Acórdão n.º 857/2026, de 10 de novembro

Acórdão n.º 857/2026

Processo n.º 1025/26

Aos sete dias do mês de outubro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente João Carlos Loureiro, e os Juízes Conselheiros Luís Filipe Lameiras, Mariana Canotilho, Afonso Patrão, António José da Ascensão Ramos, Gabriela Cunha Rodrigues, Paula Ribeiro de Faria, Maria Benedita Urbano, Rui Guerra da Fonseca, Joaquim Pedro Cardoso da Costa e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I. Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que é Recorrente o Partido Social Democrata (doravante designado ‹‹PPD/PSD››), foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, de 21 de maio de 2026, relativa às contas apresentadas por este partido político, referentes à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, e que sancionou o Recorrente no plano contraordenacional.

2 - Por decisão de 25 de novembro de 2020, tomada no âmbito do PA 8/AL/17/2018 (doravante, designado por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo PPD/PSD, relativas à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, tendo sido Lélio Raimundo Lourenço mandatário financeiro (artigo 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP») e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»).

Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional.

3 - Em 18 de novembro de 2025, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo de contraordenação n.º 25/2025, ao qual foi apensado o PA.

Por ofício datado de 18 de novembro de 2025, o arguido foi notificado do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo apresentado a sua defesa escrita.

4 - Por decisão datada de 21 de maio de 2026, a ECFP decidiu condenar o PPD/PSD, aplicando-lhe a sanção de coima no valor de 16 (dezasseis) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) fixado para 2018, o que perfaz o montante de €6.862,40 (seis mil oitocentos e sessenta e dois euros e quarenta cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

5 - O PPD/PSD recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«VI.1 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto II, os procedimentos contraordenacionais objeto do presente Recurso estão prescritos.

VI.2 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto III, inexiste qualquer infração quanto ao depósito bancário efetuado das subvenções recebidas da Assembleia da República.

VI.3 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto IV, inexiste qualquer infração quanto à não imputação das “despesas comuns e centrais”.

VI.4 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto V, é absolutamente imperioso que o Tribunal Constitucional efetue o cúmulo jurídico de todas as coimas a aplicar ao PPD/PSD (tal como a todos os demais partidos políticos que estão nas mesmas circunstâncias) relativamente às eleições autárquicas de 01-10-2017, para o que se requer uma decisão conjunta dos 4 (quatro) Recursos interpostos pelo PPD/PSD nos 20 (vinte) PCO ora em questão».

6 - Por deliberação de 9 de julho de 2026, a ECFP, ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional. Recebidos os autos neste Tribunal, foi proferido despacho, datado de 15 de julho de 2026, pelo qual se admitiu o recurso apresentado.

7 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento ao recurso. Notificado, o Recorrente não respondeu.

8 - Por requerimento datado de 21 de setembro de 2026, o Recorrente PPD/PSD veio solicitar a junção de cópia da decisão declaratória proferida pela ECFP, em 9 de julho de 2026, no âmbito do PA 17/CA/21/2021, requerendo a sua ponderação na decisão a proferir, o que faz nos seguintes termos: «[e]mbora a ECFP não tivesse então aceitado as explicações do PPD/PSD nesta matéria - razão por que a questão é objeto de litígio -, o certo é que, posteriormente, viria a ECFP a reconsiderar a sua posição, acolhendo como correta a atuação seguida pelo PPD/PSD, como resulta à saciedade do ponto 2.3 (páginas 18 a 26) da sua Decisão, de 9 de julho de 2026, relativa às contas das eleições autárquicas de Lisboa e de Almada, realizadas em 26 de setembro de 2021. Dada a natureza superveniente desta informação e a sua óbvia relevância para a apreciação e decisão pelo Tribunal Constitucional da referida questão, objeto de todos os identificados recursos, tomo a liberdade de juntar a esta missiva cópia daquela Decisão da ECFP de 9 de julho de 2026, requerendo a Vossa Excelência que a mesma possa ser junta aos autos desses mesmos recursos›› (cf. p. 2 do Requerimento).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A. Considerações gerais

9 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que os presentes autos se iniciaram após a data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas considerações relevantes no Acórdão n.º 421/2020, para o qual se remete, sendo aqui mais significativas as que dizem respeito à alteração da competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como para aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou então a ser atribuída à ECFP (cf. artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

10 - Em face do teor das motivações, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 21 de maio de 2026, são as seguintes:

a) Conexão processual e aplicação de sanção única;

b) Prescrição do procedimento contraordenacional;

c) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

d) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

e) Medida concreta da coima.

C. Mérito da decisão sancionatória

11 - Questões prévias

11.1 - Conexão processual e aplicação de sanção única

O Recorrente PPD/PSD solicitou, no seu recurso, a apreciação e a decisão conjunta dos recursos relativos a 20 (vinte) decisões condenatórias proferidas pela ECFP relativamente a contas apresentadas pelo Recorrente na campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, solicitando, neste contexto e nos termos do artigo 19.º do RGCO, o cúmulo jurídico das coimas aplicadas.

Invoca, para tal, que tem pendentes recursos de impugnação judicial das decisões sancionatórias proferidas pela ECFP no âmbito dos PCO n.^os 11/2024 (Processo n.º 701/2025), 12/2024 (Processo n.º 851/2025), 13/2024 (Processo n.º 852/2025), 14/2024 (Processo n.º 853/2025), 18/2025 (Processo n.º 1076/2026), 23/2025 (Processo n.º 1077/2026), 24/2025 (Processo n.º 1075/2026), 25/2025 (Processo n.º 1025/2026), 29/2025 (Processo n.º 1079/2026), 30/2025 (Processo n.º 1050/2026), 31/2025 (Processo n.º 1080/2026), 32/2025 (Processo n.º 1026/2026), 33/2025 (Processo n.º 1029/2026), 34/2025 (Processo n.º 1028/2026), 35/2025. (Processo n.º 1078/2026), 36/2025 (Processo n.º 1048/2026), 1/2026 (Processo n.º 1056/2026), 2/2026 (Processo n.º 968/2026), 3/2026 (Processo n.º 1049/2026) e 4/2026 (Processo n.º 1027/2026, todos referentes às contas de campanha para as eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, às quais o PPD/PSD concorreu autonomamente ou em coligação, apresentando, quanto a cada candidatura, contas de campanha próprias.

Considera, pois, que ‹‹[f]ace aos fundamentos expressos supra no ponto V, é absolutamente imperioso que o Tribunal Constitucional efetue o cúmulo jurídico de todas as coimas a aplicar ao PPD/PSD (tal como a todos os demais partidos políticos que estão nas mesmas circunstâncias) relativamente às eleições autárquicas de 01-10-2017, para o que se requer uma decisão conjunta dos 4 (quatro) Recursos interpostos pelo PPD/PSD nos 20 (vinte) PCO ora em questão» (cf. ponto VI.4. das conclusões).

Pretende, assim, o Recorrente que o Tribunal unifique todos os processos de contraordenação em causa, apreciando conjuntamente a prática das infrações imputadas ao PPD/PSD, de modo a dar origem à aplicação, numa única decisão, de coima única conjunta, segundo o critério do cúmulo jurídico previsto no artigo 19.º do RGCO.

Sucede que a solução material de cúmulo jurídico pretendida tem como condição, neste momento processual, o processamento conjunto das contraordenações pelas quais veio condenado o PPD/PSD, por via da apensação de processos.

Ora, é certo que o RGCO assenta a regra do cúmulo jurídico quando, no artigo 19.º, n.º 1, estabelece que «[q]uem tiver praticado várias contraordenações é punido com uma coima cujo limite máximo resulta da soma das coimas concretamente aplicadas às infracções em concurso». Os n^os 2 e 3 do mesmo preceito, por seu turno, estabelecem a moldura do cúmulo («2 - A coima aplicável não pode exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contraordenações em concurso. 3 - A coima a aplicar não pode ser inferior à mais elevada das coimas concretamente aplicadas às várias contraordenações.»).

Este regime substantivo não se basta a si mesmo, carecendo de regras adjetivas que o tornem operativo, e que são distintas consoante o processo se encontre na sua fase administrativa ou já na fase judicial (e deixando de parte a matéria respeitante ao cúmulo superveniente, que neste momento não está em causa). Assim, na fase administrativa, constitui exemplo desta preferência por uma tramitação única o que resulta da regra de competência por conexão prevista no artigo 36.º do RGCO, nos termos do qual releva um critério amplo de unidade subjetiva, referido ao autor da infração, no sentido de que qualquer autoridade competente para processar qualquer das infrações em concurso as possa tratar da sua totalidade. Bem se vê, pois, que o artigo 36.º do RGCO é uma norma de atribuição de competências reservada à fase administrativa, concretamente destinada a autorizar o prolongamento de competência de autoridades administrativas em casos em que, numa pluralidade de infrações, a tramitação única do processo se justifique.

Todavia, a decisão de admitir, em fase judicial, a formação da conexão de processos tramitados separadamente na fase administrativa tem lugar nos termos das regras previstas nos artigos 24.º e seguintes do CPP, ex vi do artigo 41.º do RGCO, que impõem critérios objetivos e subjetivos orientados por razões, de verificação cumulativa, de afinidade material (cf. alíneas a) e b) do n.º 1), de unidade (cf. alínea a), b) e c) do n.º 1) ou ligação subjetiva entre factos (cf. alíneas c), d) e e) do n.º 1), e ainda do domínio particular da relação entre pessoas singulares e coletivas (cf. alínea f) do n.º 1).

O artigo 24.º, n.º 3, do CPP impõe um juízo adicional de ponderação de interesses, ao dispor que ‹‹[a] conexão não opera quando seja previsível que origine o incumprimento dos prazos de duração máxima da instrução ou o retardamento excessivo desta fase processual ou da audiência de julgamento››.

Neste mesmo sentido, o legislador foi claro quanto a que a formação da conexão processual reivindica a ponderação de interesses, em termos que algumas vezes impõem a separação processual por razões de boa administração da justiça. Assim, estabelece o artigo 30.º, n.º 1, do CPP (‹‹separação de processos››), que o ‹‹(...) tribunal faz cessar a conexão e ordena a separação de algum, alguns ou de todos os processos sempre que: a) A conexão afetar gravemente e de forma desproporcionada a posição de qualquer arguido ou houver na separação um interesse ponderoso e atendível de qualquer um deles, nomeadamente no não prolongamento da prisão preventiva; b) A conexão puder representar um risco para a realização da justiça em tempo útil, para a pretensão punitiva do Estado ou para o interesse do ofendido, do assistente ou do lesado; c) A manutenção da conexão possa pôr em risco o cumprimento dos prazos de duração máxima da instrução ou retardar excessivamente a audiência de julgamento; d) A conexão puder retardar excessivamente o julgamento de qualquer dos arguidos; ou e) Houver declaração de contumácia, ou o julgamento decorrer na ausência de um ou alguns dos arguidos e o tribunal tiver como mais conveniente a separação de processos››. O artigo 30.º do CPP é, com efeito, expressão de uma ponderação legislativa ampla, já refletida no artigo 24.º, n.º 3, daquele diploma, que eleva os interesses de boa administração da justiça a obstáculo de conexão processual, tornando a apensação «dependente da apreciação da verificação dos pressupostos em conjugação com os obstáculos à apensação» (cf. António Gama et al., Comentário Judiciário do Código de Processo Penal, Vol. I, Almedina, 2021, p. 364).

Numa palavra, e para o que aqui releva, também o Tribunal Constitucional deve rejeitar a conexão processual se da mesma puder resultar um retardamento excessivo da fase de julgamento (cf. artigos 24.º, n.º 3, e 30.º, n.º 1 alínea c), ambos do CPP), se tal representar um risco para a realização da justiça em tempo útil ou para a «pretensão punitiva do Estado» (cf. artigo 30.º, n.º 1, alínea b), do CPP), ou puder retardar excessivamente o julgamento de qualquer dos arguidos (cf. artigo 30.º, n.º 1, alínea d), do CPP).

Um tal juízo de ponderação implica, quanto aos processos de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, a consideração (i) da sua condição de processo de contraordenação com singularidades e (ii) das particularidades da sua tramitação em fase judicial. Para efeitos desta ponderação, são relevantes as seguintes particularidades, que o Tribunal Constitucional tem repetidamente reconhecido.

Por um lado, o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de contas dos partidos e das campanhas não acolhe formalmente uma distinção entre um plano estritamente administrativo (declaratório) e contraordenacional (sancionatório), típica da maioria dos processos de contraordenação; antes adota um modelo de continuidade entre fases ou subfases de um único processo, na sua fase administrativa - cf. Acórdão n.º 508/2023. Por outro lado, a produção de prova em processos de contas dos partidos e das campanhas tem natureza essencialmente documental - cf. Acórdãos n.^os 414/2024, 568/2024, 89/2025, 697/2025, 180/2026, 349/2026 e 459/2026.

Assinale-se, ainda, que, nos termos da LFP e da LEC, os sujeitos destinatários do dever de entrega de contas de partidos e das campanhas são, pela sua natureza, participantes partidários e eleitorais frequentes, o que os expõe ao risco de cometerem infrações e de, bem assim, se multiplicarem, quanto a si, os processos de contraordenação em que são arguidos. A formação da conexão processual não pode desconsiderar a singular realidade dos sujeitos participantes em atos eleitorais, em particular dos partidos políticos - cuja formação, enquanto pessoa coletiva, tem intenção de permanência -, resultando, desta circunstância, a possibilidade de formação de conexão processual ad aeternum quanto aos mesmos arguidos.

Ora, de modo a concretizar as implicações da pretendida conexão de processos no contexto destes processos de contraordenação, cuja prova é essencialmente documental e de índole técnica, a solução requerida implicaria a agregação dos sobreditos 20 (vinte) processos, todos compostos por processos administrativos que correm em apenso ao contraordenacional (no qual se incluem Relatórios de Auditoria que identificam as irregularidades administrativas apontadas e que são próprias de cada infração), implicando a composição de um único processo com centenas de volumes. Uma tal solução fere irremediavelmente os interesses de celeridade processual que acompanham a apreciação dos recursos, o que é suficiente para que a conexão processual pretendida não possa senão ser desatendida, à luz do disposto no artigo 24.º, n.º 3, do CPP.

A isto acresce que o critério de conexão sugerido pelo Arguido - que faz repousar a conexão na identidade do ato eleitoral, referindo-se às decisões condenatórias proferidas pela ECFP relativamente a contas apresentadas pelo Recorrente na campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017 -, constituindo um modo relativamente limitado de selecionar os processos que são objeto de conexão, não é o único critério teoricamente possível para a formação processual, nem - mais importante - tem cabimento legal, pois a lei não oferece ou sequer indicia qualquer critério de formação de conexão processual dependente da identidade do ato eleitoral.

Assim, admitir a solicitada conexão de processos implicaria aceitar uma tal abertura (sem base legal, reitera-se) e, consequentemente, abrir a possibilidade de, após o conhecimento conjunto dos processos relativos ao mesmo ato eleitoral, vir a conhecer, ainda, qualquer outro processo relativo a outros atos eleitorais que se encontrassem na mesma fase processual. Tendo em conta que os partidos apresentam anualmente contas (contas dos partidos políticos) e concorrem a eleições (contas de campanhas eleitorais) - e que, de resto, entre 2018 e 2024, se multiplicou o número de atos eleitorais - há que assinalar a inevitável consequência (só incerta na sua escala) de sucessiva apensação de processos, potenciando o adiamento indefinido da decisão final.

Note-se, ainda, que os recursos interpostos pelo PPD/PSD são relativos a contas de campanha para as eleições autárquicas de 1 de outubro de 2017, às quais concorreu autonomamente e em coligação, sendo que, neste caso, os respetivos processos versam sobre recursos interpostos por outros partidos integrantes da coligação. Admitir a apensação destes processos implicaria, pois, tomar conhecimento das infrações imputadas ao PPD/PSD e aos demais partidos políticos em coligação, com o consequente retardamento da decisão e, com isso, exponenciando o risco para a realização da justiça em tempo útil.

Assim, muito embora o resultado pretendido pelo Requerente possa refletir a ideia de justiça material subjacente ao próprio regime do cúmulo jurídico em abstrato emergente do artigo 19.º do RGCO, este não é o momento legalmente adequado para o efeito.

Face ao exposto, improcede a invocada apensação dos recursos interpostos pelo Recorrente PPD/PSD para apreciação e decisão conjunta.

11.2 - Prescrição do procedimento contraordenacional

11.2.1 - O Recorrente invocou a prescrição do procedimento contraordenacional.

Vejamos.

As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do RGCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas dos mesmos. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra as causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos (regime também aplicável às contas de campanha eleitoral), a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo.

No caso em análise, estão em causa, por um lado, as contraordenações previstas no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, punidas com uma coima distinta para os partidos políticos e para os seus mandatários financeiros, sendo que, no caso dos partidos políticos, a coima varia entre 10 e 200 vezes o valor do IAS (enquanto que, para os primeiros, a coima mínima corresponde ao valor do IAS e a máxima a oitenta vezes o valor do IAS).

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90 pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, e aqueloutra prevista no artigo 32.º, n.º 1 e 2 da mesma lei, são puníveis com coima máxima no valor de € 85.780,00. Assim, nos termos da alínea a) do artigo 27.º do RGCO, o prazo de prescrição aplicável é o de cinco anos, a contar da data em que se consumou a infração.

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é o de cinco anos (cf. artigo 27.º, alínea a), do RGCO), prazo a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas eleitorais.

Nos termos do disposto nos artigos 35.º, n.º 1, da LEC, e 27.º, n.º 1, da LFP, no caso das eleições autárquicas, «[c]ada candidatura presta à Entidade as contas discriminadas da sua campanha eleitoral, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho», isto é, no prazo máximo de 90 dias, após o pagamento integral da subvenção pública.

Note-se que «tal preceito não regula a forma de contagem do prazo. Atendendo a que, de acordo com atual quadro legal, o prazo em causa foi fixado para a prestação de contas perante uma entidade administrativa e que o próprio procedimento de controlo subsequente tem essa natureza, é de entender que a sua contagem deve obedecer ao artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, o que significa que corre em dias úteis» - cf. Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023.

Ora, como se apontou já supra (cf., entre outros, Acórdãos n.^os 75/2026, 349/2026 e 461/2026), a data da consumação da infração em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais corresponde à data-limite para a apresentação das contas. E, no caso do prazo previsto no referido artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a data a partir da qual é contado o prazo para entrega das contas de campanha corresponde ao dia em que a Assembleia da República concluiu o pagamento integral da subvenção pública relativamente a todas as candidaturas daquele ato eleitoral - cf. Acórdão n.º 261/2022.

No caso, o terminus do pagamento da subvenção pública teve lugar no dia 20 de abril de 2018 (neste sentido, os Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023), pelo que as contas deveriam ser prestadas até ao dia 30 de agosto de 2018, como, aliás, a própria ECFP publicou, em 24 de abril de 2018 na respetiva página da internet (https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas_arquivo_noticias.html?wano=2018).

Por conseguinte, no caso das eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, o prazo para apresentação das contas da campanha eleitoral terminou no dia 30 de agosto de 2018 (cf. artigo 27.º, n.º 1, da LFP e artigo 35.º, n.º 1, da LEC), pelo que nessa data se consumou a infração e, por conseguinte, se iniciou o decurso do prazo prescricional.

11.2.2 - Vejamos se ocorreram factos interruptivos ou suspensivos da prescrição.

Nos termos do disposto no artigo 28.º, n.º 1, do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se: (a) com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados ou com qualquer notificação; (b) com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa; (c) com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito; ou (d) com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação das coimas.

Importa notar, a este propósito, que o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de infrações às regras que regem os financiamentos dos partidos políticos e das campanhas eleitorais - que resulta da compatibilização das normas previstas na LEC, na LFP e no RGCO - prevê uma tramitação processual singular em matéria contraordenacional, que se traduz num processo único destinado ao controlo das contas dos partidos e das campanhas, cujo fim último é o eventual sancionamento contraordenacional das irregularidades encontradas nas contas. Neste contexto, o modelo de controlo de contas contempla um desenho sistemático que distingue duas subfases (declaratória e sancionatória) de um mesmo processo que se reveste, ab initio, de natureza contraordenacional.

Ora, o desenho processual que resulta do tríplice enquadramento previsto na LEC, na LFP e no RGCO inclui múltiplas etapas num único contexto de controlo das contas, da competência da mesma Entidade, prevendo uma intervenção que se inicia com a entrega das contas dos partidos políticos (cf. artigo 25.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 35.º da LEC), a que se segue a realização de auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 27.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 38.º da LEC), a elaboração de um Relatório sobre a auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 30.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 41.º da LEC), de uma decisão sobre a prestação de contas dos partidos políticos (cf. artigo 32.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 43.º da LEC) e de outra decisão sobre contraordenações em matéria de contas dos partidos políticos (cf. artigo 33.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 44.º da LEC).

Note-se, aliás, que o Tribunal Constitucional tem afirmado, precisamente, que, com a entrada em vigor da Lei n.º 1/2018, de 19 de abril, o novo regime manteve a pluralidade de fases e dimensões materiais objeto de pronúncia, todas comportadas no mesmo processo». Excluindo o caso particular de incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral, é a seguinte a dinâmica processual do processo de prestação de contas: continua a existir uma fase inicial, que tem por objeto (e escopo) a apreciação das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, que os partidos ou as candidaturas devem enviar à ECFP, para esse efeito, no prazo fixado (artigos 27.º, n.^os 1 e 4, 35.º, n.º 1, e 43.º, n.^os 1 a 3, da LEC), finda a qual a ECFP decide do cumprimento da obrigação de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas (artigos 35.º a 45.º da LEC).

De acordo com a modelação resultante dos artigos 35.º a 44.º, a intervenção da ECFP nesta fase inicial esgota-se na identificação («discriminação», na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica. Por isso se referiu, no Acórdão n.º 405/2009, que a mesma «se poderia designar, por oposição àquela que se lhe segue para apuramento da responsabilidade contraordenacional, por fase declarativa ou de simples apreciação» (que se designaria por subfase declarativa). Verificando-se a existência de irregularidades na prestação de contas, abre-se uma segunda subfase que tem por objeto o apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos e a definição das respetivas consequências jurídicas (subfase condenatória)» - cf. Acórdão n.º 421/2020.

O exato entendimento acerca da natureza unitária do processo de controlo das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é consequente para a determinação dos atos praticados no âmbito desse mesmo processo que, integrando-se na previsão do artigo 28.º do RGCO, relevam para efeitos da contagem do prazo de prescrição.

Neste mesmo sentido, tem o Tribunal, na vigência do presente quadro legal, reconhecido repetidamente eficácia interruptiva, nos termos e para os efeitos do artigo 28.º do RGCO, aos atos praticados no decurso da denominada subfase declaratória (cf. Acórdãos n.^os 81/2021, 231/2021, 243/2021, 246/2021, 319/2021, 869/2023, 870/2023, 658/2024, 349/2026, 350/2026 e 461/2026).

Cumpre notar que, contrariamente ao alegado pelo PPD/PSD, o decurso do ‹‹prazo máximo de um ano (que tem de considerar-se um prazo perentório)››, fixado no artigo 43.º, n.º 2, da LEC, não impede a interrupção do prazo de prescrição. Com efeito, como este Tribunal tem vindo a salientar, o prazo previsto no artigo 43.º, n.^os 1 e 2, da LEC é «um prazo meramente “ordenatório” ou “indicativo”, porque destinado a ordenar e regular a tramitação procedimental, e cujo incumprimento não extingue o direito de praticar o ato, não gerando, assim, qualquer ilegalidade suscetível de inquinar a pronúncia (podendo apenas, eventualmente, implicar efeitos disciplinares). Não se compreenderia a atribuição de natureza perentória ao prazo em análise (tanto mais que inexiste norma expressa nesse sentido), atenta a complexidade dos processos em questão e, em especial, a natureza da matéria em causa, de evidente interesse público» - cf. Acórdão n.º 386/2021.

Assim, importa considerar que foram, no decurso do processo, praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição:

i) A notificação para o Recorrente se pronunciar sobre o Relatório elaborado pela ECFP, datado de 20 de maio de 2020, ao abrigo do disposto no artigo 41.º, n.º 1, da LEC, em 22 de maio de 2020 (cf. fls. 301 a 304 do PA);

ii) A notificação ao Recorrente da decisão de verificação das irregularidades datada de 25 de novembro de 2020, prevista no artigo 43.º da LEC, em 26 de novembro de 2020 (cf. fls. 1084 a 1088 do PA);

iii) A notificação da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto nos artigos 44.º, n.º 1, da LEC e 50.º do RGCO, de 18 de novembro de 2025, na mesma data (cf. fls. 84 a 88);

iv) A decisão condenatória e de aplicação de coima, de 21 de maio de 2026, notificada em 22 de maio de 2026 (cf. fls. 132 a 134);

v) A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 9 de julho de 2026, em 10 de julho de 2026 (cf. fls. 145 a 148);

vi) A notificação do despacho que admitiu os recursos e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, de 15 de julho de 2026 (cf. fls. 151 a 159);

vii) A notificação da promoção do Ministério Público, em 20 de julho de 2026 (cf. fls. 172 a 175).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional. Ora, considerando que na data da notificação referida em i. ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da consumação das infrações - 30 de agosto de 2018 - e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não se mostra decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual «[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade».

Aplicando tal critério aos autos, terá sobrevindo a prescrição do procedimento caso tenham transcorrido, desde 30 de agosto de 2018, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso - em que o procedimento tenha estado suspenso.

Nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, a prescrição do procedimento suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: (a) não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal; (b) estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.º; ou (c) estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso. Porém, nos casos previstos nas alíneas b) e c), a suspensão não pode ultrapassar seis meses - cf. artigo 27.º, n.º 2, do RGCO.

Assim, é de ressalvar a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir da sobredita data em que os arguidos foram notificados do despacho de 17 de julho de 2026, que admitiu os recursos.

Finalmente, são ainda de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (cf., a este respeito, os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Trata-se de uma situação extraordinária (e extra-sistemática), que afetou, não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/20020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período de 74 dias.

11.2.3 - O prazo máximo de prescrição do procedimento contraordenacional não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027, pelo que improcede a questão prévia relativa à verificação do mesmo.

12 - Matéria de facto

12.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

1 - O PPD/PSD é um partido político português, constituído em 17 de janeiro de 1975, cuja atividade se encontra registada junto do Tribunal Constitucional.

2 - O PPD/PSD apresentou candidatura às eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017 para 190 (cento e noventa) Municípios.

3 - No dia 30 de agosto de 2018, o PPD/PSD apresentou as contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 2., tendo-as complementado em 7 de novembro de 2018 e 13 de maio de 2019.

4 - O PPD/PSD registou, na conta comum e central de campanha, despesas de campanha sem que o valor de €182.352,21 se encontrasse refletido nas contas de campanha dos Municípios a que respeitam:

5 - O PPD/PSD registou, nas contas do Município de Machico, receitas provenientes de subvenção pública cujo montante não corresponde ao valor pago pela Assembleia da República:

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6 - O PPD/PSD registou as seguintes receitas provenientes de subvenção pública, no valor total de €4.349.892,27, sem que o montante de €1.876.364,56 se encontre refletido nas respetivas contas bancárias:

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7 - Nas contas de campanha relativas ao Município de Tarouca, não foi apresentado suporte documental quanto às seguintes cedências de bens a título de empréstimo:

7.1 - Cedência, entre 15 e 17 de setembro de 2017, da viatura “Nissan Sunny”, pelo fornecedor Vítor Alexandre Cardoso Ferreira, no valor de €90,00;

7.2 - Cedência, entre 15 e 29 de setembro de 2017, da viatura “Citroën Berlingo”, pelo fornecedor Paulo Jorge Dias Pereira, no valor de €525,00.

8 - Ao agir conforme descrito em 4 a 7 dos factos provados, o arguido representou como possível que não comprovava e discriminava devidamente as suas receitas e despesas de campanha, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

9 - O arguido sabia que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

10 - O PPD/PSD registou, nas contas referidas em 3, receitas globais de €6.161.897,00 e despesas no valor total de €7.159.638,00.

11 - A Candidatura recebeu subvenção pública para a campanha no valor de €4.836.395,71.

12 - Nas contas de 2024, o PPD/PSD registou, no Balanço, um ativo de €33.208.203,00, um total de fundos patrimoniais de €29.021.646,00 e um total do passivo de €4.186.558,00; na demonstração dos resultados, resultado líquido do período no valor negativo de €18.028,00.

13 - O PPD/PSD recebeu de subvenção anual pública, no ano de 2024, de €5.655.888,03.

12.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

12.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Assim, para prova da factualidade elencada em 1 dos factos provados foi considerado o teor da publicação constante do sítio público da Internet do Tribunal Constitucional disponível em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html.

A prova do facto referido em 2 dos factos provados resulta do teor do Mapa Oficial n.º 1-A/2017, dos resultados das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, de 1 de outubro de 2017, publicado no Diário da República n.º 231, 1.ª série, de 30 de novembro de 2017, disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/mapa-oficial/1-a-2017-114293763.

A prova da matéria de facto indicada em 3 dos factos provados resulta de fls. 37 a 71, 130 a 135 e de 159 e 160, todas do PA.

A prova dos factos indicados em 4 dos factos provados resulta dos elementos constantes dos Mapas M9, M10, M12, M13 E M14 que constam de fls. 7169, 7172, 7174 e 7176, do Anexo II do PA, conjugados com a prova documental junta aos autos e ao PA 8/AL/17/2018.

A prova da factualidade descrita em 5 dos factos provados advém da análise conjugada do teor do mapa “Mapa M3 - Subvenção Estatal” respeitante a receitas provenientes de subvenção pública, referente ao Município de Machico de fls. 6885 do Anexo II do PA, com os ofícios da Assembleia da República n.^os 2073/GABSG/2018 a fls. 19 a 36 do PA.

A prova do facto descrito em 6 dos factos provados resulta da análise conjugada entre os mapas gerais de receitas que se encontram a fls. 15, 56, 89, 158, 198, 233, 283, 317, 361, 425, 458, 529, 564, 598, 678, 718, 753, 817, 937, 974, 1011, 1052, 1088, 1123, 1173, 1240, 1276, 1313, 1348, 1395, 1428, 1462, 1495, 1538, 1595, 1629, 1677, 1709, 1748, 1779, 1811, 1862, 1898, 1934, 1974, 2043, 2078, 2113, 2147, 2181, 2217, 2252, 2292, 2321, 2328, 2355, 2391, 2429, 2465, 2498, 2532, 2568, 2602, 2636, 2676, 2726, 2758, 2801, 2837, 2869, 2901, 2930, 2966, 3013, 3049, 3086, 3122, 3154, 3189, 3218, 3254, 3288, 3324, 3368, 3405, 3442, 3549, 3669, 3699, 3731, 3765, 3804, 3840, 3868, 3900, 3937, 4009, 4039, 4122, 4152, 4189, 4224, 4259, 4295, 4360, 4394, 4437, 4470, 4505, 4533, 4589, 4626, 4661, 4697, 4733, 4767, 4840, 4872, 4903, 4937, 4978, 5061, 5131, 5166, 5200, 5237, 5269, 5300, 5331, 5364, 5401, 5439, 5470, 5503, 5579, 5622, 5659, 5692, 5731, 5766, 5803, 5833, 5873, 5911, 5952, 5981, 6067, 6107, 6152, 6220, 6257, 6290, 6327, 6363, 6460, 6541, 6576, 6613, 6680, 6712, 6750, 6834, 6885, 6922, 6958 e 6996 do Anexo II do PA, e dos balanços e demonstrações de resultados apresentados pelos municípios que constam de fls. fls. 8, 9, 51, 52, 84, 85, 117, 118, 153, 154, 195, 196, 197, 226, 227, 279, 280, 312, 313, 346, 347, 421, 422, 454, 455, 486, 487, 525, 526, 561, 562, 593, 594, 674, 675, 712, 713, 750, 751, 812, 813, 849, 850, 933, 934, 970, 971, 1004, 1005, 1048, 1049, 1083, 1084, 1117, 1118, 1167, 1168, 1205, 1206, 1236, 1237, 1271, 1272, 1308, 1309, 1344, 1345, 1389, 1390, 1424, 1425, 1459, 1460, 1491, 1492, 1531, 1532, 1591, 1592, 1625, 1626, 1673, 1674, 1703, 1704, 1742, 1743, 1776, 1777, 1807, 1808, 1857, 1858, 1895, 1896, 1929, 1930, 1971, 1972, 2005, 2006, 2039, 2040, 2073, 2074, 2109, 2110, 2144, 2145, 2178, 2179, 2212, 2213, 2248, 2249, 2288, 2289, 2319, 2320, 2387, 2388, 2425, 2426, 2461, 2462, 2495, 2496, 2528, 2529, 2563, 2564, 2597, 2598, 2631, 2632, 2669, 2670, 2723, 2724, 2754, 2755, 2796, 2797, 2832, 2833, 2866, 2867, 2898, 2899, 2926, 2927, 2962, 2963, 3008, 3009, 3045, 3046, 3082, 3083, 3116, 3117, 3151, 3152, 3184, 3185, 3214, 3215, 3250, 3251, 3283, 3284, 3318, 3319, 3363, 3364, 3402, 3403, 3436, 3437, 3545, 3546, 3665, 3667, 3695, 3696, 3727, 3728, 3760, 3761, 3800, 3801, 3837, 3838, 3865, 3866, 3896, 3897, 3930, 3931, 3964, 3965, 4007, 4008, 4035, 4036, 4117, 4118, 4149, 4150, 4185, 4186, 4220, 4221, 4255, 4256, 4291, 4292, 4324, 4325, 4356, 4357, 4389, 4390, 4434, 4435, 4466, 4467, 4500, 4501, 4536, 4537, 4580, 4581, 4621, 4622, 4655, 4656, 4693, 4694, 4729, 4730, 4763, 4764, 4798, 4799, 4837, 4838, 4869, 4870, 4898, 4899, 4933, 4934, 5058, 5059, 5091, 5092, 5128, 5129, 5163, 5164, 5196, 5197, 5233, 5234, 5266, 5267, 5297, 5298, 5328, 5329, 5360, 5361, 5395, 5396, 5432, 5433, 5467, 5468, 5498, 5499, 5532, 5533, 5575, 5576, 5616, 5617, 5656, 5657, 5688, 5689, 5727, 5728, 5761, 5762, 5799, 5800, 5828, 5829, 5869, 5870, 5904, 5905, 5949, 5950, 5977, 5978, 6063, 6064, 6096, 6097, 6148, 6149, 6215, 6216, 6253, 6254, 6286, 6287, 6323, 6324, 6353, 6354, 6455, 6456, 6496, 6497, 6537, 6538, 6572, 6573, 6604, 6605, 6676, 6677, 6707, 6708, 6746, 6747, 6782, 6783, 6881, 6882, 6918, 6919, 6953, 6954, 6991 e 6992 do Anexo II do PA, dos quais resulta que se encontra-se registada nas contas a subvenção pública no valor de 4.349.892,27 EUR.

Note-se que foi tido em conta o teor do Ofício n.º 2073/GABSG/2018, da Assembleia da República, datado de 16 de maio de 2018, de fls. 19 a 36 do PA e respetivos extratos bancários constantes de fls. 39 a 43, 74 a 78, 108 a 111, 143 a 146, 183 a 188, 217 a 220, 269 a 272, 302 a 306, 335 a 338, 408 a 414, 478 a 480, 511 a 516, 548 a 553, 583 a 585, 625 a 631, 702 a 705, 739 a 743, 772 a 777, 837 a 842, 882 a 884, 958 a 964, 993 a 996, 1040 a 1042, 1072 a 1076, 1106 a 1110, 1155 a 1160, 1193 a 1198, 1227 a 1230, 1259 a 1264, 1295 a 1300, 1333 a 1337, 1376 a 1381, 1412 a 1416, 1447 a 1451, 1481 a 1484, 1518 a 1524, 1580 a 1584, 1614 a 1618, 1662 a 1666, 1696, 1730 a 1735, 1766 a 1769, 1798 a 1800, 1848 a 1851, 1880 a 1885, 1917 e 1922, 1959 a 1964, 1993 a 1997 e 1999, 2028 a 2032, 2062 a 2066, 2099 a 2102, 2135 a 2137, 2166 e 2170, 2200 a 2205, 2236 a 2240, 2278 a 2281, 2310 a 2312, 2341 a 2345, 2413 a 2418, 2447 a 2449, 2483 a 2487, 2517 a 2521, 2552 a 2556, 2587 a 2591, 2619 a 2624, 2658 a 2662, 2712 a 2716, 2745 a 2747, 2782 a 2788, 2819 a 2825, 2855 e 2859, 2888 a 2891, 2920, 2949 a 2954, 2996 a 3001, 3032 a 3038, 3069 a 3074, 3105 a 3109, 3140 a 3144, 3173 a 3177, 3207, 3239 a 3243, 3274 a 3275, 3307 a 3311, 3348 a 3354, 3388 a 3394, 3424 a 3429, 3461 e 3467, 3568 a 3572, 3688, 3721 e 3722, 3730 a 3735, 3750 a 3754, 3787 a 3794, 3827 a 3830, 3859, 3887 e 3889, 3920 a 3923, 3954 a 3959, 3996 a 3999, 4028 e 4029, 4071 a 4075, 4140 a 4143, 4174 a 4178, 4209 a 4214, 4243 a 4248, 4277 a 4280, 4313 a 4317, 4346 a 4349, 4379 a 4382, 4423 a 4428, 4457 a 4460, 4489 a 4493, 4523 a 4528, 4569 a 4573, 4610 a 4614, 4645 e 4647 a 4649, 4680 a 4686, 4752 a 4755, 4786 a 4790, 4824 a 4830, 4859 a 4862, 4891, 4922 a 4927, 4960 a 4964, 4996 a 5000, 5081 a 5085, 5117 a 5121, 5149 a 5157, 5188 e 5189, 5219 a 5226, 5256 a 5259, 5288 a 5290, 5319 a 5321, 5351 a 5354, 5383 a 5388, 5421 a 5425, 5456 a 5459, 5489 a 5491, 5522 a 5526, 5557 a 5562 e 5569, 5599 a 5603, 5607 e 5610, 5644 a 5648, 5678 a 5681, 5718 a 5721, 5751 a 5754, 5786 a 5790, 5853 a 5858, 5892 a 5897, 5933 a 5939, 5971, 6000 a 6004, 6085 a 6087, 6137 a 6142, 6171 a 6173, 6241 a 6246, 6276 a 6279, 6309 a 6316, 6346 a 6348, 6404 a 6412, 6489 e 6490, 6527 a 6531, 6560 a 6563, 6595 a 6598, 6633 a 6636, 6699 e 6700, 6730 a 6739, 6769 a 6775, 6808 a 6815, 6941 a 6944, 6946 e 6947, 6977 a 6982, 7017 a 7021, 7053 a 7057, 7087 a 7091, 7122 a 7127 do Anexo II do PA, dos quais resulta que até aquela data havia sido pago o valor de €4.305.964,88 de subvenção e efetuados adiantamentos no valor de €2.400.474,48, pelo que até ao prazo para entrega das contas (30-08-2018), o valor de €1.876.364,56 não foi depositado nas contas bancárias da candidatura do Município.

A propósito da factualidade imputada em 6 dos factos provadas, em que está em causa a integração, na conta bancária da candidatura ao Município, dos valores integrais da subvenção estatal recebida, o Requerente vem solicitar ao Tribunal Constitucional, por Requerimento mencionado no ponto 10 supra. da presente decisão, que considere, como facto superveniente com relevância para a decisão sobre a presente infração, o facto de, no seu entender, a ECFP ter vindo ‹‹[r]econsiderar a sua posição, acolhendo como correta a atuação seguida pelo PPD/PSD, como resulta à saciedade do ponto 2.3. (páginas 18 a 26) da sua Decisão, de 9 de julho de 2026, relativa às contas das eleições autárquicas de Lisboa e de Almada, realizadas em 26 de setembro de 2021›› (cf. página 2 do Requerimento).

Todavia, não tem razão.

Note-se que a decisão declaratória de 9 de julho, a que se refere o PPD/PSD, foi proferida pela ECFP no âmbito do PA 17/CA/21/2021, no contexto das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 26 de setembro de 2021, não relevando para o ato eleitoral a que respeitam as contas em causa no presente processo.

Ora, a circunstância de o PSD ter apresentado, no contexto daquelas eleições autárquicas realizadas em 2021, prova da perfeita conformidade contabilística entre os valores recebidos a título de subvenção e aqueles que se refletem na conta bancária da candidatura ao Município, uma tal circunstância não se projeta no contexto do distinto ato eleitoral a que se refere o presente processo. Mais, analisado o teor do PA anexo, conclui-se que não foi demonstrado por qualquer meio - designadamente através de junção de mapas/quadros similares aos aludidos na decisão proferida pela ECFP no âmbito do PA 17/CA/21/2021 ou de qualquer outra documentação apta a afirmar a correspondência dos valores - que a diferença, no valor de €1.876.364,56, entre a subvenção pública recebida e os adiantamentos realizados, tenha sido efetivamente depositada na conta bancária da candidatura ao Município (seja, designadamente, por via da imputação de despesas comuns e centrais ao município ou através de contribuições do Partido).

A prova da factualidade descrita em 7 dos factos provados resulta da análise conjugada da totalidade dos documentos de prestação de contas apresentados e dos documentos de prestação de contas constantes do PA e respetivos anexos e o registo nos mapas “M8 - Conta-Receitas de Campanha - Cedência de bens a título de empréstimo”, “Mapa “M18 - Conta - Despesas de Campanha - Cedência de bens a título de empréstimo”, referente ao Município de Tarouca de fls. 5950, 5957 e 5967 do Anexo II do PA, do que se extrai o registo das cedências de bens a título de empréstimo, no valor de €615,00, e a ausência de entrega dos documentos de suporte (declaração de cedência ou outro documento equivalente).

A prova da factualidade enunciada em 8 e 9 dos factos provados, relativa ao elemento subjetivo do tipo, extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferências lógicas.

Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciam pode ser alcançada, na ausência de confissão, através da interpretação exterior de factos internos, o que se realiza por meio de inferências, assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Assinale-se que a obrigatoriedade de discriminar e comprovar as despesas e receitas da campanha não só constitui uma relevante obrigação no âmbito da prestação de contas, como não estamos sequer perante matéria que reclame particulares conhecimentos contabilísticos ou de índole técnica equivalente.

Constava ainda das Recomendações emitidas pela ECFP, para aquelas eleições, disponíveis na página da internet da Entidade, a indicação detalhada das sobreditas obrigações: (i) «No caso de candidaturas a mais de uma autarquia local, poderá ser preparado um mapa (Anexo XI) que reflita as despesas comuns e centrais da campanha, cujo limite é o valor máximo de 10 % do limite global admissível para o conjunto de todas as candidaturas autárquicas apresentadas. Desse mapa não poderão constar receitas - já que estas serão imputadas às contas de campanha de cada município, consoante cada categoria de receita -, à exceção das receitas de Contribuição de partido político que representem um adiantamento afeto ao pagamento de tais despesas comuns e centrais 20 (devendo esta categoria de receita ser também, subsequentemente, imputada a cada uma das contas de âmbito local)» (cf. p. 19 e 20 das Recomendações); (ii) «Quanto à Subvenção estatal (Anexo VI - Mapa M3), deve indicar-se o montante da subvenção estatal efetivamente recebida» (cf. p. 13 das Recomendações); (iii) «Refletir nas contas de campanha as despesas e receitas associadas a todas as ações realizadas, independentemente do valor envolvido» (cf. p. 9 das Recomendações); e (iv) «Todas as despesas devem basear-se em documento justificativo adequado nomeadamente, fatura, contrato, guia de remessa, guia de transporte, com identificação do número de identificação fiscal, domicílio do prestador de serviços e outros elementos legalmente exigíveis» (cf. p. 20 das Recomendações).

Por sua vez, também no Relatório da ECFP de fls. 241 a 300 do PA, emitido no âmbito do procedimento administrativo relativo à apreciação das contas aqui em apreço, se identificavam todas as situações aqui sob apreciação. Apesar de notificado do Relatório, sendo-lhe concedido prazo para se pronunciar ou retificar as contas no decurso da fase administrativa, o arguido PSD nada fez. Deste modo, a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que o Recorrente tinha conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 4 a 7 dos factos provados infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade.

No mais, estando em causa a inobservância de deveres de adequada discriminação e comprovação das despesas suportadas e receitas recebidas pela campanha eleitoral, não é crível que o arguido não tenha representado a possibilidade de que da sua conduta resultasse a prática da infração, e se tenha conformado com esse facto.

Quanto à consciência da ilicitude, constante de 8 dos factos provados, refere a decisão recorrida que o arguido sabia que a sua conduta era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas na motivação da decisão da matéria de facto, as razões pelas quais o arguido sabia que a sua conduta era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente, também aqui a prova se fazendo por via indireta, repousando em regras da experiência comum e em processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva.

A exigibilidade da observância dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude do arguido, já que não está em causa, neste domínio, a atribuição de um juízo de culpa ética equivalente ao do direito penal, antes a eventual indiferença relativamente aos valores tutelados pelas normas de dever previstas na LFP e na LEC.

É, pois, precisamente pela qualidade de participante em ato eleitoral que se impunha ao arguido uma exigibilidade reforçada enquanto destinatário especial das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre dito (cf. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas aplicáveis.

Visto que o Recorrente foi constituído em 1975, possuía, à data da prática dos factos, 43 anos de experiência em matéria partidária e eleitoral, sendo-lhe exigível, também por isso, conhecer os deveres contabilísticos cuja inobservância vem imputada, em particular quando, como no presente caso, refletem as mais básicas práticas contabilísticas. A antiguidade histórica do arguido permite afirmar a reforçada capacidade para se deixar motivar pela norma - isto é, para agir em conformidade com o direito, em atenção às múltiplas oportunidades, encontradas no lastro histórico de participação eleitoral, para não agir ilicitamente -, termos em que, no caso concreto e de acordo com as regras da experiência, lhe seria exigível outro comportamento. Considerando as concretas infrações imputadas, que se traduzem na inobservância de comandos básicos de organização contabilística, a experiência do partido traduz-se, em apertada síntese, na afirmada censurabilidade pelo facto praticado.

Ademais, resulta da prova produzida que o arguido apresentou as contas da campanha em moldes que demonstram o conhecimento dos deveres gerais que sobre si impendiam nesta matéria. A prova da consciência da ilicitude resulta, nestes termos, da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova da matéria factual indicada em 10 dos factos provados extrai-se da retificação de contas apresentada pelo arguido em 13 de maio de 2019, constante de fls. 159 do PA, cujo conteúdo integral se encontra disponível no CD constante de fls. 160 do PA.

A prova da factualidade descrita no ponto 11 dos factos provados extrai-se do ofício n.º 2073/GABSG/2018, de 16 de maio de 2018 que consta de fls. 19 a 36 do PA, e subsequentes ofícios n.º 2605/GABSG/2019, de 04 de abril de 2019 (fls. 143 e 144 do PA), retificados pelo ofício n.º 0088/XIV/SG, de 28 de janeiro de 2020, e pelo ofício n.º 265/XVII/SG, de 22 de abril de 2026, todos da Assembleia da República, que constam de fls. 104 a 114 dos presentes autos.

A prova do facto descrito em 12 dos factos provados extrai-se do Balanço consolidado e da demonstração dos resultados, que integram as contas relativas ao ano 2024, apresentadas pelo PPD/PSD, publicitadas em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/.

A prova constante dos factos indicados em 13 dos factos provados resulta do Ofício n.º 0256/XVI/SG, de 17 de março de 2025, da Assembleia da República, cf. fls. 104 e 105.

13 - Matéria de direito

13.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas últimas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no Acórdão n.º 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (cf. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional (atualmente à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos), nos termos previstos no artigo 27.º da LFP, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respectiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada acto (cf. arts.16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos actos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

13.2 - Imputações ao Recorrente

13.2.1 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que concerne às fontes de financiamento.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º deste diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha.

Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose. Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]».

De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre -, não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada a uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação. Com efeito, estarão fora do âmbito da definição de “despesas de campanha” os casos em que uma certa despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situe à margem do domínio de decisão de uma candidatura.

A decisão recorrida reconduziu, ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, os seguintes quatro núcleos factuais:

i) Indevida discriminação de despesas comuns e centrais (cf. ponto 4 dos factos provados);

ii) Divergência entre o montante de receitas recebidas a título de subvenção pública e o montante que registado (cf. ponto 5 dos factos provados);

iii) Receitas provenientes de subvenção pública não movimentadas através da conta bancária do Município (cf. ponto 6 dos factos provados);

iv) Ausência de suporte documental de cedência de bens a título de empréstimo (cf. ponto 7 dos factos provados).

13.2.2 - A imputação referida em i. diz respeito à factualidade constante do ponto 4 dos factos provados, consubstanciada na indevida comprovação de despesas, por terem sido registadas, na conta comum e central da Candidatura, despesas referentes aos 190 Municípios, sem que o montante de €182.352,21 se encontre refletido nas contas de cada um dos Municípios.

Dispõe o artigo 15.º, n.º 1, da LFP, que: «[a]s receitas e despesas de campanha eleitoral constam de listas próprias restritas à respetiva campanha e obedecem ao regime do artigo 12.º».

Para o caso das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, estabelece o n.º 2 do mesmo artigo que «[a] conta tem base municipal, sem prejuízo da existência de conta respeitante às despesas comuns e centrais», acrescentando o n.º 3 que «[à]s contas previstas nos números anteriores correspondem contas bancárias especificamente constituídas para o efeito, onde são depositadas as respetivas receitas e movimentadas todas as despesas relativas à campanha».

Temos assim que, no caso das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, a LFP exige a existência de uma conta de base municipal para cada uma das candidaturas e uma outra conta respeitante às despesas comuns e centrais a alocar a cada candidatura, a que devem corresponder contas bancárias especificamente constituídas para o efeito.

Por sua vez, o artigo 27.º, n.º 2, da LFP, prevê que «[n]o domínio das eleições autárquicas, cada partido ou coligação, se concorrer a várias autarquias, apresentará contas discriminadas como se de uma só candidatura nacional se tratasse, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 15.º».

E o n.º 3 prevê que «[a]s despesas efetuadas com as candidaturas e campanhas eleitorais de coligações de partidos que concorram aos órgãos autárquicos de um ou mais municípios podem ser imputadas nas contas globais a prestar pelos partidos que as constituam ou pelas coligações de âmbito nacional em que estes se integram, de acordo com a proporção dos respetivos candidatos».

Por fim, dispõe o artigo 37.º, n.º 2, da LEC que «[n]o caso de candidaturas apresentadas por partidos políticos que concorram a mais de uma autarquia local e de existirem despesas comuns e centrais, previstas no n.º 2 do artigo 15.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, a conta respetiva a estas despesas tem como limite um valor máximo igual a 10 /prct. do limite global admissível para o conjunto das candidaturas autárquicas apresentadas».

Ora, o PPD/PSD contesta a sua adstrição ao dever de imputar as despesas realizadas - que considera “comuns e centrais” - a cada uma das contas correspondentes aos vários Municípios, considerando que da lei ‹‹[n]ão resulta, nem mesmo implicitamente a necessidade de uma tal imputação›› (cf. ponto IV.7 das motivações).

Todavia, não tem razão.

A exigência legal, que resulta da conjugação dos artigos 15.º, n.^os 1 e 3, da LFP, com os artigos 27.º, n.º 2, do mesmo diploma, relativa à individualização, de base municipal, das receitas e despesas de campanha, é expressão de um dever geral de transparência das contas, que estaria inobservado caso o partido se limitasse a englobar a totalidade das receitas e despesas sem individualização de base municipal. A infração praticada não está, pois, na circunstância de o PSD ter registado aquelas despesas na sua conta comum e central - que é possibilidade prevista no artigo 27.º, n.º 3, da LFP -, mas de se limitar a um tal registo, o que não permite refletir contabilisticamente a realidade relativa a cada candidatura de base municipal, em termos que determinam uma subvalorização das despesas de base municipal apresentadas, em violação dos artigos 12.º, n^os 1 e 3, alínea c), aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP.

Estamos, assim, perante a ausência de devida discriminação na campanha eleitoral em causa, que consubstancia uma violação dos artigos 15.º, n.^os 1, 2 e 3, e 27.º, n.º 2, ambos da LFP, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de indevida discriminação de despesas da campanha eleitoral.

13.2.3 - Está em causa na imputação referida em ii. a circunstância de o PPD/PSD registar, nas contas de campanha relativas ao Município de Machico, um valor de receitas provenientes de subvenção pública divergente dos valores que foram pagos pela Assembleia da República.

Nos termos do artigo 16.º, n.º 1, da LFP, ‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por: a) Subvenção estatal; b) Contribuição de partidos políticos que apresentem ou apoiem candidaturas às eleições para a Assembleia da República, para o Parlamento Europeu, para as Assembleias Legislativas Regionais e para as autarquias locais, bem como para Presidente da República; c) donativos de pessoas singulares apoiantes das candidaturas à eleição para Presidente da República e apoiantes dos grupos de cidadãos eleitores dos órgãos das autarquias locais; d) Produto de atividades de angariação de fundos para a campanha eleitoral››.

O recebimento de subvenção pública integra, pois, o elenco de formas de financiamento admissíveis de campanhas eleitorais.

Como resulta do ponto 5 dos factos provados, o confronto entre a informação registada nas contas de campanha e a informação prestada pela Assembleia da República permite afirmar a divergência apontada de €3.369,03, já que o PPD/PSD registou nas contas de campanha do Município de Machico, receitas provenientes de subvenção estatal, no valor total de €35.929,32, sendo que, de acordo com os ofícios da Assembleia da República, foi pago o valor de €39.298,35.

Ora, a divergência de valores apontada reflete uma incorreta inscrição contabilística, já que os valores inscritos, a título de subvenção, nas contas de campanha apresentadas, devem encontrar correspondência perfeita com os montantes efetivamente pagos, devendo o partido político, caso se reivindique o ajustamento ou a reposição desses valores, apresentar contas retificadas, de modo que a informação prestada represente, com exatidão, a realidade contabilisticamente representada - o que não aconteceu.

Assim, ao registar valores de subvenção pública distintos dos indicados pela Assembleia da República, pode afirmar-se um tratamento contabilístico impreciso e que fere a fidedignidade da informação que as contas devem refletir. A factualidade reconduz-se à não observância do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, ambos da LFP, na modalidade de indevida discriminação de receitas.

13.2.4 - Quanto à imputação referida em iii., em causa está a circunstância de o PPD/PSD ter registado receitas provenientes de subvenção pública no valor total de €4.349.892,27, sem que o montante de €1.876.364,56 se encontre refletido nas respetivas contas bancárias (cf. ponto 6 dos factos provados).

Ora, dispõe o artigo 15.º, n.º 1, da LFP, que: «[a]s receitas e despesas de campanha eleitoral constam de listas próprias restritas à respetiva campanha e obedecem ao regime do artigo 12.º.».

Todavia, para o caso concreto das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, estabelece o n.º 2 do mesmo artigo que «a conta tem base municipal, sem prejuízo da existência de conta respeitante às despesas comuns e centrais», acrescentando o n.º 3 que «[à]s contas previstas nos números anteriores correspondem contas bancárias especificamente constituídas para o efeito, onde são depositadas as respetivas receitas e movimentadas todas as despesas relativas à campanha». Assim, a LFP exige a existência de uma conta bancária de base municipal para cada uma das candidaturas e uma outra respeitante às despesas comuns e centrais a alocar a cada candidatura, a que devem corresponder contas bancárias especificamente constituídas para o efeito.

Tratando-se, pois, de receitas recebidas, a título de subvenção, relativamente aos municípios identificados em 6 dos factos provados, a totalidade do valor recebido a este título - no montante de €4.349.892,27 - deveria estar refletido nas contas bancárias daqueles Municípios.

O PPD/PSD alega, a este propósito, que realizou diversos «adiantamentos de subvenção» às contas de campanhas eleitorais, financiando-as, num primeiro momento, através da conta central do PPD/PSD, e abatendo o valor do adiantamento àquele das receitas efetivamente recebidas pela candidatura a título de subvenção (cf. III.1 a III.15 das motivações). Acrescenta que ‹‹[o] ponto central é que pelas contas bancárias de cada campanha eleitoral passam efetivamente todas as receitas e todos os pagamentos dessa campanha, com exceção daquele montante da subvenção, apenas por ser recebido muito depois do encerramento das atividades de campanha e da própria conta bancária›› (cf. ponto III.11 das motivações).

Embora a alegação do Recorrente encontre correspondência perfeita com o registo relativo às contas de campanha em causa e respetivas demonstrações financeiras, a alegação não permite afastar a relevância contraordenacional da conduta.

Por um lado, não procede a alegação de os acertos de subvenção, realizados pela Assembleia da República, ocorrerem após a data de prestação de contas. Como resulta do artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a candidatura presta as suas contas de campanha no prazo máximo de 90 dias após o pagamento integral da subvenção pública, termos em que a Candidatura estaria perfeitamente a tempo para movimentar o valor a subvenção pública através da conta bancária do município.

Depois, considerando a prática de ‹‹adiantamento de subvenção›› realizada pelo PPD/PSD, verifica-se que o valor dos adiantamentos - €2.400.474,48 - é inferior ao valor da subvenção paga pela Assembleia da República até maio de 2018 - no montante de €4.305.964,88 -, pelo que a tal diferença, reduzida dos valores de subvenção superior à registada e dos valores registados como adiantamento superiores ao valor de subvenção paga, que correspondente a €1.876.364,56, teria de ter sido depositada na conta bancária dos Municípios.

Ora, o Recorrente PPD/PSD vem sustentar, em requerimento autónomo, ter havido uma inversão no entendimento seguido pela ECFP no que respeita a esta matéria, invocando, para tal, a decisão declaratória proferida no âmbito do PA 17/CA/21/2021. Todavia, não lhe assiste razão.

Importa assinalar que o procedimento contabilístico adotado pelo PSD - nos termos do qual o financiamento das campanhas é assegurado através de crédito bancário, creditado numa conta central do partido, a partir da qual são efetuados adiantamentos às estruturas municipais (contas bancárias correspondentes a cada Município), procedendo-se posteriormente ao acerto de contas em função da subvenção estatal recebida - é um procedimento atípico, clamando, como tal, por explicações aptas a afirmar a conformidade material do financiamento.

Analisado o teor da decisão declaratória a que se refere o requerimento apresentado pelo PSD, nada há, no entendimento da ECFP, que se distinga do adotado nos presentes autos. Desde logo, cumpre notar que, ao invés do que ali sucedeu, resulta do ponto 7 dos factos provados no presente processo que o valor da subvenção pública recebida excede o montante dos adiantamentos, permanecendo por justificar a ausência de depósito na conta da Campanha da sobredita diferença no valor de €1.876.364,56, sendo que só quanto a esta foi considerada a verificação de irregularidade.

Por outro lado, a ECFP não deixa de referir que «o procedimento adotado pela Candidatura de a subvenção pública de cada município ser depositado na conta central da campanha é um desvio ao regime definido pelo legislador» (cf. p. 25 da decisão declaratória proferida no PA 17/CA/21/2021), visto que a totalidade da subvenção recebida deve ser, como tal, depositada na conta bancária da candidatura ao Município. Todavia, de igual forma, considerou que a justificação apresentada pelo Recorrente - no que respeita à referida compensação com o valor dos adiantamentos - permitia a rastreabilidade dos fluxos financeiros.

O juízo decisório refletido naquela decisão declaratória - e que se distingue do presente processo - vem fundado em razões de facto e de prova, já que ali se considerou que a divergência entre a subvenção recebida e os adiantamentos foi devidamente justificada pelo PSD, em momento posterior, com recurso a mapas contabilísticos (na sua totalidade, 45 Mapas apresentados) que refletem a afetação integral das despesas comuns às respetivas campanhas municipais, permitindo afirmar a correspondência exata entre montantes. Ora, a mesma conclusão não se mostra possível nestes autos, visto que os elementos aqui apresentados não permitem dar como regularmente documentado o depósito dessa diferença de €1.876.364,56 - seja a que título for - na conta bancária da candidatura ao Município.

Por fim, sempre se dirá que a alegação genérica do Recorrente, no sentido de o valor da subvenção pública ter sido recebido após o encerramento da conta bancária da candidatura ao Município é vicissitude que, a verificar-se, só ao mesmo será imputável. Como afirma a ECFP na decisão recorrida, «devem os Partidos apenas proceder o encerramento das contas bancárias da campanha no momento imediatamente antes da apresentação de contas à ECFP, por forma a que a mesma reflita a realidade de receitas auferidas e despesas incorridas da campanha. Qualquer procedimento que contrarie esta prática contribui para a falta de transparência das contas».

Em suma, verificando-se o registo do valor de €1.876.364,56 em “Outras contas a receber”, sem que um tal valor tenha sido depositado na conta bancária de campanha daqueles Municípios, está violado o disposto no artigo 15.º, n.^os 1 e 3, da LFP, afirmando-se o elemento objetivo do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n. os 1 e 2 do mesmo diploma legal, na modalidade de insuficiente de comprovação de receitas.

13.2.5 - Segundo a decisão recorrida, foram registadas, nas contas de campanha apresentadas respeitantes ao Município de Tarouca, cedências de bens a título de empréstimo, no valor total de €615,00, sem que tenha sido entregue a respetiva documentação de suporte (declaração de cedência ou outro documento equivalente). A imputação diz respeito à cedência dos veículos identificados no ponto 7 dos factos provados.

Note-se, no que respeita à cedência de bens à campanha a título de empréstimo, que estamos perante um apoio logístico passível de expressão contabilística e, como tal, sujeito a contabilização pelo seu valor corrente de mercado e obrigatoriamente discriminado em lista própria (cf. artigo 12.º, n.º 3, alíneas b) e c), aplicável ex vi do artigo 15.º, n.º 1, e 3.º, n.º 4, ambos da LFP).

A cedência (temporária) de bens à candidatura para utilização em campanha constitui, pois, um donativo em espécie, pelo que o respetivo valor deve ser registado nas contas, quer na rubrica das receitas (na medida em que a sua utilização pela campanha não importou um custo) quer das despesas (enquanto consumo de um recurso da campanha), o que reivindica a adequada titulação desta operação contabilística.

No caso, resultou demonstrada - e o Arguido não contestou - a ausência de documentação de suporte relativa às viaturas cedidas à campanha a título de empréstimo. Do que se trata é, pois, da ausência de adequada titulação de receitas e despesas, o que impede a aferição do concreto valor de mercado dos bens cedidos.

Assim, as contas apresentadas não permitem comprovar todas as receitas e despesas sujeitas a contabilização, circunstância que preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, por violação do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.^os 1 e 2, ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma.

13.2.6 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente às condutas a que se referem os pontos 13.2.2 a 13.2.5, baseia-se nos factos provados nos pontos 8 e 9, dos quais decorre que na situação subsumível à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, o arguido agiu com dolo eventual.

13.3 - Consequências jurídicas

Nos termos do artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível com coima, que varia, no caso dos mandatários financeiros, entre 1 e 80 vezes o valor do IAS, e, no caso de partidos políticos, entre 10 e 200 vezes o valor do IAS. Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em €428,90, pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a moldura abstrata situa-se, no caso dos Partidos, entre €4.289,00 e €85.780,00.

A ECFP aplicou ao PPD/PSD a sanção de coima no valor de 16 (dezasseis) vezes o IAS de 2018, o que perfaz a quantia de €6.862,40 (seis mil oitocentos e sessenta e dois euros e quarenta cêntimos), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Para tal, ponderou a mediana gravidade da conduta do Recorrente, medida pelo facto de a violação se ter realizado por diversas vias e múltiplas vezes - em concreto, 179 vezes (por cada um dos Municípios) na dimensão de indevida discriminação e comprovação de receitas, duas vezes por falta de comprovação de despesas e/ou receitas e 65 vezes quanto à ausência de discriminação de despesas -, o peso relativo das infrações - a saber, de 30,52 % no valor global das receitas e de 2,55 % no valor global das despesas -, a culpa leve do arguido e a sua situação económica.

Considera-se que a ponderação efetuada na decisão recorrida, decidindo aplicar ao arguido uma coima fixada em limite próximo do mínimo legal, não merece censura, sendo de manter a sanção concretamente aplicada.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Social Democrata (PPD/PSD) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, de 21 de maio de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, em coima correspondente a 16 (dezasseis) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de €6.862,40 (seis mil oitocentos e sessenta e dois euros e quarenta cêntimos).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

O Relator atesta o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros António da Ascensão Ramos e Carlos Medeiros de Carvalho, bem como o voto vencido da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (nos termos da declaração junta), que participaram na sessão por videoconferência. Rui Guerra da Fonseca

Lisboa, 7 de outubro de 2026. - Rui Guerra da Fonseca - Luís Filipe Lameiras - Paula Ribeiro de Faria - Maria Benedita Urbano - Joaquim Pedro Cardoso da Costa - Afonso Patrão (vencido, nos termos da Declaração de Voto que apresento) - Gabriela Cunha Rodrigues (vencida, nos termos da Declaração de Voto que junto) - João Carlos Loureiro.

Declaração de voto

Vencido. Em meu juízo, o procedimento contraordenacional prescreveu, no máximo, em 31 de agosto de 2026, uma vez que considero ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro), pelas razões que constam da Declaração de Voto que juntei ao Acórdão n.º 874/2023. Afonso Patrão

Declaração de Voto

Vencida.

Em meu juízo, a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19 é inconstitucional, pelo que o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito, nos termos da Declaração de Voto do Juiz Conselheiro Afonso Patrão aposta ao Acórdão n.º 694/2025, que acompanhamos. Gabriela Cunha Rodrigues

Declaração de voto

Vencida. Creio que o procedimento contraordenacional se encontra extinto, por prescrição, desde 28 de fevereiro de 2026, pelo que deveria o Tribunal tê-lo declarado, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso.

Afirma-se na presente decisão (pontos 11.2.2. e 11.2.3. da fundamentação), na senda de anterior jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021), que ao prazo máximo de prescrição acrescem, além dos seis meses de suspensão previstos no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, os 157 dias de suspensão determinados pela legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19, pelo que aquele prazo «não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027». Discordo deste entendimento.

Acompanho, nesta matéria, uma vez mais, o que se escreveu na declaração de voto do Cons. Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 461/2026:

«Com efeito, considero serem inconstitucionais as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro. A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de carácter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contraordenacional e Covid-19: retrospetiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37). Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de carácter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada.»

As infrações consumaram-se em 30 de agosto de 2018, como se reconhece na decisão. Afastada a suspensão de 157 dias, o prazo máximo de prescrição - sete anos e seis meses, nos termos do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO - terminaria no dia 30 de fevereiro de 2026, dia inexistente, completando-se, por isso, em 28 de fevereiro de 2026 (artigo 279.º, alínea c), do Código Civil, ex vi artigo 296.º do mesmo Código). Também não releva a suspensão prevista no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, porque a notificação do despacho de admissão do recurso apenas ocorreu em 17 de julho de 2026, quando aquele prazo se encontrava já integralmente decorrido - e uma causa de suspensão não faz renascer um prazo extinto. Aliás, a própria decisão sancionatória da ECFP, de 21 de maio de 2026, foi proferida quando o procedimento se encontrava já prescrito.

Por esta razão, entendo que, em vez de confirmar a condenação do Recorrente, deveria o Tribunal ter declarado extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, determinando o arquivamento dos autos. Mariana Canotilho

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