Acórdão n.º 859/2026, de 10 de novembro

Acórdão n.º 859/2026

Processo n.º 1029/26

Aos sete dias do mês de outubro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente João Carlos Loureiro, e os Juízes Conselheiros Luís Filipe Lameiras, Mariana Canotilho, Afonso Patrão, António José da Ascensão Ramos, Gabriela Cunha Rodrigues, Paula Ribeiro de Faria, Maria Benedita Urbano, Rui Guerra da Fonseca, Joaquim Pedro Cardoso da Costa e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro Vice-Presidente, por delegação do Ex.mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:

I - Relatório

1 - Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante designada apenas por «ECFP»), em que são Recorrentes o Partido Popular Monárquico (doravante designado ‹‹PPM››) e o Partido Social Democrata (doravante designado ‹‹PPD/PSD››), foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, datada de 21 de maio de 2026, relativa às contas apresentadas pela coligação eleitoral com a sigla ‹‹PPD/PSD.PPM››, referentes à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, que sancionou contraordenacionalmente os Recorrentes.

2 - Por decisão de 24 de fevereiro de 2021, tomada no âmbito do PA 42/AL/17/2018 (doravante, designado por «PA»), a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pela coligação eleitoral com a sigla «PPD/PSD.PPM», relativas à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, tendo sido Lélio Raimundo Lourenço mandatário financeiro (artigo 27.º, n.º 4, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla «LFP») e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla «LEC»).

Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional.

3 - Em 19 de dezembro de 2025, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo de contraordenação n.º 33/2025, e ao qual foi apensado o PA.

Por ofício datado de 22 de dezembro de 2025, os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.^os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla «RGCO»), tendo o PPD/PSD apresentado a sua defesa escrita.

4 - Por decisão de 21 de maio de 2026, a ECFP decidiu condenar os Arguidos, aplicando:

Ao Partido Social Democrata (PPD/PSD), a sanção de coima no valor de 12 (doze) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) fixado para 2018, o que perfaz a quantia de € 5.146,80, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP;

Ao Partido Popular Monárquico (PPM), a sanção de coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) fixado para 2018, o que perfaz a quantia de € 4.289,00, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n. os 1 e 2, da LFP.

5 - O PPD/PSD recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«VI.1 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto II, os procedimentos contraordenacionais objeto do presente Recurso estão prescritos.

VI.2 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto III, inexiste qualquer infração quanto ao depósito bancário efetuado das subvenções recebidas da Assembleia da República.

VI.3 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto IV, inexiste qualquer infração quanto à não imputação das “despesas comuns e centrais”.

VI.4 - Face aos fundamentos expressos supra no ponto V, é absolutamente imperioso que o Tribunal Constitucional efetue o cúmulo jurídico de todas as coimas a aplicar ao PPD/PSD (tal como a todos os demais partidos políticos que estão nas mesmas circunstâncias) relativamente às eleições autárquicas de 01-10-2017, para o que se requer uma decisão conjunta dos 4 (quatro) Recursos interpostos pelo PPD/PSD nos 20 (vinte) PCO ora em questão».

6 - O PPM recorreu desta decisão para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«VIII. CONCLUSÕES

a) O procedimento contraordenacional prolongou-se por período próximo de oito anos.

b) A decisão recorrida considera interruptivos atos administrativos desprovidos de densidade sancionatória.

c) Tal interpretação do artigo 28.º do RGCO permite a extensão indefinida da prescrição.

d) Esta interpretação viola os artigos 2.º, 18.º e 32.º, n.º 10 da Constituição.

e) A decisão desvaloriza o prazo do artigo 43.º da Lei Orgânica n.º 2/2005, esvaziando-o de conteúdo jurídico efetivo.

f) O Recorrente foi condenado sem que tenha sido demonstrada qualquer conduta própria.

g) Não foi demonstrada participação causal, domínio do facto ou benefício económico.

h) A decisão assenta numa lógica de responsabilidade reflexa.

i) Tal lógica viola o princípio da culpa e a pessoalidade da responsabilidade sancionatória.

j) A imputação de dolo baseia-se em presunções genéricas.

k) Não foi demonstrado qualquer elemento factual relativo à representação ou aceitação do resultado.

l) Tal construção viola o princípio da culpa e as garantias de defesa.

m) A decisão não contém fundamentação individualizada relativamente ao Recorrente.

n) Tal insuficiência viola os artigos 268.º, n.º 3 e 32.º, n.º 10 da Constituição.

o) A irregularidade imputada possui natureza predominantemente formal.

p) Não foi demonstrado qualquer dano material relevante para a transparência das contas.

q) A decisão recorrida aplica interpretações normativas que: a. alargam indevidamente os atos interruptivos da prescrição; b. permitem a imputação sem conduta própria; c. admitem presunção de dolo; d. esvaziam o prazo legal de decisão.) Tais interpretações são materialmente inconstitucionais››.

7 - Por deliberação de 9 de julho de 2026, a ECFP, ao abrigo do artigo 46.º, n.º 5, da LEC, sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional. Recebidos os autos neste Tribunal, foi proferido despacho, datado de 15 de julho de 2026, pelo qual se admitiram os recursos apresentados.

8 - O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento aos recursos. Notificados, apenas o PPM respondeu, reafirmando os fundamentos do seu recurso.

9 - Por requerimento datado de 21 de setembro de 2026, o Recorrente PPD/PSD veio solicitar a junção de cópia da decisão declaratória proferida pela ECFP, em 9 de julho de 2026, no âmbito do PA 17/CA/21/2021, requerendo a sua ponderação na decisão a proferir, o que faz nos seguintes termos: «[e]mbora a ECFP não tivesse então aceitado as explicações do PPD/PSD nesta matéria - razão por que a questão é objeto de litígio -, o certo é que, posteriormente, viria a ECFP a reconsiderar a sua posição, acolhendo como correta a atuação seguida pelo PPD/PSD, como resulta à saciedade do ponto 2.3 (páginas 18 a 26) da sua Decisão, de 9 de julho de 2026, relativa às contas das eleições autárquicas de Lisboa e de Almada, realizadas em 26 de setembro de 2021. Dada a natureza superveniente desta informação e a sua óbvia relevância para a apreciação e decisão pelo Tribunal Constitucional da referida questão, objeto de todos os identificados recursos, tomo a liberdade de juntar a esta missiva cópia daquela Decisão da ECFP de 9 de julho de 2026, requerendo a Vossa Excelência que a mesma possa ser junta aos autos desses mesmos recursos›› (cf. p. 2 do Requerimento).

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

Considerações gerais

10 - A Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.

Considerando que os presentes autos se iniciaram após a data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) -, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.

A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer quanto ao regime processual, foram tecidas considerações relevantes no Acórdão n.º 421/2020, para o qual se remete, sendo aqui mais significativas as que dizem respeito à alteração da competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, bem como para aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou então a ser atribuída à ECFP (cf. artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP). Assim, nos termos do novo regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).

No referido Acórdão n.º 421/2020 esclareceu-se ainda, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.^os 979/1996 e 563/2006).

B. Questões a decidir

11 - Em face do teor das motivações, as questões a decidir a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, datada de 21 de maio de 2026, são as seguintes:

Conexão processual e aplicação de sanção única;

Prescrição do procedimento contraordenacional;

Nulidade da decisão recorrida;

Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;

Imputação subjetiva dos factos a título doloso;

Medida concreta das coimas.

Mérito da decisão sancionatória

12 - Questões prévias

12.1 - Conexão processual e aplicação de sanção única

O Recorrente PPD/PSD solicitou, no seu recurso, a apreciação e a decisão conjunta dos recursos relativos a 20 (vinte) decisões condenatórias proferidas pela ECFP relativamente a contas apresentadas pelo Recorrente na campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017, solicitando, neste contexto e nos termos do artigo 19.º do RGCO, o cúmulo jurídico das coimas aplicadas.

Invoca, para tal, que tem pendentes recursos de impugnação judicial das decisões sancionatórias proferidas pela ECFP no âmbito dos PCO n.^os 11/2024 (Processo n.º 701/2025), 12/2024 (Processo n.º 851/2025), 13/2024 (Processo n.º 852/2025), 14/2024 (Processo n.º 853/2025), 18/2025 (Processo n.º 1076/2026), 23/2025 (Processo n.º 1077/2026), 24/2025 (Processo n.º 1075/2026), 25/2025 (Processo n.º 1025/2026), 29/2025 (Processo n.º 1079/2026), 30/2025 (Processo n.º 1050/2026), 31/2025 (Processo n.º 1080/2026), 32/2025 (Processo n.º 1026/2026), 33/2025 (Processo n.º 1029/2026), 34/2025 (Processo n.º 1028/2026), 35/2025. (Processo n.º 1078/2026), 36/2025 (Processo n.º 1048/2026), 1/2026 (Processo n.º 1056/2026), 2/2026 (Processo n.º 968/2026), 3/2026 (Processo n.º 1049/2026) e 4/2026 (Processo n.º 1027/2026, todos referentes às contas de campanha para as eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, às quais o PPD/PSD concorreu autonomamente ou em coligação, apresentando, quanto a cada candidatura, contas de campanha próprias.

Considera, pois, que ‹‹[f]ace aos fundamentos expressos supra no ponto V, é absolutamente imperioso que o Tribunal Constitucional efetue o cúmulo jurídico de todas as coimas a aplicar ao PPD/PSD (tal como a todos os demais partidos políticos que estão nas mesmas circunstâncias) relativamente às eleições autárquicas de 01-10-2017, para o que se requer uma decisão conjunta dos 4 (quatro) Recursos interpostos pelo PPD/PSD nos 20 (vinte) PCO ora em questão» (cf. ponto VI.4. das conclusões).

Pretende, assim, o Recorrente que o Tribunal unifique todos os processos de contraordenação em causa, apreciando conjuntamente a prática das infrações imputadas ao PPD/PSD, de modo a dar origem à aplicação, numa única decisão, de coima única conjunta, segundo o critério do cúmulo jurídico previsto no artigo 19.º do RGCO.

Sucede que a solução material de cúmulo jurídico pretendida tem como condição, neste momento processual, o processamento conjunto das contraordenações pelas quais veio condenado o PPD/PSD, por via da apensação de processos.

Ora, é certo que o RGCO assenta a regra do cúmulo jurídico quando, no artigo 19.º, n.º 1, estabelece que «[q]uem tiver praticado várias contra-ordenações é punido com uma coima cujo limite máximo resulta da soma das coimas concretamente aplicadas às infracções em concurso». Os n^os 2 e 3 do mesmo preceito, por seu turno, estabelecem a moldura do cúmulo («2 - A coima aplicável não pode exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contra-ordenações em concurso. 3 - A coima a aplicar não pode ser inferior à mais elevada das coimas concretamente aplicadas às várias contra-ordenações.»).

Este regime substantivo não se basta a si mesmo, carecendo de regras adjetivas que o tornem operativo, e que são distintas consoante o processo se encontre na sua fase administrativa ou já na fase judicial (e deixando de parte a matéria respeitante ao cúmulo superveniente, que neste momento não está em causa). Assim, na fase administrativa, constitui exemplo desta preferência por uma tramitação única o que resulta da regra de competência por conexão prevista no artigo 36.º do RGCO, nos termos do qual releva um critério amplo de unidade subjetiva, referido ao autor da infração, no sentido de que qualquer autoridade competente para processar qualquer das infrações em concurso as possa tratar da sua totalidade. Bem se vê, pois, que o artigo 36.º do RGCO é uma norma de atribuição de competências reservada à fase administrativa, concretamente destinada a autorizar o prolongamento de competência de autoridades administrativas em casos em que, numa pluralidade de infrações, a tramitação única do processo se justifique.

Todavia, a decisão de admitir, em fase judicial, a formação da conexão de processos tramitados separadamente na fase administrativa tem lugar nos termos das regras previstas nos artigos 24.º e seguintes do CPP, ex vi do artigo 41.º do RGCO, que impõem critérios objetivos e subjetivos orientados por razões, de verificação cumulativa, de afinidade material (cf. alíneas a) e b) do n.º 1), de unidade (cf. alínea a), b) e c) do n.º 1) ou ligação subjetiva entre factos (cf. alíneas c), d) e e) do n.º 1), e ainda do domínio particular da relação entre pessoas singulares e coletivas (cf. alínea f) do n.º 1).

O artigo 24.º, n.º 3, do CPP impõe um juízo adicional de ponderação de interesses, ao dispor que ‹‹[a] conexão não opera quando seja previsível que origine o incumprimento dos prazos de duração máxima da instrução ou o retardamento excessivo desta fase processual ou da audiência de julgamento››.

Neste mesmo sentido, o legislador foi claro quanto a que a formação da conexão processual reivindica a ponderação de interesses, em termos que algumas vezes impõem a separação processual por razões de boa administração da justiça. Assim, estabelece o artigo 30.º, n.º 1, do CPP (‹‹separação de processos››), que o ‹‹(...) tribunal faz cessar a conexão e ordena a separação de algum, alguns ou de todos os processos sempre que: a) A conexão afetar gravemente e de forma desproporcionada a posição de qualquer arguido ou houver na separação um interesse ponderoso e atendível de qualquer um deles, nomeadamente no não prolongamento da prisão preventiva; b) A conexão puder representar um risco para a realização da justiça em tempo útil, para a pretensão punitiva do Estado ou para o interesse do ofendido, do assistente ou do lesado; c) A manutenção da conexão possa pôr em risco o cumprimento dos prazos de duração máxima da instrução ou retardar excessivamente a audiência de julgamento; d) A conexão puder retardar excessivamente o julgamento de qualquer dos arguidos; ou e) Houver declaração de contumácia, ou o julgamento decorrer na ausência de um ou alguns dos arguidos e o tribunal tiver como mais conveniente a separação de processos››. O artigo 30.º do CPP é, com efeito, expressão de uma ponderação legislativa ampla, já refletida no artigo 24.º, n.º 3, daquele diploma, que eleva os interesses de boa administração da justiça a obstáculo de conexão processual, tornando a apensação «dependente da apreciação da verificação dos pressupostos em conjugação com os obstáculos à apensação» (cf. António Gama et al., Comentário Judiciário do Código de Processo Penal, Vol. I, Almedina, 2021, p. 364).

Numa palavra, e para o que aqui releva, também o Tribunal Constitucional deve rejeitar a conexão processual se da mesma puder resultar um retardamento excessivo da fase de julgamento (cf. artigos 24.º, n.º 3, e 30.º, n.º 1 alínea c), ambos do CPP), se tal representar um risco para a realização da justiça em tempo útil ou para a «pretensão punitiva do Estado» (cf. artigo 30.º, n.º 1, alínea b), do CPP), ou puder retardar excessivamente o julgamento de qualquer dos arguidos (cf. artigo 30.º, n.º 1, alínea d), do CPP).

Um tal juízo de ponderação implica, quanto aos processos de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, a consideração (i) da sua condição de processo de contraordenação com singularidades e (ii) das particularidades da sua tramitação em fase judicial. Para efeitos desta ponderação, são relevantes as seguintes particularidades, que o Tribunal Constitucional tem repetidamente reconhecido.

Por um lado, o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de contas dos partidos e das campanhas não acolhe formalmente uma distinção entre um plano estritamente administrativo (declaratório) e contraordenacional (sancionatório), típica da maioria dos processos de contraordenação; antes adota um modelo de continuidade entre fases ou subfases de um único processo, na sua fase administrativa - cf. Acórdão n.º 508/2023. Por outro lado, a produção de prova em processos de contas dos partidos e das campanhas tem natureza essencialmente documental - cf. Acórdãos n.^os 414/2024, 568/2024, 89/2025, 697/2025, 180/2026, 349/2026 e 459/2026.

Assinale-se, ainda, que, nos termos da LFP e da LEC, os sujeitos destinatários do dever de entrega de contas de partidos e das campanhas são, pela sua natureza, participantes partidários e eleitorais frequentes, o que os expõe ao risco de cometerem infrações e de, bem assim, se multiplicarem, quanto a si, os processos de contraordenação em que são arguidos. A formação da conexão processual não pode desconsiderar a singular realidade dos sujeitos participantes em atos eleitorais, em particular dos partidos políticos - cuja formação, enquanto pessoa coletiva, tem intenção de permanência -, resultando, desta circunstância, a possibilidade de formação de conexão processual ad aeternum quanto aos mesmos arguidos.

Ora, de modo a concretizar as implicações da pretendida conexão de processos no contexto destes processos de contraordenação, cuja prova é essencialmente documental e de índole técnica, a solução requerida implicaria a agregação dos sobreditos 20 (vinte) processos, todos compostos por processos administrativos que correm em apenso ao contraordenacional (no qual se incluem Relatórios de Auditoria que identificam as irregularidades administrativas apontadas e que são próprias de cada infração), implicando a composição de um único processo com centenas de volumes. Uma tal solução fere irremediavelmente os interesses de celeridade processual que acompanham a apreciação dos recursos, o que é suficiente para que a conexão processual pretendida não possa senão ser desatendida, à luz do disposto no artigo 24.º, n.º 3, do CPP.

A isto acresce que o critério de conexão sugerido pelo Arguido - que faz repousar a conexão na identidade do ato eleitoral, referindo-se às decisões condenatórias proferidas pela ECFP relativamente a contas apresentadas pelo Recorrente na campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 1 de outubro de 2017 -, constituindo um modo relativamente limitado de selecionar os processos que são objeto de conexão, não é o único critério teoricamente possível para a formação processual, nem -mais importante- tem cabimento legal, pois a lei não oferece ou sequer indicia qualquer critério de formação de conexão processual dependente da identidade do ato eleitoral.

Assim, admitir a solicitada conexão de processos implicaria aceitar uma tal abertura (sem base legal, reitera-se) e, consequentemente, abrir a possibilidade de, após o conhecimento conjunto dos processos relativos ao mesmo ato eleitoral, vir a conhecer, ainda, qualquer outro processo relativo a outros atos eleitorais que se encontrassem na mesma fase processual. Tendo em conta que os partidos apresentam anualmente contas (contas dos partidos políticos) e concorrem a eleições (contas de campanhas eleitorais) - e que, de resto, entre 2018 e 2024, se multiplicou o número de atos eleitorais - há que assinalar a inevitável consequência (só incerta na sua escala) de sucessiva apensação de processos, potenciando o adiamento indefinido da decisão final.

Note-se, ainda, que os recursos interpostos pelo PPD/PSD são relativos a contas de campanha para as eleições autárquicas de 1 de outubro de 2017, às quais concorreu autonomamente e em coligação, sendo que, neste caso, os respetivos processos versam sobre recursos interpostos por outros partidos integrantes da coligação. Admitir a apensação destes processos implicaria, pois, tomar conhecimento das infrações imputadas ao PPD/PSD e aos demais partidos políticos em coligação, com o consequente retardamento da decisão e, com isso, exponenciando o risco para a realização da justiça em tempo útil.

Assim, muito embora o resultado pretendido pelo Requerente possa refletir a ideia de justiça material subjacente ao próprio regime do cúmulo jurídico em abstrato emergente do artigo 19.º do RGCO, este não é o momento legalmente adequado para o efeito.

Face ao exposto, improcede a invocada apensação dos recursos interpostos pelo Recorrente PPD/PSD para apreciação e decisão conjunta.

12.2 - Prescrição do procedimento contraordenacional

12.2.1 - Os Recorrentes invocam a prescrição do procedimento contraordenacional.

Vejamos.

As contraordenações previstas na LFP, processadas segundo os trâmites firmados na LEC, estão sujeitas ao regime de prescrição do procedimento contraordenacional previsto nos artigos 27.º, 27.º-A e 28.º do RGCO. É nesse regime geral que se encontram as normas sobre prazos de prescrição, bem como sobre as causas suspensivas e interruptivas dos mesmos. O regime de contraordenações em matéria de financiamento e contas dos partidos políticos integra as causas específicas de suspensão da prescrição do procedimento que importa considerar na contagem do respetivo prazo. Relativamente às contraordenações reveladas na apreciação das contas dos partidos (regime também aplicável às contas de campanha eleitoral), a LEC prevê, no seu artigo 22.º, situações especiais a que é atribuído efeito suspensivo.

No caso em análise, estão em causa, por um lado, as contraordenações previstas no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, punidas com uma coima distinta para os partidos políticos e para os seus mandatários financeiros, sendo que, no caso dos partidos políticos, a coima varia entre 10 e 200 vezes o valor do IAS (enquanto que, para os primeiros, a coima mínima corresponde ao valor do IAS e a máxima a oitenta vezes o valor do IAS).

Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90 pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, e aqueloutra prevista no artigo 32.º, n.º 1 e 2 da mesma lei, são puníveis com coima máxima no valor de € 85.780,00. Assim, nos termos da alínea a) do artigo 27.º do RGCO, o prazo de prescrição aplicável é o de cinco anos, a contar da data em que se consumou a infração.

Assim, o prazo normal de prescrição aplicável é o de cinco anos (cf. artigo 27.º, alínea a), do RGCO), prazo a contar da data em que se consumou a infração, ou seja, da data-limite para a apresentação das contas eleitorais.

Nos termos do disposto nos artigos 35.º, n.º 1, da LEC, e 27.º, n.º 1, da LFP, no caso das eleições autárquicas, «[c]ada candidatura presta à Entidade as contas discriminadas da sua campanha eleitoral, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 27.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho», isto é, no prazo máximo de 90 dias, após o pagamento integral da subvenção pública.

Note-se que «tal preceito não regula a forma de contagem do prazo. Atendendo a que, de acordo com atual quadro legal, o prazo em causa foi fixado para a prestação de contas perante uma entidade administrativa e que o próprio procedimento de controlo subsequente tem essa natureza, é de entender que a sua contagem deve obedecer ao artigo 87.º do Código do Procedimento Administrativo, o que significa que corre em dias úteis» - cf. Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023.

Ora, como se apontou já supra (cf., entre outros, Acórdãos n.^os 75/2026, 349/2026 e 461/2026), a data da consumação da infração em matéria de contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais corresponde à data-limite para a apresentação das contas. E, no caso do prazo previsto no referido artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a data a partir da qual é contado o prazo para entrega das contas de campanha corresponde ao dia em que a Assembleia da República concluiu o pagamento integral da subvenção pública relativamente a todas as candidaturas daquele ato eleitoral - cf. Acórdão n.º 261/2022.

No caso, o terminus do pagamento da subvenção pública teve lugar no dia 20 de abril de 2018 (neste sentido, os Acórdãos n.^os 871/2023, 872/2023 e 873/2023), pelo que as contas deveriam ser prestadas até ao dia 30 de agosto de 2018, como, aliás, a própria ECFP publicou, em 24 de abril de 2018 na respetiva página da internet (https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/contas_arquivo_noticias.html?wano=2018).

Por conseguinte, no caso das eleições autárquicas realizadas em 1 de outubro de 2017, o prazo para apresentação das contas da campanha terminou no dia 30 de agosto de 2018 (cf. artigo 27.º, n.º 1, da LFP, artigo 35.º, n.º 1, da LEC), pelo que nessa data se consumou a infração e, por conseguinte, se iniciou o decurso do prazo prescricional.

12.2.2 - Vejamos se ocorreram factos interruptivos ou suspensivos da prescrição.

Nos termos do disposto no artigo 28.º, n.º 1, do RGCO, a prescrição do procedimento contraordenacional interrompe-se: (a) com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomados ou com qualquer notificação; (b) com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa; (c) com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito; ou (d) com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação das coimas.

Importa notar, a este propósito, que o regime jurídico aplicável aos processos de natureza contraordenacional em matéria de infrações às regras que regem os financiamentos dos partidos políticos e das campanhas eleitorais - que resulta da compatibilização das normas previstas na LEC, na LFP e no RGCO - prevê uma tramitação processual singular em matéria contraordenacional, que se traduz num processo único destinado ao controlo das contas dos partidos e das campanhas, cujo fim último é o eventual sancionamento contraordenacional das irregularidades encontradas nas contas. Neste contexto, o modelo de controlo de contas contempla um desenho sistemático que distingue duas subfases (declaratória e sancionatória) de um mesmo processo que se reveste, ab initio, de natureza contraordenacional.

Ora, o desenho processual que resulta do tríplice enquadramento previsto na LEC, na LFP e no RGCO inclui múltiplas etapas num único contexto de controlo das contas, da competência da mesma Entidade, prevendo uma intervenção que se inicia com a entrega das contas dos partidos políticos (cf. artigo 25.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 35.º da LEC), a que se segue a realização de auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 27.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 38.º da LEC), a elaboração de um Relatório sobre a auditoria às contas dos partidos políticos (cf. artigo 30.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 41.º da LEC), de uma decisão sobre a prestação de contas dos partidos políticos (cf. artigo 32.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 43.º da LEC) e de outra decisão sobre contraordenações em matéria de contas dos partidos políticos (cf. artigo 33.º da LEC) e das campanhas (cf. artigo 44.º da LEC).

Note-se, aliás, que o Tribunal Constitucional tem afirmado, precisamente, que, com a entrada em vigor da Lei n.º 1/2018, de 19 de abril, o novo regime manteve a pluralidade de fases e dimensões materiais objeto de pronúncia, todas comportadas no mesmo processo. Excluindo agora o caso particular de incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral, é a seguinte a dinâmica processual do processo de prestação de contas: continua a existir uma fase inicial, que tem por objeto (e escopo) a apreciação das contas dos partidos e das campanhas eleitorais, que os partidos ou as candidaturas devem enviar à ECFP, para esse efeito, no prazo fixado (artigos 27.º, n.^os 1 e 4, 35.º, n.º 1, e 43.º, n.^os 1 a 3, da LEC), finda a qual a ECFP decide do cumprimento da obrigação de prestação de contas e da existência ou não de irregularidades nas mesmas (artigos 35.º a 45.º da LEC).

De acordo com a modelação resultante dos artigos 35.º a 44.º, a intervenção da ECFP nesta fase inicial esgota-se na identificação («discriminação», na letra da lei) das irregularidades detetadas nas contas (dos partidos ou das campanhas), sem lhes fixar qualquer tipo de efeito ou consequência jurídica. Por isso se referiu, no Acórdão n.º 405/2009, que a mesma «se poderia designar, por oposição àquela que se lhe segue para apuramento da responsabilidade contraordenacional, por fase declarativa ou de simples apreciação» (que se designaria por subfase declarativa). Verificando-se a existência de irregularidades na prestação de contas, abre-se uma segunda subfase que tem por objeto o apuramento da responsabilidade contraordenacional dos mandatários financeiros e dos partidos e a definição das respetivas consequências jurídicas (subfase condenatória)» - cf. Acórdão n.º 421/2020.

O exato entendimento acerca da natureza unitária do processo de controlo das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais é consequente para a determinação dos atos praticados no âmbito desse mesmo processo que, integrando-se na previsão do artigo 28.º do RGCO, relevam para efeitos da contagem do prazo de prescrição. Neste mesmo sentido, tem o Tribunal, na vigência do presente quadro legal, reconhecido repetidamente eficácia interruptiva, nos termos e para os efeitos do artigo 28.º do RGCO, aos atos praticados no decurso da denominada subfase declaratória (cf. Acórdãos n.^os 81/2021, 231/2021, 243/2021, 246/2021, 319/2021, 869/2023, 870/2023, 658/2024, 349/2026, 350/2026 e 461/2026).

Cumpre notar que não colhe a invocação de inconstitucionalidade suscitada pelo Recorrente PPM (cf. pontos 19 a 21 das alegações de recurso e alínea q) das conclusões: cf. ponto 6 supra) relativa à interpretação segundo a qual «quaisquer notificações bastam para interromper a prescrição» do procedimento contraordenacional, por violação dos artigos 2.º, 18.º e 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa (doravante, «CRP»).

Assinalou já o Tribunal Constitucional que, ‹‹alcançada a «fase jurisdicional», na sequência da impugnação perante o tribunal da decisão sancionatória administrativa, o processo contraordenacional goza das garantias constitucionais dos processos judiciais, quer diretamente referidas no artigo 20.º da Constituição (direito a decisão em prazo razoável e garantia de processo equitativo), quer dimanados do princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição)›› (cf. Acórdão n.º 141/2019). Ainda a este propósito, no recente Acórdão n.º 534/2026, assentou-se: ‹‹[n]o enquadramento do parâmetro sob análise, como visto, abrangendo os processos de contraordenação e, bem assim, “quaisquer processos sancionatórios”, lê-se, com pertinência, no já referido Acórdão n.º 1054/2025: “[...]19. O n.º 5 do artigo 267.º da Constituição estabelece que o «processamento da atividade administrativa será objeto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito». O n.º 4 do artigo 268.º, por sua vez, garante «aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”».

Em apertada síntese, o direito à decisão em prazo razoável vale, na fase administrativa do processo de contraordenação, na medida em que possa significar a preterição das garantias de defesa consagradas no artigo 32.º, n.º 10, da CRP, na adaptação própria ao processo contraordenacional, assim como a violação do artigo 268.º, n.º 4, da CRP, que consagra as garantias de tutela jurisdicional efetiva no contexto dos processos administrativos.

Ora, as preocupações de celeridade processual - incluindo na parte em que imponham uma decisão, pela autoridade administrativa, em certo prazo - importam quando delas possa resultar a preterição do direito de participação dos administrados, o que não se verifica no caso.

Não só os factos não demonstram que os direitos de defesa do Recorrente tenham sido comprometidos pela circunstância de a decisão sancionatória ter sido proferida em maio de 2026, como a duração do procedimento é um efeito necessário de uma opção de consagração, na fase administrativa do processo de contraordenação em matéria de contas dos partidos e das campanhas, dos direitos de participação especialmente amplos acima elencados.

Posto isto, se é verdade que o procedimento administrativo se prolongou pelo assinalado período, uma tal circunstância resulta da dinâmica singular da fase administrativa do processo de contas, que garante atípicas oportunidades de participação, do decurso do tempo não resultando, para si, a preterição de qualquer direito.

Por fim, contrariamente ao alegado pelo PPD/PSD, o decurso do ‹‹prazo máximo de um ano (que tem de considerar-se um prazo perentório)›› (cf. ponto II.3 a II.5 das suas motivações) fixado no artigo 43.º, n.º 2, da LEC, não impede a interrupção do prazo de prescrição.

Como o Tribunal Constitucional tem afirmado, o prazo previsto no artigo 43.º, n.^os 1 e 2, da LEC é «um prazo meramente “ordenatório” ou “indicativo”, porque destinado a ordenar e regular a tramitação procedimental, e cujo incumprimento não extingue o direito de praticar o ato, não gerando, assim, qualquer ilegalidade suscetível de inquinar a pronúncia (podendo apenas, eventualmente, implicar efeitos disciplinares). Não se compreenderia a atribuição de natureza perentória ao prazo em análise (tanto mais que inexiste norma expressa nesse sentido), atenta a complexidade dos processos em questão e, em especial, a natureza da matéria em causa, de evidente interesse público» - cf. Acórdão n.º 386/2021.

Assim, importa considerar que foram, no decurso do processo, praticados os seguintes atos processuais com virtualidade interruptiva da prescrição:

A notificação para os Recorrentes se pronunciarem sobre o Relatório elaborado pela ECFP, datado de 20 de maio de 2020, ao abrigo do disposto no artigo 41.º, n.º 1, da LEC, em 27 de maio de 2020 (cf. fls. 184 a 187 do PA);

A notificação aos Recorrentes da decisão de verificação das irregularidades datada de 24 de fevereiro de 2021, prevista no artigo 43.º da LEC, em 25 de fevereiro de 2021 (cf. fls. 346 a 352 do PA);

A notificação da instauração do procedimento de contraordenação e para os termos do disposto nos artigos 44.º, n.º 1, da LEC e 50.º do RGCO, de 19 de dezembro de 2025, em 22 de dezembro de 2025 (cf. fls. 33 a 37);

A decisão condenatória e de aplicação de coima, de 21 de maio de 2026, notificada em 22 de maio de 2026 (cf. fls. 89 a 94);

A notificação da deliberação de sustentação da decisão condenatória e da remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, de 9 de julho de 2026, em 10 de julho de 2026 (cf. fls. 122 a 127);

A notificação do despacho que admitiu os recursos e determinou a vista ao Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, de 15 de julho de 2026, no mesmo dia (cf. fls. 131 a 149);

A notificação da promoção do Ministério Público, em 17 de julho de 2026 (cf. fls. 169 a 178).

Nos termos das alíneas a), c) e d) do n.º 1 do artigo 28.º do RGCO, estes correspondem a atos processuais cujo efeito é inutilizar, relativamente à prescrição, o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo prescricional. Ora, considerando que na data da notificação referida em i. ainda não havia decorrido o prazo de cinco anos a contar da consumação das infrações - 30 de agosto de 2018 - e que entre as datas subsequentes nunca passaram cinco anos, não se mostra decorrido o prazo normal da prescrição.

Resta, porém, verificar se a prescrição sobreveio por força da regra consignada no n.º 3 do artigo 28.º do RGCO, segundo a qual «[a] prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade».

Aplicando tal critério aos autos, terá sobrevindo a prescrição do procedimento caso tenham transcorrido, desde 30 de agosto de 2018, mais de sete anos e seis meses, acrescidos do prazo - se for o caso - em que o procedimento tenha estado suspenso.

Nos termos do n.º 1 do artigo 27.º-A do RGCO, a prescrição do procedimento suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento: (a) não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal; (b) estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.º; ou (c) estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso. Porém, nos casos previstos nas alíneas b) e c), a suspensão não pode ultrapassar seis meses - cf. artigo 27.º, n.º 2, do RGCO.

Assim, é de ressalvar a suspensão da prescrição pelo prazo de seis meses, nos termos do artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, a qual operou a partir da sobredita data em que os arguidos foram notificados do despacho de 15 de julho de 2026, que admitiu os recursos.

Finalmente, são ainda de considerar as normas sobre a suspensão de prazos decorrentes da legislação emitida no âmbito do estado de emergência - SARS-COVID 19 (cf., a este respeito, os Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021). Trata-se de uma situação extraordinária (e extra-sistemática), que afetou, não apenas a contagem dos prazos de prescrição, como também a própria tramitação dos processos (estes, durante a vigência de tal suspensão, diferentemente do que sucede com as causas específicas ou gerais de suspensão ordinárias, também não puderam ser tramitados).

Com efeito, da conjugação do disposto no artigo 7.º, n.^os 3 e 4, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, mesmo não considerando o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 4-A/20020, de 6 de abril, resulta que todos os prazos de prescrição então em curso se suspenderam desde o dia 12 de março de 2020 até ao dia 2 de junho de 2020 (cf. os artigos 8.º e 10.º da Lei n.º 16/2020, de 29 de maio), isto é, pelo período de 83 dias. Posteriormente, por força do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro, ocorreu nova suspensão dos prazos de prescrição, com efeitos desde o dia 22 de janeiro de 2021 até ao dia 5 de abril de 2021 (cf. os artigos 6.º e 7.º da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril) - isto é, pelo período de 74 dias.

12.2.3 - O prazo máximo de prescrição do procedimento contraordenacional não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027, pelo que improcede a questão prévia relativa à verificação do mesmo.

12.3 - Nulidade da decisão recorrida

12.3.1 - O PPM invoca a insuficiente fundamentação da decisão recorrida, sustentando que a decisão ‹‹[n]ão contém fundamentação individualizada relativamente ao Recorrente›› (cf. alínea m) das conclusões) já que ‹‹[o] recorrente foi condenado em que tenha sido demonstrada qualquer conduta própria. Não foi demonstrada participação causal, domínio do facto ou benefício económico. A decisão assenta numa lógica de responsabilidade reflexa›› (cf. alíneas f) a h) das conclusões). Assim, considera que a decisão recorrida ‹‹[v]iola o princípio da culpa e as garantias de defesa›› (cf. ponto l das conclusões), e que ‹‹permite a imputação sem conduta própria›› e a ‹‹presunção do dolo›› (cf. alínea q), subalíneas b) e c) das conclusões).

O Recorrente faz extrair da razão comum encontrada na insuficiente individualização da sua conduta, no contexto da atividade da coligação eleitoral, múltiplos vícios da decisão recorrida, que se reconduzem à insuficiente (i) demonstração da culpa (cf. alínea l) das conclusões) e (ii) fundamentação do dolo (cf. alínea j) das conclusões).

Não lhe assiste, contudo, razão.

12.3.2 - Quanto à circunstância de, por ausência de suficiente individualização da conduta, não ser possível afirmar, através da decisão recorrida, a culpa própria do arguido, sempre se diga que o plano dos vícios intrínsecos de um ato processual - neste caso, da decisão administrativa sancionatória - não se confunde com o plano do respetivo mérito, designadamente no que respeita ao acerto das operações de qualificação e subsunção indispensáveis para a recondução dos factos ao tipo contraordenacional. A eventual invalidade da decisão administrativa ora impugnada coloca-se no primeiro dos planos enunciados, verificando-se quando esta não contenha factos que permitam sequer efetuar ou sindicar o juízo de tipicidade. Assim, a decisão de aplicação de coima, carecendo dos elementos referidos no artigo 58.º do RGCO, estará suficientemente fundamentada desde que se mostrem justificadas as razões pelas quais é aplicada determinada sanção ao(s) arguido(s), de modo que este(s), tomando conhecimento da decisão, possa(m) compreender, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, as razões pelas quais se tomou a decisão condenatória e, desse modo, esteja(m) em condições de impugnar tais fundamentos.

Ora, acontece que nada falta à decisão recorrida para concretizar um julgamento completo da causa, onde se incluiu a ponderação relativa à culpa do PPM - encontrada, designadamente, no facto de serem infirmadas causas de exclusão da culpa (cf. p. 23 da decisão) e na medida individual da culpa do arguido para a determinação da medida da sanção (cf. p. 24 e 25 da decisão). Foram ainda dados como provados factos atinentes ao tipo objetivo e ao tipo subjetivo do ilícito imputado, bem como factos relevantes para a individualização da responsabilidade do PPM no contexto da sua integração na coligação, o que se fez refletir na graduação da medida da coima.

Note-se, a este propósito, que a decisão recorrida considerou, para efeitos de ponderação da culpa, a circunstância de a coligação ser liderada pelo PPD/PSD (cf. p. 24 da decisão recorrida), fazendo repousar nesse fundamento a menor severidade da medida da sanção aplicada ao PPM, e fundamentando o juízo de culpa (cf. p. 25 da decisão) no requisito de exigibilidade próprio do contexto das contas dos partidos e das campanhas, e que advém da adstrição do PPM, enquanto destinatário qualificado das normas, à observância de deveres (cf. p. 23, estando ‹‹em causa o cumprimento de regras específicas relativas à candidatura a um ato eleitoral que os Partidos não podem deixar de conhecer).

Deste modo, a decisão recorrida afasta a existência de causas de exclusão da culpa, fazendo constar dos factos provados acompanhados pela respetiva prova, que o Recorrente PPM sabia que ‹‹[a] sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente›› (cf. ponto 10 dos factos provados pela decisão recorrida).

Em suma, da decisão recorrida resultam razões suficientes para afirmar a culpa do PPM, sendo a medida da contribuição deste partido político no contexto da coligação assunto estranho ao plano da sua culpa concreta.

12.3.3 - Por outro lado, a decisão recorrida também satisfaz a fundamentação exigida quanto ao elemento subjetivo do tipo, nada se encontrando que permite afirmar a inversão do ónus da prova. Conforme resulta da leitura da decisão, foram provados os factos atinentes ao tipo subjetivo do ilícito imputado (cf. pontos 9 e 10 do elenco de factos provados na decisão recorrida) a partir das particularidades da sua demonstração. Com efeito, e como afirma, a este propósito, a decisão recorrida, ‹‹[o] dolo contraordenacional consiste no conhecimento intelectual dos elementos do tipo e concomitante desrespeito pelas proibições ou obrigações pelo mesmo tuteladas›› (cf. p. 22 da decisão recorrida).

Como tem afirmado este Tribunal acerca das particularidades da prova do dolo de tipo, no contexto dos processos de contraordenação em matéria de contas dos partidos e das campanhas, o elemento subjetivo pode ser extraído ‹‹da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas. Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciam pode ser alcançada, na ausência de confissão, através da interpretação exterior de factos internos, o que se realiza por meio de inferências, assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta›› (cf., entre tantos outros, os recentes Acórdãos n.^os 75/2026, 407/2026, 461/2026 e 718/2026).

É igualmente manifesto que a decisão se encontra fundamentada quer no que respeita às razões pelas quais se consideraram provados os factos, quer no que respeita à sua recondução às normas jurídicas. Da decisão recorrida resultam, pois, as razões pelas quais se considera provada a conduta do Recorrente a título de dolo eventual.

Improcede, também nesta parte, a alegação.

12.3.4 - Note-se, finalmente, que vem o PPM alegar que ‹‹[a] decisão assenta numa lógica de responsabilidade reflexa›› (cf. ponto h) das conclusões), segundo a qual ‹‹[a] irregularidade da coligação é imputada a todos os partidos. Ora., tal construção configura responsabilidade reflexa e responsabilidade por associação [...]›› (cf. ponto III., alínea c) das alegações). Importa esclarecer.

Como o Tribunal Constitucional tem afirmado, em jurisprudência reiterada e consolidada, uma coligação eleitoral não é um sujeito jurídico autónomo para efeitos sancionatórios, cabendo a responsabilidade contraordenacional por infrações praticadas no âmbito da atividade de coligação aos partidos políticos que a integram.

Neste sentido, vejam-se os Acórdãos n.^os 386/2021, 25/2022 e 469/2022, dos quais se extrai o seguinte trecho:

«O Tribunal Constitucional tem vindo a pronunciar-se sobre a responsabilidade contraordenacional de condutas em matéria de financiamento de campanha eleitoral desenvolvida por uma coligação de partidos. Por exemplo, pode ler-se no Acórdão n.º 669/2016 (reproduzindo jurisprudência anterior) que «(...) apesar de o artigo 31.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, “apenas prever expressamente a punição de Partidos, nada dizendo acerca das Coligações, deve entender-se que as ações e omissões imputáveis a estas são sancionáveis nos mesmos termos”, o que significa que a responsabilidade pelas ilegalidades e irregularidades cometidas pela [Coligação], no âmbito da campanha, recairá sobre os partidos políticos que a integram [...] (Acórdãos n.^os 417/2007, 87/2010, 316/2010, 177/2014 e 140/2015)».

Com efeito, apenas este entendimento se coaduna com o disposto no n.º 3 do artigo 11.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, nos termos do qual «uma coligação não constitui entidade distinta da dos partidos políticos que a integram».

Acresce que as coligações constituídas nos termos e para os efeitos do disposto do n.º 1 do artigo 22.º da Lei Eleitoral para a Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 maio), salvo situações em que na sua constituição se preveja um período superior de duração ou em que ocorra uma prorrogação deste, extinguem-se assim que seja tornado público o resultado das eleições (cf. n.º 2 do mesmo artigo).

Do exposto resulta que a responsabilidade contraordenacional pelas irregularidades cometidas pela Coligação CDU - Coligação Democrática Unitária, no âmbito da prestação de contas respeitantes à campanha para as eleições legislativas de 2015, recai sobre os partidos políticos que a integram, no caso, sobre o PCP e o PEV, pelo que não podia a ECFP, ao contrário do que sustentam os recorrentes Partidos, aplicar uma coima à Coligação.

Questão relacionada com esta, mas, de certa forma, diferente é a de saber se foi correta a aplicação de uma coima a cada um dos Partidos ou se, ao invés, se impunha a aplicação de uma só coima aos dois Partidos, em regime de «responsabilidade solidária».

Argumentam os recorrentes que a jurisprudência do Tribunal Constitucional que equipara as «coligações eleitorais» aos «partidos políticos» visa tão-só evitar, por via do sancionamento destes, que a ausência daquelas da letra da norma sancionatória conduza a uma situação de impunidade, não querendo, todavia, significar o desdobramento da coima destinada, em tese, à Coligação em duas coimas, a aplicar a cada um dos partidos coligados.

Ora, se em arestos anteriores não resulta expressamente definida qual a solução adotada, pelo menos, no recente Acórdão n.º 758/2020, em que estava em causa uma situação idêntica à dos autos, é manifesto que o Tribunal manteve, sem problematização, a aplicação (decidida pela ECFP) de uma coima a cada um dos Partidos integrantes da Coligação.

Por outro lado, afigura-se-nos que essa é a única solução consentânea com a forma de execução dos factos e de participação dos Partidos, que, no caso, como decorre da matéria de facto provada, corresponde à coautoria. Com efeito, estamos perante uma realização conjunta dos factos, que cada um dos Partidos dominava ou podia dominar em colaboração com o outro (não sendo - sublinha-se - imprescindível que o coautor tome parte na execução de todos os atos, mas que aqueles em que participa sejam essenciais à produção do resultado), com consciência da cooperação na ação comum e, por isso, qualquer dos coautores responde pela totalidade da realização típica. Como estabelece o n.º 1 do artigo 16.º do RGCO (que regula a comparticipação), «[s]e vários agentes comparticipam no facto, qualquer deles incorre em responsabilidade por contraordenação [...]».

Nos termos do artigo 17.º, n.º 4, da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto), «[a]s coligações para fins eleitorais não constituem individualidade distinta dos partidos e deixam imediatamente de existir logo que for tornado público o resultado definitivo das eleições, salvo se forem transformadas em coligações de partidos políticos, nos termos da lei».

Do exposto resulta, em breve síntese, que a responsabilidade por irregularidades verificadas na prestação de contas de campanha apresentadas por uma coligação eleitoral recai sobre cada um dos partidos políticos que a integram. Trata-se este, contudo, de um assunto de autoria, recordando-se que ‹‹[o] critério de delimitação da autoria nestes tipos de ilícito [contraordenações] não é o do domínio do facto, mas sim o da titularidade do dever», o que significa que ‹‹o titular do dever que, total ou parcialmente, o não cumpra é autor do facto, isto é, «executa a contra-ordenação»[...]›› (cf. Frederico de Lacerda da Costa Pinto, “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal”, in Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários, V.I, p. 237-238).

Deste modo, considerando que é facto provado que o PPM é partido político que integrou a coligação eleitoral em causa, sendo, na medida da sua titularidade do dever de prestação de contas, autor dos factos, é justamente a posição jurídica e funcional do PPM no contexto da coligação que permite afirmar a sua responsabilidade, como autor, pela conduta infracional imputada, nada mais sendo necessário, quanto à requerida individualização da conduta, para dar por verificada a autoria enquanto condição primeva de apuramento da responsabilidade infracional.

Improcedem, assim, todos os fundamentos em que assenta a invocada nulidade da decisão administrativa recorrida.

13 - Matéria de facto

13.1 - Factos provados

Com relevo para a decisão, provou-se que:

O PPD/PSD é um partido político português, constituído em 17 de janeiro de 1975, registado junto do Tribunal Constitucional.

O PPM)é um partido político português, constituído em 17 de fevereiro de 1975, registado junto do Tribunal Constitucional.

Por Acórdão n.º 441/2017, proferido em 24 de julho, foi determinada pelo Tribunal Constitucional a anotação da Coligação com a sigla ‹‹PPD/PSD.PPM››, constituída pelo PPD/PSD e PPM, designada apenas por Coligação, com a finalidade de concorrer às eleições autárquicas, realizadas em 1 de outubro de 2017, para os órgãos autárquicos do Município de Loures.

A Coligação apresentou candidaturas às eleições autárquicas a realizar em 1 de outubro de 2017.

No dia 30 de agosto de 2018, a Coligação apresentou as respetivas contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 3., complementadas em 07 de maio de 2025.

Nas contas de campanha apresentadas, relativas ao Município de Loures, a Candidatura registou, a título de receitas provenientes de subvenção pública, um valor de €21.625,51 que não se encontra refletido nas contas bancárias daquele município:

Expandir

Nas contas de campanha apresentadas, relativas ao Município de Loures, foi registada uma despesa relativa à produção de 30 (trinta) estruturas do tipo «Mupi» suportada pela fatura n.º 77, emitida pelo fornecedor “Fullquest, Ld^a.”, em 29 de setembro de 2017, no valor total de €2.470,00, sem que o descritivo inclua a informação sobre o tipo de impressão e dimensão das estruturas.

Nas contas de campanha apresentadas, não foram registadas as despesas e/ou receitas relativas ao “Comício de encerramento da campanha no Jardim da Portela”, realizado em 29 de setembro de 2017, que incluiu a utilização de meios (palco, púlpito e pop-up), constando o respetivo evento da Lista de Ações e de Meios.

Ao agir conforme descrito em 6 a 8 dos factos provados, os arguidos representaram como possível que não discriminavam e comprovavam devidamente todas as receitas e despesas da campanha, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.

Os Arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável tendo agido livre, voluntária e conscientemente.

A Coligação registou, nas contas apresentadas, receitas de € 74.094,48 e despesas no valor de € 73.183,10.

A Coligação recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa ao Município de Loures, no valor de € 71.214,46.

Nas contas de 2024, o PPD/PSD registou, no Balanço, um ativo de € 33.208.203,00, um total de fundos patrimoniais de € 29.021.646,00 e um passivo de € 4.186.558,00; na demonstração dos resultados, resultado líquido do período no valor negativo de € 18.028,00.

Nas contas de 2024, o Partido Popular Monárquico (PPM) registou no balanço um total do ativo de € 31.485,89, um total de fundos patrimoniais de € 10.062,68 e um total do passivo de € 21.423,21; na demonstração dos resultados, um resultado líquido do período no valor de € 13.305,28.

O PPD/PSD recebeu de subvenção anual pública, no ano de 2024, de € 5.655.888,03.

O PPM não recebeu subvenção anual pública no ano de 2024.

13.2 - Factos não provados

Com relevância para a decisão, não há factos não provados.

13.3 - Motivação da decisão sobre a matéria de facto

A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.

Assim, para prova da factualidade elencada em 1 e 2 dos factos provados foi considerado o teor da publicação constante do sítio público da Internet do Tribunal Constitucional disponível em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html.

A prova do 3 dos factos provados resulta do teor do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 441/2017, de 24 de julho, que consta a fls. 3 a 5 do PA.

A prova do facto constante do ponto 4 dos factos provados foi considerado o teor do Mapa Oficial n.º 1-A/2017, dos resultados das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, de 1 de outubro de 2017, publicado no Diário da República n.º 231, 1.ª série, de 30 de novembro de 2017, disponível em https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/mapa-oficial/1-a-2017-114293763.

A prova dos factos constantes de 5 dos factos provados extrai-se de fls. 36 a 76, 232 a 248, 250 e 251 do PA.

A prova da matéria factual indicada em 6 dos factos provados resulta da análise conjugada entre o teor dos mapas de receitas que constam de fls. 47 a 50 do PA das demonstrações financeiras (Balanço e Demonstração de Resultados) que se encontram a fls. 61 e 62 do PA, dos quais resulta que se encontra-se registada nas contas a subvenção pública no valor de € 71.214,46. Tendo em conta do teor do Ofício n.º 2073/GABSG/2018, da Assembleia da República datado de 16 de maio de 2018, de fls. fls. 18 a 35 do PA e respetivos extratos bancários constantes de fls. 67 a 70, 73 a 75 e 246 a 248 do PA (contas bancárias de campanha n.^os 6-5511530-000-001 e 2-5495944-000-001 (cf. fls. 10, 73 e 74 do PA), resulta que até à data já havia sido pago o valor de € 70.303,09 a título de subvenção e, assim, que até ao prazo para entrega das contas (30-08-2018), depois de abatido o valor do adiantamento deste município (€ 48.677,58)- fls. 49 do PA), a diferença de € 21.625,51 não foi depositada na conta bancária da Campanha.

A propósito da factualidade imputada em 6 dos factos provadas, em que está em causa a integração, na conta bancária da candidatura ao Município, dos valores integrais da subvenção estatal recebida, o PSD vem solicitar ao Tribunal Constitucional, por Requerimento mencionado no ponto 10 supra. da presente decisão, que considere, como facto superveniente com relevância para a decisão sobre a presente infração, o facto de, no seu entender, a ECFP ter vindo ‹‹[r]econsiderar a sua posição, acolhendo como correta a atuação seguida pelo PPD/PSD, como resulta à saciedade do ponto 2.3. (páginas 18 a 26) da sua Decisão, de 9 de julho de 2026, relativa às contas das eleições autárquicas de Lisboa e de Almada, realizadas em 26 de setembro de 2021›› (cf. página 2 do Requerimento).

Todavia, não tem razão.

Note-se que a decisão declaratória de 9 de julho, a que se refere o PPD/PSD, foi proferida pela ECFP no âmbito do PA 17/CA/21/2021, no contexto das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais, realizadas em 26 de setembro de 2021, não relevando para o ato eleitoral a que respeitam as contas em causa no presente processo.

Ora, a circunstância de o PSD ter apresentado, no contexto daquelas eleições autárquicas realizadas em 2021, prova da perfeita conformidade contabilística entre os valores recebidos a título de subvenção e aqueles que se refletem na conta bancária da candidatura ao Município, uma tal circunstância não se projeta no contexto do distinto ato eleitoral a que se refere o presente processo. Mais, analisado o teor do PA anexo, conclui-se que não foi demonstrado por qualquer meio - designadamente através de junção de mapas/quadros similares aos aludidos na decisão proferida pela ECFP no âmbito do PA 17/CA/21/2021 ou de qualquer outra documentação apta a afirmar a correspondência dos valores - que a diferença, no valor de €21.625,51, entre a subvenção pública recebida e os adiantamentos realizados, tenha sido efetivamente depositada na conta bancária da candidatura ao Município (seja, designadamente, por via da imputação de despesas comuns e centrais ao município ou através de contribuições do Partido).

A prova da matéria constante do ponto 7 dos factos provados retira-se do conteúdo da fatura n.º 2017A1/77, a fls. 251 do PA, e de todo o processo de prestação de contas apresentado, no qual resulta que a fatura não contém a indicação do tipo de impressão e da dimensão da estrutura.

A factualidade descrita em 8 dos factos provados retira-se da análise conjugada do “Anexo X - Ações e meios não refletidos nas contas de campanha”, junto ao Relatório da ECFP, respeitante a comprovação e verificação física das ações e meios realizadas pela Candidatura, de fls. 182 e 182v do PA, resultando das fotografias do “Comício de encerramento - Jardim da Portela” a utilização de material de palco (um púlpito e pop-up), que deveria constar do mapa de receitas e despesas que constam do processo de prestação de contas, designadamente a fls. 49 a 60 do PA.

A prova da factualidade enunciada em 9 e 10 dos factos provados, relativa ao elemento subjetivo do tipo, extrai-se da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras de experiência comum e inferência lógicas.

Tratando-se de estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciam pode ser alcançada, na ausência de confissão, através da interpretação exterior de factos internos, o que se realiza por meio de inferências, assentes em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum ou em abduções baseadas em factos apurados através de prova direta.

Assinale-se que a obrigatoriedade de discriminar e comprovar as despesas e receitas da campanha não só constitui uma relevante obrigação no âmbito da prestação de contas, como não estamos sequer perante matéria que reclame particulares conhecimentos contabilísticos ou de índole técnica equivalente.

Ademais, constava das Recomendações emitidas pela ECFP, disponíveis na página da internet da Entidade, a indicação detalhada das sobreditas obrigações: (i) «Quanto à Subvenção estatal (Anexo VI - Mapa M3), deve indicar-se o montante da subvenção estatal efetivamente recebida» (cf. p. 13 das Recomendações), sendo que «Todas as receitas e despesas de campanha terão um correspondente movimento bancário, a crédito ou a débito, em conformidade com o que está estabelecido na lei - com exceção das contribuições em espécie, dos donativos em espécie, ou dos bens cedidos a título de empréstimo, sendo que estes, após a devida valoração, aceite pelo Mandatário Financeiro, são considerados e lançados na contabilidade como despesas e como receitas, pelo mesmo montante» (cf. p. 11 das Recomendações); (ii) «Todas as despesas devem basear-se em documento justificativo adequado nomeadamente, fatura, contrato, guia de remessa, guia de transporte, com identificação do número de identificação fiscal, domicílio do prestador de serviços e outros elementos legalmente exigíveis» (cf. p. 20 das Recomendações); e (iii) «Refletir nas contas de campanha as despesas e receitas associadas a todas as ações realizadas, independentemente do valor envolvido» (cf. p. 9 das Recomendações).

Por sua vez, também no Relatório da ECFP de fls. 169 a 183 do PA, emitido no âmbito do procedimento administrativo relativo à apreciação das contas aqui em apreço, se identificavam todas as situações aqui sob apreciação (cf. ponto 4 e 5 deste Relatório).

Apesar de notificados do Relatório, sendo-lhes concedido prazo para se pronunciarem ou retificarem as contas no decurso da fase administrativa, os arguidos PSD e PPM nada fizeram. A factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que os Recorrentes tinham conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 6 a 8 dos factos provados infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade. Note-se que, estando em causa a inobservância dos deveres de adequada discriminação e comprovação das despesas suportadas e receitas recebidas pela campanha eleitoral, não é crível que os arguidos não tenham representado a possibilidade de que da sua conduta resultasse a prática da infração, e se terem conformado com esse facto.

Não contende com a prova do elemento subjetivo do tipo a circunstância de estar em causa a inobservância de deveres contabilísticos em contas de campanha apresentadas em contexto de coligação eleitoral. Como o Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado quanto à prática dos factos no contexto de coligação, «estamos perante uma realização conjunta dos factos, que cada um dos Partidos dominava ou podia dominar em colaboração com o outro (não sendo - sublinha-se - imprescindível que o coautor tome parte na execução de todos os atos, mas que aqueles em que participa sejam essenciais à produção do resultado), com consciência da cooperação na ação comum e, por isso, qualquer dos coautores responde pela totalidade da realização típica» - cf. Acórdãos n.^os 386/2021, 25/2022 e 469/2022.

Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 10 dos factos provados, refere a decisão recorrida que os arguidos sabiam que a conduta praticada era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas na motivação da decisão da matéria de facto, as razões pelas quais os arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e sancionável como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente, também aqui a prova se fazendo por via indireta, repousando em regras da experiência comum e em processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva.

A exigibilidade da observância dos deveres é um critério essencial para determinar a censurabilidade da falta de consciência da ilicitude dos arguidos, já que não está em causa, neste domínio, a atribuição de um juízo de culpa ética equivalente ao do direito penal, antes a eventual indiferença relativamente aos valores tutelados pelas normas de dever previstas na LFP e na LEC.

É, pois, precisamente pela qualidade de participantes em ato eleitoral que se impunha aos arguidos uma exigibilidade reforçada enquanto destinatários especiais das normas de dever impostas em matéria de contas, sendo certo que, como o Tribunal Constitucional tem desde sempre dito (cf. Acórdãos n.^os 77/2011 e 86/2012), estando em causa a observância de regras específicas relativas ao financiamento e apresentação de contas, os partidos e os seus responsáveis financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer as normas aplicáveis.

Visto que os Recorrentes foram constituídos em 1975, possuíam, à data da prática dos factos, 43 anos de experiência em matéria partidária e eleitoral, sendo-lhes exigível, também por isso, conhecer os deveres contabilísticos cuja inobservância vem imputada, em particular quando, como no presente caso, refletem as mais básicas práticas contabilísticas. Ademais, resulta da prova produzida que os arguidos apresentaram as contas da campanha - discriminando e comprovando as demais receitas e despesas - em moldes que demonstram o conhecimento dos deveres que sobre si impendiam nesta matéria. A prova da consciência da ilicitude resulta da matéria objetiva dada como provada, de acordo com as regras da experiência comum e de inferências lógicas.

A prova da matéria factual indicada em 11 dos factos provados resulta dos elementos de prestação de contas, em particular da demonstração dos resultados que consta de fls. 62 do PA e do teor dos mapas gerais de receitas e despesas que constam de fls. 47, 53 e 62 do PA.

A prova do facto 12 do elenco de factos provados resulta do ofício 2073/GABSG/2018, de 16 de maio de 2018 (cf. fls. 18 a 35 do PA) e do ofício n.º 265/XVII/SG, de 22 de abril de 2026 (cf. fls. 65 a 75), ambos da Assembleia da República.

A prova da factualidade descrita no ponto 13 dos factos provados extrai-se do Balanço consolidado e da demonstração dos resultados, que integram as contas relativas ao ano de 2024, apresentadas pelo Partido “PPD/PSD” e que se encontram publicitadas na página da internet da ECFP, em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/file/3_CA2024.

A prova da factualidade descrita em 14 dos factos provados advém do Balanço consolidado e demonstração dos resultados, que integram as contas relativas ao ano de 2024, apresentadas pelo PPM e publicitadas em https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/.

A matéria de facto vertida nos pontos 15 e 16 dos factos provados extrai-se do conteúdo do ofício da Assembleia da República n.º 0256/XVI/SG, de 17 de março de 2025, junto a fls. 8 e 9 destes autos.

14 - Matéria de direito

14.1 - Considerações gerais

Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP, «os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes», sendo que os n.^os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas últimas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.

Como se salientou no Acórdão n.º 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFP - os especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral - e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.

Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (cf. o Acórdão n.º 98/2016, § 6.2.):

O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFP - artigo 30.º, n.º 1, ab initio;

A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFP - artigo 30.º, n.º 1, in fine;

A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFP - artigo 30.º, n.^os 2 a 4;

A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da LFP;

A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional (atualmente à Entidade das Contas e Financiamentos Políticos), nos termos previstos no artigo 27.º da LFP, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 32.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Como se afirmou no Acórdão n.º 405/2009, a contraposição entre infrações materiais - as descritas nas alíneas a) a c) - e infrações formais - as descritas nas alíneas d) e e) - «tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respectiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada acto (cf. arts.16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei n.º 19/2003) -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos actos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei n.º 19/2003)».

Importa extrair os corolários desta dicotomia.

Em primeiro lugar - e como se salientou no citado Acórdão n.º 405/2009 -, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.

Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícita - ainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).

14.2 - Imputações aos recorrentes

14.2.1 - Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP

O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos e as entidades participantes num ato eleitoral obedece a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das contas da campanha ao controlo público da conformidade legal, seja no que concerne às despesas de campanha, seja às respetivas receitas, nomeadamente no que concerne às fontes de financiamento.

O artigo 31.º, sob a epígrafe «[n]ão discriminação de receitas e de despesas», prevê no seu n.º 1 que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS». Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito, «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

No que respeita às receitas de campanha, embora nenhuma definição seja oferecida na LFP, o artigo 16.º deste diploma enumera taxativamente os meios admitidos para o financiamento de atividades de campanha eleitoral, termos em que, por via dessa delimitação, simultaneamente positiva e negativa, estabelece que apenas aquelas se consideram receitas de campanha.

Resulta deste artigo que constituem receitas de campanha aqueles meios de financiamento legalmente admitidos que sirvam para financiar as atividades da campanha (‹‹[a]s atividades da campanha eleitoral só podem ser financiadas por [...]»), circunstância que transporta para o conteúdo da definição um requisito de aptidão cuja verificação repousa num juízo de prognose. Assim, um meio de financiamento legalmente admitido, nos termos do artigo 16.º da LFP, ainda que obtido em período de campanha eleitoral, constitui receita de campanha apenas quando sirva o propósito de financiar as atividades de campanha. As receitas de campanha assumem, pois, uma natureza instrumental face às despesas exclusivas das atividades da campanha.

Por sua vez, o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram «[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando satisfaça, cumulativamente, três condições: (i) seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); (ii) destine-se a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e (iii) seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).

Importa assinalar que a verificação dos requisitos qualitativos previstos no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - em particular a verificação do requisito de aptidão, consubstanciado na finalidade eleitoral ou no efetivo benefício eleitoral que dela decorre -, não pode deixar de constituir um elemento heurístico que, sopesado com o propósito funcional da candidatura, vocacionada a uma finalidade eleitoral, concorre para a afirmação do juízo de imputação. Com efeito, estarão fora do âmbito da definição de “despesa de campanha” os casos em que uma certa despesa, realizada com intuito ou benefício eleitoral no período temporal de seis meses que antecede o ato eleitoral, se situe à margem do domínio de decisão de uma candidatura. A ponderação necessária ao juízo de imputação só pode ser realizada em concreto.

Ora, a decisão recorrida reconduziu, ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, os seguintes núcleos de factos:

Receitas provenientes de subvenção pública não integralmente movimentadas através da conta bancária da candidatura ao Município (cf. ponto 6 dos factos provados);

Insuficiente comprovação de despesas (cf. ponto 7 dos factos provados);

Omissão de registo de receitas e/ou despesas associadas a ações de campanha e seus meios (cf. ponto 8 dos factos provados).

16.2.2 - Segundo a decisão recorrida, a Candidatura não fez refletir, nas contas bancárias do Município de Loures, o montante de €21.625,51 recebido a título de subvenção pública (cf. ponto 6 dos factos provados).

Ora, dispõe o artigo 15.º, n.º 1, da LFP, que: «[a]s receitas e despesas de campanha eleitoral constam de listas próprias restritas à respetiva campanha e obedecem ao regime do artigo 12.º.».

Para o caso das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, estabelece o n.º 2 do mesmo artigo que «a conta tem base municipal, sem prejuízo da existência de conta respeitante às despesas comuns e centrais», acrescentando o n.º 3 que «[à]s contas previstas nos números anteriores correspondem contas bancárias especificamente constituídas para o efeito, onde são depositadas as respetivas receitas e movimentadas todas as despesas relativas à campanha».

Temos assim que, no caso das campanhas eleitorais para os órgãos das autarquias locais, a LFP exige a existência de uma conta de base municipal para cada uma das candidaturas e uma outra respeitante às despesas comuns e centrais a alocar a cada candidatura, a que devem corresponder contas bancárias especificamente constituídas para o efeito.

Tratando-se, pois, de receitas recebidas, a título de subvenção, relativamente ao Município de Loures, a totalidade do valor recebido a este título, no montante total de €71.214,46, deveria estar refletido na conta bancária da candidatura ao Município de Loures.

O PPD/PSD alega, a este propósito, que realizou diversos ‹‹adiantamentos de subvenção›› às contas de campanhas eleitorais, financiando-as, num primeiro momento, através da conta central do PPD/PSD, e abatendo o valor do adiantamento àquele das receitas efetivamente recebidas pela candidatura a título de subvenção (cf. III.2. a III.14 das motivações). Refere ainda que ‹‹[o] ponto central é que pelas contas bancárias de cada campanha eleitoral passam efetivamente todas as receitas e todos os pagamentos dessa campanha, com exceção daquele montante da subvenção, apenas por ser recebido muito depois do encerramento das atividades de campanha e da própria conta bancária» (cf. ponto III.11. das motivações)

Embora a alegação do Recorrente encontre correspondência perfeita com o registo relativo às contas de campanha em causa e respetivas demonstrações financeiras, a alegação não permite afastar a relevância contraordenacional da conduta.

Por um lado, não procede a alegação de que o montante da subvenção foi recebido muito depois do encerramento das atividades de campanha e da própria conta bancária da candidatura ao Município. Como resulta do artigo 27.º, n.º 1, da LFP, a candidatura presta as duas contas de campanha no prazo máximo de 90 dias após o pagamento integral da subvenção pública, termos em que a Candidatura estaria perfeitamente a tempo para movimentar o valor a subvenção através da conta bancária da candidatura ao Município.

Depois, considerando a prática de ‹‹adiantamento de subvenção›› realizada pelo PPD/PSD, verifica-se que o valor dos adiantamentos entregues - no montante de € 48.677,58 -, é inferior ao valor da subvenção paga pela Assembleia da República até à data de maio de 2018 - no montante de €70.303,09-, pelo que uma tal diferença, no montante de € 21.625,51, sempre teria de ter se encontrar refletida na conta bancária da candidatura ao Município de Loures.

Ora, o Recorrente PPD/PSD vem sustentar, em requerimento autónomo, ter havido uma inversão no entendimento seguido pela ECFP no que respeita a esta matéria, invocando, para tal, a decisão declaratória proferida no âmbito do PA 17/CA/21/2021. Todavia, não lhe assiste razão.

Importa assinalar que o procedimento contabilístico adotado pelo PSD - nos termos do qual o financiamento das campanhas é assegurado através de crédito bancário, creditado numa conta central do partido, a partir da qual são efetuados adiantamentos às estruturas municipais (contas bancárias correspondentes a cada Município), procedendo-se posteriormente ao acerto de contas em função da subvenção estatal recebida - é um procedimento atípico, clamando, como tal, por explicações aptas a afirmar a conformidade material do financiamento.

Analisado o teor da decisão declaratória a que se refere o requerimento apresentado pelo PSD, nada há, no entendimento da ECFP, que se distinga do adotado nos presentes autos. Desde logo, cumpre notar que, ao invés do que ali sucedeu, resulta do ponto 6 dos factos provados no presente processo que o valor da subvenção recebida excede o montante dos adiantamentos, permanecendo por justificar a ausência de depósito na conta da Campanha da sobredita diferença no valor de € 21.625,51, sendo que só quanto a esta foi considerada a verificação de irregularidade.

Por outro lado, a ECFP não deixa de referir que «o procedimento adotado pela Candidatura de a subvenção pública de cada município ser depositado na conta central da campanha é um desvio ao regime definido pelo legislador» (cf. p. 25 da decisão declaratória proferida no PA 17/CA/21/2021), visto que a totalidade da subvenção recebida deve ser, como tal, depositada na conta bancária da candidatura ao Município. Todavia, de igual forma, considerou que a justificação apresentada pelo Recorrente - no que respeita à referida compensação com o valor dos adiantamentos - permitia a rastreabilidade dos fluxos financeiros.

O juízo decisório refletido naquela decisão declaratória - e que se distingue do presente processo - vem fundado em razões de facto e de prova, já que ali se considerou que a divergência entre a subvenção recebida e os adiantamentos foi devidamente justificada pelo PSD, em momento posterior, com recurso a mapas contabilísticos (na sua totalidade, 45 Mapas apresentados) que refletem a afetação integral das despesas comuns às respetivas campanhas municipais, permitindo afirmar a correspondência exata entre montantes. Ora, a mesma conclusão não se mostra possível nestes autos, visto que os elementos aqui apresentados não permitem dar como regularmente documentado o depósito dessa diferença de € 21.625,51 - seja a que título for - na conta bancária da candidatura ao Município.

Por fim, sempre se dirá que a alegação genérica do Recorrente, no sentido de o valor da subvenção pública ter sido recebido após o encerramento da conta bancária da candidatura ao Município é vicissitude que, a verificar-se, só ao mesmo será imputável. Como afirma a ECFP na decisão recorrida, «devem os Partidos apenas proceder o encerramento das contas bancárias da campanha no momento imediatamente antes da apresentação de contas à ECFP, por forma a que a mesma reflita a realidade de receitas auferidas e despesas incorridas da campanha. Qualquer procedimento que contrarie esta prática contribui para a falta de transparência das contas».

Em suma, verificando-se, nas contas de campanha do Município de Loures, o registo do valor de € 21.625,51 em “Outras contas a receber”, sem que um tal valor tenha sido depositado na conta bancária própria da campanha daquele Município, está violado o disposto no artigo 15.º, n.^os 1 e 3 da LFP, afirmando-se o elemento objetivo do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n. os 1 e 2 do mesmo diploma legal, na modalidade de insuficiente de comprovação de receitas.

14.2.3 - A decisão recorrida reconduz ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, com fundamento na violação do artigo 12.º, ex vi do artigo 15.º, todos da LFP, a imputação indicada em ii. supra, correspondente ao ponto 7 dos factos provados, relativo à indevida comprovação de despesas de campanha.

Note-se que, no plano da representação contabilística ao qual devem obedecer as receitas e despesas da campanha, nos termos do artigo 12.º, n.º 2, da LFP, aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, a forma como as mesmas são faturadas e contabilizadas deve permitir a aferição da sua conformidade legal. O índice dos preços de mercado que operam como parâmetro de regularidade das despesas efetuadas é constituído pela Listagem mencionada nos artigos 24.º, n.º 5, da LFP e 9.º, n.º 2, da LEC. No caso, a Listagem n.º 5/2017, publicada no Diário da República, 2.ª série, N.º 79, de 21 de abril, que prevê intervalos de custos com os principais meios de campanha e de propaganda, incluindo em virtude da duração, formato, qualidade e quantidade.

A ausência de descrição completa de elementos, para os itens indicados, impede que se proceda à comparação necessária, dado que o mercado disponibiliza uma variedade significativa de meios, razão pela qual a Listagem contempla múltiplos intervalos de preços neste domínio. Assim, a exigência de discriminação das faturas é condição necessária da formulação de um juízo acerca da conformidade dos preços de aquisição do bem com os preços de mercado aplicáveis, já que só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas (identificando a natureza, qualidade e quantidade) será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem n.º 5/2017 e, de seguida, verificar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos.

A título de enquadramento geral relativo ao tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, justifica-se reiterar o que se escreveu no Acórdão n.º 509/2023:

«Nos Acórdãos n.^os 756/2020 e 758/2020, a propósito do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, ensaiou-se uma tipologia das situações relevantes, com o seguinte teor:

«Num primeiro grupo (a), incluiremos as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas.

Num segundo grupo (b), estão as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem n.º 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos.

Num terceiro grupo (c), incluímos as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos nesta.

No último grupo (d), estão as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida.

Tentaremos agora classificar as [...] faturas [...] num dos quatro grupos. A ideia subjacente é a de encontrar um critério justo e equitativo de repartição do ónus da prova da fatura irregular.

Assim:

- As faturas do grupo (a) são consideradas irregulares enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha;

- As faturas do grupo (b) são consideradas regulares;

- As faturas do grupo (c) são consideradas irregulares, salvo se o partido ou coligação concorrente tiver demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio, ou este não seja significativo;

- Relativamente às faturas do grupo (d) que discriminem clara e precisamente o que é que foi pago, cabia à ECFP demonstrar que os respetivos montantes carecem de credibilidade, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, quando confrontados com os valores de mercado; não tendo sido feita tal demonstração, as faturas serão consideradas regulares.

Sublinhe-se, relativamente a estas últimas faturas, que a ECFP poderá tentar obviar a esta consequência simplesmente atualizando e mantendo atualizada a Listagem - que já tinha dois anos à data das eleições -, e que não inclui prestações de serviços hoje comuns nas campanhas eleitorais. Não tendo procedido à atualização - que porventura conviria fazer anualmente - por que razão há de o ónus da demonstração da razoabilidade da despesa recair sobre as candidaturas?»

Esta tetrapartição, que visa distribuir os casos concretos por quatro grupos definidos em função das combinações possíveis das diversas variantes relevantes - a natureza do bem ou serviço adquirido, o preço de aquisição praticado, o preço de mercado tal como definido na Listagem, a completude da titulação contabilística dessa operação, etc. -, deve ser cruzada com a já referida dicotomia, há muito consolidada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, das infrações materiais e infrações formais, para que possamos ter um quadro classificatório mais perfeito, que habilite o correto enquadramento jurídico das situações submetidas a juízo.

Em boa verdade - e deixando de parte o grupo b), que não suscita problemas de conformidade legal -, verifica-se uma diferença estrutural entre os casos do grupo a) e os dos grupos c) e d). No primeiro, o que está em causa é uma verdadeira irregularidade da fatura, uma irregularidade formal, na medida em que o documento que titula a operação efetuada, pela sua incompletude ou imperfeição, não permite «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» − designadamente, não permite apurar se o que foi adquirido podia ou não ser licitamente adquirido pelo preço praticado. É essa, aliás, como se vincou anteriormente, a função instrumental das exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais: existe como forma de representar com fidedignidade a atividade realizada pelas campanhas eleitorais, com o intuito de viabilizar o escrutínio da conformidade legal das receitas e despesas das campanhas eleitorais.

Já nos casos do grupo c), em rigor, não existe irregularidade da fatura, uma vez que esta titula adequadamente o bem ou serviço que foi adquirido e o preço por que foi adquirido, permitindo «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou». A aquisição de um bem ou serviço por um preço que divirja do preço de mercado não é primariamente um problema de representação contabilística de uma operação, mas um problema da admissibilidade material da própria operação. Nesse sentido, a apresentação de razões que visem ilidir a presunção estabelecida pelos intervalos de valores constantes da lista de referência - essa natureza ilidível ou meramente «indicativa», como resulta dos artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC, tem sido reiteradamente afirmada pelo Tribunal (cf. Acórdão n.º 625/2022, § 11.1.) - ou mostrar que, embora divergente dos valores de mercado gerais, as concretas circunstâncias de uma dada aquisição justificavam o preço praticado, não visa regularizar a fatura, antes visa demonstrar a licitude do próprio ato aquisitivo ou dispositivo − designadamente mostrando, nos casos de aquisição por preço inferior ao de mercado, que não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade vendedora, e nos casos de aquisição por preço superior ao de mercado, que ela não representa uma forma oculta de financiamento por parte da entidade adquirente. Note-se, aliás, que, tal como se salientou acima, a LFP consagra, no seu artigo 8.º, uma norma proibitiva de cariz material relativa a determinadas formas de financiamento, onde avultam, tanto a proibição expressa de «[a]dquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado», como a de «[r]eceber pagamentos de bens ou serviços por si prestados por preços manifestamente superiores ao respetivo valor de mercado» - alíneas b) e c) do n.º 2.

Finalmente, no grupo d) a situação é estruturalmente equivalente aos casos do grupo c): não está em causa um problema de irregularidade da fatura ou do documento que titule uma dada operação, tal que impossibilite ou dificulte a ação de «identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou» (ainda que essa hipótese também seja equacionável), mas de admissibilidade da própria operação. Em primeiro lugar, porque se reporta a bem ou serviço não incluído na Listagem e, por isso, suscetível de dúvida sobre a respetiva qualificação como despesa de campanha eleitoral, atenta a noção que dela se dá no artigo 19.º, n.º 1, da LFP - por definição, os bens e serviços enumerados na Listagem são meios de campanha eleitoral (artigo 9.º, n.º 2, da LEC). Em segundo lugar, devendo ser considerada despesa de campanha eleitoral, está sujeita à proibição de divergência injustificada do preço de mercado. Sob este aspeto, a diferença relativamente ao grupo c) é que, tratando-se de meio não contemplado na lista de referência, inexiste um parâmetro de aferição previamente conhecido e mobilizável para o efeito, o que justifica que o juízo positivo sobre a divergência deva ser substancialmente mais exigente ao nível probatório, onerando de modo integral a ECFP».

No caso, está em causa a circunstância a Candidatura ter registado despesas cujo descritivo é incompleto, determinando a impossibilidade de aferir a conformidade legal dos preços com os seus valores de mercado de acordo com a Listagem n.º 5/2017. Com efeito, não integrando a despesa referida em 7, relativa à produção de 30 (trinta) estruturas do tipo «Mupi», suportada pela fatura, n.º 77, emitida pelo fornecedor “Fullquest, Ld^a.”, em 29 de setembro de 2017, no valor total de € 2.470,00, a informação sobre o tipo de impressão e a dimensão das estruturas físicas, o suporte documental apresentado não permite confrontar o preço dos bens com os valores de mercado, designadamente com recurso ao valor heurístico da Listagem, que apresenta, para o caso variações de preços relacionadas com o tipo de impressão e a dimensão (cf. “Produção de cartazes e telas”, fls. 7648 da Listagem, Diário da República), o que reivindica que o suporte documental permita a identificação daqueles elementos.

Em suma, cabendo aos Recorrentes prestar ou completar a informação constante da fatura de modo apto a esclarecer os referidos aspetos omitidos, e não o tendo feito, a omissão dos elementos em falta impede uma análise dos custos em causa face ao valor praticado no setor para bens ou serviços análogos, inviabilizando a determinação de valores correntes de mercado, estando em causa um problema de indevida comprovação de despesas, o que preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

14.2.4 - Está em causa na imputação iii., relativa à matéria de facto indicada em 8 dos factos provados, a ausência de registo de receitas e/ou despesas correspondentes a meios de ações de campanha realizados pelo partido.

Como resulta dos factos provados, não foram registadas despesas e/ou receitas relativas ao “Comício de encerramento da campanha no Jardim da Portela”, onde se incluiu a utilização de meios (palco, púlpito e pop-up), que constaram de Lista de Ações e de Meios.

Ora, como o Tribunal Constitucional tem afirmado, encontram-se, no regime das contas dos partidos e das campanhas, tipos contraordenacionais que se centram na violação de deveres acessórios, relativos ao relacionamento entre os partidos políticos e a ECFP.

Com efeito, ‹‹[n]a LEC são estabelecidas normas de dever das quais emergem obrigações de comunicação e de colaboração cujo incumprimento origina responsabilidade contraordenacional. Trata-se do dever de colaboração e de prestação das informações necessárias ao exercício das funções por parte da ECFP (v. artigo 15.º da LEC), do dever de comunicação das ações de propaganda política (v. artigo 16.º, n.º 2, da LEC), onde se incluem as ações de campanha eleitoral e respetivos meios utilizados (v. artigo 16.º, n.º 1, da LEC) e do dever de indicar e manter atualizados junto da ECFP os endereços de correio eletrónico e da sede ou domicílio para efeitos de notificação (v. artigo 46.º-A da LEC)›› - cf., recentemente, os Acórdãos n.^os 460/2023, 350/2026, 439/2026 e 74/2026.

Todavia, o dever de refletir nas contas da campanha a totalidade das receitas e despesas a esse título obtidas e incorridas pelo partido político, no contexto da campanha eleitoral, que resulta do artigo 15.º, n.º 1, por referência ao artigo 12.º, n.^os 1 e 2, da LFP, não se confunde com o dever de comunicação previsto no artigo 16.º da LEC.

Em causa estão, em síntese, deveres distintos e autónomos, não se substituindo a obrigação de comunicação de meios de ações de campanha ao dever de que as contas de campanha reflitam, de modo completo, as despesas e ou receitas que resultaram das ações de campanha realizadas.

Assim, ao não incluírem o registo das despesas e/ou receitas associadas a meios das ações de campanha indicados em 8, os Recorrentes inobservaram o dever de completa discriminação de receitas e despesas, o que preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

14.2.5 - O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente às condutas a que se referem os pontos 14.2.2 a 14.2.4, baseia-se nos factos provados nos pontos 9 e 10, dos quais decorre que na referida situação, subsumível à infração prevista no artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, os arguidos agiram com dolo eventual.

14.2.6 - Aos Recorrentes vem imputada a prática das infrações na qualidade de partidos políticos integrantes da Coligação e, como tal, responsáveis pela apresentação das contas relativas à campanha para as eleições gerais para os órgãos das autarquias locais.

A este propósito, recordando o preceituado no artigo 31.º, n.º 2, da LFP, «os partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».

Como se deixou dito no ponto 12.3.4. supra, para o qual se remete, a propósito da questão da responsabilidade contraordenacional pelas infrações praticadas no âmbito de coligação eleitoral, o Tribunal Constitucional, de forma reiterada e consolidada, considera que a coligação não constitui um sujeito jurídico autónomo para efeitos sancionatórios (cf., entre outros, Acórdãos n.^os 386/2021, 25/2022 e 469/2022).

Ora, desta jurisprudência resulta que uma coligação eleitoral não é, enquanto tal, um sujeito de responsabilidade contraordenacional, razão pela qual as irregularidades praticadas no âmbito da sua atividade são imputáveis a cada um dos partidos políticos que a integram, justificando-se, por isso, a aplicação de uma coima autónoma a cada um deles. Nessa medida, a decisão fez adequadamente recair a responsabilidade pela infração sobre todos os Recorrentes PPD/PSD e PPM, como autores da infração, sendo-lhes imputável - enquanto partidos integrantes da Coligação - as verificadas irregularidades no procedimento de elaboração e apresentação das respetivas contas, nos termos previstos no artigo 31.º da LFP.

14.3 - Consequências Jurídicas

Nos termos do artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, a ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral é punível com coima, que varia, no caso dos mandatários financeiros, entre 1 e 80 vezes o valor do IAS, e, no caso de partidos políticos, entre 10 e 200 vezes o valor do IAS. Considerando que o valor do IAS para o ano de 2018 foi fixado em € 428,90, pela Portaria n.º 21/2018, de 18 de janeiro, a moldura abstrata situa-se, no caso dos Partidos, entre €4.289,00 e €85.780,00.

A ECFP aplicou ao PPD/PSD a sanção de coima no valor de 12 (doze) vezes o IAS de 2018, o que perfaz a quantia de € 5.146,80, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP. Decidiu, por sua vez, condenar o PPM em sanção de coima de 10 (dez) vezes o IAS de 2018, o que perfaz a quantia de € 4.289,00, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP.

Para tal, ponderou a mediana gravidade da conduta dos Recorrentes, medida pelo facto de as receitas irregulares representam um peso relativo de 29,19 % no total das receitas registadas nas contas de campanha e as despesas irregulares representam cerca de 3,38 % das despesas registadas; e, por outro lado, considerando a culpa leve dos Recorrentes e ainda o tempo de existência dos partidos políticos, bem como a sua situação financeira.

A decisão recorrida faz repousar a variação da medida da sanção aplicada - condenando o PPD/PSD em coima no valor de 12 (doze) vezes o valor do IAS de 2018, e o PPM em coima no valor de 10 (dez) vezes o valor do IAS de 2018 - na distinta situação económica de um e outro arguido, e ainda na circunstância de o PPM não ter recebido, no ano de 2024, subvenção pública.

Assim, considerando que a sanção aplicada ao Recorrente PPM se fixou no mínimo legal, e que também quanto ao Recorrente PPD/PSD foi aplicada sanção próxima desse limite, não merece censura a ponderação efetuada, sendo de manter as sanções concretamente aplicadas.

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se:

Julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Social Democrata (PPD/PSD) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, de 21 de maio de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, em coima correspondente a 12 (doze) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de €5.146,80 (cinco mil, cento e quarenta e seis euros e oitenta cêntimos);

Julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Popular Monárquico (PPM) da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 21 de maio de 2026, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.^os 1 e 2, da LFP, em coima correspondente a 10 (dez) vezes o valor do Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2018, o que perfaz a quantia de €4.289,00 (quatro mil duzentos e oitenta e nove euros).

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

O Relator atesta os votos de conformidade dos Senhores Conselheiros António da Ascensão Ramos e Carlos Medeiros de Carvalho, bem como o voto vencido da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (nos termos da declaração junta), que participaram na sessão por videoconferência. Rui Guerra da Fonseca

Lisboa, 7 de outubro de 2026. - Rui Guerra da Fonseca - Luís Filipe Lameiras - Paula Ribeiro de Faria - Maria Benedita Urbano - Joaquim Pedro Cardoso da Costa - Afonso Patrão (vencido, nos termos da declaração de voto que apresento) - Gabriela Cunha Rodrigues (vencida, conforme a declaração de voto que junto) - João Carlos Loureiro.

Declaração de voto

Vencido. Em meu juízo, o procedimento contraordenacional prescreveu, no máximo, em 31 de agosto de 2026, uma vez que considero ser inconstitucional a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19 (n.^os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro), pelas razões que constam da Declaração de Voto que juntei ao Acórdão n.º 874/2023. - Afonso Patrão.

Declaração de Voto

Vencida.

Em meu juízo, a suspensão retroativa dos prazos de prescrição decorrente da legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS - Covid 19 é inconstitucional, pelo que o presente procedimento contraordenacional se encontra prescrito, nos termos da Declaração de Voto do Juiz Conselheiro Afonso Patrão aposta ao Acórdão n.º 694/2025, que acompanhamos. - Gabriela Cunha Rodrigues.

Declaração de voto

Vencida. Creio que o procedimento contraordenacional se encontra extinto, por prescrição, desde 28 de fevereiro de 2026, pelo que deveria o Tribunal tê-lo declarado, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas no recurso.

Afirma-se na presente decisão (pontos 12.2.2. e 12.2.3. da fundamentação), na senda de anterior jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos n.^os 500/2021, 660/2021 e 798/2021), que ao prazo máximo de prescrição acrescem, além dos seis meses de suspensão previstos no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, os 157 dias de suspensão determinados pela legislação aprovada no âmbito da crise sanitária SARS-COVID 19, pelo que aquele prazo «não ocorrerá antes de 3 de fevereiro de 2027». Discordo deste entendimento.

Acompanho, nesta matéria, de novo, o que se escreveu na declaração de voto do Cons. Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 461/2026:

«Com efeito, considero serem inconstitucionais as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, e do artigo 6.º-B, n.º 3, aditado à Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro. A prescrição - tanto do procedimento penal como do contraordenacional - está subordinada ao princípio da legalidade criminal, em todas as suas valências. Trata-se de um princípio-garantia de carácter absoluto, imune a soluções de concordância prática (Acórdão n.º 183/2008): a defesa do cidadão perante o poder punitivo do Estado exige que este não o possa sancionar sem lei prévia, escrita, estrita e certa. O que alastra, necessariamente, à matéria da prescrição, porque dela também dependem os pressupostos positivos e negativos da punição.

Nessa medida, a suspensão dos prazos de prescrição em casos de paralisação do sistema judiciário deveria estar estatuída em lei anterior - como sucede, há muito, em Itália e na Alemanha (atestando que não seria impossível ao legislador tê-la previsto). Trata-se de uma omissão que não pode ser suprida nem mediante recurso à analogia, nem pela criação de normas ad hoc posteriores aos factos (cf. Nuno Brandão, “Suspensão da prescrição do procedimento contraordenacional e Covid-19: retrospetiva sobre o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 500/2021, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, n.º 2, 2022, p. 37). Não tendo sido consagrada em lei prévia, a medida legislativa de suspensão da prescrição constitui uma intervenção in malam partem de carácter retroativo, proibida pelo n.º 1 do artigo 29.º da Constituição e que, por isso, não pode ser aplicada.»

As infrações consumaram-se em 30 de agosto de 2018, como se reconhece na decisão. Afastada a suspensão de 157 dias, o prazo máximo de prescrição - sete anos e seis meses, nos termos do artigo 28.º, n.º 3, do RGCO - terminaria no dia 30 de fevereiro de 2026, dia inexistente, completando-se, por isso, em 28 de fevereiro de 2026 (artigo 279.º, alínea c), do Código Civil, ex vi artigo 296.º do mesmo Código). Também não releva a suspensão prevista no artigo 27.º-A, n.º 1, alínea c), e n.º 2, do RGCO, porque a notificação do despacho de admissão do recurso apenas ocorreu em 15 de julho de 2026, quando aquele prazo se encontrava já integralmente decorrido - e uma causa de suspensão não faz renascer um prazo extinto. Aliás, a própria decisão sancionatória da ECFP, de 21 de maio de 2026, foi proferida quando o procedimento se encontrava já prescrito.

Por esta razão, entendo que, em vez de confirmar a condenação dos Recorrentes, deveria o Tribunal ter declarado extinto, por prescrição, o procedimento contraordenacional, determinando o arquivamento dos autos. - Mariana Canotilho.

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