e 1 135 000 contos (cuja maior parcela, de 540 000 contos e 496 000 contos, foi respeitante à "Venda de bens de investimento" e à "Venda de bens e serviços correntes") não obstante as suas receitas cobradas serem insuficientes para cobrir as despesas realizadas (pois representaram, respectivamente, 60% e 33% face ao cômputo das despesas efectuadas);

O FEEC bem como o CEHA, cujas receitas próprias atingiram o montante de, respectivamente, 16 179$ e 3 176 786$, não as fizeram passar através do regime de contas de ordem por as mesmas, deduzidas dos saldos transitados da gerência anterior na posse daqueles serviços, não terem alcançado o estipulado no DL n.º 459/82, de 25 de Novembro (10 000 contos);

A ausência de disciplina e de rigor na manutenção do estatuto excepcional da maioria dos serviços autónomos, uma vez que apenas o FMSC cumpre os requisitos exigidos pelo n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, em que as suas receitas próprias cobradas são superiores a dois terços das suas despesas totais.

4.1.2.1 - Evolução das receitas próprias

No quadriénio 1995-1998, a tendência evolutiva das receitas próprias arrecadadas pelos FSA encontra-se espelhada no gráfico e mapa seguintes:

(ver documento original)

No período 1995-1998, as receitas próprias dos FSA registaram um fraco crescimento, reflectido na sua taxa média anual de crescimento (3%), o qual foi inferior ao verificada nas transferências provenientes do ORAM, (4%). Salienta-se que os ritmos de evolução não foram suficientes para compensar o das despesas totais realizadas nesse período (8%).

(ver documento original)

De onde ressalta a notória continuidade da incapacidade de os FSA gerarem receitas suficientes necessárias ao seu utofinanciamento.

5 - Despesas dos FSA

O actual ponto tem por objectivo apreciar o comportamento financeiro dos FSA, em termos de realização de despesa, no decorrer do ano económico de 1998, nas vertentes económica, orgânica e funcional, e, bem assim, da despesa assumida e não paga transitada para o ano seguinte.

5.1 - Estrutura económica versus estrutura orgânica

No mapa subsequente encontram-se reproduzidos os montantes das despesas pagas pelos FSA, numa perspectiva económico-orgânica, permitindo a observação discriminada dos valores de cada organismo autónomo, quer em termos globais, quer de forma desagregada segundo os vários agrupamentos da despesa, os quais foram apurados com base nas respectivas contas de gerência para fins de cruzamento com os mapas anexo XVI - "Despesas globais dos fundos autónomos segundo a classificação económica" e anexo XVII - "Conta geral das receitas e despesas dos fundos autónomos" da Conta da Região.

Salienta-se, contudo, que foram detectadas divergências por este Serviço de Apoio da Secção Regional da Madeira deste Tribunal de Contas, aquando da realização dos trabalhos preparatórios do presente relatório e parecer, entre os montante de despesas contabilizados na Conta da RAM para 1998 (nos anexos atrás, referidos) e os escriturados nas contas de gerência dos FSA (ver nota 15). Uma vez apurados os valores correctos, foram esses os considerados no mapa precedente, os quais foram os efectivamente participados pelos organismos autónomos.

(ver documento original)

Relativamente ao mapa anterior, apurou-se que:

O volume global das despesas dos FSA, em 1998, cerca de 63,1 milhões de contos (ver nota 16), foi dirigido sobretudo para gastos com "Despesas correntes" (38,3 milhões de contos);

As "Despesas com o pessoal" (18,9 milhões de contos) absorvem 50% do total das "Despesas correntes" (30% da despesa total), sendo o CHF e o CRS os mais representativos, com 9,6 milhões de contos e 5,2 milhões de contos, respectivamente. Seguem-se-lhes as realizadas com "Aquisição de bens e serviços correntes" com 27% (10,5 milhões de contos), em que a maior fatia é despendida pelo CRS (6,9 milhões de contos). Também com peso relevante estão as "Transferências correntes" com 18% (6,9 milhões de contos), efectuadas, fundamentalmente pelo IDRAM (3,4 milhões de contos destinados particularmente ao financiamento de projectos de investimento) e pelo FGAPFP (2,7 milhões de contos, que se destinam fundamentalmente a instituições privadas e ou particulares no âmbito de programas de formação e de fomento do emprego);

As despesas com a "Aquisição de bens de capital" (8,2 milhões de contos) representam 13% da despesa total (e 88% das despesas do agregado "Despesas de capital"), onde se destacam o IGA e o IHM, ao efectuarem despesas na ordem dos 1,97 milhões de contos e 1,73 milhões de contos, respectivamente;

Em termos globais, dos organismos autónomos, que mais contribuíram para o valor total, destacam-se, por ordem decrescente de importância, o CHF (16,3 milhões de contos), o CRS (13,9 milhões de contos), a APRAM (6 milhões de contos) e o IHM (4,6 milhões de contos).

(ver documento original)

Em síntese, das despesas realizadas pelos FSA em 1998, destacam-se as "Despesas com o pessoal" que representam a maior fasquia da despesa global (30%), sendo sucedidas pela "Aquisição de bens e serviços correntes" (17%), as "Contas de ordem" (14%) e a "Aquisição de bens de capital", com 13%.

5.2 - Estrutura funcional

De seguida, efectua-se a análise das despesas dos FSA numa perspectiva de repartição funcional e do correspondente peso estrutural, tendo como suporte o mapa anexo à Conta da Região anexo XV - "Despesas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação funcional", a partir do mapa e gráfico, elaborados para o efeito: (ver documento original)

Verifica-se que do volume global da despesa dos FSA ( 17 ), ascendeu a 61 milhões de contos. A maior fasquia realizada pelo executivo regional destinou-se aos serviços de saúde pública, e correspondeu a 49,2 milhões de contos (49%), seguida pelo sector da habitação, 8,6 milhões de contos (14%), e por último, os serviços públicos inerentes à educação, 6 milhões de contos, e aos transportes e comunicações, 5,8 milhões de contos (ambos com 10%).

Relativamente ao ano transacto, os serviços ligados às áreas cultural, recreativa e religiosa (3,5 milhões de contos), bem como aos transportes e comunicações (4,8 milhões de contos) representaram um reforço de, respectivamente, 27% e 21%, enquanto que as despesas com a educação sofreram um drástico corte de 25% (2 milhões de contos).

5.3 - Encargos assumidos e não pagos

O montante de despesa assumida pelos FSA e não regularizada no final do ano de 1998, registou o seguinte desenvolvimento:

(ver documento original)

Salienta-se o facto de o montante de encargos assumidos e não pagos relativo ao CRS (ver nota 18), constante do mapa precedente, divergir daquele comunicado pela DROC (ver nota 19) (6 553 480 407$50), cujo valor considerado é o efectivamente participado por aquele serviço autónomo (ver nota 20).

Assim, de acordo com os elementos atrás referenciados, verifica-se que o valor global da despesa assumida e não paga pelos FSA, no final do ano económico de 1998, atingiu o montante de 14,5 milhões de contos, os quais, por ordem de importância, foram repartidos entre o CRS - que contraiu a maior parcela de encargos: 45% em termos relativos, correspondentes, em termos absolutos, a 6,55 milhões de contos (inerentes a despesas que na sua maioria são relativas a aquisição de serviços, designadamente, encargos das instalações); a DRA-PDAR - com encargos contraídos na ordem dos 15%, correspondentes a 2,10 milhões de contos (que na sua quase globalidade, são relativos a despesas de investimento pertencentes a projectos de construções diversas); o CHF e o IHM, ambos com despesas assumidas e não pagas na ordem dos 14%, com correspondência, em termos absolutos, a respectivamente, 2,05 milhões de contos (relacionados com a aquisição de bens e serviços correntes) e a 2,01 milhões de contos (contraídos, fundamentalmente, no âmbito de apoios às autarquias locais em matéria de infra-estruturas ligadas à habitação, bem como no âmbito da aquisição de terrenos para habitação).

No que concerne ao ano anterior, a despesa assumida e não paga em 1998, aumentou 21%, cerca de 2,5 milhões de contos, sendo o CRS o principal responsável por esse acréscimo ao apresentar um aumento de encargos assumidos e não pagos na ordem dos 2 milhões de contos.

Atente-se ao facto de o valor global dos encargos contraídos e não pagos pelos FSA apresentar um valor bastante elevado, tornando-se, já de si, preocupante, particularmente no que respeita à evolução da dívida do CRS cujo montante mais elevado, com as implicações que a mesma acarreta, em termos de encargos com juros de mora e das dificuldades ao nível de fornecedores, o que não pode deixar de ter reflexo na qualidade e celeridade do serviço público prestado às populações.

Realça-se, ainda, o facto de, a este propósito, a Conta da RAM relativa ao ano económico de 1998, não conter qualquer informação sobre as operações de financiamento das dívidas a fornecedores realizadas pelos CHF e CRS durante o ano de 1998, e que foram analisadas no capítulo VII - "Dívida pública regional" do presente relatório.

6 - Contas de ordem

O movimento das contas de ordem, capítulos 15 da receita e 80 da despesa, durante o ano de 1998, em termos de montantes orçados (quer no orçamento inicial quer no final) e de valores efectivamente executados, além do respectivo grau de realização, foi o seguinte:

(ver documento original)

A análise do mapa anterior possibilita-nos retirar as seguintes ilações:

O CRS e o PNM foram os únicos serviços autónomos que registaram um reforço dos montantes de contas de ordem face ao valor inicialmente previsto, de respectivamente, 75 000 contos (ver nota 21) e 54 500 contos (ver nota 22);

O valor global de verbas movimentado na Conta da RAM através do regime de contas de ordem, na receita (capítulo 15) e na despesa (capítulo 80), foi de 8 642 951 contos, e face ao do ano anterior (10 194 707 contos), decresceu 15% (1 551 756 contos);

O FGAPFP, a APRAM e o IHM destacam-se em relação aos restantes organismos ao movimentarem um considerável volume de verbas de, respectivamente, 2,7 milhões de contos, 2,0 milhões de contos e 1,1 milhões de contos, significando as mesmas 31%, 23% e 13% face ao total de verba movimentada através daquele mecanismo, com correspondência numa taxa de execução de 88%, 82% e 46%;

O FEEC e o CEHA não fizeram passar as suas receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem uma vez que aquelas foram inferiores a 10 000 contos.

7 - A conta geral dos FSA

De seguida, apresenta-se a conta geral das receitas e das despesas dos FSA, de 1998, baseada no anexo XVII da Conta da Região (ver nota 23) (pelo que se salienta mais uma vez a divergência de alguns valores globais de despesa nos capítulos "Despesas com o pessoal", "Aquisição de bens e serviços correntes" e "Transferências correntes"):

(ver documento original)

Da leitura do mapa anterior, verifica-se que:

Em 1998, e face ao ano precedente, as "Despesas de capital" realizadas pelos FSA (9,2 milhões de contos) registaram um aumento significativo de 64% (3,6 milhões de contos) sendo compensadas pelo incremento das "Receitas de capital" em 27% (2,2 milhões de contos) e das "Receitas correntes" em 4% (1,4 milhões de contos);

As receitas arrecadadas em 1998 pelos FSA ultrapassaram as despesas realizadas em 1,5 milhões de contos, na medida em que, por ordem de importância, as "Receitas de capital" superaram às "Despesas de capital" em 1,1 milhões de contos e as "Receitas correntes" excederam as "Despesas correntes" em 408 000 contos.

(nota 1) Eque, adiante, se encontrarão, abreviadamente, designados por FSA.

(nota 2) Cf. António C. Pires Caiado e Ana Calado Pinto, in Manual do Plano Oficial de Contabilidade Pública, Vislis Editores, p. 25.

(nota 3) DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro. O DLR que aprova, anualmente, o Orçamento da Região tem vindo a definir os serviços e ou fundos a serem contemplados com o estatuto de autonomia administrativa e financeira.

(nota 4) Cf. o ofício n.º 3770, de 6 de Abril de 1998, do conselho administrativo do PEDAP.

(nota 5) Dos artigos 3.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, e 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, bem como do n.º 2 do artigo 43.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, resulta que a reforma em apreço não se estende aos serviços da administração local nem aos organismos que tenham natureza, forma ou designação de empresa pública.

(nota 6) Na Região Autónoma dos Açores, foi já publicado o DLR n.º 7/97/A, de 24 de Maio, que adapta a Lei n.º 8/90 e o DL n.º 155/92, àquele espaço regional. Refira-se ainda que, no DRR n.º 1-B/98/A, de 12 de Fevereiro que pôs em execução o orçamento para aquele ano, foi incluída uma disposição no artigo 1.º que concretiza as condições de transição para o novo regime, a serem efectivadas durante o ano económico de 1998.

(nota 7) Vide o artigo 2.º do DL n.º 107/98, de 24 de Abril, que pôs em execução o Orçamento do Estado para o ano de 1998.

(nota 8) Aprovou o Orçamento da RAM para o ano de 1996.

(nota 9) Aquele artigo incumbe à DRA a execução financeira dos projectos da administração regional do PDAR, sendo dotada de autonomia administrativa e financeira, nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, exclusivamente para efeitos de gestão dos projectos do PDAR co-financiados pelo Orçamento das Comunidades, pelo OE e pelo Orçamento da RAM. Para aquele efeito, a DRA fica obrigada à elaboração de orçamento privativo nos termos da lei geral, a observar o regime das contas de ordem e a prestar contas ao Tribunal de Contas. Define, ainda, as receitas próprias da Região consignadas à DRA, para efeitos de gestão dos referidos projectos.

(nota 10) Aprovou o Orçamento da RAM para o ano de 1997.

(nota 11) Com aquela disposição, foi criado o Fundo de Gestão para os Programas da Formação Profissional, sendo-lhe atribuído autonomia administrativa e financeira, ao abrigo do disposto no artigo 6º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, exclusivamente para o acompanhamento e gestão dos programas que sejam realizados na RAM, no âmbito do sector público e privado co-financiados pelo Fundo Social Europeu e de programas de iniciativa comunitária.

(nota 12) Por receitas próprias entendem-se as receitas decorrentes da actividade normal dos serviços, nomeadamente, as advindas da cobrança de taxas, multas e outras penalidades, da venda de bens e serviços, entre outras, as quais lhes sejam consignadas por lei, incluindo o saldo transitado da gerência anterior quando aquele não for compreendido por verbas resultantes de transferências do ORAM (cf. o artigo 2.º da circular da Direcção-Geral da Contabilidade Pública n.º 1017, de 29 de Dezembro de 1982). As receitas consignadas não são enquadráveis no conceito de receitas próprias.

(nota 13) Dados com base nos pareceres sobre as Contas da RAM para 1995, 1996 e 1997.

(nota 14) Nesta análise não foram considerados o FGAPFP e a DRA-PDAR, por estes apenas deterem autonomia administrativa e financeira nos termos previstos dos já citados artigos 29.º do DLR n.º 4-A/97/M, de 21 de Abril, que aprovou o Orçamento da RAM para o ano económico de 1997, e 33.º do DLR n.º 3-A/96/M, de 29 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM para o ano económico de 1996, mantidos em vigor para o ano de 1998 através dos artigos 27.º e 26.º, respectivamente, do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento Regional para aquele ano económico. Dadas as suas especificidades, não foi ainda considerada, na presente análise, a Assembleia Legislativa Regional que, tal como o FGAPFP e a DRA-PDAR, não se enquadra no âmbito do disposto nos n.os 3 e 4 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.

(nota 15) Relativamente a este assunto vide o quesito XXXVIII sobre a Conta da Região para 1998 (anexo ao presente relatório), respectiva alegação pelos responsáveis da Administração Pública Regional, bem como a posição deste Tribunal de Contas, o qual já foi anteriormente tratado no ponto 3.2.5 do presente capítulo.

(nota 16) Estão incluídos os valores das importâncias de "Operações de tesouraria" e de "Receitas do Estado", bem como dos saldos para a gerência seguinte e de "Reposições de saldos no Tesouro Regional".

(nota 17) Não inclui saldos para a gerência seguinte.

(nota 18) Cf. o ofício n.º 3232, de 8 de Março de 2000.

(nota 19) Através do ofício n.º 2434, de 15 de Setembro de 1999.

(nota 20) Sobre este assunto vide o quesito XXXV sobre a Conta da Região para 1998 (anexo ao presente relatório), bem como a respectiva alegação pelos responsáveis da Administração Pública Regional e posição desta Secção Regional do Tribunal de Contas, o qual já foi tratado no ponto 3.2.2 do actual capítulo.

(nota 21) Através do despacho conjunto dos secretários regionais da tutela e do Plano e da Coordenação n.º 56/Alt/SRP/98, de 26 de Agosto.

(nota 22) Através dos despachos conjuntos dos secretários regionais da tutela e do Plano e da Coordenação n.os 14/Alt/SRP/98, de 2 de Abril, e 76/Alt/SRP/98, de 19 de Outubro.

(nota 23) O referido anexo XVII, constante do volume I da Conta da RAM para 1998, foi objecto de rectificação cuja errata foi remetida à SRMTC pela DROC através do ofício n.º 211, de 31 de Janeiro de 2000.

CAPÍTULO XII

As contas da Administração Pública Regional

1 - Introdução

O presente capítulo tem por escopo proceder à análise dos saldos da Conta do Governo Regional e da conta consolidada do Governo Regional e dos fundos e serviços autónomos, mediante a confrontação dos agregados de despesa e de receita, e correspondente evolução, a fim de possibilitar uma visão sobre a actividade financeira da Administração Pública Regional, reflectida no documento que apresenta a execução orçamental, sendo também apreciada a forma como aquela Administração geriu a restrição orçamental, em termos de consecução das receitas necessárias ao pagamento das despesas que pretendia realizar.

2 - Enquadramento legal

Compete ao Governo Regional apresentar a Conta da Região, até 31 de Dezembro do ano seguinte àquele a que respeite, à Assembleia Legislativa Regional a fim de que esta proceda à sua apreciação e aprovação, nos termos do n.º 1 do artigo 232.º da Constituição da República Portuguesa, e do n.º 3 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

Aquela apreciação e aprovação é precedida do parecer da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, a emitir até 30 de Junho seguinte, em obediência, não só à parte final do referido n.º 3 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, como ainda ao artigo 41.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à RAM ex vi artigo 42.º, n.º 3, desse mesmo diploma, que confere ao Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região, a competência para apreciar a actividade financeira desenvolvida pela Administração Pública Regional, sob, entre outros aspectos, o de comparar as receitas e despesas orçamentadas e as efectivamente realizadas.

A Conta da Região, para além de sintetizar a execução do Orçamento da RAM durante o ano económico, e, à semelhança da Conta Geral do Estado, "[...] um meio de controlar as operações pela fiscalização posterior em que consistiu essa execução e de responsabilizar os seus agentes pela fiscalização a posteriori" (ver nota 1).

3 - Deficiências detectadas

3.1 - Contas provisórias

As contas provisórias, relativas ao 1.º e 3.º trimestres de 1998, foram publicadas no JORAM, em 28 de Julho de 1998 e em 13 de Abril de 1999, respectivamente, ou seja, em datas que não se conformam com os termos do n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, segundo os quais "O Governo Regional deve publicar contas provisórias trimestrais 90 dias após o termo do mês a que se referem

[...]."

Quando confrontado com a situação acima referida, em sede de contraditório (ver nota 2), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação informou que:

A publicação das contas provisórias da Região nem sempre é feita nos prazos estabelecidos devido ao atraso da informação dos serviços e fundos autónomos.

Esta situação vai ser resolvida através da publicação em suplemento.

Face ao exposto anteriormente, conclui-se que as contas supra referidas não foram publicadas atempadamente, contrariando o preceituado no citado n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

3.2 - Estrutura da Conta da Região

De acordo com o artigo 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, a Conta da Região compreende:

I) O relatório do Secretário Regional do Plano e da Coordenação;

II) O mapa da conta geral dos fluxos financeiros da Região;

III) Os mapas referentes à execução orçamental;

IV) Os mapas relativos à situação de tesouraria;

V) Os mapas relativos à situação patrimonial.

O Governo Regional deve, ainda, remeter à Assembleia Legislativa Regional todos os elementos necessários à justificação da conta, nos termos do artigo 29.º do mesmo diploma.

O relatório elaborado pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, que acompanhou a Conta da Região para 1998, apesar de englobar mais elementos do que o relatório apresentado no ano de 1997 (inclui o anexo XXIV - "Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos" e o anexo XXV - "Conta geral por cofre, de todo o movimento de receita e despesa e respectivos saldos existentes no início e no final do ano"), não continha todos os mapas previstos nos artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, subsistindo assim algumas deficiências, tanto ao nível da situação patrimonial (ponto V do artigo 27.º da referida lei), como ao nível das justificações para a Conta apresentada (artigo 29.º da mesma). Relativamente às exigências dos pontos I, II, III e IV do artigo 27.º da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira, estas foram completamente satisfeitas.

Deste modo, são de destacar o mapa referente à aplicação do produto dos empréstimos, o relatório de execução do PIDDAR e ainda o mapa de amortizações e juros pagos, de empréstimos avalizados pela Região Autónoma da Madeira, pois estes elementos são essenciais à análise da execução orçamental.

Em sede de contraditório (ver nota 3), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação informou que:

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade vai promover a inclusão dos mapas e dos elementos referidos neste quesito nas Contas dos anos seguintes, na medida em que os respectivos elementos estiverem disponíveis.

Assim, não obstante os esforços envidados pelo Governo Regional no sentido de prestar informação mais detalhada sobre a situação regional, persiste a necessidade de serem observados todos os dispositivos legais relativos à Conta da Região e anexos justificativos, de modo a que a Assembleia Legislativa Regional tenha maior suporte para apreciar a acção do Governo Regional, durante o ano económico em apreço, e também para que o Tribunal de Contas possa assegurar o cumprimento integral do previsto pelo artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável aos pareceres do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, por força do n.º 3 do artigo 42.º da mesma lei.

3.3 - Saldo da Conta da Região

No quadro a seguir apresentado é possível analisar o cumprimento dado aos n.os 1 e 2 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro:

(ver documento original)

Conforme decorre da leitura do quadro supra, ao nível da Conta da Região, não foi dado cumprimento ao princípio do equilíbrio substancial entre receitas e despesas públicas, uma vez que o saldo primário, no final do ano de 1998, foi negativo em, aproximadamente, 11,2 milhões de contos, o que significa que as receitas efectivas cobradas não atingiram um montante suficiente para cobrir os pagamentos efectivos, mesmo quando não se consideram incluídos na despesa efectiva os juros da dívida pública. Em sede de contraditório (ver nota 4), S. Exa. o Secretário Regional do Plano e da Coordenação esclareceu:

A questão do equilíbrio entre as receitas efectivas e as despesas efectivas pressupõe um equilíbrio orçamental que implica um défice nulo.

Ora, numa fase em que o Governo Regional necessita de impulsionar o desenvolvimento económico da Madeira, esse equilíbrio, nesta fase não será possível cumprir. O Governo Regional para esse efeito, terá de contrair os empréstimos que lhe forem permitidos pela Lei do Orçamento de Estado, sob pena de conduzir a uma quebra do desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.

Confirma-se, assim, a não observância do princípio do equilíbrio orçamental. Tal situação não pode deixar de ser mencionada, atento, por um lado, o incumprimento deste princípio fundamental das finanças públicas e, por outro, a ausência de qualquer iniciativa que permita, a prazo, antever a correcção deste problema estrutural das finanças regionais.

Refira-se, ainda que a manutenção reiterada de elevados défices públicos (agravados pelo avolumar dos encargos assumidos e não pagos, devidos a fornecedores) põe em causa a sanidade financeira e a sustentabilidade do processo de desenvolvimento regional por se estar perante um crescente desvio de receitas para o pagamento de juros, penalizadores dos orçamentos futuros.

Por outro lado, a sobreavaliação das receitas, apesar de permitir a realização de despesas sem as correspondentes disponibilidades de tesouraria, tem como consequência a falta de pagamento de encargos assumidos, contribuindo, desta forma, para o aumento da dívida a fornecedores, situação que, no ano em apreço, foi significativa, dado que ficaram por satisfazer encargos no montante de 24,6 milhões de contos, quando, na tesouraria, apenas existia um saldo de 3,8 milhões de contos.

4 - Evolução dos saldos efectivo e primário da Conta da Região

No quadro e gráficos seguintes são apresentadas, para cada ano económico, a receita e a despesa efectivas e os respectivos saldos efectivo e primário, no período compreendido entre 1994 e 1998, bem como as correspondentes variações anuais e no quinquénio:

(ver documento original)

Entre 1994 e 1998, verifica-se que o crescimento da despesa efectiva (38%), foi ligeiramente superior ao acréscimo verificado na receita efectiva (37%), pois aumentou de 113,4 milhões de contos, em 1994, para 156,6 milhões de contos, em 1998, enquanto a receita efectiva passou de 102,1 milhões de contos para 139,8 milhões de contos.

Apesar de o ritmo de crescimento ter sido um pouco mais favorável à receita efectiva, não foi suficiente para que o saldo efectivo fosse positivo em 1998.

Salienta-se que, devido ao facto de os juros da dívida terem diminuído nos últimos anos (1997 e 1998), atingindo, em 1998, o valor mínimo de 5,6 milhões de contos, o saldo primário, apesar de se manter deficitário (- 11,2 milhões de contos), e de registar uma redução de 27% face ao ano de 1997 (- 15,3 milhões de contos), não ultrapassou o resultado obtido em 1994 (5,1 milhões de contos).

É ainda de referir que a evolução do saldo efectivo e a do saldo primário, são no mesmo sentido, apresentando este, no entanto, taxas de variação anuais superiores às daquele. Assim, no ano de 1998, o saldo efectivo teve uma redução de 21% face ao ano anterior, enquanto que o saldo primário decresceu 27%.

No quadro e gráfico a seguir expostos, é possível observar a evolução do grau de cobertura da despesa efectiva (no período 1994-1998), bem como a relação existente entre as receitas e as despesas efectivas, excluindo os juros da dívida:

(ver documento original)

No período compreendido entre 1994 e 1997, o grau de cobertura da despesa efectiva pela receita efectiva apresentou uma trajectória descendente, com excepção do ano de 1998, em que se verificou uma recuperação, quando a receita passou a cobrir 89,3% da despesa efectiva (e 92,6% excluindo os juros da dívida).

Pelo exposto, conclui-se que houve uma ligeira melhoria das contas regionais, embora seja de salientar que, tanto o recurso sistemático ao crédito, como forma de financiamento da despesa regional, como a apresentação de saldos da conta permanentemente negativos, não decorrem de problemas conjunturais, mas antes levam a supor a existência de razões de natureza estrutural de financiamento das finanças regionais.

5 - A conta consolidada da Região

No presente ponto, analisa-se a conta consolidada da Região, a qual compreende além da relativa à administração directa (Governo Regional), a dos fundos e serviços autónomos, que foi objecto de apuramento no capítulo XI - "Execução do orçamento dos fundos e serviços autónomos".

No mapa seguinte, são discriminadas, por rubricas de classificação económica, e com referência ao ano económico de 1998, as despesas e as receitas da Administração Regional Autónoma (Governo Regional e fundos e serviços autónomos):

(ver documento original)

Após a análise do quadro, é possível verificar que, no ano de 1998, o saldo corrente regista um défice de 11,2 milhões de contos, o que significa o agravamento de 1,3 milhões de contos, face ao ano anterior. Esta situação é resultado do défice corrente do Governo Regional (- 11,6 milhões de contos), que é apenas ligeiramente melhorado pelo superavit do saldo corrente dos fundos e serviços autónomos (408 000 contos).

Não obstante, e da mesma forma que no ano económico de 1997, se, no ano de 1998, forem retirados ao saldo corrente os encargos com os juros da dívida, o défice existente reduz-se, consideravelmente, passando para 5,6 milhões de contos.

Por outro lado, o défice corrente foi compensado pelo excedente criado pelo saldo de capital, que ultrapassou o valor de 12,6 milhões de contos, dos quais 11,5 milhões de contos da responsabilidade do Governo Regional e 1,1 milhões de contos dos fundos e serviços autónomos.

Conclui-se, assim, pela existência de um défice ao nível do orçamento corrente que explica a utilização das receitas de capital (principalmente passivos financeiros e transferências de capital), como forma de financiamento das despesas afectas ao normal funcionamento dos serviços da Administração Regional. A correcção deste défice, de forma a haver menor necessidade de recurso a passivos financeiros para equilibrar as contas regionais, tornaria possível a aplicação de um montante mais significativo de recursos, em investimento potenciador do crescimento económico da Região Autónoma da Madeira.

Apesar de não ser uma situação ilegal, é, do ponto de vista da gestão, incorrecta, pois uma fatia dos recursos são utilizados para satisfazerem necessidades de curto prazo e não com vista à melhoria das condições que levam ao crescimento económico sustentado, nomeadamente através da FBCF, com repercussões subsequentes no PIB.

O saldo global da conta consolidada atingiu o montante de 1,9 milhões de contos, desagregando-se em quase 389 000 contos da responsabilidade do Governo Regional, e acima de 1,5 milhões de contos dos fundos e serviços autónomos. Convém salientar que este saldo tem em consideração, além do saldo inicial de tesouraria, os saldos parcelares (corrente e de capital) e as reposições abatidas nos pagamentos.

No ano económico de 1998, o saldo dos recursos próprios de terceiros, ao nível da conta consolidada, foi de 382 000 contos, enquanto em 1997 as verbas que ficaram por entregar ascenderam a 329 000$ contos, ficando por pagar a terceiras entidades mais de 91 000 contos do que no ano transacto (ver nota 5) .

O saldo final da conta consolidada de tesouraria foi de 2,3 milhões de contos, apresentando, assim, um aumento de 0,5 milhões de contos face ao ano de 1997 (1,8 milhões de contos).

O saldo transitado para a gerência seguinte, bem como as despesas assumidas e não pagas em 1998, são apresentadas no quadro que segue:

(ver documento original)

No ano de 1998, o saldo corrigido da conta consolidada da Região (que corresponde ao saldo da execução orçamental ponderado pelos encargos assumidos e não pagos), apresentou um défice de 22,3 milhões de contos, o que mostra as reais dificuldades de tesouraria com que se debate a Administração Financeira Regional. O normal desenrolar da actividade económica da Região pode estar em causa quando, sistematicamente, é mantida uma elevada dívida administrativa (ver nota 6) (26,6 milhões de contos no ano de 1998), criando, desta forma, dificuldades de tesouraria aos fornecedores privados, bem como, acréscimos de encargos com juros de mora para o erário público.

O grau de cobertura das despesas pelas receitas, incluindo os valores referentes a encargos assumidos e não pagos, está patente no quadro seguinte:

Ao nível da conta consolidada, as receitas arrecadadas, durante o ano de 1998, cobriram 91% das despesas assumidas pela Administração Regional, apresentando-se as contas dos fundos e serviços autónomos em pior situação, pois as suas receitas apenas permitiram satisfazer 83,9% das despesas, corrigidas pelos encargos assumidos e não pagos.

Foi ainda efectuado o exame à conta do tesoureiro do Governo Regional, relativa à gerência de 1998, tendo sido possível proceder à liquidação da mesma Conta. Em 13 de Junho de 2000, foi homologado o correspondente relatório de verificação interna, de onde consta o seguinte ajustamento:

(ver documento original)

Na elaboração do ajustamento da conta consolidada, respeitante ao conjunto formado pelos serviços simples do Governo Regional da Madeira e pelos fundos e serviços autónomos por ele tutelados, consideram-se todas as operações financeiras efectuadas pela Administração Pública Regional, incluindo, por conseguinte, também os recursos próprios de terceiros, os passivos financeiros, as contas de ordem e as reposições não abatidas nos pagamentos. Os valores apresentados no ajustamento referente à conta consolidada, são os indicados a seguir:

(ver documento original)

No ajustamento da conta consolidada com os encargos assumidos e não pagos, que se segue, consideram-se, também, os encargos assumidos e não pagos, atento o disposto nos n.os 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro (Lei de Enquadramento do Orçamento da RAM) (ver nota 7).

(ver documento original)

(nota 1) Cf. Prof. Doutor Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4.ª ed., vol. I, Almedina, Coimbra, 1992, p. 474.

(nota 2) Cf. o quesito VII.

(nota 3) Cf. o quesito VIII.

(nota 4) Cf. o quesito VI.

(nota 5) Cf. o quesito VI -"Operações de tesouraria".

(nota 6) Cf. o capítulo III - "Execuão do orçamento da despesa".

(nota 7) Vejam-se os n.os 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, que dispõem:

2 - Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da RAM, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, ressalvadas, nesta última matéria, as excepções autorizadas por lei.

4 - Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores.

VOLUME III

CONTRADITÓRIO

Quesitos sobre a Conta da RAM para 1998

(Nos termos do n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, e do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 28 de Agosto)

Sr. Secretário Regional do Plano e da Coordenação:

Excelência:

Porque a análise feita pelos Serviços de Apoio deste Tribunal, à Conta da Região Autónoma da Madeira relativa a 1998, detectou situações que carecem de esclarecimentos complementares, e aplicando, em sede de parecer sobre a Conta da Região, o princípio do contraditório, consagrado no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 27 de Agosto) e igualmente acolhido no artigo 24.º, n.º 4, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 21 de Setembro), tenho a honra de solicitar a V. Exa. se digne determinar as diligências necessárias para que, até ao próximo dia 15 de Maio, e relativamente às observações constantes dos quesitos que se juntam em anexo sejam prestados os esclarecimentos julgados convenientes, em ordem a que possam os mesmos ser considerados na redacção do parecer.

Apresento a V. Exa. os meus melhores cumprimentos pessoais e elevada consideração.

O Juiz-Conselheiro, Manuel Cruz Pestana de Gouveia.

Exmo. Sr. Juiz-Conselheiro:

Para efeitos de preparação do relatório e parecer sobre a Conta da Região para o ano económico de 1998, foi a mesma analisada sob os aspectos previstos no n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Resulta, do exame efectuado pela Contadoria da Conta da Região desta Secção Regional do Tribunal de Contas, a formulação de questões que carecem de esclarecimentos, por persistirem dúvidas, ou por configurarem situações feridas de irregularidade ou ilegalidade.

Nos termos precisos dos n.os 1 e 3 do artigo 13.º da supracitada lei, propõe-se que os quesitos ora apontados sejam presentes a S. Exa. o Sr. Secretário Regional do Plano e da Coordenação, a fim de serem tomadas em consideração as respostas, quando este Tribunal se pronunciar, em sede de parecer sobre a Conta da Região, conforme estipula o n.º 4 do mesmo artigo, de modo a que a mesma Assembleia Legislativa Regional possa observar o limite temporal fixado no n.º 3 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

QUESITO I

Iniciativas legislativas não levadas a cabo pela RAM o ano económico de 1998

1 - Da apreciação da ordem jurídica regional vigente ao ano económico de 1998, resulta que diversas iniciativas legislativas que deveriam ter sido empreendidas pelos órgãos competentes da Região Autónoma da Madeira, elencadas de seguida, não o foram:

a) Regulamentação da aplicação, em diploma específico, na Região, da Lei das Finanças Locais [Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (ver nota 1)]; adaptação do regime jurídico relativo à concessão de auxílios financeiros às autarquias locais, constantes do DL n.º 363/88, de 14 de Outubro, e adaptação do regime jurídico relativo aos contratos-programa e acordos de colaboração, regulado pelo DL n.º 384/87, de 24 de Dezembro (ver nota 2);

b) Adaptação do DL n.º 519-A/79, de 29 de Dezembro (ver nota 3), por forma a implementar um novo modelo de gestão do Tesouro Público Regional, nomeadamente quanto à regulamentação de entrada e saída de fundos, da contabilização e controlo das operações de tesouraria, da abertura e movimentação de contas bancárias tendentes à consagração do princípio da unidade de caixa e do recurso a empréstimo de curto prazo (ver nota 4);

c) Regulamentação da concessão de empréstimos pela Região, e da realização de quaisquer outras formas de operações activas;

d) Criação de um regime jurídico que discipline a atribuição de subsídios, subvenções e outras formas de apoio financeiro a conceder pela Região (ver nota 5);

e) Regulamentação da contabilidade pública regional e do regime financeiro dos serviços e organismos da Administração Regional Autónoma e dos institutos públicos regionais que revistam a forma de serviços personalizados regionais e fundos públicos regionais, nomeadamente, quanto à atribuição de autonomia administrativa e financeira;

f) Revisão do regime jurídico da concessão de garantias pessoais pela Região, em adaptação da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro.

2 - Salienta-se que o comportamento omissivo, anteriormente descrito, tem sido continuado por parte dos órgãos competentes da Região Autónoma da Madeira, não obstante já ter sido objecto de sucessivas recomendações por parte do Tribunal de Contas em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO II

Apresentação da proposta de orçamento

1 - a) A proposta de Orçamento da Região Autónoma da Madeira, elaborada pelo Governo Regional, para o ano económico de 1998, deu entrada na Assembleia Legislativa Regional em 11 de Dezembro de 1997.

b) A referida proposta foi aprovada em sessão plenária da Assembleia Legislativa Regional em 20 de Janeiro de 1998.

c) O Orçamento foi publicado a 9 de Fevereiro de 1998.

2 - a) A Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, prevê, no seu artigo 9.º, n.º 1, a data de 2 de Novembro como limite para a apresentação da proposta de orçamento para o ano económico seguinte.

b) O mesmo diploma, no seu artigo 14.º, n.º 1, determina a votação, até 15 de Dezembro, pela Assembleia Legislativa Regional do Orçamento para o ano económico seguinte.

c) Em caso de atraso na votação ou na aprovação da proposta do Orçamento, o artigo 15.º da lei em apreço permite a manutenção em vigor do Orçamento do ano anterior, nos termos ali fixados.

d) O artigo 12.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, preceitua que:

O Governo tomará as medidas necessárias para uma rigorosa contenção das despesas públicas e controlo da sua eficiência, de forma a alcançar a melhor aplicação dos recursos públicos.

e) Finalmente, a circular n.º 5/ORÇ/97, de 29 de Dezembro, da DROC, aplicável ao período transitório, determinava que as despesas realizadas deveriam reduzir-se ao estritamento necessário para o normal funcionamento dos serviços, não poderiam ser assumidas despesas que não tivessem sido objecto de inscrição orçamental em 1997, nem poderiam ser realizadas despesas com os investimentos do PID-DAR para 1998, com excepção dos referentes a obras em curso ou que resultassem de repartição de encargos.

3 - a) A apresentação tardia, por parte do Governo Regional, da proposta de orçamento, repercutiu-se, inevitavelmente, na sua data de aprovação e, por conseguinte, no incumprimento da norma que fixa a data limite para a sua discussão e votação, tendo a sua publicação e entrada em vigor, na mesma data, de acordo com o previsto no seu artigo 35.º, sido fora de tempo útil.

b) Em consequência do mencionado atraso na publicação do decreto legislativo regional que aprovou o Orçamento, a execução financeira conduzida pelas entidades autorizadas de despesa deparou-se com algumas dificuldades, uma vez que estas se depararam com a falta de dotação orçamental e com a impossibilidade de dar início à realização de novos programas relativos ao PIDDAR, obstaculizando a maximização da aplicação dos recursos públicos, a que alude o citado artigo 12.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da RAM para o ano económico de 1998.

4 - Os factos descritos no ponto 1 impediram a observância do disposto nos artigos 9.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, bem como o estabelecido no artigo 12.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

5 - O comportamento descrito tem sido reiteradamente objecto de recomendação por parte do Tribunal de Contas em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO III

Conteúdo dos anexos informativos à proposta de orçamento

1 - A proposta de Orçamento da Região Autónoma da Madeira não foi acompanhada de alguns dos anexos informativos a que faz referência o n.º 3 do artigo 3.º e o artigo 10.º, ambos da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, descritos no artigo 13.º do mesmo diploma, e que deveriam constar do relatório que justifica a proposta de orçamento, nomeadamente:

Justificação das variações das previsões de receitas e despesas relativamente ao Orçamento anterior [cf. a alínea a) do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro]. -Apenas se encontra uma discriminação dos valores atingir durante o ano económico em apreço, sem qualquer justificação dos mesmos;

Transferências do Orçamento do Estado [cf. a alínea d) do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro]. - Não foi incluído o relatório justificativo para as verbas transferidas do Orçamento do Estado;

Benefícios fiscais e estimativa da receita cessante [cf. alínea e) do n.º 1 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro]. - Não foi feita qualquer referência aos montantes envolvidos, nem sequer à sua existência;

Transferências orçamentais para as autarquias locais e para as empresas públicas. -Nomeadamente, na parte que se refere às transferências para as empresas públicas sob a forma de subsídios à exploração, assim como no que respeita às transferências para as autarquias locais [cf. a alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro]. Embora sejam apresentados os montantes a transferir, sob a forma de aumentos de capital - "Activos financeiros" -, para as empresas públicas, e de contratos-programa e do FEF, no âmbito das autarquias locais, não são discriminadas as restantes transferências quanto à forma da sua utilização;

Justificação económica e social dos benefícios fiscais. - Não foi apresentada em relação às transferências para as autarquias locais, no âmbito da compensação por isenção e redução de impostos [cf. a alínea e) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro].

Transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos [cf. a alínea f) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro]. - Não se encontra uma apresentação sistematizada dos fundos e programas comunitários.

2 - Não foram também apresentados todos os elementos necessários à análise da situação financeira do sector público empresarial (cf. o n.º 3 do artigo 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro), nomeadamente o balanço e o mapa da demonstração de resultados, além de outros que sejam considerados necessários para uma compreensão satisfatória da mesma.

3 - Os factos descritos revelam o incumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 3.º, no artigo 10.º e no n.º 1 do artigo 12.º, alíneas a), e) e f), todos da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

4 - O comportamento anteriormente descrito, por ser reiterado, tem sido alvo de sucessivas recomendações, por parte desta Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO IV

Publicação do decreto regulamentar regional de execução do orçamento

1 - O decreto regulamentar regulamentar de execução do orçamento foi publicado a 30 de Abril de 1998 (DRR n.º 6/98/M).

2 -De acordo com o disposto no artigo 16.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, "O Governo deve tomar as medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina".

3 - Decorre daquele normativo que a execução, quer do decreto legislativo regional que aprova o Orçamento, quer do diploma que contém as disposições necessárias à sua execução, ocorra no início do ano económico a que se destinam.

4 - Não obstante, até à data da publicação do DRR n.º 6/98/M, de 30 de Abril, decorreram quatro meses do ano económico a que este respeitava, conduzindo a que uma parte da despesa já tivesse sido realizada, o que impediu a aplicação das regras definidas naquele diploma.

5 - O facto descrito anteriormente revela a inobservância do disposto no artigo 16.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

6 -Tal comportamento tem sido alvo de sucessivas recomendações, por parte desta Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta Região.

QUESITO V

Fundamentação legal das alterações orçamentais

1 - À semelhança do sucedido no ano económico de 1997, as alterações orçamentais enquadráveis no artigo 3.º, n.º 3, do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, não invocam esta disposição na sua fundamentação legal, exceptuando as da competência da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente.

2 - De acordo com o artigo 3.º, n.º 3, do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, as alterações orçamentais efectuadas no âmbito dos Investimentos do Plano carecem do acordo do Secretário Regional do Plano e da Coordenação, que desempenha as funções correspondentes às do Ministro do Planeamento e da Administração do Território em obediência ao artigo 3.º do DRR n.º 2-A/97/M, de 29 de Janeiro.

3 - O facto descrito na alínea a) não respeita o citado artigo 3.º, n.º 3, do DL n.º 71/95, de 15 de Abril.

4 - Esta situação foi já objecto de recomendação em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO VI

Equilíbrio orçamental para 1998

1 - Observou-se que, tanto ao nível do orçamento como da respectiva execução, os saldos orçamentais apurados e a seguir apresentados (incluindo a receita e na despesa respectivamente, as verbas provenientes e destinadas a terceiras entidades - "Recursos próprios de terceiros" -, por as mesmas serem objecto de inscrição orçamental contrariamente ao que acontece com o Orçamento do Estado), revelam a existência de défice:

1.1 - Orçamento (milhares de contos):

a) Receita efectiva = 177 666,1;

b) Despesa efectiva = 194 666,1;

c) Juros da dívida = 5774,4 ( 6 );

d) a)-[b) -c)] = 11 225,7;

1.2 - Execução (milhares de contos):

a) Receita efectiva = 139 876,8;

b) Despesa efectiva = 156 662,8;

c) Juros da dívida = 5609,7;

d) a)-[b) -c)] = 11 176,3.

2 - a) O princípio do equilíbrio orçamental, consagrado no artigo 105.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, impõe que o orçamento, ao ser elaborado, preveja as receitas necessárias à cobertura de todas as despesas nele inscritas.

b) O n.º 2 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, determina que "As receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir" (ver nota 7).

3 - Dos factos apresentados anteriormente, resulta que o orçamento primário (ver nota 8) apresenta um défice, uma vez que as despesas efectivas superam as receitas efectivas, deduzidos os juros da dívida, tanto ao nível da previsão orçamental como da respectiva execução, não observando, deste modo, o previsto na supramencionada legislação.

4 - Situações idênticas foram já objecto de recomendação por parte da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO VII

Publicação de contas provisórias trimestrais

1 - As contas provisórias trimestrais relativas ao 1.º e 3.º trimestres de 1998 foram publicadas no JORAM em 28 de Julho de 1998 e 13 de Abril de 1999, respectivamente.

2 - Nos termos do n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, "O Governo Regional deve publicar contas provisórias trimestrais 90 dias após o termo do mês a que se referem [...]".

3 - Assim, as contas provisórias do 1.º trimestre deveriam ter sido publicados a 30 de Junho de 1998, e as do 3.º trimestre a 30 de Dezembro de 1998. Verifica-se, pois, que foram publicadas 28 dias, e 3 meses e 13 dias, após o prazo fixado naquela norma, respectivamente.

4 - Os factos apresentados anteriormente constituem uma infracção ao disposto no n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

5 - A situação descrita foi já objecto de recomendação em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO VIII

Estrutura da Conta da Região e anexos justificativos

1 - a) Não consta da Conta da Região do ano económico de 1998 o mapa referente à aplicação do produto dos empréstimos (alínea 1 do ponto V do artigo 27.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro).

b) Não constam, ainda, além do mapa das despesas excepcionais, [alínea b) do artigo 29.º do referido diploma legal], [...] todos os elementos necessários à justificação da conta apresentada [...]. A título indicativo, referem-se:

A justificação detalhada dos desvios na cobrança de receitas e nos pagamentos efectuados;

A situação dos encargos assumidos e não pagos, bem como as razões da sua existência;

O relatório de execução do PIDDAR;

A justificação do saldo final dos recursos próprios de terceiros;

A variação da situação patrimonial do sector público empresarial;

E o mapa de amortizações e juros pagos dos empréstimos avalizados pela RAM.

2 - A observância, na Conta da Região, da estrutura e dos anexos informativos discriminados nos dispositivos legais, permite um registo de execução que serve de suporte à apreciação, por parte da Assembleia Legislativa Regional, da acção do Governo Regional durante o ano económico em apreço, assim como possibilita ao Tribunal de Contas assegurar o cumprimento integral do previsto pelo artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável aos pareceres do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, por força do n.º 3 do artigo 42.º da mesma lei.

3 - Face ao exposto no ponto 1, resulta que os artigos 27.º e 29.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, não foram observados integralmente, embora tenha havido melhorias em relação a anos anteriores. O incumprimento, ainda que parcial, das normas em apreço, dificulta a prossecução dos objectivos que lhes estão subjacentes.

4 - Situações idênticas foram já objecto de recomendação por parte do Tribunal de Contas, em sede e parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO IX

Classificação das receitas fiscais

1 - O exame comparativo entre os valores inscritos na Conta da Região na receita de diversos impostos, e os valores constantes da tabela modelo 30 da Direcção Distrital de Finanças permitiu constatar que, em 1998, foram incorrectamente classificados e contabilizados na Conta da Região as seguintes receitas:

a) Foram incorrectamente abatidos aos impostos sobre sucessões e doacções os seguintes montantes, no total de 3 853 127$:

3 403 189$ referente a "Impostos abolidos", 449 938$ referente a "Impostos directos diversos";

b) Não foi abatido à receita dos "Impostos abolidos" o montante de 3 403 938$;

c) Não foi abatido à receita dos "Impostos directos diversos" o montante de 449 938$.

De acordo com a informação prestada pela DROC a "Importância negativa respeitante aos impostos abolidos [...]" foi "[...] lançada no ISD em virtude de não existir saldo positivo suficiente que permitisse realizar o lançamento correspondente no sistema informático", no caso do abatimento referente aos impostos directos diversos, a razão para a incorrecta classificação das receitas é idêntica. Após diligências efectuadas pelos auditores da CCR, verificou-se que o sistema informático utilizado pelo Governo Regional na contabilização das receitas e despesas não permite o lançamento de saldos negativos, ao contrário do sistema utilizado pelo Governo da República. A DROC informou, ainda, que se encontra a efectuar diligências no sentido de superar a referida lacuna do sistema informático.

2 - O n.º 1 do artigo 8.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, impõe que a especificação das receitas se subordine a um código de classificação económica, actualmente, vertido no DL n.º 450/88, de 12 de Dezembro.

3 - Os factos evidenciados desrespeitam o preceituado no artigo citado anteriormente, e não permitem uma fidedigna informação da receita fiscal arrecadada.

QUESITO X

Sobreavaliação de receitas no Orçamento da Região Autónoma da Madeira

1 - O confronto dos montantes orçados e cobrados, em 1998, permitiu constatar a existência de algumas receitas sobreavaliadas, que se encontram desagregadas por rubricas de classificação económica no quadro seguinte:

(ver documento original)

Os Serviços de Apoio desta Secção Regional efectuaram diligências no sentido de apurar a razão para a previsão demasiado optimista das receitas enunciadas, justificada (ver nota 9) pela DROC como tendo sido feita "[...] no pressuposto de que a recuperação da actividade económica iria ter efeitos positivos ao nível dos impostos, quer directos que indirectos. Assim, verificou-se que o aumento da cobrança de algumas receitas que não foram, porém, suficientes para a quebra verificada nas outras".

Relativamente às transferências comunitárias, refere a DROC que as divergências entre os montantes orçados e os efectivamente Cobrados "[...] resultam do facto de a previsão destas receitas comunitárias regerem-se de uma forma generalizada pela prática de um instrumento de gestão denominado overbooking". Ainda de acordo coma DROC, "[...] os desvios verificados devem ser entendidos principalmente à luz dos princípios e técnicas necessárias à boa execução dos programas comunitários e ao aproveitamento máximo dos recursos financeiros da Comunidade Europeia".

No que diz respeito às contas de ordem, a DROC alegou "[...] que os montantes previstos baseiam-se nas receitas próprias incluídas nas propostas de orçamento apresentadas pelos respectivos serviços e fundos autónomos".

2 - Determina o n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que "O Orçamento da Região Autónoma da Madeira deve prestar os recursos necessários para cobrir todas as despesas".

3 - Os factos descritos configuram uma sobreavaliação da receita, o que denota um afastamento da disciplina normativa constante do artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, apesar de as informações prestadas pela DROC, apesar de explicarem, parcialmente, a fraca execução das receitas prestadas em apreço, não podem ser facilmente aceites face à dimensão dos desvios verificados, e porque, ao longo do ano económico de 1998, o Governo Regional não procedeu a qualquer alteração que abrangesse a situação evidenciada, demonstrando falta de rigor na gestão orçamenal relativamente ao volume de receitas a cobrar, uma vez que não houve a preocupação de adequar, atempadamente, aquelas às despesas a realizar.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito, tem sido paulatinamente reiterado por parte dos competentes serviços do Governo Regional, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações emitidas pelo Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XI

Pagamento de juros de mora a diversas empresas

1 - Das informações recolhidas na Conta da Região para 1998 (mais especificadamente no mapa anexo XXVIII - "Relação das amortizações e juros pagos em 1998, por entidade credora", apurou-se que, no ano económico em questão, foram efectuados pagamentos a determinadas empresas decorrentes do atraso nos pagamentos referentes a empreitadas, devido a dificuldades de tesouraria. O quadro infra-reproduzido discrimina as empresas que pagaram juros de mora, na decorrência do estipulado nos artigos 190.º do DL n.º 235/86, de 18 de Agosto, e 194.º do DL n.º 405/93, de 10 de Dezembro, consoante as obras tivessem sido postas a concurso até ou posteriormente a 10 de Junho de 1994:

(ver documento original)

2 - a) O n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, dispõe que "Nenhuma despesa deve [...] ser efectuada sem que [...] seja justificada quanto à sua economia, eficiência e eficácia". Também o artigo 12.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 e Fevereiro, determina que "O Governo Regional tomará as medidas necessárias para uma rigorosa contenção das despesas públicas e controlo da sua eficiência, de forma a alcançar a melhor aplicação dos recursos públicos".

b) Atento o disposto nos pontos anteriores, é de concluir que o atraso nos pagamentos relativos às obras, que conduziram à obrigação de pagamento de juros, contraria o espírito do preceituado nas disposições normativas citadas.

3 - Esta situação foi já objecto de anterior recomendação no parecer sobre a Conta da Região para o ano económico de 1997.

QUESITO XII

Classificação económica de juros

1 - a) A empresa Irmãos Castro, Lda., contraiu, junto de diversas instituições de crédito, com o objectivo de reestruturação do seu passivo, um empréstimo avalizado pelo Governo Regional, através da Resolução n.º 1420/96, de 9 de Outubro.

b) No ano económico de 1998, venceram-se duas prestações relativas aos juros do referido empréstimo, uma vez que aquela empresa não procedeu, nas datas estipuladas, ao cumprimento dos seus compromissos, por incapacidade financeira, para fazer face ao serviço da dívida.

c) Sendo a RAM avalista da empresa Irmãos Castro, Lda., foi aquele interpelada, mediante a Secretaria Regional do Planeamento e da Coordenação, para honrar o seu compromisso. Desta forma, o Conselho de Governo autorizou a liquidação das prestações de juros vencidas, no montante global de 33 881 049$80 (cf. o anexo XXXIV -"Relação dos pagamentos efectuados pela execução de avales prestados"), através das Resoluções n.os 900/98, de 16 de Julho, e 1712/98, de 22 de Dezembro (ver nota 10).

d) O montante pago foi inscrito na rubrica de classificação económica 03.02.01-A -"Encargos correntes da dívida - Outros encargos correntes da dívida - Despesas diversas - Encargos com avales.

2 - O classificador económico das despesas públicas, aprovado pelo DL n.º 112/88, de 2 de Abril, prevê que ao agrupamento económico 03 -"Encargos correntes da dívida", no subagrupamento económico, 01 -"Juros", na rubrica de classificação económica 04 -"Instituições de crédito" (código 03.01.04) sejam afectos os juros inerentes à emissão de empréstimos, a pagar a instituições de crédito.

3 - Conclui-se que o pagamento dos juros, por execução de avales, foi classificado de forma incorrecta, em desrespeito pelo DL n.º 112/88, de 2 de Abril.

4 - Esta situação foi já objecto de anterior recomendação no parecer sobre a Conta da Região para o ano económico de 1997.

QUESITO XIII

Assunção de encargos sem cabimento orçamental

1 - Da apreciação da listagem dos encargos assumidos e não pagos, relativa ao ano económico de 1998, elaborada e remetida, através do ofício n.º 219, de 15 de Setembro 1999, pela Direcção Regional de Ordenamento e Contabilidade à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, discriminada por capítulos, e em confronto com a dotação disponível (cf. a Conta da Região para 1998), conclui-se que foram assumidos encargos sem o correspondente cabimento orçamental em dois serviços simples do Governo Regional:

(ver documento original)

2 - Do disposto nos n.os 1, 2 e 4 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, resulta que não pode haver assunção de qualquer encargo sem que a respectiva despesa "[...] tenha cabimento no correspondente crédito orçamental [...]", e que "As dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização [...]" das mesmas.

3 - A situação descrita no ponto 1 contraria o citado artigo 18.º, n.os 1, 2 e 4, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

4 - De salientar que o comportamento anteriormente descrito, não obstante já ter sido alvo de recomendação pelo Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da RAM, tem sido persistente.

QUESITO XIV

Observância do previsto no n.º 2 do artigo 12.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro

1 - Da análise do contrato-programa de construção, manutenção e beneficiação de instalações e infra-estruturas básicas do campo de golfe do Clube de Golfe do Santo da Serra, do contrato-programa de manutenção de instalações e infra-estruturas do campo de golfe da Sociedade Turística, Palheiro Golfe, SA, e do contrato-programa de cooperação entre o Governo Regional da Madeira e o Club Sports Madeira, verifica-se que não foram desenvolvidas as alíneas b), e) e h) do n.º 2 do artigo 12.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro. Assim, relativamente a todos os contrato-programa analisados, não foram apresentados os custos previstos nos programas, nem definidas as responsabilidades de financiamento, nem regulados os sistemas de acompanhamento e controlo da execução dos programas, nem definidas as responsabilidades de financiamento, nem regulados os sistemas de acompanhamento e controlo da execução dos programas. No que respeita ao contrato-programa de cooperação entre o Governo Regional da Madeira e o Club Sports Madeira, não foram regulamentadas as "Obrigações assumidas pela entidade responsável pela execução do programa de desenvolvimento desportivo".

2 - Efectivamente, o n.º 1 do artigo 12.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro (ver nota 11), refere que, salvo o disposto no n.º 2 do mesmo artigo e nas normas imperativamente estabelecidas naquele diploma, "[...] o conteúdo dos contratos-programa é livremente acordado pelas partes outorgantes". Assim, prevê o referido artigo 12.º, n.º 2, quais os pontos a serem regulados expressamente nos contratos-programa.

3 - Face ao exposto anteriormente, resulta a inobservância do preceituado em algumas alíneas do n.º 2 do artigo 12.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro. O facto de se encontrarem incompletos os contratos-programa em questão impede que haja uma total transparência na concessão de comparticipações financeiras por parte da RAM.

QUESITO XV

Datas de publicação de contratos-programa

1 - Após a análise efectuada pelos Serviços de Apoio desta Secção Regional, foi detectado que alguns contratos-programa, embora publicadas no JORAM, não o foram em tempo útil, dado que aquela publicação ocorreu após o termo da sua vigência.

2 - a) A publicidade é condição sine qua non de validade dos contratos-programas de desenvolvimento desportivo, tendo em vista "Assegurar a plena publicidade e transparência das condições com base nas quais os apoios financeiros foram concedidos" [uma das finalidades da subordinação das compartições financeiras à celebração de contratos-programa, prevista na alínea f) do artigo 6.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro].

b) Determina o artigo 5.º do DL n.º 432/91, de 6 de Novembro, que "As comparticipações financeiras referidas no presente diploma só podem ser concedidas mediante a celebração de contratos-programa".

c) O n.º 2 do artigo 34.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro, estipula que "Só podem ser concedidas comparticipações financeiras públicas neste âmbito a celebração de contratos-programa de desenvolvimento desportivo oficialmente publicados".

3 - A publicação extemporânea põe em causa a mencionada plena publicidade e transparência das condições, com base na quais os apois financeiros são concedidos, o que colide com as disposições normativas anteriormente citadas.

QUESITO XVI

Publicação de resoluções do Conselho do Governo Regional

1 - a) A 26 de Maio de 1997, o Conselho do Governo Extraordinário reuniu extraordinariamente, a fim de analisar uma proposta de alteração à política que tinha sido previamente aprovada, de reestruturação de apoio público ao futebol profssional e que passava pela representatividade da Região, no Campeonato Nacional de Futebol da 1.ª Divisão, através da constituição de uma sociedade anónima desportiva. Daquela reunião resultou uma resolução que não foi publicada.

b) Quando confrontado com a falta de publicação, o Gabinete da Presidência do Governo Regional respondeu que o Governo entendeu que aquela resolução não revestia a natureza de um acto externo, mas antes uma posição e uma linha de acção política do Governo Regional, com efeitos meramente programáticos e que alteravam a linha conduta quanto ao futebol profissional.

c) Contudo, apesar da não publicitação daquela decisão, as Resoluções n.os 657/98, 658/98 e 659/98, de 3 de Junho, e das Resoluções n.os 1018/98, 1019/98 e 1020/98, de 11 de Agosto, invocam aquela resolução que não foi publicitada.

2 - Determina o n.º 2 do artigo 50.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, que "Todos os actos do Governo Regional e dos seus membros devem ser publicados no Jornal Oficial da Região [...]".

3 - Assim, tratou-se de um acto do Governo Regional que, como tal, e por ser invocado noutras resoluções como seu fundamento e, contrariamente ao entendimento do Governo Regional, é dotado de efeitos externos, pelo que deveria ter sido alvo de publicitação no JO-RAM. Como tal não ocorreu, estamos perante o incumprimento do n.º 2 do artigo 50.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

QUESITO XVII

Apoio extraordinário aos municípios

1 - No ano económico de 1998, foram transferidos para os municípios da Região os seguintes montantes, distribuídos de acordo com os encargos suportados com o serviço da dívida, no âmbito do Protocolo de Reequilíbrio Financeiro celebrado entre os municípios e as entidades bancárias, ao abrigo do artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro:

(ver documento original)

2 - a) A Lei das Finanças Locais (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro), directamente aplicável às autarquias locais das Regiões Autónomas, sem prejuízo de regulamentação própria a emitir pelas respectivas Assembleias Regionais (ver nota 12), proíbe, em regra, quaisquer formas de subsídios ou comparticipações financeiras por parte do Estado, institutos públicos ou fundos autónomos às autarquias locais, conforme resulta da leitura do seu artigo 13.º, n.º 1.

b) A título excepcional, aquele princípio poderá ser derrogado, permitindo-se que os Governos concedam auxílios financeiros nas situações taxativamente previstas no n.º 2 do artigo 13.º da supracitada lei, as quais se encontram regulamentadas pelo DL n.º 363/88, de 14 de Outubro.

c) No entanto, o DLR que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1998 - DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro -, no seu artigo 4.º, autoriza o Governo Regional, no âmbito do apoio financeiro extraordinário, a distribuir pelos municípios da Região uma verba até os 1 200 000 contos.

3 - A referida norma autorizada está ferida de ilegalidade, pois contraria a proibição constante do artigo 13.º, n.º 1, da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito tem sido reiterado, por parte dos competentes serviços do Governo da Região Autónoma da Madeira, não obstante ter sido alvo de sucessivas recomendações, pelo Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XVIII

Elaboração das listagens trimestrais de subsídios

1 - a) Verificou-se, que não foram incluídos nas listagens trimestrais, elaboradas e remetidas pela DROC a SRMTC, alguns subsídios por Resolução do Conselho do Governo Regional.

b) De acordo com os esclarecimentos prestados por aquela Direcção Regional, através do ofício n.º 971 (e respectivos anexos), de 29 de Março de 2000, os apoios financeiros supra-referidos não foram incluídos nas listagens pelos motivos a seguir apresentados:

(ver documento original)

2 - À DROC cumpre informar, trimestralmente, "[...] sobre todos os subsídios ou auxílios financeiros concedidos pela Região (Governo e seus serviços autónomos ou institutos) discriminados por beneficiários (autarquias locais, entidades públicas ou privadas) montante, fim e condições em que foram concedidos", nos termos do Acórdão n.º 5/90, de 11 de Março, proferido pela SRMTC (ver nota 13).

3 - A prestação incompleta de informação, contraria o estipulado na alínea b) do n.º 2 do ponto II do n.º 17 do citado Acórdão n.º 5/90, de 11 de Março.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito tem sido reiterado, por parte dos competentes serviços do Governo da Região Autónoma da Madeira, não obstante ter sido alvo de sucessivas recomendações, pelo Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XIX

Referência ao suporte legal na atribuição de apoios financeiros

1 - a) Após análise das resoluções do Conselho do Governo Regional (ver nota 14), que aprovam a atribuição de subsídios, os Serviços de Apoio da Secção Regional do Tribunal de Contas observaram que persiste a omissão na indicação dos respectivos pressupostos legais, nas seguintes situações:

b) A DROC informou, através do ofício n.º 971 (e respectivos anexos), de 29 Março de 2000 que "[...] a atribuição dos subsídios é efectuada por resolução do Conselho do Governo Regional, mediante proposta fundamentada do titular da pasta, ao abrigo do artigo 20.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro. Contudo, se o subsídios a atribuir se encontrar suficientemente regulamentado em diploma legal, será dispensada a formalidade acima exigida".

2 - Determina o n.º 1 do artigo 125.º do CPA ( 15 ) que, um dos requisitos da fundamentação legal do acto admiinistrativo seja a exposição dos fundamentos de direito da decisão. Trata-se, portanto, de um dos elementos essenciais a que o n.º 1 do artigo 133.º do mesmo diploma faz referência, e cuja falta acarreta a invalidde, e consequente nulidade, do acto administrativo.

3 - Naqueles termos, e apesar dos esclarecimentos prestados pela DROC, a falta de referência ao suporte legal, aquando da atribuição dos apoios financeiros em análise, continua a configurar um acto administrativo nulo por desrespeitar o preceituado no referido n.º 1 do artigo 125.º do CPA.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito tem sido reiterado, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações, por parte do Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XX

Celebração de protocolos com associações de bombeiros voluntários

1 - a) Pela Resolução n.º 1784/98, de 31 de Dezembro, foi autorizada a celebração de protocolos entre a Secretaria Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares e as Associações de Bombeiros Voluntários da Ribeira Brava, de São Vicente e do Porto Moniz, com o objectivo de regular a atribuição de comparticipações financeiras à construção dos respectivos quartéis.

b) As referidas associações de bombeiros voluntários desenvolvem uma actividade considerada de reconhecida utilidade pública, de acordo com a mesma resolução.

2 - Nos termos do artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, "Fica o Governo Regional autorizado a apoiar entidades de utilidade pública, mediante a celebração de contratos-programa e desde que esteja devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".

3 - Desconhecem-se as razões que conduziram à não celebração de contratos-programa com aquelas entidades de utilidade pública e, em consequência, ao incumprimento do estipulado no artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

QUESITO XXI

Celebração de protocolo com a Associação de Bombeiros oluntários Madeirenses

1 - a) No ano económico de 1998, foram concedidos apoios financeiros à Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses, entidade de utilidade pública, ao abrigo do artigo 20.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

b) A sua atribuição ocorreu mediante a celebração de um protocolo outorgado por aquela Associação e pela Região Autónoma da Madeira, representada pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação.

c) Questionados os responsáveis do executivo regional acerca da celebração daquele protocolo, veio a DRF, através do ofício n.º 1170, de 18 de Abril de 2000, da DROC, declarar que "Reconhece-se que por lapso, se designou de Protocolo a formalização do subsídio atribuído pelo Governo Regional à Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses".

2 - O artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, autoriza o Governo Regional "[...] a apoiar entidades de utilidade pública, mediante a celebração de contratos-programa e desde que esteja devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".

3 - Face ao exposto anteriormente, parece ser legítimo concluir pela incorrecta fundamentação legal dos apoios atribuídos, o que conduziu, em consequência, à não celebração do respectivo contrato-programa, nos termos estipulados pelo artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

QUESITO XXII

Celebração de protocolo com a entidade "Recreio Musical - União da Mocidade"

1 - a) Da anália do ofício n.º 2656, de 15 de Outubro de 1999, da DROC, constatou-se que, mediante a celebração de um protocolo, a Secretaria Regional do Turismo e Cultura concedeu apoios financeiros à entidade "Recreio Musical - União da Mocidade".

b) Através do ofício n.º 1170, de 18 de Abril de 2000, da DROC, a Secretaria Regional do Turismo e Cutura esclareceu que, em relação ao "Recreio Musical - União da Mocidade" "[...] dada a natureza, dimensão e objectivos do grupo, o mesmo era enquadrado num conjunto de entidades de índole cultural com as quais a SRTC/DRAC celebrava "protocolos", numa tentativa de enquadrar minimamente um conjunto de "direitos e deveres", face à entrega de subsídios. A opção pelos "protocolos" também se devia aos montantes envolvidos, entendendo-se que se devia reservar a celebração de contratos-programa para as organizações ou associações mais estruturadas, com projectos trabalho plurianuais e envolvendo financiamentos muito mais elevados".

2 - a) Resulta da Resolução n.º 1201/96, de 18 de Setembro, que aquela entidade é dotata de utilidade pública.

b) O artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, autoriza o Governo Regional "[...] a apoiar entidades de utilidade pública, mediante a celebração de contratos-programa e desde que esteja devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação das necessidade públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".

3 - Atendendo a que a entidade "Recreio Musical - União da Mocidade" é dotada de utilidade pública, deveria ter havido lugar à celebração de um contrato-programa, ao invés de um protocolo, em obediência ao previsto no artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

QUESITO XXIII

Fundamentação legal dos apoios concedidos a entidades de utilidade pública

1 - a) Foram celebrados, com a Orquestra Clássica da Madeira e com o Teatro Experimental do Funcal, dois contratos-programa com o escopo de apoiar a sua actividade, de forma faseada.

b) As Resoluções n.os 236/98 e 237/98, ambas de 11 de Março, e as Resoluções n.os 369/98 e 372/98, de 3 de Abril, referentes à Orquestra Clássica da Madeira e ao Teatro Experimental do Funchal, invocam o n.º 2 do artigo 20.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, como fundamento legal para a concessão dos referidos apoios, não obstante terem sido celebrados contratos-programa com as mesmas.

c) Questionada a DROC, através do ofício n.º 477, de 4 de Abril de 2000, quanto ao carácter das entidades supramencionadas, veio aquela Direcção Regional responder, mediante o ofício n.º 1170, de 18 de Abril, que "[...] tanto o Teatrao RExperimental do Funchal como a Orquestra Clássica da Madeira são instituições de utilidade pública.[...] Refere-se, contudo, que as resoluções que concedem os apoios emergentes dos contratos-programa invocam expressamente a referida disposição legal".

2 - O artigo 21.º do DRL n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, autoriza o Governo Regional "[...] a apoiar entidades de utilidade pública, mediante a celebração de contratos-programas e desde que esteja devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".

3 - Face ao exposto anteriormente, é de concluir que, contrariamente à resposta da DROC, nem todas as resoluções que concedem apoios através de contratos-programas, nomeadamente as resoluções referidas no ponto 1, alínea b), invocam o artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que respeita às entidades de utilidade pública.

QUESITO XXIV

Desconhecimento do estatuto jurídico de diversas entidades

1 - Foram celebrados contratos-programa entre a RAM, representada pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, e as entidades Clube Sports Madeira, Sociedade Turística Palheiro Golfe, SA, e Clube de Golfe do Santo da Serra, destinados a conceder apoios para manutenção e beneficiação de infra estruturas.

2 - Das informações remetidas aos Serviços de Apoio da Secção Regional do Tribunal de Contas, não se infere qual o seu estatuto jurídico, nomeadamente se são dotadas de utilidade pública, não sendo possível averiguar a correcção da celebração dos referidos contratos-programa.

QUESITO XXV

Concessão de subsídio à Fundação Portuguesa de Cardiologia

1 - a) No ano de 1998, foi concedido um subsídio à Fundação Portuguesa de Cardiologia, através da Resolução n.º 504/98, de 6 de Maio, ao abrigo do n.º 2 do artigo 20.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

b) A mesma resolução refere que aquela Fundação é considerada instituição de utilidade pública.

2 - O artigo 21.º do DRL n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, autoriza o Governo Regional "[...] a apoiar entidades de utilidade pública, mediante a celebração de contratos-programa e desde que esteja devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações".

3 - Desconhecem-se as razões que conduziram à não celebração de contrato-programa, e, em consequência, ao incumprimento do estipulado no artigo 21.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro.

QUESITO XXVI

Não inscrição de verba proveniente do IFOP em "Recursos próprios de terceiros"

1-a) Da apreciação das informações cedidas pelo IFADAP (ver nota 16), verificou-se que, no âmbito do IFOP (ver nota 17), as transferências de verbas para a RAM, ascenderam, no ano económico de 1998, a 976 884 000$, traduzidos em pagamentos directos a beneficiários privados.

b) O Orçamento Regional e a Conta da Região, ambos de 1998, não evidenciam, em "Recursos próprios de terceiros", a inscrição de qualquer valor relacionado com aquele tipo de receita (ver nota 18).

2 - Resulta da regra da universalidade, integrante do princípio da plenitude orçamental e consagrada legalmente no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 Setembro, que o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, entre as quais se compreendem as transferências provenientes de apoios comunitários, de acordo com o estipulado no artigo 67.º, alínea i), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

3 - A não orçamentação nem contabilização da receita referida no ponto 1, alínea b), contrariam o supracitado princípio da plenitude orçamental, consagrado no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito (ver nota 19), tem sido paulatinamente reiterado por parte dos componentes serviços do Governo da RAM, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações (ver nota 20) emitidas pelo Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XXVII

Não inscrição de verba proveniente do Fundo de Turismo em "Recursos próprios de terceiros"

1 - a) Constatou-se, pelo exame da certidão emitida pelo Fundo de Turismo (ver nota 21) que, no âmbito do SIFIT (ver nota 22), foi transferida, em 1998, para a RAM, verba no valor de 790 219 048$. As entidades beneficiárias, assim como os montantes atribuídos, encontram-se identificadas no quadro infra-reproduzido:

(ver documento original)

b) O Orçamento Regional e a Conta da Região, ambos de 1998, não evidenciam, em "Recursos próprios de terceiros", a inscrição de qualquer valor relacionado com aquele tipo de receita.

2 - Resulta da regra da universalidade, integrante do princípio da plenitude orçamental e consagrada legalmente no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, entre as quais se compreendem as transferências provenientes de apoios comunitários, de acordo com o estipulado no artigo 67.º, alínea i), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

3 - A desorçamentação e não contabilização da supracitada receita contrariam o supracitado princípio da plenitude orçamental, consagrado, no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, atento a posição adoptada por parte do Governo Regional Autónomo da Madeira referida no ponto 1, alínea b).

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito (ver nota 23), tem sido paulatinamente reiterado por parte dos competentes serviços do Governo da RAM, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações (ver nota 24) emitidas pelo tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XXVIII

Não inscrição de verba proveniente do PROCOM em "Recursos próprios de terceiros"

1 - a) Com base em informações cedidas pelo Gabinete do Gestor de Intervenção Operacional do Comércio e Serviços (ver nota 25), verificou-se que, no âmbito do PROCOM, as transferências de verbas para a RAM ascenderam, no ano de 1998, a 207 159 765$, traduzidos em pagamentos relativos às seguintes medidas do PROCOM:

(ver documento original)

b) O Orçamento e a Conta da Região não evidenciam, a inscrição, em "Recursos próprios de terceiros", de qualquer valor relacionado com este tipo de receita.

2 - O artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, ao consagrar a regra da universalidade, implica, desde logo, que o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, inclusive, as transformações provenientes de apoios comunitários, conforme resulta da previsão da alínea i) do artigo 67.º da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

3 - A desorçamentação e não contabilização da supracitada receita contrariam o princípio da plenitude orçamental, consagrado no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito (ver nota 26), tem sido paulatinamente reiterado por parte dos competentes serviços do Governo da RAM, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações (ver nota 27) emitidas pelo Tribunal de Contas, com sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XXIX

Não inscrição de verba proveniente do FEOGA - Secção Garantia em "Recursos próprios de terceiros"

1 - a) Com base em informações cedidas pelo INGA (ver nota 28), constatou-se que, no ano de 1998, foram efectuados pagamentos sediados na RAM, consubstanciando ajudas concedidas o âmbito do FEOGA - Secção Garantia, cujo montante global ascendeu a 3 577 073 815$.

b) Os montantes descritos foram entregues directamente aos beneficiários da RAM, não tendo sido, em 1998, inscritos nem no Orçamento nem na Conta da Região em "Recursos próprios de terceiros".

2 - Resulta da regra da universalidade, integrante do princípio da plenitude orçamental e consagrada legalmente no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, entre as quais se compreendem as tranferências provenientes de apoios comunitários, de acordo com o estipulado no artigo 67.º, alínea i), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

3 - A desorçamentação e não contabilização da supra-referida receita contrariam o princípio da plenitude orçamental, consagrado no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito (ver nota 29), tem sido paulatinamente reiterado por parte dos competentes serviços do Governo da RAM, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações (ver nota 30) emitidas pelo Tribunal de Contas, com sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XXX

Não inscrição de verba proveniente do POSIMA - Atum em "Recursos próprios de terceiros"

1 - a) Com base em informações cedidas pelo IFADAP (ver nota 31), constatou-se que, no âmbito do POSEIMA - Atum, ao abrigo do FEOGA - Garantia, foram efectuados pagamentos directamente a beneficiários privados da RAM, os quais ascendem a 73 065 000$.

b) A importância em causa não foi inscrita, em "Recursos próprios de terceiros", no Orçamento, nem contabilizada na Conta da Região.

2 - Resulta da regra da universalidade, integrante do princípio da plenitude orçamental e consagrada legalmente no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, entre as quais se compreendem as tranferências provenientes de apoios comunitários, de acordo com o estipulado no artigo 67.º, alínea i), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

3 - A desorçamentação e não contabilização da supracitada receita contrariam o princípio da plenitude orçamental, consagrado no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito (ver nota 32), tem sido paulatinamente reiterado por parte dos competentes serviços do Governo da RAM, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações (ver nota 33) emitidas pelo Tribunal de Contas, com sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XXXI

Não inscrição de verba proveniente do FEOGA -Secção Orientação em "Recursos próprios de terceiros"

1 - a) Com base em informações cedidas pelo IFADAP (ver nota 34), conatatou-se que, no ano de 1998, foram transferidos para a RAM, por via daquele Instituto, e no âmbito do FEOGA - Secção Orientação, os seguintes montantes:

(ver documento original)

b) As verbas supra-indicadas foram transferidas directamente para os beneficiáriso, não tendo sido orçamentadas nem contabilizadas, em "Recursos próprios de terceiros", na Conta da Região.

2 -De acordo com a regra da universalidade, que integram o princípio da plenitude orçamental e encontra consagração legal no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, aí se incluindo as transferências provenientes de apoios comunitários, conforme decorre expressamente da estatuição do artigo 67.º, alínea i), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

3 - A não orçamentação nem a contabilização da supracitada receita contrariam o princípio da plenitude orçamental, consagrado no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito (ver nota 35), tem sido reiterado por parte dos competentes serviços do Governo da RAM, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações (ver nota 36) emitidas pelo Tribunal de Contas, com sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XXXII

Não inscrição de verba proveniente de linhas orçamentais da Comunidade em "Recursos próprios de terceiros"

1 - a) Da acordo com informações cedidas pelo IFADAP foram efectuadas transferências, no valor de 12 405 contos, para beneficiários privados da Região, no ano de 1998, a fim de financiar projectos do antigo Reg. (CEE) n.º 4028/86 (que se encontram em fase terminal), ao abrigo de linhas orçamentais da Comunidade.

b) O Orçamento Regional e a Conta da Região não evendiciam, em "Recursos próprios de terceiros", a inscrição de qualquer valor relacionado com aquele tipo de receita.

2 - De acordo com a regra da universalidade, que integra o princípio da plenitude orçamental e encontra consagração legal no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 Setembro, o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, aí se incluindo as transferências provenientes de apoios comunitários, conforme decorre expressamente da estatuição do artigo 67.º, alínea i), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

3 - A desorçamentação e não contabilização da supracitada receita contrariam o princípio da plenitude orçamental, consagrado no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito (ver nota 37), tem sido paulatinamente reiterado por parte dos componentes serviços do Governo da RAM, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações (ver nota 38) emitidas pelo Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XXXIII

Não inscrição de verba proveniente de diversos programas nacional ao abrigo do FEDER em "Recursos próprios de terceiros"

1 - a) Com base em informações cedidas pela DGDR, verificou-se que, no âmbito de diversos programas nacionais, ao abrigo do FE-DER, foram efectuados pagamentos, no ano de 1998, directamente a beneficiários privados da RAM, os quais ascenderam a 982 588 885$, discriminados da seguinte forma:

(ver dcoumento original)

b) O Orçamento Regional e a Conta da Região não evidenciam, em "Recursos próprios de terceiros", a inscrição daquela importância.

2 - De acordo com a regra da universalidade, que integra o princípio da plenitude orçamental e encontra consagração legal no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, o Orçamento da Região percebe todas as receitas da Administração Pública Regional, aí se incluindo as transferências provenientes de apoios comunitários, conforme decorre expressamente da estatuição do artigo 67.º, alínea i), da Lei n.º 13/91, de 5 de Junho.

3 - A desorçamentação e não contabilização da supracitada receita contrariam o princípio da plenitude orçamental, consagrado no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

QUESITO XXXIV

Não movimentação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem pela Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação

1 - a) Da análise da conta de gerência da DREER, relativa ao ano económico de 1998, resulta que aquele serviço arrecadou receitas, no montante de 47 580 100$, relativas a rendimento de propriedade, venda de bens não duradouros, e a prestação de serviços, a seguir discriminadas:

b) A DREER não elaborou qualquer orçamento privativo, bem como não fez passar as receitas próprias pelos cofres da RAM.

2 - a) A DREER é um serviço detentor de autonomia administrativa, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do DRR n.º 13-A/97/M, que aprova a sua orgânica.

b) Em cumprimento do estipulado no n.º 2 do artigo 1.º do DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, os serviços possuidores de receitas próprias ficam sujeitos à obrigação de elaborar orçamentos privativos para aplicar as suas receitas próprias.

c) Pelo artigo 2.º, n.º 1, do mesmo diploma, deverão movimentar as receitas através do mecanismo de "Contas de ordem", aqueles serviços cujas receitas ascenderem a, pelo menos, 10 000 contos.

3 - Pelo que a DREER transgrediu não só os artigos 1.º, n.os 1 e 2.º, n.º 1, do DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, mas também o princípio da plenitude orçamental consagrado no artigo 3.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, na medida em que ocorreu movimentação de verbas à margem do Orçamento Regional, culminando numa situação de desorçamentação.

4 - Salienta-se a ocorrência sistemática da situação supra-evidenciada que foi já objecto de recomendação por parte deste Tribunal de Contas em pareceres anteriores.

QUESITO XXXV

Divergência entre o montante de encargos assumidos e não pagos alterados pelos serviços com autonomia administrativa e financeira e os constantes da listagem da DROC.

1 - Na sequência da circularização efectuada aos serviços autónomos que compõem a Administração Pública Regional, apuraram-se divergências entre os encargos contraídos em 1998 e que transitaram para o ano económico seguinte e os valores registados pela DROC, constantes do quadro infra-reproduzido:

(ver documento original)

2 - a) Preceituam as alíneas c), g e i) do artigo 15.º do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho, que compete à Divisão dos Orçamentos Privativos da DROC elaborar e propor instruções necessárias à boa execução dos orçamentos privativos, bem como medidas conducentes a disciplinar a actividade orçamental dos serviços e fundos autónomos, assim como acompanhar a execução dos seus orçamentos.

b) O artigo 4.º, alíneas g) e h), do mesmo diploma, confere ao director regional do Orçamento e Contabilidade a possibilidade de propor medidas fiscalizadoras com vista a um efectivo controlo das despesas e receitas orçamentais, e a transmitir instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais.

3 - Atendendo às disposições normativas acabadas de referir, torna-se pertinente averiguar quais as medidas adoptadas pela DROC, propostas pela sua Divisão dos Orçamentos Privativos, conducentes à emissão de instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais, tendentes à correcção das referidas divergências, bem como esclarecer os motivos que terão lavado às divergências apontadas.

QUESITO XXXVI

Divergências entre os valores inscritos como transferências correntes e de capital, na Conta da Região e os das contas de gerência dos FSA

1 - Do confronto efectuado pelos Serviços de Apoio da SRMTC, entre os valores inscritos como transferências correntes e de capital (constantes dos mapas anexos à Conta da Região para 1998, "IX - Transferências correntes" e "XI - Transferências de capital"), e os considerados pelos FSA nas respectivas contas de gerência, sobressaíram algumas divergências, evidenciadas no mapa seguinte:

(ver documento original)

2 - a) Preceituam as alíneas c), g) e i) do artigo 15.º do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho, que compete à Divisão dos Orçamentos Privativos da DROC elaborar e propor instruções necessárias à boa execução dos orçamentos privativos, bem como medidas conducentes a disciplinar a actividade orçamental dos serviços e fundos autónomos, assim como acompanhar a execução dos seus orçamentos.

b) O artigo 4.º, alíneas g) e h), do mesmo diploma, confere ao director regional do Orçamento e Contabilidade a possibilidade de propor medidas fiscalizadoras com vista a um efectivo controlo das despesas e receitas orçamentais, e a transmitir instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais.

3 - Atendendo às disposições normativas acabadas de referir, torna-se pertinente averiguar quais as medidas adoptadas pela DROC, propostas pela sua Divisão dos Orçamentos Privativos, conducentes à emissão de instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais, tendentes à correcção das referidas divergências, bem como esclarecer os motivos que terão levado às divergências apontadas.

QUESITO XXXVII

Divergências entre os montantes de receita, cobrados pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência e os escriturados na Conta da RAM

1 - Do confronto entre os montantes de receita cobrados pelos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, reflectidos nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da Região para 1998, anexo XIII -"Receitas globais dos serviços, institutos e fundos autónomos segundo a classificação orgânica", apuraram-se as seguintes divergências:

(ver documento original)

2 - a) Preceituam as alíneas c), g) e i) do artigo 15.º do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho, que compete à Divisão dos Orçamentos Privativos da DROC elaborar e propor instruções necessárias à boa execução dos orçamentos privativos, bem como medidas conducentes a disciplinar a actividade orçamental dos serviços e fundos autónomos, assim como acompanhar a execução dos seus orçamentos.

b) O artigo 4.º, alíneas g) e h), do mesmo diploma, confere ao director regional do Orçamento e Contabilidade a possibilidade de propor medidas fiscalizadoras com vista a um efectivo controlo das despesas e receitas orçamentais, e a transmitir instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais.

3 - Atendendo às disposições normativas acabadas de referir, torna-se pertinente averiguar quais as medidas adoptadas pela DROC, propostas pela sua Divisão dos Orçamentos Privativos, conducentes à emissão de instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais, tendentes à correcção das referidas divergências, bem como esclarecer os motivos que terão levado às divergências apontadas.

QUESITO XXXVIII

Divergências entre os montantes globais de despesa realizada pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM

1 - Do confronto entre os montantes da despesa paga pelos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, reflectidos nas respectivas contas de gerência (ver nota 39), e os escriturados na Conta da Região para 1998, anexo XVI -" Despesas globais dos fundos autónomos segundo a classificação económica", e anexo XVII -"Conta geral das receitas e despesas dos fundos autónomos", resultaram algumas divergências a seguir evidenciadas, que se discriminam por agrupamentos de classificação económica:

2 - a) Preceituam as alíneas c), g) e i) do artigo 15.º do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho, que compete à Divisão dos Orçamentos Privativos da DROC elaborar e propor instruções necessárias à boa execução dos orçamentos privativos, bem como medidas conducentes a disciplinar a actividade orçamental dos serviços e fundos autónomos, assim como acompanhar a execução dos seus orçamentos.

b) O artigo 4.º, alíneas g) e h), do mesmo diploma, confere ao director regional do Orçamento e Contabilidade a possibilidade de propor medidas fiscalizadoras com vista a um efectivo controlo das despesas e receitas orçamentais, e a transmitir instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais.

3 - Atendendo às disposições normativas acabadas de referir, torna-se pertinente averiguar quais as medidas adoptadas pela DROC, propostas pela sua Divisão dos Orçamentos Privativos, conducentes à emissão de instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais, tendentes à correcção das referidas divergências, bem como esclarecer os motivos que terão levado às divergências apontadas.

QUESITO XXXIX

Divergências entre os montantes de transferências correntes arrecadadas pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM

1 - Do confronto entre os montantes de transferências correntes arrecadadas pelos FSA e reflectidos nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da Região para 1998, anexo XVII - "Conta geral das receitas e despesas dos fundos autónomos", resultaram as seguintes divergências:

(ver documento originaL)

2 - a) Preceituam as alíneas c), g) e i) do artigo 15.º do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho, que compete à Divisão dos Orçamentos Privativos da DROC elaborar e propor instruções necessárias à boa execução dos orçamentos privativos, bem como medidas conducentes a disciplinar a actividade orçamental dos serviços e fundos autónomos, assim como acompanhar a execução dos seus orçamentos.

b) O artigo 4.º, alíneas g) e h), do mesmo diploma, confere ao director regional do Orçamento e Contabilidade a possibilidade de propor medidas fiscalizadoras com vista a um efectivo controlo das despesas e receitas orçamentais, e a transmitir instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais.

3 - Atendendo às disposições normativas acabadas de referir, torna-se pertinente averiguar quais as medidas adoptadas pela DROC, propostas pela sua Divisão dos Orçamentos Privativos, conducentes à emissão de instruções de carácter geral e obrigatório a todos os serviços regionais, tendentes à correcção das referidas divergências, bem como esclarecer os motivos que terão levado às divergências apontadas.

QUESITO XL

Cumprimento dos critérios de atribuição de autonomia administrativa e financeira

1 - Os Serviços de Apoio desta Secção Regional do Tribunal de Contas elaboraram o mapa que se segue onde é efectuado o paralelo entre os montantes de receitas próprias arrecadadas e de despesas realizadas por aqueles organismos:

(ver documento original)

2 - a) O n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, proporciona um regime financeiro excepcional aos serviços e organismos da Administração Pública, concedendo-lhes autonomia administrativa e financeira, quando esta se justifique para a sua adequada gestão, e, cumulativamente as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo Orçamento das Comunidades Europeias.

b) Determina a referida disposição legal, aplicável à administração financeira regional por força do artigo 58.º do DL n.º 155/92, de 28 de Julho, que um dos critérios de atribuição de autonomia administrativa e financeira é o de as receitas próprias cobradas pelos fundos e serviços autónomos atingirem "[...] um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo orçamento das Comunidades Europeias".

3 - Da análise dos dados patenteados no ponto 1, conclui-se pela ausência de disciplina e de rigor na manutenção do estatuto excepcional da maioria dos serviços autónomos, uma vez que apenas o Fundo Madeirense do Seguro de Colheitas cumpre os requisitos exigidos pelo n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.

4 - Face ao exposto, cumpre questionar a DROC, nomeadamente a sua Direcção de Serviços de Contabilidade, acerca das razões que têm conduzido à não implementação do novo sistema de contabilidade pública, criado pela Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e pelo DL n.º 155/92, de 28 de Julho, à administração financeira regional, em obediência ao determinado no artigo 13.º, alínea h), do DRR n.º 21/93/M, de 7 de Julho, e que já se prolonga por 10 anos após a entrada em vigor daqueles diplomas.

QUESITO XLI

Omissão de inscrição na Conta da Região para 1998 do montante em dívida ao Banco de Portugal

1 - a) Não se encontra inscrito nos mapas anexo XXVI -"Dívida da Região Autónoma da Madeira em 31 de Dezembro de 1998" e anexo XXVII -"Movimento da dívida da Região Autónoma da Madeira reportado a 31 de Dezembro de 1998", da Conta da Região para o ano económico de 1998, o montante de 804 449 366$10, resultante da movimentação da conta-corrente junto ao Banco de Portugal, que consistiu no acréscimo do seu saldo devedor, durante aquele ano, efectuada ao abrigo do artigo 5.º do DL n.º 336/90, de 30 de Outubro (ver nota 40) (ver nota 41).

b) Nem foram inscritos os montantes utilizados pela Região por conta dos adiantamentos de tesouraria sacados a descoberto da citada conta-corrente, nos anos económicos de 1995 a 1997 (652 944 836$90).

2 - Constata-se, assim, a ausência de rigor na contabilização da dívida pública directa da Região na respectiva Conta, designadamente, nos mapas supra-referidos, conducente a uma falsa representação da situação patrimonial líquida da RAM, uma vez que deveria ter sido considerado o acréscimo dos montantes utilizados a descoberto nos anos de 1995 a 1998, que perfaz o montante total de 1 457 394 203$.

3 - Realça-se a ocorrência sistemática da situação supra-evidenciada, nos já citados anos económicos de 1995 a 1998, relativamente à qual o executivo regional tem vindo a alegar sucessivamente que a não consideração do montante em causa nos referidos mapas se deve ao facto de o mesmo se encontrar à guarda do tesoureiro.

QUESITO XLII

Afectação do plafond do Banco de Portugal para financiamento de défices orçamentais

1 - Na sequência da análise dos mapas anexo XXVI -"Dívida da Região Autónoma da Madeira em 31 de Dezembro de 1998" e anexo XXVII - "Movimento da dívida da Região Autónoma da Madeira reportado a 31 de Dezembro de 1998", verifica-se que subsiste por regularizar, no final do ano, e desde 1994, um saldo devedor junto do Banco de Portugal, de 6 118 881 931$, em consequência de saques efectuados a descoberto pela Região com o intuito de financiar défices orçamentais.

2 - O facto anteriormente descrito contraria o disposto no artigo 5.º do DL n.º 336/90, de 30 de Outubro, que apresenta como propósito da criação das contas-correntes junto do Banco de Portugal acorrer a défices momentâneos de tesouraria.

3 - Realça-se a ocorrência sistemática da situação supra-evidenciada, nos anos económicos de 1995 a 1998, a qual tem sido objecto de sucessivas recomendações, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO XLIII

Regularização do plafond junto do Banco de Portugal - ponto de situação

1 - Verifica-se que o saldo junto do Banco de Portugal comporta, no final do ano económico de 1998, para além do valor referido no quesito anterior (6 118 881 931$), o montante de 1 457 394 203$, pelo que o montante global daquele saldo (a que corresponde a totalidade do plafond junto do Banco de Portugal) era de 7 576 276 134$ (ver nota 42), no final do mesmo ano económico.

2 - a) Resulta do DL n.º 336/90, de 30 de Outubro, que o regime de reembolso dos adiantamentos feitos ao abrigo da conta-corrente das Regiões Autónomas junto do Banco de Portugal não contempla a obrigação de reembolso no final do ano, o que se assemelha a uma forma encapotada de financiamento dos défices orçamentais (ver nota 43).

b) Aquele tipo de financiamento é rejeitado pelo n.º 1 do artigo 104.º do Tratado de Maastricht (ver nota 44), que proíbe a concessão de créditos sob a forma de descobertos ou sob qualquer outra forma pelos bancos centrais nacionais dos Estados membros, em benefício de autoridades regionais, entre outras. O n.º 1 do artigo 104.º-A (ver nota 45) proíbe, também, quaisquer medidas não baseadas em considerações de ordem prudencial que possibilitem o acesso privilegiado às instituições financeiras por parte daquele tipo de autoridades.

c) Aquelas disposições conduziram a que, no quadro da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, tivesse sido incluída uma disposição que fixa em 31 de Dezembro do ano 2000 o limite temporal para o encerramento das contas-correntes junto do Banco de Portugal (ver nota 46).

3 - Contudo, até ao final do ano económico de 1998, persistia o não acatamento do disposto nas supracitadas disposições normativas do Tratado de Maastricht, cumprindo questionar, à semelhança de anos anteriores, quais os esforços que têm sido envidados pela Região tendentes a dar cumprimento ao disposto nas referidas normas comunitárias.

QUESITO XLIV

Pagamento de juros de mora em consequência de atrasos no pagamento de amortizações de empréstimos contraídos

1 - Foi contabilizado na Conta da RAM, no mapa anexo XXVIII - "Relação das amortizações e juros pagos em 1998, por entidade credora", o montante de 2 338 896$, o qual, segundo as Resoluções do Conselho do Governo Regional n.os 203/98, 204/98 e 233/98, todas de 23 de Fevereiro, e 234/98, de 5 de Março, respeita ao pagamento de juros de mora ocasionados pelo atraso nos pagamentos de amortizações relativas a empréstimos contraídos em anos anteriores, conforme os elementos a seguir evidenciados:

(ver documento original)

2 - Prescreve o n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que "Nenhuma despesa deve ainda ser efectuada sem que [...] seja justificada quanto à sua economia, eficiência e eficácia".

3 - Constata-se, pois, que o pagamento dos juros de mora referidos no ponto 1 não encontra justificação no citado artigo 18.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, dado que o tipo de juros em causa, fortemente penalizado pela elevada taxa de juro a que se encontra sujeito, não indicia o cumprimento de critérios de economia, eficiência e eficácia.

4 - Realça-se a ocorrência sistemática da situação supra-evidenciada, tendo a mesma sido detectada nas contas da RAM relativas aos anos económicos de 1996 e 1997.

QUESITO XLV

Pagamento de juros devedores em consequência da utilização por excesso da conta gratuita junto do Banco de Portugal

1 - Foi contabilizado na Conta da RAM, no mapa anexo XXVIII - "Relação das amortizações e juros pagos em 1998, por entidade credora", o montante de 32 089 983$60, o qual, de acordo com a Resolução do Conselho do Governo Regional n.º 75/98, de 22 de Janeiro, respeita ao pagamento de juros originados por adiantamentos de tesouraria sacados pela Região ao abrigo da conta-corrente existente junto ao Banco de Portugal, no ano económico de 1996.

2 - Prescreve o n.º 3 do artigo 18.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que "Nenhuma despesa deve ainda ser efectuada sem que [...] seja justificada quanto à sua economia, eficiência e eficácia".

3 - Face ao exposto, cumpre concluir que o pagamento dos juros referidos no ponto 1 consubstancia uma despesa que não se encontra justificada, atendendo aos critérios de economia, eficiência e eficácia, consagrados no supracitado artigo 18.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro.

QUESITO XLVI

Divergência no montante de juros decorrentes da contracção de um empréstimo de curto prazo

1 - a) Através da Resolução n.º 1694/98, veio o Conselho de Governo Regional, reunido em plenário a 22 de Dezembro de 1998, autorizar a liquidação de 5 747 005$, relativos a juros decorrentes do empréstimo de curto prazo contraído a 24 de Abril de 1998 junto do BANIF - Banco Internacional do Funchal, S. A.

b) Contudo, na Conta da RAM, no mapa anexo XXVIII -"Relações das amortizações e juros pagos em 1998, por entidade credora", foi contabilizado o montante de 6 496 274$50 relativo a juros reportado ao período compreendido entre 22 de Maio e 25 de Novembro de 1998.

c) Na rubrica orçamental da despesa 03.01.04 -"Encargos correntes da dívida", a 23 de Dezembro de 1998 (ver nota 47), foi contabilizado o montante de 5 747 005$.

2 - Face ao exposto anteriormente, parece estarmos perante uma discrepância entre o montante inscrito no mapa da Conta da RAM referido no ponto 1, alínea b), e o montante autorizado a liquidar, mediante a referida Resolução do Conselho de Governo, bem como o constante da rubrica 03.01.04 da Conta da Região.

3 - Nestes termos, solicitam-se os esclarecimentos tidos por pertinentes por forma a clarificar a discrepância em causa.

QUESITO XLVII

Divergência no montante de juros devedores

1 - Através da Resolução n.º 1719/98, veio o Conselho de Governo Regional, reunido em plenário a 22 de Dezembro de 1998, autorizar a liquidação junto do Banco Comercial Português, SA, de 109 593 918$, relativos a juros devedores, reportados ao período compreendido entre 23 de Julho e 31 de Dezembro de 1998, em consequência do pagamento de diversos adiantamentos efectuados por conta doempréstimo de curto prazo no valor de 12 milhões de contos contraído pela RAM junto daquela instituição bancária a 16 de Dezembro de 1998.

2 - De acordo com o diário da despesa que compõe a conta do tesoureiro do Governo Regional do ano económico de 1998, o referido montante foi pago ao Banco Comercial Português, SA, a 31 de Dezembro de 1998, através da rubrica orçamental de despesa 03.01.04 -"Encargos correntes da dívida" (ver nota 48), constando o mesmo nos mapas anexos XXVIII - "Relação das amortizações e juros pagos em 1998, por entidade credora", e XXIX -"Relação das concretizações e juros pagos em 1998, por natureza", da Conta da Região (relação das amortizações e juros pagos em 1998).

3 - Contudo, o Banco Comercial Português, SA, a 29 de Dezembro de 1998, veio comunicar à DRF, que o valor de juros devidos em resultado dos descobertos vários ocorridos no período referido era de 115 528 151$, ou seja um valor superior àquele em 5 934 233$.

4 - Face àquela divergência, solicitam-se os esclarecimentos tidos por pertinentes, com o escopo de a esclarecer.

QUESITO XLVIII

Juros devedores em consequência de um adiantamento por conta de um empréstimo a longo prazo

1 - a) Foram percebidos pelo Governo Regional, a título de adiantamentos, diversas importâncias que perfizeram o montante de 8 milhões de contos, efectuados por conta de um empréstimo de longo prazo, no valor de 12 milhões de contos (ver nota 49), contraído junto do Banco Comercial Português, SA, em data anterior à da concessão do visto pelo Tribunal de Contas (ver nota 50), que se reproduzem no quadro seguinte:

(ver documento original)

b) Através da Resolução n.º 1719/98, veio o Conselho de Governo Regional, reunido em plenário a 22 de Dezembro de 1998, autorizar a liquidação de 109 593 918$, relativos a juros devedores reportados ao período compreendido entre 23 de Julho e 31 de Dezembro de 1998, devidos em consequência dos adiantamentos anteriormente mencionados, e de outro encaixe, no montante de 1 milhão de contos (ver nota 51), efectuado após a data do visto, cobrados pela referida instituição bancária.

c) O processo relativo à referida obrigação geral (ver nota 52) foi submetido à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, tendo sido visado a 11 de Dezembro de 1998 (ver nota 53).

2 - a) Do n.º 2 do artigo 114.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, resulta que as obrigações gerais podem produzir todos os seus efeitos antes do visto, excepto os financeiros.

b) De acordo com as condições do empréstimo em apreço, os juros contar-se-iam e vencer-se-iam semestral e postecipadamente a partir da data de subscrição de cada uma das séries, com pagamento a 15 de Janeiro e a 15 de Julho de cada ano. Para cada uma das séries o vencimento do primeiro cupão teria lugar em:

1.ª série -15 de Janeiro de 1999;

2.ª série -15 de Julho de 1999.

3 - Dos factos expostos cumpre concluir pela possibilidade de serem passíveis de indiciar uma situação de pagamentos indevidos conexa com a liquidação dos juros emergentes dos adiantamentos ocorridos em data anterior à concessão de visto por este Tribunal de Contas, assim como pelo desrespeito pelo clausulado do contrato de empréstimo em apreço, atendendo à data do vencimento dos juros respectivos.

QUESITO XLIX

Omissão na Conta da Região do valor da taxa de aval considerado como dívida pelo Tesouro

1 - a) Na Conta da Região do ano de 1998, no mapa anexo XXXV - "Taxa de aval - Encargos a pagar em 1998", não foi contabilizado, bem como não consta da relação de encargos assumidos e não pagos do ano de 1998, o montante da taxa de aval considerado em dívida pelo Tesouro num total de 712 387 400$00 (ver nota 54), dos quais, 704 110 800$, são relativos a avales concedidos a empréstimos na ordem interna, e 8 276 600$, a avales concedidos a empréstimos na ordem externa.

b) Com o escopo de esclarecer o facto enunciado anteriormente, os Serviços de Apoio desta Secção Regional solicitaram à Direcção-Geral do Tesouro (ver nota 55) informações concernentes à evolução da posição tomada por aquela Direcção-Geral, e transmitida através do ofício n.º 3759, de 16 de Março de 1998(ver nota 56), pelo que a mesma veio responder (ver nota 57) que "Relativamente à regularização da dívida decorrente de execução de avales em anos anteriores, informa-se de que foram efectuadas diligências junto do Instituto de Gestão do Crédito Público, em 1998, tendo acabado por não ser enquadrada nos processos de regularização de dívida da RAM".

c) Face aos factos supra-evidenciados, o executivo regional tem vindo a argumentar, de forma sucessiva, e desde 1994 (ver nota 58), que a não consideração dos montantes em causa nos referidos mapas se deve ao facto de os mesmos "[...] não terem sido comunicados à Secretaria Regional das Finanças" (ver nota 59).

2 - Resulta da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, bem como dos diplomas que aprovam o Orçamento do Estado de cada ano, que sobre as entidades beneficiárias de avales do Estado recai a obrigação de pagar uma taxa.

3 - Naqueles termos, a Região encontra-se vinculada ao pagamento das taxas de aval referidas no ponto 1, alínea a).

4 - Constata-se, assim, a ausência de rigor na contabilização da dívida pública directa da Região na respectiva Conta, designadamente, no mapa supra-referido, conducente a uma falsa representação da situação financeira líquida da Região (ver nota 60).

5 -Cumpre, assim, questionar o Governo Regional relativamente às medidas tomadas por forma a tornar exacta a situação financeira líquida da Região.

6 - Esta situação tem sido objecto de observação crítica em pareceres anteriores deste Tribunal sobre as Contas da RAM.

QUESITO L

Omissão na Conta da Região do valor considerado em dívida pelo Tesouro por execução de avales

1 - a) Não foi contabilizado na Conta da Região para o ano de 1998, designadamente nos vários mapas anexos referentes à situação patrimonial, bem como não foi contemplado na relação de encargos assumidos e não pagos do mesmo ano de 1998, o valor considerado em dívida pelo Tesouro, resultante de pagamentos por execução de avales em anos anteriores, o qual ascendeu, em 31 de Dezembro de 1998 (ver nota 61), a 13 951 358 754$, sendo 6 022 690 048$ referentes a pagamentos efectuados pelo Tesouro, e o remanescente, 7 928 668 706$ (ver nota 62), a juros de mora.

b) Face aos factos supra-evidenciados, o executivo regional tem vindo a argumentar, de forma sucessiva, e desde 1994 (ver nota 63), que a não consideração dos montantes em causa nos referidos mapas se deve ao facto de os mesmos [...] não terem sido comunicados à Secretaria Regional das Finanças" (ver nota 64), e com o facto de nunca ter sido "[...] notificada para proceder ao pagamento de dívidas emergentes de taxa de aval e de execução de avales. Como tal, essas eventuais dívidas não são reconhecidas pela Região Autónoma da Madeira" (ver nota 65).

2 - Face aos factos supramencionados, é de concluir pela ausência de rigor na contabilização da dívida pública directa da Região na respectiva Conta, designadamente no mapa anteriormente referido, conducente a uma falsa representação da situação financeira líquida da Região.

3 - Cumpre, assim, questionar o Governo Regional relativamente às medidas tomadas por forma a tornar exacta a situação financeira líquida da Região.

4 - Salienta-se que a situação supra-evidenciada tem ocorrido de forma reiterada, o que originou observações críticas nos pareceres do Tribunal de Contas sobre as Contas da Região.

QUESITO LI

Aval concedido ao abrigo da Resolução n.º 1015/98, de 6 de Agosto

1 - Através da Resolução n.º 1015/98, veio o Conselho Regional, reunido em plenário a 6 de Agosto de 1998, conceder um aval ao Clube Naval do Funchal, ao abrigo do artigo 7.º do DLR n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, com vista a garantir uma operação de crédito no valor de 172 872 000$, a contrair junto do BANIF - Banco Internacional do Funchal, SA, destinada ao financiamento da última tranche relativa à construção do "Complexo de Piscinas da Nazaré".

2 - Na Conta da RAM, no mapa anexo XXXI - Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1998)", foi contabilizado o montante de 226 410 762$ relativo ao supra-mencionado aval.

3 - Face aos factos enunciados, parece resultar uma discrepância entre o valor do aval contabilizado na Conta da RAM, e o valor autorizado através de resolução do Conselho de Governo, pelo que se solicitam os esclarecimentos tidos por necessários para clarificar aquela situação.

QUESITO LII

Avales concedidos ao abrigo da Resolução n.º 1054/97, de 31 de Julho

1 - a) Através da Resolução n.º 1054/97, veio o Conselho de Governo Regional, reunido em plenário a 31 de Julho de 1997, fixar em 900 000 000$ o limiite de avales a prestar pela Região, junto a várias instituições de crédito, a titulares de direito de superfície de lotes de terreno destinados à habitação.

b) A referida resolução estipula que "O aval será concedido até ao momento em que esteja devidamente regularizada a situação registral dos lotes de terreno e, consequentemente, constituída e registada a garantia real respectiva, a favor da entidade beneficiadora" e que "[...] as garantias prestadas pela Região [...] caducarão com as respectivas prestações das garantias reais e seus registos a favor da entidade financiadora".

c) Verifica-se que na Conta da RAM, no mapa anexo XXXV - "Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1998)", foi contabilizado o montante de 243 300 000$, relativo a avales concedidos ao abrigo da referida resolução, a seguir discriminado:

(ver documento original)

2 - Estabelece o artigo 2.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, que "O Orçamento da Região Autónoma da Madeira é anual [...]".

3 - Os factos descritos parecem indicar o desrespeito pelo princípio da nulidade consagrado no citado artigo 2.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, o qual determina "[...] a execução anual do orçamento pelo Governo e pela Administração Pública (ver nota 66).

4 - Salienta-se que o comportamento anteriormente descrito, tem sido paulatinamente reiterado por parte dos competentes serviços do Governo da RAM, não obstante já ter sido alvo de sucessivas recomendações emitidas pelo Tribunal de Contas, em sede de parecer sobre a Conta da Região.

QUESITO LIII

Situação do montante de capital em dívida a 31 de Dezembro de 1998 idêntica à de 31 de Dezembro de 1997

1 - Do confronto entre o mapa anexo XXXI da Conta da RAM para 1998, com análogo mapa da Conta do ano anterior (anexo VI) - os quais aconselham a situação relativamente aos avales concedidos pela RAM, reportada a 31 de Dezembro de 1998 e a 31 de Dezembro de 1997 - verifica-se que o montante do capital em dívida, no final de 1998, permanece inalterável face ao ano transacto, conforme se refere nos mapas que constam das alíneas seguintes:

a) No âmbito das empresas:

(ver documento original)

b) No âmbito de direitos de superfície - habitação:

(ver documento original)

c) No âmbito do regime de colonia:

(ver documento original)

d) No âmbito das associações e clubes desportivos:

(ver documento original)

2 - Pelo exposto, questionam-se os responsáveis relativamente ao acompanhamento tendente ao cumprimento, quer do plano de amortização dos empréstimos garantidos, quer do pagamento de juros de dívida.

QUESITO LIV

Omissão da incrição de um aval na Conta da Região para o ano económico de 1997

1 - Da análise comparativa do mapa anexo VI -"Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1997)", e o mapa anexo XXXI - "Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1998)", verificou-se a situação a seguir apresentada:

(ver documento original)

2 - Através da Resolução n.º 897/95, de 27 de Julho ( 67 ), foi concedido um aval de 6 000 000$ à entidade beneficiária acima mencionada. Contudo, a referida Resolução não constava do mapa do anexo VI "Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira - (situação em 31 de Dezembro de 1997)", estando inscrita neste mapa apenas, a Resolução n.º 1205/89, de 3 de Agosto.

3 - Face à situação anteriormente descrita, cumpre questionar o que levou à omissão da inscrição da referida Resolução n.º 897/95, de 27 de Julho, no anexo VI -"Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1997)".

QUESITO LV

Concessão de dois avales a vários beneficiários no mesmo ano económico

1 - De acordo com o mapa anexo XXI -"Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1998)", foram concedidos a várias entidades ( 68 ) dois avales no mesmo ano económico de 1998, conforme se ilustra no mapa seguinte:

(ver documento original)

2 - Desconhecem-se os motivos que terão levado o Governo Regional a conceder novo aval, no mesmo ano económico, a cada uma das entidades referidas.

QUESITO LVI

Anulação de avales concedidos em 1997 por outros concedidos em 1998

1 - Através da comparação do mapa anexo VI -"Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1997)" e do mapa anexo XXXI -"Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1998", resulta que não tendo sido amortizado capital no ano de 1997, em ambas as empresas, foram concedidos através das Resoluções n.os 719/97 e 722/97, ambas de 6 de Junho, enquanto que no ano económico de 1998, o capital em dívida relativo àqueles avales era nulo, tendo sido concedidos novos avales mediante as Resoluções n.os 254/98 e 255/98, ambas de 12 de Março, que revogaram as Resoluções n.os 719/97 e 722/97, ambas de 6 de Junho, de valor ligeiramente superior, como se ilustra no quadro infra-reproduzido:

(ver documento original)

2 - Desconhecem-se os motivos que terão levado o Governo Regional a conceder novos avales, no ano económico seguinte, às mesmas entidades, de valor ligeiramente superior.

QUESITO LVII

Inventário e cadastro dos bens móveis da RAM

1 - Com o objectivo de apurar as diligências efectuadas com vista à adopção dos procedimentos conducentes à inventariação e inscrição dos bens do domínio privado regional no Cadastro de Bens da RAM, a SRMTC solicitou esclarecimentos à Direcção Regional do Património, tendo esta declarado o seguinte (ver nota 69):

"Nos anos de 1997 e 1998 a Direcção Regional do Património adquiriu à Direcção-Geral do Património 46 aplicações CIME, tendo-as distribuído por todas as Secretarias Regionais, e por alguns institutos e escolas". Declarou, ainda, que, "[...] foram dadas 10 acções de formação tendo por objecto a Gestão do Património em particular e o CIME - Cadastro e Inventário dos Móveis do Estado", e que, para o ano de 1999 "[...]estão previstas diversas outras acções de formação tendo por objecto o CIME, a realizar em colaboração com a Direcção Regional da Administração Pública". A necessidade da aquisição supramencionada deveu-se ao facto de existirem "[...] alguns serviços que procediam à inventariação dos bens móveis que lhes estavam afectos, tendo como base de suporte programas informáticos incompatíveis entre si [...] e teve em vista, "[...] por um lado, observarem-se as regras e instruções constantes da Portaria n.º 378/94, de 16 de Junho, e por outro lado, harmonizarem-se os procedimentos a observar por todos os serviços".

2 - O DL n.º 477/80, de 15 de Outubro, a Portaria n.º 378/94, de 16 de Junho, e o DDR n.º 5/82/M, de 18 de Maio, enquadram o regime legal da inventariação do património dos bens móveis da RAM.

3 - Apesar de ser relevante o empenho da Direcção Regional do Património na implementação daquele importante instrumento de gestão, não está a ser cumprido o preceituado nos diplomas supramencionados.

4 - Desconhece-se em que fase de implementação se encontra a aplicação informática do CIME - Cadastro e Inventário dos Móveis do Estado, de modo a que não se continue a verificar o desrespeito pelo preceituado nos mencionados diplomas.

5 - Salienta-se que esta situação foi já objecto de recomendação em anteriores pareceres sobre a Conta da Região deste Tribunal de Contas.

QUESITO LVIII

Não centralização da movimentação de entradas e saídas de fundos numa só conta bancária do Tesouro Regional

1 - Constata-se a inexistência de uma única conta bancária do Tesouro Regional, centralizadora de todos os movimentos, de entrada e saída de fundos, e que conceda maior rigor ao princípio da "unidade de caixa". Pelo contrário, verifica-se a existência de várias contas bancárias.

2 - O artigo 2.º do DL n.º 275-A/93, de 9 de Agosto, determina que "A gestão da entrada de fundos compreende [...] a centralização dos fundos na caixa geral do Tesouro".

3 - Acontece que a norma acabada de citar não é aplicável directamente à Região Autónoma da Madeira, pois o diploma que a enquadra ainda não sofreu a adaptação necessária. No entanto, o respeito pelo princípio da "unidade de caixa" é essencial à modernização da gestão de tesouraria da Região, de modo a torná-la mais eficiente e ficaz, possibilitando também uma informação contabilística e financeira célere e fidedigna o que só poderá ocorrer mediante a adaptação do citado DL n.º 275-A/93, de 9 de Agosto (ver nota 70).

4 - Desconhece-se que medidas foram adoptadas pelos serviços competentes no sentido de dar cumprimento à recomendação do Tribunal de Contas conducente à execução daquele diploma.

Funchal, 19 de Abril de 2000. -A Equipa: o Contador-chefe, Maria Adília Teixeira Barbeiro. - Os Técnicos: Alexandra Sofia Cardodo de Moura - Fátima Luz Castro Ferreira de Nóbrega - Filipa Manuela de Gouveia Brazão - Filipe António da Silva Varela - Nereida Fátima Sousa da Silva. -A Assistente Administrativa, Helena Maria Nunes Fernandes Silva.

Sr. Secretário Regional do Plano e da Coordenação:

Excelência:

Para completar a análise feita pelos Serviços de Apoio deste Tribunal, à Conta da Região Autónoma da Madeira relativa a 1998, mostram-se ainda necessários alguns esclarecimentos complementares sobre as situações que em seguida se descrevem:

1 - a) No ano económico de 1998, no âmbito do Serviço Regional de Saúde e com o escopo de regularizar as suas relações financeiras com alguns dos fornecedores e prestadores de serviços, o CHF e o CRS celebraram protocolos, com diversos instituições bancárias, válidos até ao final do ano económico em que foram celebrados, e automaticamente prorrogáveis para os anos económicos seguintes, se não fossem denunciados, por qualquer das partes.

b) O CRS e o CHF obrigaram-se a provisionar as suas contas de depósitos à ordem pelos valores necessários ao pagamento das facturas resumo conferidas e apresentadas aos bancos no âmbito desses protocolos, no prazo máximo de 12 meses a contar da data de emissão das mesmas, ficando os bancos autorizados a debitá-las por idênticas quantias. O não pagamento do valor das facturas naquele prazo, dará lugar à aplicação de uma sobretaxa de mora anual.

c) Consoante os protocolos em apreço, competia à RAM, através das Secretarias Regionais do Plano e da Coordenação e dos Assuntos Sociais e Parlamentares, disponibilizar os meios financeiros necessários ao seu cumprimento por parte do CRS e do CHF.

d) A Lei n.º 7/98, de Fevereiro, que regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública, define como constituindo dívida pública fundada a "dívida contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental subsequente ao exercício no qual foi gerada".

e) Pelo n.º 1 do artigo 8.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1998, alterado através do DLR n.º 26-A/98/M, de 22 de Dezembro, ficou o Governo Regional autorizado a "[...] a contrair empréstimos amortizáveis de longo prazo, internos ou denominados em moeda estrangeira, nos mercados interno e externo, até ao montante de 17,3 milhões de contos, nos termos dos artigos 23.º, 24.º e 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro".

f) Todavia, dos factos anteriormente expostos, parece resultar um aumento da dívida pública fundada da Região, o que, nos termos previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1999 (rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 1/99, de 16 de Janeiro, conduziria a que os protocolos em apreço devessem ter sido sujeitos a fiscalização prévia, o que não se verificou, devendo ainda as verbas que se apurassem como dívida, contribuir para o limite fixado no n.º 1 do artigo 8.º do DLR n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, alterado pelo DLR n.º 26-A/98/M, de 22 de Dezembro.

2 - Foram contabilizados na rubrica 05.01.02 -"Subsídios - Sociedades ou quase-sociedades não financiadas - Empresas privadas - Subsídios diversos", os apoios pagos à PLANAL - Sociedade de Desenvolvimento da Madeira, SA, no valor de 40 000 contos, ao Pólo Científico e Tecnológico da Madeira, SA, no montante de 44 793 contos, e à Empresa Jornal da Madeira, Lda., no valor de 282 685 contos.

(ver documento original)

Atento o quadro anteriormente reproduzido, interessa conhecer as razões que conduziram a que alguns dos pagamentos objecto de análise fossem contabilizados como destinados a empresas privadas, embora se dirigissem a empresas participadas pelo RAM.

Aplicando, em sede de parecer sobre a Conta da Região, o princípio do contraditório, consagrado no artigo 13.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, e igualmente acolhido no artigo 24.º, n.º 4, da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro), tenho a honra de solicitar a V. Exa. se digne determinar as diligências necessárias para que, com a maior brevidade possível, sejam prestados os esclarecimentos tidos por pertinentes, em ordem a que possam os mesmos ser considerados na redacção do parecer, para cuja emissão está designado o próximo dia 19 de Julho.

Apresento a V. Exa. os meus melhores cumprimentos pessoais e de elevada consideração.

O Juiz-Conselheiro, Manuel Cruz Pestana de Gouveia.

(nota 1) A Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, foi revogada pela Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, cujos efeitos se reportam apenas a 1 de Janeiro de 1999. Este diploma, embora seja directamente aplicável aos municípios e freguesias das Regiões Autónomas, necessita, à semelhança do anterior, de ser regulamentado pelas assembleias regionais, na medida em que tal se torne necessário e na observância dos princípios da justiça, igualdade e imparcialidade.

(nota 2) No âmbito deste diploma, são de salientar os avanços positivos registados com os Decretos Legislativos Regionais que aprovam os Orçamentos para os anos de 1992 a 1998 (cf. o artigo 5.º do DLR n.º 1-A/97/M, que aprovou o Orçamento da RAM para 1998).

(nota 3) Alterado pelo DL n.º 275-A/93, que, por sua vez, foi alterado pelo DL n.º 113/95, de 25 de Maio, e revogado pelo DL n.º 191/99, de 5 de Junho.

(nota 4) E que, como refere o preâmbulo do citado DL n.º 275-A/93, de 9 de Agosto, "[...] precisa o âmbito e o conteúdo das operações de tesouraria e estabelece o regime jurídico de escrituração e contabilização das operações de tesouraria, através da criação de um novo modelo contabilístico, da definição de novos circuitos e da introdução das demais medidas necessárias à utilização das novas tecnologias, na óptica da gestão integrada da tesouraria do Estado".

(nota 5 ) Cumpre referir a emissão da Circular n.º 3/ORÇ/2000 (provisória), relativa às formalidades exigidas para a atribuição de apoios financeiros pelo Governo Regional.

(nota 6) Tanto a nível do orçamento como da execução, os juros da dívida incluem apenas os valores inscritos nas rubricas "03.01.04 -Encargos correntes da dívida, juros, instalações de crédito" e "03.01.07 - Encargos correntes da dívida juros, exterior - CEE", respectivamente, por corresponderem a juros relativos a empréstimos contraídos.

(nota 7) Trata-se, contudo, de uma imposição de uma igualdade substancial, e não meramente formal (contabilística), em que determinado tipo de despesas é coberto por determinado tipo de receitas, em obediência ao definido no já citado artigo 4.º, n.º 2, da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro, com o objectivo de travar o aumento da dívida com idêntico valor para a sua amortização, evitando défices excessivos, e de contribuir para o equilíbrio orçamental, ainda que à custa de um artifício, expurgando-se encargos com os juros.

(nota 8) Cf. José Joaquim Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 4.ª ed., p. 97.

(nota 9) Através do ofício n.º 678, de 9 de Março de 2000, em reposta ao nosso ofício n.º 279, de 23 de Fevereiro de 2000.

(nota 10) Dada a existência de um período de carência de quatro anos, em 1998 não haver lugar a amortização do capital, mas apenas a pagamentos dos juros subjacentes.

(nota 11) Diploma que define o regime aplicável aos contratos-programa celebrados com vista à atribuição de comparticipações financeiras no âmbito do sistema de apoios ao associativismo desportivo previsto no artigo 33.º da Lei n.º 1/90, de 13 de Janeiro (Lei de Bases do Sistema Desportivo).

(nota 12) Cf. o artigo 28.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro.

(nota 13) De 31 de Dezembro de 1990, e publicado no DR, 2.ª série, n.º 58, de 11 de Março de 1991.

(nota 14) Publicadas no JORAM, 2.ª série, durante o ano de 1997.

(nota 15) Aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de Novembro, e alterado pelo DL n.º 6/96, de 31 de Janeiro.

(nota 16) Através do ofício n.º 88000/0952/1999, de 21 de Setembro.

(nota 17) Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.

(nota 18) Apesar de não haver qualquer imposição legal, tem sido entendimento da RAM inscrever os PRT no Orçamento.

(nota 19) De não contabilização de receita, em geral, e não espeficidamente em relação a verbas do IFOP.

(nota 20) Cf. o parecer sobre a Conta da Região para 1997, ponto 6, alínea a), p. 16.

(nota 21) Através do ofício n.º CT/1576/99, de 31 de Agosto.

(nota 22) Sistema de Incentivos Financeiros para o Investimento Turístico - sistema criado para comparticipar empreendimentos turísticos susceptíveis de dinamizar a actividade turística regional.

(nota 23) De desorçamentação e não contabilização de receita, em geral, e não especificamente em relação a verbas no âmbito do SIFIT.

(nota 24) Cf. o parecer sobre a Conta da Região para 1997, ponto 6, alínea a), p. 16.

(nota 25) Através do ofício n.º 10 009/99, de 17 de Agosto.

(nota 26) De não contabilização de receita, em geral, e não especificadamente em relação a verbas no âmbito do PROCOM.

(nota 27) Cf. o parecer sobre a Conta da Região para 1997, ponto 6, alínea a), p. 16.

(nota 28) Através do ofício n.º 38 735/99, de 26 de Novembro de 1998.

(nota 29) De desorçamentação e não contabilização de receita, em geral, e não especificadamente em relação a verbas no âmbito do FEOGA - Secção Garantia.

(nota 30) Cf. o parecer sobre a Conta da Região para 1997, ponto 6, alínea a), p. 16.

(nota 31) Através do ofício n.º 88000/0952/1999, de 21 de Setembro.

(nota 32) De desorçamentação e não contabilização de receita, em geral, e não especificadamente em relação a verbas no âmbito do POSEIMA - Atum.

(nota 33) Cf. o parecer sobre a Conta da Região para 1997, ponto 6, alínea a), p. 16.

(nota 34) Através do ofício n.º 88000/0952/1999, de 21 de Setembro.

(nota 35) De não contabilização de receita, em geral, e não especificadamente em relação a verbas no âmbito do FEOGA - Secção Orientação.

(nota 36) Cf. o parecer sobre a Conta da Região para 1997, ponto 6, alínea a), p. 16.

(nota 37) De desorçamentação e não contabilização de receita, em geral, e não especificadamente em relação a verbas no âmbito de linhas orçamentais da Comunidade.

(nota 38) Cf. o parecer sobre a Conta da Região para 1997, ponto 6, alínea a), p. 16.

(nota 39) Os quais foram apurados pelos auditores da CCR através da soma, por agrupamento económico dos valores de todas as contas de gerência.

(nota 40) Não obstante aquela omissão, a conta de gerência do tesoureiro do Governo Regional de 1998 contabilizou correctamente o acréscimo do plafond do Banco de Portugal num total de 804 449 365$90.

(nota 41) A Lei n.º 13/98, de 24 de Dezembro, contém uma disposição transitória, no seu artigo 48.º, que permite a manutenção das contas-correntes das Regiões Autónomas junto do Banco de Portugal até 31 de Dezembro de 2000, data a partir da qual aquelas deverão ser encerradas, sendo saldados e liquidados os respectivos montantes em dívida.

(nota 42) Cf. a declaração emitida pelo Banco de Portugal relativa ao saldo (devedor), reportado a 31 de Dezembro de 1998, da conta gratuita que a RAM mantém aberta naquela instituição.

(nota 43) Relativamente às contas gratuitas das Regiões Autónomas junto do Banco de Portugal, foi negociada uma derrogação ao Tratado, consubstanciada em protocolo adicional, onde se dispôs que:

1 - Portugal fica autorizado a manter a possibilidade concedida às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira de beneficiarem de uma conta gratuita aberta no Banco de Portugal, nos termos estabelecidos pela lei portuguesa.

2 - Portugal compromete-se a desenvolver os seus melhores esforços no sentido de pôr termo à facilidade acima referida logo que possível.

(nota 44) A que corresponde o actual artigo 101.º do Tratado de Amesterdão de 2 de Outubro de 1997, que entrou em vigor a 1 de Maio de 1999.

(nota 45) A que corresponde o actual artigo 102.º do Tratado de Amesterdão.

(nota 46) Cf. o artigo 48.º Não obstante, o artigo 25.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, permite que as Regiões Autónomas recorram a empréstimos de curto prazo a fim de evitar estrangulamentos financeiros das respectivas tesourarias.

(nota 47) Cf. o diário da despesa que compõe a conta do tesoureiro do Governo Regional do ano económico de 1998.

(nota 48) Não obstante o mesmo, de acordo com informação prestada pela Direcção Regional de Finanças através do ofício n.º 3106, de 15 de Setembro de 1999, ter sido rectificado no ano seguinte (em 1999, para 106 336 042$, através da guia de reposição abatida nos pagamentos n.º 1963, de 18 de Fevereiro de 1999.

(nota 49) Obrigação geral contraída pela RAM, a 16 de Dezembro de 1998.

(nota 50) Cf. o diário da despesa que compõe a conta do tesoureiro do Governo Regional do ano económico de 1998. Aqueles juros foram pagos através da rubrica orçamental de despesa 03.01.03 - "Encargos correntes da dívida" (não obstante o mesmo, de acordo com informação prestada pela DRF através do ofício n.º 3106, de 15 de Setembro de 1999, ter sido rectificado em 1999 para 106 336 042$, através da guia de reposição abatida nos pagamentos n.º 1693, de 18 de Fevereiro de 1999), constando o mesmo nos mapas anexos XXXVIII e XXIX da Conta da Região (relação das amortizações e juros pagos).

(nota 51) Cf. a guia n.º 10 423, de 18 de Dezembro de 1998.

(nota 52) Repartida por duas séries, por subscrição privada e directa, a emitir pela RAM junto do consórcio formado pelo Banco CISF - Banco de Investimetno, S. A. (BCP), a Caixa Geral de Depósitos, SA, e o BANIF - Banco Internacional do Funchal.

(nota 53) Vide a decisão n.º 12/CV/98, de 11 de Dezembro.

(nota 54) Cf. a informação enviada pela Direcção-Geral do Tesouro, em 13 de Setembro de 1998, através do ofício n.º 13 468.

(nota 55) Através do ofício n.º 1803, de 17 de Março de 1999.

(nota 56) Que informa que:

Relativamente à taxa de aval por regularizar, quer, na ordem externa quer na ordem interna aquela Direcção Regional (Direcção Regional das Finanças) foi igualmente notificada dos valores em dívida à Direcção-Geral do Tesouro, através dos ofícios que lhes eram atempadamente enviados [...].

(nota 57) Vide o ofício n.º 13 468, de 13 de Setembro de 1999. ( 58 ) Cf. a posição tomada pela RAM em resposta ao quesito XXVII sobre Conta da RAM para 1994.

(nota 59) Cf. o ofício da DROC n.º 658, de 27 de Março de 1996.

(nota 60) Ao que a Região contrapõe com o facto de nunca ter sido "[...] notificada para proceder ao pagamento de dívidas emergentes de taxa de aval e de execução de avales. Como tal, essas eventuais dívidas não são reconhecidas pela Região Autónoma da Madeira" (cf. o ofício n.º 595, de 2 de Março de 1998, da DRF em resposta ao ofício n.º 242, de 23 de Março de 1998, da SRMTC).

(nota 61) De acordo com a informação prestada pela Direcção-Geral do Tesouro através do ofício n.º 13 468, de 13 de Setembro de 1999.

(nota 62) A diminuição relativamente a 31 de Dezembro de 1997, cujo valor considerado foi de 8 005 396 127$, deveu-se ao facto de a Direcção-Geral do Tesouro ter erradamente aplicado uma taxa de juro de 15% ao invés de 10%.

(nota 63) Cf. a posição tomada pela RAM em resposta ao quesito XXVII sobre a Conta da RAM para 1994.

(nota 64) Cf. o ofício da DROC n.º 658, de 27 de Março de 1996.

(nota 65) Cf. o ofício n.º 595, de 2 de Março de 1998, da DRF, em resposta ao ofício n.º 242, de 23 de Março de 1998, da SRMTC.

(nota 66) No entendimento do Prof. Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. II, p. 347.

(nota 67) Aditamento à Resolução n.º 800/92.

(nota 68) No âmbito das empresas e clubes.

(nota 69) Através do ofício n.º 96, de 30 de Março de 1999.

(nota 70 ) Cf. o quesito I.

Resposta aos quesitos sobre a Conta da Região para 1998 (Nos termos do n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 28/92, de 1 de Setembro)

Exmo. Sr. Dr. Juiz-Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9054-505 Funchal:

ASSUNTO. -Quesitos no âmbito da preparação do relatório e parecer da Conta da Região do ano económico de 1998.

Excelência:

Para os devidos efeitos e em referência ao ofício n.º 564, de 19 de Abril, de V. Exa., junto em anexo, as respostas aos quesitos colocados pela Secção Regional da Madeira, do Tribunal de Contas.

Com os melhores cumprimentos e a mais elevada consideração.

O Secretário Regional do Plano e da Cooperação, 15 de Maio de 2000. -O Secretário Regional, José Paulo Baptista Fontes.

Quesitos da Conta da Região para 1998

QUESITO I

Iniciativas legislativas não levada a cabo pela RAM no ano económico de 1998

Alínea a) do n.º 1:

Os artigos da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), do Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro (regime jurídico da concessão de auxílios financeiros às autarquias locais) e do Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro (regime jurídico dos contratos-programa) respeitantes à adaptação destes diplomas à Região Autónoma da Madeira, referem o seguinte:

i) Artigos 28.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro:

A presente lei é directamente aplicável às autarquias locais das Regiões Autónomas, sem prejuízo da sua regulamentação pelas Assembleias Regionais, na medida sem que tal se torne necessário.

ii) Artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro:

A aplicação e o financiamento do disposto no presente diploma às Regiões Autónomas ficam dependentes da publicação de decreto das respectivas Assembleias Regionais.

iii) Artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 384/88, de 24 de Dezembro:

A aplicação e o financiamento do disposto no presente diploma às Regiões Autónomas fica dependente da publicação de decreto das respectivas Assembleias Regionais.

Resumindo, enquanto que o primeiro diploma é directamente aplicável às Regiões Autónomas, sendo mesmo dispensável a sua regulamentação (vide parte final do artigo), já a aplicação às Regiões Autónomas dos restantes diplomas está condicionado à publicação de "decreto das respectivas Assembleias Regionais", nada se referindo, contudo, quanto ao conteúdo obrigatório destes decretos, deixando-se assim ao critério do legislador o alcance da adaptação.

E como se poderá verificar pela redacção do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/93/M, de 26 de Abril, que aprovou o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1993, a iniciativa do legislador foi no sentido de manter o conteúdo dos diplomas, apenas atribuindo aos órgãos regionais as competências que naqueles diplomas são atribuídos aos órgãos da administração central.

Isso mesmo poderá ser conferido pela leitura do artigo 7.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/93/M, de 26 de Abril, que a seguir se transcreve:

1 - As referências contidas na Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, no Decreto-Lei n.º 322/85, de 6 de Agosto, no Decreto-Lei n.º 384/87, de 24 de Dezembro, e no Decreto-Lei n.º 363/88, de 14 de Outubro, aos órgãos e departamentos da administração pública central entendem-se feitas, para efeitos de aplicação à Região Autónoma da Madeira, aos correspondentes órgãos e departamentos da Administração Regional Autónoma.

2 - As referências contidas nos diplomas mencionados no número anterior ao Diário da República consideram-se feitas, para efeitos de aplicação à Região Autónoma da Madeira, ao Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira.

Face ao exposto, do ponto de vista estritamente legal considera-se que estão cumpridos os requisitos dos diplomas em apreço quanto à sua adaptação à Região Autónoma da Madeira. Poderá, contudo, criticar-se o alcance dessa adaptação, mas essa crítica terá sempre de ser feita fora da esfera do cumprimento da legalidade.

Alínea b) do n.º 1:

Já foram iniciados os processos de adaptação à Região Autónoma da Madeira de aspectos do sistema fiscal nacional, previsto na Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), e simultaneamente foi dado início à elaboração de outras iniciativas legislativas de importância para a organização e funcionamento da Administração Pública Regional.

Entre essas propostas, encontra-se a regulamentação das operações do Tesouro público Regional, que não será mais do que passar para iniciativa legislativa os procedimentos que estão actualmente em prática.

Alínea c) do n.º 1:

A concessão de empréstimos pela Região Autónoma da Madeira, bem como a realização de outras operações activas, são autorizados pelos sucessivos decretos legislativos regionais que aprovam os Orçamentos da Região Autónoma da Madeira.

Todas essas operações são aprovadas através de resolução do Conselho de Governo, no pleno uso da autorização conferida pela Assembleia Legislativa Regional, nas quais se procura justificar devidamente os fundamentos dessas operações e onde são igualmente elencadas as condições das mesmas. De referir ainda que todas as resoluções são publicadas no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, o que confere a estas operações uma total transparência.

Fazendo uma comparação com as normas seguidas a nível da administração central para este tipo de operações, verifica-se que o artigo 75.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Orçamento do Estado para 2000), não acrescenta nada de novo relativamente às normas seguidas na Região, a não ser a obrigatoriedade de trimestralmente ser enviado à Assembleia da República a justificação e as condições dessas operações, que no caso da Região encontram-se explicitadas nas resoluções que aprovam essas operações.

Assim, considera-se que as normas aplicáveis na Região relativamente às operações activas são suficientes, podendo, contudo, admitir-se algum aperfeiçoamento, como seja o envio de informação mais detalhada à Assembleia Legislativa Regional, a exemplo do que está previsto a nível nacional.

Alínea d) do n.º 1:

O artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4-A/2000/M, de 9 de Fevereiro (aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2000), veio introduzir alterações substanciais na atribuição de auxílios públicos.

Esse artigo, conjuntamente com o artigo 22.º do mesmo diploma, que regula os apoios a atribuir às entidades de utilidade pública, complementados pela circular n.º 3/ORÇ/2000 (provisória) da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, que esclarece o teor daqueles artigos, constitui o regime jurídico que disciplina a atribuição de apoios financeiros pela Região Autónoma da Madeira.

Esse regime jurídico define os requisitos substanciais que devem ser observados na atribuição dos apoios, o tipo de entidades que podem beneficiar dos mesmos, as acções que podem ser apoiadas, a forma jurídica dos apoios (contratos-programa), o conteúdo mínimo obrigatório dos contratos-programa, as competências para aprovação e a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos.

Alínea e) do n.º 1:

A aplicação integral da reforma financeira do Estado, à Região - com as necessárias adaptações resultantes da especificidade regional - está em estudo.

Entretanto, e no caso dos serviços simples, ainda não é aplicado integralmente o novo sistema, já que nos termos dos decretos-leis sobre a execução do Orçamento do Estado, essa aplicação depende da existência de condições técnicas que ainda não se verificam.

No caso de criação dos serviços e fundos autónomos, tem sido cumprida a legislação em vigor. Assim, não foram criados quaisquer serviços ou fundos autónomos, salvo aqueles que se destinam à gestão de fundos comunitários, o que aliás, está fundamentado no n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.

Alínea f) do n.º 1:

Como já foi referido na resposta à alínea b) deste quesito já foram iniciados os processos de adaptação à Região Autónoma da Madeira de aspectos do sistema fiscal nacional, previsto na Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), e simultaneamente foi dado início à elaboração de outras iniciativas legislativas de importância para a organização e funcionamento da Administração Pública Regional.

Entre essas propostas encontra-se igualmente o aperfeiçoamento do Decreto Regional n.º 23/79/M, de 16 de Outubro, que regulamenta a concessão de avales pela Região Autónoma da Madeira, que deverá, contudo, manter-se autónomo relativamente à legislação nacional aplicável a esta matéria.

Quanto a este ponto, e embora reconheça-se que o diploma de 1979 deva ser actualizado, mantém-se a convicação de que a Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro (que foi elaborada muito por força da turbulência política provocada pelo aval do Estado à UGT), não tem obrigatoriamente de ser adaptada à Região, já que esta goza de independência orçamental.

QUESITO II

Apresentação da proposta de orçamento

[...]

QUESITO III

Conteúdo dos anexos informativos à proposta de orçamento

A resposta a este quesito é semelhante aquela que foi dada a propósito da Conta da Região relativa a 1997, dado que as questões levantadas no quesito são muito semelhantes.

De ressalvar, porém, que os Orçamentos da Região têm sido em cada ano acompanhados de uma maior informação o que se verificou com o Orçamento para 1998 em comparação com o dos anos anteriores.

QUESITO IV

Publicação do decreto regulamentar regional de execução do Orçamento

Embora o Decreto Regulamentar Regional n.º 6/98/M tivesse sido publicado a 30 de Abril, já haviam sido tomadas, pela Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, as medidas de racionalização e contenção de despesas na Administração Pública Regional, tendo sido publicado a 26 de Fevereiro, a Resolução n.º 219/98.

Até à publicação do decreto regulamentar regional, acima referido, os serviços regeram-se pelos princípios de contabilidade pública e pelas disposições da resolução acima referida, de modo a não ser afectado o seu funcionamento.

QUESITO V

Fundamentação legal das alterações orçamentais

Conforme foi referido no quesito VIII da Conta da Região para 1997, o Tribunal de Contas admite que esta situação "exprime uma contingência, decorrente da própria orgânica do Governo Regional".

Contudo, a partir de 1999, esta situação foi corrigida verificando-se que todas as alterações orçamentais que se enquadram no âmbito do artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, fazem referência a esta disposição.

QUESITO VI

Equilíbrio orçamental para 1998

A questão do equilíbrio entre as receitas efectivas e as despesas efectivas pressupõe um equilíbrio orçamental que implica um défice nulo.

Ora, numa fase em que o Governo Regional necessita de impulsionar o desenvolvimento económico da Madeira, esse equilíbrio, nesta fase não será possível cumprir. O Governo Regional para esse efeito, terá de contrair os empréstimos que lhe forem permitidos pela Lei do Orçamento do Estado, sob pena de conduzir a uma quebra do desenvolvimento da Região Autónoma da Madeira.

QUESITO VII

Publicação de contas provisórias trimestrais

A publicação das contas provisórias da Região nem sempre é feita nos prazos estabelecidos devido ao atraso da informação dos serviços e fundos autónomos.

Esta situação vai ser resolvida através da publicação em suplemento.

QUESITO VIII

Estrutura da Conta da Região e anexos justificativos

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade vai promover a inclusão dos mapas e dos elementos referidos neste quesito nas Contas dos anos seguintes, na medida em que os respectivos elementos estiverem disponíveis.

QUESITO IX

Classificação das receitas fiscais

A este propósito é reiterada a resposta transmitida através do ofício n.º 1021, de 4 de Abril de 2000, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

QUESITO X

Sobreavaliação de receitas no Orçamento da Região Autónoma da Madeira

A resposta a este quesito foi dada através do ofício n.º 678, de 9 de Março de 2000, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

QUESITO XI

Pagamento de juros de mora a diversas empresas

Remetemos a resposta para o quesito XXVI da Conta da Região para 1997. Sublinha-se ainda que estas despesas têm fundamentação legal no Decreto-Lei n.º 235/86, de 18 de Agosto, e no Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro.

QUESITO XII

Classificação económica de juros

A alteração proposta pelo Tribunal de Contas - Secção Regional da Madeira -, na sua recomendação no parecer sobre a Conta da Região para o ano económico de 1997 (tornada pública em Junho de 1999), foi acatada pelos respectivos serviços do Governo Regional a partir da data de conhecimento daquela recomendação, ou seja, apenas no ano económico de 1999.

QUESITO XIII

Assunção de encargos sem cabimento orçamental

De acordo com informação prestada pela Direcção Regional de Pescas, "a assunção de encargos sem cabimento orçamental, deve-se à dívida contraída entre os anos de 1987 e 1992 no valor de 231 714 446$ à Empresa de Electricidade da Madeira".

Relativamente ao Gabinete do Secretário - Secretaria Regional de Educação (classificação orgânica 09.01.01.01) - verifica-se que não houve assunção de encargos sem cabimento orçamental. Com efeito, os montantes da dotação orçamental e dos pagamentos efectuados são os indicados pelo Tribunal de Contas, mas o valor dos encargos assumidos e não pagos é de 26 235 461$, ao invés do indicado no quesito (190 982 394$).

O valor dos encargos assumidos e transitados de 1998 indicado pelo Tribunal de Contas, 190 982 394$, refere-se ao conjunto da classificação orgânica 09.01.01.00 -"Gabinete do secretário e serviços dependentes". Ora, nesta classificação orgânica a dotação orçamental é de 4 746 554 000$, os pagamentos efectuados foram de 4 404 345 470$50 e a dotação disponível ascende a 342 192 471$50, montante este superior aos encargos assumidos e transitados de 1998 (190 982 394$).

QUESITO XIV

Observância do previsto no n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro

Os contratos-programa existentes entre este Governo Regional e o Clube de Golfe do Santo da Serra, a Sociedade Turística Palheiro Golfe, SA, e o Clube Sport Madeira, foram celebrados, conforme aliás se faz referência no preâmbulo dos mesmos, com vista à regularização de situações preexistentes que se não revestiam da forma considerada necessária para a concessão de apoios financeiros por parte deste Governo Regional.

Assim, a sua concepção revestiu-se de alguma urgência e resultou na elaboração de contratos-programa simples e sucintos sem muitas cláusulas onde se pudesse tratar separadamente as diversas exigências do diploma que os regulamenta.

No entanto, efectuando-se uma análise de qualquer um dos contratos-programa em causa pode-se encontrar de forma expressa as informações relativas a todos os pontos exigidos pelo n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro, nomeadamente nos exigidos pelas alíneas b), e) e h) daquele.

Senão vejamos:

Relativamente ao contrato-programa celebrado com o Clube Sport Madeira a obrigação assumida por aquele Clube responsável pela execução do programa de desenvolvimento desportivo em causa e conforme consta da cláusula 1.ª daquele contrato, traduz-se na organização do Rally Vinho da Madeira, objectivo a que se destina a verba concedida.

O custo do programa é equivalente ao valor da comparticipação financeira concedida e a responsabilidade do financiamento pertence à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação que outorga no contrato e que é igualmente responsável pelo acompanhamento e controlo da execução do respectivo programa de desenvolvimento desportivo conforme resulta das cláusulas 2.ª e 3.ª do contrato.

Quanto aos contratos-programa celebrados com o Clube de Golfe do Santo da Serra e a Sociedade Turística Palheiro Golfe, SA, e uma vez que o respectivo conteúdo é muito similar, podemos inferir das cláusulas 1.ª e 4.ª dos mesmos quais as obrigações das entidades responsáveis pela execução do programa de desenvolvimento desportivo.

Relativamente aos custos daqueles programas desportivos e responsabilidade de financiamento, constam das cláusulas 3.ª de cada contrato.

Finalmente a responsabilidade pelo acompanhamento e controlo de execução do programa de desenvolvimento desportivo, pertence à Secretaria Regional do Plano e da Coordenação de cujo acordo depende aliás qualquer alteração ou adaptação dos termos e dos resultados daqueles planos.

QUESITO XV

Datas de publicação de contratos-programa

A este propósito transcreve-se a resposta do Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira do seguinte teor:

Os compromissos inerentes aos contratos-programa têm, por vezes, a natureza de satisfação de necessidades imediatas, que não são compatíveis com os prazos de publicação. Todavia, existe a preocupação de não dar execução a qualquer contrato-programa sem aprovação prévia no Conselho de Governo da resolução que aprova o pagamento.

QUESITO XVI

Publicitação de resoluções do Conselho de Governo Regional

A este propósito transcreve-se a resposta do Instituto do Desporto da Madeira do seguinte teor:

Nada há a acrescentar ao esclarecimento já prestado sobre este quesito, pelos serviços da Presidência do Governo Regional.

QUESITO XVII

Apoio extraordinário aos municípios

O apoio extraordinário aos municípios foi atribuído com base no artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1998.

Este apoio foi atribuído de acordo com critérios claros e precisos, tendo como finalidade compensar aqueles municípios da Região com encargos financeiros mais elevados, dos custos acrescidos que resultam da insularidade e da ultraperiferia, infelizmente não reconhecidos pela Assembleia da República aquando da aprovação da Lei das Finanças Locais em vigor em 1998 (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro).

QUESITO XVIII

Elaboração das listagens trimestrais de subsídios

Remete-se a resposta para o ofício da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade n.º 971 (e respectivos anexos), de 29 de Março de 2000.

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade continua a desenvolver esforços no sentido de que as listagens remetidas à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas contenham a totalidade dos subsídios atribuídos pelo Governo Regional.

QUESITO XIX

Referência ao suporte legal na atribuição de apoios financeiros

Remete-se a resposta para o ofício da Direcção Regional de Orçamento n.º 971, de 29 de Março de 2000.

QUESITO XX

Celebração de protocolos com associações de bombeiros voluntários

Ao abrigo da Resolução n.º 1784/98, de 30 de Dezembro, foram celebrados protocolos com as Associações de Bombeiros Voluntários da Ribeira Brava, de São Vicente e do Porto Moniz, destinados ao financiamento da construção dos respectivos quartéis de bombeiros.

Esses apoios foram atribuídos com base no artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, que aprova o Orçamento da Região autónoma da Madeira para 1998, que autoriza o Governo Regional a apoiar entidades de utilidade pública, "desde que esteja devidamente fundamentada a prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações", o que é o caso.

Acontece, porém, que, por lapso, em vez da designação de "contratos-programa" como estipula o artigo 21.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, foram celebrados "protocolos".

QUESITO XXI

Celebração de protocolo com a Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses

O apoio atribuído em 1998 à Associação de Bombeiros Voluntários Madeirenses contribuiu, sem sombra de dúvida, e quanto mais não seja pelo papel desempenhado por aquela Associação na defesa de vidas e bens, para a "prossecução efectiva da satisfação das necessidades públicas e da melhoria da qualidade de vida das populações". Assim, justificava-se que esse apoio fosse atribuído através de um contrato-programa, e com fundamentação legal no artigo 23.º ("Apoio a entidades de utilidade pública") do Orçamento da Região para 1997, visto que na data da assinatura do Protocolo o Orçamento Regional para 1998 ainda não estava publicado.

Acontece, e como já foi explicado, que, por lapso, em vez de um contrato-programa foi assinado um protocolo, que embora a sua fundamentação coubesse totalmente no artigo 23.º do Orçamento da Região para 1997, foi igualmente por lapso fundamentado no artigo 21.º ("Subsídios") desse mesmo diploma.

QUESITO XXII

Celebração de protocolo com a entidade "Recreio Musical - União da Mocidade"

A resposta a este quesito foi dada através do ofício n.º 1170, de 18 de Abril de 2000, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

QUESITO XXIII

Fundamentação legal dos apoios concedidos a entidades de utilidade pública

A resposta a este quesito foi dada através do ofício n.º 1170, de 18 de Abril de 2000, da Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade.

QUESITO XXIV

Desconhecimento do estatuto jurídico de diversas entidades

Conforme já foi requerido, oportunamente, a este Tribunal a figura do contra-programa é uma figura jurídica muito utilizada nas relações do Estado com outras entidades, sendo que vários diplomas a prevêem como forma de concessão de auxílios públicos com vista aos mais diversos objectivos (desporto, autarquias locais, educação, etc.), além de ser muitas vezes utilizada por analogia com esses diplomas em situações similares não regulamentadas e de forma a assegurar a maior transparência na concessão de apoio.

No caso em apreço estamos perante contratos-programa de desenvolvimento desportivo cuja regulamentação consta do Decreto-Lei n.º 432/91, de 6 de Novembro, o qual não exige como requisito para a respectiva celebração a utilidade pública por parte das entidades que dele beneficiam, sendo que no entanto, pelo menos, duas das entidades em questão a possuem efectivamente.

QUESITO XXV

Concessão de subsídio à Fundação Portuguesa de Cardiologia

O n.º 2 do artigo 20.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro, é mais lato que o conteúdo da norma prevista no artigo 21.º do mesmo decreto. Isto é, ao abrigo desta norma e tendo em atenção o sentido da mesma, é possível conceder subsídios a quaisquer entidades, mesmo que sejam de utilidade pública.

QUESITO XXVI

Não inscrição de verba proveniente do IFOP em "Recursos próprios de terceiros"

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade não tinha conhecimento das receitas provenientes do IFOP.

A este propósito a Direcção Regional de Pescas informou-nos o seguinte:

Em relação às transferências da União Europeia para a Região, informo V. Exa. que as mesmas no que aos Fundos FEOGA e IFOP dizem respeito, são feitas directamente para o IFADAP, pelo facto deste Instituto ser o único interlocutor financeiro junto da União Europeia, para os sectores agrícola e das pescas.

A Secretaria Regional do Plano e da Coordenação, continua a envidar esforços no sentido de corrigir esta situação de modo a serem cumpridas as disposições do Estatuto Político-Administrativo da Região.

QUESITO XXVII

Não inscrição de verba proveniente do Fundo de Turismo em "Recursos próprios de terceiros"

A este propósito a Secretaria Regional do Turismo e Cultura informou-nos o seguinte:

De acordo com as normas estabelecidas para o II Quadro Comunitário de Apoio, as verbas relativas ao SIFIT, foram transferidas directamente pelo Fundo de Turismo para as empresas da RAM.

Mais se informa, que de acordo com o artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 369/97, de 23 de Dezembro, apenas competia à Secretaria Regional do Turismo e Cultura, a análise prévia dos projectos, sendo da responsabilidade do Fundo de Turismo, a celebração de contratos, a transferência de verbas e a realização de vistorias, bem como a verificação das despesas de investimento e o processamento das respectivas libertações.

QUESITO XXVIII

Não inscrição de verba proveniente do PROCOM em "Recursos próprios de terceiros"

A questão levantada deve ser compreendida à luz das justificações apresentadas no quesito XXVI.

QUESITO XXIX

Não inscrição da verba proveniente do FEOGA -Secção Garantia em "Recursos próprios de terceiros"

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade não tinha conhecimento das receitas provenientes do FEOGA - Secção Orientação.

A este propósito a Direcção Regional de Agricultura informou-nos o seguinte:

A inscrição de verbas provenientes da Comunidade Europeia em "Recursos próprios de terceiros" na Conta da Região tem sido uma das recomendações da Secção Regional do Tribunal de Contas desde o ano de 1994.

Como se sabe, os pagamentos efectuados aos beneficiários do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola FEOGA-O, são efectuados pelos serviços centrais do IFADAP, sediado em Lisboa, não tendo a Delegação Regional do IFADAP competência para proceder a tais pagamentos.

Nesta sequência, a passagem de tais fundos previamente pela Conta da Região implicaria a existência de uma "nova" estrutura administrativa que o Governo Regional não dispõe.

A Direcção Regional de Agricultura tem vindo, ao longo do tempo, a reiterar a posição de que a criação de tal organismo não interessa ao Governo Regional, dado que iria gerar custos adicionais que, do ponto de vista de racionalidade económica-financeira, não acresce qualquer benefício.

Contudo, no quadro da discussão e definição dos circuitos financeiros do QCA III, tentar-se-á encontrar uma solução que, não gerando custos adicionais à Região, solucione as questões levantadas pelo Tribunal de Contas.

QUESITO XXX

Não inscrição de verba proveniente do POSEIMA - Atum em "Recursos próprios de terceiros"

A Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade não tinha conhecimento das receitas provenientes do POSEIMA - Atum.

A este propósito a Direcção Regional de Pescas informou-nos o seguinte:

Em relação às transferências da União Europeia para a Região, informo V. Exa. que as mesmas no que aos Fundos FEOGA e IFOP dizem respeito, são feitas directamente para o IFADAP, pelo facto deste Instituto ser o único interlocutor financeiro junto da União Europeia, para os sectores agrícola e das pescas.

QUESITO XXXI

Não inscrição de verba proveniente do FEOGA - Secção Orientação em "Recursos próprios de terceiros"

A resposta a este quesito é idêntica à do quesito XXIX.

QUESITO XXXII

Não inscrição de verba proveniente de linhas orçamentais da Comunidade em "Recursos próprios de terceiros"

A resposta a este quesito é idêntica à do quesito XXIX.

QUESITO XXXIII

Não inscrição de verba proveniente de diversos programas nacionais em "Recursos próprios de terceiros"

A questão levantada deve ser compreendida à luz das justificações apresentadas no quesito XXVI.

QUESITO XXXIV

Não movimentação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem pela Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação

A questão levantada neste quesito é semelhante à que foi posta no ano anterior. Nessa altura e em propósito, foi dito que "a Secretaria Regional do Plano e da Coordenação desconhecia esta situação".

De facto, a Direcção Regional de Educação Especial e Reabilitação é um serviço com autonomia administrativa, não estando, por isso, obrigado pelas disposições do Decreto-Lei n.º 459/82, de 25 de Novembro, tanto mais que a respectiva lei orgânica nem prevê a possibilidade da elaboração de orçamentos privativos.

Reafirmamos que as importâncias em causa são do desconhecimento desta Secretaria Regional.

QUESITO XXXV

Divergência entre o montante de encargos assumidos e não pagos alterados pelos serviços com autonomia administrativa e financeira e os constantes da listagem da DROC

Os montantes de encargos transitados apresentados pela Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade estão conforme informação dada pelos serviços em questão.

QUESITO XXXVI

Divergência entre os valores inscritos como transferências correntes e de capital, na Conta da Região e os das contas de gerência dos FSA

Acerca das divergências entre os valores considerados como transferências, correntes e de capital, na Conta da Região e os das contas de gerência dos seguintes serviços e fundos autónomos, informa-se o seguinte:

a) Direcção Regional de Agricultura - PDAR. - A divergência apontada no valor de 437 712 contos para as transferências de capital coincide com o valor apresentado na conta de gerência do PDAR e no anexo XI à Conta da Região em que a entidade beneficiária identificada é a Secretaria Regional de Agricultura, Florestas e Pescas;

b) Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional. -Por lapso, no mapa anexo IX, à Conta da Região para 1998, o valor foi considerado como pertencente, na totalidade à Direcção Regional de Formação Profissional, quando na realidade destinou-se à Direcção Regional de Formação Profissional enquanto serviço com autonomia administrativa (4 700 000$) e ao Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional (8 437 432$);

c) Serviço Regional de Protecção Civil. -O montante considerado na Conta da Região (194 808 847$) está em conformidade com o total das transferências efectuadas nesse ano económico pela Região e que estão certificadas na respectiva certidão de receitas do SRPCM de 1998. A divergência apurada entre esse valor e o que se apresenta na conta de gerência do serviço em causa e que é de 13 535 991$ resulta de, por um lado, o serviço autónomo ter considerado como recebida no ano de 1998 a importância de 16 468 991$, paga pelo Governo Regional no prolongamento do ano económico de 1997 e, por outro lado, de só vir a considerar recebida, no ano de 1999, a importância de 2 933 000$ paga pelo Governo Regional no prolongamento do ano económico de 1998.

QUESITO XXXVII

Divergências entre os montantes de receita, cobrados pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM

As divergências apresentadas para o FEEC, EHTM e FGAPFP correspondem às reposições de saldos de gerência anteriores, que foram deduzidas aos respectivos montantes globais das receitas na Conta da Região.

QUESITO XXXVIII

Divergências entre os montantes globais de despesa realizada pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM

Da análise das despesas efectuadas pelos diferentes serviços autónomos, rubrica a rubrica e que constam dos exemplares das contas de gerência disponíveis na Direcção Regional de Orçamento e Contabilidade, não há as divergências apresentadas pelo Tribunal de Contas.

No entanto e sobre a divergência apontada nos activos financeiros, no valor de 32 500 000$, verificou-se que tal se deverá ao facto desse montante ter sido considerado em aquisição de bens de capital pelo Tribunal de Contas, uma vez que o Instituto do Desporto da Região Autónoma da Madeira, por lapso informático, o classificou no código 07.01.10 -"Activos financeiros".

QUESITO XXXIX

Divergência entre os montantes de transferências correntes arrecadadas pelos FSA, contabilizados nas respectivas contas de gerência, e os escriturados na Conta da RAM

Os montantes escriturados na Conta da Região para 1998, anexo XVII -"Conta geral das receitas e despesas dos fundos autónomos" estão em conformidade com o total de transferências correntes arrecadadas pelos serviços e fundos autónomos e contabilizados nas respectivas contas de gerência.

A divergência de 254 441 181$ (e não de 254 441$) deverá ser devida ao facto de o Tribunal de Contas ter considerado o montante das transferências da segurança social para o Fundo de Gestão para o Acompanhamento dos Programas de Formação Profissional como sendo oriundas do Orçamento da Região Autónoma da Madeira.

QUESITO XL

Cumprimento dos critérios de atribuição de autonomia administrativa e financeira

A resposta a este quesito é idêntica à do quesito XLVIII da Conta da Região para 1997.

QUESITO XLI

Omissão de inscrição na Conta da Região de 1998 do montante em dívida ao Banco de Portugal

O valor de 1 457 394 203$ relativo ao acréscimo da conta gratuita junto do Banco de Portugal entre 1995 e 1998 não foi considerado nos mapas anexo XXVI -"Dívida da Região Autónoma da Madeira em 31 de Dezembro de 1998" e anexo XXVII - "Movimento da dívida da Região Autónoma da Madeira reportado a 31 de Dezembro de 1998", da Conta da Região para 1998, dado que se encontrava à guarda do tesoureiro, conforme se pode observar pela análise da conta do tesoureiro referente a 1998.

Não faz sentido considerar esse montante no passivo (mapas da dívida) quando o mesmo não é considerado no activo, uma vez que da análise dos mapas resultaria uma leitura diversa da realidade, nomeadamente o facto desse montante constituir um crédito da Região à guarda do tesoureiro.

De referir que a diferença entre o saldo da Conta da Região em 31 de Dezembro de 1998 (479 955 631$40) e o saldo da conta do tesoureiro na mesma data (1 937 349 834$), reflecte exactamente o valor relativo ao acréscimo da conta gratuita junto do Banco de Portugal entre 1995 e 1998 (1 457 394 203$).

QUESITO XLII

Afectação do plafond do Banco de Portugal para financiamento de défices orçamentais

Será de referir que o valor de 6 118 881 931$ da conta-corrente do Banco de Portugal utilizado para o financiamento de défices orçamentais será regularizado até 31 de Dezembro do corrente ano, em conformidade com o disposto no artigo 48.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro).

Será de referir ainda que desde 1995, inclusive, a utilização da conta gratuita no Banco de Portugal destinou-se exclusivamente a fazer face a dificuldades momentâneas de tesouraria, como poderá ser verificado pela análise das contas do tesoureiro, e não para financiar défices orçamentais.

QUESITO XLIII

Regularização do plafond junto do Banco de Portugal - ponto de situação

Nos termos do Decreto-Lei n.º 336/90, de 30 de Outubro, as contas-correntes abertas junto do Banco de Portugal destinam-se a fazer face a défices momentâneos de tesouraria, não existindo a obrigatoriedade de reembolso no final do ano. Em Protocolo anexo ao Tratdo de Maastricht, Portugal ficou autorizado a manter a facilidade concedida às Regiões Autónomas de beneficiarem de uma conta gratuita junto do Banco de Portugal, ficando obrigado, no entanto, a pôr termo a essa facilidade logo que possível.

Neste sentido, o artigo 48.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei de Finanças das Regiões Autónomas), veio estipular o dia 31 de Dezembro de 2000 como data limite da regularização dessas contas.

Assim, foi já enviado um ofício ao Banco de Portugal no sentido da regularização da conta-corrente da Região até ao final do corrente ano, nos mesmos moldes do encerramento da conta gratuita que o Estado detinha no Banco de Portugal. Será de referir, contudo, que até à data ainda não foi dada qualquer resposta pelo Banco.

QUESITO XLIV

Pagamento de juros de mora em consequência de atrasos no pagamento de amortizações de empréstimos contraídos

Conforme referido nas respectivas resoluções, devido a dificuldades de tesouraria, o Governo Regional da Madeira não pagou na data estipulada contratualmente os juros liquidados em 30 de Dezembro de 1997 relativos ao 14.º cupão do empréstimo obrigacionista contraído pela Região em 1990 junto de diversas instituições de crédito e ao 1.º cupão do empréstimo obrigacionista de 22,8 milhões de contos, contraído pela Região em 1997 junto do Banco Comercial Português.

Por esse facto, foram cobrados juros de mora nos termos previstos nos respectivos contratos de empréstimo.

QUESITO XLV

Pagamento de juros devedores em consequência da utilização por excesso da conta gratuita junto do Banco de Portugal

Conforme foi referido no ponto 2 ("Encargos da dívida") do capítulo III ("Dívida da Região Autónoma da Madeira"), do relatório da Conta da Região Autónoma da Madeira para 1998, "[...] foram cobrados juros pela utilização, em excesso e involuntária, da conta gratuita no Banco de Portugal, no valor de 32 100 contos".

QUESITO XLVI

Divergência no montante de juros decorrentes da contracção de um empréstimo de curto prazo

Na rubrica orçamental 03.01.04 -"Encargos correntes da dívida", consta o valor de 6 496 274$50, relativo a juros cobrados no período de 23 de Maio de 1998 a 25 de Novembro de 1998, decorrentes do empréstimo de curto prazo contraído a 24 de Abril de 1998 junto do BANIF - Banco Internacional do Funchal, S. A.

Daquela importância foi autorizado o pagamento de 749 269$50, conforme processo de despesa n.º 1164, de 7 de Setembro de 1998, e de 5 747 005$, conforme processo de despesa n.º 1694, de 22 de Dezembro de 1998, o que perfaz 6 496 274$50, que consta quer na respectiva rubrica orçamental, quer no mapa XXVIII da Conta da Região para 1998.

QUESITO XLVII

Divergência no montante de juros devedores

O Banco Comercial Português, SA, comunicou que iria debitar o valor de 115 528 151$, relativo a juros, em virtude do adiantamento efectado por conta do empréstimo obrigacionista de longo prazo de 12 milhões de contos. O valor efectivamente debitado à Região foi de 109 593 918$, que está em conformidade com o débito efectivo e com a Resolução do Conselho de Governo n.º 1719/98, de 22 de Dezembro.

Efectivamente, o que se passou foi um lapso da parte do Banco Comercial Português, S. A.

QUESITO XLVIII

Juros devedores em consequência de um adiantamento por conta de um empréstimo a longo prazo

Através da Resolução n.º 283/98, de 19 de Março, o Conselho de Governo resolveu contrair um empréstimo interno de longo prazo no montante de 12 milhões de contos.

Para o efeito, no dia 20 de Março de 1998 foram enviados convites para os principais bancos a operar na Região, solicitando que as propostas fossem entregues até ao dia 1 de Abril de 1998.

Como resultado de uma primeira análise das propostas recebidas e dos contactos informais mantidos com o Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP), era notório que as propostas apresentadas não satisfaziam os interesses da Região, tendo sido solicitado a todos os bancos, no dia 21 de Abril de 1998, que se assim o entendessem apresentassem novas propostas para a operação em apreço.

No dia 27 de Abril foi remetido ao IGCP, com conhecimento ao Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, as novas propostas recebidas para efeitos de parecer. A resposta foi recebida no dia 14 de Maio de 1998.

Entretanto, no dia 19 de Maio foi solicitado ao Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, com carácter de urgência, informação sobre a possibilidade da operação contar com o aval do Estado, uma vez que as condições das propostas recebidas estavam condicionadas a esse requisito.

A resposta chegou no dia 27 de Maio, dando conta que existia cabimento para a operação e que em caso de aprovação da mesma a taxa de aval seria nula. No entanto, sublinhava-se que deveria ser instruído o processo para a concessão do aval.

No dia 4 de Junho foi enviado o processo completo para a Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças para a emissão de aval de Estado.

No mesmo dia, através da Resolução n.º 671/98 do Conselho de Governo, a operação de financiamento foi adjudicada ao consórcio formado pelo Banco CISF, pelo BANIF e pela Caixa Geral de Depósitos, tendo sido aprovada a respectiva ficha técnica.

Essa ficha técnica previa que a operação seria repartida por duas emissões de 6 milhões de contos cada uma, prevendo-se a primeira para Junho e a segunda para Novembro de 1998. O pagamento de juros estava previsto para 15 de Janeiro e 15 de Novembro de cada ano, ocorrendo o primeiro pagamento a 15 de Janeiro de 1999 para a 1.ª emissão e a 15 de Julho de 1999 para a 2.ª emissão.

No dia 15 de Junho, através da Resolução n.º 739/98 do Conselho de Governo, foi aprovada a minuta do contrato de empréstimo.

Entretanto, no dia 16 de Junho de 1998 a Assembleia Legislativa Regional da Madeira aprovou a Resolução n.º 14/98/M, autorizando o Governo Regional da Madeira a contrair o empréstimo em questão nas condições aprovadas pela Resolução n.º 671/98, de 4 de Junho.

Assim, em 18 de Junho de 1998 estavam reunidos todos os elementos necessários para o envio do processo para efeitos de visto prévio do Tribunal de Contas, à excepção do despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças concedendo o aval e da portaria do Ministro das Finanças autorizando a emissão das 12 milhões de obrigações.

O processo estava na Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças há cerca de 15 dias.

Apesar das constantes insistências aos mais variados níveis e das explicações dadas quanto à urgência deste processo, a Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças apenas em 7 de Dezembro de 1998, e decorridos mais de seis meses sobre a formalização do pedido pela Região, enviou um fax com fotocópia do despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, com data de 4 de Dezembro de 1998, dando o aval do Estado ao empréstimo a emitir pela Região.

Nessa mesma data o processo foi enviado para efeitos de visto da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

Entretanto, durante o mês de Julho de 1998, e já quando havia a percepção que o processo se iria arrastar durante mais algum tempo, sem que se conseguisse, contudo, descortinar as razões objectivas para tal, foi tomada a decisão de se solicitar adiantamentos por conta da 1.ª emissão do empréstimo, no montante de 6 milhões de contos, que de acordo com a Resolução n.º 671/98, de 4 de Junho, deveria ter ocorrido em Junho de 1998.

Antes de se avançar para esta decisão, foi ainda equacionada a possibilidade do empréstimo ser contraído sem o aval do Estado. No entanto, isso obrigaria a que a Assembleia Legislativa Regional, que estava já encerrada e apenas reabriria em Novembro de 1998, procedesse à aprovação da nova ficha técnica do empréstimo. Como se constata, também por aqui não conseguíamos tornar mais célere o processo.

Face a esta situação, e dadas as pressões financeiras e a percepção de que a Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças não estava a colaborar minimamente, não havia outra saída senão aquela que foi encontrada.

Deste modo, entre 23 de Julho e 29 de Setembro de 1998 foram utilizados como adiantamentos os 6 milhões de contos referentes à 1.ª emissão do empréstimo, que estava previsto ocorrer em finais de Junho.

Já o adiantamento de 2 milhões de contos ocorreu a 23 de Novembro de 1998, altura em que estava prevista a emissão da 2.ª série do empréstimo obrigacionista.

Estes adiantamentos devem ser considerados como empréstimos intercalares de curto prazo, justificados pelo atraso da Secretaria de Estado do Tesouro e das Finanças na análise do processo de concessão do aval do Estado ao empréstimo de longo prazo de 12 milhões de contos.

Será de referir, a propósito, que a Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), autoriza as Regiões Autónomas a contrair empréstimos de curto prazo até ao limite de 35% das receitas correntes cobradas no ano anterior, não sendo necessário, de acordo com a mesma lei, autorização das Assembleias Legislativas Regionais para que essas operações se concretizem.

Assim, embora o n.º 2 do artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro (portanto, com data anterior à publicação da Lei de Finanças das Regiões Autónomas), que aprova o Orçamento da Região para 1998, apenas autorize a Região a contrair empréstimos de curto prazo até 2 milhões de contos, dada a hierarquia das leis, a Região em 1998 estava habilitada a contrair empréstimos de curto prazo até ao montante de cerca de 27,6 milhões de contos, valor este que é substancialmente superior ao total dos adiantamentos.

O pagamento dos juros devidos por conta desses adiantamentos foram autorizados pela Resolução n.º 1719/98, de 22 de Dezembro, não tendo sido respeitado o plano de pagamento dos juros do empréstimo obrigacionista de 12 milhões de contos, porque embora os adiantamentos estejam directamente relacionados com este empréstimo, tratou-se de empréstimos intercalares de curto prazo independentes daquele.

Deste modo, através da Resolução n.º 1719/98, de 22 de Dezembro, o Governo Regional regularizou os juros em dívida até 31 de Dezembro de 1998, imediatamente após a emissão do empréstimo obrigacionista de 12 milhões de contos.

QUESITO XLIX

Omissão na Conta da Região do valor da taxa de aval considerado como dívida pelo Tesouro

Reafirmamos a nossa posição tomada no quesito XXXVII da Conta da Região para 1997, bem como do nosso ofício n.º 595, de 2 de Março de 1998.

QUESITO L

Omissão na Conta da Região do valor considerado em dívida ao Tesouro por execução de avales

Igualmente reafirmamos a nossa posição tomada no quesito XXXVIII da Conta da Região para 1997, bem como do nosso ofício n.º 595, de 2 de Março de 1998.

QUESITO LI

Aval concedido ao abrigo da Resolução n.º 1015/98, de 6 de Agosto

Efectivamente, registou-se um lapso na elaboração do mapa XXXI da Conta da Região, dado que o aval concedido ao Clube Naval do Funchal, nos termos da Resolução n.º 1015/98, foi de 172 872 000$ e não de 226 410 762$, como consta no referido mapa.

QUESITO LII

Avales concedidos ao abrigo da Resolução n.º 1054/97, de 31 de Julho

A Resolução n.º 1054/97, de 31 de Julho, fixa o limite máximo para avales a prestar pela Região aos financiamentos atribuídos por instituições de crédito, cujo produto se destine às operações de aquisição ou construção de habitação sujeitas ao regime de direito de superfície.

Logo, a partir daquela data, todos os avales da Região que venham a ser concedidos para fazer face a esta finalidade, terão aquela resolução por base legal.

Anualmente, é estabelecido um limite global para o endividamento indirecto da Região Autónoma da Madeira nos diplomas que aprovam os Orçamentos da Região. Para 1998 esse limite foi fixado em 20 milhões de contos, nos termos do artigo 9.º do Decreto Legislativo Regional n.º 1-A/98/M, de 9 de Fevereiro de 1998 (aprova o Orçamento da Região Autónoma da Madeira para o ano de 1998).

Esse limite de 20 milhões de contos para 1998 foi rigorosamente respeitado pelo Governo Regional.

QUESITO LIII

Situação do montante de capital em dívida a 31 de Dezembro de 1998 idêntica à de 31 de Dezembro de 1997

São três as situações possíveis que motivam o facto descrito pelo Tribunal de Contas - Secção Regional da Madeira:

1) Os empréstimos foram contraídos em 1997 e apenas utilizados no ano seguinte;

2) Os empréstimos ainda se encontram no período de carência para pagamento do capital;

3) Estando a decorrer o período de pagamento do capital e juros, as prestações não têm sido cumpridas atempadamente. À medida que a Direcção Regional de Finanças vai sendo informada pela respectiva entidade mutuante dos valores em mora, aquele serviço entra em contacto com os beneficiários, a fim destes regularizarem os valores em dívida.

QUESITO LIV

Omissão da inscrição de um aval na Conta da Região para o ano económico de 1997

Confirma-se que o aval concedido a José Almada Fernandes e esposa, Maria Teresa Marques R. Fernandes, no valor de 6 000 000$, através da Resolução n.º 897/97, de 27 de Julho, consta no mapa anexo VI -"Avales concedidos pela Região Autónoma da Madeira (situação em 31 de Dezembro de 1997)", p. 53, do volume I, da Conta da Região Autónoma da Madeira para o ano de 1997.

QUESITO LV

Concessão de dois avales a vários beneficiários no mesmo ano económico

Efectivamente, durante o ano de 1998 foram atribuídos dois avales a cada uma das entidades referidas neste quesito (Sociedade dos Engenhos da Calheta, à Sociedade Vieira & Alves e ao Clube Naval do Funchal), que estão, contudo, devidamente fundamentados nas respectivas resoluções que autorizam essas operações.

Concretamente, no caso da Sociedade dos Engenhos da Calheta, o aval concedido ao abrigo da Resolução n.º 1279/98, de 30 de Setembro, destinou-se à garantia de uma operação de crédito junto do Banco Totta & Açores para o "financiamento da campanha da cana sacarina de 1998", ao passo que o aval concedido ao abrigo da Resolução n.º 1439/98, de 5 de Novembro, teve como finalidade a garantia de uma "operação de abertura de crédito caucionado (fundo de maneio) no montante de 10 000 000$".

Quanto aos avales concedidos em 1998 à sociedade Vieira & Alves, o primeiro (Resolução n.º 463/98, de 23 de Abril) destinou-se à garantia de um empréstimo para o acesso antecipado dos apoios previstos no Decreto Legislativo Regional n.º 21/94/M, de 11 de Agosto, "Medida PESCA-RAM - Modernização das Pescas e Desenvolvimento das Actividades Marinhas", ao passo que o segundo (Resolução n.º 636/98, de 28 de Maio) teve como finalidade a garantia de um empréstimo destinado a garantir a "parcela de capitais próprios relativa aos investimentos adicionais necessários à conclusão do projecto de modernização e reconversão da embarcação de pesca, denominada Capitão Maluco".

Finalmente, os avales concedidos em 1998 ao Clube Naval do Funchal (Resoluções n.os 344/98, de 19 de Março, e 1015/98, de 6 de Agosto) destinaram-se, respectivamente, à garantia das 3.ª e 4.ª tranches da operação de crédito para o financiamento da construção e equipamento do Complexo de Piscinas da Nazaré.

Relativamente ao aval concedido através da Resolução n.º 1015/98, de 6 de Agosto, será de referir que o montante avalizado foi de 172 872 000$ e não de 226 410 762$, como foi aliás explicado na resposta ao quesito LI.

QUESITO LVI

Anulação de avales concedidos em 1997 por outros concedidos em 1998

Como resulta da leitura do n.º 2 das Resoluções n.os 719/97 e 721/97, ambas de 6 de Junho, os avales concedidos em 1997 à BANGRI e à CAPFM - Cooperativa Agrícola dos Produtores de Frutas da Madeira, tiveram como objectivo avalizar uma linha de crédito para "permitir o acesso antecipado ao subsídio (ajuda compensatória) a receber (por aquelas entidades e destinadas aos seus sócios) ao abrigo do Regulamento (CEE) n.º 404/93, do Conselho, de 13 de Fevereiro, e da Resolução n.º 79/97 de 20 de Janeiro, que visa melhorar as condições de comercialização da banana produzida no ano de 1997".

Por outras palavras, como as ajudas compensatórias do sector da banana referentes ao ano n apenas são entregues às cooperativas no início do ano n + 1, foi criada uma linha de crédito avalizada pela Região que permite às cooperativas pagar aos produtores essas ajudas aquando da entrega da produção. De outro modo, essas ajudas apenas seriam recebidas pelos produtores aquando do pagamento pela União Europeia das ajudas compensatórias, o que acarretaria graves dificuldades financeiras a esses produtores.

No n.º 3 das Resoluções n.os 719/97 e 721/97 resulta que os avales concedidos à BANAGRI e à CAPFM - Cooperativa Agrícola dos Produtores de Frutas da Madeira, caducam imediatamente após estas receberem as ajudas compensatórias da UE e desde que se encontre pago o capital utilizado do financiamento.

Portanto, os avales concedidos em 1997 àquelas cooperativas apenas foram regularizados em 1998 aquando do recebimento das ajudas compensatórias referentes àquele ano.

Já os avales concedidos às mesmas entidades através das Resoluções n.os 254/98 e 255/98, ambas de 12 de Março, destinam-se a garantir os montantes da linha de crédito a utilizar para pagar os adiantamentos das ajudas compensatórias referentes ao ano de 1998, e que apenas foram recebidas em 1999.

QUESITO LVII

Inventário e cadastro dos bens móveis da RAM

[...]

QUESITO LVIII

Não centralização da movimentação de entradas e saídas de fundos numa só conta bancária do Tesouro Regional

A União Europeia obriga a que se criem contas bancárias em função dos fundos e programas.

Uma vez que os meios informáticos instalados permitem um controlo eficaz de toda a informação contabilística e financeira e que a movimentação dos fundos numa conta geral do tesoureiro só iria aumentar os registos contabilísticos e a burocracia - dado que os fundos ao serem transferidos para essa conta, e mais tarde de volta à conta de origem, implicariam uma perda de quatro a cinco dias na utilização final das verbas em questão - conclui-se que o controlo que actualmente é feito pelo tesoureiro das várias contas bancárias existentes, sustentado nos movimentos de tesouraria e nas reconciliações bancárias - e que o Tribunal de Contas pode observar através da Conta do Tesouro -, é suficiente e garante de uma célere e fidedigna informação contabilística e financeira.

Exmo. Sr. Contador-Geral da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 9054-505 Funchal:

ASSUNTO. -Quesitos no âmbito da preparação do relatório e parecer da Conta da Região para o ano económico de 1998.

Reportando-me ao assunto em epígrafe, e em aditamento ao nosso ofício n.º 2549, de 15 do corrente mês, encarrega-me o Sr. Secretário Regional de junto remeter a V. Exa., a resposta aos quesitos II e LVII, que por lapso não foi enviada.

Com os melhores cumprimentos.

Gabinete do Secretário Regional do Plano e da Cooperação, 17 de Março de 2000. -O Chefe de Gabinete, Sílvia Maria Silva Freitas.

QUESITO II

Apresentação da proposta de orçamento

O atraso registado na apresentação da proposta de Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 1998, deveu-se, essencialmente, ao facto desse ser o primeiro orçamento a ser elaborado tendo em atenção a Lei das Finanças Regionais, publicada através da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.

Acresce que a elaboração da proposta de orçamento da Região depende, em certa medida, do que é estabelecido a nível do Orçamento do Estado, nomeadamente no tocante às transferências financeiras para a Região e aos limites de endividamento líquido, facto este que só ocorre, geralmente, após a entrega da proposta de Orçamento do Estado na Assembleia da República.

QUESITO LVII

Inventário e cadastro dos bens móveis da RAM

Conforme já foi referido pela Direcção Regional de Património ao Tribunal, o ano de 1998 foi ainda um ano de distribuição das aplicações CIME - Cadastro e Inventário dos Móveis do Estado, pelos vários serviços simples e autónomos do Governo Regional, assim como, de realização de acções de formação nesse âmbito.

Desta forma, verifica-se que durante o ano de 1998 a actuação dos serviços centrou-se, por um lado, na aprendizagem dos procedimentos conducentes à elaboração do respectivo inventário, em termos informáticos, e, por outro lado, no apuramento manual dos respectivos bens móveis.

Exmo. Sr. Dr. Juiz-Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Avenida de Calouste Gulbenkian, Edifício 2000, 4.º, 9000 Funchal:

ASSUNTO. -Parecer sobre a Conta da Região para 1998.

Para os devidos efeitos, e em referência ao vosso ofício, esclareço o seguinte:

1 -Como já houve oportunidade de referir, por razões de ordem financeira, os pagamentos devidos aos fornecedores do Serviço Regional de Saúde (SRS) não têm sido efectuados dentro dos prazos estipulados, normalmente 30 dias após a data de emissão das facturas.

Quando os pagamentos são efectuados após esse prazo de 30 dias, a legislação confere aos fornecedores o direito de debitarem juros de mora calculados normalmente com base na taxa de juros comerciais.

Consciente desta situação, e também do facto da recuperação dos atrasos nos pagamentos aos fornecedores do SRS não poder ser efectuada no curto prazo, foram celebrados protocolos com diversos fornecedores do SRS, cujas minutas foram aprovadas pelas Resoluções n.os 111/97 (Associação de Médicos Patologistas Clínicos), 1461/97 (bombeiros), 1602/97 (farmácias e armazenistas de produtos farmacêuticos), 873/98 (entidades convencionadas) e 874/98 (prestadores de serviços de saúde em regime de subcontrato).

De acordo com esses protocolos, os fornecedores do SRS, se assim o entenderem, podem descontar as facturas, devidamente visadas pelo Centro Regional de Saúde ou pelo Centro Hospitalar do Funchal, nas instituições financeiras que assinaram esses mesmos protocolos (BA-NIF, BCP, Banco CISF ou MC Factor).

Estes procedimentos são em quase tudo idênticos às operações de factoring, com uma única diferença, que consiste no facto da Região

Autónoma da Madeira suportar parte dos encargos dessas operações de desconto de facturas. Mas mesmo assim, esta situação é vantajosa para a Região, na medida em que os juros de mora que teria de suportar pelos atrasos nos pagamentos das facturas seria muito superior àqueles encargos que efectivamente paga com base nos protocolos celebrados. Outra vantagem decorrente destes protocolos reside no facto dos juros a cargo da Região apenas começarem a contar após o final de um determinado prazo estipulado nesses protocolos, que vão desde os 70 dias no caso das farmácias, aos 180 dias no caso das entidades convencionadas e da Associação de Médicos Patologistas Clínicos, passando pelos 120 dias para os restantes fornecedores, e que são muito superiores ao prazo de 30 dias normalmente estipulado para o pagamento das facturas sem encargos adicionais com juros de mora.

São, pois, os fornecedores do SRS os titulares do crédito junto das instituições financeiras, como poderá ser confirmado pela cláusula 3.ª

dos protocolos celebrados, existindo da parte da Região o compromisso de entregar às instituições financeiras o montante das facturas em dívida que foram aí descontadas.

Trata-se do procedimento normal nas operações de factoring, i. e., os fornecedores cedem os seus créditos às instituições financeiras e dão conhecimento desse facto à Região, solicitando que os valores das facturas descontadas sejam pagas às instituições financeiras que tomaram esses créditos.

Mesmo nestes casos de desconto de facturas, a dívida da Região continua a ser aos fornecedores, e não às instituições Caso as facturas descontadas pelos fornecedores do SRS não sejam pagas num determinado ano económico, transitam como encargos assumidos e não pagos a fornecedores, e não a instituições financeiras, sendo que esta forma de dívida não tem enquadramento na Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, que regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública.

Por outro lado, mesmo que de dívida pública se tratasse, não é lícito que a definição de dívida pública fundada que consta no artigo 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, possa ser aplicada directamente às Regiões Autónomas, porquanto o artigo 18.º dessa lei, que define o âmbito de aplicação da mesma, refere explicitamente que apenas os princípios da lei (artigo 2.º) se aplicam a todas as entidades do sector público administrativo, "sem prejuízo (no caso das Regiões Autónomas) das disposições especiais da Lei de Finanças das Regiões Autónomas". Isto mesmo poderá ser confirmado pela redacção do artigo 1.º, que refere que o diploma em apreço "regula o regime geral de emissão e gestão da dívida pública directa do Estado", que não inclui as Regiões Autónomas.

Conclui-se, portanto, que os montantes descontados pelos fornecedores do SRS que aderiram aos protocolos celebrados no âmbito das Resoluções n.os 111/97, 1461/97, 1602/97, 873/98 e 874/98 não constituem dívida pública da Região, o que significa que os respectivos protocolos não estão sujeitos a fiscalização prévia da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.

2 - Na sequência do ponto n.º 2, do ofício n.º 719, de 2 de Junho de 2000, da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, informo a V. Exa. de que o facto de alguns dos pagamentos objecto de análise terem sido contabilizados como destinados a empresas privadas, embora se dirigissem a empresas participadas pela Região Autónoma da Madeira deveu-se a lapso na sua inscrição e contabilização.

Efectivamente, a classificação económica a adoptar aquando do registo dos pagamentos referentes aos códigos 04.02.01 - "Instituições particulares" e 05.01.02 - "Empresas privadas" deveria ter sido 05.01.01 -"Empresas públicas, equiparadas ou participadas".

Esta situação tem vindo a ser e será devidamente corrigida, para os casos em que tal ainda não se verifique, pelos respectivos serviços do Governo Regional.

Com os melhores cumprimentos e a mais alta consideração.