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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 3/2016, de 24 de fevereiro
Emitente:
Informação da publicação
SUMÁRIO
Relatório e Parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira de 2014
TEXTO
Parecer n.º 3/2016
Conta da Região Autónoma da Madeira de 2014
Ficha técnica
Auditor-Coordenador:
Miguel Pestana - Licenciado em Economia
Execução Técnica:
Paula Câmara - Licenciada em Direito
Rui Rodrigues - Licenciado em Gestão e Administração de Empresas
Gilberto Tomás - Licenciado em Gestão
Cátia Pires - Licenciada em Auditoria e Fiscalidade
Luísa Sousa - Licenciada em Economia
Apoio Informático:
Paulo Ornelas - Técnico de Informática
Notas
Os valores totais expressos nos quadros ao longo do presente documento poderão, por vezes, não corresponder à soma exata dos respetivos valores parcelares, devido aos arredondamentos efetuados.
Texto escrito conforme o Acordo Ortográfico.
Apresentação
Compete ao Tribunal de Contas, através da Secção Regional da Madeira, emitir parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, nos termos conjugados dos artigos 214.º, n.º 1, alínea b), da CRP, e 5.º, n.º 1, alínea b), da LOPTC (1), e do artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM (2).
Em cumprimento daquele ditame constitucional e dos invocados preceitos legais, procedeu-se à elaboração do presente Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira do ano de 2014, remetida à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC), pelo Governo Regional, em 8 de julho de 2015, dentro do prazo fixado pelo artigo 24.º, n.º 2, da LEORAM (3).
No Parecer que agora se emite, o Tribunal aprecia a atividade financeira da Região Autónoma da Madeira (RAM) no ano de 2014, nos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, do recurso ao crédito público e do património, com particular enfoque nos aspetos referidos no n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável ex vi do n.º 3 do imediato artigo 42.º.
Neste âmbito, para melhor compreender a situação financeira da RAM, interessa fazer uma breve referência aos principais fatores externos e internos que influenciaram o ano orçamental de 2014.
A envolvente macroeconómica externa caracterizou-se por uma melhoria do desempenho das economias mais avançadas, em parte influenciada pelo declínio do preço das matérias-primas (em especial o petróleo), e por um abrandamento nas economias dos mercados emergentes (4). Na área do euro, assistiu-se a uma diminuição dos riscos financeiros associados às dívidas soberanas, devido, em parte, à aplicação de instrumentos convencionais e de medidas não convencionais de cedência de liquidez por parte do Banco Central Europeu, e a uma recuperação económica (embora lenta) (5) influenciada pela evolução favorável da procura interna e das exportações.
A conjuntura económica portuguesa continuou também a refletir as medidas de consolidação orçamental associadas ao Programa de Assistência Económica e Financeira (6), apresentando, no entanto, os indicadores associados à atividade económica uma recuperação moderada (7), suportada sobretudo no aumento das exportações e na recuperação do consumo privado, repercutindo-se num aumento do emprego, embora ainda ténue, e numa ligeira diminuição da taxa de desemprego (8).
Na RAM, também condicionada pelo seu Programa de Ajustamento, a conjuntura económica foi bastante idêntica (9), verificando-se porém significativas melhorias em alguns indicadores, como seja a inversão da tendência verificada quer no emprego, quer no desemprego, com o primeiro a crescer 1,2 pontos percentuais e o segundo a decair em 3,1 pontos percentuais, face ao ano anterior, embora este se apresente ainda a um nível elevado (15,0%) (10).
Adicionalmente às medidas do processo de ajustamento financeiro, o ano de 2014 foi também dominado pela entrada em vigor da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, aprovada pela Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, que introduziu a alteração da fórmula de cálculo das transferências do Orçamento do Estado para a Região no quadro da solidariedade nacional, e pela caducidade da Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 de junho (11), que implicou a cessação das transferências extraordinárias do Orçamento do Estado, no âmbito do regime excecional dos meios financeiros afetos ao programa de reconstrução da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, refletindo uma quebra do volume da receita com origem nesta fonte de financiamento.
O resultado da execução orçamental foi fortemente marcado pelas operações de substituição de dívida comercial por dívida financeira, que teve como reflexo um significativo aumento da dívida direta e um elevado défice na ótica da contabilidade pública, resultado que é idêntico ao verificado no ano anterior, embora em menor escala. Não obstante, na ótica das contas nacionais, para efeitos do PDE, as contas da administração pública regional evidenciaram em 2014 um saldo positivo.
Tudo conforme melhor se aquilatará pela leitura das principais conclusões decorrentes da análise efetuada à atividade financeira da RAM que culmina com a emissão deste Parecer, constituído, à semelhança dos anos anteriores, por um único volume, organizado em duas partes, de modo a facilitar a consulta integral da informação disponibilizada.
A Parte I - Parecer, que encerra a decisão do Coletivo constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes das Secções Regionais dos Açores e da Madeira (12), elenca as principais conclusões e recomendações sobre as áreas de controlo objeto de análise, dirigidas, de acordo com o n.º 3 do artigo 41.º da LOPTC, à Assembleia Legislativa da Madeira e ao Governo Regional, apresentando ainda uma análise sintética da execução orçamental evidenciada na Conta da Região de 2014 numa perspetiva de legalidade e correção financeira, assim como uma ponderação dos aspetos essenciais da gestão financeira e do controlo interno naquele exercício económico.
Por sua vez, a Parte II - Relatório fornece uma apreciação mais desenvolvida do processo orçamental e da execução do orçamento da RAM de 2014 nos diferentes domínios de controlo, e apresenta uma estrutura assente na repartição sequencial dos dez capítulos que o integram, a saber: Cap. I - Processo Orçamental; Cap. II - Receita, Cap. III - Despesa, Cap. IV - Património, Cap. V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM, Cap. VI - Plano de Investimentos, Cap. VII - Subsídios e outros apoios Financeiros, Cap. VIII - Dívida e outras responsabilidades, Cap. IX - Operações Extraorçamentais e Cap. X - As Contas da Administração Pública Regional.
A Parte II - Relatório inclui ainda o levantamento, por capítulo, das recomendações formuladas pelo Tribunal que se reiteram, e as acolhidas pelo Governo Regional e as novas, bem com a análise das respostas emitidas pelo executivo regional no exercício do contraditório, em conformidade com o previsto no artigo 13.º da LOPTC, encontrando-se as mesmas aí transcritas ou sintetizadas na medida da sua pertinência, e constando na íntegra em anexo ao mesmo Relatório, em observância do preceituado no artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM, e no artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC.
Parte i
Parecer
1 - Conclusões
Da apreciação efetuada ao processo orçamental e aos resultados da execução do orçamento, destacam-se, como parte integrante do presente Parecer, as principais conclusões (13) do Tribunal de Contas sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2014:
Controlo Interno
1 - Em 2014, foi dada continuidade aos trabalhos de desenvolvimento dos novos sistemas de informação e gestão orçamental e financeira pese embora a plataforma RIGORE Central, que possibilitará a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional, ainda não se encontre implementada (cfr. o ponto 4.2. do Parecer).
Processo Orçamental
2 - Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cfr. o ponto 1.6.).
Receita
3 - Em 2014, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1.999 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1.874,2 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 353,4 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1).
4 - A receita efetiva da RAM, no montante de 1.202,3 milhões de euros, registou uma redução de 78,9 milhões de euros (-6,2%) face a 2013 (cfr. o ponto 2.1).
5 - Em 2014, a RAM arrecadou impostos no montante de 875,6 milhões de euros (46,7% do total da receita do ano), sendo esse valor o maior de sempre alcançado pela RAM, num contexto em que as transferências do Estado se situaram em 172,9 milhões de euros (9,2% da receita) [cfr. o ponto 2.1.1.2].
6 - A situação de dependência dos SFA das transferências do ORAM (404,3 milhões de euros) manteve-se elevada embora tenha diminuído, face ao ano anterior, de 78,4% para 73,9% do total das receitas correntes e de capital (cfr. o ponto 2.2).
Despesa
7 - A despesa orçamental da Administração Direta rondou os 2 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 84,9% face à dotação disponível (cfr. os pontos 3.1 e 3.1.1).
8 - A despesa efetiva atingiu 1,6 mil milhões de euros, representando 86,3% dos pagamentos da despesa orçamental (cfr. o ponto 3.1.1).
9 - A despesa total dos SFA (incluindo as EPR) atingiu 548,6 milhões de euros, evidenciando uma taxa de execução de 81,6% face ao orçamento final, sendo de assinalar que as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do IASAUDE) representam 80,2% daquele valor (cfr. o ponto 3.2.1).
10 - No final de 2014 os passivos da APR ascendiam a 1.043,3 milhões de euros, evidenciando uma redução de 31,1% (cerca de 471,7 milhões de euros) face ao ano anterior (cfr. o ponto 3.3).
11 - Os pagamentos em atraso, a 31/12/2014, rondavam os 322,6 milhões de euros, dos quais 268,4 milhões de euros tinham origem nos serviços da Administração Direta (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2).
Património
12 - A carteira de ativos financeiros da RAM (671,9 milhões de euros) registou uma subida de 8,3% face ao ano anterior, em consequência do acréscimo combinado dos empréstimos concedidos (+9,8%) e do valor das participações diretas em carteira (+6,5%) [cfr. o ponto 4.2)].
13 - A RAM alienou integralmente as suas participações no capital de 3 SAD e reduziu (de 40% para 2%) a participação no Marítimo-Futebol, SAD [cfr. o ponto 4.2.1.1].
14 - O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (65,0 milhões de euros), reduziu-se em 93,6 milhões de euros (-59%), com as maiores perdas a se verificarem nas sociedades de desenvolvimento (-30,5 milhões de euros), na SESARAM (-20,9 milhões) e na APRAM (-18,9 milhões) [cfr. o ponto 4.2.1.3].
15 - Os 17 contratos de SWAP, celebrados pelas Sociedades de Desenvolvimento, a MPE, a APRAM, a EEM, a Valor Ambiente e o SESARAM, tinham perdas potenciais acumuladas próximas dos 165,8 milhões de euros, estando reconhecidas em balanço apenas 37,5 milhões de euros (cfr. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.5).
16 - Os resultados líquidos globais das empresas detidas maioritariamente pela RAM continuam a posicionar-se em registo negativo (-58,3 milhões de euros), não obstante a melhoria de - 37,9% evidenciada face ao ano anterior (cfr. os pontos 4.2.1.4 e 4.2.1.5).
Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM
17 - Os fluxos líquidos do ORAM para as entidades participadas agravaram-se em 34,9%, totalizando os 327,4 milhões de euros, numa evolução influenciada pela não repetição das receitas extraordinárias (83,9 milhões de euros) obtidas em 2013, decorrentes da cedência da concessão ANAM ao Estado. Anulado esse efeito, o saldo (deficitário) evidencia apenas um ligeiro agravamento (+0,3%) face ao ano anterior (cfr. o ponto 5.3).
18 - Os ativos financeiros cresceram 36,0% (47,0 milhões de euros) em 2014, com destaque para os empréstimos concedidos ao SERAM (36,6 milhões de euros) e para as operações de reforço do capital social (8,6 milhões de euros) do SESARAM, da HF e da MT [cfr. o ponto 5.1.2].
19 - Os subsídios (19,5 milhões de euros) cresceram 1,3%, com uma parte importante a ser utilizada na regularização de encargos transitados com as indemnizações compensatórias às empresas do grupo HF (3,0 milhões de euros) e com os programas de habitação social da IHM (8,9 milhões de euros) [cfr. o ponto 5.1.1.].
20 - O montante da dívida às participadas, reportado em 2011 (412,2 milhões de euros), encontrava-se no final de 2014 reduzido a 84,3 milhões de euros (cfr. o ponto 5.1.2).
Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional
21 - O PDES para 2014-2020 e o PIDDAR 2014 não respeitaram integralmente a disciplina instituída pelo DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, que regula a organização e o funcionamento do sistema de planeamento na Região Autónoma da Madeira (cfr. os pontos 6.1 e 6.2.1).
22 - O Relatório de Execução do PIDDAR não identifica as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), não observando inteiramente o disposto no artigo 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o artigo 12.º, n.º 3, da mesma lei (cfr. o ponto 6.2.1).
23 - O orçamento final do PIDDAR ascendeu a 691,3 milhões de euros, tendo os pagamentos atingido os 533,1 milhões de euros (cfr. os pontos 6.2.2 e 6.4.1), correspondendo a uma redução de 58,5% face ao ano anterior (cfr. o ponto 6.4.5).
Subsídios e Outros Apoios Financeiros
24 - O valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional Direta e Indireta totalizou os 437,0 milhões de euros, dos quais 332,9 milhões de euros (76,2%) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 104,4 milhões de euros (23,8%) no orçamento do Governo Regional; (cfr. o ponto 7.1.).
25 - Na ARD, o maior volume dos apoios públicos (66,6%) foi dirigido para as atividades desportivas (32,5 milhões de euros) enquanto nos SFA se destacam os apoios direcionados: para o SESARAM (247,0 milhões de euros), através do IASAÚDE (cfr. o ponto 7.1.1 e 7.1.2).
26 - A redução, em geral, do volume de pagamentos destinados à regularização dos encargos de anos anteriores e, em particular, a diminuição da dívida reportada em 2011, de 387,2 milhões de euros para os 185,2 milhões de euros, exprime a normalização da relação financeira do GR para com os seus credores (cfr. o ponto 7.2.).
Dívida e Outras Responsabilidades
27 - Em 2014 a dívida pública direta da RAM aumentou 16,9%, totalizando 2,9 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um aumento líquido de 424,8 milhões de euros em relação a 2013 (cfr. o ponto 8.1.2).
28 - No final de 2014, os passivos de todo o Sector Publico Administrativo da Região rondavam os mil milhões de euros, evidenciando uma diminuição na ordem dos 471,7 milhões de euros, ou seja 31,1%, face ao ano anterior. Do conjunto dos passivos, cerca de 732,3 milhões de euros (70,2%) representavam contas a pagar, e destas, cerca de 322,6 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.3).
29 - O montante global das responsabilidades da RAM por garantias prestadas situava-se nos 1.126,6 milhões de euros, evidenciando um decréscimo de 41 milhões de euros (3,5%) face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.4.2 e 8.4.6).
30 - Os encargos globais com o serviço da dívida atingiram 184,5 milhões de euros (constituídos em 49,6% por amortizações), dos quais cerca de 172,8 milhões de euros respeitam à dívida direta (cfr. o ponto 8.5.1).
31 - O total dos juros e outros encargos correntes rondou os 93 milhões de euros, evidenciando um aumento de 69,8% (38,2 milhões de euros) face ao ano anterior, induzido pelo incremento de 74,1% nos juros da dívida direta.
Para além daqueles encargos da dívida, a Região pagou cerca de 221 milhões de euros, relativos a juros de mora, que se encontram contabilizados numa rubrica que se considera desadequada e que o Relatório da Conta da Região não evidencia como encargos da dívida (cfr. o ponto 8.5.1).
32 - O endividamento global do Sector Público Administrativo Regional rondava os 4,6 mil milhões de euros, mais 117,8 milhões de euros que no ano anterior devido, essencialmente, à inclusão da APRAM, S.A. no universo das EPR (cfr. o ponto 8.5.2).
33 - Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2015, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a administração pública regional evidenciou em 2014 uma capacidade líquida de financiamento no montante de 87,6 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2014, em 4.490,9 milhões de euros (cfr. os pontos 8.6.1 e 8.6.2).
Operações extraorçamentais
34 - Em 2014, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 124,5 milhões de euros pelo lado da receita e a 142,8 milhões de euros pelo lado da despesa (cfr. o ponto 9.1).
Contas da Administração Pública Regional
35 - A Conta da Região não observou o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um défice de 331,3 milhões de euros, embora o seu cumprimento nos termos fixados no artigo 16.º da LFRA se encontre suspenso em 2014, por força do artigo 142.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (cfr. o ponto 10.1.1).
36 - A receita total consolidada rondou os 2,2 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2,0 mil milhões de euros, observando-se uma redução, face ao ano anterior, na ordem dos 17,5% e 19%, respetivamente (cfr. o ponto 10.2).
2 - Recomendações
Conforme decorre do artigo 41.º, n.º 3, devidamente concatenado com o artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC, em sede de Parecer sobre a Conta da Região, o Tribunal de Contas dispõe do poder de dirigir recomendações à Assembleia Legislativa da Madeira e/ou ao Governo Regional, com vista à correção e/ou superação das deficiências apuradas nos diferentes domínios analisados (14).
Salientam-se seguidamente algumas das recomendações, feitas em pareceres anteriores, que já tiveram acolhimento, assim como se renovam as recomendações ainda não acatadas (15), e se formulam também novas recomendações, sugeridas pela análise à conta regional de 2014.
Recomendações acolhidas
O Governo Regional deu acolhimento às seguintes recomendações formuladas pelo Tribunal em anos anteriores:
1 - Remeteu ao Tribunal de Contas, em tempo oportuno, todos os relatórios das ações desenvolvidas pela Inspeção Regional de Finanças, em conformidade com o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º da LOPTC.
2 - Adotou o regime jurídico aplicável à concessão de subvenções públicas, estabelecido no DL n.º 167/2008, de 26 de agosto, mediante a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto.
3 - Regulamentou a matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da Região Autónoma da Madeira, através da publicação da Portaria n.º 171/2014, de 29 de setembro (16).
4 - Formalizou, em tempo oportuno, os títulos jurídicos que consubstanciam a atribuição de subsídios e outros apoios financeiros.
5 - Apresentou, conjuntamente com a proposta do orçamento da Região, o mapa de origem e aplicação dos fundos comunitários, nos termos previstos na alínea f) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAM.
6 - Cumpriu o disposto no artigo 16.º da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso e no artigo 19.º, n.º 3, do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, apresentando na Conta da Região o mapa referente ao plano de liquidação de valores em dívida (Anexo L.I.) e o mapa relativo aos acordos de regularização de dívida (Anexo L.II).
7 - No domínio da receita comunitária, a Conta da Região identificou as fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação consagrada no artigo 7.º da LEORAM, apresentando informação clara e sistematizada por fundo comunitário.
8 - As contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, especificamente as que intervêm na gestão e pagamento de fundos da União Europeia, detalham no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários.
9 - Observou o disposto na alínea 2) do ponto V do artigo 27.º da LEORAM, com a apresentação do Anexo XXI ao Relatório da Conta da Região.
10 - Aperfeiçoou a justificação sobre a fixação e a enunciação expressa dos critérios objetivos que definem o limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM.
11 - Observou o prazo legal de apresentação do Relatório de Execução do PIDDAR, previsto no artigo 16.º do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto.
Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram
Apesar de terem sido emitidas em anteriores Pareceres, continuam sem acolhimento as recomendações a seguir elencadas e que o Tribunal renova no presente Parecer:
1 - O cumprimento do disposto no n.º 8 do artigo 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de estabelecer, por Decreto Regulamentar Regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.
2 - A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com a solução consagrada no artigo 73.º, n.os 1 e 2, da LEO.
3 - Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns Serviços e Fundos Autónomos, atento o enquadramento fornecido pelo artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.
4 - A implementação da plataforma RIGORE Central que possibilitará a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional.
5 - A estrita observância das normas que enquadram a apresentação do PIDDAR e o respetivo Relatório de Execução.
Novas Recomendações
Apresentam-se três novas recomendações que o Governo Regional deverá colocar no centro das preocupações, para que, a breve prazo, possam ser corrigidas as causas que estão na origem das deficiências que as determinaram.
1 - Quantifique o investimento previsto no PDES para o período de programação 2014-2020, em obediência ao disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto.
2 - Respeite o disposto no artigo 4.º, alínea c), do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, que determina que o PIDDAR deve articular-se com o PDES.
3 - O Relatório de Execução do PIDDAR deve identificar as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), em observância do disposto no artigo 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o artigo 12.º, n.º 3, da mesma Lei.
3 - Legalidade e Correção Financeira (Ajustamento da Conta)
Em 2014 o resultado da execução orçamental evidenciou um saldo primário negativo (17), na ordem dos 331,3 milhões de euros.
Equilíbrio orçamental
Não obstante, é de registar que o défice primário da Conta da Região apresentou uma melhoria na ordem dos 453 milhões de euros (57,8%) face ao ano anterior, explicada por uma redução da despesa efetiva (-23,4%) em ritmo superior ao da diminuição da receita efetiva (-6,2%).
O resultado da Conta da Região de 2014 apresenta-se conforme o quadro seguinte.
Conta geral dos fluxos financeiros da RAM
O saldo de encerramento da Conta da Região de 2014, excluídos os SFA e as EPR, rondou os 191,4 milhões de euros, sendo constituído quase totalmente (97,7%) por saldo do Governo Regional.
O saldo global da conta agregada dos SFA e EPR atingiu 68,5 milhões de euros, verificando-se que as receitas correntes foram inferiores, em 17,2 milhões de euros, às despesas de idêntica natureza.
A receita total consolidada rondou os 2,2 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2,0 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 17,5% e dos 19%, respetivamente.
O saldo global da Conta Consolidada atingiu 229,4 milhões de euros, com origem, na sua maior parte, no Governo Regional (81,5%). Se corrigirmos esse indicador com o montante dos pagamentos em atraso obtém-se um défice na ordem dos 93,2 milhões de euros, que concretiza uma melhoria significativa face ao ano anterior, quando aquele indicador se fixou nos 282,4 milhões de euros.
Saldo consolidado corrigido
Já na ótica da contabilidade nacional (19) o saldo mostrou-se positivo tendo a Conta da APR evidenciado uma capacidade líquida de financiamento (B.9) de 87,6 milhões de euros.
4 - Gestão Financeira e Controlo Interno
4.1 - Gestão Financeira
Da apreciação global à execução do ORAM de 2014 resulta que a receita orçamental arrecadada atingiu 1.874,2 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução na ordem dos 84%, enquanto os pagamentos de despesa orçamental rondaram os 1.882,2 milhões de euros, evidenciando uma execução próxima dos 85%. Transitou para o exercício seguinte um saldo de tesouraria na ordem dos 186,9 milhões de euros.
Mapa de Origens e Aplicações de Fundos
O saldo efetivo da Conta da RAM foi negativo em 422 milhões de euros, visto que a despesa efetiva atingiu 1.624 milhões de euros, enquanto a receita efetiva se ficou pelos 1.202 milhões de euros, evidenciando ambas uma redução face ao ano anterior de, respetivamente, 495 milhões de euros (23,4%) e de 79 milhões de euros (6,2%).
A receita corrente correspondeu a 53,2% das origens de fundos, tendo sido insuficiente para cobrir a despesa corrente que representou 64,7% das aplicações de fundos, o que se traduziu num saldo corrente deficitário de 237,5 milhões de euros.
A receita fiscal, com 875,6 milhões de euros, constituiu a principal fonte de financiamento do orçamento da RAM, com 42,3% das origens de fundos, tendo evidenciado um aumento de 3,3% face ao ano anterior (28,3 milhões de euros) originado, sobretudo, pelo aumento da cobrança do IVA.
Os passivos financeiros, com cerca de 671,9 milhões de euros, foram responsáveis por 32,5% das origens de fundos, constituindo assim a segunda maior fonte de financiamento.
Na vertente da despesa, o agrupamento com maior expressão na Conta foi o das transferências correntes com 452,2 milhões de euros (21,9% das aplicações de fundos), seguindo-se o das despesas com o pessoal, que atingiram 354,1 milhões de euros (17,1% das aplicações de fundos).
A execução financeira do PIDDAR atingiu 533,1 milhões de euros, suportada em 70% por financiamento regional, a que correspondeu uma taxa de execução de 77,1%.
A dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional manteve-se elevada, embora tenha diminuído, face ao ano anterior, de 78,4% para 73,9% do total das receitas correntes e de capital daquele subsector institucional.
A dívida pública direta da Região aumentou 16,9% (cerca de 424,8 milhões de euros) face ao ano anterior, totalizando 2,9 mil milhões de euros no final de 2014.
Por seu turno, a dívida administrativa (passivos) rondava os mil milhões de euros, no final de 2014, tendo registado uma diminuição na ordem dos 471,7 milhões de euros (31,1%), face ao ano anterior.
O montante das responsabilidades da Região por garantias financeiras prestadas totalizava 1.126,6 milhões de euros, no final de 2014, menos 3,5% que no período homólogo anterior.
O pagamento de juros e outros encargos correntes da dívida atingiu 93 milhões de euros, registando-se um aumento de 69,8% (38,2 milhões de euros) face ao ano anterior, induzido pelo incremento de 74,1% nos juros da dívida direta. Para além daqueles encargos da dívida, a Região pagou ainda cerca de 221 milhões de euros, relativos a juros de mora, mas que o Relatório da Conta da Região não evidencia como encargos da dívida.
O valor global da carteira de ativos que integravam o património financeiro da RAM aumentou 8,3%, para os 671,9 milhões de euros, tendo o valor agregado dos resultados líquidos das empresas participadas sido negativo em 58,3 milhões de euros, dos quais 54,1 milhões de euros são imputáveis à Região, em função das suas participações diretas.
4.2 - Controlo Interno
Nos termos do artigo 13.º, n.º 1, da LOPTC (20) e do artigo 24.º, n.º 4, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro (21) foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao "Controlo Interno", através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública. As alegações apresentadas (22) foram analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.
Em linha com a recomendação do Tribunal de Contas formulada neste domínio em anteriores pareceres, o relatório da conta da Região de 2014 continuou a apresentar informação (23) relacionada com o sistema de controlo interno da Administração Financeira Regional (24), que abrange os procedimentos de controlo interno das operações de execução do orçamento da Região desenvolvidos pela SRPF, através de três entidades com funções específicas nas respetivas áreas: a Inspeção Regional de Finanças (IRF), a Direção Regional de Orçamento e Contabilidade (DROC) e o Instituto de Desenvolvimento Regional (IDR), cujos traços fundamentais se sintetiza nos pontos 1.1 a 1.3. do presente documento.
No ano em referência, o relatório da conta destaca "o aprofundamento das competências relativamente aos mecanismos de registo da informação, induzidos pela adoção dos novos sistemas informáticos em 2013, com o intuito de se prosseguir o objetivo de obter um sistema integrado de gestão financeira e orçamental" (25). A continuidade da "aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do Sistema de Gestão Financeira e Orçamental Integrado, através da plataforma eletrónica GeRFiP, implementado já em 2013, à totalidade dos serviços integrados na Administração Pública Regional" (ponto 1) e do "POCP/SNC aos SFA" permitiu que "a Conta da Região Autónoma da Madeira apresenta [sse] a informação patrimonial de todos os serviços incluídos no Orçamento da Região de 2014" (26).
Permanece, no entanto, em falta a implementação da plataforma RIGORE Central, que possibilitará a obtenção da conta e de informação consolidada de toda a Administração Regional, não apresentando o relatório da conta elementos informativos sobre o seu desenvolvimento (27). No contraditório, o SRF alegou que " tratando-se de um sistema cujo desenvolvimento depende da Direção Geral do Orçamento (DGO), apesar de termos solicitado o respetivo ponto de situação, o mesmo não foi recebido até à data ".
4.2.1 - Direção Regional de Orçamento e Contabilidade
O relatório da conta salienta o papel desempenhado pela DROC, especificamente ao nível da elaboração e execução do orçamento e da contabilidade da Região Autónoma da Madeira, controlando a legalidade e regularidade das despesas públicas, tendo por base o enquadramento jurídico fornecido pelo DRR n.º 8/2013/M, de 15 de maio. Neste âmbito, apresenta as "ações e medidas executadas e verificações efetuadas" pela DROC, através da Direção de Serviços de Contabilidade (28).
No contexto da atividade desempenhada pela DROC, confluem, igualmente, as Unidades de Gestão (UG), com atribuições quer no tratamento integral de todas as matérias orçamentais, financeiras e patrimoniais dos organismos da respetiva tutela (serviços integrados, serviços e fundos autónomos e empresas públicas reclassificadas), quer no controlo da execução orçamental e do cumprimento da LCPA, quer ainda em matéria de reporte de informação à SRPF (29).
4.2.2 - Inspeção Regional de Finanças
O resultado da atividade desenvolvida em 2014 pela Inspeção Regional de Finanças (IRF) vertida no respetivo relatório de atividades (30) e no relatório da Conta da Região (ponto 16.1.1.) traduziu-se na conclusão de nove ações que abrangeram as áreas da administração pública regional direta e indireta (4) e dos fundos comunitários, no âmbito do PRODERAM (5).
No quadro fornecido pela norma ínsita na alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º da LOPTC, à qual subjaz um dever específico de colaboração dos órgãos de controlo interno com o TC, a IRF, no ano a que se refere o presente parecer, remeteu ao Tribunal dois relatórios: um deles, relacionado com a "Auditoria ao sistema de controlo interno do IDRAM-2009" (relatório n.º 2/2013, de 11/4/2013), e o outro, respeitante à "Auditoria à verificação do reporte regular do passivo da DRAJ associado ao cartão de cidadão" (relatório n.º 1/2014, de 23/4/2014).
Com respeito a este segundo relatório, entre a data do despacho do Secretário Regional do Plano e Finanças que ordena a sua remessa ao TC (15/5/2014) e o envio do relatório à Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (26/5/2014) decorreu um lapso temporal de pouco mais de um mês (31).
Coisa bem diferente, aliás, do que se verificou com o primeiro dos relatórios acima citados, o qual depois de ter sido presente ao SRPF a 11 de abril de 2013, só foi despachado a 20 outubro de 2014, tendo o relatório sido remetido ao Tribunal a 16 de dezembro de 2014 (32). E daí o reparo feito pelo Tribunal no parecer do ano anterior, onde o relatório foi considerado, dada a sua relevância para a ação do Tribunal no referenciado ano.
Segundo informa o relatório da conta, "a demora no envio do relatório ao Tribunal deveu-se essencialmente à complexidade administrativa associada à instrução dos processos a remeter ao Tribunal de Contas e aos limitados recursos humanos da IRF, situação que está atualmente a ser suprida". Justificação que não invalida a conclusão extraída no parecer do ano anterior.
Agora, o que o Tribunal não pode aceitar é que a IRF afirme, como faz no relatório da conta de 2014, que "a ausência de lei ou de instruções do Tribunal de Contas sobre a forma como devem ser instruídos os processos a serem remetidos a esta entidade têm causado dificuldades acrescidas a esta inspeção". Nesta matéria, a disciplina que deflui dos preceitos aqui convocados [concretamente, o artigo 12.º, n.º 2, alínea b), conjugado com o artigo 13.º da citada Lei], fornece a adequada solução jurídica para a questão suscitada pela IRF, acerca da "ausência de lei" (33).
Sem embargo, o Tribunal toma boa nota da afirmação constante do relatório da conta " a IRF irá continuar a aperfeiçoar os seus procedimentos de modo a que os relatórios sejam enviados à SRMTC com a maior celeridade possível". Posição que foi reiterada no contraditório, onde se defendeu " o empenho da IRF no sentido de uma maior divulgação dos resultados das ações de controlo desenvolvidas" para o que "a IRF irá propor ao Senhor Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública o envio à SRMTC de todos os relatórios que contenham matéria de interesse para a ação do Tribunal".
De outro lado, releva que a IRF fez prova do cumprimento, por parte das entidades processadoras dos subsídios e outros apoios atribuídos (34), da obrigação de informação fixadas nos n.os 2 e 4 do artigo 39.º do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, adiantando, ainda, que foi constituída uma base de dados para efeitos de fiscalização e controlo (35). Quanto à obrigação de prestação de contas pelas entidades beneficiárias dos subsídios e outros apoios, prevista no n.º 3 do citado dispositivo legal, a IRF adiantou que a mesma "está a ser verificada pela IRF na auditoria aos apoios financeiros concedidos pela Direção Regional de Turismo, em concreto à Associação de Promoção da Madeira, Clube de Golf do Santo da Serra, Associação de Animação Geringonça, Clube Sports Madeira e José Manuel de Freitas" (36).
4.2.3 - Instituto de Desenvolvimento Regional
O relatório da Conta informa que o IDR enquanto Autoridade de Gestão (AG) dos programas operacionais da RAM que integram o QREN (2007-2013), no ano de 2014, realizou 25 verificações no local de operações nas tipologias de investimento que não foram delegadas, 3 delas em projetos financiados pelo FEDER enquadrados no PO Intervir; e 22 (37) em projetos financiados pelo FSE, e abrangidos pelo Programa Rumos (38).
Quanto ao Programa Operacional Temático Valorização do Território (POVT), cofinanciado pelo Fundo de Coesão, foi realizada 1 operação, e no programa PCT-MAC (2007-2013) foram efetuadas 22 verificações in situ, que correspondeu a 594 mil euros de despesa verificada.
4.2.4 - Conclusões
1 - Em 2014, foi dada continuidade aos trabalhos de desenvolvimento dos novos sistemas de informação e gestão orçamental e financeira implementados no ano anterior (cfr. o ponto 4.2.).
2 - Não se encontra implementada a plataforma RIGORE Central que possibilitará a obtenção da conta e a informação consolidada de toda a Administração Pública Regional (cfr. o ponto 4.2.).
4.2.5 - Recomendações
Em 2014, a Secretaria Regional do Plano e Finanças acatou a recomendação formulada no anterior parecer sobre a remessa ao Tribunal de Contas, em tempo oportuno, de todos os relatórios das ações desenvolvidas pela IRF que contenham matéria de interesse para a atividade do Tribunal, em conformidade com o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 12.º da LOPTC.
Não obstante, continua por concretizar a recomendação, formulada no parecer anterior, sobre a implementação da plataforma RIGORE Central e de aperfeiçoamento da qualidade da informação patrimonial das entidades que integram o perímetro da APR.
5 - Decisão
Face ao que antecede, o Coletivo constituído nos termos do artigo 42.º, n.º 1, da LOPTC, emite um parecer globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira, relativa ao ano económico de 2014, no contexto das conclusões e recomendações nele formuladas, determinando a sua remessa à Assembleia Legislativa da Madeira, para efeitos de apreciação e aprovação daquela Conta, em observância do disposto no artigo 24.º, n.º 3, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro, e no artigo 38.º, alíneas a) e b), do Estatuto Político-Administrativo da RAM.
Este Parecer será objeto de publicação na II Série do Diário da República, bem como no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, de acordo com o consignado no artigo 9.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, da LOPTC, ficando igualmente contemplada a sua divulgação através da comunicação social, em conformidade com o n.º 4 do mesmo artigo, bem como na Intranet e no site do Tribunal de Contas na Internet, após a devida comunicação às entidades interessadas.
O Tribunal considera ainda oportuno salientar a boa colaboração prestada pelas diversas entidades da Administração Pública Regional no âmbito da elaboração do presente Parecer.
Sala de Sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, 18 de dezembro de 2015. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Carlos Alberto Lourenço Morais Antunes. - A Juíza Conselheira da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Relator, Laura Maria de Jesus Tavares da Silva. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, António Francisco Martins.
Fui Presente.
O Procurador-Geral Adjunto, Nuno António Gonçalves.
Parte II
Relatório
Capítulo I
Processo Orçamental
Nos termos do artigo 13.º, n.º 1, da LOPTC (39) e do artigo 24.º, n.º 4, da Lei n.º 28/92, de 1 de setembro (40) foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao processo orçamental, compreendendo a aplicação das regras e procedimentos que regem a elaboração, aprovação, execução, alteração e fiscalização do orçamento da RAM de 2014, bem como a prestação de contas, através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública. As alegações apresentadas (41) foram analisadas e transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.
No parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira, em obediência ao preceituado na alínea a) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, aplicável, pelo n.º 3 do artigo 42.º do mesmo diploma, cumpre ao Tribunal de Contas apreciar a atividade financeira da Região no ano a que a conta se reporta, designadamente no tocante ao cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira (42) (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) e da demais legislação aplicável à administração financeira regional.
A análise efetuada no presente capítulo incidiu sobre os procedimentos e os atos necessários à elaboração, organização, aprovação, execução e alteração do orçamento regional do ano de 2014, bem como sobre a respetiva conta.
Para o efeito, foram examinados o DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento da RAM (ORAM) para 2014, alterado pelo DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro, bem como o DRR n.º 6/2014/M, de 17 de abril, que estabeleceu as normas de execução do orçamento regional do mesmo ano, a Lei n.º 83-C/2013, de 31 dezembro (43), que aprovou o Orçamento do Estado de 2014, e ainda o DL n.º 71/95, de 15 de abril, que contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.
Na medida em que as finanças da Região constituem uma das parcelas a considerar para efeitos da consolidação e estabilidade orçamental no quadro das vinculações externas do Estado Português (44), foi também ponderada a (oitava) revisão da LEO (45) (46), operada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, que introduziu alterações nas normas legais atinentes ao saldo orçamental (artigo 12.º-C) e ao mecanismo corretivo quando se verifique um desvio significativo face ao objetivo orçamental de médio prazo constante do PEC (artigos 72.º-B a 72.º-D), e à informação a prestar pelos serviços e fundos autónomos e pelas entidades administrativas independentes (artigo 67.º).
O estudo envolveu também a Lei n.º 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA), e entrou em vigor a 1 de janeiro de 2014, introduzindo reformas significativas no quadro orçamental, entre as quais, e no que aqui interessa, a regra do equilíbrio orçamental, segundo a qual o saldo corrente deduzido das amortizações médias de empréstimos tem de ser, em média, equilibrado ou excedentário (artigo 16.º). A sua aplicação, no entanto, ao exercício de 2014 encontra-se suspensa, nos termos do preceituado na LOE (artigo 142.º).
Releva, ainda, no contexto da citada LFRA, e como medida disciplinadora das finanças públicas regionais, o princípio da plurianualidade (artigo 17.º, n.º 2), cujos termos vinculam as Regiões à aprovação de um quadro plurianual de programação orçamental, que defina os limites à despesa das administrações regionais em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade e Crescimento, devendo a respetiva proposta ser apresentada (no caso) à ALM, até 31 de maio de cada ano (artigo 20.º).
Comparativamente com o ano anterior, o universo dos serviços da Administração Pública Regional (APR) foi alargado por via da integração de uma nova Entidade Pública Reclassificada, a APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S. A. (47).
Também com influência no processo orçamental de 2014, importa também considerar as alterações decorrentes da entrada em funcionamento (no ano anterior) do SIGORAM - Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM que integra o Sistema de Informação da Elaboração do Orçamento (SOE), criado para organizar e estruturar o ORAM nos moldes requeridos pela plataforma GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhados) e demais sistemas de informação (48).
1.1 - A proposta de ORAM para 2014
A proposta do Orçamento Regional para 2014, aprovada pela RCG n.º 1138/2013, de 21 de novembro (49), foi elaborada de acordo com a disciplina veiculada pelas normas ínsitas aos art.os 10.º, 11.º e 12.º da LEORAM, quanto ao articulado do decreto legislativo regional e aos mapas orçamentais.
A proposta foi apresentada à ALM a 22 de novembro de 2013 (50), o que configura o incumprimento, mais uma vez, do prazo determinado pelo n.º 1 do artigo 9.º da LEORAM, que sinaliza a data limite de 2 de novembro do ano anterior àquele a que o orçamento respeita, e cuja inobservância constitui uma prática reiterada, já referenciada pelo Tribunal de Contas em anos anteriores (51).
Assinalar também que a votação da proposta pela ALM, na sessão plenária de 20 de dezembro de 2013, ocorreu para além do prazo estipulado no artigo 14.º, n.º 1, daquela Lei (até 15 de dezembro) (52). Mantém-se assim o reparo feito pelo Tribunal em pareceres anteriores sobre essa situação.
A política orçamental seguida em 2014 continuou, também, a refletir os compromissos a que o Governo Regional da Madeira (GRM) se vinculou, perante a República Portuguesa, no PAEF-RAM, assumindo as medidas de consolidação orçamental previstas naquele Programa e na Lei do Orçamento do Estado (53), designadamente, a redução da despesa pública, o aumento da receita, a contenção do endividamento e a inflexão do "desequilíbrio da situação financeira regional" por forma a garantir a sustentabilidade das finanças públicas da RAM.
Referir, no entanto, que as opções orçamentais da Região no exercício em análise acabaram por ficar condicionadas, quer pelo início da vigência da LFRA que trouxe consigo o decréscimo das transferências do OE para a RAM, quer ainda por via da cessação do regime das transferências extraordinárias do OE para a Região, no âmbito da denominada Lei de Meios, aprovada pela LO n.º 2/2010, de 16 de junho, em cujo artigo 4.º se previa a transferência (para a Região) do montante de 50 milhões de euros anuais, durante o quadriénio 2010-2013.
Neste conspecto, interessa referir que a norma transitória do artigo 71.º da LFRA salvaguardou, contudo, a disciplina normativa contida na invocada Lei de Meios, quer no seu artigo 5.º, que incide sobre as verbas do Fundo de Coesão destinadas à Região Autónoma da Madeira, quer no seu artigo 6.º, sobre o financiamento do BEI, cujas verbas continuam a ser disponibilizadas pelo Estado à RAM, em conformidade com a programação do financiamento dos projetos a que se destinam e pelos prazos previstos no respetivo financiamento, sendo os juros suportados pelo Estado (n.º 4).
Na senda do exposto, e entre as medidas com repercussão na atividade financeira da Região e nas respetivas opções orçamentais, constantes da Lei n.º 83-C/2013, de 31 dezembro, que aprovou o OE para 2014 (54), há a destacar, a par de outras, as seguintes:
a) A fixação do montante das transferências para a RAM em (euro) 172 900 573 (Mapa XVIII), no âmbito da LFRA (55) (141.º).
b) A manutenção da regra do endividamento líquido nulo (artigo 141.º, n.º 1) e o propósito de excecionar dessa regra os empréstimos e as amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários" e "à regularização de dívidas vencidas ou para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental das Regiões Autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças (artigo 141.º, n.º 2).
c) A suspensão (em 2014) da aplicação do disposto nos artigos 16.º (Equilíbrio orçamental) e 40.º (Limites à dívida regional) da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro, atenta a submissão da Região Autónoma da Madeira ao PAEF (artigo 142.º).
d) A possibilidade de retenção das transferências do OE para a RAM tendo em vista a satisfação de débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da ADSE, do SNS, da segurança social e da DGTF, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou da utilização indevida de fundos comunitários, com o limite correspondente a 5 % do montante da transferência anual (artigo 19.º).
e) A obrigação dos contratos-programa na área da saúde celebrados pelo Governo Regional, através do membro responsável pela área da saúde, e pelas demais entidades públicas de administração da saúde, com as entidades do Serviço Regional de Saúde com natureza de entidade pública empresarial, serem autorizados pelos membros do Governo Regional responsáveis pelas áreas das finanças e da saúde, os quais podem envolver encargos até um triénio (artigo 146.º, n.º 1) (56).
f) A atribuição do montante de (euro) 8 899 198, destinado à política do emprego e formação profissional (artigo 108.º, n.º 2).
g) A aplicação das disposições legais sobre trabalhadores do setor público, aquisição de serviços, proteção social, aposentação e reforma, enquadradas no capítulo III da LOE.
h) As pertinentes disposições sobre impostos diretos, indiretos, especiais, locais, previstas nos capítulos XII a XV, assim como, outras normas com relevância tributária (capítulo XIX) e sobre benefícios fiscais do capítulo XVI.
Também no âmbito nacional, retém-se que o DL n.º 52/2014, de 7 de abril, continuou a obrigar as entidades públicas (57), independentemente da existência de pagamentos em atraso, a registar, mensalmente, informação sobre fundos disponíveis, compromissos assumidos, saldo inicial das contas a pagar, movimento mensal, saldo das contas a pagar a transitar para o mês seguinte e os pagamentos em atraso, até ao 10.º dia útil do mês seguinte a que se reporta, no suporte informático da DGO (artigo 56.º) e a prestar a informação indicada no seu artigo 59.º (58).
1.2 - O orçamento da RAM para 2014
O DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro (59) repetiu a proibição das entidades públicas incluídas no universo das administrações públicas em contas nacionais de celebrar qualquer negócio jurídico, bem como de assumir obrigações que implicassem novos compromissos financeiros e a tomada de qualquer decisão que envolvesse o aumento de despesa, desde que tal contrariasse ou tornasse inexequível o cumprimento do PAEF-RAM (n.º 3 do artigo 2.º).
De outro lado, introduziu a obrigação das entidades do setor empresarial da RAM que não integrem o universo das administrações públicas em contas nacionais que, numa base anual, apresentam capital próprio negativo, só poderem aceder a financiamento junto de instituições de crédito, mediante prévia autorização do Secretário Regional do Plano e Finanças (n.º 2 do artigo 10.º).
Pelo decreto orçamental, o Governo Regional ficou ainda habilitado a aumentar o endividamento líquido até ao montante resultante do artigo 141.º da LOE para 2014 (artigo 7.º) (60), a contrair empréstimos e a realizar outras operações de endividamento idênticas e nos mesmos termos das autorizadas para o Estado (artigo 8.º), a realizar operações de gestão da dívida pública regional (artigo 9.º) (61), a adquirir ativos, assumir e regularizar passivos e responsabilidades de entidades públicas (artigo 13.º) (62), a conceder avales (artigo 15º), e a proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento (artigo 22.º).
Seguindo a tendência iniciada em 2012, o ajustamento orçamental previsto para 2014 incluiu as medidas de diminuição da despesa primária estrutural, continuando o diploma em análise a incorporar normas de contenção e controlo da despesa com os trabalhadores do setor público regional (63) e com os contratos de aquisição de serviços celebrados ou renovados em 2014, consagradas no seu capítulo X.
Cotejando o articulado do diploma orçamental de 2014 com o do ano precedente há a destacar, nomeadamente, as seguintes novidades:
a) No âmbito da alienação das participações sociais da RAM, o Governo Regional, através do Secretário Regional do Plano e Finanças, ficou autorizado a contratar, por ajuste direto, entre as empresas pré-qualificadas a que se refere o artigo 5.º da Lei n.º 11/90, de 5 de abril, alterada e republicada pela Lei n.º 50/2011, de 13 de setembro, a montagem das operações de alienação e de oferta pública de subscrição de ações, a tomada firme e respetiva colocação e demais operações associadas (artigo 14.º, n.º 3).
b) Determinou a aplicação da disciplina contida no artigo 86.º da LOE (64) às dívidas das autarquias locais relativas ao setor da água (artigo 6.º).
c) Autorizou o Governo Regional a efetuar as alterações orçamentais indispensáveis, tendo em vista a maximização da utilização dos recursos financeiros disponíveis, independentemente dos programas, da natureza das classificações funcionais e orgânicas previstas no orçamento de 2014, em casos excecionais, e devidamente justificados, nomeadamente, quando decorra "da cobertura orçamental de despesas e encargos com pessoal [(alínea e)]; da regularização de dívidas vencidas [(alínea f)]; da reafetação entre dotações das rubricas afetas à Formação Bruta de Capital Fixo [(alínea g)]; de ajustamentos orçamentais relativos a despesas com ativos e passivos financeiros [(alínea h)]; e "de necessidades decorrentes da execução do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira" [(alínea i)].
d) Em matéria de cativação das dotações orçamentais dos serviços da administração direta, dos orçamentos privativos dos serviços e fundos autónomos e das empresas públicas reclassificadas em contas nacionais, atribuiu (em exclusivo) ao Conselho do Governo a faculdade de congelar a título extraordinário outras rubricas da despesa, face às necessidades de contenção das mesmas e de acordo com o Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira e ao SRPF a possibilidade de autorizar o congelamento de quaisquer outras rubricas, em substituição das referidas no n.º 1 [do artigo 23.º], desde que o montante global do congelamento seja idêntico (artigo 23.º).
e) Permitiu que o SRPF autorizasse a isenção da entrega dos respetivos saldos de gerência, em situações excecionais (artigo 24.º, n.º 2).
f) Obrigou o Fundo de Gestão para os Programas da Formação Profissional à elaboração de orçamento privativo, nos termos da lei geral e à prestação de contas nos termos da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (artigo 41.º)
g) Sujeitou o Gabinete do Secretário Regional do Ambiente e Recursos Naturais, no âmbito da gestão dos projetos da responsabilidade da administração pública regional apoiados pelo FEADER, à observância do regime de contas de ordem [artigo 42.º, n.º 3, alínea b)].
h) Procedeu ao alargamento das atribuições das unidades gestão, designadamente em matéria de reporte orçamental e financeiro à Secretaria Regional do Plano e Finanças, no controlo da afetação e utilização dos fundos disponíveis atribuídos; e na validação mensal dos lançamentos contabilísticos em POCP, assim como os saldos de terceiros (artigo 51.º, alíneas b), h) e i), respetivamente).
i) Consentiu que os juros gerados pelas verbas oriundas de fundos comunitários depositados em contas tituladas pelo IDR, IP-RAM, resultantes de programas operacionais e programas de iniciativa comunitária encerrados, em que este instituto seja Autoridade de Gestão e/ou Autoridade de Pagamento, sejam utilizados em substituição de um determinado fundo comunitário (artigo 55.º).
j) Admitiu a concessão de subsídios e outras formas de apoio, em casos excecionais, devidamente fundamentados, orientados para a comparticipação de despesas de funcionamento assumidas antes da vigência do respetivo contrato-programa, incluindo a consolidação do passivo de entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais cujas despesas tenham sido devidamente contabilizadas para efeitos de contas nacionais (artigo 34.º, n.º 6, na redação do DLR n.º 14/2014/M).
k) Limitou o montante das transferências e dos apoios para as entidades de direito privado, destinadas a cofinanciar encargos de funcionamento das entidades abrangidas, aos valores anteriormente concedidos para a mesma finalidade, alargando o leque das situações excluídas daqueles limites "aos apoios no âmbito da saúde " (artigo 38.º).
l) Na adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, alterou a taxa do IRC (artigo 18.º).
No mais, continuou a admitir a consignação de receitas a determinadas despesas, mediante despacho conjunto do Secretário Regional do Plano e Finanças e do membro do Governo com a tutela do setor, nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro (artigo 52.º), manteve inalterados os escalões de rendimentos e as taxas aplicáveis, em sede de IRS (artigo 17.º), prosseguiu com os regimes da derrama regional (artigo 19.º) (65), da contribuição sobre o sector bancário para a RAM (artigo 20.º) (66), e conservou a obrigatoriedade de todos os serviços da administração regional adotarem o POCP em 2014 (artigo 54.º).
A par destas medidas, e à semelhança do ano anterior, incorporou preceitos legais que incidiram sobre a cooperação técnica e financeira entre a administração pública regional e a administração local da RAM (artigo 4.º), os mercados públicos (artigos 27.º a 29.º), a concessão de subsídios e outras formas de apoio (artigos 32.º a 37.º), a criação do quadro interdepartamental regional (artigo 46.º), a afetação de verbas do FET-M para a construção de obra social (artigo 56.º), a contratação de seguros (artigo 60.º), os titulares de cargos de direção superior (artigo 64.º), os prémios de seguro (artigo 57.º), e a reorganização dos serviços da administração pública regional (artigo 63.º).
Foram introduzidas alterações ao orçamento regional, através do DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro, tendo em vista dar execução ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 413/2014, de 30 de maio, que declarou a inconstitucionalidade do artigo 33.º da Lei n.º 83 -C/2013, de 31 de dezembro, que estabeleceu as taxas e escalões das reduções remuneratórias de vencimentos.
Neste contexto, o mencionado DLR n.º 14/2014/M aditou o n.º 3 ao artigo 22.º do DLR n.º 31 - A/2013/M, de 31 de dezembro, introduzindo maior flexibilidade na gestão orçamental ao nível das alterações orçamentais necessárias ao processamento de despesas relativas a ativos e passivos financeiros. Além disso, foram feitas modificações aos artigos 13.º e 34.º (por via da inclusão de novos números), visando regularizar situações de anos anteriores, para agilizar procedimentos e regularizar responsabilidades, essenciais para o cumprimento do PAEF-RAM, como se alcança do preâmbulo do mencionado diploma.
1.3 - Equilíbrio orçamental
O quadro espelha a evolução global do orçamento final em 2013 e 2014 (67), fornecendo também a informação necessária à aferição do cumprimento, naquele documento previsional, da regra do equilíbrio orçamental enunciada no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM (68):
QUADRO I.1
Evolução global do Orçamento Regional
Nos dados previsionais acima identificados sobressaem os seguintes aspetos:
. O orçamento aprovado para 2014 não assegurou, à semelhança dos anos anteriores, o cumprimento do princípio do equilíbrio orçamental, apresentando um saldo primário deficitário (-528,2 milhões de euros).
Apesar da LFRA ter introduzido um conceito de equilíbrio orçamental com um conteúdo diverso (69) a sua aplicação ao exercício de 2014 foi suspensa pelo artigo 142.º da LOE.
. O saldo corrente manteve-se deficitário em cerca de 325,9 milhões de euros, registando uma melhoria (-30,5%) em relação a 2013 devido, essencialmente, ao aumento de 7,5% da receita corrente e à diminuição de 4,3% na despesa corrente.
. O saldo de capital continuou positivo (243 milhões de euros), apresentando, no entanto, uma descida de 47,7%, justificada por uma diminuição das despesas inferior à das receitas.
A evolução do grau de cobertura das despesas orçamentadas em 2013 e 2014, ilustrada no quadro seguinte, reforça as conclusões anteriores:
QUADRO I.2
Grau de cobertura pela receita
1.4 - Decreto Regulamentar Regional de execução orçamental
Com a aprovação do DRR n.º 6/2014/M, de 17 abril (70), foram estabelecidas as disposições necessárias à execução do ORAM de 2014, em domínios específicos, nomeadamente, ao nível do controlo da despesa, da utilização das dotações orçamentais, das alterações orçamentais, da definição de requisitos prévios à assunção de despesas de diversa natureza, da cabimentação, da definição do regime aplicável às entidades que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, da tipificação e tramitação da informação a prestar pelos serviços simples e integrados, institutos, SFA e pelas Empresas Públicas Reclassificadas em Contas Nacionais, das sanções por incumprimento dos deveres de reporte e dos saldos de gerência.
Entre as principais novidades, o diploma em referência introduziu o agravamento da sanção decorrente do incumprimento dos deveres de informação (71), que passa a determinar a retenção de 25% dos fundos disponíveis a atribuir à entidade incumpridora, ou nas transferências da Região, subsídios ou adiantamentos para a entidade incumpridora, no mês seguinte ao incumprimento que serão repostos no mês seguinte ao da prestação da informação em falta, salvo situações de incumprimento reiterado, em que só serão repostos 90% dos montantes retidos (n.os 1 e 3 do artigo 12.º) (72). De outro lado:
a) Na linha do disposto no DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, reiterou a competência exclusiva do Conselho do Governo para proceder ao congelamento extraordinário das dotações orçamentais da despesa afetas aos orçamentos de funcionamento e dos investimentos do Plano dos diferentes serviços integrados do Governo Regional, dos institutos, serviços e fundos autónomos e, bem assim, das empresas classificadas no universo da APR em contas nacionais (artigo 4.º, n.º 8).
b) Determinou, que as alterações orçamentais previstas nos n.os 2 a 4 do artigo 22.º do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, revestem a forma de despacho conjunto do Secretário Regional do Plano e Finanças e do Secretário Regional da tutela, devendo o mesmo estar devidamente fundamentado e resultar de motivos imperiosos à sua implementação (artigo 6.º, n.º 4).
c) Impôs aos institutos e serviços e fundos autónomos a obrigação de só requisitarem fundos, após terem sido esgotadas as verbas provenientes de receitas próprias e ou as disponibilidades de tesouraria por si geradas, incluindo saldos de gerência transitados e autorizados, mediante justificação dos respetivos montantes (artigo 9.º).
d) Excluiu as empresas públicas reclassificadas da aplicação das regras sobre os fundos de maneio (previstos no artigo 14.º) e dos prazos para a autorização de pagamentos (artigo 7.º).
e) Fez depender a utilização dos saldos de gerência pelos institutos, serviços e fundos autónomos e empresas públicas reclassificadas em contas nacionais, de autorização prévia do Secretário Regional do Plano e Finanças (artigo 13.º, n.º 1), permitindo que este membro do governo isentasse os serviços, institutos e fundos autónomos da entrega dos saldos de gerência quando estivesse em causa, entre outras situações (idênticas às do ano precedente), a "afetação a outras finalidades de interesse público " [n.º 3, alínea c)].
f) Clarificou o papel e a responsabilidade das UG no domínio da recolha, validação prévia e agregação da informação dos reportes dos serviços simples e integrados da ARD e dos SFA e das EPR (artigo 8.º, n.os 2 e 3).
g) Concretizou o momento em que deve ocorrer a inscrição integral dos compromissos plurianuais que dependem da emissão da portaria de repartição de encargos e de despacho do membro do Governo Regional responsável pela área das finanças, no suporte informático central de registo desses encargos (artigo 23.º).
h) Estabeleceu o prazo para o pagamento das despesas a cargo da Tesouraria do Governo Regional, por conta do ano económico de 2014, referente a processos que tenham respeitado os procedimentos previstos na norma do 15.º, concretamente até ao dia 7 de janeiro de 2015 (n.º 4 do mencionado preceito).
i) Definiu, em execução do disposto no artigo 38.º do decreto orçamental, as regras a aplicar nas transferências e apoios para entidades de direito privado em 2014 (artigo 26.º, n.º 2), e concretizou as situações que conduziram à caducidade automática dos apoios previstos em regulamentos para serem atribuídos em 2014, e a sanção correspondente à sua inobservância (n.os 4 e 5).
j) Atribuiu à Direção Regional do Património a competência para a aquisição e o aluguer de todo o tipo de equipamento de impressão, copiadora, multifuncional ou outro, ressalvados os casos excecionais, devidamente fundamentados, de contratos que podiam ser celebrados pelos serviços da APR, precedendo autorização do Secretário Regional do Plano e Finanças e mediante parecer prévio da Direção Regional do Património. Também fez depender a celebração ou renovação de contratos de assistência técnica de equipamentos de impressão de parecer prévio favorável da Direção Regional do Património (artigo 21.º).
k) Manteve, na linha do ano anterior, a obrigação dos serviços e organismos do Governo Regional de registarem e de manterem atualizada, no sistema informático, a cabimentação dos encargos prováveis programados para o ano de 2014 (artigo 5.º).
1.5 - Alterações orçamentais
As alterações orçamentais que revistam natureza estrutural são concretizadas mediante decreto legislativo da ALM, competindo ao GRM a realização de alterações orçamentais que assumam um carácter meramente executório, por força do preceituado no artigo 20.º da LEORAM.
Neste âmbito pontua a norma do n.º 1 do artigo 22.º do DLR n.º 31-A/2013/M, em cujos termos a ALM concedeu autorização ao executivo regional para proceder às alterações orçamentais necessárias à boa execução do orçamento, fazendo cumprir a legislação vigente neste domínio, designadamente o DL n.º 71/95, de 15 de abril (73).
De forma direta, aquela norma autorizou o GRM a efetuar as alterações orçamentais indispensáveis aos reajustamentos orçamentais decorrentes das necessidades decorrentes da execução dos projetos de reconstrução na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010 e do PAEF-RAM (n.os 2 e 3), assim como a proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais como contrapartida do aumento de receitas e dos saldos previstos e não utilizados no ano de 2013 decorrentes do citado Programa e de saldos bancários não consignados (n.º 4).
A mesma norma dispunha ainda que as alterações orçamentais relativas a todas as entidades integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, que envolvessem rubricas de classificação económica relativa à aquisição de bens de capital, careciam de autorização do Secretário Regional do Plano e Finanças (n.º 5).
A par destas normas do decreto orçamental, o DRR n.º 6/2014/M, de 17 de abril, consagrou, no seu artigo 6.º, regulamentação específica no domínio das alterações orçamentais da esfera do GRM (74), fixando normas de competência e procedimentais que iam para além da aplicação genérica do disposto no DL n.º 71/95, de 15 de abril. Esta solução (defendida pela SRPF) não corresponde à preconizada pelos estritos termos da norma do n.º 8 do artigo 20.º da LEORAM, quando investe o executivo regional na responsabilidade de aprovar um decreto regulamentar regional contendo as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência. Trata-se, de uma solução precária, na medida em que está confinada ao período anual de vigência do diploma de execução e dependente da inclusão, em cada ano orçamental, no mesmo decreto regulamentar das regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da responsabilidade do GRM.
No que respeita à publicação e conhecimento das alterações orçamentais autorizadas no período em análise, assinala-se, na ação do GR, que os prazos de envio à ALM e ao TC, da relação das alterações orçamentais trimestrais de 2014 (75), foram respeitados em todos os trimestres. Não obstante, a publicação trimestral no JORAM dos mapas I a VIII (76), modificados em virtude das alterações orçamentais efetuadas, nem sempre foi realizada ou ocorreu dentro do prazo fixado pelo n.º 1 do artigo 5.º do DL n.º 71/95 (77).
1.5.1 - Alterações orçamentais da receita
Tendo por base os elementos constantes do orçamento inicial (78), do orçamento retificativo (79), da conta e a relação trimestral das alterações orçamentais, evidenciam-se no quadro seguinte as alterações ao orçamento da receita de 2014:
QUADRO I.3
Alterações orçamentais da receita
Do quadro sobressai o reforço do orçamento inicial no montante de 571,7 milhões de euros, que resulta na íntegra da abertura de créditos especiais, dos quais 492,1 milhões de euros estiveram afetos ao capítulo dos Passivos Financeiros e 77,9 milhões de euros a saldos da gerência anterior (80).
Os despachos de abertura de créditos especiais que se concentraram naqueles dois capítulos das receitas (99,7%) corresponderam à necessidade de consubstanciação, em termos orçamentais, dos saldos de tesouraria do ano anterior e do limite de crédito autorizado pelo Estado no âmbito do PAEF e não utilizado pela Região em 2013.
O orçamento retificativo, aprovado pelo DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro, introduziu ajustamentos entre rubricas ao nível da receita fiscal, traduzidos no aumento do IVA em 13,9 milhões de euros por contrapartida da redução, em igual montante, do IRC, em consequência da atualização das estimativas de execução.
Em termos globais não houve alteração do valor do orçamento inicial.
1.5.2 - Alterações orçamentais da despesa
Os pontos seguintes sintetizam a análise efetuada às alterações introduzidas ao orçamento da despesa, segundo as suas diferentes formas, estruturadas de acordo com a classificação orgânica e económica.
1.5.2.1 - Por classificação orgânica
Em 2014 o volume global das alterações orçamentais atingiu 571,7 milhões de euros, representando um reforço do orçamento inicial em 34,5% motivado, em exclusivo, pela abertura de créditos especiais.
QUADRO I.4
Alterações da despesa por departamento
Da análise às alterações orçamentais, sintetizadas no quadro, destacam-se ainda os seguintes aspetos:
. O orçamento retificativo não gerou qualquer aumento líquido de despesa limitando-se a redistribuir as verbas entre os departamentos do GR com destaque para os reforços das dotações da SRAS e da SRERH por contrapartida das da VPG e da SRPF;
. Globalmente verificou-se um reforço orçamental em todos os departamentos do governo regional, com preponderância para a SRPF (66,5%) e para a VPG (64,4%), que beneficiaram da quase totalidade dos créditos especiais;
. A utilização da dotação provisional teve como maiores beneficiários a VPG (15,4 milhões de euros) e a SRERH (8,4 milhões de euros).
1.5.2.2 - Por classificação económica
Atendendo à classificação económica da despesa verifica-se que, contrariamente ao ano transato, as alterações orçamentais beneficiaram especialmente as despesas correntes, cujas dotações obtiveram um reforço de 302,3 milhões de euros (26,6%) face ao orçamento inicial, enquanto nas despesas de capital esse aumento foi de 269,4 milhões de euros (52,1%). O efeito dessas alterações saldou-se num reforço, entre o orçamento inicial e o final, de 4% do peso relativo da despesa corrente em detrimento da despesa de capital.
QUADRO I.5
Alterações da despesa por natureza económica
O agrupamento "Encargos correntes da dívida" registou, em termos absolutos, um acréscimo de 250,1 milhões de euros (ou seja, de 233,5% face à dotação inicial).
Já do lado das despesas de capital o reforço foi maioritariamente direcionado para os "Passivos Financeiros" e para a "Aquisição de bens de capital", cujo incremento atingiu 166,4 e 104,5 milhões de euros, respetivamente, ou seja, (cerca de 181,1% e 70,9% face às suas dotações iniciais).
No que concerne à forma assumida pelas alterações orçamentais, destacam-se os seguintes aspetos:
A) Reforço de dotações como contrapartida da abertura de créditos especiais
A abertura de créditos especiais visou, sobretudo, o reforço das dotações das rubricas que integram os agrupamentos "Encargos correntes da dívida" (255,7 milhões de euros), "Passivos Financeiros" (166,2 milhões de euros) e "Aquisição de bens de capital" (112,0 milhões de euros) que absorveram 93,4% do total de créditos especiais.
Os reforços em causa destinaram-se, primordialmente a suportar: juros e outros encargos, (especificamente juros de mora) decorrentes dos acordos de regularização de dívida; encargos com bancos e outras instituições financeiras, resultantes da conversão de um contrato de mútuo em contrato obrigacionista e; o pagamento de operações financeiras decorrentes de amortização de empréstimos.
B) Transferência de verbas com contrapartida na dotação provisional
A dotação provisional inscrita no orçamento inicial era de 175,1 milhões de euros, encontrando-se 162,7 milhões de euros afetos a despesas de capital e os restantes 12,4 milhões a despesas correntes. O orçamento retificativo viria no entanto a reduzir aquelas dotações em 1,6 milhões de euros e reforçar em 795 mil euros, respetivamente.
Conforme resulta do quadro acima, durante a execução orçamental a utilização da dotação provisional (81) atingiu cerca de 31 milhões de euros (17,8% do total disponível), destinando-se maioritariamente ao reforço de despesas correntes, em especial da "Aquisição de bens e serviços" (6,6 milhões de euros) e das "Transferências" 6,1 milhões de euros). Já nas despesas de capital o reforço mais significativo deu-se no agrupamento "Aquisição de bens de capital", com mais 6,9 milhões de euros.
C) Transferência de verbas entre rubricas de despesa
Em termos globais, as transferências de verbas entre rubricas de despesa (82) traduziram-se num reforço da despesa corrente, em cerca de 2,7 milhões de euros, em detrimento da despesa capital.
Os agrupamentos "Despesas com o pessoal" e "Ativos financeiros" beneficiaram dos reforços mais significativos, na ordem dos 7,3 milhões de euros e dos 2,2 milhões de euros, respetivamente, afetando principalmente a "Aquisição de bens de capital" que sofreu uma redução de 4,9 milhões de euros.
D) Orçamento retificativo
As alterações introduzidas pelo DLR n.º 14/2014/M concretizaram um reforço da despesa corrente, na ordem dos 11,3 milhões de euros por contrapartida da diminuição, no mesmo montante, das despesas de capital. Os agrupamentos que viram as suas dotações mais reforçadas foram as "Transferências correntes" e as "Despesas com o pessoal", com, respetivamente, mais 10,2 e mais 7,4 milhões de euros. Em sentido contrário salientam-se as diminuições das dotações das rubricas que integram os agrupamentos "Aquisição de bens de capital" (menos 9,5 milhões de euros) e "Encargos correntes da dívida" (menos 6,1 milhões de euros).
1.6 - A Conta da Região
O resultado da execução orçamental consta das contas provisórias trimestrais e da conta da Região, devendo as primeiras ser publicadas pelo Governo 90 dias após o termo do mês a que se referem, tal como determina o artigo 24.º, n.os 1 e 2, da LEORAM.
A análise realizada permitiu confirmar a observância da referida norma legal, relativamente às contas provisórias do primeiro e terceiro trimestres de 2014. A conta provisória do 2.º trimestre foi publicada para além do prazo legalmente estipulado (83), em 5 de novembro, muito embora esteja datada de 24 de setembro. Sem embargo, invocou-se no contraditório que "tal facto não prejudicou o conhecimento das contas públicas da administração pública regional atendendo a que, na sequência da medida 4 do PAEF-RAM, o Governo Regional tem elaborado e procedido à publicação, no site institucional da Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública, com frequência mensal, de um boletim de execução orçamental que, pela sua abrangência, divulga ainda informação mais abrangente do que a constante nas contas provisórias".
A aprovação da conta da Região constitui (84) competência exclusiva da ALM, recaindo sobre o GRM o dever de a submeter à apreciação até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com o disposto no n.º 2 do artigo 24.º da LEORAM e na alínea o) do artigo 69.º do citado Estatuto.
Por seu turno, resulta do artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM, em articulação com os artigos 5.º, n.º 1, alínea b), e 41.º, n.º 1, ambos da LOPTC, aplicável ex vi do artigo 42.º, n.º 3, ainda desta Lei, que a apreciação e aprovação da conta da Região pela ALM é precedida do parecer do TC, a emitir até 30 de junho seguinte.
A prestação de contas deve ser feita com base no POCP (85), conforme determina o artigo 11.º, n.º 1, da LEO, e reafirma o artigo 72.º da LFRA. Nesta matéria, a Conta da Região revela que "o ano de 2014 ficou marcado pelo aprofundamento das competências relativamente aos mecanismos de registo da informação, induzidos pela adoção dos novos sistemas informáticos em 2013, com o intuito de se prosseguir o objetivo de obter um sistema integrado de gestão financeira e orçamental" (cfr. ponto 18). Continua, no entanto, a aguardar-se pela implementação da plataforma RIGORE Central, que possibilitará a obtenção da conta e de informação consolidada de toda a Administração Regional (86).
A conta da RAM de 2014 foi aprovada pela Resolução n.º 512/2015, do plenário do CGR, de 2 de julho de 2015 (87), seguindo, em termos gerais, a estrutura e a metodologia das contas de anos anteriores, tendo, à semelhança do ano anterior, sido instruída com os balanços e as demonstrações de resultados dos subsectores da Administração Regional (GRM, SFA e EPR), faltando ainda proceder ao relato orçamental e patrimonial consolidado da Administração Regional.
Em matéria de prestação de contas, releva ainda que a conta da Região de 2014 foi remetida ao Tribunal a 8 de julho de 2015 (88), tendo sido, posteriormente, na sequência da análise preliminar desenvolvida por esta Secção Regional, objeto de duas erratas (89). Sustentou-se no contraditório que "as retificações à Conta da Região resultam sempre da necessidade de reportar com clareza e exatidão toda a informação constante da mesma (...) o que nem sempre tem ocorrido devido à dimensão da informação envolvida e ao facto de por vezes só haver conhecimento da informação que induz à retificação em momento posterior ao envio da Conta às devidas entidades".
Neste particular, cumpre assinalar as melhorias introduzidas pela Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública no domínio da publicidade dos documentos que espelham a execução do orçamento da Região, nos termos prescritos pelo artigo 12.º da LEO (90), muito embora o sítio na internet da Secretaria Regional não disponibilize a (segunda) errata à Conta da Região de 2014, apresentada no âmbito do contraditório do Capítulo referente ao "Património" (91).
No plano do direito a constituir, sublinhe-se que o Tribunal tem vindo a sustentar que a prestação de contas pela Região deve ter o mesmo regime de prazos da Conta Geral do Estado, consagrado no artigo 73.º, n.os 1 e 2, da LEO (92).
Com efeito, não se desvenda qualquer argumento válido que justifique a diferenciação dos prazos da conta da RAM, sendo hoje amplamente reconhecida a necessidade da referida uniformização, incluindo pelo Governo Regional, que, no PAEF-RAM (93), assumiu a medida, ainda por executar, de uniformizar, até ao final de 2012, os prazos de prestação e encerramento das contas com os prazos aplicáveis à República (94).
A este propósito, em 2014, foi adiantado pelo SRF que, "apesar de, em termos legislativos não ter ocorrido a uniformização dos prazos de apresentação do ORAM e a prestação e o encerramento de contas, tem havido o cuidado de aproximá-los o mais possível dos prazos praticados a nível nacional" (95). Acrescentou ainda que a "alteração da Lei de Enquadramento do Orçamento da Região efetuar-se-á apenas após a publicação da revisão da Lei de Enquadramento do OE, na medida em que está em curso a 8.ª revisão daquela Lei" (96).
No contraditório, alegou-se que "a Conta da Região de 2014 foi apresentada em 8 de julho de 2015, o que já corresponde a uma aproximação muito grande do prazo definido para a apresentação da Conta Geral do Estado (30 de junho), o que revela o esforço do Governo Regional no sentido de uniformizar os prazos, apesar de em termos legislativos ainda não ter ocorrido essa uniformização".
1.7 - Conclusões
a) O orçamento inicial aprovado para 2014 apresentou o saldo primário deficitário de 528,2 milhões de euros, não tendo sido, uma vez mais, observada a regra de equilíbrio orçamental inscrita no n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM (97) (cfr. o ponto 1.3.).
b) Continua por aprovar uma solução legislativa que estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado (cfr. o ponto 1.6.).
1.8 - Recomendações
Em 2014, a aplicação do princípio do equilíbrio orçamental, tal como está consagrado no artigo 16.º da Lei n.º 2/2013, de 2 de setembro, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, encontra-se suspensa, por força do disposto no artigo 142.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2014, razão pela qual o Tribunal entende não renovar a recomendação formulada nos termos dos pareceres anteriores, reservando o seu juízo sobre o cumprimento deste princípio para o parecer a emitir sobre a conta da Região do ano em que se verifique a aplicação do referenciado dispositivo legal.
No ano em referência, o Governo Regional, através da SRPF, deu acolhimento à recomendação formulada pelo TC no ano anterior sobre a apresentação, juntamente com a proposta de orçamento, de um relatório justificativo que integre todos os elementos enunciados no artigo 13.º da LEORAM, com destaque para as transferências dos fundos comunitários.
Não obstante, no domínio do processo orçamental, continuam sem acolhimento as seguintes recomendações formuladas em anteriores Pareceres:
a) O cumprimento do disposto no n.º 8 do artigo 20.º da LEORAM, que investe o Governo Regional no dever de aprovar, por decreto regulamentar regional, as regras gerais a que ficam sujeitas as alterações orçamentais da sua competência.
b) A tomada de medidas tendentes à aprovação de um novo regime de apresentação, apreciação e aprovação da conta da Região, em particular no tocante à introdução de uma norma que obrigue à apresentação da conta até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita, em sintonia com a solução consagrada no artigo 73.º, n.os 1 e 2, da LEO.
Capítulo II
Receita
Em 2014, a RAM manteve a estratégia de consolidação orçamental prevista no PAEF-RAM, que também assentou em medidas que visavam o aumento das receitas, com particular incidência na receita fiscal.
No período orçamental em referência, assume um papel determinante, a entrada em vigor da nova Lei das Finanças das Regiões Autónomas (LFRA) (98), com impacto nas receitas regionais, em particular, ao nível das transferências do OE para a Região.
A análise efetuada incidiu sobre a orçamentação da receita pública regional do ano e sobre a respetiva execução, tendo por base a disciplina legal que orienta esta matéria (99), os elementos constantes do Orçamento e da Conta da Região e os correspondentes relatórios e a restante documentação remetida pela DROT e pelas entidades certificadoras da receita regional.
Apreciou-se, igualmente, a execução orçamental das receitas dos SFA e a sua evolução face ao ano anterior, bem como os fluxos financeiros provenientes da União Europeia para a RAM (100) e os principais aspetos com impacto na programação/execução dos fundos comunitários em 2014.
Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, cujas alegações (101) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo.
2.1 - Análise global da receita da ARD
A estrutura global da receita apresentada na Conta da RAM referente a 2014, incluindo o agrupamento das "Operações Extraorçamentais", foi a seguinte:
QUADRO II.1
Estrutura da receita
A cobrança total atingiu a importância de 1.999 milhões de euros, tendo-se arrecadado 1.100,9 milhões de euros de "Receitas Correntes" (55,1%), 772,5 milhões de euros (102) de "Receitas de Capital" (38,7%) e 124,5 milhões de euros (6,2%) de "Operações Extraorçamentais", correspondendo perto de 0,8 milhões de euros a "Reposições não abatidas nos pagamentos" (0,2%).
A receita orçamental arrecadada atingiu em 2014 cerca de 1.874,2 milhões de euros, verificando-se, relativamente ao ano anterior, um crescimento da taxa de execução de 80,2% para 84,1%. Este aumento foi determinado pelo desempenho das "Receitas Correntes", que apresentaram a melhor execução (98,8%), ainda que inferior à registada no ano precedente (105,2%), e das "Receitas de Capital" com uma taxa de execução de 75%, superior à alcançada em 2013 (67,6%).
A receita efetiva ascendeu a cerca de 1.202,3 milhões de euros. Quando comparada com o período homólogo, houve uma redução de 78,9 milhões de euros (-6,2%), sobretudo em consequência das "Outras receitas de capital" (-60,5 milhões de euros), das transferências correntes e de capital (-38,2 milhões de euros) e dos "Impostos diretos" (-40,4 milhões de euros).
QUADRO II.2
Receita efetiva
2.1.1 - Previsão e execução orçamental
A estimativa inicial de receita definida no ORAM/2014 (103), de 1.656 milhões de euros, foi posteriormente reforçada e fixada nos 2.227,7 milhões de euros na sequência da abertura de créditos especiais (104).
Das fontes de receita previstas no orçamento final destacam-se:
o as receitas fiscais com 885,5 milhões de euros (39,7%), das quais 485,4 milhões de euros atribuídos aos "Impostos Indiretos" (particularmente ao IVA e ao ISP com, respetivamente, 352,6 e 54,8 milhões de euros) e 400,1 milhões de euros aos "Impostos Diretos" (essencialmente ao IRS e ao IRC, com 250,8 e 144,5 milhões de euros, respetivamente);
o os "Passivos financeiros" no valor de 878,3 milhões de euros (39,4%), em consequência da inscrição das verbas provenientes do empréstimo concedido pelo Estado à Região no âmbito do PAEF-RAM e dos empréstimos contraídos, junto de várias instituições de crédito para regularizar dívida comercial (105);
o as transferências correntes e de capital no valor de 289,6 milhões de euros (13%), em especial as provenientes do OE (172,9 milhões de euros) ao abrigo da LFRA bem como da UE (106,3 milhões de euros), quer no âmbito do Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020 quer da finalização dos atuais Programas.
Excluindo os "Passivos financeiros" (106), as diferenças mais significativas da previsão de 2014 face à do ano anterior, verificaram-se nas transferências correntes e de capital (com menos 97 milhões de euros) (107), e resultaram da entrada em vigor da nova LFRA (108) e do fim das transferências extraordinárias no âmbito da Lei de Meios (109).
2.1.1.1 - Cobrança face à previsão
A comparação entre a receita orçamentada e cobrada está refletida no quadro seguinte:
QUADRO II. 3
Execução da receita, por capítulos
O desvio global de 353,4 milhões de euros entre as cobranças e o valor orçamentado resultou, de uma sobreavaliação da maioria dos capítulos da receita, com destaque para:
o os "Passivos Financeiros", com menos 206,4 milhões de euros, devido à previsão da arrecadação de verbas de empréstimos que não foram utilizadas;
o a consubstanciação em orçamento de 77,9 milhões de euros, decorrentes do saldo da gerência anterior, nos termos do n.º 4, do artigo 22.º do ORAM, destinado ao pagamento de dívidas vencidas de anos anteriores;
No contraditório a SRF justificou que a utilização dos empréstimos, designadamente os contratados no âmbito do PAEF-RAM, em parte destinados ao pagamento de dívida comercial, estava sujeita à prévia validação e certificação por parte da IGF, mais referindo que "Esse procedimento, não imediato, moroso face ao volume de documentos envolvidos, e associado ao número de utilizações para cada empréstimo, terá contribuído para que o nível de arrecadação desta receita não fosse mais elevado."
Adiantou ainda que "Estes requisitos, e a complexidade das negociações, levaram a que o prazo de utilização dos empréstimos fosse revisto, com a consequente menor utilização dos empréstimos face ao que estava previsto no Orçamento", e concluiu expressando o entendimento que esta situação "não prejudicou a estratégia de consolidação da dívida comercial, nem o processo de sustentabilidade financeira da Região".
Para o cômputo das receitas regionais cobradas, concorreram essencialmente:
o os "Passivos Financeiros" com 35,8% do total arrecadado em 2014, associados à utilização do produto dos empréstimos contraídos junto do Estado e de Instituições Financeiras, que ascendeu a 671,9 milhões de euros;
o os "Impostos Indiretos" no valor 483,8 milhões de euros (25,8%) e os "Impostos Diretos", com 391,7 milhões de euros (20,9%);
o as "Transferências Correntes" no montante de 186,2 milhões de euros (92,9% do OE (110), 4,8% do OSS e 1,8% da UE), representando 9,9% do total das cobranças e as "Transferências de Capital" com 79,9 milhões de euros (99% da UE), representativas de 4,3% da receita cobrada.
As receitas orçamentais em 2014 registaram uma diminuição de 618,4 milhões de euros (-24,8%) face ao ano anterior, sobretudo, devido à redução dos empréstimos contraídos (-539,5 milhões de euros). Todavia as receitas efetivas [1.202,3 milhões de euros (111)] também decresceram 78,9 milhões de euros (-6,2%) em particular das "Receitas de capital", essencialmente por via do desempenho:
o das "Outras Receitas de Capital" com menos 60,5 milhões de euros, justificado pelo facto de em 2013 a RAM ter arrecadado receita extraordinária de 80 milhões de euros, com o contrato de concessão de serviço público aeroportuário relativo aos aeroportos situados na RAM;
o das "Transferências de Capital" em menos 19,4 milhões de euros, em consequência da diminuição das transferências do OE no âmbito da Lei de Meios (-50 milhões de euros) que foi parcialmente contrabalançada pelo aumento de receitas da UE (+30,5 milhões de euros );
Não obstante a redução dos "Impostos Diretos" e das "Transferências Correntes" em, respetivamente, 40,4 milhões de euros (-9,3%) e 18,9 milhões de euros (112) (-9,2%), as "Receitas Correntes", asseguradas em 79,5% pelas receitas fiscais, registaram um acréscimo de 9,3 milhões de euros (0,9%), o qual dependeu exclusivamente, do aumento na cobrança dos "Impostos Indiretos" em cerca de 68,7 milhões de euros (16,5%), das "Contribuições para a SS, CGA e ADSE" em 3,1 milhões de euros (62,5%) e dos Rendimentos de Propriedade em 0,7 milhões de euros (56,9%).
A redução de 68,9 milhões de euros (-28,5%) nas transferências do OE, ilustrada no Quadro II.5, deveu-se, por um lado à diminuição das "Transferências de Solidariedade" (172,9 milhões de euros em 2014) (113), explicada fundamentalmente pela alteração do método de cálculo estabelecido na nova LFRA, e por outro, ao terminus, em 2013, das transferências extraordinárias ao abrigo do n.º1, do artigo 4.º da Lei de Meios (114) (50 milhões de euros). As transferências do OSS registaram uma redução de aproximadamente 1 milhão de euros.
No que se refere à execução da Lei de Meios, em 2014, só foram arrecadadas receitas provenientes da UE, ao abrigo do reforço do Fundo de Coesão (135 milhões de euros) (115).
2.1.1.2 - Receitas fiscais
Em 2014, a RAM arrecadou impostos no montante de 875,6 milhões de euros (46,7% do total da receita do ano), mais 3,3% do que o arrecadado em 2013, por força do aumento da cobrança dos "Impostos Indiretos" em 68,7 milhões de euros, já que os "Impostos Diretos" decresceram cerca de 40,4 milhões de euros.
QUADRO II.4
Receita fiscal
A receita dos impostos, seguindo a tendência do ano precedente, foi a maior de sempre, devido às medidas do PAEF à RAM e do combate à fraude e evasão fiscais (116).
Em concreto, para aquele resultado, contribuiu de forma determinante a cobrança do IVA, que atingiu em termos absolutos, o valor máximo conhecido neste imposto (351,7 milhões de euros), também em virtude da entrada em vigor da Portaria n.º 77-A/2014, de 31 de março, que redefiniu os critérios de distribuição das receitas do IVA entre o Estado e as Regiões Autónomas.
A cobrança dos "Impostos Indiretos", recuperando a sua preponderância na receita fiscal (55,3%) (117), registou, em 2014, o valor de 483,8 milhões de euros, a que correspondeu um aumento de 16,5% por comparação com o exercício anterior, devido ao acréscimo de 72,7 milhões de euros na arrecadação do IVA, e em menor escala, pelo aumento da cobrança do Imposto de consumo sobre o tabaco e do ISV, em respetivamente 4,3 e 1,2 milhões de euros.
Entre os fatores que determinaram a descida na cobrança dos "Impostos Diretos", destaca-se o IRC que registando um desvio de -16,4 milhões de euros face ao orçamentado, arrecadou menos 50,2 milhões de euros face a 2013, situação explicada com a saída de grandes contribuintes do Centro Internacional de Negócios (CINM), a par do acréscimo dos reembolsos ao setor empresarial. O IRS, quando comparado com o período homólogo, cresceu 14,5 milhões de euros, tendo a execução orçamental acentuado a importância deste imposto que, por si só, significou perto de 67,3% da receita dos "Impostos Diretos".
2.1.2 - Execução e evolução por tipos de receita
O quadro seguinte evidencia a distribuição da receita global da RAM pelas diferentes tipologias de receita e a sua evolução entre 2013 e 2014.
QUADRO II.5
Evolução e tipos de receita
Excluindo as transferências correntes e de capital provenientes do exterior da RAM (OE e SFA, OSS e UE) e os passivos financeiros, as receitas geradas na RAM totalizaram 937,3 milhões de euros, diminuindo 4,2% em relação a 2013. Estas receitas, alimentadas em 93,4% pelos impostos, representaram 50% da receita orçamental (118) e 78% da receita efetiva.
A receita total, entre 2013 e 2014, diminuiu 23,7%, o que corresponde, em termos absolutos, a uma redução aproximada 619,6 milhões de euros, devido à descida da maioria das receitas em especial das creditícias e das transferências da Administração Central.
2.2 - Execução Orçamental da Receita dos Serviços e Fundos Autónomos (119)
De acordo com o Relatório da Conta da RAM de 2014 (120), foi dada continuidade às medidas de consolidação já introduzidas em anos anteriores, designadamente as resultantes do PAEF-RAM que implicaram novas exigências no domínio da organização e gestão dos SFA, donde se evidenciam alguns esforços tendentes ao acolhimento de recomendações do TC.
Neste âmbito, destacam-se os mecanismos de controlo interno implementados em toda a APR, na sequência da publicação da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, ficando os SFA sujeitos a novas obrigações de reporte periódico de informação, bem como a introdução de um sistema de gestão financeira e orçamental integrado, que contribuiu, juntamente com a intervenção da DROC, para a eliminação de inconsistências na prestação de contas. Com efeito, confrontados os valores constantes do mapa Anexo XXII da Conta da Região (121) com as contas de gerência dos SFA remetidas à SRMTC, concluiu-se, em geral, pela sua conformidade (122).
Tal como ocorreu em 2013, os SFA, incluindo as EPR, foram dispensados em 2014 de manifestar as receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do GR, através do artigo 25.º do DLR n.º 31-A/2013/M (123), não tendo as rubricas 17.04.00 da receita e 12.03.00 da despesa, onde se incluíam os movimentos extraorçamentais relativos àquelas receitas, sido contempladas na Conta da RAM de 2014 (124).
Ao nível das modificações operadas no universo dos SFA, regista-se a integração da APRAM no perímetro da administração pública regional, apesar daquela entidade ter sido reclassificada em 2012.
Os SFA arrecadaram em 2014 perto de 591,1 milhões de euros, para os quais concorreram cerca de 448,5 milhões de euros de receitas correntes e, aproximadamente, 98,6 milhões de euros de receitas de capital, perfazendo as restantes receitas, 43,9 milhões de euros.
QUADRO II.6
As receitas orçamentais dos SFA
As transferências correntes e de capital (478,6 milhões de euros) constituíram a principal fonte de receita orçamental dos SFA, representando 81,% do total cobrado e 85,5% da receita efetiva (125). Neste âmbito, sobressai a predominância das transferências correntes do orçamento regional (393,4 milhões de euros, 66,6% do total cobrado) e, com um peso menos significativo (11,5%), das transferências de capital e correntes da UE, que ascenderam conjuntamente a cerca de 68,1 milhões de euros (126).
Em comparação com o ano anterior, assistiu-se a um acréscimo das receitas orçamentais em cerca de 14,2 milhões de euros (2,5%), originada essencialmente pelo aumento das "transferências de capital" da UE em 17,8 milhões de euros, bem como das "taxas, multas e outras penalidades" em 8,2 milhões de euros, não obstante a variação negativa das receitas correntes. Esta evolução reflete em particular a integração da APRAM no perímetro da APR, a qual apresentando uma receita orçamental de 37,2 milhões de euros, contribuiu para os referidos aumentos com respetivamente, 12 e 8,7 milhões de euros (127). A receita efetiva cobrada (559,5 milhões de euros) aumentou 13,1 milhões de euros.
A redução das transferências provenientes do ORAM (-9,9 milhões de euros), em particular das transferências correntes em 14,8 milhões de euros (128), reflete o compromisso, assumido pelo GR no quadro do PAEF-RAM, de redução das transferências para estas entidades (129),as quais no seu conjunto ficaram abaixo da previsão orçamental [412,9 milhões de euros (130)].
A dependência dos SFA face às transferências do orçamento regional (404,3 milhões de euros) diminuiu, em 2014, de 78,4% para 73,9% do total das receitas correntes e de capital, sendo esta evolução determinada pelas transferências correntes do ORAM, já que as de capital registaram um aumento de 4,9 milhões de euros.
A expressão das transferências assumiu particular relevância na ALM e no IASAÚDE, IP-RAM, consubstanciando 99,9% das suas receitas orçamentais (excluindo o Saldo da gerência anterior e as Reposições não abatidas nos pagamentos), mas também no PNM, no C-EPAM e no IVBAM, onde aquela percentagem ficou nos 96,1%, 90,2% e 74,8% (131).
Sem prejuízo da relevância das atribuições das entidades dotadas de autonomia administrativa e financeira que foram criadas pela RAM durante os últimos anos, a Lei de Bases da Contabilidade Pública só admite a atribuição do regime excecional de autonomia (132) quando esse regime for uma condição necessária para a adequada gestão da entidade e, desde que, cumulativamente, se verifique que as receitas próprias (133) correspondem a um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas cofinanciadas pelo orçamento da UE (134).
Tais pressupostos vinculam a atribuição da referida autonomia, que não pode deixar de ser concedida nas condições previstas na lei, sob pena de ilegalidade. O incumprimento desses pressupostos torna-se evidente quando a atividade de um SFA depende, sistematicamente, e em larga medida, de transferências do ORAM ou de subvenções atribuídas pela Região.
Essa dependência está presente em vários SFA, que não apenas nos cinco (135) que, por decisão do GR, perderam o regime de autonomia financeira em 2013 (136), importando avaliar o custo/benefício e a sua viabilidade face aos critérios legais acima invocados, para decidir quais as entidades a reestruturar, fundir ou extinguir (137).
2.3 - Fluxos financeiros com a União Europeia
2.3.1 - Fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM
Os recebimentos da UE registados no Orçamento e na Conta de 2014, como Transferências Correntes e de Capital, e ainda em Operações Extraorçamentais sob a forma de receitas consignadas, em Recursos Próprios de Terceiros, foram os seguintes:
QUADRO II.7
Fluxos Financeiros da UE refletidos na Conta da RAM
A cobrança das receitas provenientes da UE ascendeu a cerca de 82,5 milhões de euros, montante que compara com uma previsão de 106,3 milhões de euros.
Evidenciando um aumento de 31,5 milhões de euros face ao ano precedente, tais transferências (contabilizadas na quase totalidade na rubrica Transferências de Capital) representaram, em 2014, 77,7% do valor orçamentado. Não obstante a melhoria face a 2013 (em que aquela taxa foi de 70,7%), assinala-se a sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 23,9 milhões de euros (140).
Para esse desvio contribuiu exclusivamente a execução das "Transferências de Capital" (76%), já que a das "Transferências Correntes" ultrapassou as expetativas em 1,1 milhões de euros (150,7%). Essa diferença deveu-se, essencialmente, à sobreorçamentação das receitas do FEDER e do Fundo de Coesão no âmbito do QREN em +13,9 e
+ 8,9 milhões de euros, e à previsão de recebimentos do PO SEUR, do novo Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020, que não tiveram concretização.
As receitas comunitárias dos SFA (incluindo as EPR), alcançaram os 68,2 milhões de euros, traduzindo um acréscimo de 17 milhões de euros face ao ano anterior e um desvio de -13,7 milhões de euros face ao orçamento inicial.
Considerando a APR no seu conjunto, por comparação com 2013, o total dos fluxos financeiros da UE refletidos na Conta da RAM aumentou em cerca de 48,5 milhões de euros [para 151 milhões de euros (141)], devido essencialmente ao crescimento das transferências comunitárias para o GR (31,6 milhões de euros), com particular destaque para as provenientes do Fundo de Coesão que atingiram os 72,7 milhões de euros (87,8% dos fundos europeus recebidos pelo GR) em 2014.
Face aos anos anteriores, observou-se uma melhoria significativa da informação patenteada pela Conta que passou a especificar o Programa/Fundo da UE de onde provinham as receitas do GR oriundas da UE, e pelo respetivo Relatório e anexos, que passaram a desagregar as receitas por fonte de financiamento comunitário, destacando-se a apresentação (no orçamento e Conta) do "mapa de origem e aplicações de fundos" exigido pela alínea f) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAM.
A maioria das receitas comunitárias atribuídas aos SFA em 2014, enquadrou-se nos programas do QREN, em particular do INTERVIR+ e do RUMOS (142).
2.3.2 - Fluxos financeiros da UE para a RAM
2.3.2.1 - Transferências de fundos da UE em 2014
Comparando os registos de fluxos financeiros provenientes da UE constantes da Conta da RAM com as informações prestadas à SRMTC pelas entidades certificadoras/pagadoras de fundos comunitários (Quadro II.8), verifica-se que os dados espelhados na conta sobre a execução das receitas comunitárias (151 milhões de euros) ultrapassam o valor total das verbas comunitárias transferidas certificadas pelas entidades nacionais responsáveis (147,1 milhões de euros) (143).
O grau de contabilização evidenciado na Conta da RAM, acima do valor das transferências apuradas em 2014, decorre em parte, do recebimento por parte de alguns SFA, de verbas transferidas para a RAM no ano anterior, e que ficaram em saldo (144).
No que respeita à disparidade de classificações atribuídas às receitas da UE pelos SFA, já que alguns deles consideraram essas receitas como transferências da Administração Central atendendo à natureza do organismo nacional que transferiu a verba e não à origem do financiamento (145), a RAM procurou seguir um critério uniforme que divulgou no Relatório da Conta de 2014 (146).
Face à diversidade de intervenientes nos fluxos financeiros comunitários para a Região (entidades gestoras e executoras no âmbito da administração direta e indireta), e uma vez que os fundos para estas transferidos, são muitas vezes registados em RPT dado que se destinam a terceiras entidades, torna-se necessário que as contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários, dada a sua importância para análise da execução da receita comunitária.
Nesta sequência e como resposta à recomendação da SRMTC, a RAM contemplou no anexo ao volume II, tomo II, do Relatório sobre a Conta da RAM "a desagregação das operações extraorçamentais relacionadas com os fundos da UE" das principais entidades regionais com intervenção na gestão e/ou no pagamento desses fundos (IDE, IDR, FGPFP e PRODERAM).
Contudo, a análise efetuada aos referidos mapas, não permite identificar, em particular no IDR (147), o Fundo/Programa a que respeitam as transferências ali registadas, uma vez que as Operações de Tesouraria/RPT só estão identificadas por entidade pagadora desconhecendo-se se para além da componente comunitária, existe alguma parte relativa à comparticipação pública nacional (148).
A este propósito, a SRF apresentou em contraditório "um mapa com toda a informação relevante" (149) e referiu que "terá em linha de conta esta recomendação aquando da elaboração da Conta da RAM de 2015".
QUADRO II. 8
Proveniência dos fluxos financeiros da UE (150)
Fonte: Entidades de certificação/pagamento das transferências da União Europeia (152).
No que respeita ao enquadramento dos fundos provenientes da UE, destacam-se, pela sua representatividade no total das transferências, os programas operacionais do QREN (97,5%), em particular o POVT (62,3%), o INTERVIR+ (23,7%), e o RUMOS (10,9%).
Os fluxos comunitários apurados em 2014 cresceram 16,4 milhões de euros (12,5%) face ao ano transato, essencialmente, em consequência do aumento das verbas oriundas do Fundo de Coesão no âmbito do POVT (38,3 milhões de euros) e, em menor escala, do FEADER ao abrigo do PRODERAM (1,5 milhões de euros), não obstante a descida significativa nas transferências do FEDER referentes ao INTERVIR+ (-20,5 milhões de euros).
Identificaram-se ainda outras transferências da UE para entidades regionais da PAC (46,3 milhões de euros), através do FEADER e do FEAGA, do FEP (0,4 milhões de euros), do PCT MAC (0,3 milhões de euros), e de outros programas comunitários, num total de 47,4 milhões de euros, que não passaram pela Administração Pública Regional (direta ou indireta), porquanto foram entregues diretamente às entidades executoras/beneficiárias.
Refira-se que a seguir ao Fundo de Coesão e ao FEDER, o FEAGA constituiu em 2014 a principal fonte de financiamento comunitário de projetos da RAM (25,4 milhões de euros), não se refletindo essa predominância nas contas públicas, uma vez que só 0,04% das correspondentes transferências foram destinadas a projetos da própria administração regional. Fazendo a mesma análise em relação ao FEADER, apenas 14,7% do total transferido pelo IFAP (153) passou pela Conta da RAM.
Aliás, o valor das transferências comunitárias confirmadas pelas entidades pagadoras, destinadas a projetos executados por entidades da RAM, independente da sua natureza (publicas ou privadas), foi de 194,5 milhões de euros, dos quais apenas 75%, passaram por entidades da APR.
2.3.2.2 - Programação/Execução dos Fundos comunitários em 2014
Tal como já observado em pareceres anteriores, o capítulo do Relatório da Conta de 2014 dedicado à execução dos fundos comunitários cinge-se às intervenções do QREN, nunca tendo sido feita qualquer referência aos programas/fundos abrangidos pelos Planos Estratégicos Nacionais para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas (PEN), em particular ao PRODERAM, cujo financiamento representou mais de 20% da dotação dos fundos comunitários destinados à RAM no período 2007-2013 (154).
Embora em fase de transição para um novo período de programação (2014-2020), a RAM continuou a usufruir de verbas, no âmbito dos programas do QREN e do PEN, apresentando uma evolução favorável nos níveis de execução.
No que respeita ao QREN, a execução da despesa comunitária em cada um dos POs INTERVIR+ e RUMOS atingiu, em 2014, respetivamente, os 87,3% 72,3% e os 93%, do valor global programado, para o que contribuiu uma execução no ano em causa do FEDER de 46,5 milhões de euros (-4,9 milhões que em 2013) e do FSE de 15,1 milhões de euros (-2,6 milhões que em 2013).
No caso do Eixo IV do POVT, a execução acumulada no final de 2014 atingiu os 70% da despesa comunitária programada nesse eixo especificamente afeto à RAM (235 milhões de euros). A execução da despesa comunitária (Fundo de Coesão) relativa a 2014 foi de 75,2 milhões de euros (44,6 milhões de euros em 2013).
No novo período de programação 2014-2020, a RAM tem acesso aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) através do Programa Operacional para a RAM - Programa Madeira 14-20, cofinanciado pelo FEDER e pelo FSE, sendo o único dos programas aqui referidos, aprovado ainda no final de 2014, (dotação de 403,3 milhões de euros), por conta do qual não entrou qualquer verba da UE em 2014.
Também de âmbito regional, o acesso ao FEADER faz-se através do Programa de Desenvolvimento Rural da RAM - PRODERAM 2020 (179 milhões de euros de dotação FEDER) sendo o acesso ao Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e da Pesca-FEAMP, feito através do Programa MAR 2020, de âmbito nacional.
O Fundo de Coesão, ao qual a RAM irá aceder através do Programa Operacional da Sustentabilidade e Utilização de Eficiente de Recursos PO SEUR, embora de âmbito nacional será operacionalizado na RAM, através de contrato de delegação de competências da respetiva gestão, assim como o Programa de Cooperação Madeira-Açores-Canárias para o período 2014-2020.
2.4 - Conclusões
Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, apresentam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:
a) Em 2014, o total da receita, incluindo as operações extraorçamentais, ascendeu a 1.999 milhões de euros. A receita orçamental atingiu os 1.874,2 milhões de euros, ficando abaixo do valor previsto no orçamento final em 353,4 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1).
b) A receita efetiva da RAM, no montante de 1.202,3 milhões de euros, registou uma redução de 78,9 milhões de euros (-6,2%) face a 2013 (cfr. o ponto 2.1).
c) A principal fonte de financiamento do Orçamento Regional foram os "Passivos Financeiros" com 671,9 milhões de euros (35,8% da receita orçamental cobrada), seguidos dos "Impostos Indiretos" com 483,8 milhões de euros (25,8%) e dos "Impostos Diretos" " com 391,7 milhões de euros (20,9%) (cfr. o ponto 2.1.1).
d) Em 2014, a RAM arrecadou impostos no montante de 875,6 milhões de euros (46,7% do total da receita do ano), sendo esse valor, o maior de sempre alcançado pela RAM, superior em cerca de 3,3% ao arrecadado em 2013, sobretudo por força do aumento da cobrança dos "Impostos Indiretos" em 68,7 milhões de euros, em particular do IVA, que registou uma cobrança de 351,7 milhões de euros (cfr. o ponto 2.1.1.2).
e) A situação de dependência dos SFA das transferências do ORAM (404,3 milhões de euros) manteve-se elevada embora tenha diminuído, face ao ano anterior, de 78,4% para 73,9% do total das receitas correntes e de capital (cfr. o ponto 2.2).
f) Em 2014, a execução da receita comunitária do GR foi de 82,5 milhões de euros, o que, não obstante o aumento da taxa de execução face à do ano anterior (de 70,7% para 77,5%), significou, ainda, uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 23,9 milhões de euros (cfr. o ponto 2.3.1).
2.5 - Recomendações
Na avaliação do acatamento dado às recomendações formuladas nos Pareceres anteriores sobre a Conta da RAM, o Tribunal constatou que a SRPF acolheu a recomendação atinente à identificação na Conta da Região "(...) das fontes de financiamento da RAM, em conformidade com a regra da especificação consagrada no artigo 7.º da LEORAM, [e] de modo a incluir informação clara e sistematizada por fundo comunitário".
Merece ainda relevo o acolhimento dado à recomendação que instava a que "As contas das entidades regionais sujeitas à disciplina orçamental, em especial daquelas que intervém na gestão e pagamento de fundos da UE, detalhem no âmbito das operações extraorçamentais a informação sobre a origem dos fundos comunitários".
No domínio da receita, continua sem acolhimento a recomendação para que a SRPF diligenciasse no sentido de "Equacionar a manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira para alguns SFA", atento o enquadramento dado pelo artigo 6.º Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.
Capítulo III
Despesa
Neste Capítulo aprecia-se a execução das despesas da Administração Regional Direta (ARD) na perspetiva da sua estrutura e evolução, tendo em atenção as regras aplicáveis à execução do orçamento da Região para 2014 (155). Analisa-se igualmente a execução orçamental da despesa dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) e das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) (156), genericamente designados por Administração Indireta.
Aprecia-se ainda o volume dos passivos da Administração Pública Regional, segundo aquela tipologia de entidades, bem como as contas a pagar e pagamentos em atraso, tendo por referência o estabelecido na Lei n.º 8/2012 (157), de 21 de fevereiro (LCPA).
A execução do orçamento de 2014, à semelhança do ano anterior, foi marcada pelas vinculações decorrentes do PAEF-RAM, designadamente pela imposição de limites quantitativos trimestrais para o saldo orçamental em contabilidade pública e de outras medidas de contenção da despesa pública.
Nos termos e para os efeitos do artigo 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada à "Despesa", através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e Administração Pública, tendo as respetivas alegações (158) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.
3.1 - Despesa da Administração Direta
Em 2014, o total dos pagamentos da ARD ascendeu a 2.025 milhões de euros, dos quais cerca de 1.882,2 milhões de euros respeitam a despesa orçamental e o remanescente a operações extraorçamentais.
QUADRO III.1
Execução global da despesa
A despesa orçamental apresentou uma taxa de execução de 85% superando o nível de execução registado no ano anterior que foi da ordem dos 77%.
A execução do orçamental esteve condicionada pelas medidas de contenção previstas no artigo 23.º do diploma que aprovou o orçamento da RAM para 2014, tendo sido congeladas verbas na ordem dos 175,6 milhões de euros, com a distribuição orgânica constante do quadro seguinte.
QUADRO III.2
Cativações orçamentais
O efeito dessas medidas foi pouco significativo, na medida em que o volume dos descongelamentos foi elevado, resultando que o volume das dotações que permaneceram cativas no final do ano se quedou pelos 10,7 milhões de euros, representando apenas 0,6% do orçamento inicial e 0,5% do orçamento final.
3.1.1 - Execução da despesa face ao orçamento
A) Segundo a classificação económica
O quadro seguinte sintetiza a execução da despesa segundo os principais agregados de classificação económica, com as correspondentes taxas de execução face à dotação disponível.
QUADRO III.3
Despesa orçamental por classificação económica
A despesa efetiva foi de 1.624,4 milhões de euros, correspondendo a 86,3% dos pagamentos da despesa orçamental.
As despesas correntes apresentaram maior preponderância no total da despesa, atingindo 71,1% dos pagamentos, com destaque para as transferências correntes e despesas com pessoal que cumulativamente representam quase 43% do total.
Já nas despesas de capital, o maior destaque é assumido pelos passivos financeiros, com 13,7% do total dos pagamentos, seguido das despesas com aquisição de bens de capital, que atingiram 10,4% do total.
No que toca à taxa de execução, foram igualmente as despesas correntes que evidenciaram maior concretização, atingindo os 93,3% contra os 69,5% das despesas de capital. O nível de execução registado significa, em termos absolutos, que ficaram por executar 334,8 milhões de euros das dotações disponíveis justificado, em grande parte, pela não utilização integral dotação provisional (159) e pela menor execução dos agrupamentos "Aquisição de bens de capital" (-52,7 milhões de euros que o orçamento disponível) e "Transferências de capital" (-25,4 milhões de euros).
O serviço da dívida cifrou-se nos 571,7 milhões de euros, sendo 313,9 milhões de euros respeitantes à componente de Juros e outros encargos e 257,8 milhões de euros a Passivos Financeiros. Acresce referir que cerca de 70,4% (221 milhões de euros) do montante de Juros e outros encargos, corresponde a juros de mora.
B) Segundo a classificação orgânica
A estrutura das dotações orçamentais apresentou uma elevada concentração na Secretaria Regional do Plano e Finanças, que consumiu cerca de 45,4% do total do orçamento (cerca de 1.010 milhões de euros). Seguem-se as Secretarias Regionais dos Assuntos Sociais e da Educação e dos Recursos Humanos, cada uma com um orçamento a rondar os 400 milhões de euros.
QUADRO III.4
Despesa orçamental por classificação orgânica
Ao nível da execução o peso da SRPF diminuiu consideravelmente ficando-se pelos 41,4% do total dos pagamentos.
3.1.2 - Caracterização da despesa executada
Em 2014, as despesas de funcionamento ultrapassaram 1,4 mil milhões de euros, representando 75,7% do total dos pagamentos, ficando os restantes 24,3% afetos à despesa de investimento, que atingiu 456,6 milhões de euros.
QUADRO III.5
Despesa executada por funções
As funções sociais absorveram 862,3 milhões de euros, representando 45,8% do total da despesa, dos quais 703 milhões de euros destinaram-se às despesas de funcionamento, essencialmente da Saúde e da Educação.
A destacar também as "Operações da dívida pública", que rondaram os 571,6 milhões de euros, representando 30,4% do total da despesa paga em 2014.
As funções económicas absorveram cerca de 351,5 milhões de euros (18,7% do total), destinados na esmagadora maioria (71,4%) a investimentos na área dos "transportes e comunicações", que atingiram 251 milhões de euros.
No quadro que se segue podemos observar a execução da despesa da ARD por programas orçamentais, bem como a respetiva distribuição entre funcionamento e investimento.
QUADRO III.6
Despesa executada por programas
Da análise à repartição da despesa executada por programas sobressai o seguinte:
. Cerca de 77,2% do total da despesa, no montante aproximado de 1,5 mil milhões de euros, concentra-se em quatro programas (160), um dos quais representa 30,4% do total (o P-063 - Gestão da dívida pública, com pagamentos da ordem dos 571,6 milhões de euros);
. As despesas de investimento, que ascenderam a cerca de 456,6 milhões de euros, concentraram-se essencialmente no "P-057 - Infraestruturas e equipamentos coletivos" (com 277,8 milhões de euros) e "P-043 - Ambiente sustentável" (com 95,8 milhões de euros), os quais em conjunto representam 81,8% da componente investimento;
. As despesas de funcionamento assumem maior destaque no "P-063 - Gestão da dívida pública", seguido do "P-047 - Saúde" (com 356,8 milhões de euros) e do "P-044 - Educação e formação" (com 217,7 milhões de euros), que conjuntamente absorveram 80,4% desta componente da despesa.
3.1.3 - Evolução da despesa
O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente dos principais agregados económicos da despesa.
GRÁFICO III.1
Evolução dos principais agregados da classificação económica da despesa
Da análise à evolução dos principais agregados da despesa da ARD, determinantemente influenciada pelos reflexos do processo de regularização da dívida comercial no âmbito do PAEF que teve início em 2012 e se prolongou até 2015, destacam-se os seguintes aspetos:
a) A despesa corrente que rondou os 900 milhões de euros até 2012, encetou uma aceleração tendo ultrapassado os 1,3 mil milhões de euros em 2014;
b) A despesa de capital, que até 2011 rondava os 200 milhões de euros, encetou uma subida vertiginosa que atingiu o máximo em 2013, com pagamentos de mais de 1.200 milhões de euros. Em 2014, a despesa baixou para menos de metade do ano anterior, ficando pelos 543,7 milhões de euros;
c) A despesa efetiva e a despesa total, comparativamente a 2013, apresentaram uma descida de quase 500 milhões de euros.
GRÁFICO III.2
Evolução da despesa por agrupamentos da classificação económica
Atendendo aos agrupamentos de classificação económica das despesas que concentram os valores mais proeminentes, sobressai o seguinte:
a) As despesas com o pessoal têm-se mantido em torno dos 360 milhões de euros, com exceção do ano 2012 em que roçaram os 300 milhões de euros;
b) Os custos com a aquisição de bens e serviços fixaram-se, em 2014, nos 196,5 milhões de euros, sensivelmente acima dos valores verificados antes da vigência do PAEF, em que rondavam, em média os 120 milhões de euros;
c) Os pagamentos de juros e de outros encargos oscilou entre os 30 e os 55 milhões de euros, entre 2009 e 2013, para atingir, em 2014, os 313,4 milhões de euros (mais 573% que no ano anterior), devido ao pagamento de juros de mora;
d) As transferências correntes têm crescido sustentadamente ao longo de todo o período, partindo da casa dos 330 milhões de euros em 2009 para os 470 milhões em 2013, no entanto em 2014 apresentaram um decréscimo de 19,5 milhões de euros;
e) A aquisição de bens de capital apresentou um crescimento exponencial até 2013, motivado pela regularização de faturas em atraso, seguido de uma redução, em 2014, de 760,5 milhões de euros face a 2013;
f) A soma dos restantes agrupamentos de classificação económica da despesa, entre os 100 e os 150 milhões de euros até 2011, triplicou a sua grandeza em 2012, 2013 e 2014, essencialmente em resultado do volume dos ativos financeiros, no primeiro, e dos passivos financeiros, no segundo e terceiro.
3.2 - Despesa dos Serviços e Fundos Autónomos
Em 2014 o universo dos organismos integrados na Administração Regional Indireta era formado por 50 entidades, das quais sete eram empresas que passaram a integrar este subsector por força do disposto no n.º 5 do artigo 2.º da LEO, constituindo as designadas Entidades Públicas Reclassificadas (161).
Do confronto entre as contas de gerência de cada um dos SFA/EPR com os valores constantes da conta da Região (162) não resultou qualquer discrepância de relevo (163).
3.2.1 - Execução Orçamental da Despesa
O mapa seguinte sintetiza a despesa orçamental paga em 2014 pelos SFA (164) (incluindo as EPR), bem como os respetivos níveis de execução face ao orçamento final.
QUADRO III.7
Execução orçamental dos SFA
O orçamento final dos SFA (incluindo as EPR) atingiu o montante global de 672 milhões de euros, tendo os pagamentos rondado os 548,6 milhões de euros, o que correspondeu a uma taxa de execução de 81,6%.
Da análise à execução orçamental daqueles organismos destacam-se os seguintes aspetos:
a) As despesas do IASAÚDE, IP-RAM têm um peso preponderante no total, na medida em que representam 63,8% do total pago;
b) O peso das EPR no conjunto correspondeu a 13,7% dos pagamentos, representando 75,1 milhões de euros;
c) As despesas de funcionamento corresponderam a 80,2% do total, concentrando-se em especial no IASAÚDE, IP-RAM, na APRAM, S. A. e na ALM;
d) As despesas de investimento (19,8% do total) tiveram maior expressão no Instituto de Desenvolvimento Empresarial (com 38 milhões de euros), seguido pela APRAM, S.A., IEM, IP-RAM e pelo Fundo para a Formação Profissional.
3.2.2 - Evolução da despesa
O gráfico seguinte caracteriza a evolução recente da despesa dos SFA, atendendo à sua classificação económica, evidenciando-se desde logo uma significativa alteração na estrutura da despesa a partir de 2012, ano a partir do qual o ORAM passou a integrar as EPR.
GRÁFICO III.3
Evolução da despesa por principais agregados dos SFA
Da análise à evolução dos principais agregados da despesa dos SFA nos últimos seis anos sobressai o seguinte:
a) A despesa corrente, que ascendia a pouco mais de 309 milhões de euros em 2009, aumentou sustentadamente até 2013, ano em que se registou um máximo de 477 milhões de euros, infletindo essa tendência em 2014, ano em que se ficou pelos 465,6 milhões de euros;
b) A despesa de capital assume valores relativamente baixos (inferiores a 56 milhões de euros) à exceção do ano 2012 em que disparou para 276,7 milhões de euros, por efeito do pagamento antecipado dos passivos financeiros. No ano em análise este tipo de despesa rondou os 83 milhões de euros.
GRÁFICO III.4
Evolução da despesa por agrupamentos dos SFA
De entre os agrupamentos de classificação económica que concentram os montantes de despesa mais expressivos, destaca-se o seguinte:
a) As despesas com o pessoal mantiveram-se relativamente estáveis, oscilando entre 33,9 milhões de euros (2011) e 38,5 milhões de euros (2009), à exceção do ano de 2014, onde se evidenciou um aumento de 25,8% face a 2013 devido à inclusão da APRAM neste setor institucional;
b) Os custos com a aquisição de bens e serviços cresceram significativamente até 2013, mas em 2014 sofreram um decréscimo de 27% face ao ano anterior;
c) As transferências correntes, com mais de metade do total despendido, constituem a parcela mais significativa da despesa, em razão do impacto orçamental dos contratos programa celebrados entre o IASAUDE e o SESARAM para pagamento da produção de serviços de saúde;
d) As transferências de capital têm um peso reduzido, oscilando entre 15,9 milhões de euros (2011) e 45 milhões de euros (2014);
e) Os restantes agrupamentos de classificação económica da despesa assumem maior significado a partir de 2012, com especial destaque para os passivos financeiros (que nesse ano atingiram 210,6 milhões de euros), os juros e outros encargos, e as aquisições de bens de capital.
3.3 - Passivos, contas a pagar e pagamentos em atraso
A LCPA (165) consagrou a regra de que a execução orçamental não pode conduzir a um aumento dos pagamentos em atraso, tendo para esse efeito limitado a assunção de novos compromissos à existência de fundos disponíveis (166).
No respeitante à regularização de dívidas de anos anteriores, as entidades com pagamentos em atraso a 31 de dezembro de 2011 tinham, por força do artigo 16.º da LCPA, de apresentar à DGO um plano de liquidação, até 90 dias após a entrada em vigor daquela lei (167).
Em obediência ao n.º 3 do artigo 19.º do DL n.º 127/2012, que fixou a obrigatoriedade de as entidades apresentarem juntamente com os documentos de prestação de contas, um mapa relativo aos planos de liquidação dos pagamentos em atraso e dos acordos de pagamento, foi incluído, pela primeira vez, na conta da Região, o "Anexo L.I - Plano de liquidação de valores em dívida em 31/12/2014" por setor/tipo de despesa.
De acordo com os dados constantes da Conta da RAM (ponto 14.3 do Relatório), no final de 2014 o valor global dos passivos (168) da Administração Pública Regional ascendia a 1.043,3 milhões de euros, dos quais 64,7% eram da responsabilidade do GR, conforme resulta do quadro seguinte.
QUADRO III.8
Passivos a 31/12/2014
Face ao ano anterior, o valor global dos passivos evidenciou uma diminuição de 471,7 milhões de euros (- 31,1%) dos quais 392,4 milhões de euros respeitavam a passivos do GR.
Esta redução é explicada pelo processo de regularização de dívidas em atraso, através da operação de refinanciamento da dívida comercial (169) acordada com o Estado no âmbito do PAEF.
Os passivos da APR a 31 de dezembro de 2014 eram constituídos em 70% por contas a pagar (170), que atingiam cerca de 732,3 milhões de euros, observando-se que cerca de 322,6 milhões de euros correspondia a pagamentos em atraso (171).
3.3.1 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta
No final de 2014 o montante das contas a pagar da responsabilidade do GR atingia quase 392,1 milhões de euros, a maior parte dos quais concentrados na SRPF e na VPGR. Aquele montante representava 24,2% do orçamento inicial do ano seguinte, atingindo 47,3% e 30,1% da dotação inicial afeta aos referidos departamentos.
QUADRO III.9
Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Direta
O montante dos pagamentos em atraso rondava os 268,4 milhões de euros, representando cerca de 16,6% do orçamento inicial de 2015, verificando-se que a SRPF e a VPGR eram responsáveis, em conjunto, por cerca de 95,4% desse total em atraso.
3.3.2 - Contas a pagar e pagamentos em atraso na Administração Indireta
O quadro seguinte discrimina, por entidade (172), as contas a pagar e os pagamentos em atraso dos SFA e EPR, a 31 de dezembro de 2014, assim como o nível de comprometimento dos respetivos orçamentos iniciais para 2015.
QUADRO III.10
Contas a pagar e pagamentos em atraso nos SFA e EPR
O montante global das contas a pagar por parte dos SFA e EPR atingia 340,2 milhões de euros (comprometendo 96,5% do orçamento do ano seguinte para o conjunto daqueles organismos) concentrando-se essencialmente no IASAÚDE, que era responsável por 81,4% do total.
A maior parte das entidades apresenta uma percentagem de comprometimento relativamente baixa ou nula mas, em três delas o volume de contas a pagar é superior ao da dotação prevista no orçamento inicial. De entre elas sobressai o IASAÚDE e a Ponta Oeste, cujas contas a pagar (276,9 e 31,8 milhões de euros, respetivamente) representam quase o triplo do respetivo orçamento, o qual, aliás, até se mostra insuficiente para satisfazer os pagamentos em atraso.
3.4 - Conclusões
Da análise efetuada à execução da despesa da APR em 2014 destacam-se as seguintes conclusões:
a) A despesa orçamental da Administração Direta rondou os 2 mil milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 84,9% face à dotação disponível (cfr. os pontos 3.1 e 3.1.1).
b) A despesa efetiva atingiu 1,6 mil milhões de euros, representando 86,3% dos pagamentos da despesa orçamental (cfr. o ponto 3.1.1).
c) As despesas de funcionamento ultrapassaram 1,4 mil milhões de euros, estando na sua maior parte (862,3 milhões de euros) afetas às funções sociais (cfr. o ponto 3.1.2).
d) A despesa total dos SFA (incluindo as EPR) atingiu 548,6 milhões de euros, evidenciando uma taxa de execução de 81,6% face ao orçamento final, sendo de assinalar que as despesas de funcionamento (maioritariamente da responsabilidade do IASAUDE) representam 80,2% daquele valor (cfr. o ponto 3.2.1).
e) No final de 2014 os passivos da APR ascendiam a 1.043,3 milhões de euros, evidenciando uma redução de 31,1% (cerca de 471,7 milhões de euros) face ao ano anterior (cfr. o ponto 3.3).
f) Os pagamentos em atraso, a 31/12/2014, rondavam os 322,6 milhões de euros, dos quais 268,4 milhões de euros tinham origem nos serviços da Administração Direta (cfr. os pontos 3.3.1 e 3.3.2).
3.5 - Recomendações
Na avaliação do acatamento dado às recomendações formuladas nos pareceres anteriores sobre a Conta da RAM, o Tribunal constatou que em 2014, foi dado acolhimento à recomendação que instava o Governo Regional da Madeira, através da SRPF, a dar cumprimento ao disposto no artigo 16.º da LCPA e no artigo 19.º, n.º 3, do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, através da apresentação na Conta da RAM de 2014, volume 1, dos Anexos L.I. - Plano de liquidação de valores em dívida e L.II. - Acordos de regularização de dívida.
Capítulo IV
Património
O presente capítulo trata das parcelas patrimoniais da responsabilidade da SRPF, constituídas pelo conjunto dos bens e direitos com conteúdo económico e de carácter permanente de que a RAM é titular, como pessoa coletiva de direito público (173).
De fora encontra-se o património artístico e cultural, integrado na SRCTT, e o património dominial transmitido ou concessionado à empresa de capitais exclusivamente públicos PATRIRAM, S.A.
No conjunto, esse universo patrimonial congrega duas classes principais de bens. O património corpóreo, constituído pelo conjunto dos bens móveis e imóveis (prédios rústicos ou urbanos, e direitos a eles inerentes) e os direitos de arrendamento ou quaisquer outros direitos reais sobre as coisas, pertencentes ao domínio público ou privado da Região. E o denominado património financeiro, o qual integra as participações detidas pela RAM, em entidades societárias e não societárias, e os créditos concedidos a terceiros (174).
A análise centra-se no acompanhamento da evolução dos principais inventários dominiais, carteiras de títulos e valores dos créditos e na identificação e análise das operações de maior significado do exercício, incluindo a verificação do cumprimento do limite máximo de 100 milhões de euros, fixado pelo artigo 11.º do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro (175), para as operações ativas do Tesouro Público Regional. Complementarmente, dá-se conta da evolução da carteira de concessões da Região.
As observações e esclarecimentos apresentados em contraditório, pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública (176), foram analisadas e ou transcritas, na medida da sua pertinência, ao longo do capítulo.
4.1 - Património dominial
De entre as atribuições da SRPF, destacava-se, no contexto dos bens dominiais, a responsabilidade pela gestão e administração do património regional, competindo-lhe, para o efeito, "acompanhar, controlar e gerir (...) o Património, à exceção do artístico e do cultural", e, paralelamente, "acompanhar e promover os procedimentos necessários à concretização das aquisições de imóveis necessários às obras públicas, bem como os estudos de aquisição de imóveis para outros fins de interesse público" [ver o artigo 2.º e o artigo 3.º, n.º 1, alíneas j) e k), do DRR n.º 4/2012/M, de 9 de abril] (177).
A DRPA (178) é o serviço executivo a quem, de forma exclusiva ou partilhada (179), foi conferida a missão de prosseguir a política da SRPF na área do património. Como elemento nuclear dessas funções encontra-se a organização e atualização dos diversos cadastros e inventários dos bens da Região.
Com a publicação do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, foi adotado um novo regime para gestão dos bens imóveis do domínio privado da RAM, que procurou acolher e adequar às especificidades regionais "muitos dos primados plasmados no Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto" (180).
De entre as normas do regime jurídico regional, destaca-se o artigo 87.º, que estabelece os procedimentos de coordenação de gestão e de informação dos bens imóveis, e o n.º 4 do artigo 88.º, que remete para portaria, do membro do Governo responsável pela área do património, a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos. A emissão da portaria acabou por sofrer atrasos (181), acabando por ser aprovada em 2014 (182).
Em 2013, a DRPA procedeu à migração dos dados inseridos nas aplicações CIBERAM (bens moveis) e CIIDE (183) (bens imóveis) (184) para a plataforma GeRFiP. O cadastro e inventário dos bens móveis da RAM é agora mantido atualizado no GeRFiP, enquanto o dos bens imóveis continua a ser gerido ao nível do CIIDE, assegurando depois aquela direção regional a migração para o sistema de gestão e execução orçamental.
Até ao final de 2014 (185), encontravam-se registados na aplicação CIIDE (186) um total de 4.614 imóveis, mais 1.160 imóveis que no ano anterior, todos eles migrados para o GeRFiP.
Ainda no decurso daquele exercício orçamental, no âmbito do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região":
. Foram denunciados ou assumidos novos contratos de arrendamentos, que se traduziram num acréscimo líquido de despesa na ordem dos 5,9 mil euros mensais.
. Foi lançada 1 hasta pública e 3 ajustes diretos, para a alienação de imóveis, dos quais resultou um encaixe financeiro de 145,4 mil euros, sendo que um dos ajustes, envolvendo a alienação de 2 imóveis à PATRIRAM, no valor de 895,0 mil euros, transitou para 2015.
4.2 - Património financeiro
Compete à DROT (187), através do acompanhamento e administração das diversas carteiras de participações sociais (diretas ou indiretas, em entidades societárias e associativas), de concessões e de operações de crédito, a gestão dos ativos financeiros da RAM.
O quadro seguinte resume o valor dos ativos financeiros (participações sociais e créditos) detidos pela Região, cuja validação foi efetuada com base nos elementos indicados na conta da Região e nos documentos de prestação de contas das empresas e/ou institutos públicos.
QUADRO IV.1
Composição da carteira, por subsector e tipo de ativos
No final do ano, o valor dos ativos financeiros era de 671,9 milhões de euros, 57,2% dos quais respeitantes a empréstimos concedidos e os restantes 42,8% a participações sociais, na esmagadora maioria detidos pelo GR.
O valor em carteira regista um aumento de 8,3% face ao ano anterior, com o volume do crédito concedido a crescer mais rapidamente (+9,8%) que o das participações sociais (6,5%).
4.2.1 - Evolução e composição das participações sociais da RAM
4.2.1.1 - Participações diretas
A carteira das participações sociais detidas diretamente pela RAM era, no final de 2014, constituída por 33 títulos (menos 7 que no ano transato), 26 dos quais em empresas (3 entidades públicas empresariais, 1 sociedade desportiva e 22 sociedades comerciais) e 7 em associações ou fundações.
A relação das entidades participadas, o capital subscrito, o peso da participação da Região e as variações observadas no exercício constam do quadro seguinte.
QUADRO IV.2
Participações diretas em entidades societárias
A participação no capital das empresas totalizou 286,8 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 17,4 milhões de euros em relação a 2013. A variação observada resulta:
. Da reestruturação do grupo águas e resíduos, que extinguiu, por fusão na ARM, as empresas IGSERV, IGH, IGA e Valor Ambiente (188). O acréscimo no capital social da ARM foi de valor igual ao do capital social das sociedades extintas, não tendo, por conseguinte, alterado o valor das participações globais da RAM. Houve, porém uma transferência do capital anteriormente na posse da IGSERV (participação indireta), para a carteira das participações diretas, no valor de 10.135,5 milhões de euros
. Dos reforços de capital nas empresas SESARAM, HF e MT nos montantes de, respetivamente, 6,8 milhões, 950 mil e 860,0 mil euros.
O aumento do fundo estatutário do SESARAM (189) e o aumento de capital no MT(190) foram totalmente subscritos e realizados pela RAM, o que fez passar a participação nesta última empresa dos 84% para os 90,5%. Já o aumento de capital na HF (de 1,0 milhões de euros), foi realizado pela RAM na proporção da participação (191).
. Da venda das participações nas SAD Madeira Andebol, CAB e A.M.M. Andebol, no valor global de 349,9 mil euros, aos outros acionistas das sociedades, por 37,6 mil euros.
. Da diminuição do valor da participação no Marítimo Futebol, SAD, em 980,0 mil euros, em resultado da redução do capital social, de 2,5 milhões para 50 mil euros, por alteração do valor nominal das ações, seguida de um aumento de capital em 1 milhão de euros, não acompanhado pela RAM.
Do leque das participações em empresas detidas diretamente pela RAM, há ainda a assinalar que:
. Foi celebrado a 14 de julho de 2014 um contrato de compra e venda da participação na SILOMAD, pelo valor de (euro) 512.225,0, cujo pagamento só ocorreu em janeiro de 2015;
. As empresas VIAMADEIRA (100%) (192), MADIBEL (10,8%) e ILMA (193) (2%) continuam com os respetivos processos de liquidação em curso;
. Em 2014, foi realizada a entrada de capital na SDNM [1.131,25 mil euros (194)] e na ARM (165 mil euros);
. No final do ano, existiam ainda 2 empresas com capital social por realizar, num montante global de 4,1 milhões de euros: a SDPS (3,3 milhões) e a SDNM (796,3 mil);
. Embora a APRAM tenha sido reclassificada em 2012, só a partir do orçamento de 2014 é que passou a integrar o setor institucional da Administração Pública Regional.
Algumas das alterações na carteira da RAM resultaram diretamente da execução de medidas acordadas em sede de PAEF-RAM, como sejam:
. A publicação, a 14 de agosto de 2014, do segundo Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM [medida 50, al. c)], relacionado com a Organização e gestão administrativa e financeira, com a análise da situação económica e financeira das entidades do SERAM, reportada a 31 de dezembro de 2013, e respetiva evolução comparativa face ao ano anterior (195).
. A aprovação do Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira (medida 59), através da RCG n.º 53/2013, de 31 de janeiro, que, até ao final de 2014, teve os seguintes desenvolvimentos (196):
QUADRO IV.3
Execução do Programa de Privatizações e Reestruturações do Setor Empresarial da Região Autónoma da Madeira
Na sequência do acima exposto, o Relatório de Avaliação Trimestral do PAEF RAM - 4.º Trimestre de 2014 (197), nas considerações que desenvolve à medida 59 do Programa, conclui ter havido "uma evolução positiva nos setores do desporto, das águas e resíduos e da logística", conquanto que nos outros setores, a execução do Programa de Privatizações e Reestruturação do SERAM se encontre "significativamente atrasada face à calendarização inicial prevista".
De notar, por fim, que o perímetro da administração pública regional integrava, em 2014 (198), as empresas seguintes: PATRIRAM, SDNM, SDPS, SMD, SDPO, EJM e a APRAM.
No referente às entidades de natureza associativa, a composição e o valor da carteira não sofreu qualquer alteração face ao ano anterior (199).
QUADRO IV.4
Participações em Associações e Fundações
4.2.1.2 - Participações indiretas
A carteira das participações indiretas (200) apresenta uma redução de cerca de 50% (-10.129,0 mil euros) face a 2013, que se ficou a dever à incorporação das participações da IGSERV na ARM.
QUADRO IV.5
Participações indiretas da RAM em 31/12/2014
Fora essa operação, com impacto negativo na carteira, é ainda de assinalar a dissolução e encerramento da Porto Santo Golfe Resort (-45,7 mil euros). Em sentido contrário, fazendo crescer o valor patrimonial das participações, assinala-se o reforço de capital da HF, subscrito pela EEM (50 mil euros) e um conjunto de outras alterações menos significativas (no valor global de +2,1 mil euros), relacionadas com ao reforço da posição acionista da RAM no MT (e, consequentemente, nas participações indiretas da empresa) e da alteração do valor da participação da HF no BCP.
4.2.1.3 - Indicadores gerais das entidades participadas
O quadro seguinte resume a evolução dos principais indicadores patrimoniais e de resultados das entidades participadas diretamente pela RAM em mais de 50%.
QUADRO IV.6
Participações diretas da RAM em 31/12/2014
O património líquido das participadas decresceu (-59%) para os 65 milhões de euros, no que foi acompanhado pelo ativo (-7%) e passivo (-4%) globais e pela dívida financeira (-2%) aos bancos e ao sócio RAM.
Em termos económicos, registou-se uma melhoria (-138%) no ROAJI, que inverteu os resultados agregados negativos de 2013, fixando-se nos 9,8 milhões de euros, e nos resultados líquidos do exercício (-37,9%), que não deixaram, no entanto, de averbar um prejuízo acumulado de -58,3 milhões de euros. Os encargos com o endividamento subiram (3%) para os 77,0 milhões de euros.
4.2.1.4 - Balanço das entidades participadas
Os principais componentes do Balanço das entidades de natureza empresarial, em que a Região detém mais de 50% do capital social, estão sintetizados nos mapas seguintes (201), estruturados de acordo com o novo Sistema de Normalização Contabilística (SNC) (202), à exceção da SESARAM (203).
QUADRO IV.7
Balanço sintético das Sociedades de Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2014
As sociedades de desenvolvimento voltam a apresentar um agravamento geral da sua estrutura financeira, evidenciado pela deterioração do rácio de cobertura do ativo pelo passivo (1,5 contra 1,4 no ano anterior) e pela depreciação dos capitais próprios (+15%), que passam a ser agora de -235,1 milhões de euros (204), acentuando a situação de falência técnica das empresas.
Pese embora a descida (-2,3%) observada no valor dos ativos (460,7 milhões de euros), a degradação dos capitais próprios (-30,5 milhões de euros), resultante do agravamento dos prejuízos do exercício (-32,5 milhões de euros), levou a um aumento do passivo global das sociedades (+2,9%, ou 19,6 milhões de euros), posicionando-o nos 695,8 milhões de euros.
O crescimento do passivo foi alimentado pelo endividamento financeiro (+9,4 milhões de euros) e pelo acréscimo dos encargos relacionados com os empréstimos bancários e swaps (+12,3 milhões de euros), inscritos em Outras contas a pagar (205). O endividamento, assentou no reforço dos empréstimos da RAM (+15,6 milhões), já que a dívida aos bancos até decresceu (-6,1 milhões de euros), passando para os 348,7 milhões de euros
A MPE, embora estruturalmente mais equilibrada, também viu agravarem-se significativamente os capitais próprios do período (-35,8%), em resultado do elevado prejuízo do exercício (-2,8 milhões de euros). A empresa também beneficiou da troca de dívida bancária por empréstimos da RAM, mantendo contudo o mesmo nível de endividamento do ano anterior. À semelhança das sociedades de desenvolvimento, detém dois contratos de swap, em contencioso, para os quais constituiu, em 2014, uma provisão de 1.127,7 mil euros.
Uma nota final para as reservas e ênfases emitidas pelos ROC, que apontam para o não reconhecimento contabilístico:
- Das perdas potenciais com as imparidades relacionadas com os projetos de investimento geridos pelas sociedades, cujos históricos de exploração não asseguram um retorno suficiente, e a consequente sobreavaliação do ativo não corrente.
- Das perdas acumuladas, com os instrumentos financeiros de cobertura de risco de taxas e juro (2 contratos SWAP por empresa, no total de 10), resultante da diferença entre o valor contabilístico e o justo valor daqueles instrumentos.
Os valores relevados em balanço, até ao ano 2014, para o conjunto das empresas (exceção feita à SDNM, que não explicitou os respetivos valores), totalizavam perdas acumuladas de 13,9 milhões de euros. Mas com a valorização a ser feita numa ótica de prudência contabilística e não refletindo, por conseguinte, a efetiva desvalorização dos instrumentos ao justo valor de mercado, que em 2014 era de -131,9 milhões de euros (206).
O quadro seguinte apresenta os balanços das restantes empresas participadas (207) constituídas ao abrigo do Código das Sociedades Comerciais (CSC).
QUADRO IV.8
Balanço sintético das restantes sociedades, em 31/12/2014
Antes de mais, é de assinalar a importante reestruturação observada no setor público das águas e resíduos, em que, através de fusão, por incorporação na ARM, foram extintas as restantes empresas que operavam nessa área, a saber: a IGSERV, a IGA, a IGH e a Valor Ambiente (208). A ARM sucede desse modo ao conjunto daquelas empresas, com os ativos e passivos das sociedades incorporadas a transitarem para a entidade incorporante, pelos valores contabilísticos reportados a 1 de janeiro de 2014.
No cômputo global (209), tanto o ativo (1.421,4 milhões de euros) como o passivo (1.076,1 milhões de euros) e o capital próprio (354,4 milhões de euros) registaram descidas face ano anterior, na ordem dos, 6,6%, 5,9% e 8,7% respetivamente. O resultado líquido acumulado, apesar de negativo (-15,8 milhões de euros), reduziu-se significativamente (-57,5%) face ao período transato (210).
Embora, em regra, as empresas do agrupamento tenham uma estrutura patrimonial equilibrada, a EJM e a MT tinham capitais próprios negativos, que no primeiro caso se agravaram em +6,4% e se mantiveram no caso da MT, porque o GR reforçou o capital da empresa com uma verba um pouco acima (860,0 mil euros) do prejuízo do exercício (789,5 mil euros). A permanência em atividade destas empresas tem vindo a ser assegurada, no caso da JM, através dos suprimentos, que já totalizam 46,1 milhões de euros, e, no da MT, pelo financiamento bancário, que era de 13,3 milhões de euros.
Também a APRAM vem acumulando resultados deficitários volumosos, que, embora atenuados em 2013 (-14,7 milhões de euros), voltaram a crescer acentuadamente no exercício de 2014 (+46,2%), atingindo os 21,5 milhões de euros, o que a prazo pode colocar em risco a continuidade das operações.
O endividamento (bancário e à RAM) continua concentrado na EEM e na APRAM (conjuntamente, representam 81,5% dos empréstimos concedidos ao grupo) verificando-se, em termos globais, uma descida de 32,6 milhões de euros (-4,5%).
A dívida bancária decresceu 53,4 milhões de euros sendo parcialmente substituída por empréstimos da RAM (+20,8 milhões de euros), uma tendência que já se verificava em 2013 e se acentuou em 2014. Em termos individuais, destacam-se as descidas na EEM (-34,1 milhões de euros) e na ARM (-6,7 milhões), por contraste com as subidas na APRAM (+6,7 milhões) e na JM (+2,9 milhões).
Uma nota mais relativamente à ARM, para realçar que a desvalorização do capital próprio (de -1,1%, ou - 1,4 milhões de euros) resultou principalmente do reconhecimento no rendimento de subsídios ao investimento (-3,7 milhões de euros), cujo efeito foi contrabalançado com a realização, pelo GR, do capital em falta, das sociedades incorporadas (+3,1 milhões de euros).
Por último, referir que os contratos swap (de cobertura do risco de taxa de juro) negociados pela EEM (1 contrato), pela APRAM (3 contratos) e pela ARM (transitado da Valor Ambiente) avaliados ao justo valor (valor de mercado), acumulavam perdas potenciais de, respetivamente, 6,7 milhões de euros, 17,1 milhões de euros e de 66 mil euros (211). No entanto só a APRAM e a EEM reconheceram em balanço (e pelo justo valor) as perdas dos contratos em causa.
Os principais elementos do balanço das 3 entidades públicas empresariais (212) constam do quadro seguinte.
QUADRO IV.9
Balanço sintético das EPERAM, em 31/12/2014
A estrutura financeira desequilibrada do conjunto das empresas voltou a agravar-se face ao ano anterior, fortemente influenciada pelo SESARAM (213), apresentando agora uma relação passivo/ativo na ordem dos 109,3%, (+5,6%, que no ano anterior) e um património líquido negativo de 50,7 milhões euros (-27,3 milhões, que em 2013).
O SESARAM voltou a apresentar uma evolução desfavorável nos fundos próprios (-20,9 milhões de euros), para os - 185,4 milhões de euros devido, fundamentalmente, a correções relativas a exercícios anteriores (-27,2 milhões de euros) que afetaram os resultados transitados (214), e de Acréscimo de proveitos (-16,9 milhões), e proveitos diferidos (+6,6 milhões). A esse ajustamento, acresce o reforço dos fundos próprios, realizado pela RAM (+6,8 milhões de euros), e o prejuízo do exercício (540,6 mil euros), que decresceu significativamente face a 2013.
Ao longo de 2014, foram ainda liquidados 67,0 milhões de euros, nos termos do acordo de regularização de dívidas, celebrado com o GR, respeitante aos CP (produção) de 2010, 2011 e 2012, também refletido na conta Clientes c/c. No final do exercício, as contas de Clientes c/c (231,4 milhões de euros) e de Acréscimo de proveitos (4,1 milhões de euros), do ativo corrente do SESARAM, que refletem a dívida do IASAÚDE, IP-RAM à empresa, apresentava uma redução (-25,2%) de -79,2 milhões de euros. O ativo, no seu todo, teve um decréscimo de 17,5%
Outro passo dado no sentido do saneamento financeiro da empresa, foi a redução do passivo (-48,0 milhões de euros), o qual englobou uma redução da dívida bancária em 5,6 milhões de euros.
O Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM, de outubro de 2015, faz referência a 2 contratos de SWAP, cuja desvalorização acumulada era de 10,0 milhões de euros no final de 2014 (215), não refletida em balanço. Os documentos de prestação de contas voltam a ser omissos quanto ao justo valor dos contratos no final de 2014 e à quantificação das potenciais perdas no ano.
Em relação às outras EPE, refira-se que a sua estrutura financeira pouco se alterou, mantendo-se o rácio do passivo/ativo (na IHM, de 37,8% ; no CARAM, de 62,0%) ao nível do ano anterior, se bem que o financiamento bancário da IHM tenha decrescido (-5,8%) em 5,8 milhões de euros. De todo o modo, os resultados anuais deficitários vêm paulatinamente degradando os capitais próprios [-4,7%, na IHM, e - 1,0%, na CARAM) (216)], ainda que sem risco (imediato) de comprometer a continuidade das operações das empresas.
4.2.1.5 - Resultados das entidades participadas
Os resultados líquidos das empresas participadas em mais de 50% pela Região, bem como a parcela desses resultados que, em função da participação, pode ser diretamente imputável à Região, estão identificados no quadro seguinte, dispostos por ordem decrescente:
QUADRO IV.10
Resultados líquidos das entidades participadas - 2013/2014
Em 2014, as empresas tiveram um prejuízo agregado na ordem dos 58,3 milhões de euros (54,1 milhões dos quais diretamente imputáveis à RAM), que expressa, não obstante, uma melhoria (-37,9%), face a 2013, de 35,9 milhões de euros. Para essa evolução contribuiu:
- Favoravelmente, a redução nos prejuízos da ARM (28,2 milhões de euros (217), do SESARAM (15,4 milhões de euros) e do MT (2,9 milhões de euros);
- Em sentido contrário, o agravamento dos resultados negativos da APRAM (-6,8 milhões de euros), da HF (-3,3 milhões) e da MPE (-2,7 milhões), que teremos oportunidade de abordar mais adiante.
O conjunto das empresas lucrativas (4 empresas) manteve-se relativamente estável, embora o somatório dos seus resultados (10,7 milhões de euros) tenha decrescido significativamente (-42,7 milhões) face a 2013, em razão das saídas da ARM e da HF.
O volume global dos prejuízos de 2014, da responsabilidade de 13 empresas, remontou a - 69,0 milhões de euros, melhorando em +8,9 milhões euros a marca de 2013. Os cinco piores resultados, da responsabilidade, da APRAM, da Ponta Oeste, da SMD, da IHM e da SDNM, foram responsáveis por 82,2% dos prejuízos.
4.2.1.5 - Demonstração dos resultados das entidades participadas
Apresenta-se seguidamente uma análise geral sobre a evolução dos resultados económicos das empresas participadas, seguindo os mesmos 3 agrupamentos de empresas utilizados anteriormente na apreciação do balanço.
QUADRO IV.11
Demonstração de resultados das Soc. Desenvolvimento e da MPE, em 31/12/2014
Em 2014, o resultado operacional das sociedades de desenvolvimento foi negativo em 12,3 milhões de euros, embora evidenciando uma melhoria (218) face ao ano transato de 1,1 milhões de euros (-8,3%). Tal situação, resulta do fraco retorno gerado pelos projetos de investimentos, sobre o qual assentam as respetivas atividades, que conduz a uma exploração comercial estruturalmente deficitária, sem evidência de melhoria com a passagem dos anos.
A MPE, pelo contrário, embora tenha evidenciado uma exploração equilibrada até 2013 viu, em 2014, o ROAJI sofrer uma inversão e agravar-se cerca de 4,3 milhões de euros. Pese embora a ligeira descida no volume de negócios (-1,8%) e a subida observado nos gastos operacionais, aquela evolução deveu-se ao reconhecimento do justo valor dos contratos de swap (variação de 3,4 milhões, resultante da anulação do ganho do ano anterior e do reconhecimento da perda no exercício na ordem dos 2,3 milhões de euros) e à provisão (de 1,2 milhões de euros) constituída pelos juros não pagos daqueles contratos (que se encontram em litigio judicial).
Os encargos com o financiamento (20,6 milhões de euros) do conjunto das empresas mantiveram-se praticamente ao mesmo nível do ano anterior (21,5 milhões de euros) salientando-se que uma parcela desses encargos corresponde às perdas com os swaps das SD [de 11,6 milhões de euros, não contando com a SDNM (219)]. Àqueles encargos deverá ser ainda acrescentada a perda com os swaps da MPE (1,2 milhões de euros), registada em provisões.
A situação sintetizada anteriormente evidencia não ter sido ainda encontrada uma solução sustentável para as sociedades de desenvolvimento, à qual se soma agora um outro problema com os contratos de swap, alguns dos quais deixaram de servir a sua função original (cobertura de risco de taxa de juro), dado que o passivo subjacente (o empréstimo obrigacionista contraído através da Zarco Finance) se encontra liquidado desde abril de 2012.
Em contraditório, o SRFAP refere que os contratos de swap celebrados pelas SD e a MPE "encontram-se em contencioso, pelo que se aguarda pelo desfecho deste processo para acomodar a decisão que daí decorra."
Relativamente à criação de condições de sustentabilidade para as SD, aquele responsável adiantou existirem "constrangimentos relacionados com os ativos das sociedades, que tornam o processo, indesejavelmente, menos célere". "Daí que ORAM retificativo de 2015 tenha introduzido o artigo 13.º-A, para que se estabeleça uma estratégia quanto à finalidade a dar às infraestruturas das sociedades, até ao final do corrente ano, passo fundamental para a reestruturação daquelas sociedades. Ainda assim, tem sido feito um esforço muito significativo com vista à obtenção da sustentabilidade financeira destas entidades que merece ser relevado."
Observe-se agora a situação das restantes sociedades constituídas ao abrigo do CSC.
QUADRO IV.12
Demonstração de resultados das restantes sociedades, em 31/12/2014
Nota. - A VIAMADEIRA encerrou a atividade em 2011, pelo que não apresenta dados na Demonstração de Resultados
Desde logo, o realce vai para o impacto da incorporação (por fusão) na ARM, das empresas IGSERV, IGA, IGH e Valor Ambiente (com efeito ao início de 2014) nos resultados agregados de 2013, de -58,8 milhões de euros. Esse ajustamento consubstanciou-se na eliminação dos ganhos da IGSERV com as participações nas subsidiárias, na sequência do reconhecimento do badwill com a revalorização económica das participadas, e na reclassificação da atividade económica (prestações de serviços e financiamento) entre as empresas do grupo.
Feito esse ajustamento, o ROAJI total acaba por ter uma evolução positiva, passando de um défice de 1,4 milhões (valor ajustado de 2013) para uma margem de exploração positiva de 23,6 milhões de euros, sustentada sobretudo nos resultados da ARM [+34,5 milhões de euros (220)] e da Madeira Tecnopolo (+2,3 milhões de euros).
Apesar do aumento no volume de negócios (+ 8%, ou 2,3 milhões de euros), a expressão do progresso na ARM assentou principalmente na não repetição das perdas com imparidades em investimentos depreciáveis, dos bens concessionados à IGA e à ARM (21,4 milhões de euros) e em dívidas por receber (5,6 milhões de euros), que afetaram negativamente os resultados do ano anterior. Já o percurso da MT foi mais no sentido de uma contenção dos gastos, de forma a diminuir o prejuízo de exploração, que passou para os - 271,2 mil euros.
Contribuindo negativamente para os resultados, destaca-se o ROAJI da APRAM (-15,1 milhões de euros), que mais que duplicou (em - 7,9 milhões) o prejuízo de 2013, e da HF (239,0 mil euros), que piorou significativamente (-4,1 milhões) face ao ano anterior.
No caso da APRAM, apesar da empresa até ter beneficiado de uma subida nas vendas (+6,1%), a evolução foi marcada pelas perdas (avaliadas ao justo valor) com os contratos swap (4,9 milhões euros) (221), que suplantaram os ganhos (4,0 milhões) obtidos em 2013, e pela não repetição das perdas com imparidades das dívidas a receber (1,0 milhão de euros), registadas no exercício anterior. Já na HF, cujas vendas se mantiveram ao nível de 2013, a redução nos resultados de exploração, deveu-se à diminuição dos "Outros rendimentos e ganhos" (-4,5 milhões de euros), rubrica que em 2013 recebeu o produto da alienação da participação na Teleféricos da Madeira (4,0 milhões de euros).
A redução dos prejuízos em 21,4 milhões de euros face a 2013, e que redundou num resultado líquido negativo do agrupamento de - 15,8 milhões de euros, explica-se pela evolução favorável dos resultados de exploração (+25,0 milhões), à qual se subtrai um novo agravamento nos encargos financeiros (-5,5 milhões de euros), que subiram (+13,3%) para os 47,4 milhões de euros. Este acréscimo deveu-se exclusivamente à ARM que registou uma subida pronunciada dos encargos da dívida (+9,9 milhões de euros ou + 109,0%) (222). Todas as restantes apresentam uma redução nos juros suportados, com destaque para a EEM (-2,9 milhões de euros) e a MT (- 623,1 mil euros).
O quadro seguinte espelha os resultados económicos das entidades públicas empresariais (223).
QUADRO IV.13
Demonstração de resultados das EPERAM, em 31/12/2014
Ao invés do ano anterior, o resultado operacional das EPE foi positivo (1,9 milhões de euros), tendo melhorado em +13,8 milhões de euros. Essa valorização foi alcançada principalmente através da SESARAM (+13,7 milhões de euros) e, em menor escala, da CARAM (+308,0 mil euros), tendo ambas as empresas conseguido inverter a exploração deficitária de 2013. A IHM, viu o seu resultado agravado em - 176,5 mil euros, mantendo o resultado operacional em registo negativo (-6,0 milhões de euros).
O SESARAM registou um nível de prestações de serviços semelhantes ao do ano anterior, enquanto a IHM (-4,3%) e a CARAM (-1,3%) revelam ligeiras descidas.
Contrariando um histórico tendencialmente negativo, o ROAJI positivo obtido pelo SESARAM (8,1 milhões de euros) em 2014, ficou a dever-se à redução dos gastos com o pessoal (-8,0 milhões de euros), dos outros encargos (-2,5 milhões de euros) e dos FSE (-1,1 milhões de euros), e do crescimento dos outros rendimentos (+3,5 milhões de euros).
Os encargos financeiros das EPE diminuíram 2,3 milhões de euros (-20,1%), contribuindo dessa forma para a melhoria (-15,8 milhões de euros) do resultado líquido do exercício, que foi deficitário em 7,1 milhões de euros, dos quais 6,5 milhões, imputáveis à IHM. Em relação aos dois swaps contratualizados pelo SESARAM, não foi possível identificar, nos documentos de prestação de contas, a evolução do justo valor e as eventuais perdas/ganhos incorridos pela empresa.
Todas as EPE diminuíram os prejuízos, mas no SESARAM (-96,6%) e no CARAM (-71,9%) a melhoria foi expressiva.
A aferição, para as empresas participadas diretamente em mais de 50% pela Região, do cumprimento da medida 61 a) do PAEF-RAM, em que o GR se comprometeu a promover a redução permanente em 15% dos custos operacionais (v.g. aquisições de bens e serviços e custo com o pessoal) do conjunto do SERAM, tendo por referência os valores de 2009, consta do quadro seguinte.
QUADRO IV.14
Variação dos custos operacionais (CMVMC, FSE e Custos c/Pessoal) - 2014/2009
No cômputo global destas empresas, foi conseguida uma redução com os gastos nos consumíveis e no pessoal na ordem dos 9,0% (-41,2 milhões de euros), valor que fica aquém da meta estabelecida, mas para o qual são apresentadas as justificações transcritas na coluna de observações.
4.2.2 - Concessões da Administração Regional Direta
A Administração Regional Direta detinha, no final de 2014,uma carteira constituída por 50 concessões ativas, menos 2 que no período anterior, cujos elementos principais estão identificados no quadro seguinte.
QUADRO IV.15
Concessões da Administração Regional Direta, em 31/12/2014
(A) as outorgas em regime provisório são válidas por 2 anos, em regime definitivo por 10 anos, podendo ser prorrogadas por períodos de 5 anos; (B) Prorrogável por 2 períodos de 10 anos cada; (C) Prorrogável por períodos sucessivos de 1 ano; (D) Renovável sucessivamente por períodos de 15 anos; (E) Renovável automaticamente por períodos de 2 anos; (F) Renovável automaticamente pelo período de 1 ano; (G) Renovável automaticamente por períodos de 5 anos.
Nota. - Em auditoria em curso, ainda em fase de contraditório, foram identificadas um conjunto de concessões, que não constam da relação disponibilizada pela DROT, na fase dos trabalhos preparatórios ao Parecer. Consequentemente, até à conclusão final do projeto de Parecer a listagem supra poderá vir a ser atualizada.
O decréscimo global observado é resultado da saída de 10 concessões e da entrada de outras 8 na carteira pese embora destas, só 6 constituem novas concessões, uma vez que as outras duas datam de 2013 e de 1994, mas só agora foram reportadas pela primeira vez.
A maioria das concessões extintas está relacionada com a restruturação e fusão das empresas do grupo águas e resíduos. As 6 concessões (de serviço público, tuteladas pela SRARN) existentes no seio daquele grupo (ARM, 2; IGH, 1, IGA, 2, e Valor Ambiente, 1) foram todas revogadas e substituídas pela atribuição de uma única nova concessão (de todo o sistema de águas e resíduos) à ARM (225). As restantes 4 que chegaram ao fim, eram concessões de interesse geral, exploradas por privados, sob tutela da SCTT (1) (226) e da SRARN (3) (227).
As 5 novas concessões, de interesse geral, sob tutela das SRPF (1), SRARN (2) e da SRERH têm por objeto, respetivamente: a exploração da infraestrutura implantada na Praça do Mar (atribuída à Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, SA), a exploração de dois Postos Fixos de Venda, situados no Centro de Abastecimento de Produtos Agrícolas do Funchal, (entregue a duas empresas privadas) e o fornecimento de refeições confecionadas nas escolas básicas, prés e infantários (atribuídos às empresas privadas UNISELF, Lda. e GERTAL, SA).
Por força das alterações produzidas, as concessões de serviço público passaram de 18 para 13, com 8 delas a serem geridas por sociedades de capitais (total ou maioritariamente) privados, a saber: as 4 concessões de serviços de transporte rodoviário suburbano de passageiros, a das ligações marítimas com o Porto Santo, a da gestão da Escola Profissional de Hotelaria e Turismo da Madeira e as duas concessões viárias exploradas, em regime SCUT, pelas empresas VIALITORAL e VIAXPRESSO.
No âmbito do PAEF-RAM, o GR aceitou que a avaliação das PPP estaduais (228) fosse extensível às concessões rodoviárias existentes na Região. Em conformidade, em 2012, um consultor externo procedeu à avaliação das concessões atribuídas à VIALITORAL e à VIAEXPRESSO, tendo em vista a preparação do processo negocial tendente à redução da despesa com essas concessões (229). Para a renegociação dos contratos com as concessionárias, foi entretanto solicitado ao Ministério das Finanças o apoio da Unidade Técnica de Apoio a Projetos.
O processo progrediu ao longo de 2014, com a negociação de uma proposta de Memorando de Entendimento, visando a revisão das condições de exploração da concessão (e dos instrumentos contratuais relevantes), cuja conclusão, estando prevista para o final de 2014, não foi possível de ser alcançada (230).
4.2.3 - Operações de Crédito
O quadro seguinte reflete os empréstimos concedidos pela APR ao longo de 2014, cujo volume global ascendeu aos 39,8 milhões de euros (+5,2%, que no ano anterior), na grande maioria com origem no GR.
QUADRO IV.16
Empréstimos concedidos em 2014
A partir de determinada altura, os créditos às empresas públicas reclassificadas passaram a ser registados na rubrica CE 09.06.07, correspondente ao setor institucional das administrações públicas.
Fonte: Contas da RAM e de Gerência dos SFA e Mapas 2A e 6, do ofício da DROT
O crédito concedido pelo GR foi orientado, na sua totalidade, para o SERAM, tendo beneficiado a APRAM ((euro) 12,1 milhões de euros), e, de forma agregada, as sociedades de desenvolvimento ((euro) 15,8 milhões). As outras empresas públicas beneficiárias foram a JM ((euro) 3,5 milhões), a GESBA ((euro) 2,6 milhões e a ARM ((euro) 1,4 milhões).
Os desembolsos ((euro) 36,6 milhões) realizados pelo GR resultam de 16 contratos de mútuo, celebrados em 2014 ((euro) 52,4 milhões), e de outros 2 contratos transitados de anos anteriores ((euro) 1,3 milhões), com (euro)2,3 milhões desse montante destinados a regularizar encargos de exercícios anteriores.
Saliente-se ainda que o empréstimo à ARM ((euro) 1,4 milhões), na realidade adiantamentos sob a forma de suprimentos feitos à IGSERV (231), destinou-se a regularizar o capital subscrito e ainda por realizar, nas empresas IGH e ARM.
Os empréstimos concedidos pelos SFA, bem mais modestos ((euro) 3,2 milhões), apresentam uma descida de - 42,5% relacionada, sobretudo, com a diminuição dos apoios concedidos pelo IDE ao tecido empresarial da RAM, ao abrigo do Programa Intervir +(232). Com efeito, os sistemas de incentivos à promoção da excelência turística (SI TURISMO), à qualificação empresarial (QUALIFICAR +) e à revitalização empresarial decresceram 2,4 milhões de euros (-42,2%).
Tomando então os créditos detidos pela RAM com prazo superior a 1 ano (ver quadro abaixo), observa-se que o respetivo volume era, no final de 2014, de 384,6 milhões de euros, o que representa +11,0% que o verificado no ano transato.
QUADRO IV.17
Situação dos créditos reportada a 31/12/2014
O apoio às empresas domina (99,6%) a carteira de créditos da RAM, com destaque para os empréstimos ao SERAM (95,1%), em especial às sociedades de desenvolvimento (275,1 milhões de euros) e à EJM (46,1 milhões de euros), que cresceram, em 2014, 6% e 8%, respetivamente.
Os municípios voltaram a amortizar no exercício 378,5 mil euros da sua dívida ao GR.
4.2.4 - Observância do limite para a realização de operações ativas
Nos termos do artigo 11.º do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31/12, o Governo Regional foi "autorizado a realizar operações ativas até ao montante de 100 milhões de euros", valor (idêntico ao de 2013) que incluí a eventual capitalização de juros, não contando os montantes referentes a reestruturações ou consolidações de créditos.
QUADRO IV.18
Observância do limite para operações ativas
O quadro evidencia o cumprimento do limite estabelecido no citado artigo, com as operações ativas a atingirem o volume de 50,3 milhões de euros, repartido entre as realizações de capital e a concessão de crédito.
As realizações de capital são resultado da concretização das subscrições de capital social na SDNM (ficam por realizar 796,3 mil euros) e na ARM (o sobrante) e dos aumentos de capital nas empresas SESARAM, HF e MT.
4.3 - Conclusões
Na sequência da análise realizada ao Património em 2014, evidenciam-se as seguintes conclusões:
a) A carteira de ativos financeiros da RAM (671,9 milhões de euros) registou uma subida de 8,3% face ao ano anterior, em consequência do acréscimo combinado dos empréstimos concedidos (+9,8%) e do valor das participações diretas em carteira (+6,5%). [cfr. o ponto 4.2].
b) O crédito atribuído no ano (39,8 milhões de euros) foi sobretudo orientado para o SERAM (92%), em especial para as Sociedades de Desenvolvimento (15,8 milhões de euros) e para a APRAM (12,1 milhões de euros) [cfr. o ponto 4.2.3].
c) A subida no valor das participações sociais resultou, principalmente, da incorporação na ARM das empresas (IGSERV, IGH, IGA e Valor Ambiente, entretanto extintas) do setor da água e dos resíduos (+ 10,1 milhões de euros) e dos reforços do capital do SESARAM, da HF e da MT (+8,6 milhões de euros) [cfr. o ponto 4.2.1.1].
d) A RAM alienou integralmente as suas participações no capital de 3 SAD e reduziu (de 40% para 2%) a participação no Marítimo-Futebol, SAD [cfr. o ponto 4.2.1.1].
e) O património líquido das empresas detidas maioritariamente pela RAM (65,0 milhões de euros), reduziu-se em 93,6 milhões de euros (-59%), com as maiores perdas a se verificarem nas sociedades de desenvolvimento (-30,5 milhões de euros), na SESARAM (-20,9 milhões) e na APRAM (-18,9 milhões) [cfr. o ponto 4.2.1.3].
f) Os 17 contratos de SWAP, celebrados pelas Sociedades de Desenvolvimento, a MPE, a APRAM, a EEM, a Valor Ambiente e o SESARAM, tinham perdas potenciais acumuladas próximas dos 165,8 milhões de euros, estando reconhecidas em balanço apenas 37,5 milhões de euros (cfr. os pontos 4.2.1.3 e 4.2.1.5).
g) Os resultados líquidos globais das empresas detidas maioritariamente pela RAM continuam a posicionar-se em registo negativo (-58,3 milhões de euros), não obstante a melhoria de - 37,9% evidenciada face ao ano anterior (cfr. os pontos 4.2.1.4 e 4.2.1.5).
4.4 - Recomendações
O TC tem vindo, em anteriores Pareceres, a reiterar uma recomendação que acentua a necessidade de enquadrar a matéria relacionada com o cadastro e inventariação dos bens imóveis do domínio privado da Região.
Em 2012, esta recomendação passou a dispor de apoio explícito no n.º 4 do artigo 88.º do DLR n.º 7/2012/M, de 20 de abril, cujos termos remetem para portaria do membro do Governo responsável pela área do património a regulamentação da matéria relativa à organização e estrutura do inventário geral dos bens imóveis da RAM e dos seus institutos públicos. A referida portaria acabou de ser publicada em setembro de 2014 (233).
Em contraditório, foi adiantado que a SRF, através da Direção Regional do Património e de Gestão dos Serviços Partilhados, está empenhada em prosseguir uma política de valorização do património público, indo ao encontro do preconizado na Medida 46 do PAEF-RAM.
Capítulo V
Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM
Os fluxos monetários com as empresas públicas da RAM (234), decorrentes da atribuição de apoios (transferências correntes, de capital, subsídios e indemnizações compensatórias), das operações sobre ativos e passivos financeiros, das cobranças de taxas, dos rendimentos de propriedade (distribuição de dividendos), das vendas de bens de investimento e de outros fluxos relacionados com a posição de domínio da Região, constituem o objeto de análise do presente capítulo.
Complementarmente são evidenciadas as operações financeiras com as restantes participadas e as concessões em carteira, que integram o património financeiro da RAM.
A verificação incluiu o cruzamento dos montantes inscritos nos orçamentos e contas da RAM, do Tesoureiro e dos SFA, com os valores autorizados pelo Conselho do Governo Regional e a informação recolhida junto de diversas entidades.
A exposição é desenvolvida em três etapas: a apreciação dos fluxos de despesa, a avaliação das receitas obtidas e a determinação do saldo global com o SERAM.
Em observância do princípio do contraditório, procedeu-se à audição do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública (235), cujas alegações apresentadas foram analisadas e levadas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo do capítulo.
5.1 - Fluxos financeiros do OR para as entidades participadas
Atenta a importância de que se revestem os fluxos financeiros entre o orçamento regional e as entidades pertencentes ao sector empresarial, o legislador contemplou, para além da sua análise em sede de parecer sobre as contas regionais (236), a obrigatoriedade de remessa pelo executivo, à ALM, conjuntamente com a proposta de orçamento, de informação sobre as "Transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" [cfr. a alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º da LEORAM].
Embora a LEORAM não preveja, em sede de prestação de contas, a apresentação de um mapa, de estrutura idêntica à da correspondente informação (mapa) orçamental, sobre os fluxos financeiros entre o ORAM e o SERAM, o GR tem vindo a consolidar a prática de instruir a conta da Região com um anexo (237) relativo às "Transferências Orçamentais para as Empresas Públicas, Participadas e Equiparadas", permitindo alguma análise detalhada dos valores inscritos na conta.
Considera-se, no entanto, que essa solução não exclui ou substitui uma medida de carácter legislativo no âmbito de uma futura revisão da LEORAM, visando definir em lei o conteúdo e o detalhe da informação a ser prestada, tal como tem vindo a ser reiteradamente sugerido pelo Tribunal.
A necessidade de um quadro normativo, consistente e estruturado, que regulasse a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta, foi satisfeita com a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, que adapta à RAM o regime nacional (DL n.º 167/2008, de 26 de agosto) aplicável à concessão de subvenções públicas (238).
5.1.1 - Transferências correntes, subsídios e indemnizações compensatórias
O valor global dos apoios correntes concedidos às empresas públicas regionais e a outras entidades participadas, sob a forma de transferências ou de subsídios, atingiu o montante de 278,4 milhões de euros, o que representa uma redução de 4,2% (-12,2 milhões de euros) comparativamente a 2013.
QUADRO V.1
Beneficiários das transferências correntes e subsídios
A parcela mais significativa dos apoios (93,0%) resultou das Transferências correntes (258,9 milhões de euros), que registaram um decréscimo de 4,6% e foram largamente dominadas (95,4%) pelas verbas atribuídas ao SESARAM (247,0 milhões de euros), através do IASAÚDE, IP-RAM, ao abrigo de contratos-programa celebrados com o GR, tendo em vista a prestação de cuidados de saúde.
A parte principal das transferências para o SESARAM (180,0 milhões de euros), destinou-se ao pagamento da produção de 2014 (superior em 3,1 milhões de euros à do ano anterior) sendo titulada por um CP outorgado em de 10 de janeiro de 2014, e integralmente pago no exercício. A tranche de menor valor (67,0 milhões de euros) destinou-se a regularizar parte da dívida referente à produção de 2011 (239).
As restantes transferências (11,8 milhões de euros) destinaram-se a comparticipar os encargos financeiros das empresas públicas com o desenvolvimento de projetos de investimento (49,4%), a apoiar o Marítimo Futebol, SAD (17,8%), à promoção turística (14,4%) ou a apoiar outras atividades de interesse público prosseguidas pelas empresas, associações ou fundações participadas, tendo por suporte contratos-programa ou protocolos, conforme se explicita no quadro seguinte.
QUADRO V.2
Evolução das transferências correntes (s/SESARAM)
A redução observada (-1,8 milhões de euros) no montante transferido (sem os CP do SESARAM) deve-se principalmente ao decréscimo nos apoios à promoção turística e às SAD, que se apresenta com as seguintes especificidades.
No caso dos apoios à promoção turística, o montante destinado a financiar as atividades de 2014 até cresceu cerca de 30,5%. A descida global observada deriva da circunstância do exercício de 2013 ter sido fortemente marcado pela regularização de encargos transitados (em 1,5 milhões de euros), o que não se repetiu no presente exercício.
Por outro lado, a alienação das participações da RAM nas SAD (Madeira Andebol, Marítimo Andebol e CAB) fez com que os apoios concedidos a estas entidades (1,4 milhões de euros) fossem reclassificados e passassem da esfera das empresas participadas, para a das sociedades desportivas em geral (240). No caso do Marítimo SAD (a única participada que permanece em carteira e cujo exercício de 2013 foi também marcado pelo pagamento de encargos transitados), os apoios das épocas desportivas 2012/13 e 2013/14 também revelam um crescimento, na ordem dos 4%.
Ao quadro geral de redução das transferências correntes, nas circunstâncias atrás descritas, apenas há a assinalar a contrario o reforço das verbas atribuídas à Associação Notas e Sinfonias Atlânticas (organismo que sucedeu à Fundação Madeira Classic) e à ADERAM, no âmbito do apoio ao seu funcionamento.
Uma nota final, para assinalar a inconsistência da classificação institucional da ADERAM, que deve ser logo que possível corrigida, pois aparece integrada na Conta da RAM, em dois setores institucionais distintos: em sociedades privadas (CE 04.01.02) e em instituições sem fins lucrativos (CE 04.07.01).
O agrupamento Subsídios (19,5 milhões de euros) evidenciou um aumento dos pagamentos de 1,3%, mas em desaceleração face ao crescimento acentuado (+31,3%) observado em 2013, ano em que foi dado início à regularização dos encargos transitados.
QUADRO V.3
Evolução dos subsídios - 2014/2013
Este tipo de apoios integra, principalmente, as indemnizações compensatórias atribuídas às empresas que cumprem obrigações de serviço público (241). Em menor escala, aparecem ainda os subsídios associados aos Programas de Estágios Profissionais, geridos pelo Instituto de Emprego da Madeira - IP, e as compensações à CARAM, pelos encargos com as indemnizações devidas aos criadores de gado bovino, resultante da apresentação dos animais para abate.
As IC do exercício (5,9 milhões de euros) voltaram a ser pagas na totalidade mas o grosso da despesa (61,1%) do ano destinou-se novamente a regularizar as IC de exercícios anteriores (2009/10), devidas à IHM (8,9 milhões de euros) e ao grupo HF (3,1 milhões de euros).
Note-se, finalmente, que os auxílios ao emprego, de que foram beneficiárias as empresas de capitais públicos, continuam a ser incorretamente classificados no setor institucional das sociedades privadas (05.01.03), não obstante o SRPF, desde o contraditório à Conta da RAM de 2011, ter referido que iria promover a correção da situação.
Para dissipar quaisquer dúvidas que pudessem persistir quanto à classificação económica das entidades participadas pela RAM, a SRF, conforme demonstrado em contraditório, emitiu o ofício-circular n.º 1537, de 2 de novembro de 2015, dirigido a todos os serviços e entidades que integram o ORAM, com os esclarecimentos necessários sobre a matéria.
5.1.2 - Transferências de capital, aumentos de capital e suprimentos
Os fluxos de capital para as participadas atingiram 53,3 milhões de euros, sendo que 36,6 milhões de euros (68,7%) respeitam a empréstimos (de médio e longo prazo) a empresas públicas (242).
Para além dos empréstimos, os fluxos de despesa são ainda compostos pelas transferências e pelas operações ativas com impacto no valor das participações sociais da RAM.
QUADRO V.4
Transferências de capital e Ativos financeiros - 2014/2013
Comparativamente a 2013, regista-se um forte incremento (+36,0%) neste conjunto de fluxos financeiros, muito em especial nos movimentos de realização de capital (+559,2%), onde se destaca o aumento de capital do SESARAM, de 6,8 milhões de euros.
As transferências de capital (6,2 milhões de euros), depois da quebra acentuada de 2013 (-57,1%), voltaram à tendência dos anos anteriores, tendo desta feita crescido 17,0%.
QUADRO V.5
Beneficiários das transferências de capital
Parte importante da despesa (2,7 milhões de euros) foi aplicada na regularização de dívidas da Valor Ambiente (243) sendo o restante afeto a diversos projetos:
. Através da SDPO, a finalização dos trabalhos de reconstrução dos paredões da marina do Lugar de Baixo, obra também integrada no Programa de Reconstrução da Madeira - Intempérie de 2010 (Projeto novo, cfr. a RCG n.º 1214/2014, de 05/12);
. Através da APRAM, o encerramento do projeto "Desenvolvimento das Infraestruturas Portuárias da RAM - Porto do Caniçal" (244), a construção de um novo edifício portuário no Porto Santo (245) e as obras de requalificação e consolidação da zona norte do Porto do Funchal (246) (Projetos novos);
. Através da IHM, para obras ao abrigo do Programa de Recuperação de Imóveis Degradados (PRID) e de reconstrução/reabilitação de habitações afetadas pela intempérie de fevereiro de 2010 (247) (Projeto em curso);
. Através da APRAM, para o projeto de construção do Novo Cais Norte de Cruzeiros (248) (Projeto em curso);
. Através da SMD, para a conclusão dos trabalhos de reconversão do Porto do Funchal (249) (Projetos em curso).
No que respeita aos ativos financeiros, os fluxos mais importantes derivaram de empréstimos de médio e longo prazo (36,6 milhões de euros), que cresceram 13,5%, com a maior fatia (15,8 milhões de euros) a ser absorvida (como vem sendo hábito) pelas sociedades de desenvolvimento.
QUADRO V.6
Beneficiários dos empréstimos concedidos pela RAM
Em 2014, o GR celebrou 16 contratos de mútuo no montante global de 52,4 milhões de euros, que resultaram no desembolso de 34,1 milhões de euros, com a finalidade de atender às carências gerais das empresas (32,1 milhões) (250), a fazer face aos compromissos (do ano e de anos anteriores) com credores (1,5 milhões) (251), a realizar o capital social da IGSERV nas participadas (1,4 milhões) (252) e a fazer face ao processo de reestruturação da EJM (400, mil) (253).
Foram também concretizados aumentos de capital no SESARAM, na HF e na MT (8,6 milhões de euros) (254) e realizadas as subscrições de capital nas empresas SDNM e ARM (1,8 milhões) (255).
A dívida do GR às participadas que ascendia, em 2011, a 412,2 milhões de euros, encontrava-se no final de 2014 reduzida a 84,3 milhões de euros (-79,6%), tendo a seguinte distribuição (256).
QUADRO V.7
Valores em dívida em 2011 - Saldo no final de 2014
O montante que permanece em dívida corresponde:
- No SESARAM, a uma parcela do CP de 2011, que foi incluída num acordo de regularização, com uma programação financeira que estendeu os pagamentos até 2015 (258);
- Na IHM, a parte das IC compensatórias de 2009 e 2010 e a totalidade da IC de 2011;
- No grupo HF, a parte das IC de 2010 e 2011, as quais foram objeto de um acordo regularização com termo previsto em 2016 (259);
- Na Valor Ambiente, às parcelas de CP de 2011 atinentes a dois projetos de investimento ligados ao sistema de transferência, triagem, tratamento e valorização de resíduos sólidos da RAM (260).
Em 2014, foram regularizados 80,4 milhões de euros do montante em dívida em benefício das entidades abaixo identificadas.
QUADRO V.8
Liquidação (do reporte de 2011) ao longo de 2014
5.2 - Fluxos financeiros das entidades participadas para o OR
Os recebimentos provenientes das entidades participadas (4,3 milhões de euros) apresentam uma quebra significativa face ao ano anterior (-82,8 milhões de euros), em consequência da não repetição das receitas extraordinárias ocorridas naquele ano, relacionadas com a cedência ao Estado dos direitos sobre o domínio público aeroportuário, integrados na concessão da ANAM (80 milhões de euros) e da devolução pela SMD da parcela de um empréstimo (3,9 milhões de euros) não utilizada pela empresa (261).
QUADRO V.9
Fluxos provenientes das entidades participadas
Expurgado o efeito das operações one-off, observa-se uma subida de 25,5% das restantes receitas correntes, muito por força dos dividendos provenientes da PATRIRAM, se bem que todas as outras rubricas de receita tenham também contribuído positivamente para essa evolução.
5.3 - Saldo global
Em jeito de balanço, o quadro seguinte sintetiza os fluxos monetários entre a ARD, os SFA e as entidades que integram a carteira de participações da RAM.
QUADRO V.10
Saldo global dos fluxos financeiros
O cômputo dos fluxos de entrada e de saída de fundos do ORAM revela um saldo global, a favor das entidades participadas, na ordem dos 327,4 milhões de euros (a região recebeu 4,3 milhões de euros e, em contrapartida, efetuou pagamentos da ordem dos 331,7 milhões de euros), o que constitui um agravamento de 34,9%, comparativamente ao ano transato.
Contudo, se desconsiderarmos o efeito das operações (de capital) extraordinárias a que fizemos referência no ponto anterior (262), o saldo das transferências entre administrações ficaria próximo do do ano anterior (+0,3%).
De todo o modo, convém ter presente que a dimensão do saldo deficitário está fortemente influenciada pelo pagamento dos serviços prestados pelo SESARAM no âmbito dos cuidados de saúde, que, em 2014, atingiram os 247,0 milhões de euros, as quais não derivam propriamente da relação entre participante e participada.
Subtraindo-se esse valor e o das operações extraordinárias, o desequilíbrio desce para os 80,7 milhões de euros, o que não deixa de ser pronunciado.
5.4 - Conclusões
Na sequência dos resultados obtidos com a análise realizada no presente capítulo, destacam-se as seguintes conclusões:
a) Os fluxos líquidos deficitários do ORAM para as entidades participadas agravaram-se em 34,9%, totalizando os 327,4 milhões de euros, numa evolução influenciada pela não repetição das receitas extraordinárias (83,9 milhões de euros) obtidas em 2013, decorrentes da cedência da concessão ANAM ao Estado e da reposição de parte de um empréstimo pela SMD.
Anulado esse efeito, o saldo (deficitário) evidencia apenas um ligeiro agravamento (+0,3%) face ao ano anterior (cfr. o ponto 5.3).
b) Os ativos financeiros cresceram 36,0% (47,0 milhões de euros) em 2014, com destaque para os empréstimos concedidos ao SERAM (36,6 milhões de euros) e para as operações de reforço do capital social (8,6 milhões de euros) do SESARAM, da HF e da MT [cfr. o ponto 5.1.2].
c) Os subsídios (19,5 milhões de euros) cresceram 1,3%, com uma parte importante a ser utilizada na regularização de encargos transitados com as indemnizações compensatórias às empresas do grupo HF (3,0 milhões de euros) e com os programas de habitação social da IHM (8,9 milhões de euros) [cfr. o ponto 5.1.1].
d) O montante da dívida às participadas, reportado em 2011 (412,2 milhões de euros), encontrava-se no final de 2014 reduzido a 84,3 milhões de euros (cfr. o ponto 5.1.2).
5.5 - Recomendações
Com a publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, que adaptou à RAM o DL n.º 167/2008, de 26 de agosto [diploma que estabelece o regime jurídico aplicável à concessão de subvenções públicas (263)], foi acolhida a recomendação formulada em anteriores Pareceres que exortava à aprovação de um quadro normativo consistente e estruturado que regulasse a concessão, fiscalização e controlo da atribuição de indemnizações compensatórias pela Administração Regional Direta (264).
Capítulo VI
Plano de Investimentos
No presente Capítulo procede-se à análise da execução do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Regional (PIDDAR), em particular da sua parcela anual, indo ao encontro do estabelecido na alínea e) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC.
Num primeiro momento, procede-se ao enquadramento do PIDDAR enquanto instrumento de planeamento e à identificação das suas interconexões com os demais documentos de orientação estratégica, apreciando-se, subsequentemente, a programação dos investimentos previstos para 2014 e as correspondentes fontes de financiamento.
A apreciação à execução do Cap. 50 do orçamento regional recaiu sobretudo na repartição da despesa pelos Departamentos do Governo Regional (265), tendo, o exame à execução global do PIDDAR incidido sobre o grau de realização daqueles Departamentos bem como na sua distribuição por programas e nas correspondentes fontes de financiamento.
Nos termos e para os efeitos do artigo 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada ao "Plano de Investimentos", através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, tendo as respetivas alegações (266) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.
6.1 - Enquadramento do planeamento
A organização e o funcionamento do sistema de planeamento na RAM consta do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, com as alterações introduzidas pelo DLR n.º 3/2011/M, de 22 de fevereiro, que procedeu à sua republicação.
Nos termos do disposto na alínea g) do artigo 5.º do DLR n.º 18/2007/M, de 12 de novembro (267), compete ao Instituto de Desenvolvimento Regional, IP-RAM, preparar e elaborar a proposta técnica do PIDDAR e proceder ao acompanhamento e avaliação da sua execução.
As opções estratégicas e os objetivos da política de investimentos, para o período em análise, são delineados pelos seguintes documentos:
. O Plano de Desenvolvimento Económico e Social para o período 2014-2020;
. O Programa de Governo (2011-2015);
. O PIDDAR para 2014.
PDES 2014-2020
O Plano de Desenvolvimento Económico e Social Regional (PDES) para o período 2014-2020, designado «Compromisso Madeira@2020», foi aprovado pelo DLR n.º 2/2014/M, de 10 de abril.
De acordo com aquele documento, a estratégia de desenvolvimento regional para o período de programação em referência assenta em cinco pilares estratégicos:
. Investigação e Desenvolvimento, Inovação e Energia;
. Competitividade e Internacionalização;
. Formação de Competências;
. Sustentabilidade Ambiental e Coesão Territorial;
. Coesão Social.
Ao nível das políticas públicas no horizonte 2014-2020 foram definidas as seguintes prioridades temáticas:
. Promoção da Competitividade da Economia;
. Formação do Capital Humano;
. Promoção do Emprego e da Inclusão Social;
. Desenvolvimento Sustentável.
Da análise ao PDES há ainda a registar o facto de:
a) Aquele plano não proceder à quantificação do volume de investimento para o período de programação, incumprindo com o disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M, que determina que o PDES deve conter um plano de financiamento indicativo;
b) A apresentação da proposta do PDES não ter respeitado o prazo estabelecido no artigo 13.º do DLR n.º 26/2003/M (268) visto que a proposta de orçamento para 2014 foi apresentada à ALM a 22 de novembro de 2013 enquanto a proposta daquele plano apenas foi aprovada em Conselho de Governo (269) a 20 de fevereiro de 2014, vindo a ser apreciada e aprovada pela ALM, em processo de urgência, no plenário de 12 de março de 2014.
O PIDDAR para 2014
O PIDDAR é um instrumento de planeamento que define as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo Regional no ano a que respeita, com expressão sectorial e espacial, de acordo com a orientação estratégica da política de desenvolvimento.
O PIDDAR para o ano 2014 foi aprovado pelo Plenário da Assembleia Legislativa da Madeira em 20 de dezembro de 2013 e posteriormente alterado por deliberação daquele órgão de 29 de outubro de 2014 (270). Este Plano anual, dando continuidade à concretização dos objetivos definidos no Programa do Governo Regional para o período 2011-2015, deveria, materializar o início da implementação da estratégia delineada no PDES para o período 2014-2020, assim como dos programas operacionais da RAM previstos no âmbito do Quadro Estratégico Comum para o período 2014-2020.
Observa-se todavia que a aprovação tardia do PDES 2014-2020, impediu que o PDDAR para 2014 materializasse coerentemente a implementação daquele plano de médio prazo, verificando-se inclusive que a repartição da despesa dos investimentos no PIDDAR para 2014 ainda estava estruturada segundo as prioridades de desenvolvimento provenientes do PDES anterior (2007-2013).
Conclui-se, por conseguinte, que o PIDDAR para 2014 não se encontra articulado com o PDES 2014-2020, desrespeitando o disposto no artigo 4.º, alínea c), do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, segundo o qual a elaboração dos planos rege-se, entre outras vinculações, à "Articulação dos planos anuais com os planos de desenvolvimento económico e social de médio prazo".
6.2 - Orçamento do PIDDAR
6.2.1 - Observância de normas e princípios gerais
Conforme determina a LEORAM, a proposta orçamental a submeter à ALM integrará (271), entre outros, o Mapa IX - PIDDAR, o qual "deve apresentar os programas e projetos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a administração pública regional pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas" (272).
O Mapa IX - "Programação plurianual do investimento por programas e medidas" anexo ao Orçamento da RAM para 2014, procedeu à identificação das fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional) por programa, satisfazendo assim a exigência da parte final da norma do n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM, e ainda por medida, indo, neste particular, mais além da exigência legal. Regista-se contudo que o referido mapa não apresenta a identificação dos projetos, conforme preconiza a mesma norma, embora essa identificação seja apresentada no documento do PIDDAR, que foi aprovado pela ALM através da Resolução anteriormente referida.
Constata-se também que o conteúdo do documento que apresentou o PIDDAR para 2014 não observou integralmente o instituído pela alínea d) do n.º 2 do artigo 5.º do DLR n.º 26/2003/M (273), por não apresentar a agregação da programação financeira dos projetos de investimento por concelho. Não obstante, regista-se positivamente o facto de o Relatório de Execução já ter apresentado um quadro-resumo com aquela repartição da despesa.
Quer o documento de apresentação do PIDDAR quer o respetivo Relatório de Execução, embora detalhando as fontes de financiamento comunitário, nacional e regional (274) afetas a cada projeto, não procedem à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos, impossibilitando o conhecimento, com base naqueles documentos, dos recursos canalisados para aquele Plano por via do orçamento do Governo Regional e dos orçamentos dos SFA (275).
Regista-se por outro lado que ambos os documentos exibem sistematicamente nos respetivos mapas financeiros um "total geral" e um "total consolidado", não fornecendo contudo qualquer informação sobre a conciliação entre os dois, ou tão-pouco alguma indicação acerca do processo de consolidação.
O Relatório de Execução do PIDDAR foi apresentado no prazo legal estabelecido no artigo 16.º do DLR n.º 26/2003/M, tendo a sua aprovação ocorrido no Conselho do Governo de 10 de setembro de 2015 (RCG n.º 821/2015).
Quanto ao conteúdo daquele Relatório de Execução, observa-se que:
. A identificação das dotações finais do PIDDAR é fornecida unicamente no "Mapa VII - Investimento por Programas, Medidas e Projetos", situação que desde logo não permite ao leitor uma perceção imediata das dotações finais e dos níveis de execução dos principais agregados do PIDDAR (276).
. Não é fornecida informação sobre as dotações finais do PIDDAR por fonte de financiamento já que:
o O mapa VII (sendo o único que espelha as dotações finais) não identifica as fontes de financiamento (comunitário, nacional e regional);
o O "Mapa VIII - Investimento por Programas, Medidas, Projetos e Fontes de Financiamento" decompõe a execução por aquelas fontes de financiamento, mas não permite conhecer as dotações orçamentais finais dessas procedências de fundos.
Assim, tendo em conta que a identificação das fontes de financiamento constitui uma exigência do n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM - exigência que ao nível do orçamento (Mapa IX) foi observada, conforme atrás referido - e que, o n.º 1 do artigo 26.º daquela lei determina que a Conta da Região deve ter uma estrutura idêntica à do orçamento, conclui-se que aquelas normas não foram inteiramente observadas.
6.2.2 - Orçamento por departamento
O PIDDAR para 2014 dispôs de um orçamento inicial na ordem dos 544,2 milhões de euros, o qual viria a reduzir-se para 528,7 milhões de euros em sede de orçamento retificativo. No entanto, através das alterações orçamentais as dotações do PIDDAR viriam a ser reforçadas em 162,6 milhões de euros, elevando o orçamento final para os 691,3 milhões de euros.
Comparativamente ao ano anterior, o orçamento final do PIDDAR de 2014 registou uma redução de 52,1%, ou seja, de cerca de 750,9 milhões de euros.
O orçamento do PIDDAR foi repartido maioritariamente entre a VPG e a SRPF, conforme evidencia o gráfico, verificando-se que no orçamento final os recursos afetos àqueles departamentos representam 71,9% do total.
GRÁFICO VI.1
Orçamento do PIDDAR por departamento
As alterações orçamentais mais significativas ocorreram na VPG, departamento que viu as respetivas dotações subirem de 165 milhões de euros (no orçamento retificativo) para 283,3 milhões de euros no orçamento final, passando assim de 31,2% para 41% do total.
O volume de pagamentos do PIDDAR rondou os 533,1 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 77,1% face ao orçamento final.
6.3 - Execução orçamental do Cap. 50 - Investimentos do Plano
A execução do PIDDAR, na sua componente Cap. 50 do Orçamento Regional, incidiu sobre as diversas alterações orçamentais introduzidas e sobre o grau de execução da despesa de cada Departamento do Governo Regional.
6.3.1 - Alterações orçamentais
O quadro que se segue apresenta as dotações iniciais e finais do Capítulo 50, por Departamento, assim como o efeito global das alterações orçamentais ocorridas.
QUADRO VI.1
Alterações orçamentais ao Cap. 50
A dotação inicial do Capítulo 50 do Orçamento Regional, cerca de 448 milhões de euros, obteve um reforço global na ordem dos 130,2 milhões de euros, fixando-se o orçamento final do Cap. 50 em quase 578,2 milhões de euros, o que representou um incremento de 29,1% face ao valor inicial.
A alteração mais significativa resultou da abertura de créditos especiais, que originaram um reforço das dotações do Cap. 50 em 136,3 milhões de euros, montante que foi maioritariamente afeto à VPG. A utilização da dotação provisional permitiu igualmente um reforço do Cap. 50, na ordem dos 14,7 milhões de euros, de que beneficiaram especialmente a VPG e a SRERH.
As modificações introduzidas pelos restantes despachos de alteração orçamental e pelo orçamento retificativo retiraram às dotações do Cap. 50 cerca de 5,2 milhões de euros e de 15,5 milhões de euros, respetivamente, afetando em especial a VPG que viu as suas dotações diminuídas em 9,7 milhões de euros por via do orçamento retificativo.
Comparando com as dotações homólogas do ano anterior, em 2014, a dotação inicial do Cap. 50 foi inferior em 3,4%, acentuando-se essa diminuição para 57,1% no orçamento final.
6.3.2 - Distribuição da despesa realizada
A execução global do Cap. 50 em 2014 atingiu cerca de 79% da dotação final, conforme se observa no quadro, evidenciando uma quebra na ordem dos 12,5 pontos percentuais face ao nível de execução registado no ano anterior. Não obstante, aquele valor corresponde ao segundo melhor nível de execução observado na última década.
QUADRO VI.2
Despesa do Cap. 50 por classificação orgânica
O grau de execução global foi suportado especialmente pela VPG e a SRPF, não só devido ao seu maior peso absoluto, mas também devido ao seu desempenho relativo, visto que detendo conjuntamente 74,7% do orçamento final, foram responsáveis por 77,3% da despesa executada.
Observa-se que quase todos os departamentos apresentaram taxas de execução acima dos 70%, com exceção da SRAS que não foi além dos 54,5%, tendo a SRARN atingido o nível mais elevado (86,7%).
Regista-se ainda o facto de não ser possível conciliar o valor da execução do Cap. 50 registado na Conta da RAM com o respetivo montante efetivamente executado no âmbito do PIDDAR, visto que o Relatório de Execução do PIDDAR não procedeu à identificação dos financiamentos provenientes do Capítulo 50 do orçamento regional e dos Serviços e Fundos Autónomos.
6.4 - Execução financeira global do PIDDAR
A apreciação da execução global do PIDDAR incidiu, essencialmente, sobre o grau de realização financeira por departamento do Governo Regional, assim como, na sua distribuição por programas e nas respetivas fontes de financiamento.
6.4.1 - Execução global por departamento
Conforme de observa no quadro abaixo, o aumento da dotação global disponível no orçamento final do PIDDAR, embora beneficiando todos os departamentos, concentrou-se essencialmente na VPG, que viu as suas dotações reforçadas em 118,3 milhões de euros face ao orçamento retificativo.
QUADRO VI.3
Previsão e execução do PIDDAR por departamento
Em termos globais, orçamento final do PIDDAR, na ordem dos 691,3 milhões de euros, foi executado em 77,1%, correspondendo a um volume de pagamentos próximo de 533,1 milhões de euros, ficando assim por executar 158,2 milhões de euros.
Aquela taxa de execução corresponde à segunda mais elevada registada no período de mais de uma década, sendo superada apenas pela observada no ano anterior (89,1%).
O volume de execução do PIDDAR foi superior ao da despesa do Capítulo 50 da Conta da Região em quase 76,5 milhões de euros, todavia a sua taxa de execução ficou abaixo da alcançada pelo Capítulo 50, em 1,9 pontos percentuais.
A SRPF foi o departamento que apresentou maior nível de execução, evidenciando-se no extremo oposto a SRAS, que executou apenas 56,3% do seu orçamento.
6.4.2 - Execução global por programas
No quadro abaixo podemos observar a repartição dos recursos do PIDDAR pelos 19 programas que o compõem, assim como os respetivos níveis de execução financeira face ao orçamento final.
QUADRO VI.4
Execução do PIDDAR por programas
As alterações orçamentais beneficiaram sobretudo o programa "Infraestrutura e Equipamentos Coletivos", que viu as respetivas dotações finais reforçadas em 116,8 milhões de euros, face ao orçamento inicial, seguido do programa "Desenvolvimento Empresarial", onde esse acréscimo foi na ordem dos 10,8 milhões de euros.
Observa-se que dois dos programas ("Infraestrutura e Equipamentos Coletivos" e "Ambiente Sustentável") concentram a maior parte dos recursos do PIDDAR, absorvendo, em conjunto, 67,4% do orçamento final e 72,6% do total dos pagamentos.
A maior parte dos programas apresentou níveis de execução abaixo média global, ficando acima daquela apenas seis programas, de onde sobressai o programa "Habitação e Realojamento" com uma execução de 96,2%. No extremo oposto evidenciam-se os programas "Saúde" e "Energia", cuja execução foi de apenas 1,4% e 2,7%, respetivamente.
6.4.3 - Distribuição territorial do investimento
O gráfico seguinte caracteriza a distribuição geográfica da despesa do PIDDAR executada em 2014, observando-se que, em conjunto, os projetos de âmbito regional e intermunicipal representam 50% do volume financeiro do investimento realizado.
GRÁFICO VI.2
Repartição territorial do investimento
Os investimentos individualizáveis por concelho corresponderam a 48,2% do total, observando-se que, nesta perspetiva, o Funchal, seguido da Ribeira Brava e Santana foram os concelhos que receberam maiores volumes de investimento.
6.4.4 - Fontes de financiamento por programas
A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 373,3 milhões de euros, representando 70% do total da despesa paga, tendo o remanescente sido assegurado através de financiamento comunitário (25,1%) e nacional (4,9%), conforme evidencia o quadro.
QUADRO VI.5
Financiamento do PIDDAR por programas
O financiamento regional foi direcionado em especial para o programa "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", seguido do "Ambiente Sustentável" e do "Desporto e Juventude", tendo estes três programas absorvido 81,9% desta fonte de financiamento (305,6 milhões de euros). Já em termos relativos, observa-se que a componente de financiamento regional representou mais de 80% do financiamento em dez dos dezanove programas, sendo que em seis deles não houve qualquer comparticipação financeira externa.
O financiamento comunitário concentrou-se sobretudo nos programas "Ambiente Sustentável", "Desenvolvimento Empresarial" e "Educação e Formação", os quais, em conjunto, auferiram quase de 96,8 milhões de euros, representando 72,3% do total do financiamento comunitário do PIDDAR. Em termos relativos, foram os programas "Inovação e Qualidade" e "Educação e Formação" que mais beneficiaram financiamento comunitário, tendo sido suportados em mais de 80% por esta fonte de financiamento.
O financiamento nacional direcionou-se essencialmente para o programa "Ambiente Sustentável", seguido das "Infraestruturas e Equipamentos Coletivos", que conjuntamente absorveram 91,6% do total desta fonte de financiamento.
6.4.5 - Evolução da execução global
No quadro que se segue podemos observar a evolução da execução global do PIDDAR entre 2009 e 2014, quer em termos nominais, quer a preços constantes, do ano 2009, assim como as respetivas taxas de variação anual.
QUADRO VI.6
Evolução da execução global do PIDDAR
O ano 2014 assinala uma significativa quebra no volume dos investimentos do PIDDAR após o forte crescimento registado nos dois anos anteriores, verificando-se que, a preços correntes, o montante da despesa paga em 2014 diminuiu 58,5% face ao ano anterior.
Em termos globais, o período em análise caracteriza-se por uma grande oscilação no volume dos pagamentos, evidenciada nas elevadas taxas de variação anual, por vezes de sentidos opostos. Há no entanto uma tendência global de crescimento, visto observar-se um incremento médio anual de 14,4%, se considerado a preços correntes (12% ao ano a preços constantes).
6.5 - Conclusões
Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada ao plano de investimentos de 2014 da Região, destacam-se as seguintes conclusões:
a) A apresentação da proposta do PDES para 2014-2020, por parte do Governo Regional, não respeitou o prazo estabelecido no artigo 13.º do DLR n.º 26/2003/M, de 23 de agosto e não apresentou a quantificação do investimento previsto para o período de programação como dispõe o artigo 5.º, n.º 1, alínea e), do referido diploma (cfr. o ponto 6.1).
b) O PIDDAR para 2014 não se encontrava articulado com o PDES 2014-2020, desrespeitando com isso o disposto no artigo 4.º, alínea c), do DLR n.º 26/2003/M (cfr. o ponto 6.1), para além de não ter observado integralmente o instituído pelo artigo 5.º, n.º 2, alínea d), do DLR n.º 26/2003/M, na medida em que não contém a agregação dos investimentos por concelho (cfr. o ponto 6.2.1).
c) O Relatório de Execução do PIDDAR não identifica as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), não observando inteiramente o disposto no artigo 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o artigo 12.º, n.º 3, da mesma lei (cfr. o ponto 6.2.1).
d) O orçamento final do PIDDAR ascendeu a 691,3 milhões de euros, tendo os pagamentos atingido os 533,1 milhões de euros, correspondendo a uma taxa de execução de 77,1% (cfr. os pontos 6.2.2 e 6.4.1).
e) A execução do PIDDAR foi suportada essencialmente pelo financiamento regional, que ascendeu a 373,3 milhões de euros, representando 70% dos pagamentos. O remanescente foi assegurado pelo financiamento comunitário (25,1%) e nacional (4,9%) (cfr. o ponto 6.4.4).
f) O volume dos investimentos do PIDDAR, a preços correntes, evidenciou uma redução de 58,5% face ao ano anterior, mantendo-se no entanto uma tendência global de crescimento, nos últimos cinco anos, com um incremento médio anual de 14,4% (cfr. o ponto 6.4.5).
6.6 - Recomendações
6.6.1 - Acatamento de recomendações
Foi parcialmente acolhida à recomendação formulada no ano anterior, na medida em que foi observado o prazo legal de apresentação ao Relatório de Execução do PIDDAR. Reitera-se no entanto aquela recomendação na parte em que alerta para a necessidade de o Governo Regional, através da Secretaria Regional das Finanças, dar estrita observância às normas que enquadram a apresentação do PIDDAR, designadamente no que se refere ao artigo 5.º, n.º 2, alínea d), do DLR n.º 26/2003/M.
No exercício do contraditório o SRF veio alegar que "o SIGORAM - Sistema de Informação de Gestão Orçamental, sistema da responsabilidade da Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, IP (eSPap)", implementado a partir do PIDDAR de 2013, "resulta de uma réplica do SIGO-SOE utlizado pela Administração Pública nacional, sendo que desde 2013 temos vindo a proceder a diversos ajustamentos/melhorias à plataforma disponibilizada aos serviços da RAM, de modo a que a mesma reflita com maior exatidão a realidade regional". Acrescenta ainda que este "tem sido um processo evolutivo, sendo que a partir da elaboração do documento do PIDDAR de 2015, a distribuição territorial dos investimentos é já uma realidade, podendo ser observada no [Capítulo I] do referido documento".
6.6.2 - Novas recomendações
O Tribunal de Contas recomenda ainda ao Governo Regional, através da Secretaria Regional das Finanças, que:
a) Quantifique o investimento previsto no PDES para o período de programação 2014-2020, em obediência ao disposto no artigo 5.º, n.º 1, alínea e), do DLR n.º 26/2003/M.
b) Respeite o disposto no artigo 4.º, alínea c), do DLR n.º 26/2003/M, que determina que o PIDDAR deve articular-se com o PDES.
c) O Relatório de Execução do PIDDAR identifique as dotações finais por fonte de financiamento (comunitário, nacional e regional), em observância ao disposto no artigo 26.º, n.º 1, da LEORAM, conjugado com o artigo 12.º, n.º 3, da mesma lei.
Em referência à recomendação contida na alínea a), em contraditório, o SRF, invocando elementos do contexto económico para o facto de o PDES 2014-2020 não contemplar um plano de financiamento indicativo, veio no entanto acrescentar que esta situação "deverá ser objeto de uma reavaliação por parte do Governo Regional, no sentido de dar cumprimento ao disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 5º, do DLR n.º 26/2003/M".
Já relativamente à recomendação da alínea b), as alegações apresentadas referem que "atendendo que a maioria dos projetos de investimentos com financiamento comunitário que figuravam no PIDDAR de 2014, estavam afetos a Programas Comunitários referentes ao período de programação 2007-2013 (chama-se a atenção que esses Programas Comunitários têm uma elegibilidade de despesas de 2007 a 2015), entendemos, salvo melhor opinião, manter a estrutura do PDES 2007-2013", acrescentando todavia que, com "a aprovação e publicação do PDES 2014-2020, a estrutura do PIDDAR foi adaptada, apresentando o documento do PIDDAR de 2015 uma estrutura alinhada com tal plano".
Quanto ao recomendado na alínea c), foi comunicado ter sido tomada "boa nota da recomendação da SRMTC, que será acatada no Relatório de Execução do PIDDAR de 2015".
Capítulo VII
Subsídios e Outros Apoios Financeiros
Constitui tema do presente capítulo a execução orçamental dos subsídios e dos outros apoios financeiros concedidos pelo GR, refletida nas Contas da Região e dos SFA, e a avaliação das operações subjacentes, através dos elementos informativos disponibilizados pela DROT.
A análise segue a estrutura dos setores institucionais em que se integram os beneficiários e incide sobre as principais entidades e operações representativas da despesa, nomeadamente as associadas com as instituições sem fins lucrativos, as empresas privadas e as autarquias locais e diferencia os apoios pagos pelo GR dos executados pelos SFA. Os auxílios às empresas públicas são referenciados genericamente, porquanto foram já oportunamente apreciados em capítulo próprio.
O texto leva em consideração as alegações e os esclarecimentos apresentados pelo Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública (279), no cumprimento do exercício do contraditório, cujo conteúdo se encontra vertido, na medida da sua pertinência, ao longo dos pontos do documento.
7.1 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional
A publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto (280), veio pela primeira vez estabelecer um regime geral aplicável à atribuição de subvenções públicas, corrigindo a prática, sempre criticada pelo TC em anteriores pareceres (como ainda aconteceu em 2014), de recorrer a normas avulsas, nomeadamente as inseridas no decreto legislativo orçamental [os art.º(s) 34.º a 38.º do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro (281)].
A este propósito, o DLR n.º 31-A/2013/M (que aprovou o ORAM) veio autorizar o GR a conceder subsídios e outras formas de apoio a entidades públicas e privadas, nos limites estabelecidos pelo PAEF-RAM, às ações e projetos de carácter socioeconómico, cultural, desportivo e religioso que visassem a salvaguarda das tradições e património ou a promoção e o desenvolvimento da RAM.
Em relação aos apoios a entidades privadas, aquele diploma determinou que em 2014 (artigo 38.º) não poderia ser ultrapassado, dentro da mesma finalidade, o volume de apoios concedido no ano transato (282).
No quadro do PAEF-RAM, as medidas com impacto no domínio dos apoios financeiros (283) foram concretizadas em 2012, conforme se retira dos Relatórios de Avaliação Trimestral, do 3.º e 4.º Trimestre de 2012 e 4.º Trimestre de 2013 (284).
Segundo a DROT (285), os limites do PAEF-RAM e as regras estabelecida do diploma que aprovou o ORAM terão sido respeitados.
No global, o valor dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional, com fundamento naquelas disposições legais, totalizou 437,0 milhões de euros, dos quais 332,9 milhões de euros (76,2%) foram executados através dos SFA e 104,1 milhões de euros (23,8%) pela ARD, traduzindo um ligeiro crescimento (0,8%) face ao ano anterior.
7.1.1 - Apoios financeiros concedidos pela Administração Regional Direta
A despesa do GR com subsídios e outros apoios financeiros (104,1 milhões de euros) foi inferior em - 3,1 % do ano anterior, apresentando a seguinte distribuição e evolução por agrupamento económico:
QUADRO VII.1
Apoios financeiros concedidos pelo Governo Regional
O decréscimo deveu-se exclusivamente a uma redução nas transferências correntes (-4,7 milhões de euros), já que os outros dois agrupamentos evoluíram em alta, com as transferências de capital e os subsídios a registarem aumentos de 24,0 mil euros e de 1,4 milhões de euros, respetivamente.
Tanto as transferências correntes como os subsídios tiveram uma evolução oposta à observada no ano anterior, período em que, num cenário de crescimento global particularmente acentuado (+23,4%), aqueles agrupamentos registaram, respetivamente, um acréscimo de 16,7% e uma descida de 20,5%. Já a evolução das transferências de capital foi bem mais comedida (+0,1%), depois do acréscimo expressivo (+76,9%) de 2013. Recorde-se que a mudança dos contratos de desenvolvimento desportivo e de construção de infraestruturas desportivas da esfera dos SFA (através do IDRAM, entretanto extinto) para a ARD, operada em 2013, explicou o significativo aumento do volume das transferências correntes e de capital naquele ano.
O decréscimo das transferências correntes derivou, principalmente, da diminuição da regularização de encargos transitados com as deslocações desportivas (-2,1 milhões de euros) e com a promoção turística (-2,4 milhões de euros), bem como da ausência de apoios à Escola Profissional do Atlântico (-1,2 milhões de euros).
O gráfico seguinte espelha a repartição dos apoios financeiros pelos diversos departamentos da ARD.
GRÁFICO VII.1
Repartição orgânica dos apoios financeiros
Os departamentos responsáveis pela atribuição do maior volume de apoios (87%) foram os mesmos do ano transato:
. A SRERH, que concentra 60% dos montantes atribuídos, predominantemente dirigidos para as instituições sem fins lucrativos (41,8 milhões de euros) e sociedades privadas (15,7 milhões de euros), sob a forma de "Transferências correntes".
. A SRCTT, que concedeu 15% dos auxílios, na sua maioria orientados para as empresas públicas (9,1 milhões de euros), sob a forma de "Subsídios" e "Transferências de capital" e para as instituições sem fins lucrativos (3,4 milhões de euros), sob a forma de "Transferências correntes".
. A SRPF, com 11% das verbas afetas, orientadas principalmente para as autarquias locais (8,3 milhões de euros) e para a regularização de encargos bancários dos clubes e associações desportivas (1,6 milhões de euros), sob a forma de "Transferências de capital" e "Transferências correntes", respetivamente.
O quadro seguinte reflete os apoios atribuídos em função da natureza institucional dos beneficiários.
QUADRO VII.2
Distribuição dos apoios por sector institucional
A repartição dos apoios tem mantido alguma estabilidade, com os principais beneficiários das subvenções públicas a serem as instituições sem fins lucrativos (48,7 milhões de euros), logo seguidas das sociedades privadas (19,0 milhões de euros) e das empresas públicas (18,8 milhões de euros).
Comparativamente ao ano anterior houve uma ligeira quebra da despesa (-3,1%) sentida, principalmente, nos apoios aos municípios (-3,1 milhões de euros), às sociedades financeiras (-2,0 milhões de euros) e às sociedades privadas (-1,1 milhões de euros). Em sentido contrário, observou-se um reforço (+2,4 milhões de euros) dos meios postos à disposição das sociedades públicas (incluindo as EPR).
Note-se porém que tanto as autarquias locais como as sociedades financeiras tinham, em 2013, beneficiado de um reforço excecional de verbas, para regularizar comparticipações em atraso, decorrentes de contratos-programa, no primeiro caso, e dívidas bancárias, no segundo, relacionadas com as deslocações dos clubes e associações desportivas.
O reforço de verbas para as sociedades públicas visou principalmente acorrer à regularização de comparticipações em atraso a projetos de investimento das EPR (transferências de capital) e de indemnizações compensatórias (subsídios) ao grupo HF, conforme se encontra evidenciado no Cap. V - Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM.
7.1.1.1 - Instituições sem fins lucrativos
A) Transferências correntes
Dos apoios financeiros encaminhados para as instituições sem fins lucrativos (C.E. 04.07.01), a parcela mais significativa (63,3%) assumiu a forma de "Transferências correntes" (30,8 milhões de euros), as quais registam um decréscimo de 4,8% face a 2013. A maioria dos pagamentos (88,7%) destinou-se a suportar a despesa do exercício, ao contrário do sucedido no ano anterior, em que esse volume foi de apenas 9%.
À semelhança do ano anterior, os auxílios foram predominantemente orientados para as atividades de ensino (55,1%), desportivas (24,8%) e de promoção turística (5,9%), que totalizaram 85,8% da despesa. A grande maioria dos apoios (79%) foi processada pela SRERH, seguida a grande distância pela SRCTT (11%).
GRÁFICO VII.2
Repartição dos apoios financeiros por atividades
O quadro seguinte identifica os dez principais beneficiários dos auxílios e a evolução face ao ano anterior.
QUADRO VII.3
Instituições sem fins lucrativos - Maiores beneficiários
Os dados revelam que os dez principais beneficiários (286) receberam 21,7 milhões de euros (70,7%) dos apoios, o que representou um acréscimo no volume da despesa de 3,3 %.
Das três principais atividades atrás identificadas, o desporto foi a única a beneficiar de um reforço de verbas (+21,9%). Enquanto as ajudas à promoção turística e o ensino decaíram 57% e 4%, respetivamente.
Tenha-se no entanto em atenção, que o acréscimo no desporto foi direcionado para a regularização de encargos transitados (3,4 milhões de euros) e que os apoios da época desportiva 2013-14 (4,2 milhões de euros) até exibem uma redução de 24,6%. Também no caso da Associação de Promoção da RAM (promoção turística), as verbas atribuídas correspondem tão-somente aos apoios do próprio exercício registando, quando comparadas com o ano anterior, um reforço de 29,6%.
Notar por fim que a evolução evidenciada resulta da revisão da regulamentação dos auxílios às escolas e às associações e clubes desportivos, realizada em 2011 e em 2012, respetivamente, no quadro do PAEF-RAM, visando uma maior contenção e seletividade na atribuição dos apoios governamentais.
B) Transferências de Capital
As transferências de capital (C.E. 08.07.01) ascenderam aos 17,8 milhões de euros e foram utilizadas na sua maioria para regularizar encargos transitados de 2013 (22%) ou de anos anteriores (57%). Comparativamente ao ano transato, a execução revela um crescimento de 1,5 milhões de euros (+9,1%).
A parcela mais importante desses apoios (16,6 milhões de euros) continuou a destinar-se às infraestruturas desportivas, com a parte relativa à regularização de compromissos de anos anteriores a absorver 80% da despesa. O sobrante foi direcionado para a construção, ampliação ou apetrechamento de escolas e creches (694,0 mil euros), para a edificação da igreja do Jardim da Serra (374,4 mil euros) e para outras despesas (85,9 mil euros).
Os subsídios para as entidades sem fins lucrativos, como tem sido habitual, não tiveram uma expressão financeira relevante.
7.1.1.2 - Sociedades Privadas
O setor das sociedades privadas (19,0 milhões de euros) beneficiou de "Transferências correntes" que ascenderam a 15,0 milhões de euros originadas, na sua esmagadora maioria, na SRERH, as quais registaram um decréscimo (-8,2%) de 1,3 milhões de euros face ao ano anterior.
As atividades beneficiadas pelas transferências foram, por ordem decrescente de importância: o ensino pré-escolar e básico (56%); o apoio ao desporto profissional desenvolvido pelas SAD (44%); e outras atividades (0,5%). O pagamento de despesas assumidas no ano prevaleceu largamente (97%), sobre os encargos transitados.
QUADRO VII.4
Sociedades privadas - Maiores beneficiários
A lista dos principais beneficiários pouco se alterou face a 2013, registando-se apenas a saída da Escola Profissional do Atlântico (287), por troca com uma instituição de ensino pré-escolar - A Toca dos Traquinas. Embora a inexistência daquela despesa justifique, quase por si só, a evolução global observada, convém ainda assim destacar a descida (8%) nos auxílios às SAD e o aumento (+3,5%) das transferências para as escolas de ensino pré-escolar e básico.
No respeitante aos subsídios (3,2 milhões de euros), assistiu-se em 2014, depois da contenção no ano transato (-2,3 milhões de euros), a um reforço (+18,5%) de verbas, na ordem dos 504,6 mil euros.
As indemnizações compensatórias às empresas concessionárias de transportes suburbanos de passageiros dominam largamente (3,0 milhões de euros) este tipo de auxílios tendo pagas todas as IC do ano (1,6 milhões de euros) e parte das transitadas de 2010/11 (1,4 milhões de euros), em conformidade com os acordos de regularização de dívida em vigor (288).
QUADRO VII.5
IC reportados como dívida em 2011, ainda por regularizar em 2014
No final de 2014 estava regularizado 72,5% do volume das IC incluídas no reporte da dívida do final de 2011 (7,4 milhões de euros), transitando para os exercícios futuros encargos da ordem dos 2,0 milhões de euros, conforme o evidencia o quadro anterior.
7.1.1.3 - Municípios - Linhas de crédito bonificadas
A coberto das duas linhas de crédito (289) instituídas, pelo DLR n.º 17/99/M, de 15 de junho, e pelo artigo 5.º do DLR n.º 4-A/2001/M, de 3 de abril (290), em favor dos municípios, foram pagas bonificações de juros (70%) no valor de 97,8 mil euros (291).
QUADRO VII.6
Bonificação de juros aos Municípios
A execução, que registou uma descida de 21,1% relativamente a 2013, corresponde ao pagamento das bonificações dos juros referentes às quatro prestações anuais de cada um dos empréstimos.
7.1.1.4 - Municípios - Cooperação financeira
A) Comparticipação dos projetos de investimento municipais
Tendo em vista a regularização dos créditos vencidos resultantes de contratos-programa formalizados entre a RAM, através da SRPF, e os Municípios no quadro da cooperação financeira regulada pelo DLR n.º 6/2005/M, de 1 de junho, o Conselho do Governo, através da Resolução n.º 1095/2012, de 20 de dezembro (292), autorizou a celebração de acordos de pagamento com os 11 municípios, no montante total de (euro) 16 455 834,92, distribuído pelos anos de 2013 ((euro) 9 755 309,55) e 2014 ((euro) 6 700 525,37), nos termos do disposto no artigo 16.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro e do artigo 11.º, n.º 2, do DLR n.º 5/2012/M, de 30 de março.
Em 2014, releva ainda o valor de (euro) 979.593,0, referente às transferências devidas pelo Governo Regional aos municípios de Câmara de Lobos, da Ponta do Sol, da Ribeira Brava (293) e de Santa Cruz, no âmbito de CP em vigor (294), resultante do "reescalonamento dos apoios que não foram atribuídos em 2013 em virtude da não execução dos respetivos projetos", operado pela RCG, n.º 1/2014, de 10 de janeiro (295), tendo as correspondentes alterações aos contratos-programa sido formalizadas, em 13 de janeiro de 2014 (296).
O quadro sintetiza a distribuição da comparticipação financeira da Região em projetos de investimento municipais, que emerge dos referenciados acordos de pagamento e dos outros contratos-programa ainda ativos.
QUADRO VII.7
Comparticipação financeira da RAM aos Municípios
a) O valor previsto do CP para 2014 foi ajustado em (euro) - 1.368,16 através do contrato n.º 31/2015, publicado no JORAM n.º 11, II série, de 19/01/2015
b) Em face da reprogramação da comparticipação financeira do Governo Regional, no valor de (euro) 2.275.083,32, referente à obra de "Construção da EM entre os Sítios Pedra de Nossa Senhora e Vigia-Campanário" pelos anos de 2015 e 2016, em virtude de "o Município da Ribeira Brava não executar até 31 de dezembro de 2014, a totalidade da verba prevista para o ano 2014", autorizada pela Resolução n.º 1010/2014, de 30 de outubro, o referido valor não foi tido em consideração no mapa.
Fonte: Conta da RAM e ofício da DROT, n.º 573, de 29/07/2015, com o registo de entrada na SRMTC, n.º 1797, de 29/07/2015, e seus anexos: Mapas 6 (Obras comparticipadas ao abrigo de contratos-programa e acordos de pagamento) e 7 (MPA 2014).
A programação financeira prevista nos acordos de pagamento para 2014 foi integralmente respeitada, concluindo-se a regularização das dívidas emergentes dos acordos celebrados com os municípios.
Do mesmo modo, com o pagamento das comparticipações de 2014 ((euro) 979.593,0), o nível de execução financeira dos CP atingiu os 100%, embora ainda se encontre por executar parte dos apoios aos municípios da Ribeira Brava e de Santa Cruz ((euro) 2.566.776,5) devido a atrasos não imputáveis à SRF dado que "não houve autos entrados na SRF que ficassem por processar em 2014".
Por conseguinte, no final de 2014, o Mapa de Pagamentos em Atraso (MPA) do GR, nas rubricas de classificação económica da despesa "08.03 a 08.06 - Administrações Públicas", não ostenta, em passivos e contas a pagar, quaisquer montantes em dívida aos municípios.
B) Concessão excecional de auxílio
Na sequência da intempérie de 20 de fevereiro de 2010, e depois de, em 2012, terem sido celebrados 2 CP, com os municípios da Calheta e de Machico (297), e em 2013, outros 4 CP, com os municípios da Ponta do Sol, da Ribeira Brava, da Calheta e de Santa Cruz (298), em 2014, foram outorgados mais 2 CP com os municípios da Ribeira Brava e Câmara de Lobos (299), destinados a cofinanciar as iniciativas de reconstrução de zonas afetadas, sob responsabilidade daquelas autarquias.
QUADRO VII.8
Comparticipação das obras de reconstrução pós-intempérie
Em 2014, foram cofinanciadas despesas de reconstrução de zonas afetadas por intempéries sob responsabilidade das autarquias no montante de 630,9 mil euros.
7.1.2 - Apoios financeiros concedidos pelos Serviços e Fundos Autónomos
Os apoios financeiros atribuídos pela Administração Indireta da RAM (SFA) subiram ligeiramente no exercício para os 332,9 milhões de euros, i.e. mais 6,7 milhões de euros (+2,1%) que no ano anterior.
GRÁFICO VII.3
Distribuição dos apoios financeiros por SFA
O IASAÚDE foi responsável por 78% do total dos apoios financeiros (300) concedidos (257,9 milhões de euros), destinados:
. ao SESARAM (247,0 milhões de euros), ao abrigo do CP de 2014 (180,0 milhões de euros) e ao pagamento de uma parcela do valor em dívida do CP de 2011 (67,0 milhões de euros).
. à IHM, a título de indemnização compensatória (10,4 milhões de euros) pelo desenvolvimento de programas de habitação para fins sociais (com 86% desse valor a corresponder a encargos transitados) e a comparticipar nas despesas do Programa para a Recuperação de Imóveis Degradados (558,6 mil euros).
. à Associação Portuguesa de Familiares e Amigos de Doentes de Alzheimer (22,7 mil euros).
Comparativamente ao ano anterior houve um decréscimo (-4,3%), que se deve exclusivamente a um abrandamento no ritmo de regularização da dívida para com o SESARAM (-13,8 milhões de euros) e com a IHM (-624,mil euros). A execução do CP de 2014 até foi superior (+1,8%) em 3,1 milhões de euros à do ano anterior.
Os restantes SFA (IDE, FG Programa de Formação Profissional, IEM e IDR) aumentaram o volume de pagamentos face ao ano anterior, merecendo destaque os crescimentos observados no IDR (+70,5%) e no IDE (+34,9%), com as transferências das comparticipações FEDER (Intervir +) e POVT para as sociedades públicas, privadas e os municípios, dos programas QREN geridos por aqueles institutos.
7.2 - Encargos no âmbito dos subsídios e outros apoios financeiros
Os valores reportados como dívida em 2011, derivados dos contratos programa de produção celebrados com o SESARAM, das indemnizações compensatórias às sociedades privadas concessionárias do serviço de transporte rodoviário de passageiros e dos contratos-programa com os municípios, encontram-se refletidos no quadro seguinte, acrescidos do valor por regularizar ao SESARAM do CP de 2012.
QUADRO VII.9
Saldo da dívida reportados em 2011 (301) em 31/12/2014
No final de 2014, o valor em dívida era de 185,2 milhões de euros, observando-se uma redução de 75,1 milhões de euros (-28,9%), face a 2013, e de 202,0 milhões de euros, face ao montante inicialmente reportado.
7.3 - Conclusões
Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise realizada aos subsídios e outros apoios financeiros concedidos a entidades públicas e privadas, destacam-se as seguintes conclusões:
a) O valor global dos apoios financeiros atribuídos pela Administração Regional Direta e Indireta totalizou os 437,0 milhões de euros, dos quais 332,9 milhões de euros (76,2%) tiveram suporte nos orçamentos dos SFA e 104,4 milhões de euros (23,8%) no orçamento do Governo Regional; (cfr. o ponto 7.1.).
b) Na ARD, o maior volume dos apoios públicos (66,6%) foi dirigido para as atividades desportivas (32,5 milhões de euros) enquanto nos SFA se destacam os apoios direcionados: para o SESARAM (247,0 milhões de euros), através do IASAÚDE; (cfr. o ponto 7.1.1 e 7.1.2).
c) A redução, em geral, do volume de pagamentos destinados à regularização dos encargos de anos anteriores e, em particular, a diminuição da dívida reportada em 2011, de 387,2 milhões de euros para os 185,2 milhões de euros, exprime a normalização da relação financeira do GR para com os seus credores. (cfr. o ponto 7.2.).
7.4 - Recomendações
As recomendações formuladas em anteriores Pareceres foram acolhidas tendo as autoridades regionais tomado as medidas necessárias ao correspondente atendimento através:
. da publicação do DLR n.º 11/2014/M, de 20 de agosto, que veio consagrar o regime geral de atribuição das subvenções públicas;
. da formalização, em tempo oportuno, dos títulos jurídicos que consubstanciam a atribuição de subsídios e outros apoios financeiros, com destaque para a repetição da outorga do CP com o SESARAM logo no início do período da produção.
Capítulo VIII
Dívida e Outras Responsabilidades
Atendendo ao preceituado na alínea g) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicado nos termos do artigo 42.º, n.º 3, da mesma Lei, efetua-se, no presente capítulo, a apreciação das responsabilidades diretas e indiretas da RAM.
A análise à dívida pública direta (302) incide essencialmente sobre o recurso ao crédito em 2014 e à sua aplicação, dando-se também ênfase à evolução face ao ano anterior.
No que se refere às responsabilidades indiretas, procede-se à análise da concessão de avales em 2014, aferindo-se o volume global de responsabilidades, a 31 de dezembro, resultantes da prestação de garantias, assim como à evolução face ao período anterior, dando-se particular atenção às situações de incumprimento por parte dos beneficiários.
Contempla-se ainda a análise da dívida administrativa nas suas diversas componentes e da respetiva evolução face ao ano anterior, procurando-se proporcionar um quadro global da situação de endividamento e dos encargos que lhe estão associados.
Nos termos e para os efeitos do artigo 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM, foi sujeito a contraditório o documento contendo a análise efetuada à "Dívida e Outras Responsabilidades", através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e da Administração Pública, tendo as respetivas alegações (303) sido integradas, na medida da sua pertinência, ao longo do presente capítulo.
8.1 - Dívida direta dos Serviços Integrados
Nos termos do disposto no artigo 87.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) (304), a Lei (305) que aprovou o Orçamento do Estado para 2014 impôs, por meio do n.º 1 do artigo 141.º, a regra do endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, traduzida no impedimento de estas acordarem contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, quando daí resulte um aumento do seu endividamento líquido.
O referido artigo 141.º, no seu n.º 2, estabeleceu exceções àquele regime ao permitir a sua não aplicação aos empréstimos e amortizações "destinados ao financiamento de projetos com comparticipação de fundos comunitários, à regularização de dívidas vencidas ou para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental das regiões autónomas", nos termos e condições a definir por despacho do membro do Governo da República responsável pela área das finanças.
Atenta a submissão da RAM ao PAEF, a lei que aprovou o OE, no seu artigo 142.º, veio ainda determinar a suspensão, em 2014, da aplicação do disposto nos artigos 16.º e 40.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (306).
Em harmonia com o disposto nas normas acima referidas, o diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2014 (307), por meio do seu artigo 7.º, n.º 1, autorizou o Governo Regional a aumentar o endividamento líquido regional até ao montante resultante do artigo 141.º da Lei que aprova o Orçamento do Estado para 2014.
O referido artigo 7.º determina ainda (n.º 2) que ao valor previsto no n.º 1 acresce "o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao ano de 2013, decorrentes de financiamentos enquadrados no" Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região.
Nesse propósito, o artigo 22.º, n.º 4, do diploma que aprovou o Orçamento da RAM para 2014 autorizou também o Governo Regional "a proceder à inscrição ou reforço de dotações orçamentais afetas ao pagamento de dívidas vencidas de anos anteriores na sequência do aumento da previsão de receitas, decorrente da obtenção de fundos adicionais, de saldos não utilizados de anos anteriores decorrentes de financiamentos enquadrados no" PAEF-RAM.
8.1.1 - Recurso ao crédito em 2014
O quadro seguinte evidencia a dotação orçamental final relativa à receita dos "Passivos financeiros" e a correspondente execução.
QUADRO VIII.1
Recurso ao crédito em 2014
Conforme resulta daqueles dados, em 2014 a receita creditícia da Região atingiu 671,9 milhões de euros, representando 76,5% do valor orçamentado. No entanto, parte daquele montante (166 milhões de euros) refere-se à conversão de um empréstimo em forma de mútuo, junto do BANIF, em empréstimo obrigacionista (308), pelo que o montante efetivo dos novos empréstimos foi da ordem dos 505,7 milhões de euros, repartido pelas três operações de financiamento descritas no ponto seguinte.
8.1.1.1 - Dívida pública fundada
A) Empréstimo do Estado
No âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da RAM, em janeiro de 2012, foi formalizado um contrato de empréstimo do Estado à Região, até ao montante máximo de 1.500 milhões de euros, pelo prazo de 21 anos, destinado à liquidação das dívidas elegíveis da Região, tendo em vista o reequilíbrio das suas finanças públicas nos termos estabelecidos naquele Programa (309).
De acordo com a cláusula segunda do contrato, os desembolsos do empréstimo são realizados nas datas de pagamento das dívidas elegíveis (após validação pela IGF, quanto às dívidas comerciais, e pelo IGCP, quanto às obrigações financeiras), sendo os montantes a desembolsar transferidos para uma conta da Região no IGCP movimentada exclusivamente por aquele Instituto.
Nos anos de 2012 e 2013 as verbas utilizadas pela Região através daquele mecanismo atingiram os 635,1 milhões de euros e os 353,4 milhões de euros, respetivamente, correspondendo a 42% e a 24% do plafond máximo contratualizado.
Em 2014 o valor efetivamente utilizado pela Região naquele âmbito situou-se (310) nos (euro) 192.266.700,19, o que equivale a cerca de 13% do montante máximo.
Até ao final de 2014, o montante global embolsado pela RAM por conta deste empréstimo atingia os (euro) 1.180.719.275,89 (311), representando quase 79% do montante máximo contratualizado.
B) Refinanciamento de dívida comercial até 1100 M(euro)
Em 2012, ao abrigo do disposto no artigo 107.º, n.º 3, da Lei do Orçamento do Estado e do artigo 6.º do diploma que aprovou o ORAM para aquele ano, o Governo Regional decidiu (312) contrair empréstimos amortizáveis, com garantia do Estado, até ao montante de 1.100 milhões de euros, destinados ao refinanciamento da dívida comercial da RAM. No entanto, aquela operação não chegou a produzir quaisquer efeitos financeiros em 2012, tendo o financiamento tido inicio em 2013, com a aprovação da documentação necessária à efetivação da garantia do Estado e à celebração dos contratos de empréstimo (313).
O montante global do financiamento foi repartido por entre nove instituições de crédito, tendo os contratos sido outorgados a 3 de junho (314) de 2013, com um prazo de utilização do crédito, que, embora inicialmente fixado em 90 dias a contar da respetiva data de assinatura, viria a ser alargado, até 30 de junho de 2014, por via de aditamentos aos correspondentes contratos (315).
As condições de financiamento contratualizadas com as diversas instituições bancárias são em tudo idênticas (316), tendo os empréstimos sido concedidos por um prazo de 15 anos, com um período de carência de capital de 5 anos, e decorrendo a respetiva amortização, em prestações semestrais iguais e sucessivas, entre 2018 e 2028. De acordo com as cláusulas contratuais existe a possibilidade de prorrogação ou renovação dos prazos, tendo a RAM a faculdade de proceder ao reembolso antecipado total ou parcial. Quanto ao custo deste financiamento, foi fixada a taxa Euribor a 6 meses acrescida de um spread de 4%, sendo os juros pagos semestralmente. A esta remuneração acresce a taxa de garantia do Estado, fixada em 0,2% ao ano (317).
O quadro que se segue identifica os montantes máximos contratados com cada um dos financiadores e os desembolsos já concretizados, observando-se que em 2014 a Região embolsou um total de 219,6 milhões de euros por conta daquela operação de financiamento.
QUADRO VIII.2
Execução do financiamento até 1100M(euro)
Regista-se ainda que no final de 2014 o montante embolsado pela RAM no âmbito desta operação de financiamento atingia 1.073,7 milhões de euros, correspondendo a 97,7% do valor global mutuado.
C) Refinanciamento de dívida comercial até 150 M(euro)
Ao abrigo do disposto no artigo 38.º, n.º 2, da LFRA, conjugado com o artigo 7.º, n.º1, do diploma que aprovou o ORAM para 2014 e com o artigo 141.º, n.º 2, da Lei do OE para aquele ano, e obtido o despacho favorável da Ministra de Estado e das Finanças (318), o Governo Regional, através da Resolução n.º 947/2014, do Conselho do Governo de 8 de outubro, decidiu contrair empréstimos destinados à regularização de dívida comercial, até ao montante de 150 milhões de euros.
Aquele financiamento foi repartido entre cinco instituições de crédito, tendo os correspondentes contratos sido outorgados a 14 de outubro de 2014, com um prazo de utilização do crédito até 180 dias após a data de assinatura, o qual, em certos casos, viria a ser alargado, até finais de 2015, por meio de aditamentos aos contratos (319).
As condições de financiamento contratualizadas são idênticas, tendo os empréstimos sido concedidos por um prazo de 10 anos, decorrendo a respetiva amortização, em 16 prestações semestrais iguais e sucessivas, entre abril de 2017 e outubro de 2024. De acordo com as cláusulas contratuais, há a possibilidade de prorrogação ou renovação dos prazos, tendo a RAM a faculdade de proceder ao reembolso antecipado total ou parcial. Quanto ao custo deste financiamento, foi fixada a taxa Euribor a 6 meses acrescida de um spread de 2,95%, sendo os juros pagos semestralmente.
No quadro abaixo discriminam-se os montantes máximos mutuados e os correspondestes desembolsos por entidade financiadora, observando-se que em 2014 a Região embolsou quase 93,8 milhões de euros, o que representa 62,5% do montante máximo mutuado.
QUADRO VIII.3
Execução do financiamento até 150M(euro)
8.1.1.2 - Aplicação do produto dos empréstimos
Os quadros que se seguem evidenciam a afetação da receita proveniente do recurso ao crédito (320) em 2014, conforme a respetiva origem e montantes identificados no ponto anterior.
QUADRO VIII.4
Aplicação do empréstimo do Estado
Do montante global embolsado em 2014 no âmbito do empréstimo concedido pelo Estado, a parte mais significativa foi afeta à amortização de empréstimos (89,8 milhões de euros, ou seja, 46,7% do total), e à normalização de transferências correntes (34,2%) e de capital (8,8%).
A receita proveniente das duas operações de financiamento bancário em curso [cfr. as alíneas B) e C) do ponto 8.1.1.1], ambas destinadas em exclusivo ao refinanciamento da dívida comercial, foi utilizada maioritariamente para o pagamento de juros e outros encargos (68,2% do total) e para a regularização de despesas com a aquisição de bens de capital (29,7%).
QUADRO VIII.5
Aplicação do produto dos empréstimos bancários
Em comum às três operações de financiamento, regista-se o facto de parte do respetivo produto encontrar-se imputada a operações extraorçamentais.
À semelhança do referido no ano anterior em idêntica situação, realça-se que, por princípio, a imputação do produto de qualquer empréstimo ao pagamento de operações extraorçamentais é incongruente porquanto aquela receita creditícia não admite outra aplicação que não seja em despesa orçamental, donde, não tem qualquer nexo a sua aplicação em pagamentos extraorçamentais.
Acrescente-se que, por definição, os pagamentos extraorçamentais não constituem despesa da entidade que os executa, visto que não são mais que a mera entrega de uma retenção efetuada no âmbito do pagamento de uma despesa (orçamental) que realizou. O facto deste pagamento orçamental ser executado pelo valor líquido (de retenções), em nada altera a natureza ou o valor da despesa, que continua a ser o montante bruto. Dito de outro modo, apesar de no plano de tesouraria ser pago o valor da retenção, tal pagamento já não é despesa da entidade, mas sim e apenas a entrega de uma receita de terceiros (retenção), pois a verdadeira despesa ocorre não aquando da entrega da retenção mas sim no momento em que essa retenção foi efetuada.
No exercício do contraditório o SRF veio confirmar que os "valores pagos por conta dos empréstimos bancários (...) decorrem de despesa orçamental e estão devidamente refletidos nas rubricas orçamentais pelo respetivo valor ilíquido", e que, nos mapas anexos à Conta, que espelham a aplicação do produto de empréstimos, "a informação está organizada de acordo com os movimentos efetivos de tesouraria associados aos pagamentos das verbas do empréstimo, sendo que no mesmo, nas classificações orçamentais, estão expressos os valores líquidos pagos e nas classificações extraorçamentais os descontos/retenções associados às várias faturas pagas". Acrescenta ainda que "esta metodologia é a mesma que tem sido utilizada nos anos anteriores na elaboração dos mapas anexos às Contas da Região referentes à utilização do produto de empréstimos".
Face ao alegado importa relembrar que esta questão tem vindo a colocar-se a partir da Conta da RAM relativa a 2011, e que, em todos os correspondentes pareceres este Tribunal tem vindo a alertar para a manifesta incongruência daquela informação na parte em que procede à imputação do produto de empréstimos ao pagamento de operações extraorçamentais (321).
8.1.2 - Dívida pública direta a 31 de dezembro de 2014
No quadro seguinte encontra-se evidenciada a posição da dívida direta da RAM, de curto, médio e longo prazo, a 31 de dezembro de 2014, e a respetiva variação líquida face ao período anterior.
QUADRO VIII.6
Movimento da dívida direta
Da análise aos dados do quadro anterior, em conjugação com o Relatório da Conta da RAM, sobressai o seguinte:
. Em 2014 a dívida pública direta da RAM aumentou 16,9%, totalizando 2,9 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um aumento líquido de 424,8 milhões de euros;
. O aumento registado deveu-se ao embolso de um montante global de 505,9 milhões de euros, proveniente do empréstimo direto do Estado e dos empréstimos bancários destinados à regularização de dívida comercial, que foi atenuado pelas amortizações registadas, na ordem dos 81 milhões de euros;
. Um aumento da dívida obrigacionista, em 166 milhões de euros, em resultado da conversão de um empréstimo bancário de igual valor, sem efeito na variação do montante global da dívida.
8.1.3 - Evolução da dívida face à receita
O gráfico seguinte evidencia a evolução registada no volume da receita e da dívida direta.
GRÁFICO VIII.1
Evolução da dívida face à receita
Observa-se que no final de 2014 o stock da dívida pública direta representava cerca de 157% da receita total do ano e 245% da receita efetiva, evidenciando um significativo aumento face ao ano anterior.
Esta evolução foi potenciada pelo efeito conjunto do crescimento da dívida (em 16,9%) e da diminuição da receita efetiva (em 6,2%).
Observa-se que o forte crescimento dos mencionados rácios nos últimos seis anos é explicado pelo limitado desempenho da receita efetiva, que evidencia um crescimento médio anual de 2,1%, em contraste com o forte crescimento do stock da dívida que, em média anual, atingiu 26%.
O rácio entre o stock da dívida pública direta e o Produto Interno Bruto da Região (322) apresentou também um forte crescimento, especialmente nos últimos três anos, passando de 16,5% em 2008 para 61,8% em 2013, estimando-se (323) que o mesmo tenha atingido os 72% em 2014.
8.2 - Dívida direta dos SFA
À semelhança dos anos anteriores, o DLR que aprovou o Orçamento da RAM para 2014 proibiu o recurso ao crédito, considerado este em todas as suas formas, incluindo a modalidade de celebração de contratos de locação financeira, bem como a concretização de operações de derivados, por parte das entidades públicas que integram o universo das administrações públicas em contas nacionais, com exceção para as operações decorrentes do PAEF-RAM ou em que todas as partes envolvidas estejam integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais (324).
Neste campo destaca-se o facto de a Conta da Região de 2014, através do seu anexo XXI ao Relatório, evidenciar pela primeira vez a dívida das EPR a 31 de dezembro e a respetiva variação face ao ano anterior, dando assim observância ao disposto na alínea 2) do ponto V do artigo 27.º da LEORAM, conforme vinha sendo reiteradamente recomendado por este Tribunal.
Os dados do desse mapa e os demais elementos apresentados pela DROT levam a concluir que os SFA não têm dívida direta e que o stock da dívida das seis EPR identificadas no quadro remontava, em 31 de dezembro de 2014, a 866,2 milhões de euros (dos quais 331,1 milhões de euros eram devidos ao GR).
QUADRO VIII.7
Dívida direta das EPR em 31/12/2014
Comparativamente ao ano anterior destaca-se o facto de a divida da APRAM, S.A. ter passado a integrar este universo em 2014, razão pela qual os dados não são totalmente comparáveis (325).
Observa-se que no final de 2014 a dívida das seis entidades em causa evidenciava um aumento de 2,3% (19,1 milhões de euros) face ao ano anterior. Observa-se no entanto que cerca de 38% dessa dívida (ou seja, 331,1 milhões de euros) era constituída por empréstimos da RAM na qualidade de acionista/sócia.
Excluindo da análise as ditas dívidas perante a RAM, em 2014 todas aquelas empresas reduziram a sua dívida, resultando globalmente numa diminuição de 2,2% (12,2 milhões de euros). Esta redução da dívida perante as entidades externas à administração foi no entanto compensada pelo aumento do volume de empréstimos da RAM, visto que este apresentou um acréscimo de 31,3 milhões de euros, o que representou um crescimento de 10,5% face ao ano anterior.
8.3 - Dívida administrativa
O quadro seguinte caracteriza os principais agregados da dívida administrativa da Região, apurada com referência a 31 de dezembro de 2014.
O conceito de dívida administrativa aqui patente corresponde ao conjunto dos Passivos (326) do Sector Publico Administrativo, na asserção introduzida pela Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA), salientando-se que nos termos do artigo 2.º, n.º 5, da LEO as entidades públicas reclassificadas em contas nacionais (EPR) passaram a integrar o Sector Público Administrativo (327).
QUADRO VIII.8
Dívida administrativa (passivos) em 2014
Observa-se que no final de 2014 a dívida administrativa da Região rondava os mil milhões de euros, dos quais cerca de 674,9 milhões de euros (64,7% do total) eram da responsabilidade da administração direta.
Em termos agregados, para o conjunto das administrações públicas, verifica-se que o agrupamento "Juros e outros encargos" (com 360 milhões de euros) representa a maior fatia do total (34,5%), seguindo-se o da "Aquisições de bens e serviços" (29,1% do total ou, 303,2 milhões de euros). Destaca-se também o facto de cerca de 84% dos valores em dívida respeitarem a despesas correntes.
Do conjunto dos passivos das administrações públicas, a 31 de dezembro de 2014, cerca de 732,3 milhões de euros (70,2%) representavam contas a pagar (328), e destas, cerca de 322,6 milhões constituíam pagamentos em atraso (329).
QUADRO VIII.9
Composição dos passivos
Em termos globais os pagamentos em atraso correspondiam a 44,1% das contas a pagar, contudo essa proporção era bastante mais significativa nas EPR (85,7%) e no Governo Regional (68,4%), sendo praticamente nula nos SFA (0,4%).
Por subsector, o Governo Regional destaca-se como principal responsável pelos pagamentos em atraso, visto que o respetivo montante (268,4 milhões de euros) correspondia a 83,2% do total em atraso a 31 de dezembro.
Não obstante os montantes em dívida, regista-se uma evolução positiva face ao ano anterior, já que o valor global dos passivos sofreu uma diminuição na ordem dos 471,7 milhões de euros.
QUADRO VIII.10
Variação da dívida administrativa (passivos)
A redução face ao ano anterior rondou os 31,1%, sendo suportado pela diminuição observada no Governo Regional (36,8%) e nos SFA, já que as EPR viram a sua dívida aumentar cerca de 36,5%.
Importa ainda referir que a Região apresentou a Estratégia de Pagamento de valores em dívida (medida 9 do PAEF) em abril de 2014, documento que foi aprovado em junho pelo Ministério das Finanças.
O Relatório da Conta da RAM, no seu Anexo L.I, apresentou o Plano de Liquidação da dívida em 31/12/2014, o qual evidencia um montante global, àquela data, na ordem dos 1.047,8 milhões de euros. No entanto, atendendo às poupanças estimadas evidenciadas no documento (28,4 milhões de euros) a dívida a regularizar fica-se pelos 1.019,4 milhões de euros. Segundo aquele plano de liquidação os maiores volumes de pagamentos decorrerão nos anos 2015 a 2019, prolongando-se todavia até 2026 os montantes residuais.
8.4 - Responsabilidades por garantias prestadas
As responsabilidades da RAM por garantias prestadas correspondem ao montante global dos créditos em dívida no conjunto das operações de financiamento que beneficiaram do aval da Região, nas quais esta assume a posição de devedor acessório, na medida em que garante o cumprimento de obrigações fiduciárias contraídas por terceiros.
A concessão de avales, por si só, não acarreta diretamente para a Administração qualquer acréscimo de encargos ou da dívida pública, assumindo-se antes de mais como a assunção de um risco financeiro, consubstanciado num encargo potencial, o qual desembocará em encargos efetivos, se e quando, as garantias prestadas vierem a ser executadas (330).
Assim, numa ótica patrimonial, as responsabilidades por garantias prestadas pela RAM constituem um encargo, ou uma dívida, potencial, cuja dimensão real está dependente da medida em que os beneficiários dos avales venham a entrar em situação de incumprimento perante as entidades credoras.
A concessão de avales por parte da RAM encontra-se regulada pelo DLR n.º 24/2002/M, de 23 de dezembro, na redação dada pelo DLR n.º 8/2011/M, de 1 de abril, e com as alterações introduzidas pelo artigo 2.º do DLR n.º 11/2011/M, de 6 de julho.
8.4.1 - Concessão de avales em 2014
Dando cumprimento ao disposto no artigo 3.º do diploma que encerra regime jurídico da concessão de avales, a ALM estabeleceu, no artigo 15.º do DLR n.º 31-A/2013/M, o limite máximo para os avales a conceder pela Região no ano 2014, fixando-o em 10 milhões de euros, em termos de fluxos líquidos anuais.
A informação apresentada pelo Anexo XLV da Conta da RAM de 2014, assim como o conteúdo das RCG autorizadoras de avales, permite concluir que em 2014 a RAM só emitiu uma garantia financeira, no montante de 4 milhões de euros, que beneficiou uma empresa do sector público (331).
Observa-se, assim, que o volume financeiro das operações avalizadas pela RAM em 2014 se manteve pelo terceiro ano consecutivo (332) num nível historicamente baixo sendo que, em consequência, foi cumprido o limite máximo para a concessão de avales pela RAM em 2014, visto que, se verificou um decréscimo na ordem dos 41 milhões de euros (333) em termos de fluxos líquidos anuais.
8.4.2 - Responsabilidades da RAM por avales concedidos
No quadro abaixo apresenta-se a estrutura das responsabilidades da RAM decorrentes da prestação de garantias, discriminadas por tipo de entidade beneficiária, reportadas a 31 de dezembro de 2014.
QUADRO VIII.11
Estrutura das responsabilidades a 31/12/2014
Os dados patentes no quadro, em conjugação com o respetivo detalhe contante do Anexo XLIV da Conta da RAM, merecem os seguintes destaques:
. No final de 2014 o montante global das responsabilidades da RAM por garantias prestadas situava-se na ordem dos 1.126,6 milhões de euros;
. O valor das prestações de juros em situação de incumprimento, incluído naquele montante, atingia 1,2 milhões de euros;
. As entidades empresariais eram as principais beneficiárias das garantias, representando 96,9% do total, de entre as quais sobressaem as empresas de capitais públicos, com 1.080,8 milhões de euros, ou seja, 95,9% do total;
. Das responsabilidades por garantias prestadas em benefício das empresas do sector público destacam-se as referentes ao SESARAM, E.P.E. (245 milhões de euros), à EEM, S.A. (220 milhões), à APRAM, S.A. (170,7 milhões), à SMD, S.A. (119,8 milhões) e à Ponta Oeste, S.A. (103,6 milhões), as quais, em conjunto, representavam 76,3% do valor global das responsabilidades existentes em 31 de dezembro de 2014.
8.4.3 - Beneficiários em situação de incumprimento
O montante global das prestações em situação de incumprimento, por parte de beneficiários de aval, no final de 2014, atingia 3,1 milhões de euros, valor que era constituído maioritariamente por prestações de capital, conforme evidencia o quadro seguinte.
QUADRO VIII.12
Incumprimento a 31/12/2014
Em 2014, à semelhança do ocorrido no ano anterior, registou-se uma significativa redução dos valores em incumprimento, tendo o seu montante global evidenciado um decréscimo na ordem do 60% face ao registado em 2013.
Os incumprimentos com maior significado centram-se no conjunto de beneficiários constante do quadro abaixo, os quais representam 99,8% do total em incumprimento.
QUADRO VIII.13
Situação de alguns dos avales concedidos (334)
A diminuição dos montantes em incumprimento foi acompanhada por um significativo decréscimo do número de entidades em situação de incumprimento, observando-se assim, um acentuar da correção em baixa, iniciada no ano anterior, face aos expressivos aumentos que se haviam registado em 2011 e 2012.
Destaca-se ainda o facto de 83,8% do total dos valores em incumprimento estar concentrado em duas entidades (Ilhas Verdes, Lda.. e Tunimadeira, Lda..).
Em relação aos beneficiários que se encontravam em incumprimento, o SRF, no exercício do contraditório, veio indicar as entidades cujos incumprimentos foram entretanto sanados, dando ainda conta dos principais procedimentos adotados por aquela Secretaria Regional no acompanhamento e resolução de cada uma das situações, conforme se segue:
a) "Entidades cujas prestações em atraso foram totalmente regularizadas no ano 2015": Associação Desportiva Portassolense; Club Sport Marítimo da Madeira; ATMAD - Associação de Ténis da Madeira; Sporting Clube do Porto Santo; Centro Social Desportivo de Câmara de Lobos.
b) ILHAS VERDES - Reciclagem e Gestão de Resíduos Sólidos, Lda.: Sobre o Processo Executivo n.º 141/13.4TC.FUN, instaurado pelo Millennium BCP contra a Empresa, foi referido que, "o Juiz, a 28.05.2015, ordenou que sejam tidos em conta as rendas pagas pela Madeira Catão, Lda., à Locatária INVESTIVÁRIOS, S.A., conforme requerimento da ILHAS VERDES, Lda.", sendo aguardados "desenvolvimentos do processo relativamente à venda dos bens penhorados, mediante propostas em carta fechada, decidida pelo Juiz em 29.01.2015".
c) TUNIMADEIRA - Pesca e Reparação Naval, Lda.: Em referência à situação deste beneficiário, o SRF reiterou que "o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., em 16.07.2014, responde ao n/ oficio n.º 748 de 18.07.2013. A SRPF contra argumenta aos 07.01.2015. Aguarda-se a posição do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.".
d) JOSÉ DOS SANTOS: Em atualização da situação relativa a este beneficiário, foi reafirmado que "o IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., em 16.07.2014, responde ao n/ oficio n.º 748 de 18.07.2013. A SRPF contra argumenta aos 07.01.2015. Aguarda-se a posição do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P.".
e) MADIF - Comércio e Indústria de Transformação de Frutas da Madeira, Lda.: Foi indicado que, no âmbito do processo de execução n.º 29/14.1TCFUN, que opõe o BANIF e as "executadas RAM e MADIF, Lda., e na sequência da audiência preliminar realizada a 24.06.2015, o Tribunal decidiu indeferir o pedido de suspensão da execução formulado pela RAM, no âmbito da oposição da RAM á referida ação executiva, sem ter havido acordo entre as partes. A 21.10.2015 foi proferida sentença que julgou a oposição procedente e absolveu a executada RAM da mesma, pelo que a ação corre, apenas, contra a executada MADIF, Lda.".
8.4.4 - Pagamentos e reembolsos por execução de avales
8.4.4.1 - Pagamentos
Em 2014 a Região suportou prestações de capital e de juros num montante global de 1,7 milhões de euros, em resultado de situações de incumprimento por parte dos beneficiários das garantias, conforme evidenciado no quadro abaixo.
QUADRO VIII.14
Pagamentos por execução de avales
O montante suportado representa um expressivo agravamento face aos períodos anteriores, já que o valor pago por avales executados em 2013 foi de 95,6 mil euros, não tendo ocorrido qualquer encargo neste âmbito entre 2010 e 2012.
8.4.4.2 - Reembolsos
Em consequência dos pagamentos por execução de avales realizados em anos anteriores, e no âmbito do direito de regresso que assiste à RAM, em 2014 foram efetuados reembolsos por parte das entidades constantes do quadro seguinte.
QUADRO VIII.15
Reembolsos relativos a pagamentos por execução de avales
Estes reembolsos, efetuados maioritariamente (335) no âmbito dos acordos de regularização de dívida celebrados entre a RAM e os beneficiários de aval em situação de incumprimento, totalizaram 118,6 mil euros, valor significativamente superior ao recuperado no ano anterior, sendo mesmo o mais elevado dos últimos cinco anos.
8.4.4.3 - Evolução dos pagamentos e reembolsos
Por diversas vezes a Região tem vindo a ser interpelada para efetuar pagamentos por execução de avales, substituindo-se assim aos beneficiários em situação de incumprimento. Tais situações centram-se, essencialmente, no conjunto de beneficiários constante do quadro (336).
QUADRO VIII.16
Pagamentos e reembolsos por beneficiário
Observa-se que 75% dos valores por recuperar concentram-se em quatro entidades, onde se destacam, pelos montantes envolvidos, os casos das empresas Irmãos Castro, Lda., e MEC - Madeira Engineering, Cª. Lda., das quais a RAM tem a haver 2,7 e 1,2 milhões de euros, respetivamente.
Neste contexto, no exercício do contraditório o SRF veio reafirmar que tem sido estratégia daquela Secretaria Regional "resolver os casos mais problemáticos mediante o pagamento às entidades bancárias dos valores avalizados (...), celebrando-se, em paralelo, acordos de regularização dessa dívida com os beneficiários dos avales, em prestações mais adequadas à libertação de meios que as atividades desenvolvidas pelas mesmas proporcionam", acrescentando que, não obstante, "existem casos em que não foi possível a celebração de acordo de regularização da dívida assumida pela Região, pelo que estão em curso ou a ser preparadas ações executivas, judiciais ou fiscais, contra os seguintes beneficiários de aval":
a) IRMÃOS CASTRO, Lda.: A informação apresentada refere que "continua em suspenso a eventual instauração de uma ação executiva contra a sociedade "Irmãos Castro, Lda." e respetivos sócios, para pagamento da importância assumida pela RAM perante o Grupo CGD, atendendo a que existem outros processos em Tribunal que foram movidos pela RAM, análogos ao que se pretende instaurar contra as mesmas entidades", acrescentando que, relativamente ao crédito assumido pela RAM perante o consórcio bancário, "estão a decorrer as seguintes ações:
- Intervenção em Processo de Execução n.º 5357/99.1TVLSB do Tribunal da Comarca de Lisboa (...): quanto ao recurso interposto neste processo, em que a RAM se opôs à suspensão da instância, aguarda-se notificação do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa. Por notificação datada de 08.04.2015, foram as partes notificadas da declaração da deserção da instância por falta de impulso processual. Uma vez que a falta de impulso processual não se deveu a negligência da RAM e que esta reclamou créditos no âmbito do referido processo executivo, por requerimento datado 23.04.2015, foi solicitada a renovação da instância executiva para a efetiva verificação, graduação e pagamento do crédito da RAM. Aguarda-se decisão do Tribunal quanto à renovação da instância executiva;
- Ação para Reclamação de créditos instaurada no âmbito da venda do 2.º imóvel com a inscrição n.º 01166 (apenso ao Processo de Execução n.º 5357/99.1TVLSB [...]): aguarda-se despacho a admitir a nossa reclamação de crédito efetuada a 13.10.2013;
- Ação Declarativa Ordinária de condenação contra o réu exequente Augusto Gonçalves Marques, que corre termos pelo 2.º Juízo do Tribunal Judicial de Santa Cruz, sob o n.º 1413/09.8TBSCR: sequência do Despacho que julgou deserto o recurso apresentado pelo Exequente na ação executiva que corre termos no Tribunal de Lisboa, foi esta informação transmitida ao processo que corre termos pelo Tribunal da Comarca da Madeira por via do oficio n.º 330312446, de 30.01.2015, requerendo-se que a instância prossiga os seus ulteriores termos (...)".
Informa ainda que, "após a extinção do Processo sob o n.º 13/12.TCFUN (Ação executiva para pagamento de quantia certa, 2.699.815,75(euro) [...])," cujos Acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa, relativamente aos recursos interpostos pela RAM, foram no sentido da manutenção das decisões da 1.ª Instância, "ou seja, a decisão de extinção da execução, com o fundamento na inexequibilidade do título, continua em curso a avaliação da propositura de ação declarativa a intentar contra os avalistas devedores, destinada ao reconhecimento do dito direito da RAM".
b) MEC - MADEIRA ENGINEERING, Cia. Lda.: Foi referido que, "continua a decorrer a ação executiva contra a empresa" (Processo n.º 285/09.7TCFUN), com vista à recuperação dos créditos assumidos pela RAM, "estando em curso diligência de penhora de bens da executada, e, neste âmbito, foi efetuada a penhora do crédito da executada sobre a "APRAM - Administração dos Portos da Região Autónoma da Madeira, S.A."".
c) Associação de Futebol da Madeira: A informação refere que "a RAM celebrou dois acordos de regularização de dívida com as entidades credoras, que possibilita o pagamento da divida em consonância com o plano de pagamento dos contratos originalmente contratados pelo mutuário e beneficiário do aval da RAM. Ambos datam de 11.06.2014, tendo sido aprovados pelas Resoluções n.º 562/2014 e n.º 563/2014, de 4 de junho. Face ao processo de execução fiscal intentado pela RAM junto da Autoridade Tributária, ofícios n.º 950 de 06-11-2014 e n.º 669 de 06-08-2015, (...), a Associação de Futebol da Madeira apresentou proposta de dação em cumprimento de um prédio, a qual está sendo objeto de análise por parte da SRF".
d) Clube de Futebol União: Foi referido que "a RAM celebrou três acordos de regularização de divida com a entidade credora, BANIF, que possibilita o pagamento da dívida em consonância com o plano de pagamento dos contratos originalmente contratados pelo mutuário e beneficiário do aval da RAM. Datam de 11.06.2014, tendo sido aprovados pelas Resoluções n.º 562/2014 e n.º 563/2014, de 4 de junho. Na sequência do oficio da SRF dirigido à Autoridade Tributária com o n.º 668 de 06.08.2015, foi instaurado processo de execução fiscal contra o Clube de Futebol União (...)".
e) SÓFRITOS - Fábrica de Produtos Alimentares, Lda.: A informação refere que face "ao persistente incumprimento do Aditamento ao Contrato de Assunção e Confissão de Dívida com Acordo de Pagamento celebrado aos 18.02.2008 (...), foi decidido o envio do processo para execução fiscal, notificando-se as sociedades ILHOPAN e BOMBOLO (sociedades que se substituíram à insolvente e devedora original [...]), para pagamento da dívida vencida de 143.113,87(euro) ou instauração de processo de execução fiscal (ofício DRT n.º 357 de 21.05.2015). Em consequência as referidas Sociedades apresentaram duas propostas de pagamento que se encontram em análise".
f) SOUSAS & CABRAL, Lda.: A informação apresentada refere que, em relação à ação executiva em curso contra esta empresa (Processo n.º 726/11.3TCFUN), "em particular sobre a contestação, por parte da RAM, da Petição de Oposição à execução requerida pela RAM (apenso 726/11.3TCFUN-A), aos 09.11.2015 foi realizada a diligência destinada à apresentação da resposta à matéria de facto, após ter sido encerrada a audiência de discussão e julgamento pelo competente Tribunal. As partes continuam com as negociações com vista a obterem um acordo, destinado ao pagamento da quantia exequenda", sendo ainda acrescentando que "no âmbito deste processo, permanecem as penhoras já realizadas e que respeitam à penhora do direito a duas heranças, de quem os executados são beneficiários".
g) NUNES - Sociedade de Pescas, Lda.: Foi informado que "está a ser cumprido o Acordo de Regularização de Dívida de 08.06.2009, na versão alterada em 27.05.2014".
h) PORTO SEGURO - Sociedade de Pescas, Lda.: A informação refere que são aguardados "os desenvolvimentos dos processos de execução fiscal movidos pela RAM contra a empresa (...) e respetivos sócios, requeridos à então Direção Regional dos Assuntos Fiscais por ofícios DRT n.º 929 de 14.08.2013 (...) e n.º 394 de 29.04.2014 (...)".
i) JOSÉ NELSON AGRELA MENEZES: Relativamente à ação executiva em curso (Processo n.º 608/07.3TCFUN), "(...) prosseguem as diligências de penhora a cargo da recém-nomeada Agente de Execução. No decurso da ação de execução, ocorreu o óbito da executada Matilde Menezes, pelo que por apenso à dita ação executiva pretende-se a promoção dos autos de habilitação de herdeiros da executada, entretanto falecida".
j) Rui Armando Caldeira Ribeiro e Maria Lígia Caldeira Rocha: Foi referido que o Acordo de Regularização de Dívida celebrado (aprovado pela Resolução n.º 58/2014, de 6 de fevereiro) "(...) está a ser plenamente cumprido".
k) Maria Isabel Costa Silva e Sotero Trindade Gouveia Silva: A informação apresentada refere que são aguardados "os desenvolvimentos do processo de execução fiscal intentado contra" os beneficiários do aval.
Quanto "ao processo da IHM - Investimentos Habitacionais da Madeira, EPERAM" foi mencionado que, relativamente à ação instaurada por esta entidade "contra os atuais titulares do direito de superfície" (Processo n.º 48/15.0BEFUN de 04.02.2015), "em 25.03.2015, os réus, Tiago Miguel Pinto Freitas e mulher Diana Maria Silva, Sotero Trindade Gomes e mulher Maria Isabel Silva, foram notificados pelo Tribunal para contestar a ação instaurada pela IHM, EPERAM, tendo sido devolvidas as cartas destes últimos. Foi feita nova citação aos 10.04.2015. Aguardam-se os desenvolvimentos deste processo".
l) MARIA ASSIS TEIXEIRA FÉLIX: Foi referido que "em julho [de 2015], o Agente de Execução transferiu para a RAM 2.000,00(euro) da penhora mensal sobre a pensão da executada e informou a RAM sobre o valor efetivamente penhorado pela Caixa Geral de Aposentações até 20.10.2014, pelo que foi solicitado o ponto de situação atual das penhoras cobradas pelo Agente de Execução à executada. Entretanto, e no âmbito do Processo n.º 436/06.3TCFUN (...), permanece a penhora mensal sobre a pensão da Executada, tendo o Advogado da RAM requerido a transferência da quantia retida e ainda não transferida na totalidade a favor da RAM pelo Agente de Execução. Por outro lado (...), foi requerida a penhora do direito da Executada a metade (1/2) de um prédio urbano (...), cuja morosidade na concretização da mesma o Agente de Execução atribui à verificação de problemas informáticos".
8.4.5 - Cobrança de comissões de aval
Em 2014, a receita proveniente da cobrança de comissões sobre os avales prestados pela Região atingiu o montante global de 1.579,9 mil euros (incluindo juros de mora), valor que representa 96,7% do total liquidado no ano, conforme resulta do quadro abaixo.
QUADRO VIII.17
Cobrança de comissões sobre avales
Os dados evidenciam ainda que sete das entidades não tinham regularizado totalmente os respetivos encargos até 31 de dezembro, o que envolvia um montante global de 53,2 mil euros.
Comparativamente ao ano anterior regista-se uma diminuição do montante global em atraso, mantendo-se no entanto o número de entidades nessa situação.
No âmbito do contraditório o SRF veio informar que no "decorrer do ano 2015, foram pagos os valores devidos à Região, com exceção da Associação de Futebol da Madeira", referindo que, relativamente a este caso, "enveredou-se pela cobrança coerciva, tendo havido lugar à instauração de um processo de execução fiscal", na sequência do qual a "Associação de Futebol da Madeira apresentou proposta de dação em cumprimento de um prédio", situação que (conforme referido no ponto 8.4.4.3, alínea c) está em análise por parte da SRF.
8.4.6 - Evolução das responsabilidades da RAM
No quadro que se segue sintetiza-se a evolução das responsabilidades da RAM, entre 2013 e 2014, resultantes das garantias prestadas, discriminadas por tipo de entidade beneficiária.
QUADRO VIII.18
Evolução das responsabilidades da RAM
A análise àqueles dados permite concluir pelo seguinte:
. Em 2014, as responsabilidades da RAM resultantes da prestação de garantias diminuíram em cerca de 41 milhões de euros, o que representa um decréscimo de 3,5% face ao ano anterior;
. Aquele decréscimo foi originado, especialmente, pela redução do volume das responsabilidades originadas no sector público empresarial, na ordem dos 23,6 milhões de euros, sendo no entanto extensivo às demais tipologias de entidades;
. O decréscimo do volume das responsabilidades associadas ao sector público empresarial teve origem nas amortizações de créditos contraídos pela Valor Ambiente, S.A. e pela IHM, E.P.E., na ordem dos 7,9 milhões de euros e 5 milhões de euros, respetivamente.
8.5 - Quadro global da dívida
8.5.1 - Encargos globais da dívida
Os montantes globais orçamentados e os pagamentos realizados a título de passivos financeiros e encargos correntes da dívida pública, desenvolvidos pelas rubricas da classificação económica da despesa constam dos quadros seguintes.
QUADRO VIII.19
Passivos Financeiros
Em 2014 os pagamentos relativos a passivos financeiros atingiram 257,8 milhões de euros, esgotando assim a quase totalidade do montante orçamentado.
No entanto, o valor líquido das amortizações ocorridas no ano ficou-se pelos 91,5 milhões de euros (vide o quadro 21), encontrando-se os restantes passivos financeiros associados, na sua maior parte (166 milhões de euros), à conversão de um mútuo em empréstimo obrigacionista (operação que se encontra referida no ponto 8.1.1.), e o remanescente (238,4 mil euros) às devoluções ocorridas no âmbito do empréstimo do Estado (cfr. o ponto 8.1.1.1-A).
QUADRO VIII.20
Juros e outros encargos correntes da dívida
O pagamento de juros e de outros encargos correntes da dívida pública rondaram os 93 milhões de euros, atingindo 98,5% da respetiva previsão orçamental.
O quadro agrega a totalidade dos encargos com o serviço da dívida, permitindo uma análise mais circunstanciada da estrutura e da distribuição das diferentes componentes pelos respetivos empréstimos.
QUADRO VIII.21
Encargos globais com o serviço da dívida
Os elementos informativos constantes do quadro evidenciam os seguintes aspetos:
. Em 2014, os encargos globais com o serviço da dívida pública atingiram um montante de 184,5 milhões de euros, repartindo-se entre amortizações e juros em partes sensivelmente idênticas;
. Os encargos com o serviço da dívida pública direta atingiram 172,8 milhões de euros (93,7% do total), sendo constituídos maioritariamente por juros (89,8 milhões de euros);
. O total dos juros e dos outros encargos rondou os 93 milhões de euros, evidenciando um aumento de 69,8% (38,2 milhões de euros) face ao ano anterior, o qual foi induzido pelo incremento dos juros da dívida direta em 74,1%.
Há ainda a registar o facto de o Relatório da Conta da Região (no ponto relativo à dívida e nos respetivos anexos), não fazer referência ao pagamento de 221 milhões de euros relativos a juros de mora, que se encontram classificados na rubrica de C.E., 03.05.02 - Juros e Outros encargos - Outros juros - Outros (337), da Conta da RAM e que são referentes a encargos da dívida administrativa (juros de mora).
Recordar, neste particular, que o TC no Parecer sobre a Conta da RAM de 2013, manifestou o entendimento que, a contabilização dos encargos em causa na referida rubrica era desadequada, visto não refletir a verdadeira natureza dos encargos em apreço, ao remetê-los para uma rubrica de carácter residual.
Tendo o classificador económico das despesas públicas reservado para os encargos da dívida os subagrupamentos 03.01 - "Juros da dívida pública" e 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida pública", resulta daí naturalmente que a prática de disseminação de encargos daquela natureza em subagrupamentos distintos tende a degradar a transparência da prestação de contas.
Tal entendimento, já expresso no Parecer Conta da RAM de 2013, vem aliás a revelar-se bastante pertinente, na medida em que, a Região pagou em 2014, 221 milhões de euros em juros da dívida administrativa sem que esse montante se encontre refletido nos encargos da dívida.
No exercício do contraditório o SRF veio alegar que a "classificação orçamental dos juros de mora D.03.05.02.J0.00 - Juros de mora decorre de orientações da Direção-Geral do Orçamento relativamente a esta matéria, estando as mesmas expressas na Circular 1371 - Instrução para preparação do Orçamento do Estado para 2013 aprovadas por despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 6 de julho de 2012, e nas Circulares subsequentes com as orientações relativas à preparação dos Orçamentos dos anos de 2014 e de 2015" (338).
Acrescenta o SRF que, tendo voltado a indagar a DGO sobre a contabilização dos encargos com juros de mora na referida rubrica, "aquela entidade informou-nos o seguinte":
"Relativamente à questão suscitada pela Direção Regional do Orçamento e Tesouro, respeitante à rubrica de classificação económica de despesa a adotar na contabilização dos encargos com juros de mora, é entendimento desta Direção-Geral que, caso esteja em causa exclusivamente o pagamento de juros de mora associados a dívidas a fornecedores (dívida administrativa), no âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro/RAM, afigura-se que a rubrica residual 03.05.02.J0 - "Juros e outros encargos - Outros - Outros - Juros de mora" é, efetivamente, a mais adequada.
Com efeito, esses encargos não estão relacionados com "despesas associadas à contratação, gestão e amortização de empréstimos, transacionáveis ou não transacionáveis, diretamente contraídos pelas entidades integrantes do sector público" (conforme refere a nota explicativa anexa ao Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14/02 no que respeita ao subagrupamento económico 03.01 - "Juros da dívida pública"), nem com "as outras despesas correntes que, para além dos juros, já anteriormente considerados, são inerentes à contratação e gestão dos empréstimos até ao seu vencimento" (nota explicativa do subagrupamento económico 03.02 - "Outros encargos correntes da dívida"), não devendo, portanto, ser imputados aos subagrupamentos de classificação económica de despesa 03.01 e 03.02.".
A argumentação aduzida centra-se na vertente da justificação formal para a contabilização dos aludidos encargos naquela rubrica da classificação económica da despesa sem nada acrescentar quanto ao facto de o Relatório da Conta da RAM não relevar o referido montante nos encargos da dívida.
Quanto àquela justificação importa reter, desde logo, que a invocada circular não contém qualquer fundamentação técnica para a orientação emitida (entenda-se, contabilização dos juros de mora na rubrica 03.05.02) limitando-se a interpretar as notas explicativas ao classificador económico.
Tal interpretação fixa-se no conteúdo literal das notas explicativas ao subagrupamentos da despesa 03.01 e 03.02, para concluir que o pagamento de juros de mora por dívidas a fornecedores não cabe nestes subagrupamentos. Ora, se aplicarmos o mesmo raciocínio à interpretação das notas relativas ao subagrupamento 03.05, somos levados a concluir que os encargos em causa também não encontram pleno cabimento nesse subagrupamento (339).
Serve isto para concluir que a solução deve ser encontrada com respeito pela legislação em vigor, mas tendo especial atenção sobre a substancia das despesas em causa, as quais, no caso em concreto, não podem ser dissociadas do endividamento da Região.
8.5.2 - Situação global de endividamento
No quadro procede-se à agregação dos montantes globais dos diferentes tipos de dívida das entidades que integram o Sector Público Administrativo da RAM, com referência a 31 de dezembro de 2014, nos termos que resultam dos pontos 8.1.2, 8.2 e 8.3.
QUADRO VIII.22
Endividamento global da RAM
No final de 2014 o endividamento global do Sector Público Administrativo regional rondava os 4,6 mil milhões de euros, o qual era constituído maioritariamente por dívida direta, que representava 75,7% do total.
Comparativamente ao ano anterior regista-se um aumento global na ordem dos 117,8 milhões de euros que se explica, essencialmente, pelo efeito da inclusão da APRAM, S.A. (a sua dívida direta, excluindo a RAM, ascendia a 181,1 milhões de euros) no universo das EPR (cfr. o ponto 8.2), que foi no entanto atenuado pela redução dos passivos dos SFA (cfr. o ponto 8.3), já que no que se refere ao GR a redução dos passivos foi totalmente compensada pelo aumento da dívida direta.
Importa por fim referir, atentos os princípios orçamentais da sustentabilidade e da equidade intergeracional, que, de acordo com os dados do Anexo LVII à Conta da RAM de 2014 (340), as responsabilidades contratuais plurianuais da Região foram avaliadas pela SRF em cerca de 8,8 mil milhões de euros, dos quais 2,8 mil milhões entre os anos 2015 a 2019.
8.5.3 - Operações de gestão da dívida e regularização de passivos
No uso da autorização conferida ao Governo Regional pelo n.º 1 do artigo 9.º do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, referente às operações de gestão da dívida pública regional, ao abrigo da respetiva alínea e) foi efetuada a conversão do empréstimo na forma de mútuo, contraído em 2013 pela Região junto do BANIF, num empréstimo obrigacionista. Esta conversão, efetuada nos termos do n.º 4 da cláusula 2ª do contrato de mútuo, realizou-se através de duas emissões, sendo a primeira de 130 milhões de euros, autorizada pela RCG n.º 279/2014, de 8 de maio, e a segunda de 36 milhões de euros, autorizada pela RCG n.º 680/2014, de 3 de julho.
Quanto à observância do disposto no n.º 2 e no n.º 3 do artigo 10.º do referido DLR n.º 31-A/2013/M, por parte das entidades públicas não integradas no universo das administrações públicas em contas nacionais, foram autorizadas as seguintes operações de financiamento:
. Empréstimo de longo prazo contraído pela Madeira Tecnopolo, S A., junto do BANIF, para consolidação de dívida existente, no montante de (euro) 13.325.000,00, pelo prazo de 15 anos;
. Empréstimo de longo prazo contraído pela IHM, S.A., junto do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I.P., destinado à aquisição de 11 fogos a custos controlados, no montante de (euro) 279.180,88, pelo prazo de 25 anos.
Ao abrigo dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 13.º do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, na redação do DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro, o Governo Regional encontrava-se igualmente autorizado a realizar diversas operações de assunção e regularização de passivos e responsabilidades e a celebrar acordos de pagamento para regularização de encargos de anos anteriores.
De acordo com a informação prestada pela SRF, ao abrigo do n.º 1 daquele artigo não foram realizadas quaisquer operações. Já no que se refere à previsão do n.º 2 daquela norma foram celebrados dezassete acordos de pagamento, envolvendo um montante global próximo de 249,6 milhões de euros (sintetizados no mapa abaixo).
QUADRO VIII.23
Acordos de pagamento celebrados ao abrigo do n.º 2 do artigo 13.º
Verifica-se que os acordos de pagamento com valores mais significativos respeitam créditos detidos por empreiteiros de obras públicas (341), com exceção do acordo referente a dívidas do IASAÚDE ao Banco Comercial português.
Relativamente ao disposto no n.º 3 do mencionado artigo, a Região celebrou um total de cinquenta e um acordos de regularização de dívida com clubes e associações desportivas, os quais envolvem um montante global de (euro) 4.626.093,78.
8.5.4 - Dívida com garantia do Estado
O quadro seguinte apresenta as operações de financiamento da Administração Regional que se encontram cobertas por garantia do Estado.
QUADRO VIII.24
Dívida da Região avalizada pelo Estado
Observa-se assim que a 31 de dezembro de 2014 o montante das responsabilidades efetivas do Estado por garantias prestadas a favor de entidades da Administração Regional totalizava 1,2 mil milhões de euros.
8.6 - Défice e endividamento
(Ótica da contabilidade nacional)
Atendendo aos princípios e regras de estabilidade orçamental e limites de endividamento, inscritos nos artigos 10.º-A e 87.º da LEO, procedeu-se à recolha da informação resultante dos procedimentos previstos no artigo 21.º da LFRA (343), atinentes ao apuramento do contributo da Região para o défice e a dívida das administrações públicas, de acordo com a metodologia do SEC (Sistema Europeu da Contas Nacionais e Regionais) (344) e do respetivo Manual do Défice e da Dívida aprovado pelo Eurostat.
8.6.1 - Défice da Administração Regional
A informação relativa à conta consolidada da administração pública regional, na ótica da contabilidade nacional, apresentada no Relatório da Conta da RAM de 2014 (ponto 3.2), mostra que no apuramento de março de 2015, para efeitos da notificação do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE), a estimativa do saldo da administração pública regional, em 2014, evidenciava uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 89,2 milhões de euros.
Este resultado corresponde aos dados incorporados na notificação do PDE de abril de 2015 efetuada pela autoridade estatística nacional (345). No entanto, a revisão daquela estimativa para efeitos da notificação de outubro de 2015 reduziu ligeiramente aquele saldo para 87,6 milhões de euros, conforme evidenciado no quadro abaixo.
QUADRO VIII.25
Estimativa do saldo da administração pública regional
Tendo por referência os dados da notificação de outubro de 2015, o contributo dos subsectores da administração regional para o saldo apurado distribui-se da seguinte forma:
QUADRO VIII.26
Decomposição do saldo da RAM
Comparativamente ao ano anterior, não se registou a reclassificação de novas entidades no Sector Institucional das Administrações Públicas, mantendo-se assim um total de dezasseis entidades naquela situação (346).
8.6.2 - Dívida da RAM
De acordo com os dados apresentados pela DREM (setembro de 2015) relativos à dívida das administrações públicas regionais, o valor da dívida bruta da RAM (347), a 31/12/2014, atingia 4.490,9 milhões de euros, sendo o mesmo constituído em cerca de 90% por empréstimos, conforme resulta do quadro seguinte.
QUADRO VIII.27
Dívida da RAM
No final de 2014 a dívida detida pelo Governo Regional e pelos Serviços e Fundos Autónomos representava cerca de três quartos do total (cerca de 3,4 mil milhões de euros), cabendo ao sector público empresarial o restante (quase 1,1 mil milhões de euros).
QUADRO VIII.28
Decomposição da dívida da RAM
8.6.3 - Limite de endividamento
A Lei que aprovou o Orçamento do Estado (348) para 2014, no seu artigo 141.º, n.º 1, impôs a regra do endividamento líquido nulo para as Regiões Autónomas, prevendo no entanto algumas exceções conforme referido no ponto 8.1.
Tendo em conta os dados da segunda notificação de 2015 no âmbito do PDE, apurados pelo INE, a RAM, em 2014, apresentou um saldo positivo, evidenciando uma capacidade líquida de financiamento (B.9) na ordem dos 87,6 milhões de euros.
Registe-se ainda que, atenta a vigência do PAEF, os limites à dívida regional introduzidos pelo artigo 40.º da nova Lei das Finanças da Regiões Autónomas (349), foram suspensos pelo artigo 142.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014.
8.7 - Conclusões
Em função dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos através da análise efetuada à dívida e outras responsabilidades da Região em 2014, destacam-se as seguintes conclusões:
a) O produto dos empréstimos contraídos pela RAM em 2014 atingiu os 505,7 milhões de euros (cfr. os pontos 8.1.1 e 8.1.1.1).
b) Em 2014 a dívida pública direta da RAM aumentou 16,9%, totalizando 2,9 mil milhões de euros a 31 de dezembro, o que significou um aumento líquido de 424,8 milhões de euros em relação a 2013 (cfr. o ponto 8.1.2).
c) No final de 2014, os passivos de todo o Sector Publico Administrativo da Região rondavam os mil milhões de euros, evidenciando uma diminuição na ordem dos 471,7 milhões de euros, ou seja 31,1%, face ao ano anterior. Do conjunto dos passivos cerca de 732,3 milhões de euros (70,2%) representavam contas a pagar, e destas, cerca de 322,6 milhões constituíam pagamentos em atraso (cfr. o ponto 8.3).
d) O montante global das responsabilidades da RAM por garantias prestadas situava-se nos 1.126,6 milhões de euros, evidenciando um decréscimo de 41 milhões de euros (3,5%) face ao ano anterior (cfr. os pontos 8.4.2 e 8.4.6).
e) Os encargos globais com o serviço da dívida atingiram 184,5 milhões de euros (constituídos em 49,6% por amortizações), dos quais cerca de 172,8 milhões de euros respeitam à dívida direta (cfr. o ponto 8.5.1).
f) O total dos juros e outros encargos correntes rondou os 93 milhões de euros, evidenciando um aumento de 69,8% (38,2 milhões de euros) face ao ano anterior, induzido pelo incremento de 74,1% nos juros da dívida direta.
Para além daqueles encargos da dívida, a Região pagou cerca de 221 milhões de euros, relativos a juros de mora, que se encontram contabilizados numa rubrica que se considera desadequada, e que o Relatório da Conta da Região não evidencia como encargos da dívida (cfr. o ponto 8.5.1).
g) O endividamento global do Sector Público Administrativo regional rondava os 4,6 mil milhões de euros, mais 117,8 milhões de euros que no ano anterior devido, essencialmente, à inclusão da APRAM, S.A. no universo das EPR (cfr. o ponto 8.5.2).
h) Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de outubro de 2015, efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, a administração pública regional evidenciou em 2014 uma capacidade líquida de financiamento no montante de 87,6 milhões de euros, situando-se o valor da sua dívida bruta, a 31/12/2014, em 4.490,9 milhões de euros (cfr. os pontos 8.6.1 e 8.6.2).
8.8 - Recomendações
Em 2014, com a apresentação do Anexo XXI ao Relatório da Conta da Região, foi dado acolhimento à recomendação que vinha sendo reiterada no sentido de que a Conta da RAM deveria espelhar a dívida direta das EPR em observância ao disposto na alínea 2) do ponto V do artigo 27.º da LEORAM.
A reapreciação, à luz da argumentação apresentada em contraditório (350), do acatamento da recomendação que pugnava pela fixação e enunciação expressa de critérios objetivos de definição do limite máximo dos avales a conceder anualmente pela RAM, foi no sentido de considerar que o atual enquadramento legal da matéria concretiza suficientemente os propósitos da recomendação formulada.
Capítulo IX
Operações Extraorçamentais
No âmbito do Parecer sobre a conta, o Tribunal aprecia a atividade financeira da RAM sob o aspeto da "(...) movimentação de fundos por operações de tesouraria, discriminados por tipos de operações", nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 41.º da LOPTC, aplicável por força do artigo 42.º, n.º 3, da mesma Lei.
A atividade financeira da Região compreende não só a movimentação de fundos públicos em execução do respetivo orçamento, como as denominadas operações extraorçamentais (351) constituindo estas últimas o objeto principal deste capítulo.
Analisa-se aqui, em articulação com o Capítulo X- As Contas da Administração Pública Regional, a informação disponibilizada nos mapas relativos à situação de tesouraria, previstos no ponto IV do artigo 27.º da LEORAM, verificando a sua consistência com os restantes elementos constantes da conta da Região, bem como com outros remetidos pela Secretaria Regional do Plano e Finanças.
Desde o ano anterior, e reiterada pela norma do artigo 25.º do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro (352), destaca-se que as receitas próprias dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as empresas públicas reclassificadas, deixaram de ter expressão na tesouraria do Governo Regional (353), observando-se consequentemente que o grupo "Contas de Ordem" (354) não integra a conta da RAM de 2014, em particular as operações extraorçamentais.
Nos termos do artigo 13.º, n.º 1, da LOPTC, e do artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM, o documento contendo a análise efetuada às operações extraorçamentais foi sujeito a contraditório, através da audição por escrito do Secretário Regional das Finanças e Administração Publica, cujas alegações (355) foram analisadas e levadas em consideração pelo Tribunal.
9.1 - Operações extraorçamentais
Os fluxos financeiros não orçamentais, mas com expressão na tesouraria, inscritos no "Quadro IX.1 - Operações extraorçamentais" (356), ascenderam a cerca de 124,5 milhões de euros pelo lado da receita e de 142,8 milhões de euros pelo lado da despesa, representando, respetivamente, 6,2% e 7% do total dos fundos movimentados pela Tesouraria do GR [excluindo os saldos transitados (357)].
QUADRO IX.1
Operações extraorçamentais - 2014
A comparação entre os recebimentos e os pagamentos do ano mostra um saldo negativo de cerca de 18,3 milhões de euros, com o contributo determinante dos "Recursos próprios de terceiros", onde as saídas de fundos excederam em cerca de 18,2 milhões de euros as entradas (358).
Este saldo resulta essencialmente do fluxo de saída de fundos afeto ao item DRAJ, que advém da entrega ao Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social-IP, de receitas consignadas ao Estado nos termos do n.º2, do artigo 14.º do DL n.º 247/2003 (359).
Destacam-se as entradas (65,5 milhões de euros) e as saídas (83,7 milhões de euros) no grupo dos "Recursos próprios de terceiros", representativas de, respetivamente, 52,6% e 58,6% do total dos fluxos de entrada e de saída das operações extraorçamentais, muito influenciado pelo "Fundo de Equilíbrio Financeiro" com 47,7 milhões de euros (entradas e saídas). Sobressai ainda, a Retenção de receitas do Estado (55 e 55,2 milhões de euros), no âmbito do qual o item IRS/IRC apresenta-se como o segundo mais expressivo com movimentos de entrada e saída na ordem dos 30,3 milhões de euros.
Numa perspetiva evolutiva, verifica-se que a execução de 2014 traduz uma redução das entradas de fundos de 1% (-1,2 milhões de euros) e um aumento das saídas de fundos de 17,8% (21,5 milhões de euros).
QUADRO IX.2
Variação anual das operações extraorçamentais (2013/14)
Nota: Variações apresentadas com base nos elementos constantes das Contas da RAM, relativas aos anos 2013 e 2014.
Para o decréscimo dos recebimentos extraorçamentais contribuiu essencialmente o grupo "Outras operações de tesouraria" com uma redução de 2,3 milhões de euros, explicada sobretudo pelas rubricas Descontos em vencimentos para Sentenças e Execuções e Depósitos de Garantia e cauções diversas.
Contudo, em termos absolutos, a variação mais significativa face ao ano anterior ocorreu no grupo "Recursos próprios de terceiros" ao nível das saídas de fundos, com um acréscimo de 17,9 milhões de euros, maioritariamente imputável à rubrica DRAJ (18 milhões de euros) por força da entrega das receitas consignadas ao Estado, nos termos do n.º 2 do artigo 14.º do DL n.º 247/2003 (360).
9.2 - Conclusões
Em 2014, as "Operações extraorçamentais" ascenderam a cerca de 124,5 milhões de euros pelo lado da receita e a 142,8 milhões de euros pelo lado da despesa, traduzindo nas entradas um decréscimo relativamente ao ano anterior de 1% (-1,2 milhões de euros) e nas saídas um acréscimo de 17,8% (21,5 milhões de euros) (cfr. o ponto 9.1).
Capítulo X
As Contas da Administração Pública Regional
Procede-se em seguida à análise global do resultado da atividade financeira desenvolvida pela Administração Regional com o objetivo de apurar os principais saldos da Conta do Governo Regional, da conta agregada dos Serviços e Fundos Autónomos, incluindo as EPR, e da Conta Consolidada da Região (Governo Regional, SFA e EPR), evidenciando-se ainda o efeito do valor dos pagamentos em atraso sobre o saldo global.
Em cumprimento do princípio do contraditório, previsto no n.º 1 do artigo 13.º da LOPTC, procedeu-se à audição, por escrito, do Secretário Regional do Plano e Finanças, cujas alegações (361) foram analisadas e tidas em consideração, na medida da sua pertinência, ao longo deste capítulo
10.1 - Análise global da execução
10.1.1 - Princípio do equilíbrio
O quadro que se segue coloca em evidência os principais saldos da conta da RAM de 2014, assim como a respetiva evolução face ao ano anterior:
QUADRO X.1
Evolução global da Conta da Região (Administração Direta)
Sem prejuízo de estar suspensa (362) a aplicação à RAM, do disposto no artigo 16.ºda LFRA (363), não foi observado o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um défice de 331,3 milhões de euros, evoluindo favoravelmente face ao ano anterior em 453 milhões de euros.
A análise do quadro revela ainda que:
. O saldo efetivo manteve-se negativo em 2014, apesar de evidenciar uma melhoria de 50% (416,2 milhões de euros), em relação a 2013, explicada, pela redução da despesa efetiva
(-23,4%) em ritmo superior ao da receita efetiva (-6,2%).
. O saldo corrente registou uma redução de 241,3 milhões de euros, passando a deficitário (-237,5 milhões de euros), o que se deveu ao facto de a despesa corrente ter crescido mais rapidamente (23%) que a receita corrente (0,9%).
. O saldo de capital foi excedentário em 228,8 milhões de euros, registando uma melhoria na ordem dos 114,9 milhões de euros, relativamente a 2013.
. Os juros da dívida aumentaram cerca de 36,9 milhões de euros (68,4%) face ao ano anterior.
Em 2014, o grau de cobertura das despesas pelas receitas, melhorou face ao ano anterior, exceto no que se refere às despesas correntes.
QUADRO X.2
Grau de cobertura das despesas pelas receitas
10.1.2 - Conta geral dos fluxos financeiros da RAM
O quadro seguinte reflete o resultado da Conta da Região de 2014, em consonância com o ajustamento da Conta do Tesoureiro do Governo Regional, comprovado pelo Tribunal na sequência da verificação externa da respetiva Conta (364).
QUADRO X.3
Conta geral dos fluxos financeiros da RAM
O saldo de encerramento da Conta da Região ascendeu a 191,4 milhões de euros, dos quais 186,9 milhões de euros eram saldo do Governo Regional.
10.1.3 - Conta geral dos Serviços e Fundos Autónomos
O mapa seguinte mostra o resultado da execução orçamental dos SFA de acordo com a classificação económica das receitas e das despesas:
QUADRO X.4
Conta geral dos SFA
Fonte: Conta da RAM de 2014 (Anexo XIX e XX) (366)
Destaca-se o facto das receitas correntes (448,4 milhões de euros) terem sido insuficientes para financiar as despesas de idêntica natureza (465,6 milhões de euros), subsistindo um saldo corrente deficitário à volta dos -17,2 milhões de euros.
Por comparação com 2013, as receitas correntes e as despesas correntes apresentaram variações negativas na ordem dos -1,6% e - 2,4%, respetivamente. No entanto, face ao acréscimo nas receitas (35,5%) e despesas de capital (47,1%), as receitas orçamentais (591,1 milhões de euros) e as despesas orçamentais (548,6 milhões de euros) aumentaram 2,5% e 2,9%, respetivamente.
A receita efetiva (559,5 milhões de euros) evidenciou um aumento 2,4%, originado pelo crescimento das transferências de capital provenientes da UE, de 17,8 milhões de euros. Por seu turno, a despesa efetiva (546,3 milhões de euros) apresentou um crescimento de 2 %, influenciado sobretudo pelo aumento das transferências de capital e da aquisição de bens de capital em 12,6 e 11,5 milhões de euros, respetivamente.
10.1.4 - Conta geral de operações de tesouraria
e transferências de fundos
Os fundos movimentados pela Tesouraria do Governo Regional (367), incluindo os saldos de gerência (368), atingiram cerca de 2 217,4 milhões de euros (2 713,3 milhões de euros, em 2013).
O saldo final da Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos ascendeu a cerca de 191,4 milhões de euros, o que representa uma redução de 12%, relativamente ao ano anterior, observando-se que a sua maior parte tem origem no Governo Regional.
QUADRO X.5
Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos
No quadro anterior foi ainda evidenciada a existência de perto de 1,1 milhões de euros de Reposições abatidas nos pagamentos em 2014, desagregadas por departamentos nos mapas Anexo XXXIII e XXXIV (369), dos quais 932,4 mil euros resultam de juros e outros encargos afetos à SRPF.
10.2 - Conta Consolidada da Administração Pública Regional
A apresentação da Conta consolidada do setor público administrativo da RAM está prevista no n.º 2 do artigo 26.º da LEORAM, pese embora ainda não se encontrem definidas as normas que devem reger a consolidação de contas na ótica da contabilidade pública.
À semelhança dos anos anteriores o Relatório que acompanha a Conta da Região de 2014 apresenta a conta da Administração Pública Regional consolidada na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional.
No que toca à consolidação na ótica da contabilidade pública, observa-se que o Relatório apresenta a decomposição da despesa consolidada (designadamente através dos Quadros 11 e 12 e dos Anexos XXVI a XXVIII), pese embora o mesmo não se verifique relativamente à receita consolidada cuja informação se restringe aos valores agregados da conta consolidada (Quadro 9).
Da análise aos dados apresentados, patenteados no quadro, conclui-se que os procedimentos de consolidação efetuados se traduziram na agregação das receitas e das despesas, dos diversos organismos que integram a Administração, com o ajustamento dos montantes relativos às transferências, correntes e de capital, e aos ativos e passivos financeiros.
QUADRO X.6
Conta consolidada da RAM de 2014
Fonte: Relatório da Conta da RAM de 2014.
A consolidação das contas das entidades públicas da RAM de 2014 evidencia o seguinte:
. A receita total consolidada (excluídas as reposições não abatidas nos pagamentos) rondou os 2,2 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2,0 mil milhões de euros, observando-se, em ambos os casos, uma redução face ao ano anterior, na ordem dos 17,5% e 19%, respetivamente;
. O saldo corrente consolidado foi deficitário em 254,7 milhões de euros, evidenciando um expressivo agravamento face ao ano anterior (em que atingiu - 17,5 milhões de euros), por seu turno, o saldo de capital foi excedentário em 483,2 milhões de euros (249,7 milhões de euros, em 2013);
. O saldo global (370) da Conta Consolidada atingiu 229,4 milhões de euros, maioritariamente provenientes da Administração Direta, evidenciando uma quebra de 3,7% face ao ano anterior;
. O saldo de Tesouraria rondou os 259,9 milhões de euros (diminuindo em 11,3% face a 2013), a maior parte do qual é referente às operações orçamentais do Governo Regional.
No quadro que se segue confronta-se o saldo transitado para a gerência seguinte com o valor dos pagamentos em atraso à data de 31 de dezembro de 2014.
QUADRO X.7
Saldo corrigido
O saldo da Conta Consolidada de 2014 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidencia um défice na ordem dos 93,2 milhões de euros, registando-se uma melhoria significativa face ao ano anterior, quando aquele indicador se fixou em 282,4 milhões de euros.
No que se refere à conta consolidada na ótica da contabilidade nacional, os dados apresentados pelo Relatório correspondem à primeira notificação de 2015, no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE).
QUADRO X.8
Síntese da Conta da APR (ótica das Contas Nacionais)
Conforme resulta do quadro acima, a Conta da APR em 2014, em contabilidade nacional (372), apresentou uma receita total na ordem dos 1.480,7 milhões de euros e uma despesa total próxima de 1.391,5 milhões de euros, evidenciando uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 89,2 milhões de euros.
Aqueles dados, apurados no âmbito da notificação de março de 2015, viriam a sofrer uma ligeira alteração aquando da segunda notificação (setembro de 2015) (373), tendo a capacidade líquida de financiamento sido fixada nos 87,6 milhões de euros.
10.3 - Adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública
A extensão da aplicação da contabilidade patrimonial a todos os organismos da administração pública regional iniciou-se em 2013, com a adoção do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) por todos os serviços do Governo Regional, e a implementação do sistema de informação contabilística GeRFiP (Gestão de Recursos Financeiros Partilhada). Paralelamente à implementação do POCP na administração regional direta verificou-se também adoção do SIGORAM (Sistema de Informação e Gestão Orçamental da RAM) por todos os serviços da administração pública regional (direta e indireta).
Em 2014 a administração regional deu continuidade à implementação daqueles sistemas (374), pelo que a Conta da RAM de 2014, à semelhança do já ocorrido no ano anterior, apresentou o Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional (serviços simples e integrados), bem como o Balanço e a Demonstração de Resultados de cada um dos SFA e EPR (375).
No que se refere ao conteúdo do Balanço e a Demonstração de Resultados do Governo Regional, é possível confirmar que os saldos de abertura e encerramento das disponibilidades no balanço encontram-se em conformidade com a conta geral dos fluxos financeiros da Região.
Aquelas demonstrações financeiras apresentam um total de balanço, a 31 de dezembro de 2014, de 3.102.881.112,48 euros, com um total de fundos próprios negativo em 533.405.019,75 euros e um resultado líquido negativo de 3.764.994,22 euros.
Na medida em que aquelas peças contabilísticas não foram objeto de auditoria, não se expressa uma opinião sobre a justeza da representação da posição financeira da Região (376) e do resultado das suas operações apresentados naquelas demonstrações financeiras.
Não obstante considera-se que, estando todos os organismos da APR a aplicar a contabilidade patrimonial, estão reunidas as bases para a apresentação das demonstrações financeiras consolidadas da Região, pese embora se reconheça a existência de importantes questões por resolver no que toca à completa inventariação do património, já que, conforme decorre do Capítulo IV (ponto 4.1), o processo de identificação e regularização dos bens imóveis da RAM não se encontra ainda concluído.
10.4 - Conclusões
Na sequência dos trabalhos desenvolvidos e dos resultados obtidos, enunciam-se, de seguida, as principais conclusões do presente capítulo:
a) Em 2014, a Conta da Região não observou o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da LEORAM, já que o saldo primário apresentou um défice de 331,3 milhões de euros, pese embora a vigência da regra do equilíbrio nos termos do artigo 16.º da LFRA tenha sido suspensa para o exercício de 2014 (cfr. o ponto 10.1.1).
b) A receita total consolidada rondou os 2,2 mil milhões de euros, enquanto a despesa total consolidada fixou-se em 2,0 mil milhões de euros, observando-se uma redução, face ao ano anterior, na ordem dos 17,5% e 19%, respetivamente (cfr. o ponto 10.2).
c) O saldo da Conta Consolidada de 2014 corrigido pelo montante dos pagamentos em atraso evidenciou um défice na ordem dos 93,2 milhões de euros.
Na ótica da contabilidade nacional a Conta da APR evidenciou uma capacidade líquida de financiamento (B.9) no montante de 87,6 milhões de euros (cfr. o ponto 10.2).
10.5 - Síntese da Verificação Externa à Conta do Tesoureiro do Governo Regional (377)
A verificação externa à conta do tesoureiro do Governo Regional teve em consideração o âmbito descrito no artigo 54.º da LOPTC, compreendendo, nomeadamente, a análise e conferência da conta com vista à demonstração numérica das operações que integram o débito e o crédito da gerência de 2014, com destaque para a confirmação dos saldos de abertura e de encerramento.
O trabalho de campo envolveu a análise da legalidade e regularidade, por amostragem, de um conjunto de operações representativas dos fluxos financeiros registados na conta, tendo-se concluído que:
1 - A conta do Tesoureiro do ano de 2014 (378) encontrava-se instruída e organizada de acordo com as instruções aplicáveis, sendo os documentos e valores registados nos mapas que compõem a prestação de contas consistentes entre si.
2 - As operações que integram o débito e o crédito da conta encontram-se, devidamente sustentadas pelos correspondentes registos contabilísticos, não tendo sido detetada, na amostra documental analisada, qualquer irregularidade que afete o valor do saldo para a gerência seguinte.
3 - O Manual de Procedimentos e de Funcionamento da Tesouraria do Governo Regional, datado de 2005, encontra-se desatualizado face ao enquadramento normativo e regulamentar da atividade administrativa e contabilística da Tesouraria do Governo Regional.
(1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.
(2) Lei de Enquadramento Orçamental da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 28/92, de 01/09). De acordo com o seu artigo 24.º, n.º 3, a emissão do Parecer sobre a Conta da Região antecede a sua apreciação e aprovação por parte da Assembleia Legislativa da Madeira [cfr. ainda o artigo 38.º, al. b), do Estatuto Político Administrativo da RAM (EPARAM)].
(3) Até 31 de dezembro do ano seguinte àquele a que respeita, ver ainda a alínea o) do artigo 69.º do EPARAM.
(4) Segundo os dados do World Economic Outlook (FMI, out/2015), em 2014 o crescimento no conjunto das economias avançadas atingiu 1,8%, enquanto nas economias dos mercados emergentes foi de 4,6%, valores que comparam, respetivamente, com 1,1% e 5,0% registados no ano anterior.
(5) Em 2014 o crescimento na zona euro atingiu 0,9%, invertendo assim a tendência de quebra registada nos dois anos precedentes (-0,8% em 2012 e - 0,3% em 2013) [cfr. os dados do Eurostat, relativos à taxa de crescimento real do PIB em volume, atualizados em 23/11/2015].
(6) Que findou em maio de 2014.
(7) De acordo com os dados do Eurostat atrás referidos, em 2014 a economia portuguesa apresentou um crescimento estimado em 0,9%, o que representa uma inversão da tendência de queda sofrida nos três anos anteriores (respetivamente, - 1,8%, - 4% e - 1,1%, por ordem temporal).
(8) De acordo com os dados do INE (atualização de 04/02/2015), em 2014 a taxa de desemprego em Portugal fixou-se em 13,9% (em 2013 havia sido de 16,2%).
(9) À data desta análise não se encontravam ainda disponíveis os dados do PIB da RAM referentes a 2014.
(10) Cfr. os dados anuais do emprego divulgados pela DRE (em 23/03/2015).
(11) Cfr. o artigo 22.º da citada Lei. A Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (no seu artigo 71.º) manteve em vigor o artigo 5.º e dispôs ainda sobre o artigo 6.º, ambos da Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 de junho.
(12) Cfr. o artigo 42.º, n.º 1, da LOPTC. De harmonia com o artigo 29.º, n.º 3, da LOPTC, o coletivo conta ainda com a presença do Magistrado do Ministério Público colocado na SRMTC.
(13) As referências apresentadas, entre parênteses, reportam-se à Parte II - Relatório, com exceção para as ressalvas identificadas, seguindo uma numeração idêntica à dos respetivos capítulos.
(14) Conforme decorre da estatuição do artigo 24.º, n.º 3, da LEORAM, enquanto entidade fiscalizadora da atividade do Governo Regional, e caso a Conta da RAM não seja aprovada, a ALM pode determinar, se a isso houver lugar, a efetivação da correspondente responsabilidade.
(15) Registe-se que, na sequência das alterações introduzidas na Lei n.º 98/97, de 26/08, pela Lei n.º 48/2006, de 29/08, o não acatamento reiterado e injustificado das recomendações deste Tribunal passou a constituir fundamento autónomo de imputação de responsabilidade financeira sancionatória, conforme resulta de forma expressa da atual alínea j) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC.
(16) Retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13/10.
(17) O princípio do equilíbrio orçamental estabelecido pelo n.º 2 do artigo 4.º da LEORAM foi suspenso atendendo à submissão da RAM ao PAEF.
(18) Cfr. o ponto 8.3 do presente relatório.
(19) De acordo com a segunda notificação de 2015 no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos.
(20) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.
(21) Doravante identificada no texto como LEORAM.
(22) Através do ofício n.º 1.831, de 23/11/2015.
(23) Nos pontos 16 e 17.
(24) Embora a LEORAM (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro) não contemple uma norma que regule esta obrigação informativa, tal como sucede com a Conta Geral do Estado (cfr. o artigo 63.º da LEO, que dispõe do seguinte modo: "O Governo envia à Assembleia da República, acompanhando o relatório da Conta Geral do Estado, uma informação sobre os resultados do funcionamento do sistema e dos procedimentos do controlo interno das operações de execução do orçamento a que se refere o n.º 5 do artigo 58.º, especificando o respetivo impacte financeiro").
(25) Cfr. o ponto 18 do relatório da conta.
(26) Ambas as citações foram extraídas do ponto 1 do relatório da conta.
(27) Refira-se, a propósito, que o relatório da conta do ano anterior, no seu ponto 1, informava que "estão a ser efetuados esforços no sentido de no futuro ser apresentada a informação patrimonial da Administração Pública Regional consolidada". Também, neste âmbito, a auditoria realizada aos sistemas de gestão financeira, orçamental e de recursos humanos da APR (Relatório n.º 17/2014-FS/SRMTC), revelou que "Embora os sistemas de gestão financeira e orçamental se encontrem estabilizados e próximos da sua configuração final, continuam em execução os trabalhos conducentes à implementação num futuro próximo (se bem que sem um calendário definido) da plataforma RIGORE Central, que possibilitará a obtenção da conta e de informação consolidada de toda a APR" (páginas 11 e 12).
(28) Através da Unidade de Controlo da Despesa (UCD) e do Departamento de Controlo de Vencimentos (DCV). Estes serviços asseguram a conferência das despesas públicas e das requisições de fundos, no que concerne à verificação da documentação exigida, da conformidade legal e da sua regularidade financeira.
(29) As UG foram criadas em todos os departamentos do Governo Regional, através do artigo 7.º do DRR n.º 16/2012/M, de 4 de julho, com a missão de articular diretamente entre os diversos departamentos e a SRPF, nas matérias de controlo orçamental, financeiro e patrimonial. Em 2014, e por força do artigo 51.º, n.º 2, do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, foram acrescentadas duas novas atribuições: controlar a afetação e a utilização dos fundos disponíveis atribuídos; validar mensalmente os lançamentos contabilísticos em POCP, assim como os saldos de terceiros. O DRR n.º 6/2014/M, de 17 de abril (no artigo 8.º) complementou as atribuições das UG, em matéria de reporte da informação financeira à SRPF (dos SI, dos SFA e das EPR's).
(30) Remetido à SRMTC, em 23/9/2015, através do ofício n.º 1.080, do Gabinete do Secretário das Finanças e da Administração Pública.
(31) O relatório foi concluído em 23/4/2014, tendo, nesse mesmo dia, o Inspetor Regional de Finanças emitido o seguinte parecer "Concordo", submetendo-o "À consideração superior de Sua Excelência o Secretário Regional do Plano e Finanças". Este, em 15/5/2014, despachou no seguinte sentido" Proceda-se em conformidade". Logo após, através do ofício n.º 164, de 26/5/2014, da IRF, assinado pelo Inspetor Regional, o relatório foi enviado à SRMTC, onde foi registado com o n.º 1661, de 26/5/2014.
(32) Através do ofício n.º 403, da IRF, de 16/12/2014, registado na SRMTC, com o n.º 3742, da mesma data, subscrito pelo Inspetor Regional de Finanças, precedendo despacho de concordância do Secretário Regional do Plano e Finanças datado de 20 de outubro de 2014, nos seguintes termos: "Concordo. Proceda-se em conformidade com o proposto".
(33) Referir que a orgânica da IRF, aprovada pelo DLR n.º 18/2005, de 24 de novembro, contém, também, uma norma que incide sobre o "Dever de participação", segundo o qual "a IRF tem o dever de participar às entidades competentes, regionais, nacionais e comunitárias, consoante os casos, os factos que apurar no exercício das suas funções, susceptíveis de interessar ao exercício da acção penal, de contra-ordenação ou disciplinar, bem como à determinação de responsabilidades financeiras ou a acções de combate à fraude e irregularidades em prejuízo dos orçamentos regional, nacional e comunitário".
(34) Sendo que essa comunicação deverá indicar, nomeadamente, a entidade processadora, o nome do beneficiário, o montante atribuído, a data da decisão, a finalidade do apoio e o número atribuído pela Secretaria Regional do Plano e Finanças (cfr. artigo 39.º, n.º 4).
(35) Cfr. o ponto 16.1.1. do relatório da conta e o relatório de atividades da IRF.
(36) Cfr. o ofício n.º 681, de 6/8/2015, da Secretaria Regional das Finanças e da Administração Pública.
(37) No contraditório foi alegado que "o número de verificações in situ são efetivamente 23 e não 22 como indicado no documento da SRMTC". Compulsado o quadro n.º 112 do ponto 17 do relatório da conta da Região, em que se baseou a análise constante do presente documento, confirmou-se que o número de verificações realizadas no local em 2014, no âmbito do programa Rumos, foram 22, pelo que se mantém o texto submetido a contraditório.
(38) O IDR exerce ainda a supervisão dos denominados organismos intermédios relativamente às funções delegadas, mediante a celebração de contratos escritos com o IDE-RAM (no atinente ao programa INTERVIR+) e também com a Direção Regional de Qualificação Profissional (no que se refere ao eixo I) e o Instituto de Emprego da Madeira (no que concerne ao eixo II), estes dois últimos no quadro do programa RUMOS, cuja descrição das respetivas verificações administrativas constam dos subpontos 16.1.4. a 16.1.6 do relatório da conta.
(39) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC), aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, alterada pelas Leis n.os 87-B/98, de 31 de dezembro, 1/2001, de 4 de janeiro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 48/2006, de 29 de agosto, 35/2007, de 13 de agosto, 3-B/2010, de 28 de abril, 61/2011, de 7 de dezembro, 2/2012, de 6 de janeiro e 20/2015, de 9 de março.
(40) Doravante identificada no texto como LEORAM.
(41) Através do ofício n.º 1.727, de 16/11/2015.
(42) Doravante identificada no texto como LEORAM.
(43) Alterada pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março.
(44) Cfr. a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (artigos 2.º, 4.º, 6.º, 21.º, 43.º , 44.º).
(45) Aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada pela LO n.º 2/2002, de 28 de agosto, e pelas Leis n.os 23/2003, de 2 de julho, 48/2004, de 24 de agosto, 48/2010, de 19 de outubro, 22/2011, de 20 de maio, 52/2011, de 13 de outubro e 37/2013, de 14 de junho, e pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, que também republicou a LEO em anexo.
(46) Decorrente dos compromissos assumidos no âmbito do Tratado sobre a Estabilidade, a Coordenação e a Governação na União Económica e Monetária e transposta para a ordem jurídica interna a Diretiva n.º 2011/85/UE, do Conselho, de 8 de novembro, que estabelece os requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados Membros.
(47) Informa a conta da Região que "Apesar da respetiva reclassificação ter ocorrido em 2013 e produzido efeitos desde 2012, esta empresa só foi integrada em termos orçamentais em 2014 no subsetor dos Serviços e Fundos Autónomos" (cfr. ponto 7).
(48) Referir que a Circular n.º 7/ORÇ/2013, de 14 de agosto, que fixou as instruções gerais para a elaboração e remessa dos projetos de orçamento de 2014, alterada em 28 de agosto de 2013, definiu os procedimentos para o registo das propostas de orçamento para 2014 de todos os serviços da APR na plataforma SOE/SIGORAM.
(49) Publicada no JORAM, I Série, n.º 165, de 26 de novembro.
(50) Mediante ofício assinado pelo Presidente do Governo Regional a 22 de novembro de 2013. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 36.º da Lei n.º 13/91, de 05/06, alterada pela Lei n.º 130/99, de 21/08, e pela Lei n.º 12/2000, de 21/06 (EPARAM), compete à ALM, no exercício de funções políticas, "aprovar o Orçamento Regional, incluindo os dos fundos autónomos regionais e os programas de investimento de cada secretaria regional".
(51) A proposta foi submetida ao Ministério das Finanças para os efeitos consignados na parte final da medida 1 do PAEF-RAM, que estabelece que "As propostas de orçamento para os anos de aplicação deste Programa serão analisadas pelo Ministério das Finanças no mês de outubro do ano anterior ao exercício a que dizem respeito", a 21 de novembro de 2013.
Pronunciando-se sobre a proposta, a DGO, em 12/12/2013, identificou como potenciais riscos para o cumprimento da conta apresentada, o facto de "As medidas quantitativas de consolidação orçamental estão já inscritas, pela totalidade, na conta apresentada. Caso alguma destas não se verifique totalmente, poderá ficar comprometido o desempenho orçamental previsto; A previsão de receita fiscal, tal como é dito no relatório do ORAM 2014, está assente num expectável desempenho da atividade económica que, caso não se verifique, poderá comprometer a cobrança desta receita; A possibilidade de inclusão no perímetro da Região, por incumprimento do critério de mercantilidade, de empresas públicas, passando a contribuir para a conta da Região. Existe, também, a contingência de execução de avales e garantias concedidos pelo Governo Regional, tal como identificado no relatório do ORAM 2014, apesar de no documento se considerar este como um risco reduzido"
Por seu lado, a GPEARI, em 25/11/2013, pronunciou-se no sentido de que "a conta apresentada não cumpre com o objetivo do PAEF RAM. Neste sentido, deve o Governo Regional providenciar no sentido de implementar medidas de consolidação adicionais para que se alcance o saldo orçamental acordado. E "recomendando que seja feito um esforço no sentido de obter a informação necessária à consolidação das rubricas de outra receita e despesa corrente e de capital de modo a permitir uma análise mais rigorosa destas rubricas", sendo "necessária informação adicional que permita contextualizar a previsão apresentada e validar as hipóteses relativas à evolução das rubricas".
À semelhança do ano anterior, a proposta continuou a não incluir a "estratégia orçamental de médio prazo" exigida pela medida 2 do PAEF-RAM, continuando a SRF a justificar que "nos sucessivos relatórios do Ministério das Finanças sobre o PAEF-RAM esta questão não foi levantada, talvez porque as propostas de orçamento da RAM apresentadas têm estado sempre vinculadas à estratégia orçamental definida". E que, "até à data da apresentação do ORAM para 2014, o Governo Regional não rececionou qualquer informação do Ministério das Finanças relacionada com o documento de estratégia orçamental apresentado em 2012 para efeitos de parecer prévio". Conforme consta do ofício n.º 856, de 03/09/2015, da SRF.
(52) Conforme consta do ofício n.º 511 P-º 6.1/P, da ALM, de 28 de julho de 2015.
(53) No PAEF-RAM, o GRM comprometeu-se a aplicar na Região as medidas previstas na LOE em matéria de redução da despesa (cfr. as medidas 12, 13, 14 a 21 e 61 do programa), as quais encontram correspondência no capítulo X do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro. Do lado da receita, o GRM também se vinculou a aplicar na Região as medidas incluídas na LOE sobre esta matéria (cfr. as medidas 27 a 35 do aludido programa), acolhidas nos artigos 17.º a 20.º do diploma orçamental da Região antes citado.
(54) Alterada pela Lei n.º 13/2014, de 14 de março, que deu nova redação aos artigos 14.º, 76.º, 77.º e 117.º da Lei n.º 83-C/2013, alterou diversos mapas da LOE e repristinou, durante o ano de 2014, o disposto no artigo 19.º da LO n.º 2/2010, de 16 de junho, preceito legal que incide sobre o regime especial de expropriação dos bens destinados a prover as necessidades decorrentes da intempérie de 20 de Fevereiro de 2010.
(55) Referir que, por força do artigo 140.º, n.º 3, da LOE, ao abrigo dos princípios da estabilidade financeira e da solidariedade recíproca, no âmbito dos compromissos assumidos com as regiões autónomas, nas transferências decorrentes dos n.os 1 e 2 estão incluídas todas as verbas devidas até ao final de 2014, por acertos de transferências decorrentes da aplicação do disposto nos artigos 48.º e 49.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro.
(56) Os contratos-programa tornam-se eficazes com a sua assinatura e são publicados, no caso das regiões autónomas, no Jornal Oficial (artigo 146.º, n.º 2).
(57) Em concreto, as referidas no artigo 2.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho.
(58) Prevê ainda o referido diploma a obrigação da prestação de outra informação que se revele necessária para o acompanhamento da execução orçamental à DGO pelas entidades referidas no artigo 2.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 37/2013, de 14 de junho (cfr. artigo 65.º).
Nos termos do artigo 22.º da LFRA " Cada Governo Regional apresenta, mensalmente, ao Ministério das Finanças uma estimativa da execução orçamental das entidades referidas no n.º 2 do artigo 2.º, até ao dia 15 do mês seguinte àquele a que diz respeito, e bem assim a demais informação anualmente fixada no decreto - lei de execução orçamental, em formato a definir pelo membro do Governo responsável pela área das finanças (n.º 1). O não envio da informação mensal referida no número anterior implica a retenção de 10 % do duodécimo das transferências orçamentais do Estado a efetuar pela Direção-Geral do Orçamento (DGO) (n.º 2). A percentagem prevista no número anterior aumenta para 20 % a partir do terceiro mês de incumprimento (n.º 3). As verbas retidas são transferidas para as regiões autónomas assim que forem recebidos os elementos que estiveram na origem dessas retenções" (n.º 4).
(59) Aprovou o ORAM de 2014 posteriormente alterado pelo DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro.
(60) De acordo com o n.º 2 deste preceito "Acresce ao valor previsto no número anterior, o montante dos saldos previstos e não utilizados até ao ano de 2013, decorrentes de financiamentos enquadrados no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira".
(61) Como novidade, em 2014, há a assinalar a permissão de aquelas operações corporizarem a " substituição entre a emissão das várias modalidades de empréstimos" [(alínea e)] e a "substituição de empréstimos existentes, nos termos e condições do contrato, quando as condições dos mercados financeiros assim o aconselharem" [(alínea f)].
(62) Prevendo-se a celebração de acordos para a sua regularização e que o pagamento seja feito diretamente aos credores, mediante a conversão em capital dessas entidades (artigo 13.º, n.º 1). Pelo DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro foi aditado ao artigo 13.º, o n.º 3, que habilita o "Governo Regional, através do Secretário Regional do Plano e Finanças em conjunto com o Secretário Regional da Educação e Recursos Humanos, a proceder à celebração de acordos de pagamento com entidades desportivas destinados à regularização de encargos de anos anteriores advenientes da aplicação de regulamentos ou de contratos-programa celebrados, desde que os encargos correspondentes tenham sido devidamente contabilizados para efeitos de contas nacionais, ficando, neste caso, dispensada a aplicação do disposto no artigo 57.º do Decreto Legislativo Regional n.º 4/2007/M, de 11 de janeiro, bem como a aprovação através de Resolução do Conselho do Governo Regional".
Nas operações de recuperação de créditos, o Governo Regional, através do Secretário Regional do Plano e Finanças, ficou autorizado "À redução do capital social de sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, ou simplesmente participadas, no âmbito de processos de saneamento económico-financeiro ou de fusão; e à anulação de créditos detidos pela Região Autónoma da Madeira quando, nos casos devidamente fundamentados e no âmbito de processos de saneamento económico-financeiro, se verifique que não se justifica a respetiva recuperação" [(artigo 12.º, alíneas c) e d)].
(63) Os art.º(s) 45.º, 48.º, e 49.º do referido capítulo foram modificados pelo DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro, com efeitos reportados a 1 de janeiro de 2014, com exceção das situações do artigo 48.º com efeitos a 13 de setembro de 2014.
(64) Que dispõe o seguinte:
"1 - As autarquias locais que tenham dívidas vencidas às entidades gestoras de sistemas multimunicipais de abastecimento de água, saneamento ou resíduos urbanos ou de parcerias entre o Estado e as autarquias locais, nos termos previstos no DL n.º 90/2009, de 9 de abril, devem apresentar àquelas entidades, no prazo de 60 dias, um plano para a sua regularização com vista à celebração de um acordo de pagamentos que não exceda um prazo superior a cinco anos.
2 - Durante o ano de 2014, e relativamente às dívidas das autarquias locais que se encontrem vencidas desde o dia 1 de janeiro de 2012, é conferido um privilégio creditório às entidades gestoras dos sistemas multimunicipais de abastecimento de água, saneamento ou resíduos urbanos na dedução às transferências prevista no artigo 39.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro".
(65) Cfr. o DLR n.º 5-A/2014/M, de 23 de julho, que altera o regime jurídico da derrama regional.
(66) Cfr. a Portaria n.º 74/2014, de 12 de junho.
(67) No montante dos juros da dívida pública, foram considerados todos os encargos do subagrupamento 03.01 - Juros e outros encargos - Juros da dívida pública.
(68) De acordo com o conceito substancial de equilíbrio orçamental consagrado no citado normativo, não basta que o orçamento preveja os recursos necessários à cobertura da totalidade das despesas, exigindo-se que as receitas efetivas sejam, pelo menos, iguais às despesas efetivas, excluindo os juros da dívida pública.
(69) O artigo 16.º da referida Lei estabelece o seguinte "Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas. (n.º 1). Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos (n.º 2). O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 % da receita corrente líquida cobrada (n.º 3). Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo" (n.º 4).
(70) De harmonia com o artigo 16.º da LEORAM, compete ao GRM aprovar as "medidas necessárias para que o Orçamento da Região Autónoma da Madeira possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina" e a aprovação dos "decretos regulamentares contendo as disposições necessárias" a essa execução. A execução do ORAM foi complementada pelas circulares da DROC n.º 1/ORÇ/2014 (Provisória), de 6 de fevereiro e a de 12 de maio (na sequência da publicação do DRR n.º 6/2014/M), denominadas "Execução do ORAM para 2014", pela n.º 2/ORÇ/2014 (Registo dos compromissos e cálculo dos fundos disponíveis), de 7 de fevereiro, alterada e republicada, em 9 de abril de 2014., e, ainda, pela n.º 3/ORÇ/2014, de 7 de fevereiro (Processo das alterações orçamentais da competência do Governo Regional e sua tramitação), alterada em 26 de fevereiro.
(71) Que recai sobre as entidades do universo das administrações públicas em contas nacionais (artigo 7.º). O que remete para o artigo 10.º sobre a informação a enviar pelos serviços e fundos autónomos e as empresas públicas reclassificadas em contas nacionais, através das unidades de gestão, à DROC, à DRT, à DRPA e ao IDR, e para o artigo 11.º acerca da informação a prestar à DRT pelas empresas públicas incluídas no perímetro da administração pública em contas nacionais.
(72) Todas as normas citadas pertencem ao DRR n.º 6/2014/M, de 17 de maio, salvo indicação em contrário.
(73) Este diploma contém as regras gerais a que devem obedecer as alterações orçamentais.
(74) Ver ainda a Circular n.º 3/ORÇ/2014, de 7 de fevereiro e respetiva retificação de 26 de fevereiro de 2014, com as instruções relativas ao processo das alterações orçamentais e sua tramitação.
(75) Previstos nos n.os 2 e 3 do artigo 5.º do DL n.º 71/95, aplicável por força do n.º 1 do artigo 22.º do DLR n.º 31-A/2013/M.
(76) A que se refere o n.º 1 do artigo 12.º da LEORAM.
(77) Relativamente ao 3.º trimestre, a publicação é de 4 de novembro, quando deveria ter ocorrido até 31 de outubro.
(78) Aprovado pelo DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro.
(79) Aprovado através do DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro.
(80) Ao abrigo do n.º 4 do artigo 22.º do DLR n.º 31-A/2013/M de 31 de dezembro, conjugado com a alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 71/95.
(81) No âmbito do preceituado no n.º 4 do artigo 20.º da LEORAM, e nos art.º(s) 2.º, n.º 1, alínea b), e 3.º, n.º 1, do DL n.º 71/95, a autorização de transferências de verbas com contrapartida na dotação provisional insere-se nas competências do Secretário Regional do Plano e Finanças.
(82) Conforme resulta do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 71/95, em conjugação com o artigo 3.º do mesmo diploma, estão em causa alterações orçamentais autorizadas por despacho simples do Secretário da tutela ou por despacho conjunto dos Secretários Regionais do Plano e Finanças e da tutela, que se traduzem na simples transferência de verbas entre rubricas de classificação económica, não envolvendo qualquer modificação dos valores globais dos orçamentos dos vários departamentos governamentais.
(83) A conta provisória do 1.º trimestre (período de 1 de janeiro a 31 de março de 2014) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 98, de 30 de junho; a conta provisória do 2.º trimestre (período de 1 de janeiro a 30 de junho) foi publicada no JORAM, I Série, n.º 169, de 5 de novembro de 2014; a conta provisória do 3.º trimestre (de 1 de janeiro a 30 de setembro) consta do JORAM, I Série, n.º 170, de 6 de novembro de 2014. A conta definitiva da RAM foi publicada no JORAM, I Série, n.º 108, de 22 de julho de 2015.
(84) Nos termos do n.º 1 do artigo 232.º da CRP, acolhida na alínea b) do artigo 38.º do EPARAM.
(85) Com exceção das entidades que aplicam o Sistema de Normalização Contabilística ou que elaborem as suas contas em conformidade com as normas internacionais de contabilidade (n.º 3 do citado artigo 11.º).
(86) Neste ponto, a Conta da Região informa que "atendendo às atuais exigências ao nível do controlo da execução orçamental e dos compromissos do universo da administração pública regional, prosseguiu-se com a generalização e consolidação do POCP E aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e do Sistema de Gestão Financeira e Orçamental Integrado, através da plataforma eletrónica GeRFiP, implementado já em 2013, em linha com o disposto na medida 45 do PAEF-RAM e com os preceitos legais em matéria de adoção e disseminação do POCP à totalidade dos serviços integrados na Administração Pública Regional" (cfr. ponto 1.)
(87) Publicada no JORAM, I Série, n.º 96, de 6/7/2015.
(88) Através do ofício n.º 535, de 7/7/2015, recebido com o n.º 1607, de 8/7/2105.
(89) A primeira, através do ofício n.º 1.198, de 5/10/2015 (registado na SRMTC, com o n.º 2404, de 5/10/15), no âmbito da elaboração do capítulo sobre as " Operações extraorçamentais", resultante de um "lapso na inscrição do valor constante do Anexo XXXVI "Reposições abatidas nos pagamentos", em consequência do qual foi enviada a errata ao Mapa Anexo XXXVI - "Conta geral por cofre, de todo o movimento de receita e despesas e respetivos saldos existentes no início e no final do ano". Ver a propósito o capítulo das "Operações Extraorçamentais", para onde se remete. E a segunda, a coberto do ofício n.º 1.529, de 29/10/2015, em sede de contraditório do Capítulo IV - Património (para onde se remete), resultante de "lapsos no Anexo LIV, LV e LVI da Conta da RAM de 2014".
Embora se reconheça que nos exercícios anteriores a quantidade e o conteúdo das erratas era bem mais significativo, esta situação, que consubstancia uma alteração aos elementos da conta aprovada pelo GRM, remete para o artigo 69.º, alínea o), do EPARAM, na medida em que cabe ao Governo Regional aprovar e remeter a conta à ALM e ao TC, e para o artigo 26.º da LEORAM, cujos termos exigem que a conta da Região seja elaborada com exatidão de modo a possibilitar a sua análise económica e financeira por aqueles órgãos.
(90) Que determina o seguinte: " O Governo assegura a publicação de todos os documentos que se revelem necessários para assegurar a adequada divulgação e transparência do Orçamento do Estado e da sua execução, recorrendo, sempre que possível, aos mais avançados meios de comunicação existentes em cada momento" (n.º 1) sendo essa obrigação " assegurada nas regiões autónomas pelos respetivos governos regionais" (n.º 2).
(91) Compulsada a "página da ex Direção Regional de Orçamento e Contabilidade" mencionada no contraditório constatou-se que a mesma só contém a publicitação da primeira errata relativa ao Mapa Anexo XXXVI - "Conta geral por cofre, de todo o movimento de receita e despesas e respetivos saldos existentes no início e no final do ano".
(92) Em consonância com o n.º 1 do citado artigo 73.º, "[o] Governo deve apresentar à Assembleia da República a Conta Geral do Estado (...) até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeite", devendo a Assembleia proceder à sua apreciação e aprovação até 31 de dezembro seguinte, precedendo parecer do Tribunal de Contas (n.º 2).
(93) Com a assinatura do PAEF-RAM, o GRM comprometeu-se, na medida 5, a "uniformizar os prazos de apresentação do ORAM (...) com os prazos aplicáveis à República [T4-2012] ".
(94) Anote-se que a aprovação de tal medida não depende exclusivamente da vontade dos órgãos de governo próprio da Região [ver a alínea r) do artigo 164.º da CRP sobre a competência legislativa exclusiva da Assembleia da República].
(95) Essa aproximação não se verificou na remessa da conta da Região de 2014, nem ainda na remessa da conta da Região de 2013, uma vez que a mesma só deu entrada nesta Secção Regional em 22 de outubro de 2014.
(96) Através do ofício n.º 601, de 07/07/2014.
(97) Isto porque a LOE (artigo 142.º) operou a suspensão da aplicação, em 2014, da renovada regra do equilíbrio orçamental constante do artigo 16.º da LFRA.
(98) Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro.
(99) Designadamente a LEORAM, a Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA), bem como a LOE de 2014, na parte respeitante às transferências orçamentais para a RAM.
(100) A análise não abarca os fluxos procedentes da RAM, ou nela gerados, e destinados à UE, que são objeto de tratamento a nível nacional, no âmbito do Relatório e Parecer sobre a Conta Geral do Estado.
(101) As alegações apresentadas constam do ofício n.º 1.814, de 20/11/2015, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.
(102) Dos quais 671,9 milhões de euros (87%) respeitam a "Passivos Financeiros".
(103) Aprovado pelo DLR n.º 31/2013/M, de 31 de dezembro.
(104) Que se traduziram, em termos líquidos, num aumento das receitas de 571.7 milhões de euros (ver o Quadro I.3 do Capítulo I - Processo orçamental). A aprovação do orçamento retificativo (DLR n.º 1472014/M, de 21 de novembro), não alterou o valor global do orçamento implicando apenas ajustamentos entre rubricas da receita fiscal.
(105) Ver o ponto 6.1 do Relatório da Conta da RAM de 2014.
(106) Com um orçamento inferior, em - 893,6 milhões de euros, face a 2013, ano marcante em termos de PAEF.
(107) Sendo menos 18 milhões de euros nas transferências correntes e menos 79 milhões de euros nas transferências de capital.
(108) Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, na sequência da qual as transferências do OE para 2014, são inferiores em 18,8 milhões de euros, ao valor previsto para 2013.
(109) Cfr. o artigo 4.º (50 milhões de euros) e o artigo 6.º (62,5 milhões de euros), cujos valores foram contemplados no ORAM de 2013. Os artigos 5.º "Reforço do Fundo de Coesão" e 6.º "Financiamento através do Banco Europeu de Investimentos" da LM, mantiveram-se em vigor nos termos do artigo 71.º (n.º 3 e 4) da LFRA.
(110) Dos quais 172,9 milhões de euros a título de transferências de Solidariedade e 0,04 milhões euros de outras transferências do Estado, designadamente do PNRD-Programa Nacional de Recolha de Dados de Pesca.
(111) Em 2013, as receitas efetivas totalizaram 1.281,2 milhões de euros.
(112) Dos quais, menos 18,8 milhões de euros do OE por via da LFRA e menos cerca de 1 milhão de euros, do OSS, valores não compensados pelo aumento das transferências da UE que ascendeu a cerca de 1 milhão de euros.
(113) Conforme estava previsto no artigo 140.º, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (OE 2014) e no artigo 48.º da Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro (LFRA).
(114) Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 de junho.
(115) Nos termos do artigo 5.º da LM.
(116) Refira-se o papel da AT-RAM no âmbito do Plano Estratégico de combate à fraude e evasão fiscais e aduaneiras (ver as medidas 53 e 54 do PAEF-RAM) que procedeu a correções à matéria coletável no valor de 79,3 milhões de euros, tendo a cobrança coerciva em 2014 ascendido a 27,9 milhões de euros e as regularizações voluntárias a 45,1 milhões de euros.
(117) Em 2013, a cobrança dos "Impostos Diretos" foi superior à tributação indireta (49%), representando 51,0% do total da receita fiscal.
(118) Percentagem significativamente superior à do ano precedente (39,3%).
(119) Contempla em 2014, 43 SFA e 7 EPR (SDNM - Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S.A.; PATRIRAM - Titularidade e Gestão de Património Público Regional, S.A.; Sociedade de Desenvolvimento do Porto Santo, S.A.; Sociedade Metropolitana de Desenvolvimento, S.A.; Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S.A.; Empresa do Jornal da Madeira, Lda. e APRAM - Administração dos Portos da RAM, S.A).
(120) No Capítulo 11 - Serviços e Fundos Autónomos.
(121) Relativo à execução orçamental das receitas. Os trabalhos envolveram a verificação da consistência dos documentos de prestação de contas dos SFA com as informações constantes dos mapas Anexos XV, XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM e a comparação dos recebimentos de 2014 com os do período orçamental anterior.
(122) Identificando-se, no entanto, uma divergência de +289.543,12 (euro) (repartida pelas rubricas 17.01.00 e 17.02.00), no mapa (modelo 2-A) da Conta de gerência do PNM onde a receita global totaliza 2.995.725,34 (euro). No contraditório, o SRF confirmou a divergência e justificou que essa situação "não afetou os respetivos saldos, uma vez que foram igualmente consideradas nas operações extraorçamentais, a nível da despesa". Acrescentou que, "Para evitar a ocorrência da situação agora detetada iremos aperfeiçoar os mecanismos de conferência ao nível das operações extraorçamentais (...)".
(123) De acordo com o qual "Os serviços, institutos e fundos autónomos, incluindo-se as empresas públicas reclassificadas ficam dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional, desde que cumpridos os requisitos necessários ao efeito."
(124) Ver o Capítulo IX-Operações Extraorçamentais do presente documento.
(125) Receita total deduzida dos Passivos financeiros, os quais respeitam exclusivamente às entidades reclassificadas no perímetro da APR.
(126) Dos quais cerca de 42,6% são referentes ao IDE, 17,7% à APRAM, 15,4% ao IDR, 15,3% ao FGPFP, e 7,3% ao IEM,IP-RAM.
(127) Ou seja, 23,4% e 74,3% das receitas cobradas em "transferências de capital" da UE e em "taxas, multas e outras penalidades".
(128) Em 2013, estas transferências tinham sofrido um aumento de 61,9 milhões de euros, face a 2012.
(129) A Medida 22 do PAEF dispõe o seguinte: "O GR compromete-se a reduzir as transferências para os Serviços e Fundos Autónomos de forma permanente, no mínimo, em 500 mil euros, expurgando os efeitos das medidas referentes às remunerações."
(130) Não obstante, este valor foi superior em 86,2 milhões de euros, ao orçamentado em 2013 (325,7 milhões de euros.
(131) Em 2013, aquelas percentagens foram de 99,9% para a ALM e IASAUDE, e de 78,7%, 89,5% e 74,8%, respetivamente para o PNM, o C-EPAM e IVBAM.
(132) Cfr. o n.º 1 do artigo 6.º Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.
(133) As quais de acordo com o disposto no artigo 47.º do DL n.º 155/92, de 28 de julho, e no n.º 5 do artigo 6.º da Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro, excluem as transferências correntes e de capital, da Administração Regional, do OE, do OSS e da UE.
(134) Por força do disposto no n.º 3 do mesmo artigo 6.º, fora dos casos em que se estejam verificados os pressupostos enunciados no n.º 1 deste artigo, a atribuição do regime de autonomia administrativa e financeira apenas pode ocorrer por imperativo constitucional.
(135) O IDRAM, IP-RAM, o LREC, IP-RAM, o FMSC, ao FGPDRP e o CEHA.
(136) A cessação dessa autonomia foi assumida na medida 48 do PAEF-RAM, de acordo com a qual "O GRM obriga-se a promover a revogação do regime de autonomia financeira para os SFA cuja adequada gestão não careça deste regime (avaliação concluída até T3-2012 e aplicação a partir de 1 de janeiro de 2013."
(137) Refira-se ainda que a medida 49 do PAEF-RAM, que visa tornar imperativa a cessação do regime da autonomia financeira aos SFA que não cumpram a regra do equilíbrio orçamental, foi tal como no ano anterior, contemplada no artigo n.º 40.º DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, cujos termos dispunham assim: "Fica o Governo Regional autorizado a fazer cessar o regime de autonomia financeira e a aplicar o regime geral de autonomia administrativa aos serviços e fundos autónomos que não tenham cumprido a regra do equilíbrio orçamental prevista no nº 1 do artigo 25º da lei de enquadramento orçamental, aprovada pela Lei nº 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei nº 52/2011, de 13 de outubro, sem que para tal tenham sido dispensados nos termos do nº 3 do mesmo artigo ou que não cumpram o disposto no presente diploma e no decreto regulamentar regional de execução orçamental".
(138) Eixo I Educação e Formação.
(139) Desagregado na Conta da RAM por Eixo.
(140) Em 2013, o desvio entre o montante orçado e o cobrado, foi de -21,1 milhões de euros.
(141) Este valor é superior ao apresentado na Conta da RAM, no Mapa de Origens e Aplicação de Fundos (150,5 milhões de euros).
(142) Cfr. o mapa LX anexo à Conta da RAM - Mapa de origem e aplicação de fundos comunitários.
(143) Existem transferências efetuadas diretamente pela UE ou por parceiros no âmbito de projetos transnacionais que não estão registadas face à dispersão de informação.
(144) Em RPT do IDR, do IDE ou do FGPFP.
(145) Como é o caso do PRODERAM nas transferências do FEADER, realizadas pelo IFAP; do IVBAM nas transferências do IFAP relativas ao FEAGA, de vários Fundos Escolares nas verbas provenientes do PROALV transferidas pela Agência Nacional Erasmus.
(146) Capítulo 11 - SFA (pág.90).
(147) A informação respeitante ao IDE e ao FGPFP, além de mais desagregada, permitindo aferir o fundo subjacente, é mais simples pois estes SFA não acolhem a variedade de fundos e programas que se observa no IDR.
(148) No caso do FSE assegurada pelo Orçamento da Segurança Social.
(149) O mapa apresentado contém toda a informação considerada necessária à identificação da origem do financiamento, da entidade concedente e do programa e fundo a que respeita.
(150) Com base no "Mapa de transferências" da UE em 2014, registadas através da rubrica de RPT do IDR, apresentado pela SRF em sede de contraditório, apurou-se que, ao total das transferências comunitárias para a RAM indicadas no presente Quadro II.8, acresce o valor de 1,1 milhões de euros, relativo ao INTERREG III-B (FEDER).
(151) O valor relativo ao FEADER certificado pelo IFAP através do e-mail, de 13/7/2015, é ligeiramente superior ao valor indicado pela SRAP (3.334,9 mil euros) através do ofício n.º 11239, de 15/7/2015. O mesmo ocorre com o valor do FEP, também superior ao indicado no mesmo oficio (63,4 mil euros).
(152) O Quadro não inclui as transferências dirigidas diretamente a outras entidades fora do perímetro orçamental, efetuadas pelo IFAP e pela Agência Nacional ERASMUS.
(153) O IFAP transferiu do FEADER para entidades da RAM, em 2014, 24,5 milhões de euros.
(154) Saliente-se que as verbas relativas ao FEADER, transferidas pelo IFAP para entidades da RAM, representaram 12% dos fundos transferidos pela UE em 2014, ainda que apenas uma pequena parte desse valor passasse pela APR.
(155) O ORAM foi aprovado pelo DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, posteriormente alterado pelo DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro. As normas para a sua execução foram aprovadas pelo DRR n.º 6/2014/M, de 17 de abril.
(156) Entidades que, por terem sido reclassificadas no perímetro das administrações públicas em Contas Nacionais, passam a integrar o Setor Público Administrativo, equiparadas a SFA, nos termos do artigo 2.º, n.º 5.º, da LEO.
(157) Define as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas. O DL n.º 127/2012, de 21 de junho, estabeleceu os procedimentos necessários à aplicação da LCPA.
(158) A versão integral das alegações (ofício da SRFAP n.º S 1.791, de 19/11/2015) consta da documentação de suporte do presente Relatório.
(159) Cerca de 143,3 milhões de euros, maioritariamente de capital (142,5 milhões de euros).
(160) A saber: o P-044-Educação e formação; o P-047-Saúde; o P-057-Infraestruturas e equipamentos coletivos; e o P-063-Gestão da dívida pública.
(161) Comparativamente ao ano anterior, o universo cresceu com a integração da APRAM, S.A. no setor institucional da Administração Pública Regional.
(162) Designadamente com o Anexo XXII do Relatório e com os mapas do Volume I.
(163) Excetua-se o caso do Parque Natural da Madeira, onde se constatou divergência no montante das operações extraorçamentais. Na Conta da RAM o valor das operações extraorçamentais é de 406.780,09(euro) enquanto na conta de gerência o valor considerado é de 696.323,21(euro).
No contraditório, o SRFAP alegou que "(...) confirma-se esta divergência a nível das operações extraorçamentais do PNM (...)" contudo esta, "não afetou os respetivos saldos, uma vez que foram igualmente consideradas nas operações extraorçamentais, a nível da receita." acrescentaram ainda que, "Para evitar a ocorrência da situação agora detetada iremos aperfeiçoar os mecanismos de conferência ao nível das operações extraorçamentais (...)".
(164) Por simplificação agregaram-se os 29 fundos escolares como um todo.
(165) Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro, complementada pelo DL n.º 127/2012, de 21 de junho.
(166) Os conceitos de «Compromissos», «Compromissos plurianuais», «Passivos», «Contas a pagar», «Pagamentos em atraso» e «Fundos disponíveis» encontram-se definidos no artigo 3.º da Lei n.º 8/2012.
(167) Na regulamentação o DL n.º 127/2012, de 21 de junho, estabeleceu que os planos de liquidação não podem ter um prazo máximo superior a 5 anos, permitindo-se, no entanto, que este prazo possa, em situações excecionais, ter uma duração de 10 anos (n.º 2 e 3 do artigo 18.º).
(168) Nos termos do artigo 3.º, alínea c), da LCPA, «Passivos», são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade que incorporam benefícios económicos. Um acontecimento que cria obrigações é um acontecimento que cria uma obrigação legal ou construtiva que faça com que uma entidade não tenha nenhuma alternativa realista senão liquidar essa obrigação. Uma característica essencial de um passivo é a de que a entidade tenha uma obrigação presente. Uma obrigação é um dever ou responsabilidade para agir ou executar de certa maneira e pode ser legalmente imposta como consequência de: i) Um contrato vinculativo (por meio de termos explícitos ou implícitos); ii) Legislação; iii) Requisito estatutário; ou iv) Outra operação da lei.".
(169) Acerca desta matéria vide o Capítulo VIII - Dívida e Outras Responsabilidades.
(170) As «contas a pagar» constituem, nos termos da lei "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis".
(171) Segundo o artigo 4.º do DL n.º 127/2012, de 21 de junho, "consideram-se pagamentos em atraso as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes", excluindo-se deste âmbito "os pagamentos objeto de impugnação judicial até que sobre eles seja proferida decisão final e executória, as situações de impossibilidade de cumprimento por ato imputável ao credor e os montantes objeto de acordos de pagamento desde que o pagamento seja efetuado dentro dos prazos acordados".
(172) À exceção dos 29 fundos escolares, que se encontram agregados.
(173) Em consonância com o disposto nos artigo 227.º, n.º 1, alínea h), da CRP, a RAM dispõe de poderes para "administrar e dispor do seu património". O artigo 69.º, alínea i), do EPARAM estabelece que compete ao GR "administrar e dispor do património regional e celebrar os atos e contratos em que a Região tenha interesse".
(174) De fora ficam os débitos e os saldos de tesouraria que são analisados no Capítulo da Dívida.
(175) Diploma que aprovou o ORAM para 2014.
(176) Através do ofício n.º 1.529, de 29/10/2015 do Gabinete do Secretário.
(177) Na sequência da tomada de posse do XII Governo Regional, foi aprovada a nova estrutura do GR (através do DRR n.º 2/2015/M, de 12/05), passando a SRPF a designar-se de Secretaria Regional das Finanças e Administração Pública, com a sigla oficial de SRF (estabelecida pelo Desp. do PGR n.º 143/2015, de 24/04). A nova orgânica da Secretaria foi publicada no DRR n.º 3/2015/M, de 28/05.
(178) A orgânica da DRPA consta do DRR n.º 18/2012/M, de 1 de agosto, que revogou o DRR n.º 11/2008/M, de 18 de junho. Com a nova orgânica da SRF, aprovada pelo DRR n.º 3/2015, de 28 de maio, aquele serviço passou a designar-se de Direção Regional do Património e de Gestão dos Serviços Partilhados (PaGeSP). A nova orgânica da PaGeSP foi publicada no DRR n.º 10/2015/M, de 14 de agosto.
(179) A inventariação e inscrição dos imóveis do domínio privado é competência exclusiva da DRPA. Apesar de não existir legislação regional específica, o inventário e a gestão dos bens do domínio público da RAM, ou sob sua administração, é da responsabilidade da DRPA, nos termos gerais da respetiva orgânica.
De assinalar ainda que os inventários dos bens móveis do domínio privado são da competência própria dos serviços a que estejam afetos - cfr. o DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto e que a gestão do parque de veículos da RAM está regulada pelo DLR n.º 20/2009/M, de 3 de agosto.
(180) Conforme a nota preambular. Em síntese, o regime jurídico instituído pelo DLR n.º 7/2012/M visa atender às aludidas especificidades e disciplinar o património imobiliário do domínio privado da RAM e dos seus institutos públicos, através da consagração de instrumentos jurídicos necessários a uma útil administração imobiliária, designadamente a cedência, o arrendamento e a constituição do direito de superfície. O DL n.º 280/2007, de 7 de agosto, trouxe para o centro das preocupações da gestão dos bens imóveis do Estado a adoção de tecnologias de informação adequadas, o suporte às exigências da contabilidade patrimonial (POCP e planos de contas sectoriais), e a concretização de normas mais exigentes de gestão, controlo e avaliação patrimoniais.
(181) Devido, à introdução do programa GeRFiP, que obrigou a "definir os eixos de atuação na estrutura do inventário e cadastro dos bens imóveis da RAM" e a adaptar a base de dados CIBERAM às normas de inventariação aprovadas pela Portaria n.º 671/2000, de 17 de abril.
(182) Cfr. a Portaria n.º 171/2014, de 29/09, retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13/10.
(183) Que era para ser substituída pela plataforma SIGRAM, concebida e desenvolvida pela empresa BESI em 2009, a qual se encontra inoperacional por diferendo entre as partes. Sobre esta questão, ver o Relatório n.º 7/2011-FS/SRMTC.
(184) Existe ainda uma outra base de dados, dedicada aos veículos automóveis, que é gerida pela Direção de Serviços de Materiais e Equipamentos, da Vice-Presidência, em parceria com a DRPA.
(185) Cr. o ofício da DRPaGeSP n.º 518, de 16/07/2015, e o E-mail anexo.
(186) Em cumprimento do "Plano de Ação para a Inventariação e Rentabilização do Património da Região", elaborado em 2012 no quadro da medida 46 do PAEF-RAM.
(187) Com o DRR n.º 3/2015/M, de 28/05 (que aprovou a nova orgânica da SRF), a Direção Regional do Tesouro (serviço integrado na SRPF, cuja orgânica constava do DRR n.º 5/2008/M, de 26/03), passou a designar-se de Direção Regional do Orçamento e Tesouro, a qual tem por missão administrar a tesouraria do Governo Regional, executar a política regional no setor das finanças e controlar as ações necessárias ao domínio da atividade financeira da RAM.
(188) Cfr. o DLR n.º17/2014, de 16/12.
(189) Autorizado pela RCG n.º 830/2014, de 14/08.
(190) Autorizado pela RCG n.º 532/2014, de 22/05.
(191) Autorizado pela RCG n.º 797/2014, de 31/07.
(192) O contrato de transmissão das ações dos acionistas privados da VIAMADEIRA para a RAM, celebrado em outubro de 2011, representativo de 80% do capital social da empresa, no valor de 400 mil euros, foi regularizado a 7 de janeiro de 2013, por conta do ORAM de 2012.
(193) A sentença de declaração de insolvência data de 3 de junho de 2013 (cfr. o Relatório do Setor Empresarial - RAM, de agosto de 2014).
(194) Cfr. a RCG n.º 1007/2012, de 22/11.
(195) O primeiro Relatório foi publicado a 16 de agosto de 2013.
(196) Cfr. o Relatório de Progresso (do Programa de Privatizações e Restruturação do SERAM) - 4.º Trimestre de 2014, de 15/01/2015.
(197) Publicado a 30 de abril de 2015.
(198) Por força do estabelecido no artigo 2.º, n.º 5, da LEO. Comparativamente a 2013, saiu a Porto Santo Golf Resort, empresa participada através da SDPS, na sequência do encerramento do processo de liquidação da empresa.
(199) Houve uma redução de 0,01% da participação da RAM na RELACRE, por efeito do aumento do fundo patrimonial da associação.
(200) Isto é, o conjunto dos títulos de participação no capital em outras empresas detidos pelas sociedades onde a Região participa em mais de 50% do capital.
(201) As empresas do grupo IGSERV estão individualmente refletidas, embora tenha sido elaborada a conta consolidada. O grupo HF também apresentou as contas consolidadas, mas só a HF, S.A., se encontra refletida no mapa.
(202) Aprovado pelo DL n.º 158/2009, de 13/07, que entrou em vigor em 2010, e cujos mapas-modelo foram definidos pela Portaria n.º 986/2009, de 7/09.
(203) O Balanço e a Demonstração de Resultados do SESARAM foram adequados à estrutura estabelecida pelo SNC.
(204) Contra os - 204,6 milhões do ano anterior. Não inclui os capitais próprios da Madeira Parques que, caso fossem incluídos, colocariam o valor (de 2014) nos - 229,6 milhões de euros.
(205) O mark-to-market destas operações com swaps não foi relevado nas demonstrações financeiras, por decisão superior. Os encargos com as operações foram objeto de contestação, encontrando-se o processo pendente de decisão judicial.
(206) Cfr. o Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM de 2014, publicado em outubro de 2015. O valor apurado reflete os cálculos efetuados pelo IGCP e procura suprir a informação desigual constante nas contas das empresas, em desconformidade com as exigências do SNC e as NCRF.
(207) As 4 empresas com o maior volume de ativos estão autonomizadas enquanto as restantes 6 estão agregadas na coluna "Outras entidades".
(208) O processo de fusão foi registado na Conservatória de Registo Comercial em 30 de dezembro de 2014, produzindo efeitos desde 1 de janeiro desse mesmo ano.
(209) Depois ajustados os valores de 2013 por força da fusão das empresas do grupo águas e resíduos.
(210) Em 2013, o agregado apresentou um lucro de 21,6 milhões de euros, muito influenciado pelos resultados da IGSERV. Com a fusão das empresas na ARM, esse resultado foi anulado, dando lugar (depois de consolidada a operação de incorporação) a um prejuízo de 28,7 milhões de euros na (nova) ARM e a um prejuízo global de 37,2 milhões de euros.
(211) Cfr. o Relatório Anual do Setor Empresarial da RAM de 2014, publicado em outubro de 2015.
(212) Para assegurar a comparabilidade dos dados o Balanço do SESARAM foi adaptado visto aplicar o POCMS.
(213) Dada a dimensão preponderante no agrupamento do SESARAM que representa 60% do ativo e 66% do passivo do conjunto destas empresas e cujos fundos próprios negativos superam em 133% o património líquido das outras entidades.
(214) Decorrentes da anulação de créditos sobre a RAM (resolvendo um diferendo antigo que existia, entre a SESARAM e o IASAÚDE, IP), relacionados com o CP de produção de jun/2005-2006 (-22,8 milhões de euros) e o CP de investimento 2004-2008 (-4,4 milhões de euros), entretanto abatidos às contas Clientes c/c (-17,0 milhões de euros).
(215) Em 2013, a desvalorização foi de 8,9 milhões de euros.
(216) Em 2013, foram de respetivamente, - 4,5% e - 7,3%
(217) Na sequência do ajustamento aos resultados agregados de 2013 das empresas do grupo. Com efeito, com a operação de incorporação, o lucro agregado de 2013 das empresas do grupo (de 30,1 milhões de euros) transformou-se num prejuízo da ARM de -28,7 milhões de euros, em consequência do desreconhecimento do badwill apurado (58,8 milhões de euros), que havia beneficiado o resultado da IGSERV.
(218) Fruto do aumento das vendas e das prestações de serviços (+21,7%) e da redução dos custos operacionais (-9,2%). Note-se que os rendimentos operacionais representam apenas 32% dos encargos com pessoal adicionados às depreciações, ou 12,5% daqueles encargos mais o custo do financiamento.
(219) Para a qual não foi possível autonomizar, de entre os encargos financeiros registados, o montante da perda.
(220) Passando de resultado operacional de -27,5 milhões (2013), para os 7,0 milhões, do ano.
(221) Suplantando os ganhos de 2013, de 4,0 milhões de euros.
(222) Em contrapartida a ARM apresenta um acréscimo nos rendimentos financeiros de +6,1 milhões, mitigando o resultado financeiro desfavorável do exercício para um nível na ordem dos 3,4 milhões de euros. Os documentos de prestação de contas não explicam esta evolução.
(223) Seguindo o modelo do anexo ao Relatório sobre a conta da Região, os dados relativos ao SESARAM foram ajustados à estrutura do SNC. Esse ajustamento consistiu em integrar nas contas outros rendimentos e ganhos: os proveitos suplementares, os outros proveitos operacionais e os proveitos extraordinários; e outros gastos e perdas: os impostos, os outros custos operacionais e os custos extraordinários. As outras contas apresentam uma correspondência direta.
(224) Retiradas do relatório do GR (de 2012), referente à aplicação das medidas.
(225) A reconfiguração do grupo e nova concessão foram concretizados através do DLR n.º 17/2014/M, de 16/12/2014.
(226) A exploração, pela empresa Gran Braza, Lda, da Cafetaria/Snack Bar do Edifício do Arquivo Regional da Madeira/Biblioteca Pública Regional.
(227) A exploração de 3 Postos Fixos de Venda (os n.os 1, 8 e 11), no Centro de Abastecimento de Produtos Agrícolas do Funchal.
(228) Avaliação em curso no quadro do Programa de Assistência Económica e Financeira acordado entre o Governo da República e a Comissão Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu.
(229) Neste âmbito, encontrava-se prevista, para 2013, a adaptação à Região do DL n.º 111/2012, de 23/05, que atualiza o regime das PPP e cria a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP).
(230) Cfr. o Relatório de Progresso - 4.º Trimestre de 2014, do Programa de Privatizações, de 15 de janeiro de 2015.
Entretanto, foi tornado público (em julho de 2015) o eminente encerramento das negociações, havendo uma estimativa de poupança (para as duas PPP) na ordem dos 280,0 milhões de euros.
(231) Que entretanto consolidaram na ARM, na sequência da incorporação por fusão das empresas do setor das águas e resíduos.
(232) Designação do Programa Operacional de Valorização do Potencial Económico e Coesão do Territorial da RAM, cofinanciado pelo FEDER
(233) Cfr. a Portaria n.º 171/2014, de 29/09, retificada pela Declaração de Retificação n.º 8/2014, de 13/10.
(234) O SERAM integra as empresas públicas regionais, nos termos do artigo 3.º, e as empresas participadas da Região, nos termos do artigo 4.º, ambos do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, alterado pelo DLR n.º 2/2011/M, de 10 de janeiro, que aprovou o regime do sector empresarial regional. Numa aceção ampla, o SERAM é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pela Região ou por quaisquer outras entidades públicas regionais, de carácter administrativo ou empresarial. Este capítulo inclui as empresas públicas que, em 2012, foram abrangidas no subsector dos SFA como entidades públicas reclassificadas (EPR).
(235) Através de ofício do Gabinete do Secretário n.º 1.552/2015, de 2 de novembro, inserto na documentação de suporte ao presente Relatório.
(236) Nos termos do disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea d), por força da remissão do artigo 42.º, n.º 3, ambos da LOPTC.
(237) No caso da Conta da RAM de 2014, o Anexo LII.
(238) O conceito de subvenção pública compreende as indemnizações compensatórias.
(239) De acordo com a programação financeira definida pela RCG n.º 1030/2013, de 16 de outubro, está previsto o pagamento até 2017, de 183,1 milhões de euros: 72,2 milhões, da produção de 2011, e 110,9 milhões, da produção de 2012.
(240) Ver Relato do Capítulo VII - Subsídios e Outros Apoios Financeiros, ponto 7.1.1.2 Sociedades Privadas.
(241) Decorrentes da exploração de atividades de interesse económico geral que lhes estão confiadas (nos domínios do transporte rodoviário de passageiros, dos programas habitacionais com fins sociais, do sistema de gestão do regadio e dos serviços de abate de animais), e não suficientemente cobertas pelas receitas normais, em conformidade com os contratos-programa ou protocolos que lhes estão subjacentes.
(242) Operações já abordadas no ponto 4.2.3. do Capítulo Património.
(243) Relacionados com a "Construção da 3.ª Fase do Aterro Sanitário da Estação de Tratamento de Resíduos Sólidos da Meia Serra" (2,1 milhões de euros) e um outro conjunto de obras e estudos relacionados com a Estação de Tratamento da Meia Serra, o Centro de Processamento de Resíduos Sólidos do Porto Santo e as Estações de Triagem das Zonas Leste, Oeste e do Porto Novo (18,2 milhões de euros).
Autorizados pelas RCG n.º 654/2011, de 11 de maio, alterada pela RCG n.º 654/2011, de 11/05, e RCG n.º 799/2011, de 13 de junho.
(244) Cfr. a RCG n.º 1123/2014, de 21/11, com uma execução financeira de 100,0 mil euros.
(245) Cfr. a RCG n.º 1263/2014, de 23/12, sem execução financeira no ano
(246) Cfr. a RCG n.º 1189/2014, de 02/12, sem execução financeira no ano.
(247) Cfr. as RCG n.os 221 e 778/2014, de 16/04 e 30/07, respetivamente.
(248) Aprovado pela RCG n.º 494/2013, de 12/06, prevendo uma comparticipação de até 2,7 milhões de euros, a executar em 2013 e em 2014.
(249) Aprovado pela RCG n.º 141/2013, de 27/02, previa um apoio máximo de 1,0 milhões de euros.
(250) Cfr. as RCG n.os 20 e 1192/2014, de 15/01 e 05/12; as RCG n.os 34, 36, 38 e 40/2014, todas de 28/01; as RCG n.os 881, 883, 885 e 887, todas de 18/09, e n.º 1176/2014, de 02/12; as RCG n.os 1288 e 1320/2014, de 12 e 31/12.
(251) Cfr. as RCG n.os 185 e 186/2014, ambas de 03/04; e n.º 860/2014, de 08/09.
(252) Cfr. a RCG n.º 341/2014, de 14/05.
(253)Cfr. a RCG n.º 892/2014, de 18/09.
(254) Cfr. as RCG n.º 532, 797 e 830,/2014, de 28/05 e de 07 e 20/08, respetivamente.
(255) Cfr. a RCG n.º 1007/2012, de 30/1, e n.º 511/2014, de 27/05
(256) Em contraditório, foi demonstrado que os encargos em dívida, para com a SDNM ((euro) 260,4 mil), afinal haviam sido regularizados no próprio ano (2011) a que se refere o reporte. As dívidas à Académico-Marítimo Andebol ((euro) 70,2 mil), ao CAB ((euro) 64,5 mil) e ao Madeira Andebol ((euro) 47,6 mil) foram abrangidas por acordos de regularização de dívida, negociados e regularizados com cada uma das SAD em 2014.
(257) O saldo de 2013 dos EANP relativos a subsídios atribuídos à IHM transitou para compromissos, porque se referia a parcelas das IC de 2007/8 regularizadas nesse mesmo ano e que por lapso foram abatidas aos Compromissos.
(258) Que engloba ainda parte do CP de 2012 (110,9 milhões de euros, não inserido no reporte), neste caso a liquidar até 2017. Cfr. a RCG n.º 1094/2012, de 06/12, alterada pe1a RCG n.º 1030/2013, de 16/10.
(259) Cfr. a RCG n.º 877 e 938/2012, de 04/10 e de 06/11, respetivamente.
(260) Celebrados ao abrigo das RCG n.º 654 e 799/2011, de 11/05 e 13/06, a primeira delas revista pela RCG n.º 810/2013, de 20/08. O valor global (atualizado) do investimento é 17,4 milhões de euros, cuja execução financeira se estende até 2019.
(261) Em 2014, também se verificou a devolução de pequenas parcelas de empréstimos contraídos no âmbito do PAEF-RAM, no valor global de 241,4 mil euros, classificados em receitas de capital.
(262) Receitas de capital de 83,9 milhões de euros, em 2013, e de 242,1 mil euros em 2014.
(263) O conceito de subvenção pública compreende as indemnizações compensatórias.
(264) Em linha com o disposto no artigo 31.º, n.º 4, do DLR n.º 13/2010/M, de 5 de agosto, quando dispõe que "O regime das indemnizações compensatórias consta de diploma próprio".
(265) A análise das transferências efetuadas para os municípios no âmbito do PIDDAR é efetuada no Capítulo VII - Subsídios e Outros Apoios Financeiros.
(266) A versão integral das alegações (ofício da SRF n.º 1.926, de 01/12/2015) consta da documentação de suporte do presente Relatório.
(267) Na redação dada pelo DLR n.º 38/2012/M, de 13 de dezembro, que procedeu à sua republicação.
(268) O mencionado artigo, epigrafado de "Apresentação dos planos" dispõe que "O Governo Regional apresenta à ALRAM, conjuntamente com a proposta do Orçamento da Região de cada ano, a proposta do plano ou planos que lhe competir elaborar".
(269) Cfr. a RCG n.º 78/2014, de 20 de fevereiro.
(270) Cfr. as Resoluções n.º 1/2014/M, de 8 de janeiro e n.º 12/2014/M, de 19 de novembro, respetivamente.
(271) Cfr. o n.º 1 do artigo 12.º da LEORAM (Lei n.º 28/92, de 1 de setembro).
(272) Cfr. o n.º 3 do artigo 12.º da LEORAM.
(273) Segundo o qual o plano anual integra "A apresentação da programação financeira dos projectos de investimento promovidos pelos serviços do Governo Regional, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, com agregação por programa, por medida e por concelho".
(274) Exceto no que se refere às dotações finais destas fontes de financiamento, em que o Relatório de Execução PIDDAR é totalmente omisso, conforme adiante referido.
(275) Embora, relativamente ao Capítulo 50, se possa recorrer à informação da Conta da RAM, tais dados não são necessariamente iguais, nomeadamente no que se refere às transferências para os SFA, que podem não coincidir com os valores efetivamente executados no âmbito do PIDDAR.
(276) A perceção dos principais agregados exigiria um outro mapa com informação de síntese, ou seja, o inverso do mapa VII que, por natureza, contém a máxima decomposição.
(277) Preços deflacionados com base nas taxas de inflação anual da RAM, publicadas pela Direção Regional de Estatística.
(278) Considerando a média geométrica.
(279) Através do ofício (do Gabinete do Secretário) n.º 1.622, de 06/11/2015, alterado pelo ofício n.º 1.681, de 11/11/2015, reproduzido no Anexo ao presente relatório.
(280) Que adapta à RAM o DL n.º 167/2008, de 26 de agosto.
(281) Diploma que aprovou o ORAM para 2014, entretanto alterado pelo DLR n.º 14/2014, de 21/11. Ver, em particular, o Capítulo VIII, epigrafado de "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", que engloba os artigos 34.º - "Concessão de subsídios e outras formas de apoio", 35.º - "Subsídios e outras formas de apoio abrangidos pelo artigo 34.º deste diploma", 36.º - "Apoio humanitário", e 37.º - "Indemnizações compensatórias" e 38.º "Transferências e apoios para entidades de direito privado".
(282) Salvo as exceções previstas no n.º 2 do citado artigo, designadamente os apoios no âmbito da saúde, da ação social, da proteção civil, da promoção turística, dos que resultem da aplicação de regulamentos próprios e os destinados a suportar encargos decorrentes de empréstimos detidos pelo SERAM.
(283) Cfr. as medidas 18, 24 b) e 41, mas em especial a 19 que fixou a meta de redução da despesa com os subsídios e outros apoios em, pelo menos, 22 milhões de euros face a 2011, sendo que na área do desporto a descida não deveria ser inferior a 15%.
(284) Não tendo sido, a partir daí, objeto de mais nenhuma avaliação.
(285) Cfr. o ofício n.º 573/2015, de 29/07.
(286) Em 2013 a listagem contou com a entrada de 3 novas entidades (a Fundação Salesianos, o Colégio Infante D. Henrique e a Escola Superior de Enfermagem S. José de Cluny), uma das quais (Colégio do Infante) não tinha recebido em 2012 qualquer apoio. O mesmo sucedeu em 2014 a 2 das instituições que saíram da lista (a Escola Salesiana de Artes e Ofícios e a Província Portuguesa Sacerdotes Coração de Jesus).
(287) Contrariamente aos anos anteriores não foi celebrado nenhum contrato-programa com a EPA que beneficiou, em 2013, de apoios da ordem dos 1,2 milhões de euros.
(288) Cfr. a RCG n.º 939, 940 e 941/2012, todas de 6/11. A prestação em falta de 2013 (9,7 mil euros) à Empresa de Automóveis do Caniço, Lda., foi regularizada no ano.
(289) As linhas de crédito surgiram para apoiar os planos e os projetos de investimento das autarquias e das associações de municípios ou empresas concessionárias destas, comparticipados pelo III Quadro de Apoio Comunitário.
(290) Alterado pelo artigo 3.º do DLR n.º 28-A/2001/M, de 13 de novembro, e que continua a vigorar por força do artigo 4.º do DLR n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro.
(291) Através da dotação da rubrica orçamental 04.02.01 - Transferências correntes - Sociedades financeiras - Bancos e outras instituições financeiras.
(292) Publicada no JORAM, I Série, n.º 175, de 28 de dezembro de 2012. Todos os acordos de pagamento formalizados com os Municípios foram assinados em 21 de dezembro de 2012, conforme informação prestada pela SRPF, através da DRT, mediante o ofício n.º 2951, de 2/6/2014.
(293) A 1ª alteração ao CP da CMRB é de 13 de janeiro de 2014 (JORAM, II Série, n.º 15, de 22 de janeiro) e a 2ª de 17 de novembro (JORAM, II Série, n.º 216, de 19 de novembro), traduzindo-se esta última na reprogramação da respetiva comparticipação financeira para os anos de 2015 e 2016, uma vez que "o Município da Ribeira Brava não irá executar até 31 de dezembro de 2014, a totalidade da verba prevista para o ano 2014", como se alcança da Resolução n.º 1010/2014, de 30 de outubro (JORAM, I Série, n.º 167, de 3 de novembro).
(294) Celebrados ao abrigo do artigo 10.º, n.º 2, do DLR n.º 6/2005/M, de 01/06, e, que, em 2014, se mantiveram em vigor, por força do n.º 2 do artigo 4 do DLR n.º 31-A/2013/M, de 31/12.
(295) Publicada no JORAM, I Série, n.º 2, de 10 de janeiro. A resolução referida no texto autorizou também a alteração aos respetivos CP.
(296) Publicadas no JORAM, II Série, n.º 14, de 22 de janeiro.
(297) Cfr. a RCG n.º 438/2012, de 27/06.
(298) Cfr. as RCG n.º 682 e 918/2013, de 05/07 e 05/09 que autorizaram a celebração de três CP com o município de Santa Cruz e de um CP com cada um dos outros municípios. Os CP de Santa Cruz e da Calheta foram entretanto alterados pela RCG n.º 825/2014, de 14/08.
(299) Cfr. as RCG n.os 809 e 810/2014, de 12/08 que autorizaram a celebração de dois CP com o município de Câmara de Lobos e de um CP com o da Ribeira Brava.
(300) Se bem que, a expressão "apoios financeiros", para o caso dos contratos de produção com o SESARAM, seja errónea, já que essas verbas se destinam a pagar, contra faturação, as prestações de cuidados de saúde efetivamente realizadas.
(301) Ajustado no caso do SESARAM, dos valores em dívida referentes ao CP de 2012.
(302) Na versão dada pela Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro.
(303) A versão integral das alegações (ofício da SRF n.º 1.759, de 18/11/2015) consta da documentação de suporte do presente Relatório.
(304) Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, na redação da Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, posteriormente alterada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho.
(305) Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.
(306) Nova Lei das Finanças da Regiões Autónomas, entrada em vigor a 1 de janeiro de 2014. O artigo 16.º respeita ao "Equilíbrio orçamental" e o artigo 40.º aos "Limites à dívida regional".
(307) DLR n.º 31-A/2013/M, de 31 de dezembro, alterado pelo DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro.
(308) Acerca desta conversão vide o início do ponto 8.5.3.
(309) Esta operação de endividamento foi autorizada, pelo Ministro de Estado e das Finanças, ao abrigo da exceção prevista no n.º 2 do artigo 107.º da Lei que aprovou o OE para 2012, tendo a mesma sido aprovada pelo Conselho do Governo Regional de 27 de janeiro de 2012 (RCG n.º 42/2012).
(310) A diferença entre este valor e o montante de execução da receita ((euro) 192.505.072,04) é explicada pelo facto de terem sido efetuadas devoluções, para posterior reutilização.
(311) Trata-se do valor líquido, já que o total das utilizações atingiu (euro) 1.185.894.827,88, correspondendo o diferencial a devoluções para posterior reutilização.
(312) Através da RCG n.º 1092/2012, de 6 de dezembro.
(313) Respetivamente através da RCG n.º 12/2013, de 10 de janeiro, e da RCG n.º 460/2013, 16 de maio.
(314) À exceção de dois dos contratos, que apenas foram assinados a 2 de agosto.
(315) A formalização dos aditamentos ocorridos foi aprovada, respetivamente, pelas RCG n.º 865/2013 e n.º 1165/2013.
(316) A uniformidade das condições de financiamento decorre das próprias condições fixadas para a concessão da Garantia do Estado, aprovadas pelo Despacho n.º 7067-A/2013, da Secretária de Estado do Tesouro.
(317) Conforme o Despacho n.º 7067-B/2013, da Secretária de Estado do Tesouro.
(318) Cfr. o Despacho n.º 225/2014/MEF, de 8 de outubro.
(319) Os aditamentos foram aprovados pela RCG n.º 478/2015, de 18 de junho, tendo sido assinados a 26/06/2015.
(320) Recorde-se que todas as operações de financiamento se enquadram no PAEF-RAM levando a que se tenha considerado que os limites Estatutários (cfr. o artigo 113.º do EPARAM) à aplicação do produto dos empréstimos (ou seja, financiamento de investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos) se encontram excecionados.
(321) Vide o ponto 8.1.1.3 - B) do Parecer à Conta de 2011, o ponto 8.1.1.3 do Parecer à Conta de 2012 e o ponto 8.1.1.2 do Parecer à Conta de 2013.
(322) Valores do PIB de acordo com a nova série de Contas Regionais (SEC 2010, base 2011) divulgadas pelo INE.
(323) Dado que o montante do PIB da RAM de 2014 não se encontrava disponível à data da conclusão deste capítulo, não é possível calcular com rigor o rácio da dívida para aquele ano, no entanto, assumindo que o valor do PIB se tenha mantido em nível idêntico ao do ano anterior, aquele rácio atingirá os 72,2%.
(324) Cfr. o n.º 1 do artigo 10.º do diploma.
(325) As comparações com o ano anterior assentam na integração dos correspondentes dados relativos à APRAM, S.A., de modo a tornar o universo comparável.
(326) Passivos são "as obrigações presentes da entidade provenientes de acontecimentos passados, cuja liquidação se espera que resulte num exfluxo de recursos da entidade (...)", cfr. o artigo 3.º, alínea c), da LCPA (Lei n.º 8/2012, de 21/02).
(327) Normativo vigente a partir de 2012, em resultado das alterações introduzidas pela Lei n.º 22/2011, de 20 de maio.
(328) Contas a pagar são "o subconjunto dos passivos certos, líquidos e exigíveis", cfr. o artigo 3.º, alínea d), da LCPA.
(329) Pagamentos em atraso são "as contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento (...)", cfr. o artigo 3.º, alínea e), da LCPA.
(330) A real dimensão dos encargos para a Região irá depender ainda da capacidade desta em exercer o direito de regresso sobre o beneficiário do aval.
(331) No caso, a GESBA - Empresa de Gestão do Sector da Banana, Lda. Trata-se de uma operação de crédito em conta corrente, pelo prazo de um ano, destinada a antecipar pagamentos aos produtores de banana.
(332) Os volumes mais baixos de garantias prestadas desde 2000 registaram-se em 2012 e 2013, com 4 e 5 milhões de euros, respetivamente.
(333) Sobre a variação anual das responsabilidades da RAM vide o ponto 8.4.6.
(334) Só se consideraram os beneficiários cujo montante em incumprimento fosse superior a (euro) 5.000,00.
(335) A única exceção refere-se ao valor recebido no âmbito do processo de falência da empresa Irmãos Castro, Lda, (valor transferido pela Caixa Geral de Depósitos, S.A. respeitante ao saldo a favor da RAM em resultado do leilão dos imóveis efetuado em 18 de março de 2003).
(336) No quadro só se consideraram os beneficiários com situação de incumprimento em aberto, contabilizando-se todo o historial de pagamentos e reembolsos ocorridos até 31/12/2014.
(337) A contabilização destes encargos na mencionada rubrica da despesa resulta das orientações emitidas pela DROC na Circular n.º 6/ORÇ/2012, relativa à preparação do Orçamento da RAM para 2013, e reproduzida nas Circulares subsequentes, nomeadamente na Circular n.º 7/ORÇ/2013, referente à preparação do Orçamento de 2014. Idênticas instruções foram emitidas pela DGO através da Circular A-1371, relativa ao OE para 2013, e nas Circulares subsequentes.
(338) O ponto 40 da evocada Circular refere o seguinte: "40. A classificação económica de despesa relativa a «juros de mora» por atrasos nos pagamentos adota a nova alínea J0.00 - Juros de mora inserida na rubrica 03.05.02 - Juros e outros encargos - Outros juros - Outros, conforme é indicado no Anexo VII. As restantes despesas de outros juros serão incluídas na alínea O0.00 - Outros na mesma rubrica".
(339) De acordo com as notas explicativas ao classificador económico aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, no subagrupamento 03.05.00 - «Outros juros». - "Englobam-se outros encargos, designadamente juros de dívidas contraídas, de acordo com a legislação em vigor". Este subagrupamento subdivide-se em duas rubricas: 03.05.01 - «Remuneração de depósitos no Tesouro» e 03.05.02 - «Outros»". Concretizando o tipo de encargos aqui em causa, as referidas notas determinam que a rubrica 03.05.01 - «Remuneração de depósitos no Tesouro».- "Engloba os encargos originados pelo pagamento de juros às contas dos serviços integrados do Estado, como dos serviços e fundos autónomos, de acordo com a legislação em vigor".
(340) Mapa das responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos.
(341) A maior parte destes acordos incluem juros de mora ainda não validados pela RAM.
(342) Relativamente a esta entidade o valor das responsabilidades efetivas indicado pela DGTF supera em (euro) 1.764.705,88 o montante que consta das responsabilidades da RAM por garantias prestadas (Anexo XLIV da Conta da RAM). Tudo indica que a DGTF não terá considerado o montante das amortizações ocorridas no ano (naquele exato montante).
(343) Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, vigente a partir de 1 de janeiro de 2014.
(344) O quadro metodológico de produção de dados em contas nacionais foi alterado em 2014, tendo o SEC 95 sido substituído pelo SEC 2010, implementado por todos os Estados-Membros em setembro de 2014.
(345) Conforme resulta do ofício n.º 125/CD/2015, de 07/10/2015, do Instituto Nacional de Estatística.
(346) As entidades e respetivos contributos para o saldo da Administração Regional em 2014 (em milhões de euros) são os seguintes: EJM, Lda. (-3,0); SDNM, S.A. (-1,0); PATRIRAM, S.A. (8,1); Ponta do Oeste, S.A. (-3,8); SMD, S.A. (-1,5); SDPS, S.A. (-1,6); APRAM, S.A. (-1,5); Académico Marítimo Madeira Andebol, SAD (0,0); ADERAM (-0,1); ARDITI (0,0); CARAM, EPE (0,0); Casa da Luz, Lda. (0,1); Clube Amigos do Basquete da Madeira, Basquetebol, SAD (0,0); IHM, EPERAM (5,5); Madeira Tecnopolo, S.A. (0,0); SESARAM, E.P.E. (-3,7).
(347) Os valores da dívida bruta da RAM tiveram por base os dados apresentados pela DREM e pelo Banco de Portugal.
(348) Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro.
(349) Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2 de setembro, vigente desde 1 de janeiro de 2014.
(350) No exercício do contraditório, o SRF veio alegar que "[o] limite máximo para a concessão de avales pela Região Autónoma da Madeira em cada ano decorre do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/2002/M de 23 de Dezembro, sendo fixado no decreto legislativo regional que aprova o orçamento da Região Autónoma da Madeira. Por outro lado, o artigo 2.º daquele diploma estabelece que os avales atribuídos deverão respeitar as normas/ critérios/ procedimentos previstos nesse diploma, os quais são objetivos, sob pena de nulidade", face ao que, vem defender que é seu "entendimento que a recomendação já se encontra amplamente acatada".
(351) Segundo o DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "Neste agrupamento englobam-se as operações que não são consideradas receita/despesa orçamental, mas com expressão na tesouraria".
(352) Aprovou o Orçamento da RAM para 2014. Alterado pelo DLR n.º 14/2014/M, de 21 de novembro.
(353) De acordo com norma citada "Os serviços, institutos e fundos autónomos, incluindo as empresas públicas reclassificadas ficam dispensados da manifestação de receitas próprias através do mecanismo de contas de ordem na tesouraria do Governo Regional, desde que cumpridos os requisitos necessários ao efeito."
(354) Onde se incluíam os movimentos extraorçamentais relativos às receitas próprias geradas pelas referidas entidades.
(355) Através do ofício n.º 1.199, de 5/10/1015, que consta da documentação de suporte do presente Relatório.
(356) Reproduz a desagregação dos movimentos extraorçamentais apresentada no quadro 77 do volume I do Relatório da Conta da RAM (pág. 85), no qual a RAM não reflete no entanto, as reposições abatidas aos pagamentos, como previsto no DL n.º 26/2002, de 14 de fevereiro, "quer pela impossibilidade prática de consubstanciar o respetivo registo em rubrica da despesa, quer por na maior parte dos casos não se verificar um fluxo financeiro correspondente", subtraindo na "respetiva rubrica aos valores já anteriormente pagos e respetiva dotação orçamental utilizada pelos valores indevidos pagos no ano". As reposições abatidas aos pagamentos, registadas nos "Mapas relativos à situação de tesouraria" anexos ao Relatório da Conta da RAM, são analisadas no capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional.
(357) Os saldos das Operações extraorçamentais são analisados no capítulo X - As Contas da Administração Pública Regional (ponto 10.1.4).
(358) Em 2013, foi apurado um saldo positivo de 4,4 milhões de euros.
(359) De onde se destaca a entrega, em 2014, de receita emolumentar cobrada pelos serviços externos da DRAJ e retida pela RAM de 2004 a 2011, no valor de 18.129.933,69 (euro), em resultado do acatamento das recomendações emanadas no Relatório n.º 16/2012-FS/SRMTC (Auditoria à DRAJ).
(360) Sobretudo receita emolumentar de anos anteriores, cobrada pelos serviços externos da DRAJ.
(361) Apresentadas através do ofício da SRF n.º 1.877, de 25/11/2015, reproduzido no Anexo ao presente Relatório.
(362) Por via do artigo 142.º da LOE de 2014.
(363) O artigo 16.º da referida Lei estabelece o seguinte "Os orçamentos das administrações públicas das regiões autónomas preveem as receitas necessárias para cobrir todas as despesas. (n.º 1). Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o mandato do Governo Regional a receita corrente líquida cobrada deve ser pelo menos, em média, igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos (n.º 2). O resultado verificado pelo apuramento do saldo corrente deduzido da amortização não pode registar, em qualquer ano, um valor negativo superior a 5 % da receita corrente líquida cobrada (n.º 3). Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se amortizações médias de empréstimos o montante correspondente à divisão do capital pelo número de anos do contrato, independentemente do seu pagamento efetivo" (n.º 4).
(364) Cfr. o Relatório n.º 16/2015-FS/SRMTC, aprovado em 26 de novembro de 2015.
(365) Das quais, 393.419.288,39 (euro) do ORAM e 11.311,65(euro), de SFA.
(366) O valor apurado pela SRMTC, com base nas contas de gerência dos SFA, apresenta uma divergência de 289.543,12 (euro), quer do lado da receita quer do lado da despesa, face ao total do presente quadro, com origem no SFA Parque Natural da Madeira (Operações extraorçamentais). No contraditório, a SRF confirmou "as divergências (...) do PNM, não obstante todo o esforço para a convergência (...) e acrescentou que, "Para evitar a ocorrência da situação agora detetada iremos aperfeiçoar os mecanismos de conferência ao nível das operações extraorçamentais (...)".
Não obstante se tenha tomado nota da observação feita no contraditório de que os valores do Quadro X.4 - Conta geral dos SFA não foram corrigidos, optou-se por manter os dados inicias em virtude da SRF ter decido não haver necessidade de elaborar uma errata aos Anexos XIX e XXII do Relatório sobre a Conta da RAM de 2014.
(367) Nos termos da LEORAM, em concreto do ponto IV do artigo 27.º, o Governo Regional apresentou os quatro mapas relativos à situação de tesouraria (cfr. os Anexos XXXIII a XXXVI).
(368) Cfr. o quadro - Anexo XXXV - Conta geral de operações de tesouraria e transferências de fundos.
(369) Não registadas no capítulo "17", grupo "03", das "Operações extraorçamentais", face às dificuldades da administração regional reproduzidas no Capítulo IX - Operações Extraorçamentais, do presente relatório.
(370) Contém, além do saldo inicial, os saldos corrente e de capital e as reposições não abatidas nos pagamentos.
(371) Cfr. o ponto 8.3 do presente relatório.
(372) Enquanto a contabilidade pública obedece à ótica de caixa, registando fluxos de pagamento e recebimento no período em que estes ocorrem, a contabilidade nacional obedece a uma ótica económica, seguindo uma lógica de compromissos, ou de acréscimo, relevando as receitas e despesas no período a que se reportam, independentemente do período em que ocorram os seus fluxos de liquidação. A contabilidade nacional comporta ainda outro importante ajustamento que tem a ver com a delimitação do universo de consolidação, por meio do qual podem ser integradas no sector das administrações públicas entidades não incluídas nas contas em contabilidade pública.
(373) Acerca da estimativa do défice da APR vide o ponto 8.6.1 do presente relatório.
(374) A adoção do POCP é atualmente determinada pelo artigo 72.º da LO n.º 2/2013, de 2 de setembro, estando a obrigatoriedade da sua adoção por todos os serviços do Governo Regional prescrita pelo artigo 54.º, n.º 1, do diploma que aprovou o ORAM para 2014.
(375) O conjunto dos mapas em referência constitui o Volume II, Tomo III, da Conta da RAM de 2014.
(376) Além da área das disponibilidades já acima referida, confirmou-se que o valor referente a empréstimos obtidos constante do balanço está em conformidade com a informação que resulta do capítulo da dívida.
(377) Relatório n.º 16/2015-FS/SRMTC, aprovado em 26 de novembro de 2015.
(378) Remetida eletronicamente a esta Secção Regional, em 29.04.2015, à qual foi atribuído o n.º 131/2014.
ANEXO
Respostas dos Serviços e Organismos
(artigo 24.º, n.º 4, da LEORAM e artigo 13.º, n.º 4, da LOPTC)
Gestão Financeira e Controlo Interno
Capítulo I
Processo Orçamental
Capítulo II
Receita
Capítulo III
Despesa
Capítulo IV
Património
Capítulo V
Fluxos Financeiros entre o OR e o SERAM
Capítulo VI
Plano de Investimentos
Capítulo VII
Subsídios e Outros Apoios Financeiros
Capítulo VIII
Dívida e Outras Responsabilidades
Capítulo IX
Operações Extraorçamentais
Capítulo X
As Contas da Administração Pública Regional
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