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Ato Original
Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 7-B/2003
Parecer n.º 7-B/2003, de 11 de setembro
Em vigor
Emitente:
Informação da publicação
Data de Publicação:
TEXTO
Parecer n.º 7-B/2003:
Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores
Ano económico de 2001
ÍNDICE GERAL
Volume I
A - Apresentação
B - Observações e Conclusões
C - Recomendações
D - Legalidade e Correcção Financeira
E - Âmbito
1 - Orçamento
2 - Receita
3 - Despesa
4 - Contas de Ordem
5 - Dívida Pública
6 - Património
7 - Fluxos Financeiros com a União Europeia
8 - Segurança Social
F - Gestão Financeira
G - Controlo Interno
Parecer
Volume II
CAPÍTULO I - PROCESSO ORÇAMENTAL
1 - Normas do OE Aplicáveis à RAA
2 - Proposta de Orçamento
3 - Aprovação do Orçamento
4 - Decreto de Execução Orçamental
5 - Princípios e Regras Orçamentais
6 - Revisões e Alterações Orçamentais
7 - Conclusões
CAPÍTULO II - RECEITA
1 - Certificação da Receita
2 - Receita Global
3 - Estrutura
3.1 - Receita Corrente
3.2 - Receita de Capital
3.3 - Transferências do Orçamento de Estado
4 - Execução por Classificação Económica
5 - Evolução da Receita
6 - Conclusões
CAPÍTULO III - DESPESA
1 - Certificação da Despesa
2 - Estrutura
3 - Classificação Económica
3.1 - Despesa Corrente
3.2 - Despesas de Capital
4 - Classificação Orgânica
5 - Classificação Económico/Orgânica
6 - Classificação Funcional
7 - Evolução da Despesa
8 - Auditorias - Despesas associadas a Deslocações
9 - Conclusões
CAPÍTULO IV - INVESTIMENTOS DO PLANO
1 - Aspectos Gerais
2 - Linhas de Orientação Estratégica e Objectivos de Desenvolvimento
3 - Plano de Investimento de 2001 - Apreciação
4 - Investimentos do Plano de 1997 a 2001 e Principais Indicadores de Desenvolvimento Regional
5 - Conclusões
CAPÍTULO V - SUBSÍDIOS
1 - Considerações Gerais
2 - Âmbito da Verificação
2.1 - Procedimentos
3 - Análise Global
3.2 - Divergências entre valores indicados na Conta da Região
3.2.1 - Direcção Regional da Cultura
3.3 - Divergências entre valores indicados na Conta da Região e nas Contas de Gerências de F.S.A.'s
3.3.1 - Gabinete de Gestão Financeira do Emprego (GGFE)
3.3.2 - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas
3.4 - Origem dos pagamentos dos Subsídios
3.4.1 - Subsídios pagos pelo Plano e Despesas de Funcionamento
3.4.2 - Subsídios pagos pelos Fundos e Serviços Autónomos
4 - Irregularidades/Anomalias
4.1 - Dos subsídios referenciados na Conta
4.1.1 - Enquadramento legal
4.1.2 - Classificação económica
5 - Conclusões
CAPÍTULO VI - CONTAS DE ORDEM
1 - Valores Transitados
I - Fundos e Serviços Autónomos
I.1 - Aspectos relevantes decorrentes de Verificações Internas e da realização de Auditorias
II - Receita Consignada
1 - Receita
2 - Despesa
3 - Resultados da Auditoria
III - Conclusões
CAPÍTULO VII - DÍVIDA PÚBLICA
I - Administração Directa
1 - Empréstimos Contraídos em 2001
2 - Serviço da Dívida
2.1 - Evolução dos Encargos Correntes com a Dívida
3 - Dívida Directa em 31/12/2001
3.1 - Evolução da Dívida Directa
4 - Dívida Garantida
4.1 - Evolução da Dívida Garantida
5 - Encargos Assumidos e Não Pagos pelos Serviços Simples
6 - Dívida da Administração Directa
7 - Indicadores
II - Fundos e Serviços Autónomos
II.1 - Dívida do Serviço Regional de Saúde
1 - Dívida Administrativa do Serviço Regional de Saúde
1.1 - Evolução dos Encargos Assumidos e Não Pagos pelas Unidades de Saúde
2 - Factoring
3 - Juros Suportados pelas Unidades de Saúde
3.1 - Evolução dos Juros Suportados pelas Unidades de Saúde
4 - Aspectos relevantes decorrentes da realização de Auditorias e de Verificações Internas nos Serviços Autónomos do SRS
II.2 - Dívida dos Outros Fundos e Serviços Autónomos
1- Dívida Bancária
2 - Encargos Correntes com a Dívida
2.1 - Evolução dos Encargos Correntes com a Dívida
3 - Encargos Assumidos e Não Pagos
3.1 - Evolução dos Encargos Assumidos e Não Pagos
II.3 - Dívida dos FSA no Final de 2001
1 - Dívida Total
2 - Evolução da Dívida
III - Apreciação Final
IV - Conclusões
CAPÍTULO VIII - PATRIMÓNIO
1 - Apresentação
2 - Património Inventariado
2.1 - Bens Móveis, Imóveis e Semoventes
2.2 - Cadastro Patrimonial
2.3 - Estrutura e Evolução dos Bens Patrimoniais
3 - Património Financeiro
3.1 - Participações Financeiras em Empresas e Instituições
3.2 - Composição e Evolução das Acções, Quotas e Outras Partes de Capital Detidas Directamente pela RAA
3.3 - Composição e Evolução das Acções, Quotas e Outras Partes de Capital Detidas Indirectamente pela RAA
3.3.1 - SATA AIR AÇORES, SA/Participações
3.3.2 - LOTAÇOR, EP/Participações
3.3.3 - VERDEGOLF, SA/Participações
3.3.4 - EDA, SA/Participações
3.3.5 - BCA, SA/Participações
3.3.6 - TRANSMAÇOR, LDA/Participações
3.3.7 - FTM, SA/Participações
3.4 - Receitas de Participações Sociais
3.5 - Ponto de Situação Referente à Subscrição/Realização Do Capital Social
3.6 - Dívidas do Sector Empresarial da Região ao Sector Bancário
3.7 - Avales da Região ao Sector Empresarial da Região
4 - Conclusões
CAPÍTULO IX - FLUXOS FINANCEIROS ENTRE ORAA/SPE
1 - Enquadramento
2 - Fluxos Financeiros do ORAA para o SPE da Região
3 - Fluxos Financeiros do SPE para o ORAA
4 - Balanço dos Fluxos Financeiros - ORAA/SPE e SPE/ORAA
5 - Conclusões
CAPÍTULO X - FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA
1 - Enquadramento
2 - Transferências da União Europeia para o ORAA
3 - Transferências da União Europeia para os Açores
4 - Execução dos Principais Programas/Iniciativas Comunitárias
4.1 - PRODESA
4.2 - Fundo de Coesão
4.3 - Plano de Desenvolvimento Rural - PDRu
4.4 - Programas do QCA II
4.4.1 - PEDRAA II
4.4.2 - REGIS II
4.4.3 - KONVER
5 - Conclusões
CAPÍTULO XI - SEGURANÇA SOCIAL
1 - Introdução
2 - O Orçamento da Segurança Social para os Açores
3 - Execução Orçamental
3.1 - Análise da Execução da Receita
3.2 - Análise da Execução da Despesa
4 - Análise da Cobertura - Receita Corrente/Despesa Corrente
5 - Decomposição da Despesa
5.1 - Prestações dos Regimes da Segurança Social
5.2 - Acção Social
5.3 - Rendimento Mínimo Garantido
5.4 - Despesas de Administração
5.5 - Acções de Formação Profissional
6 - Contribuições em Dívida ao Sistema de Segurança Social
6.1 - Regularização das Contribuições em Dívida
7 - Despesas do ORAA na Segurança Social
7.1 - Despesas do Plano
7.2 - Despesas de Funcionamento da DRSSS
8 - Conclusões
Siglas e abreviaturas
ABVLP - Associação da Bolsa de Valores de Lisboa e Porto.
ACIFA - Atlântico Clube Internacional de Férias dos Açores.
AÇOREANA - Companhia de Seguros Açoriana, S. A.
ADSE - Direcção - Geral de Protecção Social dos Funcionários e Agentes da Administração Pública.
AH - Angra do Heroísmo.
AL - Autarquias Locais.
ALRA - Assembleia Legislativa Regional dos Açores.
ARAAL - Regime de Cooperação Técnica e Financeira entre a Administração Regional e a Administração Local.
BANIF - Banco de Investimento, S. A.
BCA - Banco Comercial dos Açores, S. A.
BEI - Banco Europeu de Investimento.
BES - Banco Espírito Santo.
BMC - Banco Mello Comercial, S. A.
CCAM - Caixa de Crédito Agrícola Mútuo dos Açores, CRL.
CE - Comunidade Europeia.
CEE - Comunidade Económica Europeia.
CGA - Caixa Geral de Aposentações.
CGD - Caixa Geral de Depósitos.
CGFSS - Centro de Gestão Financeira da Segurança Social.
CINAÇOR - Sociedade Teatro e Cinema Açores, S. A.
CNP - Centro Nacional de Pensões.
COFACO - Indústria de Conservas, S. A.
CONTROLAUTO - Controlo Técnico de Automóveis, Lda.
COR - Corvo.
CRAA - Conta da Região Autónoma dos Açores.
CRP - Constituição da República Portuguesa.
CS - Centro de Saúde.
DAFSE - Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.
DBI - Deutsche Bank de Investimento, S. A.
DGCI - Direcção-Geral de Contribuições e Impostos.
DGDR - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
DGO - Direcção-Geral do Orçamento.
DGT - Direcção-Geral do Tesouro.
DL - Decreto Legislativo.
DLR - Decreto Legislativo Regional.
DRDA - Direcção Regional de Desenvolvimento Agrário.
DREPA - Direcção Regional de Estudos e Planeamento.
DRJEFP - Direcção Regional da Juventude, Emprego e Formação Profissional.
DROAP - Direcção Regional de Organização e Administração Pública.
DROT - Direcção Regional do Orçamento e Tesouro.
DRSSS - Direcção Regional da Solidariedade e Segurança Social.
DSCGF - Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos.
DSP - Direcção de Serviços e Património.
DTS - Sociedade Açoreana de Desenvolvimento e Tecnologia de Serviços, Lda.
EB - Escola Básica.
EDA - Empresa de Electricidade dos Açores, S. A.
EEG - Empresa de Electricidade e Gás, Lda.
EP - Empresa Pública.
EPARAA - Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
ER - Estrada Regional.
ESG/B - Escola Secundária Geral e Básica.
ETCSM - Empresa de Transportes Colectivos de Santa Maria, Lda.
EUA - Estados Unidos da América.
FAFSE - Fundo Autónomo do Fundo Social Europeu.
FAI - Faial.
FASA - Fundo Açoreano de Seguro Agrícola.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEOGA - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.
FEOGA/G - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Garantia.
FEOGA/O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Orientação.
FL0 - Flores.
FRA - Fundo Regional de Abastecimento.
FRAC - Fundo Regional de Acção Cultural.
FRASE - Fundo Regional de Acção Social Escolar.
FRFD - Fundo Regional de Fomento do Desporto.
FRT - Fundo Regional dos Transportes.
FSA - Fundos e Serviços Autónomos.
FSE - Fundo Social Europeu.
FTA - Fábrica de Tabaco Âncora, Lda.
FTFA - Fábrica de Tabaco Flor D'Angra.
FTM - Fábrica de Tabaco da Maia (JPM & Filhos, Lda.)
FTM - Fábrica de Tabaco Micaelense, S. A.
GEOTERCEIRA - Sociedade Geoeléctrica da Terceira, S. A.
GGFE - Gabinete de Gestão Financeira do Emprego.
GLOBALEDA - Telecomunicações e Sistemas de Informações, S. A.
GPGI - Gabinete de Planeamento e Gestão de Incentivos.
GRA - Graciosa.
GSRPFP - Gabinete do Secretário Regional Adjunto da Presidência.
GSRPFP - Gabinete do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento.
GSRPFPA - Gabinete do Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento.
IAMA - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas.
IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas.
IAR - Inspecção Administrativa Regional.
IAS - Instituto de Acção Social.
IATH - Indústria Açoriana de Turismo e Hotelaria, S. A.
ICEP - Instituto do Comércio Externo Português.
ICPME - Programa Ocupacional Iniciativa Comunitária - Pequenas e Médias Empresas.
IFADAP - Instituto Financeiro de Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
IFAT - Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
IFOP - Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.
IGF - Inspecção Geral de Finanças.
IGFS - Instituto de Gestão Financeira da Saúde.
IGFSS - Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.
IGRSS - Instituto de Gestão de Regimes da Segurança Social.
INE - Instituto Nacional de Estatística.
INGA - Instituto Nacional de Garantia Agrícola.
INOVA - Instituto de Inovação Tecnológica dos Açores.
IPC - Índice de Preços ao Consumidor.
IPSSS - Instituições Particulares de Solidariedade e Segurança Social.
IRC - Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Colectivas.
IROA - Instituto Regional de Ordenamento Agrário.
IRS - Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares.
ISP - Imposto sobre o Produtos Petrolíferos.
IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado.
JAPAH - Junta Autónoma do Porto de Angra do Heroísmo.
JAPH - Junta Autónoma do Porto da Horta.
JAPPD - Junta Autónoma do Porto de Ponta Delgada.
KFW - Kreditanstalf Fur Wiederaufbau.
LBSS - Lei de Bases da Segurança Social.
LFRA - Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
LEOE - Lei de Enquadramento Orçamental do Orçamento do Estado.
LIFE - Programa para conservação da Natureza.
LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
LOTAÇOR - Serviço Açoreano de Lotas, E. P.
MC - Milhões de Contos.
NDE - Não Desagregado.
OE - Orçamento de Estado.
ONIAÇORES - Infocomunicações, S. A.
OPV - Operação Pública de Venda.
ORAA - Orçamento da Região Autónoma dos Açores.
OSS - Orçamento da Segurança Social.
PCISS - Plano de Contas das Instituições da Segurança Social.
PCP - Partido Comunista Português.
PDR - Plano de Desenvolvimento Regional.
PDRU - Plano de Desenvolvimento Rural.
PEDIP - Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa.
PEDRAA -.Programa Específico para o Desenvolvimento da Região Autónoma dos Açores.
PGR - Presidência do Governo Regional.
PIB - Produto Interno Bruto.
PIC - Pico.
PJA - Pousadas de Juventude dos Açores, S. A.
PMP - Plano a Médio Prazo.
POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pública.
POCSS - Plano Oficial de Contas dos Serviços de Saúde.
POE - Programa Operacional de Economia.
PP - Partido Popular.
PROCOM - Programa de Apoio à Modernização do Comércio e Serviços.
PRODESA - Programa Operacional para o Desenvolvimento Económico e Social dos Açores.
PROFIJ - Programa Formativo de Inserção de Jovens.
PS - Partido Socialista.
PSD - Partido Social Democrata.
QCA - Quadro Comunitário de Apoio.
RAA - Região Autónoma dos Açores.
RAM - Região Autónoma da Madeira.
RC - Receitas Consignadas.
REGIS - Programa Operacional de Desenvolvimento das Regiões Ultraperiféricas.
RIME - Regime de Incentivos às Microempresas.
RMG - Rendimento Mínimo Garantido.
RTP/A - Rádio Televisão Portuguesa - Açores.
SA - Sociedade Anónima.
SAFIRA - Sistema Administrativo e Financeiro da Região Autónoma dos Açores.
SAJE - Sistema de Apoio a Jovens Empresários.
SATA - Serviço Açoreano de Transportes Aéreos, E. P.
SATA AIR AÇORES - Serviço Açoreano de Transportes Aéreos, E. P.
SATA Internacional - Serviços de Transportes Aéreos, S. A.
SDA. - Sociedade de Desenvolvimento Agrícola, S. A.
SEGMA - Serviços de Engenharia, Gestão e Manutenção, Lda.
SIBS - Sociedade Interbancária de Serviços, S. A.
SIFIT - Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo.
SIME - Sistema de Incentivos às Micro Empresas.
SIRALA - Subsistema de Apoio à Actividade Local dos Açores.
SIRAPA - Subsistema de Apoio à Actividade Produtiva dos Açores.
SIRAPE - Subsistema de Prémio de Apoio a Projectos Estruturantes.
SIRPA - Sistema Regional de Planeamento dos Açores.
SITRAA - Sistema de Incentivos ao Turismo na Região Autónoma dos Açores.
SITURFLOR - Sociedade de Investimentos Turísticos das Flores, S. A.
SJO - São Jorge.
SMA - Santa Maria.
SMG - São Miguel.
SOGEO - Sociedade de Geotermia dos Açores, S. A.
SPA - Sector Público Administrativo.
SPE - Sector Público Empresarial.
SRA - Secretaria Regional do Ambiente.
SRATC - Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas.
SRAgP - Secretaria Regional da Agricultura e Pescas.
SRAP - Secretário Regional Adjunto da Presidência.
SRAPA - Secretário Regional da Agricultura Pescas e Ambiente.
SRAS - Secretaria Regional dos Assuntos Sociais.
SRE - Secretaria Regional da Economia.
SREAS - Secretaria Regional da Educação e Assuntos Sociais.
SREC - Secretaria Regional da Educação e Cultura.
SRFPAP - Secretário Regional das Finanças, Planeamento e Administração Pública.
SRHE - Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos.
SRPFP - Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento.
SRS - Serviço Regional de Saúde.
SRTCA - Secção Regional do Tribunal de Contas dos Açores.
TC - Tribunal de Contas.
TER - Terceira.
TOE - Transferências do Orçamento do Estado.
TRANSINSULAR Açores - Transportes Marítimos Insulares.
TRANSMAÇOR - Transportes Marítimos dos Açores, Lda.
TUE - Transferências da União Europeia.
UE - União Europeia.
UNICRE - Cartão Internacional de Crédito, S. A.
VERDEGOLF - Campos de Golf dos Açores, S. A.
VOLUME I
A - Apresentação
A Conta da Região Autónoma dos Açores (CRAA), referente ao ano de 2001, aprovada em Conselho de Governo, por Resolução de 6 de Dezembro de 2002, foi apresentada à Assembleia Legislativa Regional dos Açores, para efeitos de apreciação e aprovação, nos termos da alínea x) do artigo 60.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e do n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, e remetida a este Tribunal, em 23 de Dezembro de 2002, para emissão de Parecer. O Relatório de Execução do Plano de 2001, único documento que desenvolve de forma detalhada a aplicação das verbas inscritas no Plano, instrumento relevante à emissão do Parecer naquela vertente, só foi conhecido em 21 de Fevereiro de 2003, após vários pedidos à estrutura governamental responsável pela sua execução.
O Parecer e Relatório sobre a CRAA é elaborado nos termos do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável, com as necessárias adaptações, à Região Autónoma dos Açores, por força do seu artigo 42.º
Da apreciação da Conta de 2001 e respectivos anexos, do Relatório de Execução do Plano de Investimentos e da análise das informações solicitadas a diferentes Organismos da Administração Pública, conjugadas com auditorias e outras verificações, realizadas pelo Tribunal de Contas, resultou o anteprojecto de Relatório, enviado ao Gabinete de Sua Excelência o Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, no âmbito do princípio do contraditório, conforme o disposto no artigo 13.º da Lei n.º 98/97. A resposta, em sede de contraditório, recebida em 6 de Junho, foi considerada e transcrita imediatamente a seguir às conclusões do correspondente Capítulo do Relatório (Volume II), com os comentários achados oportunos.
O Parecer (Volume I), baseado no Relatório sobre a Conta (Volume II) e nas respostas dadas pela Administração Pública Regional, para além de referenciar, resumidamente, o âmbito da apreciação, aponta alguns dos aspectos considerados positivos, assim como deficiências que importa resolver. As recomendações consideradas pertinentes e outras já aprovadas em sede de auditorias realizadas pelo Tribunal e relacionadas com a temática em apreço, são, também, realçadas, a par da apreciação da gestão financeira, em termos globais, e do controlo interno exercido pela Administração Regional.
O Parecer sobre a CRAA compreende dois volumes.
O Volume I - Parecer -, vai assinado pelo Colectivo, para o efeito constituído pelo Presidente do Tribunal de Contas e pelos juízes de ambas as Secções Regionais (Açores e Madeira), e pelo representante do Ministério Público (artigo 42.º da Lei n.º 98/97).
O Volume II - Relatório -, compreende a apreciação desenvolvida pelo Tribunal de Contas, as respostas apresentadas, em sede de contraditório, pelo Governo Regional, assim como os comentários avançados pelo Tribunal de Contas, quando a situação o justifica.
Há, ainda, os documentos relativos à correspondência trocada com diferentes organismos, necessária à obtenção de informações complementares e certificadoras, indispensáveis à análise, assim como ao controlo cruzado da informação constante na CRAA.
B - Observações e Conclusões
Da análise efectuada aos diferentes domínios que integram o âmbito do Parecer, retiram-se as seguintes conclusões:
I - Aspectos positivos/constatações
1 - A proposta do ORAA foi apresentada pelo Governo Regional à Assembleia Legislativa Regional, dentro dos prazos estabelecidos no n.º 5 do artigo 15.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro;
2 - A proposta do ORAA respeitou o definido nos artigos 10.º e 11.º da Lei n.º 79/98, relativamente ao seu conteúdo;
3 - As verbas transferidas do OE, ao abrigo do Fundo de Coesão, quase 9,4 milhões de contos, corresponderam ao previsto no n.º 3 do artigo 31.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro;
4 - Os pagamentos executados pelas Tesourarias Regionais corresponderam à despesa escriturada na CRAA;
5 - Os investimentos do Plano detêm um elevado significado no desenvolvimento económico e social dos Açores, promovendo e apoiando investimentos em diversos sectores considerados vitais ao seu desenvolvimento;
6 - Não obstante a dívida ter registado um aumento de 6 milhões de contos (12%), foi respeitado o limite do acréscimo líquido do endividamento previsto nos artigos 78.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro, e 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A, de 21 de Maio;
7 - O ORAA previa receber da UE cerca de 23,6 milhões de contos (16,5 milhões em receitas próprias e 7,1 para Contas de Ordem), tendo sido contabilizados 25,1 milhões (12 milhões para o Plano de Investimentos e 13,1 milhões como Receitas Consignadas);
8 - A origem dos fluxos financeiros, por fundo comunitário, foi identificada, ainda que de forma bastante sintética;
9 - O Relatório de Execução do Plano de 2001 apresenta, pela primeira vez, um Capítulo referente aos fundos comunitários;
10 - As estruturas regionais da Segurança Social têm atribuído apoios às Instituições Particulares de Solidariedade Social, responsáveis pelo desenvolvimento de várias valências da acção social.
II - Aspectos negativos / pontos fracos
1 - Os relatórios a que se refere o artigo 13.º da Lei n.º 79/98, não constam sob a forma de anexo à Proposta de Orçamento, sendo omissas as referências aos critérios de atribuição dos subsídios regionais e ao orçamento consolidado do sector público administrativo;
2 - A receita contabilizada na CRAA, sem Contas de Ordem, totalizou 140,8 milhões de contos, ficando aquém das estimativas orçamentais em 21,4 milhões, com uma taxa de execução de 86,8%, índice bastante inferior ao dos últimos 3 anos. Esta situação ficou a dever-se, essencialmente, à significativa quebra das receitas fiscais, decorrente dos acertos efectuados em IRS e em IRC, na sequência de decisão da Administração Fiscal;
3 - O princípio do equilíbrio orçamental, a que obedeceu a elaboração e aprovação do Orçamento, definido nos termos do artigo 4.º da Lei n.º 79/98, não se veio a verificar, porquanto a Conta encerrou com um défice de 6 milhões de contos;
4 - As despesas com Pessoal cresceram mais de 10%, reflectidos nas Remunerações Certas e Permanentes, 9,9%, e na Segurança Social, 20,9%. Aquele acréscimo é, contudo, significativamente superior aos aumentos aprovados para a função pública no ano de 2001 (3,71%);
5 - As despesas do Plano (41 milhões de contos) decresceram cerca de 11%, relativamente a 2000, atingindo uma taxa de execução financeira de 75%. Segundo a Administração Regional, os efeitos da conjuntura internacional e nacional, desfavorável, fizeram-se sentir, também, na Região. Aliando aqueles efeitos a um aumento considerável das despesas de funcionamento, à diminuição significativa das receitas próprias e à premência de assegurar a reconstrução das Ilhas afectadas pelo Sismo de 1998, a Administração Regional foi obrigada a proceder a cortes no investimento, com as inevitáveis repercussões no desenvolvimento económico e social dos Açores;
6 - O financiamento do Plano contou com as verbas provenientes da UE - 29%, com o recurso ao crédito - 15%, e apenas parte das Transferências de Capital do OE, persistindo a canalização de verbas do Plano para pagamento de despesas de funcionamento corrente;
7 - A especificação das verbas do Plano, segundo uma desagregação espacial, tem em consideração as particularidades e as necessidades de cada uma das nove ilhas do Arquipélago. Em 2001, persistiu, ainda, uma parcela não desagregada, com um peso significativo no total 26% - 11 milhões de contos -, que tiveram como destino a concretização de 210 Acções;
8 - A ausência de um levantamento sobre os investimentos considerados prioritários em cada uma das ilhas e em cada um dos sectores de actividade, bem como das verbas necessárias à sua realização, constituem um dos principais entraves à análise crítica sobre o Plano de Investimentos;
9 - A falta de estatísticas actualizadas, para os principais indicadores de desenvolvimento regional, a par da não desagregação, por sectores de actividade, de parte significativa dos investimentos do Plano, dificultam a articulação e consequente análise entre os investimentos efectuados em cada um dos sectores e os principais indicadores de desenvolvimento regional;
10 - A fundamentação na atribuição dos subsídios nem sempre assenta numa base legal;
11 - Os valores entregues e recebidos pelos diferentes FSA, referenciados no Volume I da CRAA, são, por vezes, divergentes dos constantes nas respectivas Contas de Gerência. Em grande parte das situações (Fundos Escolares), as divergências apuradas resultam de não se reflectir, no mapa da Conta de Gerência, na rubrica específica, os movimentos em causa. Há ainda situações em que o motivo das divergências resulta de deficiências no preenchimento dos mapas das Contas de Gerência;
12 - A dívida global da Administração Pública Regional Directa ascendia a 85,5 milhões de contos, em 31 de Dezembro de 2001, assim distribuídos: 55,6 milhões para dívida directa; 19,5 milhões para dívida garantida e 10,4 milhões para dívida administrativa. Aquele montante foi 27,8% (18,6 milhões de contos) superior ao do ano anterior;
13 - A dívida dos FSA ascendia a 24,5 milhões de contos, sendo quase 63% do SRS, denotando um crescimento global de 14,4%;
14 - A utilização do factoring pelo SRS acarretou encargos financeiros na ordem dos 611,4 mil contos, respeitando a quase totalidade a juros;
15 - Através de uma operação extraordinária de regularização da dívida administrativa, no sector da Saúde, procedeu-se ao pagamento de 12 milhões de contos. Esta regularização não impediu, contudo, o acréscimo dos encargos assumidos e não pagos, naquele sector, que atingiu o valor de 15,4 milhões de contos (mais 8,6% do que em 2000), fixando-se em 8 milhões de contos o montante sem cabimento orçamental, sendo susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punida nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto;
16 - Os valores apresentados na CRAA sobre os encargos assumidos e não pagos (9,6 milhões de contos), não conferem com os apurados e considerados pelo Tribunal de Contas (10,4 milhões de contos);
17 - Parte significativa dos bens adquiridos, em 2001, não se encontrava registada como Património da Região, não havendo, ainda, um conhecimento efectivo do Património regional;
18 - A CRAA não expressa, de forma sistematizada e com algum desenvolvimento, a aplicação dos fluxos financeiros provenientes da UE, limitando-se à apresentação, por rubrica orçamental, das verbas com passagem pelo ORAA;
19 - O Relatório de Execução do Plano não discrimina as fontes de financiamento comunitário, ao contrário do que sucede no Plano que apresenta um Mapa, por programa/projecto, com a previsão daquela comparticipação;
20 - A Receita Corrente foi insuficiente para financiar a totalidade das despesas correntes, tendo-se utilizado 5 milhões de contos das Transferências de Capital do OE, destinadas ao financiamento do Plano Regional.
C - Recomendações
Nos termos dos artigos 41.º, n.º 3, e 42.º da Lei n.º 98/97, o Tribunal de Contas, no Parecer e Relatório sobre a Conta da Região, pode formular recomendações à Assembleia Legislativa Regional ou ao Governo Regional, com vista a suprir as deficiências detectadas.
Cabe à ALRA a fiscalização política da execução orçamental, através da apreciação e aprovação da Conta, na sequência do Parecer da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, podendo, "... no caso de não aprovação, determinar, se a isso houver lugar, a efectivação da correspondente responsabilidade" (artigo 24.º, n.º 3, da Lei n.º 79/98).
As subsequentes recomendações são endereçadas, em primeira linha, à ALRA, para que, no âmbito dos seus poderes de fiscalização da actividade do Governo Regional, adopte as providências que entender adequadas.
Acolhimento de Recomendações
A actuação da Administração Regional, duma maneira geral, tem considerado, ainda que, por vezes, muito parcialmente, algumas das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas. Salientam-se, nomeadamente:
1 - Certificação da Despesa - A despesa contabilizada na CRAA coincide com os pagamentos efectuados pelas três Tesourarias Regionais;
2 - Receita Consignada - Regularização de parte das rubricas consideradas em situação anómala;
3 - Execução do Plano - O Relatório de Execução do Plano apresenta, pela primeira vez, um Capítulo com alguma informação referente aos fundos comunitários;
4 - Fluxos da União Europeia - A execução dos fluxos da UE, com passagem pelo ORAA, tiveram uma execução superior ao previsto, não se verificando a constante sobreavaliação de anos anteriores.
Recomendações ainda não acolhidas e que se reiteram
Tendo sido já formuladas em anteriores Pareceres, destacam-se as seguintes recomendações, ainda não acatadas:
1 - A elaboração da proposta de orçamento deverá conter toda a informação exigida na Lei n.º 79/98, em particular a justificação do eventual incumprimento do princípio do equilíbrio orçamental;
2 - As verbas do Plano não deverão ser utilizadas para o pagamento de despesas de funcionamento;
3 - A contabilização em rubricas residuais deverá ser mínima, dando cumprimento ao Princípio Orçamental da Especificação das despesas;
4 - O sistema estatístico deverá ser adequado à Região, permitindo fornecer a informação em tempo útil;
5 - A atribuição de subsídios deverá basear-se em legislação própria e adequada ao fim em vista, tornando o sistema mais transparente, de forma a potenciar uma melhor aplicação dos dinheiros públicos;
6 - Os encargos assumidos e não pagos, constantes na Conta, deverão ser discriminados pelos respectivos Organismos da Administração Regional, permitindo saber a sua origem e uma melhor certificação por parte do Tribunal de Contas;
7 - O sistema de controlo interno deverá ser intensificado, nomeadamente, no âmbito do acompanhamento dos apoios atribuídos pela Administração Regional;
8 - O Património da Região deverá ser estruturado, de modo a identificar a natureza e o valor das variações patrimoniais;
9 - A aplicação à RAA do Decreto-Lei n.º 183/96, de 27 de Setembro, que prevê a obrigatoriedade dos serviços simples elaborarem Plano e Relatório de Actividades, para que melhor se possa apreciar a gestão financeira da Administração Pública Regional.
Reitera-se, por último, a recomendação à ALRA para que providencie pela adaptação à Região da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto - Lei do Enquadramento Orçamental -, designadamente nas matérias relativas ao regime de acompanhamento da execução orçamental pela ALRA, ao longo do ano (artigo 56.º), e à necessidade da Conta da Região dever ser apresentada até 30 de Junho do ano seguinte àquele a que respeita (artigo 69.º).
A implementação daquelas medidas legislativas, para além de permitir o conhecimento da actuação da Administração Regional, em tempo útil, torna a apreciação e as recomendações do Tribunal de Contas mais consequentes e oportunas.
Novas Recomendações
Quanto aos procedimentos considerados, por este Tribunal, como menos correctos, formulam-se as seguintes recomendações:
1 - Os acertos das receitas fiscais deverão ser objecto de acordo entre a Administração Regional e a Administração Fiscal, no sentido de evitar que os mesmos sejam acumulados num único ano, tornando mais célere a sua concretização e minimizando eventuais impactos negativos no ORAA;
2 - A Administração Regional deverá reunir meios de controlo que permitam a certificação de eventuais acertos realizados pela Administração Fiscal;
3 - O impacto na economia regional, decorrente da aplicação dos apoios financeiros, deverá ser avaliado, tanto quanto à legalidade, como aos efeitos no desenvolvimento da Região;
4 - A Administração Regional deverá evitar que as Transferências de Capital do OE se apliquem em fins diferentes daqueles para que foram criados (investimento), designadamente para o pagamento de despesas de funcionamento;
5 - Deverá proceder-se ao levantamento das principais necessidades em cada ilha, permitindo uma melhor apreciação dos resultados da execução do Plano;
6 - A informação prestada pelos diferentes Serviços da Administração Regional, tanto ao departamento responsável pela elaboração da CRAA, como ao Tribunal de Contas, deverá ser uniforme e consentânea;
7 - Os fluxos financeiros destinados às Empresas Públicas, participadas ou outras, devem ser devidamente identificados;
8 - O Relatório de Execução do Plano deverá ser conhecido em tempo útil (com a aplicação do Decreto Legislativo Regional n.º 20/2002/A, de 28 de Maio, prevê-se que esta situação seja ultrapassada).
D - Legalidade e Correcção Financeira
Da análise das Receitas e das Despesas constantes na CRAA, resulta o seguinte "ajustamento", considerando os Saldos Inicial e Final:
1 - Ajustamento da CRAA de 2001
A CRAA encerrou com um saldo global de 5 697 941 contos, dos quais, 51 399 contos se referem a Receitas Próprias e 5 646 542 contos a Contas de Ordem.
O saldo inicial de Contas de Ordem, de 2001, difere do saldo final de 2000, em 16.061.306$00, o que decorre de três situações:
1 - Valores transferidos para a CRAA (4.429.821$00), referentes à regularização de saldos de receitas consignadas;
2 - Diferença do saldo final de 2000 (67.454.741$00) e inicial de 2001 (57.214.000$00), na rubrica Transferências do Estado destinadas às Autarquias da Região (10.240.741$00). A divergência existente é, precisamente, o valor que se encontrava em trânsito em anos anteriores;
3 - Diferença do saldo final de 2000 (1.390.744.$50) e inicial de 2001 ($50) do IAMA (1.390.744$00). De acordo com este serviço, o valor de 1.390.744$00 foi incorrectamente considerado em Contas de Ordem, em 2000, sendo corrigido (anulado) em 2001.
2 - Equilíbrio Orçamental e Financeiro
O princípio do equilíbrio orçamental, não foi respeitado, uma vez que a Conta de 2001 encerrou com um défice de 6 milhões de contos
Como se pode verificar no gráfico seguinte, a Receita Corrente não financiou a totalidade dos gastos correntes, existindo desequilíbrio, tanto em termos de orçamento, como de execução.
Equilíbrio Corrente
A Receita Corrente decresceu de forma significativa, em virtude de uma quebra excepcional na receita fiscal. Esta circunstância fez com que a receita fiscal financiasse, apenas, 80% da despesa corrente. Em 2000, este rácio foi de 93,4%.
E - Âmbito
A análise dos documentos que compõem a CRAA, para o ano de 2001, o resultado das auditorias já objecto de aprovação, cuja incidência se reporta, total ou parcialmente, àquele ano, assim como informações complementares recebidas de diversos Organismos do Sector Público, serviram de suporte ao presente Parecer. Para melhor se conhecer a situação em análise, apresentam-se, ainda que resumidamente, alguns dos aspectos considerados mais relevantes, cujo desenvolvimento se inclui no Relatório (Volume II) sobre a Conta.
1 - Orçamento (ver nota 2)
O ORAA, apesar de ser independente do OE, na sua elaboração, aprovação e execução, encontra-se sujeito às regras ali definidas, nomeadamente no domínio das transferências, que constituem uma das principais fontes de financiamento, para além de alguma regulamentação de natureza fiscal (ver nota 3), endividamento (ver nota 4) e despesa (ver nota 5).
A proposta do ORAA para 2001 foi apresentada na ALRA em 28 de Fevereiro de 2001. A apresentação, já no decurso do ano a que respeita o Orçamento, ficou a dever-se à ocorrência de eleições legislativas em Outubro de 2000 e, nos termos do n.º 5 do artigo 15.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, o Governo deverá apresentar à ALRA a proposta de orçamento nos 90 dias subsequentes à aprovação do Programa de Governo (6 de Dezembro de 2000). Nestas condições, deu-se cumprimento àquele preceito legal.
Ainda que a proposta de ORAA tenha respeitado o definido nos artigos 10.º e 11.º daquela Lei, nomeadamente no que concerne ao seu conteúdo, não cumpriu integralmente o estipulado no seu artigo 12.º, uma vez que não integrou o Mapa X - Despesas correspondentes a programas, especificadas segundo as classificações orgânica, funcional e económica. Também os relatórios citados no artigo 13.º daquela Lei não constam como tal, embora no desenvolvimento da Proposta se referenciem as matérias afins. Quanto aos critérios de atribuição dos subsídios regionais e de relatórios sobre o orçamento consolidado do sector público administrativo, não se faz qualquer menção aos mesmos.
O ORAA para 2001 foi aprovado pela ALRA em 6 de Abril de 2001 (ver nota 6), tendo, até à sua publicação, vigorado o orçamento do ano de 2000, em regime duodecimal.
Os valores globais, aprovados inicialmente (201 798 632 contos), mantiveram-se, apesar das alterações ou revisões decorridas. Salienta-se o Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A, de 31 de Outubro, que aditou o artigo 7.º-A - Regularização de Responsabilidades do Serviço Regional de Saúde, permitindo o pagamento de encargos dos organismos regionais de saúde, até ao limite de 12 milhões de contos.
O Decreto de Execução Orçamental, publicado a 4 de Julho de 2001 (ver nota 7), estabeleceu as disposições necessárias à execução do ORAA, sendo aplicado a todos os serviços que integram a Administração Regional Autónoma, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira. Pela Resolução n.º 104/2001, de 2 de Agosto, o Governo Regional cativou algumas dotações, nomeadamente, para "... assegurar um ritmo de pagamentos na Administração Regional compatível com o fluxo de facturação recebida que possibilite o seu pagamento atempado", e, "... reforçar as medidas de contenção das despesas públicas, tendo em vista, designadamente, prevenir a existência de montantes elevados de dívida administrativa que, a transitarem de ano económico, viriam a comprometer a execução orçamental do Orçamento da Região para o ano 2002".
Como se pode observar no Relatório sobre a CRAA (Capítulo VII - Dívida Pública), aquela intenção não foi objectivamente atingida, porquanto os encargos assumidos e não pagos, pelos Serviços Simples (sem considerar os correspondentes ao Serviço Regional de Saúde), mais que quadruplicaram relativamente aos do ano de 2000.
2 - Receita (ver nota 8)
A certificação da Receita teve por base as Contas dos Tesoureiros Regionais, os mapas modelo 28 das Direcções Distritais de Finanças (Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta), as tabelas modelos 28 e 30 da Alfândega (inclui as 3 caixas - Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta) e as certidões emitidas pelas diferentes entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência de Receitas para a Região.
Parte das divergências apuradas anulam-se entre si, em resultado da adopção de critérios contabilísticos diferentes entre o GSRPFP e as Direcções de Finanças. A consideração de períodos de cobrança diferentes, por exemplo o IRS e o IRC, são outras razões encontradas.
Nos contactos mantidos com o GSRPFP, foram esclarecidas outras situações, resultantes, nomeadamente, da entrada de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA, sendo, nestes casos, o único registo existente, uma vez que as verbas em apreço são movimentadas à margem das tesourarias regionais.
A Receita contabilizada totalizou 182 milhões de contos, quase 20 milhões a menos relativamente ao orçamentado, com uma execução de, praticamente, 90%. Sem Contas de Ordem, a execução (140,8 milhões de contos) quedou-se pelos 86,8%.
Estrutura da Receita Global
A Receita, sem Contas de Ordem, que atingiu os 140,8 milhões de contos (menos 21,4 milhões que o orçamentado), teve como principais origens a Receita Fiscal, as Transferências (Correntes + Capital) e as Receitas Creditícias:
Receita Fiscal - 69,8 milhões de contos
Transferências - 48,7 milhões de contos
OE Correntes - 8,8 milhões de contos
OE Capital - 27,9 milhões de contos
UE - 12,0 milhões de contos
Receita Creditícias - 18,2 milhões de contos
Outras - 4,1 milhões de contos
Na Receita Fiscal, notam-se as baixas taxas de execução dos Impostos Directos (ver nota 9) (59%), influenciados negativamente, tanto pelo IRS (72,8%) como pelo IRC (28,2%), em contraste com o ocorrido nos Indirectos (95%).
Como razão principal, justificativa daquela situação, o Governo Regional aponta, quanto ao IRS: "Em 2001, acumularam-se uma série de acertos efectuados pela Administração Fiscal referentes a cinco anos, todos negativos à excepção de um pequeno acerto positivo relativo ao ano de 1997, num total de - 5.168 milhares de contos..."; e quanto ao IRC: "O valor arrecadado em 2001 está, também, essencialmente ligado a um acerto negativo de 3.635 milhares de contos efectuado pela administração fiscal referente ao ano anterior...",.. "Não fora o facto de em 2001 também se terem verificado acertos positivos... no valor global de 1.436 milhares de contos.".
Os efeitos decorrentes da acumulação de acertos negativos, todos num único ano, não se afiguram razoáveis, havendo necessidade de uma maior celeridade na sua concretização, minimizando-se os impactos no ORAA. Perante esta situação, importa, ainda, que se reúnam meios de controlo que permitam a certificação de eventuais acertos realizados pela administração fiscal.
Das Transferências do OE (ver nota 10), 9,4 milhões de contos correspondem ao Fundo de Coesão, tendo-se, assim, dado cumprimento ao estipulado na Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
O acréscimo significativo dos Passivos Financeiros (de 5 milhões de contos em 2000 para 18,2 em 2001) integra 12 milhões de contos referentes a uma operação extraordinária de regularização de dívidas do Serviço Regional de Saúde (a desenvolver no ponto sobre a Dívida Pública).
O comportamento da realização da Receita, nomeadamente a componente Corrente (84,8%), levou a que parte significativa da de Capital fosse canalizada para pagamentos de despesas de funcionamento, ao invés de ser aplicada em investimento.
3 - Despesa (ver nota 11)
A certificação da Despesa foi verificada, uma vez que os pagamentos das Tesourarias Regionais corresponderam à despesa escriturada na CRAA.
A Despesa totalizou 179,3 milhões de contos, menos 22,5 relativamente ao orçamentado, com uma execução a rondar os 89%. A Despesa total ficou aquém da Receita do ano em 2,7 milhões de contos. Sem Contas de Ordem, a execução (140,8 milhões de contos) quedou-se pelos 86,8%.
Não considerando as Contas de Ordem, a Despesa (140 784 370 contos) foi ligeiramente superior à Receita (140 782 750 contos) do ano, mantendo-se, apesar disso, o equilíbrio das contas, dada a existência de um saldo, do ano anterior, de 53 mil contos.
Estrutura da Despesa Global
As Despesas, sem Contas de Ordem, totalizaram 140,8 milhões de contos, ficando aquém do orçamentado em 21,4 milhões.
Despesa Corrente - 87,3 milhões de contos
Pessoal - 47,5 milhões de contos
Transferências - 33,5 milhões de contos
Encargos cor. da dívida - 1,9 milhões de contos
Outras - 4,4 milhões de contos
Despesa de Capital - 12,5 milhões de contos
Passivos Financeiros - 12,1 milhões de contos
Outras - 0,4 milhões de contos
Plano - 41,0 milhões de contos
Transferências - 17,9 milhões de contos
Subsídios - 1,6 milhões de contos
Outras - 21,5 milhões de contos
As rubricas Pessoal e Transferências absorveram mais de 70% do total das Despesas.
A Despesa Corrente, com 87,3 milhões de contos, registou uma execução de 92,4%, verificando-se um acréscimo de 1,1 milhões, relativamente a 2000.
As Despesas com Pessoal, em conjunto com as Transferências, perfizeram cerca de 81 milhões de contos. Relativamente a 2000, a componente Pessoal aumentou 10,3% e as Transferências diminuíram 9,3%.
O aumento, de 4,4 milhões de contos, nas Despesas com Pessoal, reflecte o crescimento das Remunerações Certas e Permanentes (9,9%) e da Segurança Social (20,9%). Aquele acréscimo é, contudo, significativamente superior aos aumentos aprovados para a função pública no ano de 2001 (3,71%). A justificação dada pelo Governo Regional, conforme mencionado no Volume I da CRAA (página 21), aponta para "... criação de novos serviços orgânicos na estrutura orçamental de 2001", e "... reforço extraordinário das dotações afectas aos pagamentos referentes à ADSE".
Considerando que parte significativa das Transferências Correntes foi orientada para o pagamento de Pessoal do Serviço Regional de Saúde (20,4 milhões de contos), pode dizer-se que aqueles gastos da Administração Pública rondaram os 68 milhões de contos, cerca de 48% do ORAA.
Dos relatórios das auditorias aprovadas (A - 2/02 e A - 3/02) e que tiveram como objecto a apreciação de despesas associadas a deslocações (ajudas de custo, transportes e alojamento), no orçamento de 2001, destacam-se os seguintes aspectos:
Conclusões:
As deslocações foram precedidas de autorização formal e fundamentada, exarada em informação/proposta;
A informação de cabimento de verba não é formalizada;
Diversos recibos de táxi, anexos aos boletins itinerários de ajudas de custo, não se encontravam devidamente preenchidos, nem sempre reuniam os requisitos mínimos para serem reembolsados, havendo, ainda, situações em que os documentos apresentados não possuíam validade legal, por não conterem os elementos previstos no n.º 5 do artigo 5.º do Código do IVA;
Os documentos justificativos das alterações ao programa das deslocações nem sempre são incluídos nos processos, dificultando a sua compreensão;
Do cruzamento documental entre os elementos incluídos nos processos e os recolhidos junto de entidades externas (empresas de transporte e agências de viagens), resultaram algumas discrepâncias, colocando-se reservas quanto à legalidade de alguns pagamentos efectuados;
No cálculo do abono diário de ajudas de custo de deslocações ao estrangeiro, não se descontou a parcela correspondente ao subsídio de refeição.
Recomendações:
A informação de cabimento de verba deverá ser formalizada;
Os processos deverão ser documentados com os elementos necessários à sua compreensão e transparência;
Deverão efectuar-se cruzamentos documentais entre boletins itinerários de ajudas de custo e documentos anexos, com datas e horas de início e termo das missões oficiais e facturas dos diferentes prestadores de serviço;
O reembolso de despesas de transporte de táxi só deverá efectuar-se quando as facturas/recibos se encontrem devidamente preenchidas, e o transporte estiver enquadrado em missão oficial.
A Despesa de Capital atingiu os 12,5 milhões de contos, com uma taxa de execução de 95%.
Relativamente a 2000, estas despesas passaram de quase 1 milhão de contos para 12,5 milhões, concorrendo, fundamentalmente, para este valor, os 12,1 milhões relativos à amortização de Passivos Financeiros.
A análise do Plano de Investimentos (ver nota 12) baseou-se na CRAA, no Relatório Anual de Execução e em informações estatísticas sobre a actividade económica e social da Região.
A Proposta de Plano Anual, assim como a de Médio Prazo 2001 - 2004, as primeiras do VIII Governo Regional dos Açores saído das eleições de 15 de Outubro de 2000, foram apresentas à ALRA, a 28 de Fevereiro de 2001, dando-se cumprimento ao estabelecido na Orgânica Regional de Planeamento (ver nota 13).
Aquelas propostas, após análise pelas diversas comissões parlamentares, foram aprovadas na Sessão Plenária de 6 de Abril (ver nota 14).
O Plano para 2001 deu início a um novo ciclo de programação dos investimentos da Região, para o quadriénio 2001 - 2004, tendo-lhe sido atribuído cerca de 24% das verbas previstas - 54,5 milhões de contos -, com uma realização de quase 41 milhões, a que correspondeu uma execução financeira de 75%, percentagem e valores bastante inferiores aos do ano transacto (91% e 45,8 milhões de contos).
Por via da primeira alteração orçamental, a dotação inicial do Plano baixou de 54,5 para 50,5 milhões de contos, tendo, na sequência da última, sido retomado o valor inicialmente aprovado.
Pela Resolução n.º 104/2001, de 2 de Agosto, com as rectificações efectuadas na Declaração n.º 24/2001, de 13 de Setembro, foram cativadas 10% das despesas do Plano, de cada unidade orgânica orçamental, pese embora a possibilidade de serem utilizadas, a título excepcional, mediante autorização do SRPFP, após proposta fundamentada do Secretário da tutela, se para tanto houvesse compensação em outra rubrica orçamental ou Programa do mesmo Departamento. Contudo, através da Resolução n.º 166-A/2001, de 20 de Dezembro, foram descativadas todas as dotações.
A versão inicial do Plano previa 490 Acções, integradas em 106 Projectos e 33 Programas, tendo, no decurso da sua execução, sido adicionadas 19 novas Acções. O balanço final da execução quantitativa aponta para a realização de investimentos em 438 Acções, ficando as restantes 71 sem qualquer execução financeira.
As despesas do Plano, consideradas numa perspectiva económica, enquadram-se em Despesas Correntes 28% e os restantes 72% em Despesas de Capital. Cerca de 54% do Plano foi classificado como Transferências (Correntes - 8,9% e de Capital - 34,6%), Subsídios (4,0%) e na concessão de empréstimos a médio e longo prazos (6,5%).
A aquisição de Bens e Serviços Correntes (2,2%) e de Bens de Capital (25,2%) absorvem mais de um quarto das despesas do Plano. Os agrupamentos residuais, Despesas Correntes (12,5%) e de Capital (6,0%), mantêm, ainda, valores significativos. Embora com montantes pouco relevantes, cerca de 42 mil contos, mas superiores aos do ano anterior (6,5 mil contos), persiste o pagamento de despesas com o Pessoal, por conta do Plano.
Comparativamente com o ano transacto, ocorreram aumentos dos pesos relativos das Despesas com Pessoal, Aquisição de Bens e Serviços Correntes, Transferências Correntes, Outras Despesas Correntes, Aquisição de Bens de Capital e Activos Financeiros, havendo uma diminuição nos Encargos Correntes da Dívida, Subsídios, Transferências de Capital e Outras Despesas de Capital.
Ainda persiste a utilização sistemática de verbas do Plano para aquisição e/ou reparação de diversos bens e serviços, cujo relacionamento com o Plano, na maioria das vezes, não se mostra coerente, dada a sua natureza funcional (Materiais de Transportes, de Informática e de Maquinaria e Equipamento, como ainda, de Bens Duradouros e Serviços Correntes).
A afectação de verbas, segundo uma desagregação espacial, permite conhecer o esforço financeiro da Administração Regional no desenvolvimento de cada uma das nove ilhas. Em 2001, cerca de 20% da dotação inicial e 26% da execução - 11 milhões de contos destinados à concretização de 210 Acções -, encontram-se classificados como verba não desagregada. Esta parcela abrange, em alguns casos, o investimento total de certos sectores (Juventude e Emprego, Comunicação Social, Cooperação Externa e Reestruturação do Sector Público Empresarial), havendo, outros, com um reduzido grau de especificação por Ilha (Comércio e Indústria, Ciência e Tecnologia, Energia, Planeamento e Finanças e Equipamentos Públicos), mais de 80% em não desagregado.
Cerca de 35% das despesas do Plano foram canalizadas para a Ilha de São Miguel, repartindo as Ilhas Terceira e Faial cerca de 21,8%, em percentagens muito próximas.
Para financiar o Plano, a Região contou com as verbas provenientes da UE, com 33% do recurso ao crédito e com 82% das Transferências de Capital do OE.
Fontes de Financiamento do Plano de Investimentos de 2001
Como apreciação global aos investimentos do Plano, pode referir-se que detêm um elevado significado no desenvolvimento económico e social dos Açores, promovendo e apoiando investimentos em diversos sectores considerados vitais ao seu desenvolvimento.
A conjuntura internacional e nacional, desfavorável, acaba por se reflectir na Região. Aliando aqueles efeitos a um aumento considerável das despesas de funcionamento, à diminuição significativa das receitas próprias e à premência de assegurar a reconstrução das Ilhas afectadas pelo Sismo de 1998, a Administração Regional procedeu a cortes no investimento, com as inevitáveis repercussões no desenvolvimento económico e social dos Açores.
Quase todos os sectores de actividade perderam importância relativa em 2001, nomeadamente os considerados determinantes, como sejam a Agricultura, Pescas, Transportes e Turismo.
Face a esta situação, o Governo Regional apostou em áreas em que o investimento não é realizado directamente pela Administração Regional, adoptando uma política de apoio directo e indirecto ao investimento realizado por outras entidades, designadamente as do sector privado, no sentido de proporcionar dinamismo à actividade económica.
Como mais de metade das despesas do Plano continuam a ser aplicadas em subsídios, transferências e na concessão de empréstimos, constituindo a base dos investimentos, torna-se cada vez mais pertinente avaliar alguns aspectos relacionados com as verbas atribuídas e respectivas aplicações, permitindo apurar a sua contribuição para o desenvolvimento da Região.
A análise dos apoios financeiros (ver nota 15), concedidos pelos diferentes departamentos do Governo Regional, incluindo Fundos e Serviços Autónomos, a título reembolsável ou a fundo perdido, rondou os 15,3 milhões de contos.
Subsídios pagos por Secretaria Regional e FSA (10(elevado 3) Escudos)
O departamento governamental com maior representatividade foi a Secretaria Regional da Economia, com 50%, distribuindo o Gabinete de Planeamento e Gestão de Incentivos 2 729 255 contos e o Fundo Regional de Abastecimento 3 256 972 contos.
A classificação dos subsídios teve em linha de conta a diversidade de rubricas por onde são pagos, assim distribuída:
Subsídios pagos por agrupamentos económicos (10(elevado 3) Escudos)
Como se pode verificar, 55,6% dos apoios concedidos são provenientes de rubricas dos agrupamentos 04 - "Transferências Correntes" e 08 - "Transferências de Capital", cabendo à rubrica 05 - "Subsídios" 33,8% do total, não havendo, da parte da Administração Regional, uma concertada definição de subsídio.
Os apoios pagos, pelos diferentes departamentos governamentais - 9,5 milhões de contos, tiveram origem, na quase totalidade - 97,7% -, nas verbas do Plano, tendo os restantes 2,3% sido pagos pelas despesas de funcionamento.
A atribuição dos subsídios nem sempre assenta numa base legal, disciplinadora e garante da eficácia do sistema, persistindo a fundamentação em diplomas que regulam as orgânicas dos serviços, que aprovam o ORAA e que definem o EPARAA. O quadro abaixo é elucidativo das situações descritas, pois, embora se verifique, relativamente ao ano de 2000, uma redução de 32% no número de casos cujo enquadramento legal se pode considerar incorrecto ou inexistente, o volume financeiro é superior.
Enquadramento Legal (Escudos)
Considerando a aplicação global dos fundos na Região, em 2001, as despesas de investimento representaram, apenas, 29% do despendido, enquanto que os restantes 71% foram canalizados para as despesas de funcionamento (70%) e para o serviço da dívida (1%).
O decréscimo nos Investimentos do Plano deveu-se, essencialmente, à diminuição das Receitas Próprias da Região, em 14,2%, e ao aumento das Despesas de Funcionamento em 10,9%. As Transferências Correntes do OE não foram suficientes para cobrir todas as Despesas de Funcionamento, incluindo o Serviço da Dívida, pelo que, cerca de 18% das Transferências de Capital do OE foram utilizadas na sua cobertura. A par desta situação, importa referir que, tanto as Transferências do OE, como da UE, sofreram acréscimos.
A Administração Regional, directa e indirecta, submeteu, em 2001, ao controlo prévio do Tribunal de Contas, 94 actos e contratos (91 contratos e 3 nomeações), com um volume financeiro na ordem dos 52 milhões de contos (31,5 milhões de contos estavam associados a 3 contratos de empréstimos).
As empreitadas de obras públicas, com 17,6 milhões de contos, distribuíram-se por 70 contratos, sendo 43 de trabalhos a mais, enquanto que a aquisição de bens e serviços, com 16 contratos, atingiu cerca de 3 milhões de contos.
As entidades da Administração directa que apresentaram contratos (57 com um volume financeiro na ordem dos 13 milhões de contos), foram as Secretarias Regionais da Educação e Cultura (12 contratos, com 461 mil contos), da Habitação e Equipamentos (37 contratos, com 11 milhões de contos) e da Economia (8 contratos, com 1,5 milhões de contos).
A localização daqueles contratos reparte-se pelas diferentes ilhas da RAA, destacando-se, tanto pelo número, como pelo montante financeiro associado, as de São Miguel (50 contratos, com 11,1 milhões de contos), da Terceira (20 contratos, com 4,7 milhões de contos) e São Jorge (3 contratos, com 2,1 milhões de contos).
Da análise dos processos, remetidos para Visto, ressaltam alguns aspectos, considerados como menos correctos e que importa, da parte da Administração, corrigir. Assim, apontam-se algumas das irregularidades/ilegalidades mais frequentes:
Deficiente prestação da informação de cabimento (classificação económica inadequada, falta de cativação de encargos assumidos ou não inclusão do cativo fixado na Resolução do Governo Regional n.º 104/2001, de 2 de Agosto);
Assunção de encargos por mais de um ano económico ou por conta do orçamento do ano seguinte, sem autorização do órgão competente;
Falta de fundamento do acto autorizador da realização de trabalhos a mais em empreitadas de obras públicas;
Falta de indicação, nos adicionais aos contratos de empreitada, da data de início de execução dos trabalhos objecto do contrato;
Inobservância do prazo de remessa ou de reenvio do acto ou contrato para fiscalização prévia;
Atrasos na execução das empreitadas, sem que existam prorrogações do prazo devidamente autorizadas pelo dono da obra, ou autos de suspensão da empreitada, e, também, sem que tenham sido aplicadas multas por violação dos prazos contratuais;
Nomeação, na sequência de concurso de regularização ao abrigo do Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, e legislação subsequente, quando os interessados não se encontravam em situação que permitisse a efectiva regularização, ao abrigo daquele regime legal. Esta situação reporta-se a 3 recusas de visto a actos de nomeação de pessoal, remetidos a fiscalização prévia na sequência de acções de fiscalização concomitante.
4 - Contas de Ordem (ver nota 16)
A receita contabilizada em Contas de Ordem atingiu os 41,3 milhões de contos, mais 1,7 milhões do que o orçamentado, correspondendo a uma taxa de execução de 104,1%. Em contrapartida, a despesa fixou-se pelos 38,5 milhões de contos, transitando, em saldo, 5,6 milhões (compreende 2,9 milhões existentes no final de 2000).
O peso das Contas de Ordem, no total da Receita, manteve-se no mesmo patamar da média dos anos anteriores, sendo de 22,7% em 2001. Situação, praticamente idêntica, ocorreu para o caso da Despesa (21,5%).
O Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, define que as receitas próprias dos FSA, iguais ou superiores a 10.000 contos, devem ser entregues nos Cofres da Região, de modo a possibilitar o controlo financeiro daqueles organismos. Do cruzamento entre os valores entregues e recebidos no Tesouro pelos diferentes serviços, enquadrados naquela norma, e os escriturados nas respectivas Contas de Gerência, foram detectadas divergências, parcialmente justificadas pelos serviços, após contactos efectuados por este Tribunal. Na maioria dos casos, aquelas divergências ficaram a dever-se à omissão da contabilização dos fluxos de receitas próprias com o Tesouro.
Das Auditorias e Verificações Internas efectuadas a FSA, referentes à Gerência de 2001, realçam-se as seguintes conclusões e recomendações, entretanto aprovadas:
Conclusões:
O orçamento privativo nem sempre foi elaborado, conforme o definido na alínea a) do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 16/91/A, de 2 de Maio;
Os orçamentos ordinários e as respectivas alterações nem sempre foram remetidas à SRATC, contrariamente ao estipulado na Resolução n.º 2/92, de 17 de Setembro, do Tribunal de Contas;
As Contas de Gerência nem sempre são instruídas com todos os documentos constantes das Instruções do Tribunal de Contas;
Deficiências no preenchimento de Mapas diversos, constantes nos processos de Contas de Gerência;
Os saldos de gerência e as receitas próprias nem sempre foram entregues nos cofres da Região.
Recomendações:
Elaboração do orçamento privativo, de acordo com a alínea a) do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 16/91/A, de 2 de Maio, e submissão à aprovação da tutela;
Deverão respeitar-se os prazos definidos na Resolução do TC - 2.ª Secção, n.º 2/92, de 17 de Setembro, para remessa dos orçamentos e respectivas alterações;
As Contas de Gerência devem ser acompanhadas dos documentos constantes das Instruções do Tribunal de Contas, para a organização e documentação das contas dos serviços com contabilidade orçamental (Instruções n.º 1/93);
Os documentos que certificam as importâncias constantes das Contas de Gerência devem ser correctamente preenchidos, de forma a garantirem-se sistemas de informação fiáveis e a respeitar-se o disposto nas Instruções do Tribunal de Contas;
Os saldos de gerência, bem como a totalidade das receitas próprias, devem ser depositados nos Cofres da Região, conforme o estipulado no Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro.
A Receita Consignada é constituída por fluxos que funcionam, na prática, como operações de tesouraria, sendo fundos que transitam pelos Cofres do Tesouro, sem estarem sujeitos às regras e princípios estatuídos na Lei de Enquadramento do Orçamento, visto não se tratarem de operações orçamentais. Ao darem entrada nos Cofres da Região, são afectos aos respectivos beneficiários.
Dos 26,9 milhões de contos previstos, foram arrecadados 32,9 milhões (taxa de execução de 122,3%), correspondendo 46,7% a Transferências do Estado destinadas às Autarquias Locais. As transferências da UE representaram quase 40% daquela receita.
A despesa totalizou 31,3 milhões de contos, originando um aumento no saldo acumulado final, que se fixou em 2,3 milhões de contos. As Transferências do Estado e as "Entregas do FEDER a Fundos e Serviços Autónomos, a Autarquias Locais e Empresas Públicas da Região", continuam a ser as rubricas com maiores valores, atingindo, no seu conjunto e em termos percentuais, 75% do total.
Na sequência da realização de uma auditoria aos saldos das rubricas da Receita Consignada [ano de 1999 (ver nota 17)], concluiu-se pela existência de diversos saldos a necessitarem de regularização. Decorridos dois anos, verifica-se que persistem, ainda, alguns por regularizar, apesar de, em 2001, parte já o ter sido.
5 - Dívida Pública (ver nota 18)
O enquadramento jurídico da dívida encontra-se, basicamente, no EPARAA (ver nota 19), na LFRA (20), no Decreto-Lei n.º 336/90 (ver nota 21), de 30 de Outubro, e no Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A (ver nota 22), de 3 de Dezembro.
A Região pode contrair empréstimos, internos e externos, de médio e longo prazos, exclusivamente destinados a financiar investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos. Anualmente, no ORAA, estabelece-se o valor máximo dos empréstimos a contrair, enquanto que, no OE, se fixa o acréscimo líquido de endividamento, não devendo, em todo o caso, o serviço da dívida total exceder 25% das Receitas Correntes do ano anterior (exceptuando as Transferências do Estado).
O Governo Regional pode, ainda, garantir operações financeiras para execução de empreendimentos de reconhecido interesse económico e social, através de avales. A sua concessão é subordinada a limites fixados estatutariamente e anualmente revistos, por Resolução da ALRA.
No ano em análise, a RAA recorreu a um único empréstimo obrigacionista internacional de médio e longo prazos, no valor de quase 18,2 milhões de contos, tendo-se respeitado o limite imposto pela Lei n.º 88/2001 (ver nota 23), de 10 de Agosto, e Lei n.º 30-C/2000 (ver nota 24), de 29 de Dezembro, assim como pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A, de 21 de Maio.
Aquele empréstimo, com um prazo de 7 anos, teve por finalidade:
6,05 M.C. - Para financiamento do Plano de Investimento de 2001;
7,14 M.C. - Para amortização de empréstimo contraído na CGD (proc. n.º 581/99);
5,00 M.C. - Para amortização de papel comercial, junto do BES (proc. n.º 246/00).
Os encargos decorrentes do serviço da dívida rondaram os 14 milhões de contos, sendo quase 1,9 milhões relativos ao pagamento de juros.
A dívida directa, em 31 de Dezembro de 2001, atingiu os 55,6 milhões de contos, sendo, na totalidade, composta por empréstimos externos, compreendendo a assunção de 12 milhões de contos contraídos pelo IGF da Saúde. Após o decréscimo da dívida directa, em consequência da assunção de 110 milhões de contos (62 em 1998 e 48 em 1999), pelo Governo da República, no âmbito da LFRA, os valores voltaram a subir, a partir daquele último ano.
A ALRA fixou em 7,1 milhões contos (ver nota 25) o montante máximo de avales a conceder pela Região. No ano de 2001, foi concedido, apenas, um aval à EDA - Electricidade dos Açores, SA, no valor de 6 milhões de contos. Em 31 de Dezembro de 2001, a Dívida Garantida era de 19,5 milhões de contos, representando um acréscimo de 30%, relativamente ao ano anterior.
A Conta apresenta apenas o valor global dos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços Simples (9,6 milhões de contos), não os desagregando por Departamento Governamental. Este facto impossibilita uma análise mais pormenorizada, permitindo identificar as áreas de maiores dificuldades, os responsáveis e a origem da formação de dívida administrativa. Para suprir aquela lacuna e certificar os respectivos valores, o Tribunal oficiou as Secretarias Regionais, para informarem sobre o valor e o motivo da falta de pagamento de encargos assumidos.
Os encargos assumidos e não pagos resultam da existência de despesas relacionadas no Orçamento de determinado ano, incluindo o período complementar, cujo pagamento só se concretiza na vigência de Orçamentos seguintes. Na sequência da informação prestada pelos Serviços Simples, o Tribunal apurou o valor de 10,4 milhões de contos de encargos assumidos e não pagos, tendo aqueles Serviços apresentado como justificação a entrada de documentos fora do prazo limite para remessa à Contabilidade Pública, insuficiência de tesouraria, falta de cabimento e de autorização de pagamento.
Verifica-se, assim, que o valor apurado e considerado pelo Tribunal de Contas (10,4 milhões de contos), é superior ao apresentado na CRAA (9,6 milhões de contos), tendo aumentado 8 milhões relativamente ao ano transacto, e mais que quadruplicado a média dos anteriores quatro anos.
Encargos Assumidos e Não Pagos - Serviços Simples
Por sua vez a consulta das Contas de Gerência dos serviços de saúde, complementada com informações requeridas pelo TC, permitiu apurar 15,3 milhões de contos, em encargos assumidos e não pagos, dos quais, 7,6 milhões correspondem a dívidas no âmbito do factoring (ver nota 26).
Em 2001, verificou-se uma quebra significativa na tendência crescente, tanto do factoring como da dívida administrativa, resultante da aplicação do Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A, de 31 de Outubro, que autorizou o SRS a realizar uma operação de regularização de responsabilidades decorrentes do cumprimento de obrigações dos seus Organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, através do recurso a crédito bancário, no montante de 12 milhões de contos. Esta operação extraordinária permitiu que quase 50% das Unidades de Saúde (10 em 21) regularizassem a dívida de anos anteriores.
Das despesas efectuadas e não pagas, o equivalente a 8 milhões de contos, foram assumidos sem cabimento orçamental, violando uma regra constante na Lei do Enquadramento Orçamental (ver nota 27), pese embora os serviços terem justificado que todas aquelas despesas foram "absolutamente indispensáveis". Sendo um argumento a reter, perante a especificidade do sector, encontrando-se fora da esfera de competências deste Tribunal, em sede de Parecer sobre a CRAA, apreciar tal juízo.
Assim, aquela situação é susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punida nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
A evolução dos encargos assumidos e não pagos, pelo Serviço Regional de Saúde, está expressa no gráfico abaixo:
Encargos Assumidos e não pagos pelo SRS
Os encargos financeiros decorrentes do sistema factoring atingiram os 611,4 mil contos, quase o dobro do verificado em 2000.
Das Auditorias e Verificações Internas de Contas efectuadas aos serviços integrados no SRS, com incidência no ano de 2001, realçam-se as seguintes conclusões e recomendações aprovadas:
Conclusões:
Falta de controlo sobre eventuais responsabilidades para com os fornecedores;
Os princípios da especialização dos exercícios e da prudência não foram respeitados, em virtude de determinados custos e proveitos não terem sido imputados de forma adequada;
As Dívidas de Terceiros atingiram valores significativos, devido, essencialmente, à grande dificuldade de cobrança dos serviços prestados aos Subsistemas de Saúde;
A permanente situação de desorçamentação/subfinanciamento do SRS origina elevados montantes de encargos assumidos e não pagos, bem como a assunção de encargos sem cobertura orçamental;
O limite de um terço estabelecido no n.º 7 do artigo 7.º do Decreto Lei n.º 62/79, de 30 de Março (processamento de despesas de trabalho extraordinário), foi ultrapassado, relativamente ao pessoal médico e de enfermagem.
Recomendações:
De acordo com o POCSS, a conta 228 - Facturas em Recepção e Conferência "respeita às compras cujas facturas, recebidas ou não, estão por lançar na conta 221 - Fornecedores c/c por não terem chegado à instituição até essa data, ou não terem sido ainda conferidas". Assim, sempre que os bens adquiridos dêem entrada no armazém e não seja possível a sua imediata contabilização na conta 221, dever-se-á utilizar a conta 228, para que os registos contabilísticos possam reflectir as responsabilidades assumidas perante terceiros;
Segundo o princípio da especialização, os proveitos e os custos são reconhecidos quando obtidos ou incorridos, independentemente do seu recebimento ou pagamento, devendo ser devidamente contabilizados, de modo a integrarem as respectivas demonstrações financeiras;
A conta 218 - Clientes de Cobrança Duvidosa, deverá passar a ser utilizada, de forma a evidenciar contabilisticamente as dívidas de clientes cuja cobrança se apresente duvidosa e, consequentemente, facilitar a gestão previsional de tesouraria. Deverá, ainda, recorrer-se à utilização das diversas contas de provisões, com especial incidência da conta 67 - Provisões do Exercício, sempre que se prevejam dificuldades na cobrança das dívidas e/ou o risco de incobrabilidade seja elevado, de forma a respeitar-se o princípio contabilístico da prudência;
Sendo o ORAA a principal fonte de receita das Unidades de Saúde, e considerando a permanente situação de desorçamentação, que tem originado a assunção de despesas sem cobertura orçamental, facto que tem provocado a acumulação de défices no sector e o crescimento da dívida administrativa da RAA. Assim, devem os Conselhos de Administração encontrar, junto da Tutela, com urgência, as soluções técnicas de natureza financeira/orçamental, que lhes permitam evitar as sucessivas situações de incumprimento, que se têm vindo a agravar, nomeadamente: falta de rigor na previsão de receitas, a assunção de encargos sem cobertura orçamental e o não acatamento das recomendações do TC relativamente às deficiências do controlo orçamental;
O acto de autorização de trabalho extraordinário, dada a sua natureza excepcional, deverá ser suficientemente fundamentado. Assim, deverão os Conselhos de Administração providenciar a adopção de medidas, no âmbito do quadro legal aplicável, relativas à política de recrutamento e gestão de pessoal, de forma a evitar que serviços regulares sejam assegurados e pagos extraordinariamente, com prejuízo para o erário público, visando acautelar a boa gestão dos recursos públicos, designadamente, uma maior economia de meios, através de soluções menos onerosas para o Estado, mas sem prejuízo da eficiência e da qualidade da prestação de cuidados de saúde.
A aplicação da LFRA permitiu que a Região atingisse níveis de endividamento reduzidos, contribuindo para um equilíbrio das contas dos últimos anos. A partir de 2000, e com especial realce em 2001, há um aumento da dívida, tanto a da responsabilidade da Administração Regional (directa, garantida e administrativa) como a dos Fundos e Serviços Autónomos, incluindo a do Serviço Regional de Saúde.
Dívida dos Organismos Públicos
6 - Património (ver nota 28)
A inventariação do Património continua por concluir e a CRAA não apresenta o balanço entre os seus valores activos e passivos, apesar das recomendações que têm sido feitas por este Tribunal.
Para colmatar aquela lacuna, procedeu-se a uma análise comparativa entre os elementos contabilizados na CRAA e a relação de bens patrimoniais constantes na mesma, concluindo-se que grande parte dos bens, adquiridos em 2001, não foram registados. Assim, enquanto que aqueles ascenderam a 10.687 mil contos, na relação apresentada consta o valor de 691 mil contos, bastante inferior ao dos bens inventariáveis adquiridos. Para além do referido, o valor apurado (bens inventariáveis não incluídos no património) ainda se apresenta bastante aquém do real, porquanto não toma em linha de conta os bens afectos aos FSA.
O Património da Região compreende, também, participações em 44 empresas, abrangendo os mais diversos sectores, tais como o turismo, os transportes aéreos, terrestres e marítimos, a produção e distribuição de energia, as telecomunicações, a indústria transformadora e a área financeira. Daquele número, 13 detêm capital superior a 50%; 5 são participadas entre 25% e 50% e 21 inferiores a 25%. Há, ainda, a considerar a participação em 5 empresas sedeadas no estrangeiro, integradas no grupo SATA (2 a 100%) e no BCA (3 a 15%). As empresas SATA Air Açores, SA e LOTAÇOR, EP são as únicas cujo capital social é detido a 100% pela RAA.
A carteira de participações, detida directamente pela RAA, no ano de 2001, ascendia a quase 19,3 milhões de contos, valor inferior ao do ano anterior em 1,5 milhões. Esta diminuição ficou a dever-se, essencialmente à reprivatização de 14,484% do capital social do BCA.
Os fluxos financeiros transferidos do SPE (ver nota 29) para o ORAA totalizaram 1,6 milhões de contos, com destaque para o valor decorrente da reprivatização do BCA. As transferências para o SPE aproximaram-se dos 3 milhões de contos, a título de indemnizações compensatórias, protocolos de colaboração, subsídios e dotações de capital. Comparativamente ao ano 2000, verifica-se um decréscimo do esforço financeiro da RAA para com o SPE, de 5,3%. Em 2001, não foram recebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas participadas, directamente, pela Região.
7 - Fluxos Financeiros com a União Europeia (ver nota 30)
A CRAA não expressa, ainda, de forma sistematizada e com algum desenvolvimento, a aplicação dos fluxos financeiros provenientes da UE, limitando-se à apresentação, por rubrica orçamental, das verbas com passagem pelo ORAA, nem sempre devidamente identificadas como tendo origem no Orçamento Comunitário. Quanto às verbas não transitadas pelo ORAA/CRAA (consideradas extra CRAA), a informação limita-se a indicar o Fundo Comunitário associado a um determinado valor, sem qualquer esclarecimento adicional.
Assim, para além dos elementos inseridos na CRAA, a análise aos fluxos da UE fundamentou-se, também, em informações solicitadas a diversos organismos, de âmbito regional e nacional, ligados à gestão dos fundos comunitários.
Em 2001, os valores "apurados" como transferências da UE para os Açores, cerca de 40,5 milhões de contos, representaram, aproximadamente, 11% do PIB (últimos dados preliminares do INE e referentes ao ano de 1999), valores ligeiramente superiores aos dos anos anteriores.
Daquele montante, encontram-se inscritos na Conta 25,1 milhões de contos, sendo 12 milhões classificados em Transferências (componente de receitas próprias, para financiamento do Plano de Investimentos) e 13,1 milhões em Receitas Consignadas (destinados a diferentes entidades: autarquias locais, empresas públicas, sector privado, etc.). Os restantes 15,4 milhões de contos não tiveram qualquer passagem pelo ORAA.
Quanto à origem dos fluxos financeiros, destacam-se as proveniências do FEDER - 51,3%, seguido pelas do FEOGA com 38,7%.
O IFOP teve uma comparticipação nula.
Após a baixa taxa de execução de fundos comunitários, ocorrida em 2000, apenas 56,4% do orçamentado, nota-se que, em 2001, a absorção daqueles dinheiros ultrapassou o programado em mais de 6%, situação que contrasta com a constante e elevada sobrevalorização do financiamento do Plano, com apoios da UE, ocorrida nos últimos anos. Esta situação não será alheia ao facto deste Tribunal ter apontando, como aspecto negativo, as anteriores observações. Assim, ao contrário do considerado noutros Pareceres, regista-se, como aspecto positivo, a vontade de o Governo Regional, neste particular, pretender aproximar-se da realidade.
Apesar daquele aspecto positivo, a situação tem comportamentos díspares quando se analisam os destinos finais dos fluxos financeiros da UE, havendo uma menor absorção por parte das estruturas governamentais - Investimentos do Plano (contabilizados 12 milhões para uma previsão de 16,5), em contraste com o verificado em Receitas Consignadas (arrecadados 13,1 milhões de contos, perante os 7,1 orçamentados).
A informação sobre os Fundos Comunitários, contida no Plano para 2001, limita-se, praticamente, a apresentar, ao nível dos programas/projectos, a parcela prevista financiar pela UE. No entanto, como aquele Plano Anual foi aprovado, em simultâneo, com o PMP 2001-2004 e, aqui se desenvolve informação sobre as principais Intervenções Comunitárias a nível da Região (perspectivas no âmbito do QCA III e o ponto da situação do QCA II), pode considerar-se aquela lacuna como sanada.
Analisando o Relatório de Execução do Plano de 2001, apresenta-se, pela primeira vez, um capítulo intitulado "O 3º Quadro Comunitário de Apoio".
Sendo de apoiar este aspecto positivo, já o mesmo se não poderá dizer quando se analisa o desenvolvimento da execução financeira dos programas/projectos/acções. De facto, enquanto que, no Plano, se apresentava um Mapa com a descrição da fonte de financiamento comunitária, na execução não se faz qualquer referência àquela comparticipação, não se sabendo, de facto, quais os projectos efectivamente apoiados e em quanto.
8 - Segurança Social (ver nota 31)
A Conta apresentada pelo CGFSS inclui, apenas, as receitas e despesas processadas e executadas nos serviços da Segurança Social sediados na Região, não incluindo informações relativas às prestações processadas e pagas pelo Centro Nacional de Pensões e reportadas aos Açores.
As receitas arrecadadas, 25,6 milhões de contos, excederam, em cerca de 1,3 milhões, o valor orçamentado, apresentando uma taxa de execução de 105,6%, com especial destaque para as contribuições que provieram do regime geral (ver nota 32) (91,3%) e as de outros regimes (ver nota 33) (8,7%).
As despesas atingiram os 23,11 milhões de contos, assim distribuídos:
Despesa Corrente - 21,27 milhões de contos
Prestações dos Regimes - 9,92 milhões de contos
Infância e Juventude - 3,03 milhões de contos
População Activa - 3,63 milhões de contos
Família e Comunidade - 0,41 milhões de contos
Invalidez e Reabilitação - 0,83 milhões de contos
Terceira Idade - 2,02 milhões de contos
Acção Social - 5,93 milhões de contos
Infância e Juventude - 2,64 milhões de contos
Família e Comunidade - 1,53 milhões de contos
Invalidez e Reabilitação - 0,36 milhões de contos
Terceira Idade - 1,40 milhões de contos
Rendimento Mínimo Garantido - 2,75 milhões de contos
Administração - 2,65 milhões de contos
Outros - 0,02 milhões de contos
Despesa de Capital0,64 milhões de contos
Transferências Correntes 1,2 milhões de contos
Da parte do ORAA há, ainda, a considerar o dispêndio de 1,14 milhões de contos, pela Secretaria Regional dos Assuntos Sociais (Direcção Regional de Solidariedade e Segurança Social), repartidos por investimentos do Plano (595 038 contos) e despesas de funcionamento (547 690 contos).
F - Gestão Financeira
Após a apreciação da Conta e de outros documentos com ela relacionados, apresentam-se algumas considerações, sobre a gestão financeira da Administração Pública Regional.
Ainda que a Conta dê a conhecer a utilização das dotações financeiras, pelos diferentes departamentos governamentais, pouco ou nada referencia sobre o grau de eficácia e eficiência da aplicação daqueles recursos, aliada à falta de relatórios de actividade dos diferentes organismos da Administração Regional.
A falta de indicadores, devidamente quantificados, torna difícil, por parte do Tribunal de Contas, concretizar alguns dos objectivos preconizados na Lei n.º 98/97, nomeadamente, no que concerne a pronunciar-se sobre a gestão financeira da Administração Regional.
A análise do impacto das despesas da Administração Regional, no tecido económico, mostra-se bastante difícil. Como exemplo, sobressai o facto de os valores das Contas Regionais se reportarem, apenas, a 1999. A Conta apresenta, contudo, algumas apreciações sobre a economia regional e que importa reter:
"... apesar de alguns indicadores económicos da actividade primária apresentarem algumas variações negativas, no cômputo geral, considerando os demais dados, observaram-se crescimentos reais da produção económica, em especial no sector da construção e obras públicas e, em particular, nas actividades relacionadas com o turismo, sector que conheceu um crescimento exponencial naquele ano;
... o crescimento anual dos preços no consumo, excluindo a habitação, ainda foi inferior ao registado no contexto nacional. (RAA - 3,7;RAM - 4,4 e País - 3,7);
... a taxa de desemprego em 2001 na Região rondou os 2,4%, valor inferior ao da média nacional, 4,1%;
No que concerne ao grau de instrução da população açoriana, mercê do forte investimento no sector da educação, começa-se a observar alguma aproximação aos valores médios nacionais.
Da análise do Relatório de Execução do Plano, Capítulo Enquadramento, que compreende uma ligeira apreciação da economia regional, da nacional e da internacional, a análise aproxima-se da vertida na Conta, sustentada, também, pelo menor ritmo de crescimento económico, tanto no contexto nacional como internacional.
A menor taxa de execução do Plano de Investimentos, 75% (41 milhões de contos em 54,5 previstos), certamente não estará longe das envolventes apontadas. Acresce, ainda, como citado na Introdução da Conta: "A execução orçamental referente ao ano económico de 2001 foi significativamente condicionada ... por uma redução substancial de receitas, especialmente ao nível do IRS e do IRC, concentrando-se neste ano uma série de acertos negativos ... o que prejudicou a execução do orçamento em geral, obrigando à cativação de algumas rubricas de funcionamento e, igualmente, do plano de investimentos."
Em termos de investimentos, quase todos os sectores de actividade perderam importância relativa em 2001, nomeadamente os considerados determinantes, como sejam a Agricultura, Pescas, Transportes e Turismo. Também, como atrás se explica, por Resolução do Governo (n.º 166-A/2001, de 20 de Dezembro), as dotações inicialmente cativadas foram descativadas.
A par das informações recolhidas, tanto na Conta e documentos afins, como nas auditorias e outras verificações efectuadas pelo Tribunal, apontam-se alguns aspectos que exigem correcção, ao nível dos princípios da economia, eficiência e eficácia (alguns já objecto de enunciado em anteriores Pareceres):
O Património da Região não se encontra suficientemente avaliado, inviabilizando que a sua gestão se processe de modo eficaz e eficiente;
Cerca de 54% das despesas do Plano foram classificadas como Transferências (Correntes - 8,9% e de Capital - 34,6%), Subsídios (4,0%) e concessão de empréstimos a médio e longo prazos (6,5%), resultando em menos de metade as aplicações directas por parte da Administração;
Persiste o pagamento de despesas com pessoal, ainda que em valores reduzidos, e com a aquisição e/ou reparação de bens e serviços, cujo relacionamento com o Plano, na maioria das vezes, não se mostra coerente, dada a sua natureza funcional;
Os subsídios atribuídos ao sector privado nem sempre tiveram em atenção o objectivo a atingir e a viabilidade da sua concretização, assim como o seu efectivo enquadramento legislativo;
Não se conhece o impacto, no desenvolvimento da Região, resultante da aplicação dos apoios financeiros concedidos ao sector privado;
Cerca de 18% (5 milhões de contos) das Transferências de Capital do OE, em princípio destinadas na totalidade para investimentos, foram canalizadas para o orçamento de funcionamento;
A intenção do Governo Regional em cativar algumas dotações para "... assegurar um ritmo de pagamentos na Administração Regional compatível com o fluxo de facturação recebida que possibilite o seu pagamento atempado", e, "... reforçar as medidas de contenção das despesas públicas, tendo em vista, designadamente, prevenir a existência de montantes elevados de dívida administrativa ...", não foi objectivamente atingida, porquanto os encargos assumidos e não pagos, pelos Serviços Simples (sem considerar os correspondentes ao Serviço Regional de Saúde), mais que quadruplicaram relativamente aos do ano de 2000;
A acumulação de vários acertos negativos, por conta do IRS e do IRC, num único ano, não se afigura razoável, havendo necessidade de uma maior articulação entre as administrações fiscais, regional e nacional, minimizando-se os impactos no ORAA.
G - Controlo Interno
O Governo Regional dispõe de um departamento - Inspecção Administrativa Regional (IAR) -, que exerce a acção inspectiva, nos seus diferentes serviços e na administração local autárquica, cabendo-lhe, ainda, por força do Decreto-Lei n.º 54/99, de 27 de Julho, o controlo de 2.º nível do PRODESA, programa integrado no QCA III.
A Inspecção Regional, segundo os relatórios recebidos neste Tribunal, tem tido como principal actuação os órgãos autárquicos.
O resultado das inspecções efectuadas pela Administração Regional tem sido apreciado por este Tribunal, nomeadamente conforme o definido no artigo 12.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.
Da leitura do relatório de actividades da IAR, referente a 2001 (o primeiro a ser conhecido por este Tribunal), ressaltam, para além dos diferentes aspectos da gestão corrente, algumas considerações aos trabalhos desenvolvidos no âmbito do controlo. Para além do controlo efectuado ao Sector Público Autárquico (concluídas 7 inspecções e 1 inquérito), no tocante à Administração Regional, iniciaram-se 3 acções e, em cooperação com a IGF, foi desenvolvida uma no âmbito do controlo dos Fundos Comunitários.
Das auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas, em sede de fiscalização concomitante e sucessiva, e demais acções de controlo, verifica-se que, apesar de melhorias pontuais, torna-se necessário aperfeiçoar o exercício de controlo e acompanhamento da actividade desenvolvida, a par de um melhor conhecimento da aplicação dos múltiplos e variados apoios concedidos ao sector privado.
Parecer
Face ao exposto, e sem prejuízo das recomendações formuladas, o Colectivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da LOPTC, emite Parecer favorável sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores, relativa ao ano económico de 2001, para ser remetido à Assembleia Legislativa Regional, para os efeitos previstos no n.º 3 do artigo 24.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro.
De acordo com a alínea b) do n.º 2 do artigo 9.º da citada LOPTC, este Parecer (Volume I), assim como o Relatório (Volume II), serão publicados na II Série do Diário da República e, bem assim, no Jornal Oficial da Região, sem prejuízo da sua divulgação através da comunicação social, conforme estipulado no n.º 4 daquele mesmo artigo.
Sublinhe-se a colaboração dada pelas diferentes entidades contactadas, tanto da Administração Regional Autónoma como dos Departamentos da Administração Central.
Sala das Sessões da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, em Ponta Delgada, ao 21.º dia de Junho de 2003. - O Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Alfredo José de Sousa. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, Relator, José Faustino de Sousa. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, Manuel Cruz Pestana de Gouveia. - O Representante do Ministério Público, fui presente, Manuel Roberto Mota Botelho.
(nota 1) Valor apurado pelo Tribunal de Contas, com base em informações recolhidas junto dos Serviços da Administração Regional.
(nota 2) Para maior desenvolvimento ver Capítulo I - Processo Orçamental, do Volume II - Relatório.
(nota 3) Apesar da possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 37.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), existem, ainda, limitações impostas pelo sistema fiscal nacional.
(nota 4) O OE fixa, anualmente, de acordo com proposta do Governo Regional, o limite máximo que pode atingir o endividamento líquido da Região, para que a dívida pública regional se mantenha em valores compatíveis com os compromissos internacionais a que o país está vinculado, no âmbito da União Europeia.
(nota 5) O Governo da República estabelece o nível de serviço público obrigatório a prestar a cada cidadão e determina os níveis salariais dos funcionários públicos, em todo o país.
(nota 6) Publicado no Diário da República, I.ª Série - A, n.º 117, de 21 de Maio de 2001, e no Jornal Oficial da RAA, I.ª Série, n.º 22, de 31 de Maio de 2001 (Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A).
(nota 7) Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2001/A, de 4 de Julho.
(nota 8) Para maior desenvolvimento ver Capítulo II - Receita, do Volume II - Relatório.
(nota 9) Orçamentados 25,6 milhões de contos e cobrados 15,1 milhões (quase menos 10 milhões que no ano anterior).
(nota 10) As transferências a efectuar para a Região, em cumprimento do princípio da solidariedade, estão definidas nos n.os 1 e 2 do artigo 30.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, ao abrigo dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA, sendo parte inscrita em Transferências Correntes - OE e Transferências de Capital - OE. Todavia, as TOE não se esgotam nesta componente, uma vez que os n.os 4 e 5 do artigo 30.º e o artigo 31.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas definem outras transferências do OE, nomeadamente, as correspondentes ao pagamento de bonificações e por força do Fundo de Coesão, o qual, e por imperativo legal, equivale, para 2001, a 35% dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA.
(nota 11) Para maior desenvolvimento ver Capítulo III - Despesa, do Volume II - Relatório.
(nota 12) Para maior desenvolvimento ver Capítulo IV - Investimentos do Plano, do Volume II - Relatório.
(nota 13) Decreto Legislativo Regional n.º 12/91/A, de 26 de Agosto, com as alterações previstas no Decreto Legislativo Regional n.º 1/2001/A, de 13 de Janeiro. Este diploma veio introduzir alterações à Orgânica Regional de Planeamento, articulando-a com o disposto na Lei de Enquadramento do Orçamento Regional - Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro -, no que se refere à data limite para entrega dos documentos em apreço. A partir do ano de 2001, o Governo Regional deverá apresentar a proposta do Plano Regional até ao dia 31 de Outubro de cada ano. Se a realização de eleições para os órgãos de Governo próprio da Região não permitir o cumprimento dos prazos legalmente estabelecidos, a proposta do Plano Regional deverá ser apresentada à ALRA até 90 dias após a data de aprovação do Programa do Governo. A aprovação do Programa do Governo ocorreu em 6 de Dezembro de 2000.
(nota 14) O PMP 2001 - 2004 e o Plano para 2001 foram publicados no Diário da República, I Série - A, n.º 163, de 16 de Julho de 2001 (Decretos Legislativos Regionais n.º 11-B/2001/A e n.º 11-A/2001/A, ambos de 16 de Julho).
(nota 15) Para maior desenvolvimento ver Capítulo V - Subsídios, do Volume II - Relatório.
(nota 16) Para maior desenvolvimento ver Capítulo VI - Contas de Ordem, do Volume II - Relatório.
(nota 17) Movimentação das Receitas Consignadas (A-22/00).
(nota 18) Para maior desenvolvimento ver Capítulo VII - Dívida Pública, do Volume II - Relatório.
(nota 19) N.os 3 e 4 do artigo 109.º do EPARAA - Aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, com a primeira alteração aprovada pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março, e com a segunda alteração aprovada pela Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto.
(nota 20) Artigo 23.º da LFRA - Lei 13/98, de 24 de Fevereiro.
(nota 21) Define o regime de endividamento e de financiamento dos défices das Regiões Autónomas
(nota 22) Estabelece o regime da concessão de avales.
(nota 23) Autoriza a contracção de empréstimos pela RAA (artigo 1.º).
(nota 24) Aprova o OE para 2001. O artigo 78.º permite que o endividamento líquido da RAA não pode ser superior a 6 milhões de contos.
(nota 25) Artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001, de 21 de Maio.
(nota 26) Este sistema de pagamentos pretendia pôr cobro às dificuldades financeiras das Unidades de Saúde, assim como assegurar aos fornecedores maior certeza e regularidade no pagamento dos créditos, que detêm sobre os Centros de Saúde e Hospitais.
(nota 27) O artigo 18.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, reza o seguinte:
"1 - As dotações orçamentais constituem o limite máximo a utilizar na realização das despesas, tendo em conta as alterações orçamentais que forem efectuadas ao abrigo do artigo 20.º
2 - Nenhuma despesa pode ser efectuada sem que, além de ser legal, se encontre suficientemente discriminada no Orçamento da Região Autónoma dos Açores, tenha cabimento no correspondente crédito orçamental e obedeça ao princípio da utilização por duodécimos, salvas, nesta última matéria, as excepções previstas por lei.
3 - Na autorização de despesas ter-se-á em vista a obtenção do máximo rendimento com o mínimo de dispêndio, tendo em conta a utilidade e prioridade da despesa e o acréscimo de produtividade daí decorrente.
4 - Nenhum encargo pode ser assumido sem que a correspondente despesa obedeça aos requisitos dos números anteriores."
(nota 28) Para maior desenvolvimento ver Capítulo VIII - Património, do Volume II - Relatório.
(nota 29) O SPE apreciado neste capítulo considera, exclusivamente, as empresas com Participações Directas da RAA.
(nota 30) Para maior desenvolvimento ver Capítulo X - Fluxos Financeiros com a União Europeia, do Volume II - Relatório.
(nota 31) Para maior desenvolvimento ver Capítulo XI - Segurança Social, do Volume II - Relatório.
A Conta da Segurança Social é de âmbito nacional, sendo a sua análise efectuada pelo Tribunal de Contas -Sede.
(nota 32) Nas contribuições do regime geral, enquadram-se as decorrentes da taxa social única, incluindo, nomeadamente, o regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, o pessoal do serviço doméstico, o clero e associações religiosas, os trabalhadores agrícolas e os membros dos órgãos estatutários das pessoas colectivas.
(nota 33) As contribuições de outros regimes englobam o regime dos trabalhadores independentes, o regime das bordadeiras, o regime do seguro social voluntário, bombeiros e pessoal docente.
VOLUME II
CAPÍTULO I
Processo Orçamental
1 - Normas do OE Aplicáveis à RAA
Apesar do Orçamento da Região Autónoma dos Açores (ORAA) ser independente do Orçamento do Estado (OE) na sua elaboração, aprovação e execução, encontra-se sujeito a regras nele definidas, nomeadamente no domínio das transferências, que constituem uma das suas principais fontes de financiamento, para além da regulamentação de natureza fiscal (ver nota 1), endividamento (ver nota 2) e despesa (ver nota 3).
Assim, e à semelhança dos anos anteriores, a Lei do Orçamento do Estado para 2001 (ver nota 4) contém normas de aplicação directa à RAA, das quais se destacam:
No Capítulo II, "disciplina orçamental":
Artigo 9.º - Retenção dos montantes das transferências
"1 - As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, para as Regiões Autónomas e para as autarquias locais poderão ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da Caixa Geral de Aposentações, da ADSE, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários."
"2 - A retenção a que se refere o número anterior, no que respeita a débitos das Regiões Autónomas, não pode ultrapassar 5% do montante de transferência anual prevista no artigo 30.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro."
[...]
No Capítulo VII, "Impostos especiais":
Artigo 39.º - Alteração das taxas dos Impostos Especiais de Consumo.
O artigo 85.º passa a ter a seguinte redacção:
"Aos cigarros consumidos nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira e fabricados por pequenos produtores cuja produção anual não exceda, por cada um, 500 t serão aplicáveis as seguintes taxas:
a)Elemento específico - 565$00 (ver nota 5);
b)Elemento ad valorem - 35% (ver nota 6)"
Artigo 40.º - Taxas do imposto sobre os produtos petrolíferos.
" (...)
3 - Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 75.º do referido Código, os valores das taxas unitárias do imposto aplicáveis na ilha de São Miguel para os produtos a seguir indicados são fixados por portaria do membro competente do Governo Regional, podendo ser alterados dentro dos seguintes intervalos:"
No Capítulo XIII, "Necessidades de financiamento":
Artigo 78.º - Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas.
"As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 6 milhões de contos para a Região Autónoma da Madeira e 6 milhões de contos para a Região Autónoma dos Açores, incluindo todas as formas de dívida".
2 - Proposta de Orçamento
A Proposta de ORAA para 2001 deu entrada na ALRA em 28 de Fevereiro de 2001. O atraso na sua apresentação deveu-se à realização das eleições legislativas regionais. Nestas situações, o n.º 5 do artigo 15.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, refere que o Governo deverá apresentar à ALRA a proposta de orçamento nos 90 dias subsequentes à aprovação do Programa de Governo. Como o documento em apreço foi aprovado em 6 de Dezembro de 2000 (84 dias antes), cumpriram-se os prazos legalmente previstos.
A proposta de ORAA respeitou, igualmente, o definido nos artigos 10.º e 11.º daquela Lei, nomeadamente no que concerne ao seu conteúdo. No entanto, não foi integralmente cumprido o estipulado no seu artigo 12.º, porquanto não integrou o Mapa X - Despesas correspondentes a programas, especificadas segundo as classificações orgânica, funcional e económica.
Quanto aos relatórios a que se refere o artigo 13.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, os mesmos não constam sob a forma de anexo à Proposta de Orçamento, apesar desta desenvolver grande parte dos aspectos mencionados na citada disposição legal. São omissas, no entanto, quaisquer referências aos critérios de atribuição dos subsídios regionais, assim como aos relatórios sobre o orçamento consolidado do sector público administrativo.
3 - Aprovação do Orçamento
O ORAA para 2001 foi aprovado pela Assembleia Legislativa Regional em 6 de Abril de 2001, tendo sido publicado no Diário da República, I.ª Série - A, n.º 117, de 21 de Maio de 2001, e no Jornal Oficial da RAA, I.ª Série, n.º 22, de 31 de Maio de 2001 (Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A).
Não obstante, no período compreendido entre o início do ano económico e a data de publicação do Orçamento, vigorou o orçamento do ano de 2000, em regime duodecimal, conforme o disposto no artigo 15.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
Por outro lado, e segundo o seu artigo 21.º (entrada em vigor), o decreto produziu efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2001.
Acresce, ainda, que o Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A, de 31 de Outubro, aditou ao diploma do orçamento um novo preceito (o artigo 7.º-A - Regularização de Responsabilidades do Serviço Regional de Saúde), que consistiu no pagamento de encargos dos organismos regionais de saúde, até ao limite de 12 milhões de contos - não procedendo, contudo, a alterações ou revisões aos valores globais aprovados inicialmente.
4 - Decreto de execução orçamental
As normas de execução do ORAA para 2001 foram aprovadas pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 8/2001/A, de 4 de Julho. Este diploma estabelece as disposições necessárias à concretização do Orçamento, sendo aplicado a todos os serviços que integram a Administração Regional Autónoma, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira.
Nos termos do n.º 6 do seu artigo 5.º e da Resolução n.º 104/2001, de 2 de Agosto, o Governo Regional cativou as seguintes dotações de despesa:
20% nos agrupamentos económicos "Aquisição de Bens e Serviços Correntes" e "Aquisição de Bens de Capital";
15% no subagrupamento económico "Abonos Variáveis ou Eventuais", com a excepção da rubrica 01 02 05;
10% no capítulo 40 de cada unidade orgânica orçamental;
5% no agrupamento económico "Transferências Correntes" destinadas a Fundos e Serviços Autónomos.
De acordo com o próprio preâmbulo da citada Resolução n.º 104/2001, esta medida visava "assegurar um ritmo de pagamentos na Administração Regional compatível com o fluxo de facturação recebida que possibilite o seu pagamento atempado", sendo, ainda, "necessário reforçar as medidas de contenção das despesas públicas, tendo em vista, designadamente, prevenir a existência de montantes elevados de dívida administrativa que, a transitarem de ano económico, viriam a comprometer a execução orçamental do Orçamento da Região para o ano 2002".
Posteriormente, e "considerando que globalmente aqueles objectivos foram atingidos", o Governo Regional, através da Resolução n.º 166-A/2001, de 20 de Dezembro, descativou as dotações de despesa do ORAA para 2001, que se encontravam cativas em resultado da aplicação da Resolução n.º 104/2001, de 2 de Agosto.
5 - Princípios e regras orçamentais
O Orçamento constitui um instrumento de gestão que, associado às funções de planeamento, coordenação e controlo, está, necessariamente, sujeito a regras e princípios que regem a sua elaboração e execução. Na RAA, estes preceitos encontram forma na Lei de Enquadramento do Orçamento Regional (ver nota 7).
Em termos genéricos, o ORAA para o ano económico de 2001 foi elaborado em conformidade com os princípios e regras em vigor, verificando-se, todavia, o incumprimento parcial do princípio do equilíbrio.
Aquele princípio consagra que o orçamento da RAA deve prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas. Refere ainda que as receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas, incluindo os juros da dívida pública, salvo se a conjuntura do período a que se refere o Orçamento justificadamente o não permitir.
De uma forma global, aquela condição foi verificada, porquanto as despesas orçamentadas não superaram as receitas. No entanto, a análise à receita e despesa efectivas permite verificar a inobservância do princípio do equilíbrio, consagrado na nova Lei de Enquadramento Orçamental, sem que haja sido feita qualquer referência à conjuntura desfavorável. A despesa efectiva, incluindo os juros da dívida pública (150.000.000 contos), ultrapassa a receita efectiva (144.000.000 contos), em 6 milhões de contos.
6 - Revisões e alterações orçamentais
Entre o Orçamento inicial (final de 2000, que vigorou em regime duodecimal até à publicação do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A) e o revisto, o volume total da Receita e da Despesa cresceu 16.508.891 contos, cerca de 8,9%.
O ORAA aprovado para 2001 diferenciou-se do que vigorava em regime duodecimal, conforme quadro I.1:
QUADRO I.1
Alterações orçamentais
O aumento da receita prevista, nomeadamente por via dos "Impostos Directos", 1.910.000 contos, dos "Impostos Indirectos", 3.054.750 contos, dos "Passivos Financeiros", 13.190.000
contos e das "Outras Receitas de Capital", 1.200.000 contos, possibilitou o crescimento das "Despesas com Pessoal" em 2.865.696 contos, das "Transferências Correntes" em 1.454.291 contos, dos "Passivos Financeiros" em 12.190.000 contos, e das Despesas do Plano em 3.989.275 contos. As "Contas de Ordem" foram reduzidas em 5.798.916 contos.
Assim, a variação ocorrida no orçamento corrigido de 2000 (aplicado em regime duodecimal até Maio de 2001) para o efectivamente aprovado em 2001, pode verificar-se no gráfico I.1.
GRÁFICO I.1
Variação Orçamental
Por sua vez, os valores aprovados nos termos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A, foram alterados, conforme se pode observar no quadro I.2, sem que os totais da receita e da despesa se modificassem.
QUADRO I.2
Reforços/Anulações Orçamentais
Com as alterações orçamentais aprovadas, a desagregação da despesa, por classificação económica, passou a ser a seguinte:
QUADRO I.3
ORAA Revisto
Refira-se, por fim, que o Governo Regional cumpriu com o estabelecido no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril: os mapas com as alterações orçamentais autorizadas em cada trimestre foram devidamente publicados "(...) com excepção das respeitantes ao último trimestre de cada ano, as quais são remetidas conjuntamente com a Conta (...)", isto é, no final do ano seguinte.
7 - Conclusões
I.1 - A Proposta de Orçamento foi apresentada na ALRA dentro dos prazos legalmente estabelecidos;
I.2 - Aquele documento respeitou o definido nos artigos 10.º e 11.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro (Enquadramento Orçamental), mas, contrariamente ao que estipula o artigo 12.º da mesma Lei, não integrou o Mapa X - Despesas correspondentes a programas, especificadas segundo as classificações orgânica, funcional e económica;
I.3 - Os relatórios a que se refere o artigo 13.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, não constam sob a forma de anexo à Proposta de Orçamento, apesar desta desenvolver grande parte dos aspectos ali mencionados. São omissas, no entanto, as referências aos critérios de atribuição dos subsídios regionais e aos relatórios sobre o orçamento consolidado do sector público administrativo;
I.4 - Ainda que, em termos globais, se tenha verificado o cumprimento das regras legalmente estabelecidas, o princípio do equilíbrio não foi cumprido na sua totalidade. Apesar de as despesas orçamentadas não superaram as receitas, verificou-se que a despesa efectiva, incluindo os juros da dívida pública (150.000.000 contos), ultrapassou a receita efectiva (144.000.000 contos), em 6 milhões de contos, o que constitui inobservância do consagrado na nova Lei de Enquadramento Orçamental, no tocante ao princípio do equilíbrio.
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
I.2 - Tal como se encontra previsto no n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 79/98 de 24 de Novembro - Lei do Enquadramento do Orçamento da Região, as despesas "podem" ser apresentadas por programas, não nos parecendo tratar-se de uma obrigação mas sim de uma possibilidade. Quando estiverem reunidos os requisitos necessários à sua implementação o mapa X será incluído na proposta de ORAA.
I.3 - Embora não tenham o título de anexo, a quase totalidade da informação referida no artigo 13.º da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, foi considerada na proposta de Orçamento da Região. Os próximos orçamentos da Região incluirão informação sobre o orçamento consolidado do sector público administrativo.
I.4 - Tal como já referido em anteriores Contas da Região, este princípio é um objectivo das finanças públicas, contudo a própria lei desde logo previu a sua inobservância em determinadas situações. No caso da RAA, em 2001, os encargos com a reconstrução dos danos causados pelas calamidades justificam a não observância deste princípio orçamental.
Comentário
I.2 - Apesar da legislação referenciar a palavra "podem", obviamente que a melhoria da informação a integrar nas propostas de orçamento, possibilitará um conhecimento mais profundo das políticas que o Governo Regional pretende desenvolver.
I.3 - Reconhecendo-se as omissões assinaladas, aguarda-se que os novos orçamentos já integrem as informações em falta.
I.4 - A lei prevê, de facto, excepções que não deverão ser mal interpretadas. Tem-se verificado a inobservância sistemática daquela regra, situação contrária ao espírito da Lei, não havendo, contudo, a explicitação das razões que se lhe encontram associadas.
(nota 1) Apesar da possibilidade de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais (artigo 37.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), existem, ainda, limitações impostas pelo sistema fiscal nacional.
(nota 2) O OE fixa, anualmente, o limite máximo que pode atingir o endividamento líquido da Região, para que a dívida pública regional se mantenha em valores compatíveis com os compromissos internacionais a que o país está vinculado, no âmbito da União Europeia.
(nota 3) O Governo da República estabelece o nível de serviço público obrigatório a prestar a cada cidadão e determina os níveis salariais dos funcionários públicos em todo o país.
(nota 4) Lei n.º 30-C/2001, de 29 de Dezembro.
(nota 5) A unidade tributável do elemento específico é constituída pelo milheiro de cigarros.
(nota 6) O elemento ad valorem resulta da aplicação de uma percentagem única aos preços de venda ao público de todos os tipos de cigarros.
(nota 7) Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
CAPÍTULO II
Receita
No presente Capítulo, aprecia-se a execução financeira da receita. Procede-se à certificação dos valores contabilizados na Conta da Região Autónoma dos Açores (CRAA), a partir de outras fontes de informação, procurando-se as justificações para as divergências apuradas. A análise da estrutura, tanto a nível global, como na desagregação por classificação económica, numa perspectiva anual e dinâmica, considerando, para o efeito, o quadriénio 1998-2001, foi, também, objecto de análise.
1 - Certificação da Receita
A certificação da receita contabilizada na CRAA teve por base as Contas dos Tesoureiros Regionais, os mapas modelo 28 das Direcções Distritais de Finanças (Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta), as tabelas modelos 28 e 30 da Alfândega (inclui as 3 caixas - Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta) e as certidões emitidas pelas diferentes entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência de receitas para a RAA.
O Quadro II.1 contém as rubricas em que os montantes apurados por este Tribunal, com base nas fontes de informação mencionadas no parágrafo anterior, diferem dos contabilizados na CRAA.
Parte das divergências apuradas anulam-se entre si, pois os motivos da sua existência residem na adopção de critérios contabilísticos diferentes entre o GSRPFP e as Direcções de Finanças.
Na circularização às entidades certificadoras da receita regional, também se constatam divergências, pela consideração de períodos de cobrança diferentes, sendo exemplo disso o IRS e o IRC.
As restantes divergências foram esclarecidas em reunião no GSRPFP, concluindo-se que grande parte das diferenças se devem à entrada de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA. A contabilização na CRAA é, nestes casos, o único registo existente, uma vez que as verbas em apreço são movimentadas à margem das tesourarias regionais.
QUADRO II.1
Mapa com as divergências apuradas
As divergências apuradas residem nos seguintes motivos:
1 - IRS - Adopção de critérios contabilísticos diferentes entre o Tesouro Regional, as Direcções de Finanças, a DGCI/DSCGF e a DGT. Concluiu-se, em reunião com a DROT, que os valores contabilizados na Conta têm por base as transferências informadas pela DGCI/DSCGF. Partindo destes valores, apurou-se uma divergência de 703.359.347$00, relativamente ao contabilizado na Conta, conforme o quadro II.1.
A diferença apurada reside na contabilização na CRAA de uma tranche de 1.682.393.508$00 não considerada na certidão da DGCI/DSCGF, por ter sido transferida, efectivamente, em 2002. Por outro lado, a DGCI/DSCGF certifica uma transferência de 2.385.752.855$00, considerada pelo Tesouro Regional na Conta de 2000, antecipando, deste modo, aquela receita.
Da diferença entre os 2.385.752.855$00 e os 1.682.393.508$00, resultam os 703.359.347$00, referentes à divergência apurada.
O valor informado pela DGT (10.954.769.641$00), outra entidade certificadora da mesma receita, difere do considerado na Conta, na importância da tranche de Dezembro (1.682.393.508$00), transferida em Janeiro de 2002 e, ainda, de uma verba de 10.960$00, cobrada pela Alfândega de Ponta Delgada (ver nota 1).
2 - IRC - Adopção de critérios contabilísticos diferentes entre o Tesouro Regional e as Direcções de Finanças. O mesmo acontece com as certidões das entidades certificadoras destes impostos, DGCI/DSCGF e DGT. Concluiu-se, em reunião com a DROT, que os valores contabilizados na CRAA têm por base as transferências informadas pela DGCI/DSCGF.
A diferença apurada reside na contabilização na CRAA de uma tranche de 845.699.814$00, não considerada na certidão da DGCI/DSCGF, por ter sido transferida, efectivamente, em 2002. Por outro lado, a DGCI/DSCGF certifica uma transferência de 1.350.139.571$00, considerada pelo Tesouro Regional na Conta de 2000, antecipando, por consequência, aquela receita.
Da diferença entre os 1.350.139.571$00 e os 845.699.814$00, resultam os 504.439.757$00, referentes à divergência apurada.
O valor certificado pela DGT (1.411.365.444$00), difere do considerado na CRAA, na importância da tranche de Dezembro (845.699.814$00), transferida em Janeiro de 2002.
3 - Imposto Automóvel - De acordo com a informação disponível (Tabelas da Alfândega), a receita deste imposto totaliza 151.987.542$00. A divergência para o contabilizado na CRAA resulta da entrada de dinheiro directamente para a respectiva conta bancária, no valor de 2.691.327.989$00 (ver nota 2), proveniente da Direcção-Geral das Alfândegas.
Não obstante, documento daquela Direcção-Geral certifica uma receita de 2.999.654.625$00, valor que diverge do recebido pelo Tesouro Regional (2.691.327.989$00), em virtude de uma tranche, no valor de 308.326.636$00, ter sido contabilizada na Conta de 2000.
4 - Impostos Rodoviários - A CRAA não contabiliza qualquer verba nesta rubrica, por se tratar de uma receita do Fundo Regional de Transportes. Desta forma, a divergência apurada anula-se com a registada naquele Fundo em Contas de Ordem (ver explicação do ponto 9 - divergência em Contas de Ordem - Fundo Regional de Transportes).
5 - Juros de Mora - A diferença apurada (5.916.961$00) reside na contabilização na Conta de uma tranche de 22.857.910$00, não considerada na certidão da DGCI/DSCGF, por ter sido transferida, efectivamente, em 2002. Acresce que a DGCI/DSCGF certifica uma transferência de 17.807.134$00, considerada pelo Tesouro Regional na Conta de 2000, antecipando, desta forma, aquela receita.
Da diferença entre os 22.857.910$00 e os 17.807.134$00, resultam 5.050.776$00, que, acrescidos de 866.185$00, transferidos pela DGT, segundo informação do GSRPFP, mas não confirmado pela DGT, perfaz a divergência apurada.
6 - Juros - Instituições de Crédito - Entrada de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA, respeitante aos juros do SAFIRA.
7 - Outras Receitas Correntes - Diversas - Regularização de saldos de receitas consignadas, que consistiu na anulação, em contrapartida da sua contabilização na CRAA (ver Capítulo VI).
Esta transição vem de encontro a recomendações formuladas pelo TC nos Pareceres sobre a CRAA de diferentes anos, na sequência de uma auditoria às Receitas Consignadas, efectuada no ano de 1999 (ver nota 3).
8 - Reposições Não Abatidas nos Pagamentos - Entrada de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA, de valores referentes a Complementos de Pensões, emitidos e não pagos.
9 - Fundo Regional de Acção Social Escolar (FRASE) e Fundo Regional de Transportes (FRT) - A divergência de 655.150$00, apurada na rubrica FRASE, resulta da contabilização de um valor que deveria ser considerado em FRT. Desta maneira, a divergência encontrada, neste último Fundo, soma 100.062.702$00 (655.150$00 + 99.407.552$00), que, como já se viu no ponto 4, anula com a apurada em Impostos Rodoviários.
10 - Entregas do Estado e Instituições Públicas Destinadas a Corpos Administrativos, Outros Organismos e Entidades da Região - Entrada de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA, de valores referentes à liquidação de bonificação de juros (73.386.363$00).
11 - Transferências do Estado Destinadas às Autarquias Locais da Região (Lei das Finanças Locais) - Entrada de dinheiro directamente para a conta bancária da Região. O valor certificado pela Direcção-Geral das Autarquias Locais corresponde ao registado na CRAA.
12 - Serviços Prestados pelo IAPMEI - De acordo com o GSRPFP, o valor de 2.887.737$00 foi registado, por lapso, na rubrica Serviços Prestados pelo IAPMEI. Correctamente, deveria ser contabilizado em Transferências do IAPMEI - PEDIP. Apesar da troca, a divergência entre o apurado e o inscrito na CRAA deve-se à entrada de dinheiro directamente para a conta bancária da RAA.
Como foi afirmado nos pontos 1 (IRS) e 2 (IRC), o Tesouro Regional ignora, para efeitos de apuramento da receita regional, os registos de cobrança das Direcções de Finanças baseando-se nas informações da DGCI/DSCGF, sendo de questionar as diferenças de registo existentes e a utilidade da contabilização daqueles impostos pelas Direcções de Finanças.
2 - Receita Global
Ao totalizar 140,8 milhões de contos, a receita contabilizada na CRAA, sem Contas de Ordem, ficou aquém das estimativas orçamentais em 21,4 milhões de contos, o que conduziu a uma taxa de execução de 86,8%, índice bastante inferior ao dos últimos 3 anos (ver nota 4). Apesar disso e relativamente a 2000, o valor arrecadado é superior em cerca de 9 milhões de contos, correspondendo, em termos relativos, a uma variação de 7,1%. Considerando as Contas de Ordem, o montante de receita passa a ser de 182 milhões contos e a taxa de execução de 90,2%.
Os motivos da menor execução de receita residem, essencialmente, na significativa quebra das receitas fiscais, nomeadamente IRS e IRC, como se poderá verificar numa análise mais detalhada, nos pontos seguintes.
QUADRO II.2
Resumo da Receita Orçamentada e Cobrada
3 - Estrutura
Ao analisar-se a estrutura da Receita Global (Gráfico II.1), verifica-se que 44% respeita a Receita Corrente, enquanto que a Receita de Capital e as Contas de Ordem representam, respectivamente, 33% e 23% daquele total (182 milhões de contos).
GRÁFICO II.1
Estrutura da Receita Global - Valor/Representatividade
Apesar da expressiva quebra da receita fiscal e do acréscimo das receitas creditícias (ver nota 5), a receita, sem Contas de Ordem, continua a depender de 3 pilares básicos: receita fiscal, transferências (Correntes e de Capital) e receitas creditícias, que, conjuntamente, perfazem 97% do total (Quadro II.3).
QUADRO II.3
Estrutura da Receita - Sem Contas de Ordem
3.1 - Receita Corrente
A Receita Corrente totalizou cerca de 80 milhões de contos, registando um decréscimo de 10 milhões relativamente a 2000. Para mais desenvolvimento, ver o Anexo II.1.
GRÁFICO II.2
Estrutura da Receita Corrente
A receita fiscal continua a ser a principal componente da Receita Corrente, sendo responsável por 87% do contabilizado. Seguem-se as Transferências (exclusivamente do OE), com 11%.
A receita fiscal manteve a estrutura de anos anteriores, com os Impostos Indirectos a representar 78% e os Directos 22%. Relativamente a 2000, o domínio dos Impostos Indirectos acentuou-se, passando de 69% para 78%, em detrimento dos Impostos Directos, que passaram de 31% para 22% do total.
GRÁFICO II.3
Estrutura da Receita Fiscal - Valor/Representatividade
No ano em apreço, os Impostos Directos ficaram-se pelos 15 milhões de contos, revelando, relativamente a 2000, uma quebra de 9,8 milhões de contos, o equivalente a uma taxa de execução anormalmente baixa, de apenas 58,9%. Para mais desenvolvimento, ver o Anexo II.2.
Apesar das cobranças do IRS e, sobretudo, do IRC ficarem muito aquém do esperado, atingindo taxas de execução de 72,5% e 28,2%, respectivamente, continuam a constituir, quase em exclusivo, as principais fontes de Impostos Directos.
GRÁFICO II.4
Impostos Directos em 2000 e 2001
GRÁFICO II.5
Estrutura dos Impostos Directos em 2000 e 2001
A Conta da Região (ver nota 6) justifica a baixa execução do IRS e IRC, da forma que se passa a citar:
"...a receita mensal do IRS e IRC, é efectuada nos termos de um Protocolo celebrado em 24 de Outubro de 1998 entre o Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento e o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais o qual prevê,..., que não estando até ao dia 15 de cada mês apurada a receita daqueles impostos, deverão ser transferidos para a Região os montantes cobrados no mês homólogo do ano anterior, multiplicados pela taxa de crescimento médio desses impostos prevista no OE do ano em causa. Sempre que, por actualização da base de dados destes impostos, a administração fiscal procede a apuramentos mais consolidados, são efectuados acertos positivos ou negativos nas transferências mensais."
Sendo assim, "A dotação estimada em sede orçamental para o IRS foi de 17.420 milhares de contos, tendo sido determinada com base no quadro de referência utilizado pelos Serviços da Administração Fiscal para calcular o montante a ser transferido para a Região, em cada mês do ano. O valor, que à data constava do referido quadro era de 16.911 milhares de contos, montante efectivamente arrecadado em 2000 no IRS desta Região."
"Em 2001, acumularam-se uma série de acertos efectuados pela Administração Fiscal referentes a cinco anos, todos negativos à excepção de um pequeno acerto positivo relativo ao ano de 1997, num total de - 5.168 milhares de contos...".
Sendo o desvio registado entre a dotação e a arrecadação do IRS (4.783 milhares de contos) inferior ao total dos acertos (5.168 milhares de contos), conclui-se que a execução daquele imposto ultrapassaria a previsão se não houvesse acertos.
A baixa execução do IRC é justificada na Conta da Região: "A previsão efectuada em 2001, no valor de 8.000 milhares de contos, teve, igualmente, por base o quadro de referência utilizado para determinar as transferências mensais da administração fiscal para a Região...". "(...) O valor arrecadado em 2001 está, também, essencialmente ligado a um acerto negativo de 3.635 milhares de contos efectuado pela administração fiscal referente ao ano anterior...". "(...) Não fora o facto de em 2001 também se terem verificado acertos positivos... no valor global de 1.436 milhares de contos."
Importa, todavia, alertar para a necessidade de uma maior celeridade nos acertos e evitar que se acumulem todos num único ano, de modo a minimizarem-se os impactos no ORAA. Interessa, ainda, reunirem-se meios de controlo, que possibilitem a certificação de eventuais acertos, realizados pela administração fiscal.
Os Impostos Indirectos registaram uma cobrança de 54,7 milhões de contos, menos 1,7% do que em 2000, traduzindo-se numa taxa de execução de 94,6%. No âmbito destes impostos, destaca-se o IVA, cuja cobrança (45 milhões de contos) corresponde a 82,8% do total dos Impostos Indirectos e traduz uma taxa de execução de 95,1%. Para mais desenvolvimento, ver o Anexo II.3.
GRÁFICO II.6
Estrutura dos Impostos Indirectos em 2000 e 2001
GRÁFICO II.7
Impostos Indirectos em 2000 e 2001
A Receita Corrente compreende, para além das receitas fiscais, as transferências correntes do OE (8,8 milhões de contos - analisado no ponto 3.3), as Taxas, Multas e Outras Penalidades (991 mil contos), os Rendimentos de Propriedade (227 mil contos), as Vendas de Bens e Serviços Correntes (107,5 mil contos) e Outras Receitas Correntes (150 mil contos).
3.2. - Receita de Capital
A Receita de Capital, inscrita na CRAA, totalizou 60,7 milhões de contos, registando um acréscimo de 19,2 milhões (46,2%) relativamente a 2000, devido ao significativo acréscimo dos Passivos Financeiros, como se verá, de forma mais detalhada, nos pontos seguintes.
Por seu turno, a execução da Receita de Capital quedou-se pelos 89,6%. Para mais desenvolvimento, ver o Anexo II.4.
GRÁFICO II.8
Receita de Capital em 2000 e 2001
GRÁFICO II.9
Estrutura da Receita de Capital em 2000 e 2001
As Transferências e os Passivos Financeiros continuam a ser as principais componentes da Receita de Capital, sendo responsáveis, em conjunto, por 95,7% do contabilizado. No entanto, é de salientar o acréscimo significativo dos Passivos Financeiros (ver nota 7) (de 5 milhões de contos em 2000 para 18,2 em 2001), originando o acréscimo da sua representatividade (de 12% em 2000 para 30% em 2001), em detrimento das Transferências (de 85% em 2000 para 66% em 2001).
As Transferências têm, como principais componentes, as provenientes do Orçamento do Estado e da União Europeia. As primeiras somam 28 milhões de contos e as segundas 12 milhões de contos, representando, respectivamente, 70% e 30% do total das Transferências de Capital (para mais desenvolvimento, ver o Anexo II.5). Quer as TOE, quer as TUE cresceram, relativamente a 2000, 8,6% e 25,3%, respectivamente.
3.3 - Transferências do Orçamento de Estado
As TOE (ver nota 8) totalizaram 36,7 milhões de contos, dos quais, 8,8 milhões foram contabilizados em Transferências Correntes e 27,9 milhões em Transferências de Capital.
A maior parte (73%) destas verbas foram transferidas ao abrigo dos custos de insularidade e desenvolvimento da RAA, sendo as restantes no âmbito do fundo de coesão (26%) e no da bonificação de crédito (1%).
QUADRO II.4
Estrutura das Transferências do OE - Valor e Representatividade
As verbas transferidas ao abrigo do fundo de coesão totalizaram quase 9,4 milhões de contos, cumprindo-se, assim, o estabelecido no n.º 3 do artigo 31.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, onde se determina que, em 2001, deverá ser transferida, para a RAA, uma verba correspondente a 35% das Transferências do OE, no âmbito dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA.
4 - Execução por Classificação Económica
O Quadro II.5 apresenta a receita orçamentada e cobrada, sem Contas de Ordem, na óptica da classificação económica.
QUADRO II.5
Receita Orçamentada e Cobrada por Classificação Económica - Sem Contas de Ordem
A receita contabilizada teve uma realização de 86,8%, taxa significativamente inferior à registada em 2000 (94%).
Como se viu no ponto 3.1, esta situação deveu-se, essencialmente, à invulgar execução dos Impostos Directos (105% em 2000 e 58,9% em 2001), que influenciou a execução da Receita Corrente. Aliás, com excepção das Taxas, Multas e Outras Penalidades, que aumentaram a sua execução, e das Transferências Correntes, que se mantiveram, todas as outras rubricas registaram taxas de execução inferiores às verificadas em 2000.
A Receita de Capital cresceu em valor, representatividade e execução. No ano de 2000, por exemplo, este agregado representava 31,6% da Receita Global, passando para 43,1% em 2001. Esta situação deveu-se, sobretudo, ao acréscimo dos Passivos Financeiros.
A nível da execução, a Receita de Capital registou uma melhoria, passando de 80% em 2000 para 89,6% em 2001. Apesar disso, há a destacar o desvio verificado nas Transferências de Capital, onde se cobraram menos 6 milhões de contos do que se previa (isto é, menos 1,7 milhões de contos em TOE e menos 4,4 em TUE).
5 - Evolução da Receita
Como se pode verificar nos Gráficos II.10 e II.11, a Receita Total orçamentada e arrecadada tem crescido, ao longo do período analisado (1998-2001), apurando-se uma taxa de crescimento média anual de 5% (Anexo II.6). Por sua vez, os níveis de execução registam uma tendência decrescente, destacando-se a alcançada em 2001 (87%), a mais baixa do período, com menos 7 pontos percentuais relativamente ao ano anterior.
GRÁFICO II.10
Evolução da Receita, Pr 2001
GRÁFICO II.11
Evolução da Taxa de Execução
Em 2001, e pelas razões já apresentadas, a Receita Corrente decresceu de forma significativa, sem, no entanto, afectar o crescimento gradual da receita total, possibilitado pelo acréscimo significativo da Receita de Capital (46,2%). O recurso ao endividamento foi a forma encontrada para compensar a quebra na receita fiscal.
Apesar de tudo, no cômputo global, de 1998 para 2001, a receita fiscal cresceu 8,5%, e as transferências cresceram 36,4%.
GRÁFICO II.12
Evolução da Receita Corrente
Na Receita de Capital, há a destacar a alteração à tendência decrescente do endividamento, que se vinha verificando desde 1998. Em 2001, os Passivos Financeiros registaram um acréscimo de 250,8%, passando de 5,2 para 18,2 milhões de contos.
GRÁFICO II.13
Evolução da Receita de Capital
6 - Conclusões
II.1 - A certificação da receita contabilizada na CRAA teve por base as Contas dos Tesoureiros Regionais, os mapas modelo 28 das Direcções Distritais de Finanças (Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta), as tabelas modelos 28 e 30 da Alfândega (incluindo as 3 caixas - Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta) e as certidões emitidas pelas diferentes entidades intervenientes no processo de arrecadação e transferência de receitas para a RAA. As divergências apuradas foram esclarecidas em reunião com o GSRPFP, com excepção de uma verba de 866.185$00, transferida pela DGT e considerada pelo Tesouro em Juros de Mora. A certidão da DGT enviada a este Tribunal não contém aquela verba;
II.2 - O Tesouro Regional não considera, para efeito de apuramento do IRS, IRC e Juros de Mora, os registos de cobrança das Direcções de Finanças, devido a dificuldades em compatibilizar os registos contabilísticos com as receitas efectivamente cobradas, baseando-se, exclusivamente, nas informações da DGCI/DSCGF, coincidentes com as transferências/cobranças. É, pois, de questionar as diferenças de registo existentes e a utilidade das tabelas modelos 28 e 30, no que respeita àqueles impostos;
II.3 - A receita contabilizada na CRAA, sem Contas de Ordem, totalizou 140,8 milhões de contos, ficando aquém das estimativas orçamentais em 21,4 milhões de contos, conduzindo a uma taxa de execução de 86,8%, índice bastante inferior ao dos últimos 3 anos. Apesar disso e relativamente a 2000, o valor arrecadado é superior, em cerca de 9 milhões de contos, correspondendo, em termos relativos, a uma variação de 7,1%;
II.4 - Os motivos da menor execução de receita residem, essencialmente, na significativa quebra das receitas fiscais, nomeadamente IRS e IRC;
II.5 - Relativamente ao IRS, "(...) Em 2001, acumularam-se uma série de acertos efectuados pela Administração Fiscal referentes a cinco anos, todos negativos à excepção de um pequeno acerto positivo relativo ao ano de 1997, num total de - 5.168 milhares de contos...". O desvio registado entre a dotação e a arrecadação (4.783 milhares de contos) é, no entanto, inferior ao total dos acertos (5.168 milhares de contos);
II.6 - A baixa execução do IRC está, também, essencialmente ligada a acertos efectuados pela Administração Fiscal referentes ao ano anterior (acerto negativo de 3.635 milhares de contos e positivo de 1.436 milhares de contos);
II.7 - Apesar da expressiva quebra da receita fiscal e do acréscimo das receitas creditícias, a receita, sem Contas de Ordem, continua a depender, quase exclusivamente, da receita fiscal, das transferências (Correntes e de Capital) e das receitas creditícias. As três, em conjunto, perfazem 97% do total;
II.8 - Na Receita de Capital, há a destacar a alteração à tendência decrescente do endividamento, que se vinha verificando desde 1998. Ao invés, em 2001, os Passivos Financeiros registaram um acréscimo de 250,8%, passando de 5,2 para 18,2 milhões de contos;
II.9 - As TOE totalizaram 36,7 milhões de contos, dos quais, 8,8 milhões foram contabilizados em Transferências Correntes e 27,9 milhões em Transferências de Capital;
II.10 - As verbas transferidas ao abrigo do Fundo de Coesão totalizaram quase 9,4 milhões de contos, cumprindo-se, deste modo, o previsto no n.º 3 do artigo 31.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, onde se determina que, em 2001, deverá ser transferida, para a RAA, uma verba correspondente a 35% das Transferências do OE, no âmbito dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA.
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
II.1 - Em relação à divergência detectada pelo Tribunal de Contas, confirma-se o valor de 866.185$00 como transferência efectuada pela Direcção Geral do Tesouro referente a juros de mora. Em anexo, remete-se fotocópia do ofício da Direcção Geral do Tesouro relativo a esta transferência.
II.8 - O acréscimo significativo registado nos Passivos Financeiros, em 2001, ficou a dever-se, essencialmente, a uma operação efectuada sobre a dívida, no valor de 12,2 milhões de contos, sendo, portanto, realidades não comparáveis.
Comentário
II.1 - A Direcção-Geral do Tesouro não certificou aquela transferência a este Tribunal, ficando, pela informação agora recebida, colmatada a deficiência.
II.8 - O acréscimo significativo dos Passivos Financeiros decorre, em grande parte, da operação efectuada sobre a dívida, que consistiu numa amortização no valor de 12,2 milhões de contos. Esta questão encontra melhor desenvolvimento no capítulo VII - Dívida Pública.
ANEXO II.1
Receita corrente
ANEXO II.2
Impostos directos
ANEXO II.3
Impostos indirectos
ANEXO II.4
Receita de capital
ANEXO II.5
Estrutura das transferências de capital
ANEXO II.6
Evolução da receita - PR. 2001
(nota 1) Inclui as três caixas - Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta.
(nota 2) Este valor diverge em 2$00 do apresentado no quadro II.1, devido a arredondamentos para o euro.
(nota 3) Ver página 165 do Parecer sobre a Conta da Região de 1999.
(nota 4) Taxa da Execução da Receita Total, sem Contas de Ordem.
(nota 5) Estrutura da Receita Global em 2000 e 2001.
(nota 6) Volume I, Páginas, 13 a 16.
(nota 7) É de salientar que, do total dos Passivos Financeiros, 12 milhões de contos respeitam a uma operação extraordinária de regularização de dívidas do Serviço Regional de Saúde. Para mais desenvolvimento, ver capítulo da Dívida Pública.
(nota 8) As transferências a efectuar para a Região, em cumprimento do princípio da solidariedade, estão definidas nos
nos 1 e 2 do artigo 30.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, ao abrigo dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA, sendo parte inscrita em Transferências Correntes - OE e Transferências de Capital - OE. Contudo, as TOE não se esgotam nesta componente, uma vez que os n.os 4 e 5 do artigo 30.º e o artigo 31.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas definem outras transferências do OE, nomeadamente, as correspondentes ao pagamento de bonificações e ao abrigo do Fundo de Coesão, o qual, por imperativo legal, equivale, para 2001, a 35% dos Custos de Insularidade e Desenvolvimento da RAA.
CAPÍTULO III
Despesa
A certificação da despesa contabilizada com os pagamentos considerados nas Contas de Gerência dos Tesoureiros Regionais, a estrutura e a execução das despesas são examinadas no presente Capítulo, tendo em consideração as ópticas económica, orgânica e funcional.
A comparação entre o orçamentado e o executado permite examinar o nível de execução e apurar eventuais desvios. A evolução da despesa, no quadriénio, e o comportamento das suas componentes serão, também, objecto de análise.
As conclusões das auditorias realizadas às despesas associadas a deslocações/ajudas de custo integram, igualmente, este Capítulo (Auditorias n.os 2/2002 e 3/2002).
1 - Certificação da Despesa
Os pagamentos executados pelas Tesourarias Regionais correspondem à despesa escriturada na CRAA, não se apurando discrepâncias entre as duas fontes.
QUADRO III.1
Pagamentos
2 - Estrutura
Os gastos correntes permanecem como o agregado que detém o maior peso (48,7%), na estrutura global da despesa - 179,3 milhões de contos - (gráfico III.2), apesar de ter perdido importância relativamente ao ano anterior (52%). A despesa de capital tem um peso de 7% naquele valor, enquanto que as despesas do Plano e as Contas de Ordem respondem por 22,9% e 21,5%, respectivamente.
GRÁFICO III.1
Estrutura da despesa Ano de 2000
GRÁFICO III.2
Estrutura da despesa Ano de 2001
No quadro III.2, procede-se à comparação entre os valores previstos e executados da despesa. A taxa de realização atingiu os 88,9%, havendo um desvio negativo de 22,5 milhões de contos.
QUADRO III.2
Resumo da despesa orçamentada e paga
A despesa, sem contas de ordem, 141 milhões de contos, ficou aquém do orçamentado em 21,4 milhões de contos, o que originou uma taxa de execução de 86,8%. A este facto não são alheias as correcções efectuadas à receita fiscal, dando origem a uma cobrança inferior à prevista em cerca de 13,5 milhões de contos, ainda que previsões mais optimistas das transferências da UE tenham contribuído, do mesmo modo, para os "cortes" efectuados na despesa, com especial incidência no Plano de Investimentos. A Despesa de Capital teve uma execução de 95% e a Corrente de 92,4%.
O somatório das Despesas Correntes, de Capital e do Plano, excederam o conjunto das Receitas Correntes e de Capital em 1.620 contos, mantendo-se, apesar disso, o equilíbrio das contas, dada a existência de um saldo de 53 mil contos.
Como aconteceu em anos anteriores, e com o objectivo de conter as despesas públicas e de prevenir a existência de encargos assumidos e não pagos, que poderiam comprometer a execução do ORAA de 2001, o Governo Regional, através da Resolução n.º 104/2001, de 2 de Agosto, cativa verbas em algumas dotações, conforme se mencionou no ponto 4 do Capítulo I.
A percentagem da cativação nos agrupamentos económicos "Aquisição de Bens e Serviços Correntes" e "Abonos Variáveis ou Eventuais" é consideravelmente superior à de anos anteriores (mais 15 e 5 pontos percentuais, respectivamente).
3 - Classificação Económica
O Quadro III.3 resume, na óptica da classificação económica, a despesa contabilizada na CRAA.
QUADRO III.3
Despesa por classificação económica
A despesa está direccionada para três grandes vectores: Pessoal - 33,7% -, Transferências Correntes - 23,8% - e Plano - 29,1% -, o que equivale a uma execução de 86,8%, relativamente aos valores orçamentados.
3.1 - Despesa Corrente
A Despesa Corrente totalizou 87,3 milhões de contos, registando-se um acréscimo, absoluto, de 1,1 milhões, relativamente a 2000.
O índice de execução foi de 92,4%, inferior ao do ano transacto em 5,2 pontos percentuais.
GRÁFICO III.3
Despesa corrente
As Despesas com Pessoal, em conjunto com as Transferências, perfizeram cerca de 81 milhões de contos, representando 92,7% da Despesa Corrente. Comparativamente a 2000, a componente Pessoal aumentou 10,3% e as Transferências diminuíram 9,26%.
QUADRO III.4
Despesas com pessoal - 2000/2001
O aumento, de 4,4 milhões de contos, nas Despesas com Pessoal espelha o crescimento das Remunerações Certas e Permanentes (9,85%) e Segurança Social (20,88%). O aumento de 2,8 milhões de contos (11,96%), na rubrica Pessoal dos Quadros, é o principal responsável pelo crescimento da componente Pessoal, induzindo, de igual modo, a Segurança Social e os Subsídios de Férias e de Natal. Aquele acréscimo é, contudo, significativamente superior aos aumentos aprovados para a função pública no ano de 2001 (3,71%). A justificação dada pelo Governo Regional, conforme o mencionado no Volume I da Conta da Região (página 21), aponta, essencialmente, "à criação de novos serviços orgânicos na estrutura orçamental de 2001", e ao "reforço extraordinário das dotações afectas aos pagamentos referentes à ADSE".
Da leitura do Quadro III.4, pode, ainda, concluir-se:
Nas Remunerações Certas e Permanentes, o maior acréscimo percentual (130,8%) foi registado na rubrica Pessoal Aguardando Aposentação, ainda que, em termos de variação absoluta, seja pouco significativa;
As Despesas com Pessoal em regime de Tarefa/Avença, bem como as de gratificação e de representação apontam, também, aumentos significativos, respectivamente, 58,75%, 7,82% e 11,46%;
As Despesas com Pessoal contratado a prazo e em qualquer outra situação registaram, por outro lado, diminuições, respectivamente, 16,3% e 37,5%;
A rubrica 01.03.02 - Abono de Família - apresenta um valor nulo, devido à sua extinção, nos termos do Decreto-Lei n.º 133-B/97, de 30 de Maio.
Das restantes rubricas das Despesas Correntes, salienta-se (ver anexo III.1):
A Aquisição de Bens e Serviços Correntes registou um decréscimo de, sensivelmente, 2,9%, relativamente a 2000. Refira-se que, a propósito da análise a esta componente, as rubricas residuais Outros Bens Duradouros, Outros Bens Não Duradouros e Outros Serviços assumem pesos percentuais elevados, quando comparados com o respectivo Capítulo e Sub Capitulo orçamental. A desagregação desta componente pode ser verificada no anexo III.2 do presente Capítulo;
Os Encargos Correntes da Dívida, 1,9 milhões de contos, registaram um decréscimo de 8,4%;
As Outras Despesas Correntes, 1,8 milhões de contos, cresceram cerca de 26,8%, sendo 1,6 milhões de contos relativos a transferências para o orçamento da ALRA;
As Transferências Correntes, 33,5 milhões de contos, decresceram 9,3%, sendo certo que, deste valor, 20,4 milhões de contos, cerca de 60,9%, destinaram-se à cobertura de encargos com pessoal do sector da saúde.
A estrutura e a execução das despesas correntes podem visualizar-se nos gráficos III.4 e 5.
GRÁFICO III.4
Estrutura da despesa corrente
A Despesa com Pessoal e as Transferências Correntes continuam a ser rubricas preponderantes, cujo peso ultrapassa os 90% da Despesa Corrente, sendo também as que tiveram melhores taxas de execução, 98,7% e 87%, respectivamente.
GRÁFICO III.5
Execução da despesa corrente (%)
A execução orçamental mais baixa foi a de Encargos Correntes da Dívida, com 70,3%.
3.2 - Despesas de Capital
A realização da Despesa de Capital atingiu 12,5 milhões de contos, ficando abaixo do orçamentado em 658 mil contos, o que equivale a uma taxa de execução de 95%.
GRÁFICO III.6
Despesas de capital
Relativamente a 2000, estas despesas praticamente duodecuplicaram (passaram de quase 1 milhão de contos para 12,5 milhões de contos), em consequência dos 12,1 milhões de contos expressos na conta e relativos à amortização de Passivos Financeiros, ao abrigo do Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A, de 31 de Outubro, que aditou ao diploma do Orçamento o artigo 7.º-A - Regularização de Responsabilidades do Serviço Regional de Saúde (maior desenvolvimento no Capítulo VII - Dívida).
Os Passivos Financeiros registaram a taxa de execução mais elevada (99,6%), enquanto que os Activos Financeiros não foram sequer objecto de orçamentação.
GRÁFICO III.7
Execução da despesa de capital
As Transferências de Capital, 22.890 milhares de contos, apresentam uma realização orçamental de, apenas, 4,3%, perdendo, deste modo, a preponderante expressão na estrutura da Despesa de Capital, passando a ser responsáveis por, apenas, 0,2% do total. A sua previsão inicial, 528 mil contos, apresenta um desvio de 505 mil contos, não sendo referido, na CRAA, a razão pela qual se regista tão baixa execução nesta rubrica.
Desagregando as componentes das Transferências e Aquisição de Bens, obtêm-se as seguintes distribuições:
GRÁFICO III.8
Transferências de capital
Os valores registados, nesta rubrica, tiveram como principal destinatário o FRASE (13.945 contos), sendo o restante (8.944 contos) destinado a Empresas Públicas Equiparadas ou Participadas (2.632 contos), Serviço Regional de Protecção Civil (1.028 contos), FRFD (3.758 contos) e FRAC (1.526 contos).
GRÁFICO III.9
Aquisição de bens de capital
No tocante à Aquisição de Bens de Capital, 257 milhares de contos, o maior dispêndio resultou da aquisição de Material de Informática e Maquinaria e Equipamento, totalizando cerca de 91% da despesa efectuada.
As rubricas desta natureza contabilizadas em despesas do Plano serão objecto de análise, em capítulo autónomo.
4 - Classificação Orgânica
A decomposição orgânica das despesas, por departamentos do Governo Regional e pela ALRA, permite concluir que a SREC despendeu 44,2 milhões de contos (31,4% do total), a SRAS 29 milhões (20,6%) e a SRPFP 21 milhões (14,9%).
GRÁFICO III.10
Despesa por departamentos
As taxas de execução mais elevadas registaram-se na SREC (92,8%) e na SRAP (92,1%), tendo a SRE (75,9%) a mais baixa.
A estrutura departamental dos agregados da Despesa - Corrente, Capital e Plano -, afigura-se no gráfico III.11.
GRÁFICO III.11
Repartição orgânica das despesas - Estrutura
5 - Classificação Económico/Orgânica
A desagregação Económico/Orgânica da Despesa, apresentada no quadro III.5, permite concluir que o GSRPFP, a SREC e a SRAS, em conjunto, foram responsáveis por 67% da Despesa registada na CRAA.
QUADRO III.5
Despesas por classificação económico/orgânica
A Despesa Corrente assumiu o peso mais significativo na SREC, SRAS, GSRPFP e SRAP, em virtude, basicamente, dos valores registados nas rubricas de Despesas com pessoal e transferências correntes. Parte significativa destas foram, no caso da SRAS, para pagamento de pessoal no Sector da Saúde. Por seu turno, e caso único, o GSRPFP foi o serviço que apresentou maior peso em Despesas de Capital, especialmente devido aos valores registados em Passivos Financeiros.
No que respeita às Despesas do Plano, estas assumiram a maior relevância na SRHE, SRAP, SRE e SREC.
6 - Classificação Funcional
No sentido de melhor se perceber as áreas de intervenção e as prioridades na execução de despesa do ano de 2001, desagregam-se as diversas funções da Administração Regional no quadro III.6.
QUADRO III.6
Despesas por classificação funcional
As Funções Sociais (47,2%), principal rubrica funcional, assentam, predominantemente, na Educação (22,3%) e na Saúde (15,6%). No que diz respeito à Função Económica, as rubricas com maior peso foram a Agricultura e Pescas (7,4%) e os Transportes e Comunicações (6,3%). Os Serviços Gerais da Administração Pública (23,3%) mantêm um nível de despesa elevado, atendendo a que, para exercer as funções que estão cometidas à Administração Regional, esta gasta cerca de 1/4 da dotação global com o funcionamento dos seus serviços.
7 - Evolução da Despesa
O Gráfico III.12 apresenta a evolução da Despesa, no período compreendido entre 1998 e 2001.
GRÁFICO III.12
Evolução da despesa - 1998/2001 - Pr. 2001
No período em análise, a despesa cresceu à taxa média anual de 3,4%, em termos reais (para maior desenvolvimento ver anexo III.4).
GRÁFICO III.13
Evolução da despesa entre 1998 e 2001 - Pr. 2001
8 - Auditorias - Despesas associadas a Deslocações
Durante 2002, realizaram-se duas auditorias, tendo por base as Despesas Associadas a Deslocações, e suportadas pelo Orçamento de 2001. As referidas análises, previstas no Plano de Acção da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, direccionaram-se à Presidência do Governo e à Secretaria Regional da Economia - Direcção Regional de Comércio, Indústria e Energia, com os seguintes objectivos:
Verificar o cumprimento dos princípios e regras consagrados legalmente para a realização daquele tipo de despesas;
Análise dos circuitos processuais;
Análise do controlo interno.
Ainda que, globalmente, não existissem falhas significativas nos procedimentos e no controlo exercido às deslocações, há, no entanto, aspectos que importa corrigir, tendo em conta o cumprimento integral do estipulado na lei, a racionalidade, a transparência na utilização dos meios públicos, bem como os princípios da economia, eficácia e eficiência.
Assim, destacam-se as seguintes Conclusões e Recomendações aprovadas:
Conclusões das auditorias:
1 - As deslocações foram precedidas de uma autorização formal e fundamentada, exarada em informação/proposta;
2 - A informação de cabimento de verba não é formalizada;
3 - Diversos recibos de táxi, anexos aos boletins itinerários de ajudas de custo, não se encontravam devidamente preenchidos, nem sempre reuniam os requisitos mínimos para serem reembolsados, havendo, ainda, situações em que os documentos apresentados não possuíam validade legal, por não conterem os elementos previstos no n.º 5 do artigo 5.º do Código do IVA;
4 - De uma forma geral, os documentos justificativos das alterações ao programa das deslocações não são incluídos nos processos, tornando-os pouco transparentes e dificultando a sua compreensão;
5 - Do cruzamento documental entre os elementos incluídos nos processos e os recolhidos junto de entidades externas (empresas de transporte e agências de viagens), resultaram algumas discrepâncias, colocando-se reservas à legalidade de pagamentos efectuados;
6 - No cálculo do abono diário de ajudas de custo de deslocações ao estrangeiro, não se descontou a parcela correspondente ao subsídio de refeição.
Recomendações das auditorias:
1 - A informação de cabimento de verba deverá passar a ser formalizada;
2 - Os processos deverão ser documentados com os elementos necessários à sua compreensão e transparência;
3 - Deverão efectuar-se cruzamentos documentais entre boletins itinerários de ajudas de custo e documentos anexos, com datas e horas de início e termo das missões oficiais e facturas dos diferentes prestadores de serviço;
4 - O reembolso de despesas de transporte de táxi só deverá efectuar-se quando as facturas/recibos se encontrarem devidamente preenchidas, e o transporte estiver enquadrado em missão oficial.
9 - Conclusões
III.1 - Os pagamentos executados pelas Tesourarias Regionais correspondem à Despesa escriturada na CRAA, não se apurando discrepâncias entre as duas fontes;
III.2 - A Despesa, sem Contas de Ordem, totalizou 141 milhões de contos, ficando aquém do orçamentado em 21,4 milhões de contos, originando uma taxa de execução de 86,8%. Os gastos com Pessoal e as Transferências Correntes, ao perfazerem 81 milhões de contos, em conjunto, são responsáveis por 58% daquele total. A soma daqueles dois agregados representa, por outro lado, 92,7% da Despesa Corrente. Relativamente a 2000, aquelas componentes variaram, respectivamente, e em termos reais, mais 6,36% e menos 12,5%;
III.3 - Os gastos correntes permanecem como o agregado que detém o maior peso (62%), na estrutura global da Despesa, sem Contas de Ordem. A Despesa de Capital tem um peso de 8,9% naquele valor, enquanto que as despesas do Plano respondem por 29,1%;
III.4 - A Despesa Corrente teve uma execução orçamental de 92,4% e a de Capital 95%. Este segundo agregado aumentou 11,5 milhões de contos, relativamente a 2000, em consequência dos valores contabilizados em amortização de Passivos Financeiros;
III.5 - As despesas com pessoal cresceram 4,4 milhões de contos, reflectindo o crescimento das Remunerações Certas e Permanentes, 9,9%, e Segurança Social, 20,9%;
III.6 - As Transferências de Capital, com uma previsão orçamental de 528 mil contos, apresentam um desvio de execução de 505 mil contos, não sendo assinalado, na CRAA, a razão pela qual se regista tão baixo índice;
III.7 - A análise à desagregação departamental da despesa permite concluir que o GSRPFP, a SREC e a SRAS, em conjunto, foram responsáveis por 67% do seu total.
ANEXO III.1
Aquisição de bens e serviços correntes
ANEXO III.2
Despesas por classificação orgânica
ANEXO III.3
Aquisição de bens de capital por departamento
ANEXO III.4
Evolução da despesa - 1998/2001 - Pr. 2001
(nota 1) Mencionadas no ponto 3.1 do capítulo anterior.
CAPÍTULO IV
Investimentos do Plano
1 - Aspectos Gerais
Em cumprimento do disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 41.º, conjugado com o estabelecido no n.º 3 do artigo 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, é efectuada a apreciação aos Investimentos do Plano da Região, numa perspectiva plurianual e anual, tendo em consideração a organização programática sectorial nele expressa.
Inicia-se a análise referenciando as principais linhas de orientação estratégica e objectivos de desenvolvimento definidos no PMP 2001-2004 e no Plano Anual para 2001, prosseguindo a apreciação em diversas ópticas, com incidência no aspecto financeiro, compreendendo o seu financiamento, sem descurar o enquadramento do Plano Anual no PMP correspondente.
Por último, é efectuada uma articulação entre os investimentos efectuados nos sectores de actividade e os principais indicadores de desenvolvimento regional disponíveis, com o objectivo de aferir o efeito dos ditos investimentos no desenvolvimento da Região.
Realçam-se, novamente, as grandes dificuldades sentidas na realização desta articulação. A primeira, prendeu-se com a não existência de estatísticas actualizadas para os principais indicadores de desenvolvimento regional. A segunda, com a falta de desagregação, por sectores de actividade, dos investimentos do Plano.
Para além do exposto, há a considerar o facto do desenvolvimento regional e dos seus diferentes sectores de actividade não se limitarem, exclusivamente, aos investimentos governamentais. Os restantes investimentos públicos e o dinamismo do sector privado, a par de outras variáveis, nomeadamente as de natureza externa, contribuem para o efeito.
A ausência de um levantamento sobre os investimentos considerados prioritários, em cada uma das ilhas e em cada um dos sectores de actividade, bem como das verbas necessárias à sua realização, constituem os principais entraves à análise crítica sobre o Plano de Investimentos.
As apreciações efectuadas neste Capítulo tiveram por base uma análise conjunta à CRAA e ao Relatório Anual de Execução do Plano, documentos estes que se complementam pelo tipo de informação que apresentam, não obstante encontrarem-se referenciados em unidades monetárias diferentes. Na verdade, a CRAA veio contabilizada na unidade monetária Escudo, enquanto que o Relatório Anual de Execução do Plano veio expresso na unidade monetária Euro, não se encontrando, contudo, diferenças significativas nos valores indicados.
O Plano e o Orçamento da Região, sendo um conjunto interdependente e estruturante, constituem-se como instrumentos financeiros e de planeamento, essenciais na prossecução das atribuições cometidas aos Órgãos de Governo Regionais.
Os normativos legais que os disciplinam encontram-se estabelecidos, basicamente, no EPARAA (ver nota 1), na Lei de Enquadramento do ORAA (ver nota 2) e na Orgânica Regional de Planeamento (ver nota 3).
As Propostas de Plano de Médio Prazo 2001-2004 e de Plano e ORAA para o ano de 2001, são as primeiras que o VIII Governo Regional dos Açores, saído das eleições de 15 de Outubro de 2000, apresenta à ALRA, dando entrada no dia 28 de Fevereiro de 2001.
Assim sendo, foi cumprido o prazo estabelecido no n.º 4 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 12/91/A, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2001/A (ver nota 4), de 13 de Janeiro, tendo sido referenciada a sua entrada no n.º 12 do Diário da ALRA, de 13 de Março de 2001.
Aquelas propostas foram analisadas pelas diversas comissões parlamentares, tendo, todas elas, deliberado aprová-las, por maioria.
Por seu turno, as Propostas de Plano para 2001 e do PMP 2001-2004 foram submetidas a discussão na ALRA, merecendo aprovação na Sessão Plenária de 6 de Abril.
Finalmente, o PMP 2001-2004 e o Plano para 2001 foram formalizados através dos Decretos Legislativos Regionais n.os 11-B/2001/A e 11-A/2001/A, ambos de 16 de Julho, publicados no Diário da República, I Série-A, n.º 163, de 16 de Julho de 2001.
2 - Linhas de Orientação Estratégica e Objectivos de Desenvolvimento
Nos termos da CRP, os Planos de desenvolvimento económico e social têm por objectivo promover o crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso e integrado de sectores e regiões, a justa repartição individual e regional do produto nacional, a coordenação da política económica com as políticas social, educativa e cultural, a defesa do mundo rural, a preservação do equilíbrio ecológico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo português.
A autonomia financeira da Região garante aos órgãos de governo próprio os meios necessários à prossecução das suas atribuições, bem como a disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção do desenvolvimento económico e social, do bem-estar e da qualidade de vida das populações, à eliminação das desigualdades resultantes da situação de insularidade e de ultraperiferia e ao esforço de convergência económica com o restante território nacional e com a União Europeia.
Nesta perspectiva, a política de desenvolvimento económico e social da Região tem linhas de orientação específicas, que assentam nas características intrínsecas do arquipélago e que se encontram definidas de acordo com a estrutura dos instrumentos de planeamento regional, que compreende:
O Plano Regional de Médio Prazo, que define os objectivos globais de natureza económica e social, bem como os programas de acção sectoriais para o período da sua vigência;
O Plano Regional Anual, que define os objectivos de natureza económica e social, as políticas sectoriais a prosseguir no período da sua vigência e constitui, assim, a base fundamental da actividade do governo em matéria de investimento público, tendo a sua expressão financeira no respectivo Orçamento;
Os Relatórios de Execução dos Planos Regionais, em que se analisa a respectiva execução financeira e material.
O PMP 2001-2004 apresenta cinco grandes linhas de orientação estratégica, de harmonia com o consubstanciado no Programa do VIII Governo Regional, assim como o delineado e aprovado no âmbito do Programa Operacional para o Desenvolvimento Económico e Social dos Açores (PRODESA), a saber:
1 - Fomentar e diversificar a actividade produtiva regional;
2 - Modernizar as redes de estruturação do território e reforçar a posição geoestratégica dos Açores;
3 - Melhorar a qualificação dos recursos humanos e dos níveis de solidariedade e de protecção social;
4 - Promover o desenvolvimento sustentado;
5 - Aumentar os níveis de eficiência estratégica na gestão pública e institucional.
O Plano Anual para 2001, que prossegue os grandes objectivos de desenvolvimento definidos para o quadriénio, apresenta as opções e prioridades seguintes:
1 - Promover a qualidade do crescimento económico na Região;
2 - Melhorar a gestão e o funcionamento dos equipamentos e infra-estruturas públicas;
3 - Reforço da qualidade ambiental e do equilíbrio espacial da oferta de bens e serviços públicos;
4 - Fomento da eficiência e da parceria estratégica na gestão pública.
Associando os objectivos nele consubstanciados, com a sua organização programática sectorial, o Plano para 2001 apresenta a seguinte estrutura:
3 - Plano de Investimento de 2001 - Apreciação
O Plano para 2001 deu início a um novo ciclo de programação dos investimentos da Região, para o quadriénio 2001-2004, tendo-lhe sido atribuído cerca de 24% das verbas aí previstas, o que corresponde a 54.539.232.000$00.
Os investimentos realizados totalizaram 40.985.133.298$00, cerca de -25% do que o previsto, passando, assim, a representar, no total do PMP, após a reprogramação financeira (ver nota 5), cerca de 23%.
O PMP 2001-2004 previa um total de investimentos de cerca de 226 milhões de contos, distribuídos quase equitativamente por cada um dos anos económicos abrangidos.
Todavia, após a reprogramação financeira aprovada em Janeiro de 2003, que levou já em consideração a execução ocorrida em 2001 e os investimentos aprovados para 2002, o total do PMP decresce 22%, passando para cerca de 176 milhões de contos.
A necessidade de efectuar esta reprogramação financeira resultou, segundo o Governo Regional, de um quadro financeiro menos favorável, decorrente de um contexto nacional e internacional adverso.
O incumprimento da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, a falta de satisfação dos compromissos financeiros assumidos para com a Região (reconstrução das ilhas do Faial e Pico, convergência tarifária da energia eléctrica e alteração dos critérios dos programas operacionais nacionais), a inviabilização, no ano de 2002, da contracção de um empréstimo destinado ao financiamento do Plano e a imposição de um endividamento zero para o ano de 2003, foram alguns dos aspectos apontados pelo Governo Regional para a revisão do PMP e reajustamentos financeiros efectuados, traduzindo-se, afinal, numa contenção nas despesas de investimento, da ordem dos 50 milhões de contos.
Prossecutivamente, a distribuição anual deixa de ser equitativa, ocorrendo, assim, um decréscimo do peso relativo do investimento realizado em 2001 e um aumento do mesmo no ano de 2002.
GRÁFICO IV.1
PMP e Reprogramação do PMP em Valores Absolutos
GRÁFICO IV.2
PMP e Reprogramação do PMP em Valores Relativos
No âmbito da execução do Orçamento de 2001, não ocorreu qualquer revisão, tendo, no entanto, havido algumas rectificações orçamentais (ver nota 6).
Por via da primeira alteração, a dotação inicial do Plano baixou de 54,5 milhões de contos para 50,5 milhões de contos, tendo, na sequência da última, sido retomado o valor inicialmente orçamentado.
Pela Resolução n.º 104/2001, de 2 de Agosto, com as rectificações efectuadas na Declaração n.º 24/2001, de 13 de Setembro, foram cativadas 10% das despesas do Plano, de cada unidade orgânica orçamental, pese embora a possibilidade de serem utilizadas, a título excepcional, mediante autorização do SRPFP, após proposta fundamentada do Secretário da tutela, se, para tanto, houvesse compensação em outra rubrica orçamental ou Programa do mesmo Departamento.
Não obstante, através da Resolução n.º 166-A/2001, de 20 de Dezembro, foram descativadas todas as dotações de despesa do Orçamento para 2001.
Desta forma, em termos globais e por Departamento Governamental, o orçamento final do Plano coincidiu com o inicial.
A estrutura de financiamento do Plano de investimentos para 2001 apontava para uma comparticipação do ORAA e para uma comparticipação Comunitária, designadamente, do FEDER, FEOGA-O e FSE. Os valores correspondentes a cada uma das fontes referidas é variável, conforme os documentos e mapas consultados.
O diploma que aprovou o Plano para 2001 (ver nota 7) apontava para um valor de 37.778.246.000$00 proveniente do ORAA e de 16.760.986.000$00 proveniente dos Fundos Comunitários, correspondendo a percentagens de financiamento de 69% e de 31%, respectivamente.
Por seu turno, o diploma que aprovou o ORAA para 2001 (ver nota 8) apresentava no Mapa I "Receitas da Região Autónoma dos Açores", como "Transferências do Exterior C.E.E." um valor de 16.500.000.000$00, correspondendo a uma percentagem de financiamento da ordem dos 30%.
No Mapa IX "Despesas de Investimento da Administração Pública Regional - Resumo por Departamento" daquele diploma, os valores referenciados foram 37.922.746.000$00 e 16.616.486.000$00, correspondendo, pela devida ordem, aos financiamentos do ORAA e da UE, em percentagens de 70% e de 30%, respectivamente.
Considerando o estabelecido no EPARAA e na LFRA, algumas receitas arrecadadas pela Região encontram-se afectas à realização de investimentos, designadamente, as receitas provenientes dos empréstimos a médio e longo prazos e das transferências de fundos, em harmonia com o princípio da solidariedade nacional.
Em 2001, as Transferências de Capital do OE totalizaram 27.855.645.003$50, as verbas provenientes da UE 12.032.933.593$00 e as receitas provenientes dos Empréstimos contraídos 18.189.889.740$00.
Para financiar o Plano de Investimentos, a Região contou com as verbas provenientes da UE, que cobriram 29% das despesas do Plano, com 33% das receitas provenientes do recurso ao crédito, que cobriram 15%, e com 82% das Transferências de Capital do OE, que financiaram 56% do Plano.
GRÁFICO IV.3
Fontes de Financiamento do Plano de Investimentos da Região de 2001
Ainda no ano de 2001, os investimentos do Plano diminuíram significativamente, atingindo uma taxa de crescimento real da ordem dos -13,8%, comparativamente ao ano transacto, reflectindo o agravamento ocorrido na situação financeira da Região.
Comparativamente ao ano económico anterior, foram disponibilizados cerca de mais 4 milhões de contos para a realização dos investimentos do Plano, valor que, a preços constantes de 2001 (ver nota 9), atinge os 2,5 milhões de contos. Na execução, foram despendidos menos 4,9 milhões de contos, diferença que, em termos reais, corresponde a uma quebra no investimento de 6,6 milhões de contos.
A taxa de execução global foi de 75%, percentagem bastante inferior à do ano 2000, que atingiu os 91%.
GRÁFICO IV.4
Evolução dos Investimentos do Plano (Preços Constantes de 2001)
O decréscimo nos Investimentos do Plano decorreu, essencialmente, devido à diminuição das Receitas Próprias da Região, em 14,2%, e ao aumento das Despesas de Funcionamento, em 10,9%.
As Transferências Correntes do OE não foram suficientes para cobrir todas as Despesas de Funcionamento, incluindo o Serviço da Dívida, pelo que cerca de 18% das Transferências de Capital do OE foram utilizadas na sua cobertura.
As Transferências Correntes e de Capital provenientes do OE sofreram um aumento real da ordem dos 6,1% e 4,3%, respectivamente, à semelhança do ocorrido com as Transferências da Comunidade Europeia, que cresceram 20,9%.
A necessidade de recurso ao crédito foi considerável, mais que triplicando em 2001, ainda que parte significativa (12 milhões de contos) se destinasse à amortização de empréstimos internos.
QUADRO IV.1
Estrutura de Financiamento do Plano de Investimentos no Contexto Global da Origem e Aplicação de Fundos da Conta da Região - Perspectiva Evolutiva
Considerando a aplicação global dos fundos na Região, durante o ano de 2001, as despesas de investimento representaram, apenas, 29% do total despendido, enquanto que os restantes 71% foram canalizados para as despesas de funcionamento e para o serviço da dívida, na proporção de 70% e de 1%, respectivamente.
Em 2001, o Governo Regional propôs executar 490 Acções, integradas em 106 Projectos e 33 Programas. No decurso da sua execução, foram incluídas mais 19 Acções ao Plano. O balanço final da execução quantitativa do Plano aponta para a realização de investimentos em 438 Acções, ascendendo a 71 o número de Acções sem qualquer execução financeira.
Esta estrutura programática que, seguindo em traços gerais as anteriormente definidas, apresenta algumas alterações, nomeadamente, no sector do Turismo, que passa a englobar, num único programa, todos os investimentos previstos, bem como no sector Público Empresarial, que passa a centralizar as verbas que lhe estão afectas, num programa específico. Ao nível dos Projectos, a inovação apresentada recai na Intervenção Específica em Rabo de Peixe, desenvolvida de forma articulada entre diferentes Departamentos Governamentais.
Aos objectivos consubstanciados no Plano para 2001 está associada uma organização programática sectorial, que se passa a expor, verificando-se que, em cada um dos objectivos definidos, manteve-se a proporcionalidade entre o inicialmente previsto e o executado.
QUADRO IV.2
Estrutura programática sectorial do Plano de 2001
A maior parcela dos investimentos da Região, cerca de 30,3%, encontra-se associada à dinamização do crescimento económico e da competitividade da economia regional, distribuindo-se pelos sectores da agricultura, pescas, turismo, indústria e comércio, incluindo, também, os apoios financeiros consagrados ao investimentos privado.
Nas infra-estruturas de desenvolvimento, foi investido um montante correspondente a 18,1% do Plano, distribuído pelos sectores dos transportes, da ciência e tecnologia, da energia e dos equipamentos públicos.
Para a valorização do capital humano e para a protecção social, que integram sectores como a educação, saúde, juventude e emprego, solidariedade social e protecção civil, o Plano canalizou 17,3% das suas verbas.
Na promoção da sustentabilidade do crescimento e da qualidade de vida das populações, foram investidos 11,1% do Plano, nos sectores do ambiente, da cultura, do desporto, da habitação e da comunicação social.
Os investimentos realizados no sector público e institucional representam 7,3% do Plano e destinaram-se à reestruturação do sector público empresarial, à cooperação externa, à administração regional, à cooperação com a administração local e aos subsistemas de planeamento regional e financeiro.
Por último, na recuperação dos efeitos das intempéries e do sismo de 1998, foi afecto 15,9% do Plano, percentagem superior à prevista (13,8%).
As prioridades subjacentes ao Plano de Investimentos, analisadas segundo uma perspectiva sectorial, dão destaque a seis sectores de actividade, designadamente, Agricultura, Transportes, Educação, Comércio e Indústria, Sistemas de Incentivos e Calamidades, que, no conjunto, representam 64,8% do total.
GRÁFICO IV.5
Representatividade dos investimentos por sectores de actividades
Na Agricultura, 83% do investimento realizado destinou-se ao Fomento Agrícola e ao Apoio à Transformação e Comercialização dos Produtos Agro-Pecuários, que, em 2001, foi reforçado, permitindo apoiar em mais 19% a transformação e comercialização daqueles produtos.
No sector dos Transportes, apesar das verbas despendidas terem sido menores relativamente ao ano anterior, mais de metade do investimento realizado, cerca de 66%, destinou-se ao Sistema Rodoviário Regional.
Na Educação, os níveis de investimento realizado foram, em termos reais, sensivelmente idênticos aos do ano anterior, sendo, na sua maioria, canalizados para o Desenvolvimento das Infra-Estruturas Educacionais.
No sector do Comércio e Indústria, o investimento realizado distribui-se de forma equitativa pelo desenvolvimento do comércio e exportação, bem como pelo desenvolvimento industrial, destacando-se a promoção externa dos produtos regionais e o artesanato, que absorveram 45% e 20%, respectivamente, do total investido neste sector.
Ao nível dos Sistemas de Incentivos, as verbas despendidas duplicaram, permitindo o pagamento de incentivos referentes a projectos integrados no SIRAPA, no SIRAPE, no SIRALA, assim como no SITRAA, de compromissos assumidos no âmbito do SIFIT I/II, de comparticipações abrangidas pelo Decreto Legislativo Regional n.º 4/92/A, de 11 de Fevereiro, e, ainda, a realização de acções de divulgação e produção de material promocional dos novos sistemas de incentivos, criados no âmbito do III QCA.
No sector Calamidades, mantêm-se em destaque as verbas despendidas com o Sismo do Faial, que ascenderam a cerca de 5 milhões de contos, montante que corresponde a 12% do Plano.
Volvidos cinco anos sobre a execução daquele Programa, a Região despendeu mais de 37 milhões de contos na recuperação dos efeitos das intempéries e do sismo, dos quais, mais de 17 milhões de contos (46%) foram canalizados para o Sismo do Faial.
A evolução registada aponta um crescimento real das verbas despendidas até 1999, para, nos anos seguintes, inverter, de forma expressiva, a tendência.
GRÁFICO IV.6
Evolução real das verbas despendidas na execução global do Programa Calamidades e do Sismo do Faial
Comparativamente ao ano transacto, ocorreram variações de sinal oposto em alguns dos sectores de actividade que integram o Plano, definidos de acordo com a sua estrutura programática, evidenciando, assim, as necessidades e prioridades dadas aos investimentos no ano em análise. Apenas nos sectores da Agricultura e Educação, foram mantidos níveis reais de investimento, idênticos aos do ano transacto.
A distribuição das verbas do Plano por Unidades Orgânicas continua a apontar para a sua centralização em quatro Departamentos Governamentais, designadamente, SREC, SRE, SRHE e SRAgP, responsáveis pela realização de 81% das verbas aplicadas. A SRHE continua a ser a mais representativa, ao nível dos investimentos realizados - 29%.
GRÁFICO IV.7
Distribuição dos Investimentos do Plano por Unidades Orgânicas
Cada Secretaria Regional é integralmente responsável pela execução dos investimentos relativos a um ou mais sectores de actividade, exceptuando-se as Calamidades e os Transportes, que se encontram repartidos por sete e dois Departamentos Governamentais, respectivamente.
QUADRO IV.3
Distribuição dos Investimentos do Plano por Unidades Orgânicas
Comparativamente ao ano anterior, ocorreram variações reais nas despesas realizadas por cada um dos Departamentos Governamentais e que, em termos relativos, foram as seguintes:
Os níveis de execução alcançados foram idênticos em cada um dos Departamentos Governamentais, 72%, com exclusão da SRHE, que atingiu 83%, não obstante as oscilações ocorridas em cada um dos sectores de actividade pelos quais são responsáveis.
Em alguns dos sectores de actividade, estes níveis de realização foram bastante reduzidos, destacando-se:
Calamidades - Intempéries - Bonificações e Apoios e Calamidades - Sismo do Faial - Bonificações e Apoios, com níveis de execução de 16% e 37%, respectivamente, da responsabilidade da SRPFP;
Solidariedade Social e Transportes Marítimos e Aéreos, da responsabilidade da SRAS e da SRE, com níveis de execução de 61% e 63%, respectivamente;
Cultura, sector executado pela SREC, com um índice de realização de 56%;
Calamidades - Intervenção Específica em Rabo de Peixe, da responsabilidade da SRA, onde não foram efectuados quaisquer investimentos.
Relativamente a este novo Projecto - "Intervenção Específica em Rabo de Peixe", a sua execução encontra-se repartida por sete Departamentos Governamentais, incidindo em vários sectores de actividade, incluindo as Calamidades.
O nível global de execução deste novo projecto foi bastante limitado, ficando-se em 34% do valor previsto. As verbas despendidas ascenderam a 97,6 mil contos, montante que representa cerca de 0,2% do Plano.
Inicialmente, foram disponibilizadas cerca de 1% das verbas globais do Plano, passando, após o ajustamento na dotação disponível, para 0,7%.
As Acções previstas e realizadas na Intervenção Específica em Rabo de Peixe encontram-se expostas no quadro IV.4.
QUADRO IV.4
Intervenção específica em rabo de peixe
No âmbito das Calamidades, sete Departamentos Governamentais foram responsáveis pela sua execução, consubstanciando investimentos em diversas áreas. A mais representativa é a Habitação, com investimentos superiores a 4 milhões de contos, 66% do total despendido nas Calamidades e 10% do Plano.
GRÁFICO IV.8
Verbas despendidas nas calamidades pelos departamentos governamentais
QUADRO IV.5
Verbas despendidas nas calamidades por sectores e departamentos governamentais
GRÁFICO IV.9
Verbas despendidas nas calamidades por sectores
Seguidamente, identificam-se as acções desenvolvidas em 2001, em cada uma das áreas de intervenção nas Calamidades.
QUADRO IV.6
Acções desenvolvidas nas calamidades
A especificação das verbas do Plano, segundo uma desagregação espacial, tem em consideração as particularidades e as necessidades de cada uma das nove ilhas do Arquipélago, existindo, contudo, uma parcela não desagregada (NDE), com um peso significativo no total do Plano.
Em 2001, esta parcela atingiu 20% da dotação inicial e 26% da execução, o que equivaleu a 11 milhões de contos, tendo como destino a concretização de 210 Acções.
Cerca de 35% dos investimentos do Plano foram concretizados na Ilha de S. Miguel. As Ilhas Terceira e Faial foram responsáveis por 21,8% do investimento. No conjunto, as três Ilhas absorveram 57% do total despendido.
GRÁFICO IV.10
Desagregação Espacial dos Investimentos do Plano em Valores Absolutos
GRÁFICO IV.11
Desagregação Espacial dos Investimentos do Plano em Valores Relativos
Em cada uma das Ilhas foi dada prioridade a diversos sectores de actividade, a saber:
SMA - 61% do investimento realizado nesta Ilha foi canalizado para os sectores Sistemas de Incentivos (47%) e Educação (14%);
SMG - Os Transportes (25%), a Agricultura (18%) e a Educação (17%) foram os sectores mais significativos financeiramente, absorvendo 60% do investimento realizado nesta Ilha;
TER - As prioridades foram para os sectores da Agricultura (22%), Transportes (21%) e Educação (20%), o que, no conjunto, representa 63% do investimento total realizado nesta Ilha;
GRA - 79% do investimento total realizado dirigiu-se para os sectores da Agricultura (54%) e dos Transportes (25%);
SJO - Esta Ilha canalizou 87% do seu investimento para os sectores da Agricultura (44%), dos Transportes (18%) e da Educação (25%);
PIC - 70% das verbas despendidas, nesta Ilha, destinaram-se à recuperação dos estragos causados, quer pelas intempéries (12%), quer pelo Sismo de 1998 (47%), destacando-se, ainda, o sector da Agricultura, com a responsabilidade de 11% do total investido;
FAI - Os investimentos realizados em Calamidades - Sismo 1998, foram os mais representativos, absorvendo 68% do total investido nesta Ilha;
FLO - A Agricultura (29%) e a Educação (43%) são os sectores em que o investimento realizado é mais significativo;
COR - 87% das verbas despendidas destinaram-se à realização de investimento nos sectores da Agricultura (19%), Pescas (21%) e Transportes (47%).
A parcela das verbas do Plano, que não se encontra desagregada pelas nove Ilhas do Arquipélago, abrange, em alguns casos, o investimento total em certos sectores, nomeadamente, Juventude e Emprego, Comunicação Social, Cooperação Externa e Reestruturação do Sector Público Empresarial.
Em outros sectores, o grau de especificação, por Ilha, é bastante reduzido, destacando-se o Comércio e Indústria, a Ciência e Tecnologia, a Energia, o Planeamento e Finanças, os Equipamentos Públicos, a Protecção Civil, o Turismo e a Administração Regional e Local, em que mais de 60% das verbas despendidas em cada um não se encontram desagregadas.
QUADRO IV.7
Investimentos realizados em cada ilha por sectores
QUADRO IV.7
Investimentos realizados em cada ilha por sectores (continuação)
A redução financeira do Plano de Investimentos de 2001 fez-se sentir em todas as Ilhas, com excepção para as Ilhas de Santa Maria, Pico, São Jorge e Flores, em que os investimentos foram, em termos reais, superiores aos do ano transacto.
Considerando os valores despendidos na execução do Plano, com ou sem Calamidades, o investimento per capita por Ilha apresentou variações. Nas IIhas de Santa Maria, São Jorge, Pico e Flores, o investimento aumentou, registando-se um decréscimo nas Ilhas de São Miguel, Terceira, Faial e Corvo.
Na Ilha Graciosa, o investimento per capita diminuiu, sendo, no entanto, idêntico nos dois anos, não considerando as verbas despendidas em Calamidades.
A Ilha do Faial destaca-se das restantes, o que resulta do investimento realizado no âmbito da recuperação dos estragos causados pelo Sismo de 1998.
GRÁFICO IV 12
Investimento per capita/ilha
Excluindo os investimentos realizados no Arquipélago em Calamidades, as Ilhas de São Jorge, Flores e Santa Maria possuem, em 2001, o investimento per capita mais elevado, posição que, em 2000, cabia às Ilhas do Corvo, São Miguel e Faial.
GRÁFICO IV.13
Investimento, sem calamidades, per capita/ilhas
Segundo uma perspectiva de classificação económica, 72% das despesas do Plano foram contabilizadas em Despesas de Capital e as restantes 28% em Despesas Correntes. Destacam-se as Transferências Correntes e de Capital, a Aquisição de Bens de Capital e o agrupamento residual Outras Despesas Correntes, por serem as mais representativas, uma vez que envolvem um volume de despesas correspondente a 81% do total do Plano.
Comparativamente com o ano transacto, os agrupamentos de classificação económica utilizados são idênticos. No ano de 2001, ocorreram aumentos dos pesos relativos das Despesas com Pessoal, Aquisição de Bens e Serviços Correntes, Transferências Correntes, Outras Despesas Correntes, Aquisição de Bens de Capital e Activos Financeiros, e uma diminuição do peso relativo dos Encargos Correntes da Dívida, Subsídios, Transferências de Capital e Outras Despesas de Capital.
QUADRO IV.8
Contabilização económica das despesas do Plano Perspectiva Evolutiva (Preços Constantes de 2001)
Mais de metade das verbas despendidas pelo Plano, 54%, foram aplicadas na realização de Transferências Correntes e de Capital, na atribuição de Subsídios e na concessão de empréstimos a médio e longo prazo, contabilizados no agrupamento Activos Financeiros.
Mais da quarta parte das despesas do Plano, 27%, destinaram-se à Aquisição de Bens de Capital e à Aquisição de Bens e Serviços Correntes.
Pelos agrupamentos residuais das Despesas Correntes e de Capital, foram escrituradas 18% das despesas do Plano.
A contabilização das despesas por agrupamentos, por Departamentos Governamentais e por sectores, definidos de acordo com a estrutura programática do Plano, encontra-se expressa do Quadro IV.9.
Este quadro permite efectuar uma análise, mediante duas perspectivas:
Identificação dos Departamentos Governamentais e dos sectores com maior peso em cada um dos agrupamentos de classificação económica;
Identificação dos agrupamentos utilizados e com maior peso na contabilização das despesas de cada Departamento Governamental, por sector.
QUADRO IV.9
Contabilização Económica das Despesas do Plano por Agrupamentos, por Departamento Governamental e por Sectores
QUADRO IV.9
Contabilização Económica das Despesas do Plano por Agrupamentos, por Departamento Governamental e por Sectores (Continuação)
Nos agrupamentos 02.00.00 - Aquisição de Bens e Serviços Correntes e 07.00.00 - Aquisição de Bens de Capital, foram contabilizadas verbas, nos montantes de 883 mil contos e 10,3 milhões de contos, respectivamente, o que corresponde a 27% do total do Plano.
Comparativamente ao ano anterior, denota-se um crescimento real, que ascende, pela devida ordem, a 77 mil contos e 2,4 milhões de contos, o que, em termos relativos, equivale a aumentos de 10% e de 30%.
Por rubrica de classificação económica, os valores despendidos foram os seguintes:
QUADRO IV.10
Aquisição de bens e serviços correntes
A Aquisição de Bens e Serviços Correntes subdividiu-se em Bens Duradouros, no valor de 33 mil contos, e na Aquisição de Serviços, no valor de 850 mil contos, montantes superiores aos contabilizados no ano anterior, em cerca de 25,7 mil contos e 79,4 mil contos, respectivamente.
QUADRO IV.11
Aquisição de bens de capital
Comparativamente ao ano anterior, o valor das Aquisições de Bens de Capital registou algumas variações. A aquisição de Terrenos aumentou cerca de 17 mil contos e o respeitante a Construções Diversas 2,7 milhões de contos. O valor das Habitações manteve-se, havendo a registar um decréscimo no valor dos Edifícios, da ordem dos 96 mil contos.
Não foram despendidas verbas do Plano para a Aquisição de Material de Transporte, enquanto que, em Material Informático, o Plano apresenta um aumento de cerca de 320 mil contos e uma diminuição no valor da Maquinaria e Equipamentos, da ordem dos 154 mil contos.
Estas aquisições que, no ano de 2000, tinham totalizado cerca de 1 milhão de contos, apresentam, no ano de 2001, um ligeiro incremento, fixando-se num dispêndio de 1,1 milhões de contos.
Como se tem feito notar em anos anteriores, mantém-se a utilização sistemática de verbas do Plano na aquisição e/ou reparação de diversos bens e serviços, cujo relacionamento com o Plano, na maioria das vezes, não se mostra coerente, dada a natureza funcional das aquisições e/ou reparações de Materiais de Transportes, de Informática e de Maquinaria e Equipamento, como ainda, de Bens Duradouros e Serviços Correntes.
Esta utilização tem sido contestada, bastas vezes, pelo Tribunal de Contas, que defende que estas aquisições deveriam, antes, ser suportadas pelo orçamento de funcionamento de cada Departamento Governamental, reservando, desta forma, as verbas do Plano à realização de investimentos, que se espera serem reprodutivos.
Acresce, ainda, os pagamentos efectuados, pelo Plano, com Pessoal que, em 2001, ascenderam a 42 mil contos. Apesar desta verba não ser representativa no total despendido, o certo é que subiu, nos últimos anos, correspondendo a um crescimento médio real, de 1997 a 2001, de 434%. A variação anual, 2000 / 2001, foi de 547%.
QUADRO IV.12
Despesas com pessoal
O total destas rubricas de classificação económica - Material de Informática, Maquinaria e Equipamento, Bens Duradouros, Aquisição de Serviços e Despesas com Pessoal - ascenderam a mais de 2 milhões de contos, o que representa 5% do total do Plano.
Nos agrupamentos 04.00.00 - Transferências Correntes, 05.00.00 - Subsídios, 08.00.00 - Transferências de Capital e 09.00.00 - Activos Financeiros, foram contabilizadas verbas que ascenderam a mais de 22 milhões de contos, correspondendo 54% do total do Plano.
Apesar do elevado peso que estas verbas detêm no Plano de 2001, assiste-se a um ligeiro decréscimo, comparativamente a 2000 (56%), bem como a uma diminuição real nas verbas escrituradas, de mais de 4 milhões de contos.
Nos quadros seguintes, apresentam-se as verbas escrituradas por rubrica de classificação económica, em cada um dos agrupamentos referidos.
QUADRO IV.13
Transferências correntes
QUADRO IV.14
Subsídios
QUADRO IV.15
Transferências de capital
QUADRO IV.16
Activos financeiros
Mais de metade das verbas disponibilizadas pelo Plano continuam a ser aplicadas em subsídios, em transferências e na concessão de empréstimos, constituindo a base dos investimentos Regionais.
Face à natureza destes agrupamentos, os montantes neles inscritos não correspondem a investimentos efectuados directamente pela Administração Regional, pelo que se torna cada vez mais pertinente avaliar alguns aspectos relacionados com as verbas atribuídas e suas aplicações, de forma a que se veja garantida a sua contribuição para o desenvolvimento económico e social da Região, cabendo esta tarefa às entidades responsáveis pela sua atribuição. Neste sentido, destacam-se:
As formas legais, presentemente existentes e utilizadas, para os atribuir;
A adequação destas formas legais às necessidades e características da Região e do seu sector empresarial;
Os sistemas de controlo existentes, que garantam a efectiva aplicação das verbas ao fim a que se destinam;
Os efeitos dos subsídios, das transferências no fortalecimento do sector empresarial e no desenvolvimento da Região.
Relativamente aos agrupamentos residuais, 06.00.00 - Outras Despesas Correntes e 11.00.00 - Outras Despesas de Capital, as verbas neles escrituradas ascenderam a 7,5 milhões de contos, correspondendo a 18% do Plano.
É de salientar que, apesar do peso das verbas contabilizadas nestes agrupamentos ser ainda elevado, face à natureza residual dos mesmos, tem-se assistido, nos últimos anos, a uma melhoria progressiva. Recorde-se que, em 1997, 1998, 1999 e 2000, aquela percentagem era de 54%, 49%, 35% e 25%, respectivamente.
Em apreciação final e global aos investimentos do Plano de 2001, refere-se que os mesmos detêm um elevado significado no desenvolvimento económico e social dos Açores, promovendo e apoiando investimentos em diversos sectores considerados vitais ao seu desenvolvimento.
A conjuntura internacional e nacional, desfavorável, acaba por fazer sentir os seus efeitos na Região. Aliando aqueles efeitos a um aumento considerável das despesas de funcionamento, à diminuição significativa das receitas próprias e à premência de assegurar a reconstrução das Ilhas afectadas pelo Sismo de 1998, a Administração Regional foi obrigada a proceder a cortes no investimento, que, certamente, criarão dificuldades no desenvolvimento económico e social dos Açores.
Quase todos os sectores de actividade perderam importância relativa em 2001, nomeadamente os considerados determinantes, como sejam a Agricultura, Pescas, Transportes e Turismo.
Face a esta situação, o Governo Regional apostou em áreas em que o investimento não é realizado directamente pela Administração Regional, adoptando uma política de apoio, directo e indirecto, ao investimento realizado por outras entidades, designadamente as do sector privado, no sentido de proporcionar dinamismo à actividade económica da Região.
4 - Investimentos do Plano de 1997 a 2001 e Principais Indicadores de Desenvolvimento Regional
Da distribuição dos investimentos do Plano por sectores de actividade, efectuada de forma aproximada, tendo em consideração a sua programação, destacam-se, pela sua relevância financeira, os sectores económicos, relativamente aos sociais.
QUADRO IV.17
Estrutura do Plano por Sectores de Actividade (Preços Correntes)
De 1997 a 2001, os sectores económicos absorveram 63% dos investimentos realizados, enquanto que os sectores sociais absorveram cerca de 24%.
Uma parcela significativa dos investimentos realizados, cerca de 13% do total, não foi integrada em nenhum sector de actividade, devido à dificuldade em os enquadrar (ver nota 10).
QUADRO IV.18
Evolução do Plano por Sectores de Actividade
Em média, o crescimento financeiro real dos Investimentos do Plano, de 1997 a 2001, foi de 2,6%, destacando-se, pelo crescimento médio real registado, os sectores da Ciência e Tecnologia (+46,5%), da Habitação (+37,9%), da Solidariedade Social (+25,9%) do Ambiente (+23,5%), da Educação (+22,5%), e do Desporto (+20%).
Ao invés, destacam-se, pelo decréscimo médio real registado, os sectores das Pescas (-33,8%), da Energia (-17,6%), da Cultura (-17,5%), dos Transportes e Comunicações (-16,2%), do Comércio e Indústria (-13,1%), da Juventude e Emprego (-10,9%) e, por fim, do Turismo (-7,3%).
Tendo em conta os indicadores disponíveis, a actividade económica e social da Região, ao longo do período 1997/2001, foi caracterizada por uma evolução favorável até 1999, a partir daí a situação começa a inverter-se.
A evolução ocorrida, quer nos principais indicadores de desenvolvimento, quer nos investimentos realizados nos mais importantes sectores de actividade, ressume-se a seguir.
Transportes e Comunicações - O principal sector do Plano de Investimento, em termos estritamente financeiros, viu para si canalizados, durante o quinquénio 1997/2001, 51 milhões de contos, montante que reflecte, em termos reais, um decréscimo médio, da ordem dos 16,2%.
No âmbito dos Transportes, os investimentos incidiram, não só na construção e reabilitação de estradas regionais, de portos, marinas e gares marítimas, remodelação e beneficiação de aerogares e aeródromos, como também na aquisição de equipamento aeroportuário, concessão de apoios, no âmbito dos transportes terrestres e aéreos, e na realização de estudos na área dos transportes marítimos.
Ao nível das Comunicações, os investimentos realizados incidiram, essencialmente, na concessão de apoios aos órgãos de comunicação social, para a construção de infra-estruturas, aquisição de equipamentos, concretização de projectos de produção audiovisual, para a realização de acções de formação e promoção dos Açores no exterior.
Os indicadores de desenvolvimento disponíveis apontam para um aumento generalizado no número de passageiros transportados (14%) e na quantidade de mercadorias movimentadas nos Aeroportos e Portos dos Açores (7%).
Em contrapartida, o número de passageiros transportados, nas carreiras urbanas e interurbanas, decresceu 5%, durante aquele período. Este decréscimo poderá estar associado ao contínuo aumento do número de veículos vendidos nos Açores, designadamente, automóveis ligeiros de passageiros, que, de 1997 a 2001, registou um acréscimo de 17%.
Ainda ao nível das Comunicações, os indicadores disponíveis apontam para um aumento de 5% no número de postos telefónicos e de 7% no tráfego postal.
Agricultura, Pecuária e Silvicultura - Neste sector, o volume de investimentos realizados, nos cinco anos, foi de 32 milhões de contos, ocupando o segundo lugar no total dos investimentos, o que, em termos reais, se traduziu por um aumento médio de 1,7%.
Os investimentos incidiram, basicamente, na construção, remodelação e manutenção de infra-estruturas diversas, tais como caminhos de penetração, matadouros e casas de matança, no abastecimento de água às explorações agrícolas, na electrificação agrícola, na concessão de apoios directamente do ORAA, ou através do IFADAP, no pagamento de indemnizações compensatórias, na concessão de subsídios, na realização de estudos, na renovação do parque de máquinas, no desenvolvimento de medidas de promoção dos produtos regionais e, finalmente, na realização de acções de formação.
Os indicadores estatísticos disponíveis apontam, também, para um aumento generalizado na produtividade das principais culturas tradicionais, destacando-se a da Batata Cedo e da Batata Tarde, que cresceu a uma taxa média de 4,6% e de 9,1%, respectivamente.
A produtividade do Vinho, de 1997 a 2000, registou um decréscimo médio de 8,1%.
A produtividade dos Cereais decresceu, nos últimos anos. O Milho em Grão passou de 3,3 Ton/Hec., em 1997, para 3 Ton/Hec., em 2000.
A produtividade das principais produções industriais, nomeadamente da beterraba, do tabaco e do chá, registou, entre 1997 e 2000, aumentos da ordem dos 1,6%, 8,7% e 53,6%, respectivamente.
Entre 1997 e 2001, o peso do gado bovino abatido nos matadouros sofreu um decréscimo de 4%. Em igual período, o peso do gado suíno abatido foi sempre crescente, sendo a média de 3%.
A saída de gado bovino vivo para o exterior dos Açores registou um crescimento médio de 5,5%, enquanto que a saída para o exterior de gado bovino em carcaça sofreu uma diminuição de 35,6%, devido, sobretudo, à quebra verificada em São Miguel - 76,9% -, que passou de 4.302 cabeças saídas em 1997 para 53 cabeças em 2001.
O leite de vaca entregue nas fábricas, de 1997 a 2000, aumentou cerca de 8,5%. Regista-se, igualmente, um crescimento generalizado na produção de derivados lácteos, designadamente, no leite em pó, que aumentou 1,6%, na manteiga, com um crescimento de 5,1%, e no queijo, com uma variação positiva da ordem dos 15,2%.
Pesca - Foram investidos mais de 12 milhões de contos, reflectindo, em termos reais, um decréscimo médio, da ordem dos 33,8%.
No âmbito das Pescas, os investimentos destinaram-se, principalmente, à realização de infra-estruturas portuárias, à concessão de apoios à modernização da frota pesqueira, à aquisição de equipamentos de radiocomunicação, navegação, detecção de pescado e auxiliar de pesca, e às despesas de funcionamento de organizações e associações diversas, à cooperação financeira com outras entidades, nomeadamente, com a Universidade dos Açores, LOTAÇOR, E.P., AICPA, APASA e IMAR, com vista à realização de certas actividades, no âmbito da pesca, de operações de fiscalização, financiamento de publicações e de acções de formação.
De acordo com os indicadores existentes, a evolução deste sector, de 1997 a 2001, não tem sido muito favorável, devido à redução média de 17%, ocorrida na quantidade de pescado descarregado nos Portos dos Açores. A quantidade de peixe decresceu 17% e a dos moluscos 19%. Os crustáceos aumentaram, durante o período referido, em média 12%. Destaca-se, igualmente, o decréscimo na quantidade de tunídeos desembarcados neste período, atingindo um índice médio de 31%.
Apesar do decréscimo na quantidade total de pescado descarregado, o seu valor aumentou cerca de 3%, devido ao acréscimo generalizado dos preços praticados, enquanto que o valor do atum decresceu 21%.
O decréscimo na quantidade de pescado descarregado poderá estar associado a condições climatéricas desfavoráveis e à redução da quantidade de espécies disponíveis, já que, segundo os indicadores existentes, de 1997 até 2000, o número de embarcações nos Açores aumentou, atingindo um índice médio de crescimento de 1%, assim como a respectiva TAB, que passou de 10.626 para 13.752, o que, em termos médios, representa um crescimento de 9%.
Naquele período, o número total de pescadores matriculados diminuiu, aproximadamente, 1%, mas, pelo contrário, o número de participações em acções de formação aumentou 14%.
A importação, pelos Açores, de peixes, crustáceos e moluscos de Espanha, Gana, Suíça e Irlanda registou um aumento de 23%, em termos de quantidade, mas, em termos de valor, registou uma diminuição de 2%.
A exportação de peixes, crustáceos e moluscos para Itália, Espanha, Canadá, EUA e Suíça registou um decréscimo de 40%, em termos de quantidade, e de 36%, em termos de valor.
Habitação - Foram investidos, nos últimos cinco anos, cerca de 19 milhões de contos, reflectindo um crescimento real médio de 37,9%. Esta verba destinou-se à concessão de subsídios para construção e aquisição de habitações, bem como para a recuperação de habitações degradadas. Destacam-se, ainda, as verbas despendidas na construção/aquisição de habitações para arrendamento social, no âmbito dos realojamentos, incluindo os efectuados na Ribeira Quente, em consequência da calamidade que atingiu gravemente aquela Freguesia, em finais de 1997.
Os indicadores de desenvolvimento, relativos aos anos de 1997 a 2001, apontam para um incremento de licenças concedidas, essencialmente para novas construções, nomeadamente as destinadas à habitação, que aumentaram 10%.
Segundo os indicadores estatísticos disponíveis, ocorreu um decréscimo no número de edifícios concluídos, quer para habitação, quer para outros fins. Em 1997, totalizavam 1.371, enquanto que, em 2000, eram de 1.192.
A produção e importação de cimento cresceram nos últimos anos, registando um aumento médio da ordem dos 14%, espelhando uma dinamização do sector da construção civil.
Para o desenvolvimento deste sector, contribuiu, em muito, a baixa das taxas de juro, entretanto verificada, levando a um aumento do crédito concedido a particulares, que passou de 91 milhões de contos, em 1997, para 212 milhões de contos, em 2000.
Turismo - Neste sector, o volume de investimentos realizados ascendeu a 10 milhões de contos, reflectindo um decréscimo real médio de 7,3%. Estas verbas foram despendidas na realização de estudos, em sistemas de informação turística, na participação em feiras e festivais, na aquisição de material de promoção, na realização de acções promocionais e campanhas publicitárias, assim como de acções de formação, congressos e jornadas. Foram ainda efectuados investimentos na área das infra-estruturas de turismo, nomeadamente com a elaboração de projectos de construção e celebração de contratos de cooperação.
Este sector tem revelado índices de evolução favoráveis. O número de dormidas (864.766) e de hóspedes (275.792) tem aumentado, 20% e 14,5%, respectivamente, não só os hóspedes residentes em Portugal (12%), mas também os do estrangeiro (21%). A grande maioria dos turistas é residente em Portugal (72%). Os residentes no estrangeiro são, essencialmente, provenientes dos Países Nórdicos, que passaram de 3.336, em 1997, para 34.370, em 2001, representando, em média, 20% dos turistas residentes no estrangeiro. Os provenientes dos Estados Unidos da América e do Canadá representaram, ambos, em média, 17% dos turistas residentes no estrangeiro.
Por sua vez, a capacidade de alojamento (5.472), assim como a taxa de ocupação (47,2%), registaram, igualmente, alguns aumentos, que, pela devida ordem, atingiram os 9,6% e os 11,2%. O número de estabelecimentos (206) cresceu 31,4%.
As receitas das unidades hoteleiras foram apreciáveis, ultrapassando 6 milhões de contos, correspondendo a um aumento médio, de 1997 a 2001, da ordem dos 14%. As receitas provenientes, só dos aposentos, ultrapassaram os 4,7 milhões de contos, enquanto que as despesas com pessoal das mesmas unidades hoteleiras atingiram os 2 milhões de contos, valores que representaram acréscimos médios de 16% e de 11%, respectivamente.
Educação - Os investimentos governamentais atingiram cerca de 16 milhões de contos, reflectindo um crescimento real, em termos médios, de 22,5%. Estas verbas destinaram-se à manutenção, reparação e beneficiação das instalações dos ensinos básico e secundário, à aquisição de equipamentos escolares e à formação para o ensino.
Os indicadores disponíveis, referentes aos anos lectivos de 1996/97 a 2000/01, apontam para o seguinte: o número de alunos matriculados (47.406) no ensino oficial e particular, incluindo o profissional e o recorrente, decresceu 2,5%, enquanto que o pessoal docente do ensino particular e oficial, nos diversos graus de ensino, aumentou 4,7%. O rácio Alunos/Docentes passou de 11,2 para 8,6.
A evolução verificada no volume de matrículas na Educação Pré-Escolar, nos últimos cinco anos, apontam para um crescimento médio anual de 1%. No ano escolar 2000/01, a tendência decrescente que vinha a verificar-se é invertida, apresentando, nesse ano, um crescimento de 8,1%, em relação ao ano anterior.
Ao nível do Ensino Básico, verifica-se uma tendência para um volume de matrículas negativa, registando-se, nos últimos cinco anos, um decréscimo de 2,1%.
No Ensino Secundário, o número de matrículas diminuiu fortemente, verificando-se um decréscimo médio anual de 4,4%, no período em análise.
As matrículas no Ensino Recorrente têm vindo a diminuir a um ritmo bastante acentuado, registando-se um decréscimo médio anual, no período em análise, de 10,4%.
O Ensino Profissional tem vindo a apresentar uma evolução fortemente positiva, registando-se, no período em análise, um crescimento médio anual de 30,7% do número de matrículas.
O número de docentes aumentou, ligeiramente, no ensino Pré-Escolar, assim como no 2.º e 3.º Ciclos do Ensino Básico e Ensino Secundário, verificando-se, nestes níveis de ensino, uma evolução positiva, quanto ao nível académico dos mesmos. A título de exemplo, no ano lectivo de 2000/01, os docentes possuidores do grau de licenciatura representavam 81,4%.
Entre 1996/97 e 2000/01, o aproveitamento escolar, no ensino oficial e particular, atingiu, de forma geral, um índice mais elevado ao nível do 1.º e 2.º ciclos, declinando ao nível do 3.º ciclo e do ensino secundário.
No período entre 1997/98 e 2000/01, o número global de salas de aulas aumentou em 40, passando de 2.436 para 2.476, reflectindo um aumento generalizado, ao nível de todos os graus de ensino.
Saúde - Entre 1997 e 2001, o volume de investimento atingiu os 10 milhões de contos, reflectindo, em termos reais, um decréscimo médio de 2%. Esta verba foi canalizada, primacialmente, para as infra-estruturas de saúde, tendo sido também despendidas algumas na aquisição de equipamentos e viaturas, assim como na actualização dos profissionais de saúde.
Neste sector, os indicadores disponíveis apontam para uma melhoria, quer na taxa de mortalidade infantil, que passou de 10,6 , em 1997, para 8,1 , em 2000, quer na taxa de mortalidade, que passou de 11,6 , em 1997, para 10,9 , em 2000. Durante este período, a taxa de natalidade cresceu, ligeiramente, passando de 14,4 para 14,5 .
Acresce, por outro lado, que o número de consultas, efectuadas nos Hospitais e nos Centros de Saúde, diminuiu, passando de 502.533, em 1997, para 416.056, em 2001, baixando, também, o número de dias de internamento, durante o mesmo período, passando de 213.718 para 208.612 dias.
Por sua vez, a lotação dos Hospitais aumentou ligeiramente, passando de 699 para 819 camas, registando um crescimento médio de 4%. Nos Centros de Saúde, ao invés, verificou-se uma diminuição do número de camas, que passaram de 380 para 283, o que, em termos médios, representa uma diminuição de 7,1%.
O número de médicos e enfermeiros, que prestavam serviço, aumentou significativamente. Os médicos passaram de 363, em 1997, para 407, em 2001, e os enfermeiros passaram de 834 para 957, no mesmo período. Em termos globais, e com referência àquelas carreiras de pessoal de saúde, registaram-se aumentos médios da ordem dos 2,9% e dos 3,5%, respectivamente.
Desporto - Os investimentos realizados, nesta área, totalizaram, nos cinco anos ora em exame, 4,2 milhões de contos, correspondendo a um aumento médio real de 20%, destinando-se, essencialmente, à construção e beneficiação de instalações desportivas e ao seu apetrechamento. Foram, ainda, atribuídos vários subsídios, no sentido de incentivar e apoiar diversas modalidades desportivas, bem como garantir o seu funcionamento.
Referenciando os indicadores existentes até 1998, regista-se o progressivo aumento de praticantes, treinadores, árbitros/juízes e outros técnicos, neste sector de actividade.
Relativamente ao comportamento dos outros indicadores da Região, que adiante se referem, embora alguns não se encontrem actualizados, verifica-se que se mantém o mencionado no Relatório sobre a CRAA de 1999.
Considerando os valores disponíveis até 1997, o contributo dado, pelos três principais sectores de actividade, para a produção interna, aponta para uma quebra contínua do peso do sector primário - em 1990, era de 15%, passando, em 1997, para 11% -, a favor do sector terciário, cujo peso tem aumentado progressivamente - 67%, em 1990, e 72%, em 1997. O sector secundário, por seu turno, mantém, sensivelmente, o mesmo peso, 21%.
Comparando esta estrutura com a da Região Autónoma da Madeira e a do Continente, verifica-se que, ao nível do sector primário, os Açores afastam-se bastante do restante território - Madeira 3,3% e Continente 3,9% -, ao nível do sector secundário dispõe de uma situação intermédia - Madeira 18,8% e Continente 34,4% -, assim como ao nível do sector terciário - Madeira 77,9% e Continente 61,7%.
Entre 1996 e 1999, o PIBpm (ver nota 11) evoluiu favoravelmente, sendo a taxa média de crescimento de 8,39%.
O PIBpm per capita que, em 1996, era de cerca de 1,2 mil contos, passou para 1,5 mil contos, em 1999.
No que diz respeito a 1999, e comparativamente ao País, os Açores possuem o valor de PIBpm e do PIBpm per capita mais baixo.
Nos Açores, o IPC evoluiu de forma favorável, apesar de algumas oscilações anuais, passando de 2,5%, em 1996, para 2%, em 2000. Em 2001, o IPC passou para 3,7%, valor semelhante ao registado no Continente.
A taxa de desemprego (em sentido lato), em 2001, rondou os 2,4%, valor inferior ao da média nacional, que atingiu os 4,1%.
5 - Conclusões
IV.1 - O Plano para 2001 deu início a um novo ciclo de programação dos investimentos da Região, para o quadriénio 2001-2004, tendo-lhe sido atribuído cerca de 24% das verbas aí previstas - 54.539.232.000$00, a que correspondeu uma execução de 40.985.133.298$00, cerca de -25% do que o previsto;
IV.2 - Os investimentos do Plano detêm um elevado significado no desenvolvimento económico e social dos Açores, promovendo e apoiando investimentos em diversos sectores considerados vitais ao seu desenvolvimento;
IV.3 - A conjuntura internacional e nacional, desfavorável, acaba por fazer sentir os seus efeitos na Região. Aliando aqueles efeitos a um aumento considerável das despesas de funcionamento, à diminuição significativa das receitas próprias e à premência de assegurar a reconstrução das Ilhas afectadas pelo Sismo de 1998, a Administração Regional foi obrigada a proceder a cortes no investimento, que, certamente, criarão dificuldades no desenvolvimento económico e social dos Açores;
IV.4 - Quase todos os sectores de actividade perderam importância relativa em 2001, nomeadamente os considerados determinantes, como sejam a Agricultura, Pescas, Transportes e Turismo;
IV.5 - O Governo Regional apostou em áreas em que o investimento não é realizado directamente pela Administração Regional, adoptando uma política de apoio, directo e indirecto, ao investimento realizado por outras entidades, designadamente as do sector privado, no sentido de proporcionar dinamismo à actividade económica da Região;
IV.6 - O financiamento do Plano contou com as verbas provenientes da UE - 29%, com o recurso ao crédito - 15%, e parte das Transferências de Capital do OE - 56%;
IV.7 - Considerando a aplicação global dos fundos na Região, as despesas de investimento representaram, apenas, 29% do total despendido, enquanto que os restantes 71% foram canalizados para as despesas de funcionamento e para o serviço da dívida, na proporção de 70% e de 1%, respectivamente;
IV.8 - As prioridades subjacentes ao Plano de Investimentos, segundo uma perspectiva sectorial, dão destaque a seis sectores de actividade, designadamente, Agricultura, Transportes, Educação, Comércio e Indústria, Sistemas de Incentivos e Calamidades, que, no conjunto, representam 64,8% dos Investimentos do Plano;
IV.9 - A especificação das verbas do Plano, segundo uma desagregação espacial, tem em consideração as particularidades e as necessidades de cada uma das nove ilhas do Arquipélago. Em 2001, persistiu, ainda, uma parcela não desagregada (NDE), com um peso significativo no total - 20% da dotação inicial e 26% da execução, no valor de 11 milhões de contos, que tiveram como destino a concretização de 210 Acções;
IV.10 - Cerca de 35% dos investimentos do Plano foram concretizados na Ilha de S. Miguel. As Ilhas Terceira e Faial foram responsáveis por 21,8% do investimento. No conjunto, aquelas três Ilhas absorveram 57% do total despendido;
IV.11 - Na perspectiva de classificação económica, 72% das despesas do Plano foram contabilizadas em Despesas de Capital e os restantes 28% em Despesas Correntes. Destacam-se as Transferências Correntes e de Capital, a Aquisição de Bens de Capital e o agrupamento residual Outras Despesas Correntes, por serem as mais representativas, uma vez que envolvem um volume de despesas correspondente a 81% do Plano;
IV.12 - Mais de metade das verbas despendidas pelo Plano, 54%, foram aplicadas na realização de Transferências Correntes e de Capital, na atribuição de Subsídios e na concessão de empréstimos a médio e longo prazos, contabilizados no agrupamento Activos Financeiros;
IV.13 - Mais de um quarto das despesas do Plano, 27%, destinaram-se à Aquisição de Bens de Capital e à Aquisição de Bens e Serviços Correntes;
IV.14 - Pelos agrupamentos residuais das Despesas Correntes e de Capital, foram escrituradas 18% das despesas do Plano;
IV.15 - A ausência de um levantamento sobre os investimentos considerados prioritários em cada uma das ilhas e em cada um dos sectores de actividade, bem como das verbas necessárias à sua realização, constituem os principais entraves à análise crítica sobre o Plano de Investimentos;
IV.16 - Realçam-se as grandes dificuldades sentidas na articulação entre os investimentos efectuados nos sectores de actividade e os principais indicadores de desenvolvimento regional. A primeira, prendeu-se com a não existência de estatísticas actualizadas para os principais indicadores de desenvolvimento regional, correspondendo a segunda, à falta de desagregação, por sectores de actividade, de parte significativa dos investimentos do Plano;
IV.17 - Do volume dos investimentos Governamentais realizados nos diversos sectores de actividade, nos últimos cinco anos, destacam-se os sectores dos Transportes, Agricultura, Pecuária e Silvicultura, Habitação, Educação e Pescas, por absorveram, conjuntamente, 64% do total dos Planos Regionais;
IV.18 - Em média, o crescimento financeiro real dos Investimentos do Plano, de 1997 a 2001, foi de 2,6%, destacando-se o registado nos sectores da Ciência e Tecnologia (+46,5%), da Habitação (+37,9%), da Solidariedade Social (+25,9%), do Ambiente (+23,5%), da Educação (+22,5%) e do Desporto (+20%);
IV.19 - Destacam-se, pelo decréscimo médio real registado, os sectores das Pescas (-33,8%), da Energia (-17,6%), da Cultura (-17,5%), dos Transportes e Comunicações (-16,2%), do Comércio e Indústria (-13,1%), da Juventude e Emprego (-10,9%) e, por fim, do Turismo (-7,3%).
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
IV.1 - A taxa de execução financeira do Plano regional para 2001, ainda que possa ser enquadrada dentro de um intervalo aceitável, no quadro da execução de programas de investimento desta natureza (veja-se o caso da execução financeira do PIDDAC que no mesmo ano não ultrapassou os 78%), é de facto inferior aos muito elevados níveis de execução observados anteriormente. Conforme referido no documento do Tribunal de Contas, a envolvente financeira foi desfavorável, as necessidades decorrentes do processo de recuperação dos efeitos das calamidades, entre outros factores, condicionaram a execução deste plano anual. Porém, ter-se-á que destacar a prioridade para a afectação de meios para os projectos mais significativos e estruturantes, os quais são objecto de cofinanciamento comunitário, traduzindo-se, em termos financeiros e em relação ao ano precedente, num acréscimo de receita (reembolso de despesa elegível) de fundos estruturais, cerca de 10,4 milhões de euros.
IV.4 - Quando se desenvolvem parcerias estratégicas na promoção do desenvolvimento regional, envolvendo a componente do investimento e do seu financiamento através de outros instrumentos para além do plano, é natural que o peso relativo da despesa pública nestas áreas possa perder algum peso em relação àquelas em que as autoridades públicas são responsáveis quase exclusivas no provimento de bens e serviços. Porém, em sectores estratégicos, no quadro das linhas de orientação da política económica, observa-se neste plano a prioridade para o desenvolvimento do Turismo, em que o maior programa do plano de 2001 dirigido exclusivamente a este sector, programa 7- "Desenvolvimento do turismo", teve uma taxa de execução de 99,25%.
IV.9 - O nível de desagregação espacial da despesa de investimento do Plano de 2001 foi praticamente idêntica à do ano anterior.
A desagregação espacial das dotações do Plano resultam fundamentalmente do tipo e natureza dos investimentos a promover. Aqueles que têm uma expressão material e física (infra-estruturas, equipamentos, etc.) são, naturalmente, desagregados espacialmente. Outro tipo de despesa pública associada a acções de natureza imaterial, a sua desagregação espacial é problemática, embora se prossiga, junto das entidades executoras, o esforço de uma maior desagregação, despistando-se, todavia, calculatória artificial a qual pode enviesar a informação que se pretende.
IV.16 - A terminologia utilizada na designação dos programas e projectos do plano permite com algum rigor e facilidade afectar a despesa executada aos sectores de actividade, agricultura, pescas, turismo, transportes, habitação, educação saúde, etc. Aliás, no texto do Relatório de Execução do Plano de 2001 a informação financeira e material é apresentada por sector de actividade.
Em relação aos indicadores estatísticos, de facto o sistema oficial de estatística não disponibiliza, em tempo útil, alguns agregados macroecoómicos, designadamente o indicador sintético principal, o produto interno bruto, para aferir a evolução da produção económica, embora estejam disponíveis alguns indicadores simples, que permitem acompanhar a evolução da actividade económica e a melhoria das condições de vida e bem estar social.
Comentário
Para além de confirmar o conteúdo deste Capítulo, pouco mais se acrescenta ao já exposto.
(nota 1) Aprovado pela Lei n.º 39/80, de 5 de Agosto, com a primeira alteração aprovada pela Lei n.º 9/87, de 26 de Março, e com a segunda alteração aprovada pela Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto.
(nota 2) Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, diploma que veio revogar o Decreto Regional n.º 3/78, de 18 de Janeiro.
(nota 3) Decreto Legislativo Regional n.º 12/91/A, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2001/A, de 13 de Janeiro. Estes diplomas foram revogados no ano de 2002, com a aprovação do Decreto Legislativo Regional n.º 20/2002/A, de 28 de Maio, que veio consagrar o regime jurídico do Sistema Regional de Planeamento dos Açores (SIRPA).
(nota 4) O Decreto Legislativo Regional n.º 1/2001/A, de 13 de Janeiro, veio introduzir alterações à Orgânica Regional de Planeamento, articulando-a com o disposto na Lei de Enquadramento do Orçamento Regional - Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro -, no que se refere à data limite para entrega dos documentos em apreço. A partir do ano de 2001, o Governo Regional deverá apresentar a proposta do Plano Regional até ao dia 31 de Outubro de cada ano. Se a realização de eleições para os órgãos de Governo próprio da Região não permitir o cumprimento dos prazos legalmente estabelecidos, a proposta do Plano Regional deverá ser apresentada à ALRA até 90 dias após a data de aprovação do Programa do Governo. A aprovação do Programa do Governo ocorreu em 6 de Dezembro de 2000.
(nota 5) Aprovada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 1/2003/A, de 22 de Janeiro.
(nota 6) Publicadas através das Declarações n.os 14/2001, de 24 de Maio, 27/2001, de 27 de Setembro, e 30/2001, de 8 de Novembro.
(nota 7) Decreto Legislativo Regional n.º 11-A/2001/A, de 16 de Julho, Mapa da Estrutura de Financiamento do Plano de 2001, Página 4396(61).
(nota 8) Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A, de 21 de Maio.
(nota 9) Considerando uma taxa de inflação de 3,7%, no ano de 2001.
(nota 10) Estes investimentos dizem respeito a vários Programas do Plano, nomeadamente, aos Programas 33.6 - Calamidades - Bonificações e Apoios, 33.8 - Calamidades - Sismo - Bonificação e Apoios, 11 - Sistemas Complementares de Incentivos, 14 - Protecção Civil, 30 - Cooperação Externa, 32 - Planeamento, Finanças e Estatística, 31 - Administração Regional e Local, 13 - Equipamentos Públicos e, finalmente, 34T - Reestruturação do Sector Público Empresarial Regional.
(nota 11) O valor do PIB(índice pm) atingiu, em 1996, os 289 milhões de contos, em 1997, os 308 milhões de contos, em 1998, os 343 milhões de contos e, em 1999, os 368 milhões de contos.
CAPÍTULO V
Subsídios
1 - Considerações gerais
No âmbito da apreciação da actividade financeira da Região, realçam-se os subsídios concedidos e pagos, directa ou indirectamente, pela Administração Regional.
Consideram-se subsídios "os fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para as empresas públicas, equiparadas ou participadas destinadas ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua actividade, de níveis de preços inferiores aos respectivos custos de produção." (ver nota 1)
O classificador aprovado pelo Decreto-Lei n.º 112/88, de 2 de Abril, refere, ainda, que os subsídios revestem "a natureza de transferências correntes", tendo, contudo, "características especiais que, sob o aspecto económico, recomendam uma identificação à parte daquelas".
Por sua vez, a Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, que regula a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares, logo no seu artigo 1.º, n.º 1, obriga a "publicidade das transferências correntes e de capital que os ministérios, as instituições de segurança social, os fundos e serviços autónomos, os institutos públicos e os executivos municipais efectuam a favor de pessoas singulares ou colectivas exteriores ao sector público administrativo a título de subsídio, subvenção, bonificação, ajuda, incentivo ou donativo".
A deliberação, tomada em reunião do Conselho do Governo Regional dos Açores, realizada em 17 de Janeiro de 1997, refere como definição de subsídio a seguinte: "constitui concessão de benefícios financeiros, a celebração de qualquer contrato ou a prática de qualquer acto administrativo que, com carácter discricionário, atribui, a qualquer título, à custa de dinheiros públicos prestações pecuniárias não reembolsáveis, total ou parcialmente, ou reembolsável, sem exigência de juro ou com juro reduzido, qualquer que seja a sua designação ou classificação orçamental."
2 - Âmbito da verificação
As despesas a analisar, inscritas na CRAA, serão as consideradas nos agrupamentos 04 - "Transferências Correntes", 05 - "Subsídios", 06 - "Outras Despesas Correntes", 08 - "Transferências de Capital" e 09 - "Activos Financeiros", que assumam a natureza de subsídios.
2.1 - Procedimentos
Tendo em vista o apuramento do valor global de subsídios pagos pela Região, foram comparados entre si os montantes pagos, indicados nos diferentes Volumes que compõem a CRAA, sendo que os referidos valores, para os mesmos objectivos, são, por vezes, divergentes.
Tomou-se como base para as análises efectuadas o valor indicado no Anexo-Subsídios (15,3 milhões de contos), visto ser o documento específico onde constam as listagens dos subsídios pagos, directa ou indirectamente, pela Região, com as correcções decorrentes das explicações complementares enviadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório.
Considerou-se relevante, também, verificar os montantes pagos por organismo atribuidor de subsídios, bem como o destino das suas aplicações, por sectores de actividade.
Por último, referem-se as irregularidades e/ou anomalias detectadas na CRAA, relativas ao enquadramento legal e à classificação económica dos subsídios atribuídos.
3 - Análise global
O montante total de subsídios dados como pagos, nos diferentes Volumes que compõem a CRAA e nas informações fornecidas pelos Departamentos do Governo Regional e FSA, como se pode verificar no Quadro V. 1, não são totalmente coincidentes.
QUADRO V.1
Valor global de subsídios pagos
3.1 - Subsídios pagos por Secretarias Regionais e FSA's
O Gráfico V.1 apresenta a origem dos apoios atribuídos e pagos,15,3 milhões de contos, por Secretaria Regional e por natureza, incluindo os FSA, associados a cada Secretaria.
GRÁFICO V.1
Subsídios pagos por Secretaria Regional e FSA afins
Numa apreciação global, constata-se, após a correcção efectuada, na sequência dos esclarecimentos prestados pelo GSRPFP, em sede de contraditório, que os apoios concedidos pela Administração Regional directa, rondaram os 62% (9 488 718 contos), sendo os restantes 38% (5 794 262 contos), da responsabilidades dos FSA.
O departamento governamental com maior representatividade, no total de apoios concedidos, foi a Secretaria Regional da Economia, com 50%. Do total de apoios atribuídos por esta Secretaria, foram pagos pelo Fundo Regional de Abastecimento 3 256 972 contos e pelo Gabinete de Planeamento e Gestão de Incentivos 2 729 255 contos, a título não reembolsável.
Tendo em conta a diversidade de rubricas por onde são pagos os subsídios, sistematizou-se a informação nos quadros seguintes, de molde a apresentar, por agrupamento e rubrica, os montantes respectivos.
QUADRO V.2
Subsídios pagos por agrupamentos económicos
Como se pode verificar, 55,6% dos subsídios, pagos, são provenientes de rubricas dos agrupamentos 04 - "Transferências correntes" e 08 - "Transferências de capital", cabendo à rubrica 05 - "Subsídios" 33,8% do total.
3.2 - Divergências entre valores indicados na Conta da Região
As divergências identificadas, no Quadro V. 1, reportam-se à SREC - Direcção Regional da Cultura, uma vez que as correspondentes à SRAS - Direcção Regional de Saúde e à SRE - Direcção Regional do Comércio, Indústria e Energia, se encontram esclarecidas, na sequência das explicações complementares dados pelo GSRPFP, em sede de contraditório.
3.2.1 - Direcção Regional da Cultura
No Quadro V. 3, evidencia-se a diferença existente entre os valores considerados nos Volume I e Anexo - Subsídios, e o montante pago pela DRC, conforme valores facultados pelo serviço, aquando da auditoria aos apoios financeiros, pagos em 2001, no âmbito da Cultura.
QUADRO V. 3
Apoios pagos pela Direcção Regional da Cultura
A diferença indicada no quadro anterior resulta de, quer no Volume I da CRAA, quer no Anexo-Subsídios, não estarem registados os apoios pagos no âmbito do Projecto 01 - Dinamização de Actividades Culturais, no montante de 158,8 mil contos.
3.3 - Divergências entre valores indicados na Conta da Região e nas Contas de Gerências de F.S.A.'s
3.3.1 - Gabinete de Gestão Financeira do Emprego (GGFE)
Comparados os apoios pagos, pelas rubricas da classe 05, constantes do Anexo-Subsídios, com a Conta de Gerência do organismo, verifica-se uma diferença, nesta última, para mais, de 18 406 contos. Conclui-se, deste modo, que não constam da relação de subsídios pagos, indicada no Anexo-Subsídios, os apoios daquele montante.
QUADRO V. 4
Gabinete de Gestão Financeira do Emprego
3.3.2 - Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas
Confrontando os valores enunciados, na listagem anexa à Conta de Gerência, relativos a subsídios pagos em 2001, com os registados no Anexo-Subsídios, verificou-se uma diferença, neste último documento, de menos 103 658 516$00, decorrente da falta de registo dos subsídios atribuídos ao abrigo da Portaria n.º 95/97, de 20 de Novembro, que prevê a comparticipação de $50, por litro de leite recebido pelas indústrias de lacticínios das ilhas de São Miguel, Terceira e Faial.
3.4 - Origem dos pagamentos dos Subsídios
3.4.1 - Subsídios pagos pelo Plano e Despesas de Funcionamento
Os apoios pagos, pelos diferentes departamentos governamentais, com exclusão dos FSA, tiveram origem, na quase totalidade - 97,7% -, nas verbas do Plano de Investimentos. Os restantes 2,3% foram pagos pelas despesas de funcionamento.
QUADRO V. 5
Subsídios pagos pelo Plano e Orçamento de Funcionamento
Discriminam-se, agora, por classificação económica e entidade atribuidora, os valores e o peso relativo dos Subsídios, pagos pelo Plano.
QUADRO V. 6
Subsídios pagos pelo PLANO
Da análise global aos apoios pagos, atribuídos pelos departamentos governamentais, através do Plano, conclui-se que, do total dos pagamentos efectuados pelas rubricas do agrupamento 04 - "Transferências Correntes", apenas 45% são apoios financeiros. Quando analisadas as rubricas dos agrupamentos 05 - "Subsídios" e 09 - "Activos financeiros", verifica-se que os pagamentos, com origem no Plano, sobem para 84,4% e 100%, respectivamente. Os apoios pagos pelas rubricas da classe 06 - "Outras despesas correntes" correspondem a 8,4% dos pagamentos efectuados, por aquela classe.
Por departamento, evidencia-se o montante de apoios pagos, atribuídos pela SRAP, na rubrica 04 02 01 - "Instituições Particulares", que excedeu os pagamentos de facto efectuados. O motivo para a divergência encontrada radica no facto de, no Anexo-Subsídios, surgir um apoio, no montante de 2 400 contos, atribuído a fundo perdido, a Manuel Eleutério Santos Serpa e que não consta da relação remetida por aquela Secretaria.
Igual situação se verifica nos apoios pagos, atribuídos pela SRAS, na rubrica 08 02 03 - "Serviços Autónomos", que excederam os pagamentos efectuados, em 10 000 contos. Esta diferença é explicada pela contabilização de uma transferência paga ao Hospital da Horta, para o seu apetrechamento, e que, segundo o Anexo-Subsídios, é de 220 000 contos, enquanto que no Volume II da CRAA surge com 210 000 contos.
Tendo em linha de conta que as verbas de subsídios mais significativas tiveram origem no Plano (64,8%), entendeu-se articular o referido no capítulo IV - Investimentos do Plano, designadamente no que concerne à sua desagregação, evidenciando os sectores - Gráfico V.2 - que beneficiaram de subsídios governamentais, com origem nas verbas do Plano.
Assim, coube ao sector dinamização do crescimento económico e da competitividade da economia regional o montante mais significativo e que foi de 4 302 549 contos. Este sector inclui os sub-sectores "Agricultura, Pecuária e Silvicultura", "Pesca", "Turismo", "Comércio e Indústria", "Artesanato" e "Sistemas de Incentivos".
GRÁFICO V.1
Distribuição Sectorial dos Subsídios
O sector relativo às infra-estruturas de desenvolvimento foi contemplado com 14% dos apoios concedidos, nomeadamente no sub-sector "Transporte e Comunicações", que cresceram 53%, relativamente ao ano transacto.
No que diz respeito à valorização e aumento dos níveis de protecção da sociedade açoriana, verifica-se que este sector viu atribuídos 9% do total de apoios. Aquele sector engloba os sub-sectores "Saúde e Segurança Social", "Juventude, Emprego e Formação Profissional" e "Educação".
Quanto ao objectivo do Plano, relacionado com a Promoção da sustentabilidade do desenvolvimento e da qualidade de vida, que compreende os sub-sectores "Habitação e Urbanismo", "Cultura", "Desporto", "Ambiente" e "Comunicação Social", os apoios ascenderam a 27% do total - 2 544 626 contos. Nos sub-sectores, realçam-se as verbas da habitação, 1 071 740 contos (42% do sector), e do desporto, com 658 745 contos (25,9% do sector).
Relativamente ao Aumento da eficiência da gestão pública e institucional, que compreende os sub-sectores "Administração Regional e Local" e "Comunidades", os apoios concedidos corresponderam a 3% - 282 474 contos - do total concedido e pago, evidenciando-se o correspondente às autarquias açorianas, para o pagamento de juros de empréstimos municipais, concedidos no âmbito dos contratos ARAAL, no montante de 139 683 contos, ou seja, quase 50% do total atribuído.
Procede-se, de seguida, à mesma análise, na perspectiva dos apoios financeiros pagos por despesas de funcionamento.
QUADRO V.7
Subsídios pagos por DESPESAS DE FUNCIONAMENTO (Orçamento Corrente)
Os subsídios pagos, nas rubricas 04 02 01 e 04 03 01, ambas da SREC, excederam os pagamentos efectuados, devido à dedução de reposições abatidas nos pagamentos.
3.4.2 - Subsídios pagos pelos Fundos e Serviços Autónomos
Apresenta-se, agora, a totalidade de subsídios atribuídos e pagos pelos FSA, cerca de 5,8 milhões de contos.
QUADRO V. 8
Apoios pagos por FUNDOS E SERVIÇOS AUTÓNOMOS
A merecer destaque, refere-se, por último, que, do total de subsídios atribuídos por origem - Plano, Despesas de Funcionamento e Fundos e Serviços Autónomos -, coube ao Plano a maior percentagem - 60,7% -, e aos FSA - 37,9%.
4 - Irregularidades/Anomalias
4.1 - Dos subsídios referenciados na Conta
Apuraram-se irregularidades e anomalias, relativamente aos requisitos legalmente exigidos na atribuição dos subsídios, constantes do Anexo à CRAA, a saber:
4.1.1 - Enquadramento legal
Enquadrados no EPARAA, foram atribuídos, pela Administração Pública Regional, 261 apoios financeiros, num total de 1 098 961 contos. Foram, ainda, pagos 191 apoios sem qualquer enquadramento normativo, no montante de 383 676 contos;
Ao abrigo de Portarias e Despachos avulsos, confundindo-se com o enquadramento legal, detectaram-se 51 casos, no valor global de 213 095 contos, todos eles pagos pela Direcção Regional da Educação;
Nos termos do Decreto Legislativo Regional n.º 29-A/96, de 3 de Dezembro, e dos Decretos Regulamentares Regionais n.os 2-A/00/A, de 25 de Janeiro, e 33/00/A, de 11 de Novembro, pagaram-se, respectivamente, 800 contos, 8 730 contos e 78 113 contos de subsídios. Os diplomas em referência definem as estruturas orgânicas do VII e VIII Governos Regionais dos Açores, sem que façam, no entanto, qualquer referência, directa ou indirecta, à atribuição de subsídios;
Tendo por objectivo apoiar financeiramente as actividades culturais e proteger o património cultural da Região, conforme o previsto no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 10/80/A (ver nota 2), de 12 de Março, o Fundo Regional de Acção Cultural, tomando por base o diploma que define as suas competências, patrocinou, a fundo perdido, várias actividades;
A Direcção Regional do Ambiente, ao abrigo do diploma que regulamenta a sua orgânica - Decreto Regulamentar Regional n.º 12/00/A, de 18 de Abril -, apoiou várias entidades privadas/particulares, num total de 39 984 contos;
O Decreto Legislativo Regional n.º 34/86/A, de 31 de Dezembro, regulamenta o associativismo agrícola na Região Autónoma dos Açores, bem como define as modalidades de apoio a prestar pelo Governo Regional, às entidades que revestem a forma de associativismo agrícola. O seu artigo 11.º refere que, sem prejuízo dos apoios previstos na lei geral aplicável, o Governo Regional poderá prestar apoio técnico.
Ora, precisamente com base neste diploma, foram atribuídos cerca de 330 240 contos de subsídios, com o objectivo de "apoiar o funcionamento", a "construção de nova sede", "prestação de serviço no âmbito da inseminação artificial", "colocação de cartaz publicitário para promoção de carne".
Por apoio técnico entende-se prestar assistência técnica, jurídica e contabilística (alínea a) do artigo 13.º) e promover ou colaborar na formação profissional de dirigentes e quadros das associações agrícolas (alínea b) do artigo 13.º).
Ao abrigo dos Decretos Legislativos Regionais n.os 4/00/A, de 18 de Janeiro, e 8/01/A, de 21 de Maio, que aprovaram os Orçamentos da Região Autónoma dos Açores para aqueles anos, foram atribuídos, respectivamente, 978 174 contos e 107 759 contos. O primeiro valor engloba a verba atribuída à SATA Air Açores, S. A. - 975 000 contos -, pela prestação de serviço público, e à Universidade do Porto - 3 174 contos -, para apoio ao estudo da "galinhola do Pico". O segundo integra apoios concedidos à LOTAÇOR, nos montantes de 93 824 contos e 13 935 contos, que foram distribuídos por três juntas de freguesia.
Em suma, o Quadro V. reflecte, em termos relativos e absolutos, o número e o valor dos apoios atribuídos e pagos de forma irregular.
QUADRO V.9
Enquadramento legal
Considerando o ano anterior, verifica-se uma redução de 32% no número de casos, cujo enquadramento legal estava incorrecto ou inexistente, mas com valor superior.
4.1.2 - Classificação Económica
Embora se verifiquem melhorias relativas à informação disponibilizada no Anexo à CRAA - Subsídios (indicação da classificação económica, do programa, projecto e acção), constata-se, ainda, existirem, em alguns departamentos e para os mesmos apoios, interpretações diferentes para os requisitos de classificação, consoante os documentos consultados.
Da situação relatada anteriormente, destacam-se apoios atribuídos pela Direcção Regional do Ambiente, cuja informação retirada do Anexo - Subsídios, sobre a classificação económica e acção, difere da indicada no Volume II.
Importa, ainda, referir que, alguns departamentos mencionam, no final das respectivas listagens dos apoios atribuídos, as rubricas da classificação económica por onde foram pagos, sem, no entanto, as afectar individualmente aos respectivos apoios. A título de exemplo, destacam-se as Direcções Regionais da Cultura, da Educação Física e Desportos e da Saúde.
Por seu turno, o Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas atribuiu um apoio reembolsável, com o fundamento de "apoio financeiro" e com a duração de um ano, a partir da data do pagamento efectivo do subsídio, no montante de 50 000 contos, à UNIQUEIJO, CRL, pela rubrica 04 02 01 - "Instituições Particulares", quando devia ter sido atribuído pela rubrica 09 05 03 - "Empréstimos a curto prazo (Outros sectores)".
A Direcção Regional dos Recursos Florestais atribuiu e pagou quatro apoios, pelo capítulo 50, rubrica 06 03 00. No volume II, naquele capítulo, não constavam tais pagamentos.
5 - Conclusões
V.1 - Em 2001, a Região pagou, a título de subsídios, cerca de 15,3 milhões de contos, dos quais, 14,2 milhões foram a fundo perdido e o restante de natureza reembolsável;
V.2 - Perante as divergências encontradas nas diferentes componentes da CRAA, optou-se pela contida no Anexo-Subsídios, visto ser o documento específico, onde constam as listagens dos subsídios pagos, directa ou indirectamente, pela Região;
V.3 - Foram detectadas divergências entre o Volume I, o Anexo-Subsídios e os dados facultados, directamente, pelas Direcções Regionais e Fundos e Serviços Autónomos, relativamente aos montantes globais de subsídios pagos (ver Quadro V. 1), nomeadamente, nas Direcções Regionais da Cultura, Saúde e Comércio, Indústria e Energia;
V.4 - Os departamentos do Governo Regional pagaram, em 2001, quase 9,5 milhões de contos como subsídios, sendo a Secretaria Regional da Economia a responsável por cerca de 46% do concedido e pago;
V.5 - O sector mais beneficiado foi o da "dinamização do crescimento económico e da competitividade da economia regional", que recebeu 4,3 milhões contos (47% do total);
V.6 - Do total de subsídios atribuídos, por origem, coube ao Plano e Fundos e Serviços Autónomos, respectivamente, as maiores percentagens - 60,7% e 37,9%;
V.7 - As Contas de Gerência do Gabinete de Gestão Financeira do Emprego e do Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas indicam pagamentos de apoios, para além dos constantes no Anexo-Subsídios. Os montantes rondam, no primeiro caso, os 18 406 contos, enquanto que, no segundo, totalizam 103 658 contos;
V.8 - A atribuição de apoios continua a ser enquadrada em diplomas que regulam a orgânica dos organismos atribuidores ou respectivos órgãos tutelares, que aprovam o ORAA e que definem o EPARAA;
V.9 - O Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas atribuiu um apoio reembolsável, com o fundamento de "apoio financeiro" e com a duração de um ano, a partir da data do pagamento efectivo do subsídio, no montante de 50 000 contos, à UNIQUEIJO, CRL, pela rubrica 04 02 01 - "Instituições Particulares", quando deveria ter sido pela rubrica 09 05 03 - "Empréstimos a curto prazo (Outros sectores) ";
V.10 - A CRAA não reflecte, à semelhança dos anos anteriores, o total de subsídios efectivamente pagos, porquanto alguns departamentos do Governo informaram valores diferentes dos indicados na CRAA, assim como os FSA nas suas Contas de Gerência.
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
V.2.3 - O diferencial entre o Volume I e o Anexo - Subsídios deve-se ao facto de não se considerarem as transferências orçamentais do plano de investimentos como subsídios. Estas transferências destinam-se a investimentos das diferentes unidades de saúde.
As divergências detectadas devem-se às seguintes razões:
a)Direcção Regional da Saúde - O valor de subsídios atribuídos a considerar é de 53 940 000$00 (Volume I).
Embora tenham sido remetidas pelo serviço, as listagens constantes no Anexo Subsídios, entendeu esta Direcção Regional considerar apenas os atribuídos às seguintes entidades:
Casa de Saúde de São Rafael - 3.940.000$00
Juntas de Freguesia - 20.000.000$00
Casa de Saúde Espírito Santo - 30.000.000$00
b)Direcção Regional da Cultura - A não consideração do montante de 158 841 322$00, de subsídios atribuídos pela Direcção Regional da Cultura, no Volume I e Anexo - Subsídios deveu-se à não inclusão do projecto 01 - Dinamização de actividades culturais, nas listagens remetidas a esta Direcção Regional por parte do serviço em causa.
c)Direcção Regional do Comércio, Indústria e Energia - Relativamente a esta Direcção e no que diz respeito às listagens remetidas pela Secretaria Regional da Economia, confirmou-se que o total de subsídios atribuídos foi de 243 896 448$00, conforme Volume I e Anexo - Subsídios.
V.7 - O montante de subsídios atribuídos quer pelo Gabinete de Gestão Financeira do Emprego, quer pelo Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas, constante no Anexo - Subsídios coincide com as listagens remetidas a esta Direcção Regional.
As justificações dos serviços para as diferenças encontradas, juntam-se em anexo.
V.9 - Vão ser feitas diligências junto do Serviço em causa, para ter um maior cuidado na utilização das rubricas orçamentais da despesa.
V.10 - A referência feita, no presente relatório, às divergências entre o total dos subsídios efectivamente pagos por alguns Departamentos Governamentais e os indicados na CRAA, não se verificou na nossa análise, uma vez que os dados remetidos pelos serviços, são todos coincidentes com os elementos constantes da CRAA.
Comentário
V.2, V.3. e V.7 - Apesar dos esclarecimentos prestados, foi possível apurar, ainda, diferenças quanto ao montante total pago como subsídios, inscrito no Anexo à CRAA - Subsídios e o determinado em sede de Parecer (vide Quadro V. 1).
Assim, deverá ser deduzida ao montante total pago pela Direcção Regional da Saúde, indicado no Anexo à Conta da Região - Subsídios, a importância de 1 618 932 000$00 paga como transferências e destinada a investimentos em diferentes unidade de saúde.
Em situação inversa estão os subsídios pagos pela Direcção Regional da Cultura, no âmbito do projecto 01 - Dinamização de Actividades Culturais (158 841 322$00), pelo Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas, decorrente dos subsídios atribuídos ao abrigo da Portaria n.º 95/97, de 20 de Novembro (103 658 516$00) e do Gabinete de Gestão Financeira do Emprego, resultante de vários apoios atribuídos em 1999 e 2000 mas, apenas, pagos em 2001 (18 406 312$00).
V.9 e V.10 - As respostas sobre estas questões nada acrescentam ao relatado.
(nota 1) A definição aqui apresentada foi extraída da Circular n.º 1168, da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, datada de 15 de Julho de 1988, sobre o novo esquema de classificador económico, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 112/88, de 2 de Abril.
(nota 2) Cria vários organismos na dependência da SREC.
Capítulo VI
Contas de Ordem
Neste Capítulo, procede-se à análise dos valores transitados na Conta de 2001, na componente Contas de Ordem, dividida em duas partes, uma dedicada aos Fundos e Serviços Autónomos e outra às Receitas Consignadas.
Nos FSA, analisam-se os valores das receitas próprias transitadas pelos cofres da Região, ao abrigo do artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, confrontando-os com os inscritos nas respectivas Contas de Gerência.
Na parte respeitante à Receita Consignada, para além da verificação, procurar-se-á analisar o impacto dos valores globais transitados na CRAA, assim como o resultado da auditoria realizada em 1999, nomeadamente na parte referente à existência de saldos que têm vindo a transitar de gerência em gerência, sem serem entregues aos respectivos destinatários.
1 - Valores Transitados
A receita contabilizada, em Contas de Ordem, atingiu cerca de 41,3 milhões de contos, mais 1,7 milhões do que o orçamentado, o que correspondeu a uma taxa de execução de 104,1%.
A despesa realizada totalizou 38,5 milhões de contos, tendo transitado, em saldo, 5,6 milhões, valor que engloba os 2, 9 milhões existentes no final de 2000.
QUADRO VI.1
Execução das Contas de Ordem, Pr. correntes
A receita de Contas de Ordem, ao longo do quadriénio 1998 - 2001, é a constante do Quadro VI.2.
QUADRO VI.2
Evolução das Contas de Ordem
O peso das Contas de Ordem, no total da Receita da CRAA, manteve-se no mesmo patamar da média dos anos anteriores, sendo de 22,7% em 2001. Situação praticamente idêntica ocorreu para o caso da Despesa (21,5%).
I - Fundos e serviços autónomos
De acordo com o estipulado no Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro, as receitas próprias dos FSA, iguais ou superiores a 10.000 contos, devem ser entregues nos Cofres da Região, de modo a possibilitar o controlo financeiro daqueles organismos.
A presente análise resulta, por isso, do cruzamento entre os valores entregues e recebidos no Tesouro pelos diferentes serviços, enquadrados naquela norma, e os escriturados nas respectivas Contas de Gerência.
As divergências detectadas entre os valores constantes nos mapas "Contas de Gerência" e os referenciados no Volume II da CRAA, adiante descritas no Quadro VI.I.1, foram objecto de análise, com vista à compreensão dos motivos da sua existência. Na maioria dos casos, tornou-se necessário oficiar aos serviços, no sentido de se esclarecerem as dúvidas suscitadas. Foi, ainda, necessário contactar a Direcção Regional do Tesouro para informar sobre situações que não puderam ser clarificadas junto dos serviços (FRASE, JAPPD, FRT, Fundo Escolar EB 2,3 de Roberto Ivens, Fundo Escolar EB 2,3 Padre João José do Amaral, Lagoa, Fundo Escolar EB 2,3 Gaspar Frutuoso, Ribeira Grande, Fundo Escolar EB 2,3 de Arrifes, Fundo Escolar da Escola Básica Integrada do Corvo, Fundo Escolar da Área Escolar de Lagoa).
QUADRO VI.I.1
Divergências
Parte significativa das divergências apontadas no quadro VI.I.1 foram justificadas pelos serviços do seguinte modo:
Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas - A divergência encontrada entre as entregas no Tesouro consideradas na CRAA e contabilizadas na Conta de Gerência é de 5.237.820$00. Este valor é referente à importância entregue no cofre da Região e não requisitada por corresponder a transferências do ORAA e não a receita própria.
No mapa de Conta de Gerência do IAMA, não consta qualquer valor no saldo final de 2001, deduzindo-se pelo seu incorrecto preenchimento.
Junta Autónoma do Porto de Ponta Delgada - A Capitania do Porto de Vila do Porto cobrou uma receita de 1.606.001$00 no ano de 2000, importância entregue nos cofres da RAA, em cumprimento do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro.
A classificação errada da receita, por parte daquela capitania, originou que a RAA não a considerasse como receita própria da JAPPD, na CRAA de 2000. A divergência de 809.715$90, existente no saldo inicial, resulta desse facto, uma vez que a JAPPD apenas contabilizou essa parcela da receita em 2000. Os restantes 796.285$00 foram considerados em 2001, mas a RAA continuou a não os incluir como receita própria da JAPPD.
No ano de 2001, a Capitania do Porto de Ponta Delgada entregou no Tesouro, a favor da JAPPD, uma receita de 669.905$00, que, por lapso daquela Junta, só foi considerada em 2002.
A diferença de 126.380$00, do recebido no Tesouro em 2001, deve-se a que a Região considerou os 669.905$00, não contabilizados pela JAPPD, e não contabilizou os 796.285$00 considerados pela Junta.
A divergência no saldo final de 2001 (936.095$90) resulta do somatório das divergências apuradas no saldo inicial (809.715$90) com as importâncias não consideradas pela RAA, como receita própria da Junta, e que esta contabilizou como tal (126.380$00).
Fundo Regional dos Transportes - A discrepância de 99.407.552$00 nas entregas no Tesouro entre a CRAA e a Conta de Gerência, corresponde ao valor do Imposto de Circulação e Camionagem que é cobrado pela Direcção-Geral das Finanças e entregue directamente no Tesouro Regional, razão pela qual não é considerado no Mapa da Conta de Gerência do FRT como entregue no Tesouro.
Após várias diligências por parte da Comissão de Gestão do FRT, no sentido de apurar o valor do referido imposto, tal só lhes foi comunicado a 6 de Março de 2002, pela DROT.
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada de Santa Maria - A diferença encontrada entre o saldo final de 2000 e o inicial de 2001 divide-se em duas parcelas. A primeira, no valor de 644 205$00, deve-se à receita própria arrecadada no mês de Dezembro, que só deu entrada na DROT em Janeiro de 2001. A segunda parcela, no valor de 24.700$00, por lapso, não foi entregue no Tesouro na devida altura, mas em Maio de 2001.
Os valores entregues e requisitados no Tesouro não vêm reflectidos no Mapa de Conta de Gerência. Foram enviadas, a este Tribunal, as guias de receita e requisição de fundos solicitadas, que confirmam o valor inscrito na CRAA.
Fundo Escolar da EB 2,3 Arrifes - Anexas ao ofício de esclarecimento das divergências apuradas, foram enviadas as guias de receita e as requisições de fundos, através das quais se conclui que a divergência de 24 053$00, apurada no valor recebido no Tesouro entre a Conta de Gerência - 27.199.136$00 - e a CRAA - 27.175.083$00, se refere a uma guia de receita classificada em consignação de receitas - Profij, que a RAA não considerou - e bem -como receita própria entregue no Tesouro .
O valor constante na Conta de Gerência como pago pelo Tesouro não corresponde ao somatório das requisições de fundos, confirmando estas o valor inscrito na CRAA.
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada das Lajes do Pico - Existe uma divergência de 1.827.254$00 entre a Conta de Gerência e a CRAA, nos valores pagos pelo Tesouro. Esse valor é referente à requisição de fundos de Dezembro de 2001, que não entrou no Fundo, não sendo, por isso, considerada, tendo, no entanto, sido contabilizada pela Região.
Fundo Escolar da Área Escolar de Angra do Heroísmo - Existem divergências nos valores recebidos no Tesouro. O Fundo enviou novo Mapa de Conta de Gerência com os valores corrigidos, assim como cópia das guias de entrega das receitas e de requisição de fundos, confirmando-se os valores constantes da CRAA.
Fundo Escolar da Escola Básica 3/Secundária da Ribeira Grande - Apesar do valor do saldo final, mencionado no mapa de Conta de Gerência, não resultar do somatório do saldo inicial com as receitas subtraídas das despesas, ao efectuar-se a soma das guias de receita entregues no Tesouro, na gerência de 2001, apura-se o valor constante na CRAA.
Relativamente ao Fundo Regional de Acção Social Escolar, a CRAA considera, nos valores recebidos no Tesouro, 87.275.524$00, o que diverge do reflectido na Conta de Gerência do Fundo e na certidão da DROT - 87.245.524$00 - em 30.000$00. Não foi possível detectar a razão da existência desta divergência.
Em grande parte dos Fundos e tal como o ocorrido em anos anteriores, as divergências apuradas resultam de os valores das Receitas Próprias entregues e requisitados no Tesouro e, por vezes, do Saldo Inicial ou Final não se encontrarem reflectidos no mapa da Conta de Gerência, na rubrica específica para os movimentos em causa. Estão nesta situação os seguintes Fundos:
Fundo Escolar da Escola EB 2,3 Gaspar Frutuoso;
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada dos Biscoitos;
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada da Graciosa;
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada de S. Roque do Pico;
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada da Maia;
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada do Corvo;
Fundo Escolar da Escola Básica P.e Jerónimo Emiliano de Andrade;
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada de Povoação;
Fundo Escolar da Área Escolar dos Ginetes;
Fundo Escolar da Área Escolar de Ponta Delgada;
Fundo Escolar da Área Escolar da Ribeira Grande;
Fundo Escolar da Área Escolar de Rabo de Peixe;
Fundo Escolar da Área Escolar de Capelas;
Fundo Escolar da Área Escolar dos Arrifes;
Fundo Escolar da Área Escolar da Praia da Vitória;
Fundo Escolar da Área Escolar de Vila Franca do Campo;
Fundo Escolar da Área Escolar de Lagoa;
Fundo Escolar da Escola Básica 2,3 Padre João José do Amaral, Lagoa
Os restantes Fundos consideram nos recebimentos ou entregas no Tesouro, ou nos saldos inicial ou final, valores divergentes dos da CRAA. Analisadas as guias de receita ou as requisições de fundos enviadas pelos serviços contactados, para o esclarecimento das situações, vieram a confirmar-se os valores constantes na CRAA, indicando que os mapas das Contas de Gerência dos Fundos estavam indevidamente preenchidos (Quadro VI.I.2).
Foi isso mesmo que sucedeu com os Fundos a seguir indicados:
Fundo Regional de Acção Cultural;
Fundo Escolar da Escola Secundária G/B de Domingos Rebelo;
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada das Flores;
Fundo Escolar da Escola Básica Integrada/S Nordeste;
Escola EB 2,3 Angra do Heroísmo;
Escola Básica Integrada da Madalena;
Conservatório Regional de Angra do Heroísmo;
Fundo Escolar da Escola EB 2,3 Roberto Ivens;
Fundo Escolar da Escola EB 2,3 Rui Galvão de Carvalho.
Como, na larga maioria dos casos, as divergências apuradas se devem à omissão da contabilização dos fluxos de receitas próprias com o Tesouro, conclui-se que as referências efectuadas em Pareceres anteriores subsistem. Não obstante isso, o certo é que os Fundos Escolares persistem nos mesmos erros, pelo que importa prosseguir na formação orientada, em ordem a um melhor e maior conhecimento das diferentes rubricas de classificação económica.
QUADRO VI.I.2
Mapas de Conta de Gerência indevidamente preenchidos (Escudos)
I.1 - Aspectos relevantes decorrentes de Verificações Internas e da realização de Auditorias
Das verificações efectuadas a Fundos e Serviços Autónomos, referentes à Gerência de 2001, realçam-se as seguintes conclusões e recomendações, entretanto aprovadas:
Conclusões:
1 - O orçamento privativo nem sempre foi elaborado, conforme o definido na a) do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 16/91/A, de 2 de Maio;
2 - Os orçamentos ordinários e as respectivas alterações nem sempre foram remetidas à SRATC, contrariamente ao estipulado na Resolução n.º 2/92, de 17 de Setembro, do Tribunal de Contas;
3 - As Contas de Gerência nem sempre são instruídas com todos os documentos constantes das Instruções do Tribunal de Contas;
4 - Deficiências no preenchimento de Mapas diversos, constantes nos processos de Contas de Gerência;
5 - Os saldos de gerência e as receitas próprias nem sempre foram entregues nos cofres da Região.
Recomendações:
1 - Elaboração do orçamento privativo, de acordo com a alínea a) do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 16/91/A, de 2 de Maio, e submissão à aprovação da tutela;
2 - Deverão respeitar-se os prazos definidos na Resolução do TC - 2.ª Secção, n.º 2/92, de 17 de Setembro, para remessa dos orçamentos e respectivas alterações;
3 - As Contas de Gerência devem ser acompanhadas dos documentos constantes das Instruções do Tribunal de Contas para a organização e documentação das contas dos serviços com contabilidade orçamental (Instruções n.º 1/93);
4 - Os documentos que certificam as importâncias constantes das Contas de Gerência devem ser correctamente preenchidos, de forma a garantirem-se sistemas de informações fiáveis e a respeitar-se o disposto nas Instruções do Tribunal de Contas;
5 - Os saldos de gerência, bem como a totalidade das receitas próprias, devem ser depositados nos Cofres da Região, conforme o estipulado no Decreto Regulamentar Regional n.º 1/84/A, de 16 de Janeiro.
II - Receita consignada
A Receita Consignada é constituída por fluxos, que transitam pelos cofres do Tesouro sem estarem sujeitos às regras e princípios estatuídos na Lei de Enquadramento do Orçamento, visto não se tratarem de operações orçamentais. Ao darem entrada nos cofres da Região, são afectos aos respectivos beneficiários.
As importâncias provindas da Receita Consignada encontram-se, assim, sujeitas à exigência do duplo cabimento. Na óptica da despesa das RC, para que tais recursos possam ser entregues aos correspondentes destinatários, deverão ser previamente recebidos nos cofres da Região.
De acordo com o artigo 41.º, n.º 1, alínea f), e do artigo 42.º, ambos da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, a movimentação destes fundos constitui um dos aspectos que devem ser apreciados em sede de emissão de Parecer sobre a CRAA.
Na análise que se segue, aprecia-se a evolução das diferentes rubricas da Receita Consignada e respectivos saldos.
1 - Receita
Os valores arrecadados, em 2001, situaram-se nos 32,9 milhões de contos, dos quais, 46,7% correspondem a Transferências do Estado destinadas a Autarquias Locais.
As transferências do FEDER são outra das componentes mais significativas, concentrando 28,3% da receita. Se a estas se somarem as restantes transferências da União Europeia, provenientes do FSE, PROCOM e Outras, conclui-se que os fluxos da União Europeia para Outras Entidades representam 39,7% da receita total.
GRÁFICO VI.II.1
Receita consignada por rubrica
Dos 26,9 milhões de contos previstos de Receita Consignada, os valores arrecadados deram origem a um desvio de 6 milhões. A taxa de execução posicionou-se, deste modo, nos 122,31%.
Para aquela taxa contribuiu, principalmente, a rubrica "Entregas do FEDER a Fundos e serviços Autónomos, a Autarquias Locais e Empresas Públicas da Região", cujo desvio totalizou 3,8 milhões de contos.
A execução das principais rubricas da Receita Consignada encontra-se espelhada no quadro seguinte (teve-se em consideração, para o caso dos fluxos da UE, os montantes tal como foram analisados no capítulo X.).
QUADRO VI.II.1
Execução da Receita (10(elevado 3) Escudos)
2 - Despesa
A despesa prevista totalizou 31,3 milhões de contos, originando um aumento no saldo acumulado, uma vez que 1,6 milhões de receita não foram transferidos para os respectivos destinatários (Quadro VI.II.2).
As Transferências do Estado e as "Entregas do FEDER a Fundos e Serviços Autónomos, a Autarquias Locais e Empresas Públicas da Região" continuam a ser as rubricas com maiores valores, atingindo, no seu conjunto e em termos percentuais, 75% do total.
GRÁFICO VI.II.2
Despesa Consignada
As importâncias a entregar aos correspondentes destinatários não se limitam ao valor orçamentado, mas ao volume das retenções, incluindo os saldos transitados de exercícios anteriores.
Em resumo, os valores transitados pela CRAA, ao abrigo da Receita Consignada, foram os seguintes:
QUADRO VI.II.2
Receita Consignada
3 - Resultados da Auditoria
A auditoria efectuada à Receita Consignada, em 1999, permitiu obter um conhecimento mais aprofundado das situações a regularizar, aspecto a que se vinha fazendo referência desde o Parecer sobre a CRAA de 1996.
Foram várias as rubricas que se encontravam com saldos em trânsito com (356.159.035$00) (ver nota 1) ou sem movimento (647.552$00) (ver nota 2).
Destes valores, foram transferidos para a CRAA, durante 2001, os saldos em trânsito constantes do quadro seguinte, que totalizam 4.430 contos. O saldo existente, no final de 2000, foi anulado, através da contabilização em Outras Receitas Correntes (ver capítulo II, ponto 1, divergência n.º 7), nos termos do despacho do SRPFP, de 26 de Novembro de 2001.
QUADRO VI.II.3
Saldos em trânsito transferidos para a Conta da Região
A rubrica 15.02.38 - Transferências do Estado destinadas às Autarquias Locais tinha, em 2000, um Saldo Final de 67.454.741$00, enquanto que o Saldo Inicial, de 2001, é de 57.214.000$00. A diferença de 10.240.741$00 é, precisamente, o valor que se encontrava em trânsito, em 1999. Partindo do princípio que este saldo foi regularizado, não se encontra a contrapartida para tal regularização.
O saldo final de 2000, da rubrica 15.02.19 - ADSE, no valor de 74.784$00, foi anulado, passando, no saldo inicial de 2001, para a rubrica 15.02.20 - Organismos de Previdência e Abono de Família, uma vez que se encontrava mal classificado naquela primeira rubrica.
Houve, ainda, saldos regularizados no decurso de 2001, tendo transitado, para 2002, nulos ou com valores inferiores aos de 2001.
A correcção de saldos daqui resultantes é de 79.327.394$00 e as rubricas em questão são as seguintes:
QUADRO VI.II.4
Saldos regularizados em 2001
Não obstante isso, e apesar da regularização de saldos efectuada, ficaram ainda por regularizar as seguintes rubricas:
QUADRO VI.II.5
Rubricas por regularizar
Em conclusão, verifica-se que, passados dois anos da data da elaboração da auditoria às Receitas Consignadas, persistem, ainda, alguns saldos por regularizar.
Da comparação entre a informação constante nos dois Volumes da CRAA, verificou-se que:
Algumas rubricas que foram eliminadas em 2000 continuam a constar do Volume I da CRAA:
15.02.12 - Assistência Tuberculose aos Funcionários e Familiares
15.02.16 - Caixa de Previdência do Ministério da Educação
15.02.17 - Instituto do Professorado Português
15.02.27 - Contagem Papel Proc. Execução Fiscal Administrativa
A rubrica 15.02.33 - Custas em Processos de Contra - Ordenação -, encontra-se no Volume II da CRAA, mas não no Volume I.
A doação do Governo da Noruega, destinada à rede de frio na Região, continua classificada no capítulo 15 no grupo 02, mas não tem número do artigo.
III - Conclusões
VI.1 - A CRAA considera nos valores recebidos no Tesouro, do Fundo Regional de Acção Social Escolar, 87.275.524$00, valor divergente do reflectido na Conta de Gerência do Fundo e na certidão da DROT - 87.245.524$00 - em 30.000$00;
VI.2 - A rubrica 15.02.38 - Transferências do Estado destinadas às Autarquias Locais tinha, em 2000, um Saldo Final de 67.454.741$00, enquanto que o Saldo Inicial de 2001 é de 57.214.000$00. A diferença de 10.240.741$00 é, precisamente, o valor que se encontrava em trânsito em 1999. Partindo do princípio que este saldo foi regularizado, não existem elementos na CRAA que o confirmem;
VI.3 - Os valores entregues e recebidos pelos diferentes FSA, referenciados no Volume I da CRAA, são, por vezes, divergentes dos constantes nas respectivas Contas de Gerência. Em grande parte das situações, as divergências apuradas resultam de não se reflectir, no mapa da Conta de Gerência, na rubrica específica, os movimentos em causa. Há ainda situações em que o motivo das divergências resulta de deficiências no preenchimento dos mapas das Contas de Gerência;
VI.4 - Na sequência da realização de uma auditoria aos saldos das rubricas da Receita Consignada, em 1999, onde se concluiu pela existência de diversos saldos a necessitarem de regularização, decorridos dois anos, verifica-se que persistem, ainda, alguns saldos por regularizar.
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
VI.1 - Confirmamos o valor de 87.275.524$00 constante da Conta da Região de 2001. O valor considerado na Certidão de Contas de Ordem e no respectivo serviço foi já rectificado aquando da emissão da Certidão de Contas de Ordem deste serviço referente ao ano de 2002.
VI.2 - Confirmamos que se trata, de facto, da regularização do saldo de 10.240.741$00.
VI.3 - Os serviços da DROT continuarão a promover diligências junto dos serviços autónomos, no sentido dos mesmos ultrapassarem as deficiências detectadas.
VI.4 - Os saldos mencionados estão a ser regularizados anualmente. Efectivamente, em 2002, mais alguns ficarão com a situação regularizada. Salienta-se, contudo, que algumas rubricas estão a registar movimentos, portanto, não são passíveis de extinção.
Comentário
VI.1 - A regularização efectuada só poderá ser confirmada quando se proceder à análise da Conta da Região de 2002.
VI.2 - O GSRPFP confirma a regularização do saldo de 10.240.741$00.
(nota 1) As rubricas com movimentos e saldos em trânsito totalizavam, no final de 2000, 356.159.035$00.
(nota 2) As rubricas sem movimentos e com saldos em trânsito totalizavam, no final de 2000, 647.552$00.
CAPÍTULO VII
Dívida pública
A presente análise abrange o Sector Público Administrativo (SPA) e tem por base as informações contidas nos Volumes I e II da CRAA de 2001, os elementos existentes neste Tribunal, designadamente as Contas de Gerência dos FSA e dos organismos integrados no Serviço Regional de Saúde (SRS), bem como todas as informações solicitadas a diversas entidades, com vista à confirmação dos valores contabilizados na CRAA.
A apreciação a efectuar à dívida pública, nomeadamente, as responsabilidades directas ou indirectas da Região, decorrentes da assunção de passivos ou do recurso ao crédito público, no primeiro caso, e a concessão de avales, no segundo, integra-se no conjunto das atribuições e competências cometidas ao Tribunal de Contas, em sede de elaboração do Relatório e Parecer sobre a CRAA, e encontra o seu suporte legal na conjugação dos artigos 41.º e 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (ver nota 1).
I - Administração directa
O enquadramento jurídico da dívida reside, basicamente, no EPARAA, na LFRA, no Decreto-Lei n.º 336/90, de 30 de Outubro - diploma que define o regime de endividamento e de financiamento dos défices das Regiões Autónomas -, assim como no Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro, que estabelece o regime da concessão de avales.
Tanto o EPARAA (ver nota 2), como a LFRA (ver nota 3), determinam que a RAA pode contrair empréstimos internos e externos, de médio e longo prazos, exclusivamente destinados a financiar investimentos ou a substituir e amortizar empréstimos anteriormente contraídos. Todavia, a contracção de empréstimos externos carece de autorização prévia da Assembleia da República, após audição do Governo da República. Além disso, anualmente, no diploma que aprova o ORAA, estabelece-se o valor máximo dos empréstimos a contrair (ver nota 4), enquanto que, no diploma que aprova o OE, fixa-se o acréscimo líquido de endividamento para a Região (ver nota 5), não devendo, em todo o caso, o serviço da dívida total exceder 25% das Receitas Correntes do ano anterior (exceptuando as Transferências do Estado) (ver nota 6).
Para superar dificuldades de tesouraria, "(...)...as Regiões Autónomas poderão recorrer a empréstimos de curto prazo, que deverão estar liquidados no último dia do ano e que não deverão ultrapassar 35% das receitas correntes cobradas no exercício anterior." (ver nota 7)
O Governo Regional tem, ainda, poderes para garantir operações financeiras internas e externas, requeridas para execução de empreendimentos de reconhecido interesse económico e social, através de avales. A sua concessão é subordinada a limites fixados estatutariamente (ver nota 8) e anualmente revistos, por Resolução da ALRA.
As normas específicas para o ano económico de 2001, que a seguir se transcrevem, impõem as seguintes limitações e condicionantes:
Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro - Aprova o OE para 2001
Artigo 78.º
"As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira não poderão contrair empréstimos que impliquem um aumento do seu endividamento líquido em montante superior a 6 milhões de contos para a Região Autónoma da Madeira e 6 milhões de contos para a Região Autónoma dos Açores, incluindo todas as formas de dívida."
Lei n.º 85/2001, de 4 de Agosto - Primeira alteração ao OE para 2001
Artigo 62.º
"Fica o Governo autorizado, através do Ministro das Finanças, que terá a faculdade de delegar, e sujeito ao limite estabelecido no artigo 71.º:
a) ...
b) ...
c) A assumir passivos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, até ao limite de 24 milhões de contos, na proporção de 12 milhões de contos por cada Região."
Lei n.º 88/2001, de 10 de Agosto - Autorização para contracção de empréstimos externos pela Região Autónoma dos Açores:
Artigo 1.º
1 - O Governo Regional dos Açores poderá recorrer a endividamento externo, junto de instituições internacionais, até ao montante de 18.190 milhares de contos.
2 - Os empréstimos a contrair (...) subordinar-se-ão às seguintes condições gerais:
a) Serem aplicados no financiamento de investimentos ...;
b) Serem aplicados na reestruturação da dívida pública regional;
c) ...
Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A, de 21 de Maio - Aprova o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para o ano de 2001:
Artigo 4.º
"Os empréstimos a realizar pelo Governo Regional devem subordinar-se às seguintes condições gerais:
a) ...
b) Serem amortizáveis, a colocar junto das instituições financeiras ou outras entidades, nacionais ou internacionais, sendo a opção por umas ou outras determinada pela consecução de condições favoráveis para a Região;
c) Não ultrapassar o montante de 6 milhões de contos de endividamento líquido, a serem aplicados no financiamento do plano de investimento da Região;
d) ...;
e) ..."
1 - Empréstimos contraídos em 2001
No ano em análise, a RAA recorreu a um único empréstimo obrigacionista internacional de médio e longo prazos, no valor de 18,2 milhões de contos. O Capítulo Passivos Financeiros registou uma execução de 100%. O montante do empréstimo contraído respeita o limite imposto pela Lei n.º 88/2001, de 10 de Agosto, a que se fez referência anteriormente.
QUADRO - VII.I.1
Empréstimos orçamentados e contraídos em 2001
O financiamento consistiu num empréstimo obrigacionista, concedido pelo consórcio liderado pelo Credit Suisse, com um prazo de 7 anos e teve por finalidade:
6,05 M.C. - Para financiamento do Plano de Investimento para 2001;
7,14 M.C. - Para amortização de empréstimo contraído na CGD (proc. n.º 581/99);
5,00 M.C. - Para amortização de papel comercial, junto do BES (proc. n.º 246/00).
2 - Serviço da dívida
O total dos encargos decorrentes do serviço da dívida atingiu, em 2001, os 14 milhões de contos. No Quadro VII.I.2, verifica-se que, daquele valor, 12 milhões de contos (86,5%) se destinaram à amortização de capital em dívida.
QUADRO VII.I.2
Serviço da dívida directa em 2001
Relativamente às dotações orçamentais, apenas a das Amortizações teve uma execução próxima da prevista. Os Outros Encargos Correntes da Dívida tiveram uma execução que não atingiu os 46%, o que correspondeu a menos 21 mil contos, enquanto que a dotação dos Juros, com uma execução de 70%, viu o seu valor diminuído em 780 mil contos, relativamente ao previsto.
Os juros pagos incorporam uma parcela de 1.463.098.038$00, referentes a três empréstimos externos e outra de 416.636.267$00, respeitantes a dois empréstimos internos, contraídos junto da CGD, em 1999, e do BES, em 2000, ambos para financiamento dos Planos dos respectivos anos, e que, em 2001, foram amortizados.
GRÁFICO VII.I.1
Repartição dos Juros
Por sua vez, o n.º 3 do artigo 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (ver nota 9), refere que as despesas com o Serviço da Dívida não podem exceder 25% das Receitas Correntes do ano anterior, exceptuando as TOE. Sabendo-se que as Receitas Correntes, em 2000, totalizaram cerca de 89 milhões de contos, 25% deste valor corresponde a 20 milhões de contos, donde se conclui que o limite foi integralmente respeitado.
2.1 - Evolução dos encargos correntes com a dívida
O Gráfico VII.I.2. mostra a evolução dos encargos correntes com a dívida, no último quadriénio.
GRÁFICO VII.I.2
Evolução dos Encargos Correntes com a Dívida
Como se pode verificar, aqueles encargos cresceram, de forma significativa, em 2001 (577,13%), o que se ficou a dever, apenas, às amortizações, uma vez que os Juros e Outros Encargos reduziram 8,44%.
3 - Dívida Directa em 31/12/2001
Dos 12,19 milhões de contos de divida interna, existentes no final do ano de 2000, 12,14 milhões foram amortizados pela RAA e os restantes 51 milhares de contos, juntamente com os 11.949 milhares de contos referentes à totalidade do empréstimo contratado, em 1998, junto do Déxia, foram transferidos para a responsabilidade da República, nos termos do artigo 62.º da Lei n.º 85/2001, de 4 de Agosto (ver nota 10). Desta forma, o Governo da República assumiu, em 2001, um total de 12 milhões de contos da dívida regional.
No decurso de 2001, a RAA assumiu a dívida do Instituto de Gestão Financeira da Saúde, no montante de 12 milhões de contos, de acordo com o disposto no artigo 7.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A, de 31 de Outubro.
Com estes desenvolvimentos, a posição da dívida, no final de 2001, é a retratada no quadro VII.I.3. Totaliza 55,6 milhões de contos e é integralmente constituída por empréstimos externos.
QUADRO VII.I.3
Dívida directa da Região em 31/12/01
A dívida directa total aumentou 12%, relativamente a 2000, o que reflecte o crescimento registado na dívida externa.
Em termos nominais, o aumento registado de 6 milhões de contos permite concluir que foi cumprido o estipulado no artigo 78.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro (ver nota 11), bem como no artigo 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A, de 21 de Maio (ver nota 12), onde se define o limite do acréscimo líquido de endividamento para a RAA.
3.1 - Evolução da Dívida Directa
Após o decréscimo da dívida directa, ocorrido em 1999, em consequência da assunção de 110 milhões de contos de dívida (62 milhões em 1998 e 48 milhões em 1999), por parte do Governo da República, no âmbito da LFRA (ver nota 13), em 2000 e 2001, pelo contrário, os valores voltaram a aumentar.
O recurso ao empréstimo externo, destinado ao financiamento do Plano de Investimentos, foi o principal responsável pelo aumento verificado em 2001, que se situou, como já se viu, nos 12%. Em 2000, tinha-se verificado um aumento praticamente idêntico.
GRÁFICO VII.I.3
Evolução da dívida directa
4 - Dívida Garantida
A RAA tem ainda competência para garantir operações financeiras, internas e externas, a empreendimentos de reconhecido interesse económico e social, através da concessão de Avales. Esta faculdade encontra-se subordinada a limites fixados estatutariamente e disciplinada nos termos do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro.
A ALRA fixa, anualmente, o montante máximo de avales a conceder pela RAA, que, em 2001, se situou nos 7,1 milhões contos (ver nota 14).
Existe, ainda, no quadro normativo regional, uma disposição que autoriza o GSRPFP a fixar, também anualmente, a comissão a suportar pelos beneficiários de avales. No entanto, à semelhança de anos anteriores, aquela comissão não foi fixada. O Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro, define, no seu artigo 16.º: "A comissão do aval a suportar pelos beneficiários será graduada anualmente por portaria do Secretário Regional das Finanças".
A dívida garantida, em 31 de Dezembro de 2001, era de 19,5 milhões de contos, tendo sido, no ano em apreço, concedido um aval à EDA - Electricidade dos Açores, S. A. (ver nota 15), nas seguintes condições:
Instituição de Crédito: B.E.I. (Banco Europeu de Investimento)
Montante: Euro 30.000.000 (6.014.460.000$00)
Prazo: 15 anos
Prazo de Carência: 5 anos
Prazo de Amortização: 10 anos
Divisa: euros
Obedecendo ao definido no artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro, a prestação do aval em apreço foi precedida de autorização do Conselho do Governo, consagrada na Resolução n.º 102/2001, de 2 de Agosto.
O aval concedido à EDA fez aumentar o valor das responsabilidades da RAA em 4,6 milhões de contos (Quadro VII.I.4), cerca de 30%, apesar das amortizações entretanto efectuadas noutros empréstimos.
A RAA efectuou, ainda, a prorrogação de um aval concedido ao IAMA, em 1993 (Aval n.º 2/93). O prazo de validade do aval, inicialmente com a duração de 10 anos, foi prorrogado pelo período de um ano. O valor do empréstimo é de 1.500.000.000$00.
As instituições de crédito financiadoras dos empréstimos garantidos são, na sua maioria, do exterior, sendo o BEI responsável por cerca de 46% dos mesmos.
QUADRO VII.I.4
Responsabilidades da Região em 31/12/2001, por avales concedidos
O principal beneficiário dos avales concedidos pela RAA continua a ser a EDA, que absorveu mais de 56% das responsabilidades assumidas. Esta percentagem deveu-se, em grande medida, ao novo aval concedido no ano em apreço.
No que concerne aos beneficiários, estes são maioritariamente empresas participadas, directa ou indirectamente, pela RAA, mais concretamente 78%, enquanto que os restantes 22% respeitam a instituições integralmente públicas (SATA e IAMA).
GRÁFICO VII.I.4
Estrutura dos avales por beneficiário, em 2001
4.1 - Evolução da dívida garantida
Como se pode verificar no gráfico VII.I.5, a dívida garantida decresceu entre 1998 e 2000, tendo, em 2001, aumentado acentuadamente. Como já se mencionou em anteriores Pareceres, o facto da EDA, em 1999, ter passado a Sociedade Anónima, levou a que os avales concedidos ao sector participado crescessem, em detrimento dos concedidos ao sector público.
Depois de atingir o valor mais baixo em 2000, o rácio entre os avales e as receitas correntes aumentou, atingindo valores semelhantes aos de 1997. Estes valores resultaram, tanto do aumento das garantias prestadas, como do decréscimo das receitas correntes, que diminuíram cerca de 11%.
GRÁFICO VII.I.5
Relação entre os avales e as receitas correntes
GRÁFICO VII.I.6
Evolução total da dívida garantida e por sectores
5 - Encargos assumidos e não pagos pelos serviços simples
Os encargos assumidos e não pagos resultam da existência de despesas avocadas pelo orçamento de determinado ano, incluindo o período complementar, cujo pagamento só se concretiza na vigência de orçamentos seguintes. Aqueles encargos decorrem, por isso, da falta de autorização de pagamento e/ou de insuficiência de Tesouraria.
A CRAA integra o valor global dos encargos assumidos e não pagos pelos Serviços Simples, mas não os desagrega por Departamento Governamental, o que impossibilita uma análise mais pormenorizada, que permita identificar as áreas de maiores dificuldades, os responsáveis e a origem da formação de dívida administrativa. Não faz sentido, por isso, que a CRAA quantifique a dívida administrativa total, sem a desagregar por organismo responsável pela sua constituição.
Para complementar aquela informação, este Tribunal oficiou às Secretarias Regionais, a fim de informarem sobre o valor e o motivo para a falta de pagamento de encargos assumidos.
O Quadro VII.I.5 foi construído com base nas informações obtidas. O principal motivo invocado foi a entrada de documentos nos Serviços, fora do prazo limite para remessa dos justificativos de despesa à Contabilidade Pública, muito embora parte significativa dessas despesas não tivessem cabimento orçamental. A insuficiência de tesouraria, a falta de cabimento e de autorização de pagamento foram outros dos argumentos, também, apresentados.
QUADRO VII.I.5
Encargos Assumidos e Não Pagos por Departamento
De acordo com a informação obtida, a SRHE é responsável pela maioria (51%) dos encargos assumidos e não pagos (4,8 milhões contos), seguida do Gabinete do Secretário Regional Adjunto da Presidência com 27,7% do total (2,6 milhões de contos).
No final de 2001, a RAA tinha, ainda, uma posição devedora por capital subscrito na EDA e na SATA, no valor global de 1 milhão de contos, não considerados no quadro VII.I.5. Deste modo, perfaz 10.411.972.956$50 o valor dos encargos assumidos e não pagos.
A CRAA, no seu primeiro Volume, faz referência a um montante de 9.608 milhares de contos de encargos assumidos e não pagos pelos serviços simples, valor ligeiramente inferior ao apurado por este Tribunal.
5.1 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos dos serviços simples
Depois do decréscimo verificado entre 1997 e 1999, os encargos assumidos e não pagos, pelas Secretarias Regionais, começaram a subir em 2000 e, de forma mais significativa, em 2001. O valor registado no ano em apreciação (10,4 milhões de contos) quadruplicou o existente em 2000 (2,4 milhões de contos), aumentando 8 milhões de contos (Gráfico VII.I.7).
GRÁFICO VII.I.7
Evolução dos encargos assumidos e não pagos pelos serviços simples
6 - Dívida da Administração Directa
O somatório das responsabilidades inerentes à dívida directa, indirecta e administrativa ascendia a 85,5 milhões de contos, em 31 de Dezembro de 2001 (Quadro VII.I.6). Comparativamente ao ano anterior, há um aumento de 27,8%, correspondente a mais 18,6 milhões de contos, cenário bastante diferente do existente em 1999, ano em que a dívida total havia registado um decréscimo de 42%, correspondente a menos 45 milhões de contos. Inverte-se, assim, a tendência decrescente, que se mantinha desde 1998.
QUADRO VII.I.6
Estrutura da Dívida Total, em 2000 e 2001
Todas as modalidades de dívida cresceram, com excepção da dívida interna, que deixou de existir. Realça-se o acréscimo dos encargos assumidos e não pagos, cujo montante, em 2001, quadruplicou o existente em 2000.
A dívida directa continua a ter o maior peso na estrutura global, com 65% do total. Segue-se a dívida indirecta, com 22,8%. Os encargos assumidos e não pagos foram a forma de dívida que mais cresceu, entre 2000 e 2001.
GRÁFICO VII.I.8
Evolução da dívida da administração directa
O endividamento retomou uma tendência crescente, depois de redução em 1998 e 1999, possibilitada pela aplicação LFRA. A partir desse período, a situação inverteu-se, por completo, registando-se acréscimos de 10%, em 2000, e de 28%, em 2001.
7 - Indicadores
Para além da identificação e quantificação do endividamento, é importante avaliar os efeitos decorrentes da sua aplicação, nomeadamente a riqueza gerada. Para tal, construiu-se o Gráfico VII.I.9 e o Quadro VII.I.7, onde se relaciona o investimento público com diversas variáveis.
GRÁFICO VII.I.9
Evolução do Investimento Regional/Fontes de Financiamento
Há uma nítida redução do investimento nos últimos dois anos. No ano em apreciação, o decréscimo foi de 5 milhões de contos, apesar dos empréstimos destinados ao Plano e das Transferências, do Orçamento do Estado e da União Europeia, terem aumentado.
Os rácios, a seguir indicados, confirmam os factos expostos. O somatório dos Passivos Financeiros destinados ao Plano de Investimentos (6 milhões de contos), com as Transferências do OE, contabilizadas em Receita de Capital (27,9 milhões) e as TUE (12 milhões), financiam a totalidade do investimento (ver nota 16) (41 milhões de contos), restando 13% consumidos pelo orçamento de funcionamento.
QUADRO VII.I.7
Indicadores da receita e da despesa
O aumento do peso das transferências do OE e da UE no investimento ficou a dever-se, em simultâneo, ao acréscimo das fontes de financiamento e à redução do investimento.
O rácio das Receitas de Capital (sem Passivos Financeiros e Transferências) sobre as Despesas de Capital voltou a decrescer, em resultado das amortizações efectuadas aos capitais em dívida.
O peso dos Passivos Financeiros no investimento aumentou para o nível existente em 1999, apesar da redução do investimento. Conclui-se, assim, que as despesas do Plano estão agora, e relativamente a 2000, mais dependentes de empréstimos. Concomitantemente, as receitas correntes não financiaram a totalidade do orçamento de funcionamento, tendo havido deslocação de quase 5 milhões de contos de receitas de capital que, em princípio, se destinariam ao Plano de Investimentos.
II - Fundos e Serviços Autónomos
A dívida dos Fundos e Serviços Autónomos (FSA) engloba a análise dos Serviços Autónomos do Serviço Regional de Saúde (SRS) e dos Outros Fundos e Serviços Autónomos.
II.1 - Dívida do Serviço Regional de Saúde
Pretende-se analisar, neste ponto, a dívida do Serviço Regional de Saúde e respectiva evolução, no período compreendido entre 1998 e 2001.
Os dados utilizados resultaram do levantamento efectuado às Contas de Gerência (ver nota 17) de todos os serviços de saúde, bem como de informações complementares requeridas aos serviços envolvidos.
Como já se mencionou em Pareceres anteriores, o sistema denominado de factoring (ver nota 18) foi implementado nas Unidades de Saúde, que constituem o Serviço Regional de Saúde. Este sistema de pagamento pretendia pôr cobro às dificuldades financeiras das Unidades de Saúde, bem como assegurar aos fornecedores maior certeza e regularidade no pagamento dos créditos, que detêm sobre os Centros de Saúde e Hospitais.
Em 2001, verificou-se uma quebra significativa na tendência crescente, tanto do factoring, como da dívida administrativa. Este facto resultou, essencialmente, da aplicação do Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A, de 31 de Outubro, que autorizou o SRS a realizar uma operação de regularização de responsabilidades decorrentes do cumprimento de obrigações dos seus organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, através do recurso a crédito bancário, no montante de 12 milhões de contos.
1 - Dívida Administrativa do Serviço Regional de Saúde
Para complemento de informações, o Tribunal solicitou às Unidades de Saúde Regionais o montante e as razões do não pagamento de encargos assumidos pelos orçamentos de 2001.
No Volume I da CRAA, faz-se uma ligeira referência à dívida administrativa no Serviço Regional de Saúde, em 31/12/2001. Contudo, através de circularização às Contas de Gerência e de informação complementar recebida das Unidades de Saúde, este Tribunal apurou encargos assumidos e não pagos, no valor de 15,3 milhões de contos, dos quais, 7,6 milhões correspondem a dívidas no âmbito do factoring (Quadro VII.II.1).
Confrontando as informações das Unidades de Saúde, do Instituto de Gestão Financeira da Saúde e dos Mapas de Fluxos Financeiros, incluídos nas Contas de Gerência, detectaram-se algumas divergências, cujas justificações se encontram em rodapé do Quadro VII.II.1. Refira-se, a título de curiosidade, que o Hospital de Angra do Heroísmo foi a única instituição de saúde onde a informação disponível não permitiu que se percebessem as divergências.
Nos casos em que a informação é divergente, optou-se por considerar como dívida administrativa os valores constantes nos Mapas de Fluxos Financeiros, incluídos nas Contas de Gerência.
Relativamente a 2000, a dívida administrativa cresceu 1,2 milhões de contos. À semelhança da dívida em factoring, também a dívida administrativa foi objecto da operação extraordinária de regularização de dívidas dos Serviços de Saúde Regionais, prevista no Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A. Neste âmbito, foram distribuídos pelas diferentes Unidades de Saúde 4.551.030 contos, com o objectivo de amortizar dívidas a fornecedores. A não ter lugar aquela operação, afigura-se que a dívida administrativa ascenderia, no final do ano, aos 19,9 milhões de contos, mais 40,7% do que em 2000.
Os Hospitais são, logicamente, os principais responsáveis pela dívida administrativa, representando 56,3% dos encargos assumidos e não pagos - 8,6 milhões de contos.
Constatou-se (ver nota 19), ainda, que 58% das despesas efectuadas e não pagas, ou seja, o equivalente a 8 milhões de contos, foram realizadas sem cabimento orçamental, o que viola uma regra básica da Contabilidade Pública, pese embora os serviços terem justificado que todas aquelas despesas foram "absolutamente indispensáveis". Ora, apesar de este ser um argumento de peso num sector como o da saúde, encontra-se fora da esfera de competências deste Tribunal, nomeadamente, em sede de Parecer sobre a CRAA, apreciar tal juízo de valor, competindo-lhe, simplesmente, no caso em apreço, relatar a violação de uma regra elementar da Contabilidade Pública, para além do facto de a justificação "absolutamente indispensáveis" não ser objectiva, requerendo, por isso, de confirmação.
QUADRO VII.II.1.1
Dívida Administrativa do Serviço Regional de Saúde
Os Centros de Saúde de Vila Franca do Campo e de Vila do Porto foram os únicos que possuíam cabimento para a totalidade dos encargos assumidos. A falta de pagamento deveu-se, nestes casos, ao orçamento da receita ter ficado aquém do previsto. Os restantes Serviços assumiram encargos sem cobertura orçamental, salientando-se os casos do Hospital e Centro de Saúde de Ponta Delgada, que assumiram, respectivamente, 1,6 e 1,5 milhões de contos nestas condições. Em termos relativos, destacam-se os Centros de Saúde das Lajes do Pico, da Povoação, de Nordeste, da Praia da Vitória e da Madalena, com percentagens de encargos assumidos e não pagos, sem cobertura orçamental (20), superiores a 90%.
Os responsáveis pelas Unidades de Saúde foram praticamente unânimes na justificação do não pagamento de certos encargos assumidos em 2001, alegando, designadamente, a insuficiência de tesouraria originada pela "não cobrança de receita emitida, proveniente da facturação aos Subsistemas de Saúde" e por "insuficiência de receita própria e do Estado". Outra justificação também avançada foi a suspensão do período complementar para os pagamentos em 2001.
Analisando a conta 697 - Correcções Relativas a Exercícios Anteriores, verifica-se que, em 2001, havia por pagar, de anos anteriores, 8,2 milhões de contos, 60% dos quais (4,9 milhões de contos) foram pagos, ficando ainda em dívida 40% (3,3 milhões de contos) - Quadro VII.II.1.2.
O Centro de Saúde de Ponta Delgada foi quem mais amortizou dívidas de anos anteriores (1,2 milhões de contos). Dos valores que ficaram ainda em dívida, destacam-se o Hospital de Angra do Heroísmo (1,6 milhões de contos) e o de Ponta Delgada (856 mil contos), que são responsáveis por 76% do total.
Do universo das Unidades de Saúde, salientam-se os Centros de Saúde da Madalena e da Praia da Vitória, onde a dívida em factoring corresponde a 95,8% e 93,6%, respectivamente, dos encargos assumidos e não pagos (Anexo VII.II.1.2).
QUADRO VII.II.1.2
Dívidas de anos anteriores - pagamentos
Afigura-se poder afirmar-se que a operação extraordinária de regularização de dívidas dos Serviços de Saúde Regionais permitiu que quase 50% das Unidades de Saúde (10 em 21) regularizassem a dívida de anos anteriores.
O Gráfico VII.II.1.1 apresenta o total da dívida administrativa de 2001, subdividido pelas diferentes classes (ver nota 21). À semelhança de 2000, os encargos assumidos e não pagos pela classe dos Subcontratos, onde se incluem os Produtos Vendidos por Farmácias, Internamentos, Meios Complementares de Diagnóstico e Transporte de Doentes, isto é, despesas directamente associadas à prestação de cuidados de saúde, são os mais elevados, representando 39% do total (mesma representatividade em 2000).
Relativamente a 2000, os encargos assumidos e não pagos registaram um crescimento generalizado nas diferentes classes, com excepção das Correcções Relativas a Exercícios Anteriores, que decresceram 15,6%. Ao somar 3,3 milhões de contos (21% dos valores totais em dívida), esta conta afigura-se ainda expressiva.
GRÁFICO VII.II.1.1
Natureza dos encargos assumidos e não pagos em 2000 e 2001
No Anexo VII.II.1.4, apresenta-se o valor da dívida desagregada por contas, e por Unidade de Saúde, de onde se destaca:
Os Hospitais de Ponta Delgada e Angra do Heroísmo são os principais devedores nas diversas classes, justificado pelo número de utentes e de serviços prestados;
Os Centros de Saúde de Ponta Delgada e Angra do Heroísmo são os principais devedores dos Subcontratos, sendo responsáveis por 48% da dívida total desta classe;
O Hospital de Angra do Heroísmo é o organismo com maiores encargos em dívida na classe Pessoal. Os 53 mil contos representam 41,5% do total na classe;
O Hospital de Angra do Heroísmo é o organismo com maiores encargos em dívida na conta 697 - Correcções relativas a anos anteriores. Os 1,6 milhões de contos representam 50% do total daquela conta;
O Hospital de Angra do Heroísmo foi o serviço de saúde que mais ficou a dever à banca em juros, cerca de 68 mil contos, correspondendo a 60% do total em dívida de Custos e Perdas Financeiras.
1.1 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos pelas Unidades de Saúde
O Gráfico VII.II.1.2 apresenta a evolução dos encargos assumidos e não pagos pelas Unidades de Saúde, entre 1998 e 2001.
No período analisado, destaca-se o acréscimo percentual entre 1998 e 1999, onde aqueles encargos aumentaram cerca de 89%, passando de 5,8 para 10,9 milhões de contos. Em 2001, o crescimento nominal foi significativamente inferior ao de anos anteriores, ficando pelos 1,2 milhões de contos, situação a que não é alheia a regularização de 12 milhões de contos então efectuada.
GRÁFICO VII.II.1.2
Evolução dos encargos assumidos e não pagos pelo Serviço Regional de Saúde
2 - Factoring
O Volume I da CRAA apresenta, pela primeira vez, o valor do factoring relativo ao SRS - 10.926.486.924$00 - montante que, no entanto, difere do apurado por este Tribunal (Quadro VII.II.1.3), tendo por base as Contas de Gerência de todas as Unidades de Saúde. Considerando que o valor do factoring do SRS resulta do somatório das dívidas de cada Unidade de Saúde, apresentando a CRAA apenas o total, não é possível estabelecer uma comparação, por serviço, para determinar as efectivas divergências. Não faz sentido, por isso, que a CRAA, ao apresentar esta informação, a quantifique em termos globais sem a desagregar por organismo.
A consulta das Contas de Gerência das Unidades de Saúde Regionais revela que, no âmbito do factoring, havia por liquidar cerca de 7,6 milhões de contos, no final de 2001.
QUADRO VII.II.1.3
Factoring
Os Armazenistas e os Fornecedores de Convencionados são os principais credores das Unidades de Saúde Regionais, através do factoring, representando, em conjunto, 90% da dívida total.
Comparativamente a 2000, os valores a pagar, decorrentes do factoring, cresceram 1%, o correspondente a um aumento de 64,5 mil contos (Quadro VII.II.1.3). Entre 1999 e 2000, este acréscimo fixou-se nos 64%, equivalendo a um aumento de 2,9 milhões de contos.
Esta diferença de ritmo de crescimento deveu-se, essencialmente à operação extraordinária de regularização de dívidas dos Serviços de Saúde Regionais, prevista no já antes citado Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A. Neste âmbito, foram distribuídos, pelas diferentes Unidades de Saúde, 7.448.970 contos, com o objectivo de amortização das dívidas. Se porventura tal operação não tivesse ocorrido, pode concluir-se que a dívida ascenderia aos 15 milhões de contos, mais 99,7% do que em 2000.
QUADRO VII.II.1.4
Valores a pagar decorrentes do factoring
Os Hospitais de Angra do Heroísmo e de Ponta Delgada, assim como o Centro de Saúde de Angra do Heroísmo, são os serviços que apresentam maiores saldos a pagar às instituições de crédito.
Apesar da regularização de grande parte da dívida, destaca-se:
O Hospital e o Centro de Saúde de Angra registaram, respectivamente, aumentos de 753 e 257 mil contos, correspondentes a acréscimos de 59% e 34%;
Em termos relativos, os Centros de Saúde de Vila do Porto e da Calheta foram os serviços que registaram maior acréscimo de dívida (aumentaram 830 e 3,3 vezes, respectivamente);
Dos Serviços que diminuíram a dívida, sobressaem o da Ribeira Grande e o de S. Roque do Pico, com uma redução de 60%. Em termos absolutos, destaca-se o Hospital e o Centro de Saúde de Ponta Delgada, que atenuaram as suas dívidas em 608 e 376 mil contos, respectivamente.
3 - Juros suportados pelas Unidades de Saúde
A utilização do sistema de pagamento instituído levou a que as Unidades de Saúde suportassem, em 2001, encargos financeiros na ordem dos 611,4 mil contos, respeitando a quase totalidade a juros.
QUADRO VII.II.1.5
Encargos correntes da dívida em 2001
Relativamente a 2000, e como se pode ver no Quadro VII.II.1.6, os encargos financeiros a pagar, decorrentes do factoring, quase duplicaram, ao crescerem 94%, cerca de 296 mil contos, em parte, como consequência do crescimento da dívida. Atendendo a que a operação de regularização de responsabilidades decorrentes do factoring teve lugar no final do ano de 2001, os juros pagos mantiveram o significativo ritmo de crescimento dos últimos anos.
QUADRO VII.II.1.6
Encargos correntes da dívida
O Hospital e Centro de Saúde de Ponta Delgada suportaram os encargos financeiros mais elevados, 134 e 117 mil contos, correspondendo, respectivamente, a 22% e 19% do total.
Os maiores acréscimos absolutos, face a 2000, verificaram-se nos Centros de Saúde de Ponta Delgada e de Angra do Heroísmo, com 91 e 63 mil contos de aumento, respectivamente. Em termos relativos, a evolução foi maior no Centro de Saúde da Praia da Vitória, que passou de 21 mil escudos, em 2000, para 12 mil contos, em 2001.
Segundo informações contidas nas Contas de Gerência, cerca de 113 mil contos de Juros e Outros Custos e Perdas Financeiras não foram pagos em 2001, transitando para o(s) ano(s) seguinte(s) (ver nota 22). É de salientar que, em 1999, a dívida daquela conta posicionava-se nos 7 mil contos (ver nota 23), valor substancialmente inferior ao que transitou de 2000 para 2001 (85 mil contos), e de 2001 para 2002 (113 mil contos).
Dos custos financeiros em dívida, destacam-se os referentes ao Hospital de Angra do Heroísmo [68 mil contos (ver nota 24)], que representam 60% do total.
3.1 - Evolução dos juros suportados pelas Unidades de Saúde
O Gráfico VII.II.1.3 apresenta a evolução dos juros suportados pelas Unidades de Saúde, nos últimos quatro anos, destacando-se os acréscimos de 172%, em 2000, e 94%, em 2001.
Os acréscimos registados, nestes últimos anos, são consequência do crescimento da dívida.
GRÁFICO VII.II.1.3
Evolução dos juros suportados pelas Unidades de Saúde
4 - Aspectos relevantes decorrentes da realização de Auditorias e de Verificações Internas nos Serviços Autónomos do SRS
Das verificações efectuadas a serviços integrados no SRS, com incidência no ano de 2001, realçam-se as seguintes conclusões e recomendações aprovadas:
Conclusões:
1 - Falta de controlo sobre eventuais responsabilidades para com os fornecedores;
2 - Os princípios da especialização dos exercícios e da prudência não foram respeitados, em virtude de determinados custos e proveitos não terem sido imputados de forma adequada;
3 - As Dívidas de Terceiros atingiram valores significativos, devido, essencialmente, à grande dificuldade de cobrança dos serviços prestados aos Subsistemas de Saúde;
4 - Não foram sujeitos à fiscalização prévia do TC os actos ou contratos decorrentes da utilização dos sistemas especiais de pagamentos;
5 - A permanente situação de desorçamentação/subfinanciamento do SRS origina elevados montantes de encargos assumidos e não pagos, bem como a assunção de encargos sem cobertura orçamental;
6 - O limite de um terço estabelecido no n.º 7 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 62/79, de 30 de Março (processamento de despesas de trabalho extraordinário), foi ultrapassado, relativamente ao pessoal médico e de enfermagem.
Recomendações:
1 - De acordo com o Plano Oficial de Contas dos Serviços de Saúde (POCSS), a conta 228 - Facturas em Recepção e Conferência "respeita às compras cujas facturas, recebidas ou não, estão por lançar na conta 221 - Fornecedores c/c por não terem chegado à instituição até essa data, ou não terem sido ainda conferidas", Assim, sempre que os bens adquiridos dêem entrada no armazém e não seja possível a sua imediata contabilização na conta 221, dever-se-á utilizar a conta 228, para que os registos contabilísticos possam reflectir as responsabilidades assumidas perante terceiros;
2 - Segundo o princípio da especialização, os proveitos e os custos são reconhecidos quando obtidos ou incorridos, independentemente do seu recebimento ou pagamento, devendo ser devidamente contabilizados, de modo a integrarem as respectivas demonstrações financeiras. Assim, a conta 27 deve passar a ser utilizada em todas as situações geradoras de custos e proveitos imputáveis a exercícios diferentes daqueles a que respeitam;
3 - A conta 218 - Clientes de Cobrança Duvidosa, deverá passar a ser utilizada, de forma a evidenciar, contabilisticamente, as dívidas de clientes, cuja cobrança se apresente duvidosa e, consequentemente, facilitar a gestão previsional de tesouraria. Deverá, ainda, recorrer-se à utilização das diversas contas de provisões, com especial incidência da conta 67 - Provisões do Exercício, sempre que se prevejam dificuldades na cobrança das dívidas e/ou o risco de incobrabilidade seja elevado, de forma a respeitar-se o princípio contabilístico da prudência;
4 - Os actos ou contratos decorrentes da utilização dos sistemas especiais de pagamentos devem ser sujeitos a fiscalização prévia do TC, de acordo com o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 46.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, com a redacção dada pelo artigo 82.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro, pois, tratando-se de operações cujo reembolso deve ser efectuado no prazo de 12 meses, e, por conseguinte, amortizada em exercício orçamental subsequente ao exercício a que respeita, são geradores de dívida pública fundada;
5 - Sendo o ORAA a principal fonte de receita das Unidades de Saúde, e considerando a permanente situação de desorçamentação, que tem originado a assunção de despesas sem cobertura orçamental, devem os Conselhos de Administração encontrar, junto da Tutela, com urgência, as soluções técnicas de natureza financeira/orçamental, que lhes permitam evitar as sucessivas situações de incumprimento, que se têm vindo a agravar, nomeadamente: falta de rigor na previsão de receitas, a assunção de encargos sem cobertura orçamental e o não acatamento das recomendações do TC relativamente às deficiências do controlo orçamental, facto que tem provocado a acumulação de défices no sector e o crescimento da dívida administrativa da RAA;
6 - O acto de autorização de trabalho extraordinário, dada a sua natureza excepcional, deverá ser suficientemente fundamentado. Na verdade, quando o legislador impõe determinados requisitos para a realização de trabalho extraordinário (Decreto-Lei n.º 62/79, de 30 de Março - Artigo 7.º), a saber:
Ocorrer a necessidades imperiosas e excepcionais;
Ser devidamente justificado;
Ser previamente autorizado,
não pretende apenas consagrar meras formalidades que garantam a legalidade e a regularidade financeira da despesa. Outrossim, e sobretudo, visam acautelar dois aspectos essenciais:
A qualidade do serviço prestado pelos profissionais de saúde;
A economia da despesa.
Assim, deverão os Conselhos de Administração providenciar a adopção de medidas, no âmbito do quadro legal aplicável, relativas à política de recrutamento e gestão de pessoal, de forma a evitar que serviços regulares sejam assegurados e pagos extraordinariamente, com prejuízo para o erário público, visando acautelar a boa gestão dos recursos públicos, designadamente, uma maior economia de meios, através de soluções menos onerosas para o Estado, mas sem prejuízo da eficiência e da qualidade da prestação de cuidados de saúde.
II.2 - Dívida dos Outros Fundos e Serviços Autónomos
A presente análise encontra-se subdividida em dívida bancária e encargos assumidos e não pagos. Para o seu apuramento, recorreu-se às informações disponíveis nas respectivas Contas de Gerência, tendo-se, ainda, solicitado informações complementares, nomeadamente, os encargos assumidos e não pagos, onde, para além do valor, se questionou a razão da sua constituição e da falta de pagamento.
1 - Dívida bancária
Os FSA não contraíram qualquer empréstimo, no ano de 2001. A dívida bancária, em 31 de Dezembro de 2001, é, por isso, constituída por empréstimos assumidos em anos anteriores, como se pode observar no Quadro VII.II.2.1.
QUADRO VII.II.2.1
Dívida ao sector bancário
O Fundo Regional de Abastecimento (FRA) e o Instituto de Alimentação e Mercados Agrícolas (IAMA) constituíam-se, ainda, titulares de dívidas nos valores de 4.250.790.450$00 e 347.395.721$00 respectivamente, perfazendo um total de 4.598.190.171$00. Estas responsabilidades decorrem de pagamentos de encargos daqueles organismos efectuados por entidades bancárias, que se estabeleceram credoras daqueles montantes, acrescidos dos juros correspondentes. Tratou-se, no fundo, de duas operações de factoring.
Considerando aquelas últimas operações, a dívida dos FSA ao sector bancário totalizava, em 31 de Dezembro de 2001, cerca de 6,6 milhões de contos, sendo o FRA responsável por 64,5% desse total. Os serviços devedores amortizaram, no decurso do ano, 796 milhares de contos.
A análise dinâmica revela que a tendência decrescente que se vinha verificando, na dívida bancária, foi invertida no ano de 2001, registando-se um aumento de 136%, decorrente das operações de factoring negociadas com a banca. O Gráfico VII.II.2.1 ilustra bem essa situação, ao representar a evolução das dívidas à banca dos FSA, desde 1998, sendo notório o expressivo aumento verificado em 2001.
GRÁFICO VII.II.2.1
Evolução da dívida bancária
2 - Encargos correntes com a dívida
A totalidade dos encargos suportados com o serviço da dívida não foram contabilizados como tal, em virtude de o IAMA imputar directamente às obras realizadas os correspondentes às operações de factoring, não figurando como juros na respectiva Conta de Gerência. Os encargos contabilizados ascenderam, no entanto, a 290 mil contos, dos quais, 122,5 mil respeitam às operações de factoring do FRA e 167,4 mil ao restante.
O IAMA, mesmo sem contar com despesas imputados às obras, é o organismo com maior volume de encargos, com 43,8% do total (127 mil contos). Seguem-se o FRA e o FRT, responsáveis, respectivamente, por 42,3% e 14% do mesmo total.
2.1 - Evolução dos Encargos Correntes com a Dívida
A evolução dos Encargos Correntes com a Dívida, entre 1998 e 2001, pode visualizar-se no Gráfico VII.II.2.2. A tendência decrescente registada até 1999 inflectiu-se a partir desse ano, registando acréscimos de 5%, em 2000, e de 70%, em 2001 (sem contar com os imputados directamente ao custo das obras, pelo IAMA).
GRÁFICO VII.II.2.2
Evolução dos encargos correntes com a dívida
3 - Encargos assumidos e não pagos
Os encargos assumidos e não pagos dos FSA, excluindo os da Saúde, que foram objecto de análise no ponto II.1, totalizam 2,6 milhões de contos. O FRA é responsável por 42% do total, seguido do IAMA, com 25,4%.
Relativamente ao ano anterior, este tipo de dívida diminuiu 1,9 milhões de contos, o equivalente, em termos percentuais, a um decréscimo de 42,8%. Foi a contrapartida do aumento verificado na dívida à banca, através de operações de factoring, que possibilitou a regularização de uma parte significativa das dívidas a fornecedores do FRA e do IAMA.
QUADRO VII.II.2.2
Encargos assumidos e não pagos pelos FSA
A dívida dos Fundos Escolares reporta-se, essencialmente, a intervenientes no PROFIJ, nomeadamente, bolsas a alunos, formadores externos, tutores, entidades de acolhimento, entre outras.
O valor em dívida, apurado no quadro anterior, nem sempre coincide com as informações constantes nas Contas de Gerência dos serviços, nem com os considerados na CRAA. As divergências para a CRAA estão reflectidas no quadro VII.II.2.3.
QUADRO VII.II.2.3
Divergência dos encargos assumidos e não pagos mencionados pelos Serviços e os Considerados na Conta da Região
Nas situações divergentes entre a informação recolhida junto dos serviços e a considerada na CRAA, o valor da primeira é inferior em 8 mil contos.
A diferença apurada na JAPAH, na ordem dos 12%, indicia resultar do IVA suportado, uma vez que os valores em dívida, recolhidos junto do organismo, não incluíam aquele imposto.
De notar, ainda, que, com a excepção do Fundo Escolar da Escola Básica e Secundária Vitorino Nemésio, nenhum dos Fundos Escolares (figurados no quadro VII.II.2.2), que oficiaram a existência de dívida administrativa, mencionaram tal facto nas respectivas Contas de Gerência. O mesmo se passa com a generalidade dos restantes FSA. Só o FRT considera na CRAA um valor idêntico ao oficiado e ao mencionado na Conta da Região. Os restantes serviços não fazem qualquer menção à dívida administrativa nas respectivas Contas de Gerência.
Face a estas contradições, à escassa informação presente na CRAA e à forma como um número significativo de serviços aborda a temática, optou-se por considerar, na análise que se segue, a dívida administrativa declarada pelos serviços, em ofício dirigido ao Tribunal de Contas, informação esta que é mais detalhada e completa do que qualquer outra.
3.1 - Evolução dos encargos assumidos e não pagos
Os encargos assumidos e não pagos dos FSA, que haviam aumentado extraordinariamente, em 2000, decresceram de forma significativa, no ano 2001, em virtude das regularizações efectuadas, através de operações de factoring.
GRÁFICO VII.II.2.3
Evolução dos encargos assumidos e não pagos
O número de serviços com encargos por pagar voltou a subir no ano em apreço, havendo, agora, mais cinco organismos com dívida administrativa. Não considerando os Fundos Escolares, todos os que detinham dívida, no final de 2000, continuam nessa situação, sendo que cinco diminuíram os encargos por pagar, enquanto dois os aumentaram.
QUADRO VII.II.2.4
Evolução dos encargos assumidos e não pagos por Organismo
II.3 - Dívida dos FSA no Final de 2001
1 - Dívida Total
A dívida total dos FSA (somatório da dívida do SRS e dos restantes FSA), reportada a 31 de Dezembro de 2001, ascende a 24,5 milhões de contos (Quadro VII.II.3.1). Deste valor, 63% respeitam a dívidas do SRS, enquanto que os restantes 37% referem-se à dos Outros FSA.
Relativamente a 2000, a dívida total dos FSA cresceu 8,7%, como consequência do elevado acréscimo da dívida à banca dos Outros FSA.
QUADRO VII.II.3.1
Dívida total dos FSA
Os valores totais da dívida, apurados por organismo, expressam-se no Quadro VII.II.3.2 (ver nota 25), concluindo-se que, para além do SRS (62,7%), o FRA (21,7%) e o IAMA (11,8%) são os principais devedores.
O aumento anual da dívida do sector da Saúde, fixado em 8,6%, não foi maior devido à regularização de 12 milhões de contos, assumidos na sequência do Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A.
QUADRO VII.II.3.2
Dívida total por Organismo
2 - Evolução da dívida
A dívida dos FSA quase que triplicou, no período compreendido entre 1998 e 2001. Dos 9,7 milhões de contos, em dívida em 31 de Dezembro de 1998, passou-se para os 24,5 milhões, no final de 2001. No ano em análise, registou-se um aumento nominal de 3 milhões de contos, equivalentes a 14%. Para esta evolução, contribuiu o acréscimo significativo da dívida à banca. No gráfico VII.II.3.1, a variável Sector Bancário engloba os empréstimos contratualizados e as operações de factoring negociadas pelo FRA e pelo IAMA.
GRÁFICO VII.II.3.1
Evolução da dívida dos FSA
III - Apreciação final
Com a aplicação da LFRA, a RAA atingiu níveis de endividamento reduzidos, o que, em parte, permitiu equilibrar as Contas até ao ano de 1999. A partir de 2000, há um aumento da dívida directa, acompanhada por um ritmo de crescimento considerável dos encargos assumidos e não pagos, situação que se acentuou em 2001. Da análise à evolução verificada no ano de 2001 (quadro VII.III.1), sobressai o elevado crescimento dos encargos assumidos e não pagos em todos os sectores, com excepção dos Outros FSA, onde aqueles encargos foram objecto de operações de factoring, transformando a dívida administrativa em dívida à banca. No sector da Saúde, o efeito não se nota a partir do quadro supra mencionado, por não considerar a operação de regularização efectuada, através do recurso ao crédito bancário, tal como vem referido no ponto II.1. do presente Capítulo.
QUADRO VII.III.1
Dívida dos organismos públicos
IV - Conclusões
VII.1 - A dívida global da Administração Pública Regional Directa ascendia a 85,5 milhões de contos, em 31 de Dezembro de 2001. Comparativamente ao ano anterior, há um aumento de 27,8%, correspondente a mais 18,6 milhões de contos;
VII.2 - A dívida total dos FSA, reportada à mesma data, ascende a 24,5 milhões de contos. Deste valor, 62,6% respeitam a dívidas do SRS. Relativamente a 2000, a dívida global cresceu 14,4%, como consequência do elevado acréscimo da dívida à banca, gerado pelas operações de factoring;
VII.3 - No tocante à Administração Pública Regional Directa, todas as modalidades de dívida cresceram, com excepção da dívida interna, que se extinguiu. Realça-se o acréscimo dos encargos assumidos e não pagos dos Serviços Simples, cujo montante, em 2001, quadruplicou o existente em 2000;
VII.4 - A dívida directa totalizava 55,6 milhões de contos, registando um aumento de 6 milhões (12%), relativamente a 2000. Respeitou-se, deste modo, o limite do acréscimo líquido do endividamento, previsto nos artigos 78.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro, e 4.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A, de 21 de Maio;
VII.5 - A RAA recorreu a um único empréstimo obrigacionista internacional de médio e longo prazo, no valor de 18,2 milhões de contos, destinado ao financiamento do Plano de Investimento para 2001 (6 M.C.), e à amortização de empréstimos (12,2 M.C.). O montante do empréstimo contraído respeitou o limite estabelecido pela Lei n.º 88/2001, de 10 de Agosto;
VII.6 - Os encargos decorrentes do serviço da dívida totalizaram 14 milhões de contos, sendo 12 milhões (86,5%) referentes a amortizações de capital em dívida. O limite previsto no n.º 3 do artigo 26.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, foi igualmente respeitado, porquanto as despesas com o Serviço da Dívida não excederam 25% das Receitas Correntes do ano anterior, sem as TOE;
VII.7 - A RAA assumiu a dívida do IGFS, no montante de 12 milhões de contos, nos termos do disposto no artigo 7.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A, de 31 de Outubro;
VII.8 - A dívida garantida rondou os 19,5 milhões de contos, tendo, em 2001, sido concedido um aval à EDA - Electricidade dos Açores, S.A., no valor de 6.014.460.000$00. Com este aval, as responsabilidades da RAA cresceram 4,6 milhões de contos, cerca de 30%, mercê das amortizações efectuadas noutros empréstimos;
VII.9 - Obedecendo ao definido no artigo 8.º do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro, a prestação daquele aval foi precedida de autorização do Conselho do Governo, através da Resolução n.º 102/2001, de 2 de Agosto;
VII.10 - À semelhança de anos anteriores, a comissão de aval, prevista no artigo 16.º do Decreto Legislativo Regional n.º 23/87/A, de 3 de Dezembro, não foi fixada. De acordo com aquela norma, "A comissão do aval a suportar pelos beneficiários será graduada anualmente por portaria do Secretário Regional das Finanças";
VII.11 - Os encargos assumidos e não pagos dos Serviços Simples perfizeram 10.411.972.956$50. No sector da Saúde, aquele tipo de encargos atingiu o montante de 15.374.284.699$70;
VII.12 - A CRAA faz referência à dívida administrativa global, existente no final de 2001, (9 608 milhares de contos). Contudo, através de circularizações efectuadas e de informações complementares recebidas, apuraram-se valores de encargos assumidos e não pagos diferentes dos ali mencionados;
VII.13 - A operação extraordinária de regularização da dívida administrativa no sector da Saúde, prevista no Decreto Legislativo Regional n.º 16-A/2001/A, não impediu que a mesma atingisse o valor de 15,4 milhões de contos, crescendo 8,6% face a 2000. Constatou-se, ainda, que 58% daquelas despesas, o equivalente a 8 milhões de contos, foram realizadas sem cabimento orçamental, o que viola uma regra básica da Contabilidade Pública;
VII.14 - A CRAA apresenta, pela primeira vez, o valor do factoring relativo ao Serviço Regional de Saúde - 10.926.486.924$00 - montante que, no entanto, difere do apurado por este Tribunal (7.600.157.158$50), tendo por base as Contas de Gerência de todas as Unidades de Saúde. Apresentando a CRAA apenas o valor global, não é possível estabelecer uma comparação, por serviço, para determinar as efectivas divergências. Não faz sentido, por isso, que a CRAA, ao apresentar esta informação, a quantifique em termos globais, sem, contudo, a desagregar por organismo;
VII.15 - A utilização daquele sistema de pagamento acarretou elevados encargos financeiros, na ordem dos 611,4 mil contos, respeitando a quase totalidade a juros;
VII.16 - A dívida dos FSA ao sector bancário totalizava, em 31 de Dezembro de 2001, cerca de 6,6 milhões de contos, sendo o FRA responsável por 64,5% desse total. Os serviços devedores amortizaram, no decurso do ano, 796 milhares de contos. A tendência decrescente, que se vinha verificando em anos anteriores, inverteu-se, registando-se um aumento de 136%, face a 2000, decorrente das operações de factoring, negociadas com a banca;
VII.17 - Os encargos suportados com o serviço da dívida dos FSA totalizaram 290 mil contos, sem considerar os referentes às operações de factoring do IAMA, imputados directamente às obras realizadas;
VII.18 - Os encargos assumidos e não pagos por aqueles organismos, sem considerar os do SRS, totalizavam 2,6 milhões de contos. O FRA era responsável por 42% do total e o IAMA por 25,4%. Relativamente ao ano anterior, este tipo de dívida diminuiu 1,9 milhões de contos, o equivalente, em termos percentuais, a um decréscimo de 42,8%;
VII.19 - O valor em dívida apurado não é totalmente coincidente com as informações constantes nas Contas de Gerência dos serviços, nem com os considerados na CRAA. O valor recolhido, junto dos serviços, é inferior ao considerado na CRAA, em 8 mil contos.
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
VII.12 - O valor mencionado na Conta corresponde aos registos que à data do fecho da mesma existiam na Direcção Regional do Orçamento e Tesouro.
VII.14 - O valor do factoring relativo ao Serviço Regional de Saúde (10.926.486.924$00) apresentado na CRAA é o remetido pelo próprio Serviço. De referir que não nos foi remetida a desagregação do mesmo por unidades de saúde, o que diligenciaremos que seja feito a partir do próxima conta.
VII.19 - Identicamente ao já mencionado no ponto 12 os valores expressos na conta correspondem aos que foram fornecidos pelos diversos serviços e fundos autónomos.
Comentário
VII.12 - A dívida administrativa mencionada na CRAA não confere com a apurada por este Tribunal.
VII.14 - Confirma-se a divergência entre os valores do factoring contabilizados nas Contas de Gerência dos Organismos da Saúde e os considerados na Conta da Região.
VII.19 - Confirmam-se as divergências entre os valores incluídos na CRAA e os considerados Contas de Gerência dos FSA, bem como estas duas fontes e os apurados por este Tribunal.
ANEXO VII.II.1.1
Juros e outros custos e perdas financeiras, pagos e em dívida, do SRS
ANEXO VII.II.1.2
Representatividade do factoring na dívida total das Unidades de Saúde Regionais
ANEXO VII.II.1.3
Encargos assumidos e não pagos pelo SRS, com e sem cabimento
ANEXO VII.II.1.4
Valores em dívida dos organismos do Serviço Regional de Saúde 2001
(nota 1) Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
(nota 2) N.os 3 e 4 do artigo 109.º do EPARAA.
(nota 3) Artigo 23.º da LFRA.
(nota 4) Artigos 2.º e 3.º do Decreto-Lei n.º 336/90, de 30 de Outubro, e artigo 23.º da LFRA.
(nota 5) Artigo 78.º da Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro - Aprova o OE para 2001.
(nota 6) N.º 3 do artigo 26.º da LFRA.
(nota 7) Artigo 25.º da LFRA.
(nota 8) Alínea e) do artigo 30.º do EPARAA.
(nota 9) Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
(nota 10) Primeira alteração à Lei n.º 30-C/2000, de 29 de Dezembro - Aprova o Orçamento do Estado para 2001.
(nota 11) Lei que aprova o Orçamento de Estado para 2001.
(nota 12) Lei que aprova o Orçamento da Região Autónoma dos Açores para 2001.
(nota 13) Artigo 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro.
(nota 14) Artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2001/A, de 21 de Maio.
(nota 15) Resolução n.º 102/2001, de 2 de Agosto.
(ver nota 16) Considerando, como investimento, as Despesas do Plano, o que, sendo uma referência, em muitos casos não é propriamente formação bruta de capital fixo.
(nota 17) Nesta data, algumas Contas de Gerência não se encontravam aprovadas.
(nota 18) Despacho Normativo n.º 89/98, de 26 de Março, publicado no Jornal Oficial, I Série, n.º 13, da mesma data.
(nota 19) Anexo VII.II.1.3 - Encargos assumidos e não pagos pelo SRS, com e sem cabimento.
(nota 20) Anexo VII.II.1.3 - Encargos Assumidos e Não Pagos pelo SRS, com e sem cabimento.
(nota 21) Valores das Contas de Gerência, uma vez que houve Unidades de Saúde que não informaram a natureza dos encargos assumidos e não pagos.
(nota 22) Anexo VII.II.1.1 - Juros e Outros Custos e Perdas Financeiras, Pagos e em Dívida do SRS.
(nota 23) Vide páginas 185 e 188 do Parecer sobre a Conta da Região de 1999.
(nota 24) Anexo VII.II.1.1 - Juros e Outros Custos e Perdas Financeiras, Pagos e em Dívida do SRS.
(nota 25) A diferença de 5 contos entre os quadros VII.II.3.1 e VII.II.3.1 deve-se a arredondamentos.
CAPÍTULO VIII
Património
1 - Apresentação
A análise ao Património, em sede de Parecer da Conta, apesar das recomendações que têm sido feitas por este Tribunal, em Pareceres anteriores, mais uma vez se confronta com a dificuldade em dar cumprimento ao previsto nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, aplicável à Região por força do artigo 42.º, n.º 3, do mesmo diploma legal, porquanto a inventariação do Património da Região continua sem ser concluída e a CRAA não apresenta o balanço entre os seus valores activos e passivos.
Face à situação exposta, o TC procedeu, junto das entidades da Administração Regional (SPA da RAA) e das empresas sujeitas, apenas, ao seu poder de fiscalização (SPE da RAA), à recolha de informação, que habilitasse a emissão de parecer sobre o Património financeiro da Região.
Considerando os condicionalismos expostos, a análise sobre o Património recaíu sobre os seguintes elementos:
Relação dos bens móveis, imóveis e semoventes;
Relação das acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas;
Relação das acções, quotas e outras partes de capital detidas por empresas participadas pela Região;
Receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas;
Outras receitas.
2 - Património Inventariado
2.1 - Bens Móveis, Imóveis e Semoventes
A Administração Regional, com o objectivo de proceder ao levantamento do património inventariável, promoveu, em 1997, um trabalho do qual resultou a publicação do cadastro dos veículos automóveis, dos equipamentos e máquinas pesadas, afectas à Administração Directa e Indirecta.
Naquele mesmo ano, a CRAA incluiu um anexo referente ao inventário existente dos bens móveis, imóveis e semoventes. Esta relação de bens inventariados veio servir de base para a determinação do valor actualizado do Património, através das variações patrimoniais (ver nota 1), ocorridas durante os exercícios económicos.
Por sua vez, a CRAA de 2001 (ver nota 2) apresenta a situação patrimonial relativa aos bens móveis, imóveis e semoventes, com referência à data de 31 de Dezembro do mesmo ano.
De forma resumida, dá-se conta, por grandes agregados (quadro VIII.1), dos valores actualizados, apresentados na CRAA, líquidos das variações patrimoniais, ocorridas durante o ano, incluindo os bens adquiridos em anos anteriores e que só agora foram inventariados, bem como as reavaliações e amortizações afectas aos bens semoventes.
QUADRO VIII.1
Relação de bens patrimoniais em 2001
Na análise efectuada, constatou-se, no tocante aos bens Semoventes (viaturas, máquinas e alfaias agrícolas), uma divergência, para mais, de 228.140.306$00, entre o valor registado no início do ano e o indicado no final do ano, isto depois de se terem deduzido os abates, os ajustamentos e considerado, ainda, as aquisições.
O património inventariável atingiu, no final de 2001, o valor de 10.099.913.908$00, montante este que é superior, em 614 mil contos, relativamente ao ano anterior e que se traduz por um ligeiro acréscimo de 0,6%.
A afectação dos bens patrimoniais inventariáveis, do domínio privado, está distribuída do seguinte modo:
QUADRO VIII.2
Distribuição dos bens patrimoniais em 31/12/2001
GRÁFICO VIII.1
A distribuição dos bens patrimoniais, pelos diferentes organismos, referida na CRAA, mostra-se ainda incompleta, porquanto não refere a afectação dos valores dos bens "Móveis" às diversas entidades públicas, omissão que, por si só, representa 39% dos bens inventariáveis, existentes no final de 2001.
Apesar de ter sido publicada a Resolução n.º 99/2001, de 2 de Agosto, e emitidas as circulares n.os 1/DROT/DSP/2001, de 31 de Março, e 1/DROT/DSP/2002, de 19 de Julho, no sentido de serem definidos normativos para a correcta inventariação e classificação dos bens patrimoniais afectos à RAA, constata-se que os mesmos ainda não produziram os efeitos desejados.
2.2 - Cadastro Patrimonial
A legislação base, aplicável à inventariação dos bens patrimoniais, tem sido, subsidiariamente, a de âmbito nacional, dado que continua sem existir, na Região, legislação própria, sobre a matéria.
O inventário geral dos bens do Estado é regulado e organizado segundo as normas previstas no Decreto-Lei n.º 477/80, de 15 de Outubro, e na Portaria n.º 671/2000, de 17 de Abril, diplomas que constituem um importante instrumento económico-financeiro, a partir do qual é possível conhecer a composição, a situação e o valor dos bens patrimoniais.
A reforma, em curso, da administração financeira do Estado (ver nota 3), associada à aplicação do POCP (ver nota 4), veio impor a elaboração de um Balanço de Abertura, como peça fundamental para implementação de uma Contabilidade Patrimonial, com a consequente valorização de todos os valores activos e passivos.
Sendo a Região Autónoma dos Açores dotada de personalidade jurídica de direito público e de autonomia política, administrativa e financeira (ver nota 5), apresenta-se como titular de um vasto Património e, por conseguinte, com responsabilidades pela sua inventariação, controlo e gestão, pela elaboração do seu Balanço Patrimonial, peça nobre da riqueza Regional.
A aplicação de metodologias, regras e critérios de valorização adequados, consoante a natureza dos bens, pressupõe a criação de elementos fiáveis, em ordem a servir de base à elaboração do já referido Balanço Patrimonial e da sua evolução, situação ainda não conseguida, de acordo com os elementos apresentados na CRAA.
O objectivo da inventariação do Património da Região visa, não só o conhecimento da natureza, composição e utilização dos bens, como, fundamentalmente, aferir do seu melhor aproveitamento, numa perspectiva racional de eficiência e eficácia dos mesmos.
Tendo como objectivo averiguar se os bens passíveis de inventariação estavam a ser considerados para efeitos de determinação do Património e se as variações de natureza patrimonial reflectiam o valor actualizado dos bens, procedeu-se a uma análise comparativa, entre os elementos contabilizados na CRAA e a relação de bens patrimoniais constantes na mesma.
A análise efectuada aos bens inventariáveis permitiu obter as seguintes conclusões:
No domínio da informação atinente ao Património da Região:
Apesar de se verificar uma melhoria relativa, quanto à informação tratada sobre o património, ela mantém-se insuficiente, no que concerne à valorização e identificação da natureza das variações patrimoniais. Tudo isto porque não são fornecidos todos os elementos necessários à quantificação dos movimentos referentes às situações modificativas do valor patrimonial, nomeadamente, as incorporações de bens adquiridos em anos anteriores, as reavaliações e as amortizações.
No domínio da afectação dos bens:
Os elementos apresentados na CRAA de 2001, melhorados em relação ao ano anterior, permitem, já, observar os bens, de acordo com a sua natureza de bem de domínio privado e de domínio público, bem como a afectação dos mesmos aos diferentes serviços, nomeadamente Departamentos Governamentais e os Fundos e Serviços Autónomos. No que se refere aos bens Móveis, não existe, contudo, qualquer informação atinente à posse dos bens pelos serviços públicos.
No domínio da contabilização dos bens:
De acordo com a informação desagregada da CRAA (Volume II), por classificação económica/departamento e serviço governamental, constata-se que não foi registado e, logo, considerado como Património da Região, grande parte dos bens adquiridos em 2001, conforme se demonstra no quadro VIII.3.
QUADRO VIII.3
Bens inventariáveis adquiridos em 2001
O aumento, de facto, do Património, verificado em 2001, de acordo com os bens contabilizados e apresentados na CRAA, ascenderam a 10.687 mil contos, enquanto que na relação do Património da Região (ver nota 6) apresentada, que faz parte integrante do mesmo documento, ou seja, da referida Conta, consta um valor de Património no montante de 691 mil contos (ver nota 7), o qual, para além de discrepante, é bastante inferior ao dos bens inventariáveis adquiridos.
Assim, conclui-se que foram adquiridos bens no montante de 9.996 mil contos, sem que tenham sido considerados como Património da Região, apesar de serem obrigatoriamente objecto de inventariação e, logo assim, terem de ficar afectos aos departamentos governamentais. Para além do já referido, o valor apurado (bens inventariáveis não incluídos no património) ainda se apresenta bastante aquém do real, porquanto não toma em linha de conta os bens afectos aos Fundos e Serviços Autónomos.
2.3 - Estrutura e Evolução dos Bens Patrimoniais
Com o objectivo de se apresentar a evolução do Património nos últimos oito anos, embora considerando todos os condicionalismos assinalados, construiu-se o quadro e gráfico seguintes:
QUADRO VIII.4
Evolução da Situação Patrimonial
GRÁFICO VIII.2
Pela análise da evolução gráfica e considerando que se está perante valores acumulados, pode concluir-se que as tendências poderão ser um prenúncio de aproximação à realidade, a partir de 1997, ou seja:
O inventário, nos anos anteriores a 1997, não apresentava, praticamente, qualquer variação, o que poderia levar a concluir que a RAA mantinha sempre valores patrimoniais constantes, o que é o mesmo que dizer que não teria havido "Investimento", facto que não condiz com a realidade. Uma das razões para esta situação era a grande falta de registos do património, antes de 1997;
Do ano de 1997 em diante, reflectem-se já algumas variações patrimoniais, sobretudo nos anos de 1999, 2000 e 2001, nomeadamente no que se refere aos bens adquiridos, apesar da ténue melhoria de informação e registo, que continua a padecer de grande falta de informação;
A evolução da situação patrimonial, no ano de 2001, indica que os valores patrimoniais dos bens Imóveis e Semoventes se mantiveram praticamente estáveis, enquanto que se assistiu a um aumento do valor patrimonial dos bens Móveis, que se traduziu por um acréscimo de 17%.
A ilustrar o exposto, construiu-se o gráfico VIII.3, onde se comparam as duas realidades, ou seja, a referente aos dados apresentados na Relação Patrimonial (CRAA) e a resultante do ajustamento introduzido por este Tribunal, que integra, na relação patrimonial apresentada na Conta, os elementos respeitantes às aquisições dos bens inventariáveis, retirados do Volume II, efectuadas em 1999, 2000 e 2001.
GRÁFICO VIII.3
Pela análise da evolução gráfica e considerando o ajustamento introduzido pelo Tribunal de Contas, constata-se, cada vez mais, um maior desfasamento entre os valores registados nos anos de 1999, 2000 e 2001, como Património da Região, e aqueles que efectivamente deveriam ter sido considerados como sendo a totalidade dos bens adquiridos no respectivo ano, realçando-se o agravamento verificado no ano de 2001.
3 - Património Financeiro
Uma das vertentes do Património da Região é a detenção de participações de Capital Social em Empresas e Instituições.
Tomando como fontes de informação as publicações dos jornais oficiais e os elementos recolhidos junto dos serviços da Administração Regional e das diversas Empresas e Instituições, sujeitas ao poder de controlo financeiro do Tribunal de Contas, por contraponto com os elementos mencionados na Conta, procede-se, em sede de Parecer, à apreciação das participações financeiras da RAA.
A análise das empresas não societárias foi excluída deste Capítulo, pelo facto de não se terem obtido elementos completos e fidedignos, tanto na CRAA de 2001 e seus anexos, como nas informações prestadas pelas empresas e instituições.
Antes de abordar esta temática, torna-se necessário relembrar que a introdução efectiva do Euro, em 2002, determinou que, durante o ano de 2001, as empresas procedessem à conversão para a nova moeda de todos os seus valores, inclusive o do capital social. Neste último caso, a operação designada por redenominação e renominalização do capital social levou a alterações dos valores nominais das participações sociais das empresas, detidas pela Região, originando aumentos do capital social - por incorporação de reservas - que, em algumas empresas, se situaram na ordem dos milhares de contos.
No sentido de retirar o "efeito multiplicador" desencadeado pela redenominação e renominalização dos capitais sociais e, bem assim, não só poder estabelecer comparação de valores das empresas e instituições, em anos anteriores, como ainda manter uniformidade de critério com os restantes capítulos do Relatório e Parecer, manteve-se a análise ainda na moeda antiga.
3.1. - Participações Financeiras em Empresas e Instituições
As participações da RAA no Sector Público Empresarial (SPE) estão resumidas nos quadros seguintes, onde se dá conta da percentagem do capital social detido, directamente e indirectamente, pela Região, nessas entidades. Esta análise não considera participações indirectas de segundo grau, isto é, as "partes" de capital detidas, através de uma participação indirecta da Região, noutras entidades.
O universo de participações da RAA compreende 44 empresas, abrangendo os mais diversos sectores, tais como o turismo, os transportes aéreos, terrestres e marítimos, a produção e distribuição de energia, as telecomunicações, a indústria transformadora e a área financeira.
No quadro VIII.5 e gráfico VIII.4, apresentam-se as empresas segundo os direitos de participação da Região.
QUADRO VIII.5
Número de empresas participadas pela RAA
GRÁFICO VIII.4
No quadro VIII.6, estão representadas as empresas cujos direitos de participação, pertencentes à RAA, excedem 50% do capital social. Este aglomerado é constituído por 13 empresas, sendo 4 delas pertencentes ao grupo SATA e 5 sob o domínio da sociedade anónima EDA.
QUADRO VIII.6
Direitos participação superiores a 50% de empresas societárias
No quadro VIII.7, estão representadas as empresas cuja participação da RAA, no capital social, oscila entre os 25% e os 50% (inclusive), constituindo um núcleo de 5 empresas.
QUADRO VIII.7
Direitos participação de 25% a 50% (inclusive) de empresas societárias
As participações financeiras residuais da RAA estão representadas no quadro VIII.8, compreendendo 21 empresas, cuja participação é inferior a 25%.
QUADRO VIII.8
Direitos participação inferiores a 25% de empresas societárias
A participação da Região, no capital social de empresas estrangeiras, está reflectida no quadro VIII.9, donde resulta que duas estão integradas no grupo SATA, com uma participação da Região de 100%, em cada uma delas, e as restantes três, pertencentes ao grupo BCA, detêm uma participação regional de 15%, cada uma.
QUADRO VIII.9
Direitos participação nas empresas societárias estrangeiras
3.2. - Composição e Evolução das Acções, Quotas e Outras Partes
de Capital Detidas Directamente pela RAA
A carteira de acções, quotas e outras partes de capital detidas, directamente, pela RAA, no ano de 2001, ascendia a um montante de 19.231.662 contos, valor que, comparado com o do ano anterior, é inferior em 1.497.857 contos. A diminuição da participação da Região resulta da reprivatização de 14,484% do capital social do BCA, no valor de 1,5 milhões de contos.
Por seu turno, estas participações sociais compreendem títulos representativos de onze empresas, conforme se pode observar no quadro seguinte.
QUADRO VIII.10
Participações em empresas societárias detidas directamente pela RAA
As empresas SATA AIR AÇORES, SA, e LOTAÇOR, EP, são as únicas cujo capital social é detido a 100% pela RAA.
As participações mais elevadas da Região, em valor subscrito, verificam-se nas empresas EDA, com 12.600 mil contos; SATA AIR AÇORES, com 3.370 mil contos; BCA com 1.557 mil contos e VERDEGOLF, com 1.155 mil contos. O somatório destas participações, 18.682 mil contos, representa 97% do total das participações da RAA.
As variações da carteira, ocorridas no ano de 2001, respeitam a duas empresas, a saber:
BCA - Na sequência do programa de reprivatização do banco, em seguimento à 4.ª fase, a RAA alienou 14,484% do capital social, com um valor nominal de 1.503.218 contos, mantendo ainda uma participação de 15%, ou seja, o equivalente, em termos nominais, a 1.556.782 contos.
CINAÇOR - Sociedade de Teatro e Cinema dos Açores, SA - A participação da Região, no capital desta empresa, teve como objectivo estratégico a intervenção no turismo de congressos, através da reconversão do edifício Teatro Micaelense num centro de congressos. Para tal, a Região, numa primeira fase, adquiriu 53,48% (valor nominal de 5.361 contos) do capital social da Cinaçor, atendendo a que esta empresa era a proprietária do edifício para, numa segunda fase, proceder à cisão daquela sociedade, criando outra, de capitais maioritariamente públicos, onde fique afecto o referido edifício.
A empresa SITURFLOR - Sociedade de Investimentos Turísticos das Flores, SA, encontra-se em processo de liquidação.
Com o objectivo de se saber qual a situação da liquidação patrimonial em curso, solicitou-se à Secretaria Regional da Economia, entidade tutelar, informações (ver nota 8) sobre aquele processo.
Na resposta obtida (ver nota 9), referia-se que: "(...) relativamente à dissolução da empresa Siturflor, já foi realizada a escritura a favor da Região Autónoma dos Açores, conforme fotocópia que se anexa.".
Pela escritura de 20 de Fevereiro de 2002, enviada como resposta da Secretaria Regional, constata-se estar-se perante uma venda de bens imóveis (um prédio rústico com 2.904 m2 e outro urbano com área total de 10.406 m2), pelos liquidatários da SITURFLOR à RAA, no valor de 48.000 contos.
Mediante os dados apresentados, retira-se que o processo de liquidação da SITURFLOR ainda não estava concluído, no final do ano de 2001, e que a RAA, na qualidade de sócia da referida empresa (com uma participação de 39%), adquiriu bens imóveis, no valor de 48.000 contos.
3.3. - Composição e Evolução das Acções, Quotas e Outras Partes
de Capital Detidas Indirectamente pela RAA
Apresentam-se, de seguida, as participações indirectas da Região, resultantes da detenção directa de capital nas empresas, referenciadas no quadro VIII.10.
Da análise a esta carteira, que compreende, essencialmente, as empresas cuja participação da Região é superior a 50% no capital social das mesmas, dá-se conta do número de empresas participadas, do montante de capital, da percentagem de participação e das modificações patrimoniais ocorridas no ano de 2001.
Os elementos a que se fez referência anteriormente estão representados nos quadros seguintes, individualizados por empresa, e cujo capital social é detido directamente pela Região.
3.3.1 - SATA AIR AÇORES, S. A./Participações
As participações sociais da SATA Air Açores estão representadas no quadro VIII.11, não se tendo registado qualquer alteração no capital social das suas participadas.
QUADRO VIII.11
SATA AIR AÇORES - Serviço Açoreano de Transportes Aéreos, S. A.
3.3.2 - LOTAÇOR, EP/Participações
A empresa pública LOTAÇOR mantém a participação de 20% no capital da sociedade COFACO Açores, conforme se pode observar no quadro VIII.12.
Relativamente a esta participação e tendo em conta a informação mencionada no relatório e parecer do Tribunal de Contas sobre a CRAA do ano anterior, torna-se imperioso proceder à correcção do valor do capital social da COFACO Açores e da proporção detida no mesmo pela Região, em virtude de a LOTAÇOR, EP, na sequência dos esclarecimentos solicitados, este ano, ter informado que os valores fornecidos, no ano anterior, não eram os correctos.
Assim, a Região, através da LOTAÇOR, EP, no ano de 2000, adquiriu 20% do Capital Social da COFACO Açores, que era de 1.325.330 contos, montante que corresponde a 1.325.330 acções, com o valor nominal de 1.000$00, cada uma.
O valor do investimento regional ascendeu a 684.000 contos, para adquirir 265.066 acções, sendo que o custo de cada uma ficou em 2.580$00, isto é, 158% acima do seu valor nominal.
QUADRO VIII.12
LOTAÇOR - Serviço Açoreano de Lotas, EP
3.3.3 - VERDEGOLF, S. A./Participações
Quanto à empresa participada pela VERDEGOLF - GOLFAÇORES, Lda. -, conforme se pode verificar no quadro VIII.13, não ocorreram variações patrimoniais.
QUADRO VIII.13
VERDEGOLF - Campos de Golf dos Açores, S. A.
3.3.4 - EDA, S. A./Participações
Não ocorreram variações patrimoniais significativas nas empresas participadas pela EDA, no ano de 2001, excepto no que concerne ao reforço da participação no capital social da SOGEO, tendo a EDA passado a deter 97%, ou seja, mais 11% do que no ano anterior, o que se traduziu num investimento de 286 mil contos, para um valor nominal de 409 mil contos, conforme se pode observar no quadro VIII.14.
QUADRO VIII.14
EDA - Electricidade dos Açores, S. A.
3.3.5 - BCA, S. A./Participações
O ano de 2001 caracterizou-se pela venda de 14,484% do capital social do BCA, o que levou a que as participações indirectas, detidas pela Região, através do banco, tivessem uma redução generalizada, com excepção feita para a compra de 10% do BANIF Banco de Investimento, SA, efectuada pelo BCA, no valor nominal de 400 mil contos, facto que originou a que a Região tenha passado, também, a detentora de 1,5% daquele banco de investimento, conforme se constata no quadro VIII.15.
QUADRO VIII.15
BCA - Banco Comercial dos Açores, S. A.
3.3.6 - TRANSMAÇOR, Lda./Participações
A participação da TRANSMAÇOR na MAREAÇOR não sofreu qualquer alteração, conforme se pode observar no quadro VIII.16.
QUADRO VIII.16
TRANSMAÇOR - Transportes Marítimos dos Açores, Lda.
3.3.7 - FTM, S. A./Participações
Não ocorreram modificações patrimoniais dignas de registo, nas empresas participadas pela FTM, conforme se pode observar no quadro VIII.17.
QUADRO VIII.17
FTM - Fábrica de Tabaco Micaelense, S. A.
3.4 - Receitas de participações sociais
Relativamente às receitas obtidas com a alienação de participações sociais, há a destacar a venda de 14,484% do capital social do BCA, no valor de 1.503.218 contos, operação que originou à Região uma receita líquida (ver nota 10) de 1.507.526 contos, isto é, 0,3% acima do valor nominal.
Foram ainda recebidos 36.610 contos, provenientes da alienação de empresas do sector de turismo, ocorridas em anos anteriores.
Por outro lado, não foram recebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas participadas, directamente, pela Região.
3.5 - Ponto de situação referente à subscrição/realização do capital social
Nos últimos anos, têm sido transferidas do ORAA verbas para as empresas do SPE da Região, com a finalidade de se proceder a aumentos de capital ou adquirir novas participações sociais.
Com o objectivo de se saber qual a posição da Região, em cada uma das empresas, no tocante à subscrição directa de capital, procedeu-se à análise de tais subscrições, tendo-se, para o efeito, elaborado o quadro VIII.18.
QUADRO VIII.18
Posição da RAA em relação às subscrições de capital social
No final de 2001, a RAA mantinha uma posição devedora, relativamente às empresas EDA e SATA Air Açores, faltando-lhe realizar, do capital já subscrito, 1 milhão de contos, sendo 600.000 contos referentes à primeira e 400.000 contos à segunda.
No que se refere à situação da Verde Golf, a RAA mantém uma posição credora, pois já transferiu 290.000 contos com a finalidade de serem incorporados no Capital Social da empresa, sem que se tenha procedido, ainda, à respectiva subscrição/escritura de aumento de capital.
A Região detém, nesta empresa, uma participação directa no capital social de 91,147%, o que equivale a 1.155.246 contos. Adicionando ao montante credor, por subscrição de capital - 290.000 contos -, eleva-se a referida participação, em valor absoluto, para 1.445.246 contos.
3.6 - Dívidas do sector empresarial da região ao sector bancário
As dívidas a instituições de crédito, nacionais e internacionais, por parte do SPE da Região, com participação directa da RAA, superior a 50%, são as referidas no quadro VIII.19.
QUADRO VIII.19
Evolução da dívida do SPE à banca em 31/Dez
O endividamento do Sector Público Empresarial (SPE) ultrapassou, ligeiramente, 46 milhões de contos, no ano de 2001, o que representou um aumento próximo dos 5 milhões de contos, ou seja, mais 12% do que o verificado no ano anterior.
As empresas responsáveis pelo agravamento da dívida à banca foram, por ordem decrescente, a EDA, a SATA e a LOTAÇOR, com incrementos de 3,2 milhões de contos, 1,7 milhões e 220 mil contos, respectivamente.
Na estrutura de endividamento - ano de 2001 -, observável no quadro VIII.19 e gráfico VIII.5, conclui-se que a EDA é a empresa que apresenta o maior nível de responsabilidades perante a banca - 40 milhões de contos -, valor este que corresponde a 87% do total do financiamento bancário ao SPE da Região.
GRÁFICO VIII.5
A análise trienal permite concluir que, todas as empresas, excepto a VERDE GOLF, têm aumentado o nível de endividamento ao sector bancário, salientando-se a EDA que, para além de ser aquela que apresenta maior volume de financiamento alheio, é também a que tem registado maiores incrementos anuais, conforme se observa no gráfico VIII.6.
GRÁFICO VIII.6
3.7 - Avales da Região ao Sector Empresarial da Região
Os avales prestados pela Região ao SPE (cujo capital social detido pela Região é superior a 50%) totalizaram, no final de 2001, praticamente, 18 milhões de contos, e são os que constam do quadro VIII.20.
QUADRO VIII.20
Avales da região ao SPE em 31/Dez
As responsabilidades por avales, concedidos ao SPE, sofreram um aumento significativo em 2001, mais 4.637 mil contos que no ano anterior, isto é, o equivalente a um crescimento relativo de 35%, tendo a EDA sido a única empresa que contribuiu para o seu agravamento.
A EDA continua a ser a empresa que mais beneficia das garantias prestadas pela RAA, tendo o valor das responsabilidades ascendido a 11.012 mil contos, valor que corresponde a 62% do total dos avales concedidos ao SPE, conforme se pode observar no gráfico VIII.7.
GRÁFICO VIII.7
A análise trienal, patente no gráfico VIII.8, permite constatar que a EDA, para além de ser a empresa que mais beneficia dos avales concedidos pela Região, é também a responsável pelo agravamento daqueles, pois as restantes empresas mantiveram o mesmo nível, assistindo-se, inclusivamente, a uma redução significativa, por parte da SOGEO.
GRÁFICO VIII.8
4 - Conclusões
VIII.1 - A informação atinente aos bens imóveis, móveis e semoventes do Património da Região é manifestamente insuficiente, no que concerne à valorização e identificação da natureza das variações patrimoniais. No tocante aos bens semoventes (viaturas, máquinas e alfaias agrícolas), existe uma divergência, para mais, de 228.140.306$00, entre o valor registado no início do ano 2001 e o indicado no final, isto depois de se terem deduzido os abates, os ajustamentos e considerado as aquisições;
VIII.2 - O património inventariável da RAA atingiu, no final do ano 2001, o valor de 10.099.913.908$00, montante superior em 614 mil contos, ao do ano anterior;
VIII.3 - A distribuição dos bens patrimoniais pelos diferentes organismos, referida na CRAA, mostra-se ainda incompleta, porquanto não refere a afectação dos valores dos bens "Móveis" por entidades públicas, omissão que, só por si, representa 39% de todos os bens inventariáveis, existentes no final de 2001;
VIII.4 - Não estão considerados, como Património da Região, grande parte dos bens adquiridos em 2001. Os aumentos do património ascenderam a 10.687 mil contos, conforme se retira do anexo II da CRAA (bens adquiridos passíveis de inventariação, analisados por classificação económica), enquanto que, na relação do património, apresentada na CRAA, apenas consta como valor de património adquirido o montante de 691 mil contos;
VIII.5 - A CRAA e respectivos anexos não apresentam informações referentes às participações sociais em empresas não societárias;
VIII.6 - O universo de participações da RAA compreende 44 empresas, abrangendo os mais diversos sectores, tais como o turismo, os transportes aéreos, terrestres e marítimos, a produção e distribuição de energia, as telecomunicações, a indústria transformadora e a área financeira;
VIII.7 - As participações mais elevadas da Região, em valor subscrito, verificam-se nas empresas EDA, com 12.600 mil contos; SATA AIR AÇORES, com 3.370 mil contos; BCA com 1.557 mil contos, e VERDEGOLF, com 1.155 mil contos. O somatório destas participações, 18.682 mil contos, equivale a 97% do total das participações da RAA;
VIII.8 - Relativamente às receitas obtidas com alienação de participações sociais, há a destacar a venda de 14,484% do capital social do BCA, no montante de 1.503.218 contos, originando uma receita líquida (ver nota 11) de 1.507.526 contos;
VIII.9 - Não foram recebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas participadas, directamente, pela Região;
VIII.10 - No final de 2001, a RAA mantinha uma posição devedora, relativamente às empresas EDA e SATA Air Açores, faltando-lhe realizar, do capital já subscrito, 1 milhão de contos, sendo 600.000 contos referentes à primeira e 400.000 contos à segunda;
VIII.11 - No que se refere à situação da Verde Golf, a RAA mantém uma posição credora, pois já transferiu 290.000 contos com a finalidade de serem incorporados no Capital Social, sem que tal tenha ocorrido ainda. A Região detém, nesta empresa, uma participação directa no capital social de 91,147%, o que equivale a 1.155.246 contos. Adicionando o montante credor por subscrição de capital - 290.000 contos -, eleva-se a referida participação para, praticamente, 1,5 milhões de contos;
VIII.12 - O endividamento do SPE ultrapassou, ligeiramente, 46 milhões de contos, em 2001, ou seja, verificou-se um aumento de 5.082 mil contos, mais 12% do que o verificado no ano anterior;
VIII.13 - As empresas responsáveis pelo agravamento da dívida à banca, por ordem decrescente, foram, a EDA, a SATA e a LOTAÇOR, com incrementos de 3,2 milhões de contos, 1,7 milhões e 220 mil contos, respectivamente;
VIII.14 - As responsabilidades por avales, concedidos ao SPE, sofreram um aumento significativo em 2001, de mais 4.637 mil contos, relativamente ao ano anterior, isto é, o equivalente a um crescimento relativo de 35%, tendo sido a EDA a única empresa que contribuiu para o seu agravamento;
VIII.15 - A EDA continua a ser a empresa que mais beneficia das garantias prestadas pela RAA, tendo o valor das responsabilidades ascendido a 11.012 mil contos, valor que corresponde a 62% do total dos avales concedidos ao SPE.
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
VIII.1 - A informação prestada sobre o património da Região é cada vez mais completa e precisa, em resultado de um esforço continuado, que vem permitindo progressivamente ultrapassar as deficiências de gestão patrimonial que são conhecidas, subsequentes à institucionalização da Administração Regional.
Face à acentuada depreciação a que o parque de viaturas e de equipamentos, maquinarias e alfaias agrícolas está sujeito, foram elaboradas, no âmbito dos próprios serviços, a partir de 1998, aplicações informáticas: uma relativa a viaturas e outra relativa ao segundo tipo de semoventes indicado.
Com o objectivo de eliminar limitações de programação e de operacionalização, a aplicação informática relativa a viaturas foi objecto de total reformulação em 2001, ano em que, por essas razões, foi detectada a necessidade de se proceder a algumas regularizações, derivadas das limitações referidas.
O saldo de viaturas relativo a 31.12.01 reproduz, com rigor, a situação patrimonial do parque de viaturas da Região naquela data e é exaustiva em relação a esses bens, correspondendo ao valor líquido da existência (Euro 6.666.050,79 + Euro 608.585,97), das aquisições no ano (Euro 156.220,42) e das reavaliações efectuadas no período (Euro 12.295,39), o que perfaz Euro 7.443.152,57, ou seja, 1.492.218.114$00.
VIII.3 - Nas Contas anteriores foi indicado o montante dos bens imóveis e semoventes afecto a cada tipo de serviço da Administração Regional.
Na próxima Conta idêntico procedimento será efectuado em relação aos bens móveis, ficando assim completa a distribuição dos bens patrimoniais da Região, segundo o respectivo valor, pelos diversos tipos de serviços.
VIII.4 - O inventário é efectuado com base nos mapas enviados pelos serviços que adquirem os bens e aos quais os mesmos ficam afectos, com excepção do que diz respeito a bens imóveis e viaturas.
De acordo com os procedimentos legais em vigor, as aquisições de imóveis são processadas através da Direcção Regional do Orçamento e Tesouro e de imediato registadas em nome da Região e inventariadas. Há, no entanto, outras entidades legalmente competentes para procederem à aquisição de imóveis, inclusivé por via do direito privado, como sucede com a Secretaria Regional da Habitação e Equipamentos, de acordo com o que está estabelecido no n.º 5 do artigo 18º do Decreto Legislativo Regional n.º 3/88/A, de 13 de Fevereiro.
Em relação à aquisição de viaturas, dado o sistema de autorização prévia existente, a Direcção Regional do Orçamento e Tesouro procede directa e imediatamente à inventariação destes bens logo que é confirmada a aquisição subsequente.
Na sequência de reparos similares contidos na análise a anteriores Contas da Região, foram emitidas, pela Direcção Regional do Orçamento e Tesouro, Circulares chamando a atenção de todos os serviços regionais para a discrepância, verificada pela Secção Regional do Tribunal de Contas, entre o valor dos bens adquiridos e inventariados.
Em face da persistência da situação, a Direcção Regional do Orçamento e Tesouro vai emitir nova Circular sobre este assunto.
Não obstante o exposto, deve-se salientar que o Anexo II da CRAA refere-se impropriamente a bens adquiridos, quando é certo que parte significativa da despesa diz respeito a Construções Diversas. Tal como já observámos nos anos anteriores, é por esta rubrica orçamental que são suportados os apoios prestados no âmbito da reconstrução derivada do sismo de 9 de Julho de 1998.
VIII.5 - Vão ser efectuadas diligências no sentido da informação em causa constar nas próximas Contas da Região.
Comentário
VIII.1 - Pelos esclarecimentos prestados, tudo indica que a divergência apurada de 228 140 306$00 se encontra relacionada com os registos de viaturas, na sequência da reformulação ocorrida na aplicação informática, não alterando, em nada, a conclusão.
Para melhor se perceber a situação, desagregou-se a componente "Semoventes" em "Viaturas" e "Maquinaria e Alfaias Agrícolas", de acordo com as informações contidas nas Contas de 2000 e 2001.
VIII.3 - O procedimento descrito só poderá ser confirmado após o recebimento da próxima CRAA.
VIII.4 - Relativamente à contabilização de determinados bens adquiridos, o Governo Regional afirma que "...o Anexo II da CRAA refere-se impropriamente a bens adquiridos, quando é certo que parte significativa da despesa diz respeito a Construções Diversas.". Assim, importa corrigir a presente situação, para que melhor se possa conhecer o Património da Região.
Aguarda-se, também, que os serviços regionais respondam, em conformidade, ao solicitado pela DROT, sobre o inventário do Património.
(nota 1) As variações patrimoniais são, essencialmente, constituídas por aumentos de aquisições, reavaliações e incorporações, e ainda por diminuições de abates, cedências a título gratuito, amortizações e alienações.
(nota 2) Património - Volume I, páginas 76 a 80.
(nota 3) Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, e Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, aplicados à Região pelo Decreto Legislativo Regional n.º 7/97/A, de 24 de Maio.
(nota 4) Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro.
(nota 5) Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto).
(nota 6) Património - Volume I, páginas 76 a 80.
(nota 7) Neste valor, podem estar incluídos bens provenientes de incorporações resultantes de aquisições de anos anteriores.
(nota 8) Nosso ofício n.º 805, de 4 de Julho de 2002.
(nota 9) Ofício n.º 3076, de 9 de Agosto de 2002, do Gabinete do Secretário Regional da Economia.
(nota 10) Vide Capítulo IX, na parte referente a esta matéria.
(nota 11) Vide Capítulo IX, na parte referente a esta matéria.
CAPÍTULO IX
Fluxos Financeiros entre ORAA/SPE
1 - Enquadramento
Procede-se à apreciação dos fluxos financeiros entre o ORAA e o SPE regional, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações, conforme o estabelecido no n.º 3 do artigo 42.º, conjugado com a alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
A análise efectuada aos fluxos financeiros, entre o ORAA e o SPE, teve como suporte:
A Proposta de Orçamento para 2001;
A Proposta de Plano Regional para 2001;
A CRAA de 2001 (Volumes I, II e Anexo I);
Os Relatórios e Contas de 2001 das empresas participadas;
As informações obtidas junto da Direcção Regional do Orçamento;
As informações prestadas pelas empresas.
A Proposta de ORAA, apesar de efectuar uma análise económico-financeira à EDA, SATA e LOTAÇOR, não incluiu o relatório justificativo para as transferências orçamentais destinadas às empresas públicas, de acordo com o definido na alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º, da Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro.
A Proposta de Plano, aprovada no Conselho de Governo, de 24 de Fevereiro de 2001, define os objectivos sectoriais, bem como as dotações financeiras afectas a cada programa e projecto. Todavia, não permite apreciar a execução global dos fluxos financeiros transferidos para o SPE, dado que, e à semelhança do ano anterior (ano de 2000), subsistem transferências de verbas não directamente evidenciadas na CRAA (ver nota 1).
2 - Fluxos Financeiros do ORAA para o SPE da Região
Da articulação e conjugação de toda a informação disponibilizada, verificou-se que o Governo Regional, no ano de 2001, realizou, pelas transferências efectuadas para o SPE, um esforço financeiro de 2.948,4 mil contos, a título de indemnizações compensatórias, protocolos de colaboração, subsídios e dotações de capital. Aquele montante equivale a 2,1% do total da Despesa (ver nota 2) da RAA.
Comparativamente com o ano anterior, verifica-se ter havido um decréscimo do esforço financeiro da RAA para com o SPE, de menos 5,3% (ver nota 3).
Do total das transferências para o SPE, apenas 96,4% estão individualizadas na Conta, enquanto que os remanescentes, 3,6%, constam, sim, mas do Anexo I à Conta - Subsídios (Quadro IX.1).
A totalidade dos fluxos financeiros transferidos para o SPE teve origem no Plano de Investimentos (Capítulo 40), como se pode observar no Quadro IX.1.
QUADRO IX.1
Fluxos financeiros transferidos para o SPE
Observou-se, à semelhança dos anos anteriores, no Anexo I à CRAA, a existência de transferências não individualizadas a favor do SPE, as quais totalizaram 107,2 mil contos, com origens diferenciadas, nomeadamente Direcções Regionais e Fundos Autónomos, conforme se apresenta no Quadro IX.2 e IX.3.
As transferências e/ou subsídios tiveram por fim as mais diversas finalidades, consequência dos diferentes sectores de actividade onde as empresas actuam.
QUADRO IX.2
Fluxos financeiros não individualizados na conta da RAA (ver nota 4) e transferidos para o SPE
QUADRO IX.3
Fluxos financeiros não individualizados na conta da RAA e transferidos para o SPE através de FSA
As transferências/subsídios atribuídas à ETCSM foram da responsabilidade de um Serviço com autonomia administrativa e financeira (FRT).
A repartição dos fluxos financeiros, por classificação económica, está evidenciada no Gráfico IX.1 e é objecto de análise pormenorizada, nos pontos seguintes.
GRÁFICO IX.1
Repartição por classificação económica
Subsídios
Os subsídios atribuídos totalizaram 1.073, 9 mil contos, dos quais:
91% destinaram-se a compensar a SATA Air Açores, pela prestação de Serviço Público;
9% visaram a cobertura financeira do Protocolo de colaboração, celebrado entre a LOTAÇOR e a Direcção Regional das Pescas.
No que concerne à SATA Air Açores, há a referir que a execução orçamental da rubrica subsídios se situou muito aquém - 64% - dos valores inicialmente determinados, sem que, na CRAA, exista fundamentação para o facto.
A SATA recebeu 82 mil contos, destinados à gestão dos aeródromos Regionais, ao abrigo de um contrato de concessão de exploração, celebrado em Setembro de 1996, entre a SATA e o Governo Regional, na sequência da Resolução n.º 220/96, de 26 de Setembro. Esta transferência está contabilizada na rubrica 06.03.00 - Outras Despesas Correntes.
Os subsídios atribuídos à LOTAÇOR registaram uma execução, face ao orçamentado, de 37,7%. O facto das transferências para o Pagamento de exploração de entrepostos frigoríficos e Reparação de portos ficarem 60% e 74%, respectivamente, aquém do previsto, justificam a baixa execução alcançada.
Transferências de capital
As Transferências de Capital totalizaram 125 mil contos e tiveram a seguinte distribuição:
30% (37 mil contos) foram atribuídos à EDA, no âmbito da Comparticipação Financeira destinada ao Ramal Subterrâneo de Média Tensão a 30 KV, Posto de Transformação e rede de Baixa Tensão e Iluminação Pública das Caldeiras da Lagoa das Furnas e Posto de Transformação do Parque de Campismo das Furnas (ver nota 5);
44% (56 mil contos) tiveram como destino a LOTAÇOR, no âmbito das Calamidades, nomeadamente, para a Reparação do porto de Santo Amaro (Pico);
26% (32 mil contos), foram atribuídos à RTP Açores, ao abrigo do Programa Comunicação Social, para apoio financeiro à produção da série televisiva, baseada na obra "Gente Feliz com Lágrimas", do escritor açoriano João de Melo, e para Infra-estruturas audiovisuais - apoio financeiro à aquisição de equipamentos. Refere-se, tal como no ano anterior, que a RTP/A, embora não integrando o Sector Público Empresarial Regional, recebeu benefícios do ORAA.
Activos financeiros - aumentos de capital
Na sequência da alienação de mais uma parcela da participação da RAA no capital do BCA - 15% - e tendo em vista prosseguir a reestruturação do SPE, a Região, através de aumentos de capital, procedeu à aplicação de Activos Financeiros, no valor de 1.560 mil contos.
A análise à CRAA permite verificar que estava prevista uma despesa, para reestruturação do SPE, através de aumentos de capital, de 1.900.000 contos, embora só tivessem sido despendidos 1.500.000 contos, ou seja, 79% do orçamentado.
De acordo com o disposto nas Resoluções n.os 59/99 (ver nota 6) e 60/99, ambas de 22 de Abril, bem como da análise aos Relatórios e Contas do Exercício de 2001 da SATA Air Açores e da EDA, verifica-se que a RAA devia ter realizado aumentos de capital, nos montantes de 1.100 mil contos e 1.400 mil contos, nas empresas SATA e EDA, respectivamente. A informação constante na CRAA permite concluir que ficaram por realizar 1 milhão de contos, como se observa no Gráfico IX.2.
GRÁFICO IX.2
Aumentos de capital
A RAA, através da SRE, procedeu a uma transferência de 60 mil contos para aumento do capital social da Verdegolf, contabilizada no Programa 07 - Desenvolvimento do Turismo, Projecto 03 - Investimentos Estratégicos, cuja Acção tem por conteúdo - Campo de golfe do Faial - projecto de construção e levantamento topográfico; Reordenamento da baía de Angra - contrapartida à marinha pela deslocalização das instalações militares existentes no Castelinho; Centro Cultural e de Congressos - elaboração da 1.ª fase do projecto; Apoio à conclusão do campo de golfe da Batalha; quando deveria ter sido contabilizada como Activos Financeiros - aumentos de capital, Programa 32 - Reestruturação do Sector Público Empresarial Regional.
De acordo com o ofício n.º 1810 - P.º 56-5601, de 3 de Abril de 2003 (Ponto 5), da DROT, os 60 mil contos ainda não foram integrados no Capital Social da Empresa, encontrando-se registados na Conta de Subscritores de Capital (à data de 31 de Dezembro de 2001).
Transferências/Subsídios a Particulares
A merecer destaque, identifica-se, na CRAA (pág. 59, Volume I), como apoio à exploração para a LOTAÇOR, um subsídio reembolsável de 2.400 contos, classificado na rubrica 09.06.03 - Activos Financeiros - Empréstimo a médio e longo prazo do orçamento da SRAP, cuja finalidade foi a aquisição da embarcação SF-151-L "Galocha" e as condições de reembolso do desconto em Lota.
Muito embora este valor constitua um fluxo financeiro do ORAA para a LOTAÇOR, tem por destinatário uma entidade particular, sendo que a empresa funciona como "intermediária". Assim sendo, o fluxo mencionado não pode ser considerado, pela RAA, como subsídio à LOTAÇOR, mas, sim, a um particular.
Certificação
A certificação efectuada por este Tribunal, através da Conta da RAA de 2001 (Volume I, II e Anexo I), das informações obtidas junto da DROT e das informações prestadas pelas empresas, permitiu detectar divergências entre os valores inscritos na CRAA e os transmitidos pelas empresas. Tal situação ficou a dever-se ao facto das empresas terem considerado, como transferências, a totalidade dos valores recebidos do ORAA e da Comunidade Europeia.
Quanto às verbas percebidas pela LOTAÇOR (ver nota 7), apurou-se existir uma divergência de 40,8 mil contos, relativamente aos valores registados na CRAA, porquanto a empresa não referiu, na informação prestada, aquela verba, recebida a título de subsídio, para Pagamento de exploração de entrepostos frigoríficos, e de transferência de capital, para Reparação do Porto da Manhenha, respectivamente.
A CRAA permite retirar que foram transferidos, para a SATA Air Açores, 975.000 contos, a título de Subsídios à Exploração, enquanto que a empresa informou ter recebido, apenas, 500.000 contos.
Perante esta divergência, foi solicitada informação à empresa (ver nota 8), da qual resultou o esclarecimento (ver nota 9) seguinte: dos 500.000 contos recebidos pela SATA, em 2001, 125.000 contos referiam-se ao ano de 2000 e apenas 375.000 contos respeitavam ao ano de 2001.
Como esclarecimento adicional, a empresa informou que, no início do ano de 2002, havia, ainda, recebido três tranches de 200.000 contos, por conta do ano de 2001, concluindo-se pela certificação dos valores constantes na CRAA (975.000 contos).
Fluxos Financeiros por Empresa
Neste ponto, apresentam-se, de forma individualizada, as transferências do ORAA, por empresa.
Considerando o critério da repartição dos fluxos financeiros, por empresa, verifica-se que, do total transferido, a SATA Air Açores foi a principal beneficiária, com 59,6%, seguindo-se-lhe a EDA, com 28,4%, como se observa no Gráfico IX.3.
GRÁFICO IX.3
Fluxos financeiros por empresa
Apesar de, neste Capítulo, se apreciarem os fluxos financeiros entre o ORAA e o Sector Empresarial, torna-se oportuno fazer uma breve referência à situação financeira das empresas.
A situação da maioria das empresas é deficitária, sendo de evidenciar uma estrutura financeira gravemente desequilibrada. Os elevados desequilíbrios financeiros apresentados na Autonomia Financeira tomam destaque nas empresas mais significativas do SPE, nomeadamente a EDA, a LOTAÇOR e a Sata Air Açores, com rácios de 12%, 10% e 13%, respectivamente, quando o aceitável mínimo é o do Activo Líquido Total das empresas estar coberto pelos Capitais Próprios, numa percentagem igual ou superior a 25%.
GRÁFICO IX.4
Situação financeira das empresas
3 - Fluxos Financeiros do SPE para o ORAA
Os fluxos financeiros transferidos do SPE (ver nota 10) para o ORAA, evidenciados na CRAA, totalizam 1.574,3 mil contos e representam 1,1% do total da receita (ver nota 11) da Região.
QUADRO IX.4
Fluxos financeiros para o ORAA
O montante contabilizado na CRAA, relativo a Transferências de Capital, no valor de 295 contos (Transferências - Sociedades Quase Sociedades Não Financeiras - Empresas Públicas, Equiparadas ou Participadas), respeita a heranças jacentes.
As Outras Receitas de Capital incluem a receita proveniente de alienações de partes sociais de empresas participadas (ver nota 12), donde assume maior relevância a relativa à quarta fase de privatização do BCA.
QUADRO IX.5
Alienações
Privatização do BCA e Aumentos de Capital
A alínea b) do artigo 296.º da CRP e o artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, definem que o produto da receita proveniente das reprivatizações "será exclusivamente aplicado na amortização da dívida pública regional e em novas aplicações de capital no sector produtivo regional", sendo que, o TC deve, em sede de Parecer, pronunciar-se sobre a afectação das receitas obtidas com o processo de reprivatizações.
Com o intuito de verificar o cumprimento daquela disposição legal, relacionou-se o valor da receita resultante da alienação da participação da Região no BCA, contabilizada na CRAA, com a sua aplicação, vide ponto Sector Público Empresarial - Transferências de Capital. Assim, verificou-se que o valor da privatização foi aplicado nos aumentos de capital social da SATA e EDA, não estando, no entanto, especificada na CRAA qual a aplicação do valor remanescente de 37,39 mil contos.
QUADRO IX.6
Aumentos de capital e reprivatização
Por outro lado, n.º 1 do artigo 18.º da Lei Quadro das Privatizações estabelece que "o produto das reprivatizações, bem como a sua aplicação, terão expressão na lei do orçamento de cada ano".
Face ao exposto, verifica-se não ter sido cumprido, na íntegra, o disposto na alínea b) do artigo 296,º da CRP e nos artigos 16.º e 18.º, da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, dada a inexistência de informação, na CRAA, relativa à aplicação do remanescente do valor da 4.ª fase de reprivatização do BCA.
Tendo em conta os valores apresentados pelo BCA, através do seu Relatório e Contas (ver nota 13) e Ofício n.º CA - 151 - 2002, de 8 de Agosto (ver nota 14), do mesmo Banco, e a CRAA, constatou-se a existência de divergências, relativamente ao montante da receita resultante da venda das acções na OPV, conforme se apresenta no Quadro IX.7.
O BCA, quando questionado por este Tribunal, relativamente à divergência apurada, informou, através do ofício n.º CA-087-2003, de 24 de Abril, que a receita da venda das acções na OPV ascendeu a 1.576.772.911$00 (Euro 7.864.910,12).
De acordo, ainda, com este último ofício, é referido que o valor mencionado no primeiro (ofício n.º CA-151-202, de 8 de Agosto), "reportava-se ao indicado no prospecto preliminar da OPV, o qual não teve em conta as acções a adquirir na fase da OPV".
QUADRO IX.7
4.ª fase de reprivatização do BCA
Como se verifica no Quadro IX.8, o valor relativo à 4ª fase de privatização do BCA, inscrito na CRAA, reflecte o Valor de Venda das Acções deduzido de:
Descontos a trabalhadores, peq. subs/emigrantes e pré-registo;
Taxa de bolsa da operação da venda;
Comissões de organização, montagem e colocação.
QUADRO IX.8
Valor de reprivatização do BCA
O BCA, para além das despesas supra mencionadas, debitou à RAA o valor de 29,8 mil contos, pelo que a 4.ª fase de privatização permitiu à RAA obter um fluxo financeiro líquido de 1.507.526.368$00, diferente do considerado na CRAA, sem que haja qualquer justificação para o diferencial.
Transferências de Particulares
A LOTAÇOR, na informação (ver nota 15) prestada a este Tribunal, refere ter entregue, nos cofres da Região, 23.042 contos, ao abrigo da Portaria n.º 40/84, de 23 de Maio, e do Decreto Legislativo Regional n.º 18/81/A, de 27 de Outubro. No entanto, e à semelhança do mencionado no ponto Transferências/Subsídios a Particulares, este valor corresponde ao reembolso, pelos particulares, de subsídios reembolsáveis concedidos pela RAA, sendo que, a LOTAÇOR funciona como "intermediária" entre os beneficiários dos apoios e a Região. Assim sendo, não será de considerar este fluxo financeiro como Transferência do SPE para a RAA.
Distribuição de Dividendos
Pela informação disponibilizada na CRAA, conclui-se que não foram recebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos. Todavia, o ofício do BCA n.º CA-151-2002, de 8 de Agosto, refere que "no exercício de 2001, não foram liquidados dividendos, no entanto no ano de 2002, os dividendos pagos à Região, e reportados ao exercício anterior, ascenderam a 46.816.015$00 (Euro 233.517,30) aos quais foram deduzidas as comissões e fiscalidade respectiva".
4 - Balanço dos fluxos financeiros - ORAA/SPE e SPE/ORAA
Em suma, como se pode observar no Gráfico IX.5 e no Quadro IX.9, no decorrer do ano de 2001, o Governo Regional transferiu 2.948,4 mil contos para o SPE, enquanto que o SPE transferiu para a RAA 1.574,3 mil contos.
O esforço financeiro efectuado pela RAA, relativamente ao SPE, foi superior em 87% (+1.374,1 mil contos), relativamente ao entregue à RAA pelo seu SPE.
GRÁFICO IX.5
Fluxos financeiros do ORAA/SPE e SPE/ORAA
QUADRO IX.9
Fluxos financeiros do ORAA/SPE e SPE/ORAA
5 - Conclusões
IX.1 - A informação constante da CRAA, Volume I, não permite obter de forma sistematizada:
A totalidade dos fluxos transferidos da RAA para o SPE;
A totalidade dos fluxos transferidos do SPE para a RAA;
Os objectivos/finalidades a atingir com as transferências para o SPE;
Em que medida os objectivos/finalidades foram alcançados;
Justificação para os desvios obtidos;
IX.2 - O Governo Regional transferiu para o SPE 2.948,4 mil contos, enquanto que o SPE Regional permitiu à RAA arrecadar 1.574,3 mil contos;
IX.3 - Não se encontram individualizados na CRAA 107,2 mil contos (3,1% ) do total de fluxos financeiros transferidos para o SPE;
IX.4 - Verificou-se a existência de transferências da RAA, no valor de 14,4 mil contos, para o SPE Regional, através de FSA;
IX.5 - A CRAA, Volume I, considera como fluxo financeiro para o SPE um subsídio reembolsável concedido a Particulares, transferido por intermédio da LOTAÇOR;
IX.6 - Relativamente aos Aumentos de Capital, verifica-se:
Ficou por realizar um milhão de contos nas empresas SATA e EDA;
A existência de uma transferência, para aumento de capital da Verdegolf, ainda não foi integrada no Capital Social, à semelhança do que vem acontecendo nos anos anteriores;
A transferência de 60.000 contos para a Verdegolf, para aumento do capital social, não foi inscrita no Programa Reestruturação de SPE Regional;
IX.7 - A Situação Financeira da generalidade das empresas, com participação directa da Região, é deficitária, devido à manifesta insuficiência de Capitais Próprios e aos Resultados Líquidos negativos obtidos;
IX.8 - Não houve cumprimento do estipulado na Lei n.º 79/98, de 24 de Novembro, nomeadamente quanto ao conteúdo formal da Proposta de Orçamento - alínea b) do n.º 2 do artigo 13.º ;
IX.9 - A venda resultante da 4.ª fase de reprivatização do BCA, que ascendeu a 1.537 mil contos, foi aplicada nos aumentos de capital social da SATA e EDA, não estando, no entanto, especificada na CRAA qual a aplicação do remanescente 37,39 mil contos, contrariando o estabelecido no artigo 18.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril;
IX.10 - De acordo com as Resoluções nºs 59/99 e 60/99, ambas de 22 de Abril, os aumentos de capital, da SATA e da EDA, tiveram por objectivo "fazer face às responsabilidades atinentes aos complementos de pensões devidos aos seus trabalhadores reformados", contrariando, assim, o definido;
Na alínea b) do artigo 296.º da CRP;
No artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril,
IX.11 - O valor inscrito na CRAA, relativo à 4.ª fase de privatização do BCA, não corresponde ao fluxo efectivamente obtido com a alienação das acções;
IX.12 - Não foram percebidas verbas referentes à distribuição de resultados e dividendos das empresas participadas, directamente, pela Região.
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
IX.5.6.11 - Na sequência do ofício n.º 196/03 remetido a 25 de Fevereiro, pela SRATC foram prestados os devidos esclarecimentos relativamente aos fluxos financeiros transferidos para o SPE nomeadamente no que diz respeito às observações feitas nas conclusões dos pontos 5, 6 (transferência para a Verdgolf) e 11, conforme ofício que se anexa.
IX.9 - Os restantes 37,39 mil contos transitaram em saldo para 2002, não contrariando, portanto, o disposto no artigo 18.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.
IX.10 - As resoluções referenciadas procederam a aumentos do capital social da EDA, S.A. e da SATA Air Açores, tendo sido utilizados 1.500 mil contos da 4.ª fase de reprivatização do BCA, S.A., nos termos previstos na alínea d) do artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, que refere expressamente que as receitas provenientes das reprivatizações serão, entre outras, aplicadas em "novas aplicações de capital no sector produtivo.
Desta forma se conseguiu que as duas empresas beneficiárias destes aumentos de capital vissem melhoradas as suas estruturas de capitais e respectivos rácios financeiros.
IX.12 - Confirma-se que, efectivamente, não foram recebidas verbas referentes à distribuição de dividendos das empresas participadas directamente pela Região, uma vez que não foram distribuídos por nenhuma das empresas neste ano.
Comentário
IX.5 - Os esclarecimentos prestados pela DROT, através do ofício n.º1810, de 3 de Abril, de 2003, confirmam a conclusão formulada por este Tribunal, dado que, no ponto 3.1, 3.2 e 3.3, do referido ofício, é mencionado que "o apoio foi concedido ao pescador Manuel Eleutério dos Santos Serpa e destinou-se à aquisição de uma embarcação". Apesar do fluxo financeiro ser colocado à disposição da LOTAÇOR, a empresa funciona como "intermediária" entre a RAA e a entidade particular. A comprovar, o mencionado, está o facto dessa transferência se encontrar classificada na rubrica 09.06.03 - Activos Financeiros - Empréstimo a médio e longo prazo do orçamento da SRAP, daí, não poder ser considerada como apoio à exploração para a LOTAÇOR.
IX.6 - As conclusões, formuladas por este Tribunal, relativas às transferências para o aumento de capital social da Verdegolf, mantêm-se, dado que, no ponto 5 do citado ofício n.º 1810, é referido que "... a transferência de 60.000.000$00 para a Verdegolf, não foi integrada no Capital Social da empresa encontrando-se registada na Conta de Subscritores de Capital no Balanço da empresa, à data de 31 de Dezembro de 2001".
IX.11 - O já citado ofício n.º 1810 (ponto 2), permite apurar, de forma efectiva, o valor inscrito na CRAA. Todavia, pela certificação efectuada junto do BCA (ofício n.º CA-087-2003, de 24 de Abril), verifica-se a existência de despesas debitadas à RAA, não mencionadas no Ofício da DROT, pelo que, naqueles termos, a Receita Líquida da OPV ascenderia a 1.507.526.328$00 (vide quadro IX.8).
Para que este tipo de operações se possa considerar correcto, deverá a contabilização da receita corresponder ao valor bruto da operação, sendo as correspondentes despesas consideradas como tal e não deduzidas à receita bruta. Desta forma, dar-se-á cumprimento ao estabelecido no artigo 5.º da Lei 79/98, de 24 de Novembro (orçamento bruto).
IX.9 - Na CRAA nada consta sobre o remanescente ainda não aplicado, pelo que se aguarda a próxima CRAA para reconfirmação.
IX.10 - Embora a decisão do Governo Regional tenha sido para aplicar em aumentos de capital, cumprindo-se, à priori, o estabelecido na Lei, torna-se estranho que, de acordo com as Resoluções nºs 59/99 e 60/99, ambas de 22 de Abril, apontassem "... para fazer face às responsabilidades atinentes aos complementos de pensões devidos aos seus trabalhadores reformados". Em suma, destinaram-se a suportar custos operacionais e não novas aplicações de capital no sector produtivo, ou seja, investimento.
(nota 1) As Transferências, não directamente individualizadas na Conta, encontram-se identificadas no Anexo I à Conta da Região e assumem a forma de subsídios ou transferências.
(nota 2) A Despesa, excluindo Contas de Ordem, totalizou 140.784.370 contos, sendo 87.320.504 contos relativos a Despesas Correntes, 12.478.733 contos a Despesas de Capital e 40.985.133 contos a Despesas do Plano.
(nota 3) Os Fluxos Financeiros transferidos do ORAA para o SPE, no ano de 2000, ascenderam a 3.112,4 mil contos.
(nota 4) Na Conta da Região, Volume I, pág. 59, está identificada a atribuição de um Apoio à Exploração à LOTAÇOR, o qual não foi considerado como transferência, como se verifica no QIX.3 (Vide Transferências/Subsídios a Particulares).
(nota 5) Ofício n.º 1810 - P.º 56-56/01, de 3 de Abril de 2003, da DROT.
(nota 6) A Resolução n.º 59/99, de 22 de Abril, estabelece o aumento de capital social para a EDA, visando fazer face às responsabilidades atinentes aos complementos de pensões devidos aos seus trabalhadores reformados e a Resolução n.º 60/99, de 22 de Abril, estabelece o aumento de capital para a SATA, para fazer face à carência de meios financeiros para, num curto espaço de tempo, resolver os problemas respeitantes aos complementos de pensões devidos aos seus trabalhadores reformados.
(nota 7) Ofício n.º 1129, de 22 de Julho de 2002.
(nota 8) Ofício do TC n.º 197, de 25 de Fevereiro de 2003.
(nota 9) Ofício n.º 10/AA/2003, de 3 de Março.
(nota 10) O SPE apreciado neste Capítulo considera, exclusivamente, as empresas com Participações Directas da RAA.
(nota 11) A Receita da RAA totalizou 140.782.749.467$00, sendo 80.058.489.848$00 relativos a Receitas Correntes e 60.724.259.619$00 a Receitas de Capital.
(nota 12) Nomeadamente Gracitur, Siturpico, Siturjorgense e BCA.
(nota 13) No Relatório e Contas 2001 do BCA, página 72 - Evolução da cotação das acções, está especificado que o total global em euros efectuado com a quarta fase de privatização foi de Euro 7.864.910,12 (1.576.772.911$00).
(nota 14) De acordo com o ofício do BCA, a receita da venda das acções na OPV ascendeu a 1.572.700.700$00, valor que correspondeu à multiplicação do preço base por acção (Euro 5,99) pelo número total de acções. A esta receita da reprivatização houve que deduzir os valores das comissões, encargos e despesas inerentes à operação, pagos pela Região.
(nota 15) Ofício n.º 1129, de 22 de Julho de 2002.
CAPÍTULO X
Fluxos financeiros com a União Europeia
1 - Enquadramento
Conforme o disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º, conjugado com o n.º 3 do artigo 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Parecer sobre a Conta deve integrar uma análise aos fluxos financeiros com a União Europeia, bem como a observância dos compromissos com ela assumidos.
A informação vertida na CRAA ainda não expressa, de forma sistematizada e com algum desenvolvimento, a aplicação dos fluxos financeiros provenientes da UE, limitando-se à apresentação, por rubrica orçamental, das verbas com passagem pelo ORAA, do volume financeiro transferido e, nem sempre, devidamente identificado como tendo origem no Orçamento Comunitário. Quanto às verbas não transitadas pelo ORAA/CRAA (consideradas extra CRAA), a informação limita-se a indicar o Fundo Comunitário associado a um determinado valor, sem qualquer esclarecimento adicional.
Assim, para além dos elementos inseridos na CRAA, o presente Capítulo fundamentou-se, ainda, em informações solicitadas a diversos organismos, de âmbito regional e nacional, ligados à gestão dos fundos comunitários.
Os fluxos financeiros da UE, canalizados para os Açores, têm um peso significativo, no âmbito da Despesa Pública, tornando-se fonte de financiamento, tanto do ORAA, como das Autarquias Locais e mesmo das Empresas Públicas, servindo, ainda, de suporte para investimentos do sector privado.
Em 2001, os valores "apurados" como transferências da UE para os Açores, cerca de 40,5 milhões de contos, representavam, aproximadamente, 11% do PIB (últimos dados preliminares do INE e referentes ao ano de 1999). Os valores de 2001 são ligeiramente superiores aos dos anos anteriores.
Considerando a componente pública e a participação privada, o volume financeiro aplicado na Região e associado aos apoios comunitários é, forçosamente, superior.
Relativamente aos fluxos provenientes dos Açores, ou neles gerados e transferidos para a UE, atendendo a que o assunto é tratado a nível nacional (Parecer sobre a Conta Geral do Estado), não se fará, aqui, qualquer referência.
A informação conhecida será tratada numa dupla perspectiva. A primeira, incidirá sobre os fluxos financeiros inscritos no ORAA - componente de receitas próprias (Transferências) e Contas de Ordem (Receitas Consignadas). Na segunda parte, far-se-á um balanço global sobre os fluxos financeiros canalizados para os Açores, em 2001.
Por fim, apresenta-se, de forma resumida, o grau de execução das principais intervenções comunitárias, com incidência na Região.
2 - Transferências da União Europeia para o ORAA
O ORAA para 2001 (201 798 632 contos) previa receber da UE cerca de 23,6 milhões de contos - quase 12% do total -, sendo 16,5 milhões em receitas próprias e 7,1 para Contas de Ordem.
Como a componente de receitas próprias seria para afectar ao Plano de Investimentos (estimado em 54,5 milhões de contos), pode dizer-se que 30,3% daquelas despesas teriam, como fontes de financiamento, os fundos provenientes da UE, em grande parte oriundos do FEDER - 12,8 milhões.
As Contas de Ordem, num total de 39,6 milhões e contos, previam absorver quase 18% de fundos comunitários.
Em termos de receita arrecadada no ano - 182 034 061 contos (sem saldos transitados) -, os fluxos provenientes da UE foram responsáveis por 25 094 117 contos, suplantando, em termos percentuais, a previsão inicial (executados 13,8% contra os 11,7% esperados).
Da conjugação das informações recolhidas na CRAA, com as recebidas, directamente, do GSRFP/DREPA, elaborou-se o quadro X.1, que representa os fluxos financeiros da UE para o ORAA, considerados como transferências (directamente para financiar o Plano Regional) e como Contas de Ordem (Receitas Consignadas para diferentes entidades: autarquias locais, empresas públicas, sector privado, etc.). A explicitação das origens dos fluxos financeiros resulta do tratamento dado às informações recebidas do GSRPFP. Ainda que o esforço, por parte da Administração Regional, quanto à identificação da origem dos fluxos, por fundo comunitário, seja de realçar, nota-se que o desenvolvimento da CRAA, nomeadamente nas situações de Contas de Ordem, não reflecte, ainda, essa preocupação, ao contrário da informação recebida adicionalmente.
QUADRO X.1
Fluxos financeiros da União Europeia para o ORAA - 2000
Da análise global desta importante fonte de financiamento, ressalta o elevado grau de execução total (106,4%), contrastando com as situações ocorridas nos anos anteriores, cujas sobrevalorizações foram objecto de recomendação por parte deste Tribunal. Em resultado daquela taxa de execução, pode considerar-se, duma maneira geral, a boa performance das diferentes origens, com menor relevância para o caso do FEOGA (81,8%).
No entanto, as componentes destinadas ao Plano e as a afectar em Contas de Ordem apresentam diferentes graus de execução, sendo o destas últimas praticamente duas vezes e meia superior ao das do Plano. Nota-se, neste particular e contrastando com os demais, que o grau de execução da componente FEDER, destinada ao financiamento do Plano de Investimentos, é substancialmente mais baixa, embora, em termos absolutos, represente cerca de 75%.
Sendo os valores previstos para cobertura do Plano superiores aos consignados em Contas de Ordem, de 16,5 para 7,1 milhões de contos, a execução teve uma situação comportamental algo diferente, pois, as Contas de Ordem acabaram por reter uma parcela superior, 13,1 milhões de contos, contra os 12 milhões para o Plano.
O contributo de cada Fundo, em termos relativos, para o ORAA (previsão e execução), pode visualizar-se no quadro X.2, sendo que, tanto o FSE como Diversos conseguem suplantar o previsto.
QUADRO X.2
Estrutura dos fluxos da UE para o ORAA (%)
Os quadros X.3 e X.4 reflectem as origens dos fluxos da UE, tanto quanto ao Fundo, como ao Programa/Intervenção, e as respectivas afectações - financiamento do Plano (ORAA - Transferências) e passagem pelas Contas de Ordem (Receitas Consignadas).
QUADRO X.3
Transferências da UE contabilizadas na Conta - 2001
Da análise dos Fundos, o FEDER continua a ser, de longe, o principal responsável pelas transferências da UE para o ORAA (73,0%), seguido, à distância, pelo FEOGA (11,4%).
Tanto o PRODESA como o PEDRAA II, dois Programas destinados, exclusivamente, aos Açores e geridos nesta Região, originaram mais de 87% dos fundos escriturados na CRAA (21,95 milhões de contos), surgindo pela primeira vez, o Fundo de Coesão como fonte de financiamento. Cerca de 1,3 milhões de contos, encontram-se dispersos por diferentes intervenções, correspondendo, em parte, a Programas de âmbito nacional.
QUADRO X.4
Transferências da UE, por intervenção
A importância dos fluxos financeiros da UE, para financiamento do ORAA, tem sido uma constante, ao longo dos últimos anos.
A evolução das transferências de fundos comunitários, para o ORAA, no quadriénio 1998 / 2001, incluindo Contas de Ordem, encontra-se espelhada no quadro X.5.
QUADRO X.5
Fluxos financeiros da UE para o ORAA - 1998/2001
Após a baixa taxa de execução de fundos comunitários, ocorrida em 2000, apenas 56,4% do orçamentado, nota-se que, em 2001, a absorção daqueles dinheiros ultrapassou o programado em mais de 6%. De notar que, o orçamentado como fluxos financeiros da UE, no ano de 2001, foi o mais baixo do período em análise, ficando bastante próximo da realidade. Para esta situação, certamente que não será estranho o facto de, em praticamente todos os anteriores Pareceres sobre a CRAA, este Tribunal ter apontando, como aspecto negativo, a elevada sobrevalorização do financiamento proveniente da UE. Assim, ao contrário do anteriormente considerado, regista-se, como aspecto positivo, a vontade de o Governo Regional, neste particular, pretender aproximar-se da realidade.
Apesar deste aspecto positivo, a situação tem comportamentos díspares, quando se analisam os destinos finais dos fluxos financeiros da UE, com uma menor absorção por parte das estruturas governamentais - Investimentos do Plano -, alimentadas directamente pelo orçamento, do que as restantes entidades (Autarquias Locais, Institutos Públicos e Sector Público Empresarial) - Receitas Consignadas.
Em termos gráficos, aquela evolução expressa-se no seguinte modo (gráfico X.1):
GRÁFICO X.1
Fluxos financeiros da UE para o ORAA - 1998/2001
A importância dos fluxos financeiros da UE, para cobertura dos Planos de Investimento da Região, pode visualizar-se no quadro X.6
QUADRO X.6
Transferências da UE - ORAA/Despesas do Plano
Em contraste com o significativo decréscimo ocorrido nos investimentos do Plano de 2001, os fluxos da UE para o seu co-financiamento, subiram substancialmente, tanto em termos de valor, como em peso percentual. Em termos de financiamento do ORAA, os fluxos financeiros da UE, foram responsáveis por 8,5%.
Analisando o destino das Receitas Consignadas, tendo por base a informação complementar à CRAA remetida pelo GSRPFP, elaborou-se o quadro X.7.
QUADRO X.7
Transferências da UE - ORAA/Receitas consignadas
Destacam-se, tanto pelos valores absolutos recebidos, quase 60% do total, como tendo projectos aprovados em todos os Programas, as Autarquias Locais.
Da análise às Receitas Consignadas, resulta que, tendo sido inscritos como Recebimentos - 13 061 184 contos (ver quadros X.1, X.3 e X.5), foram, no entanto, pagos 10 568 218 contos.
Da análise profunda ao Volume 2 da CRAA e tendo em especial atenção as rubricas consideradas como reflectindo os fluxos financeiros da UE, compôs-se o seguinte quadro (quadro X.8):
QUADRO X.8
Transferências da UE - Receitas consignadas
Pelo que se constata no quadro supra, os recebimentos de fluxos financeiros, considerados como Receita Consignada, e destinados a entidades especificas, não foram integralmente pagos. De facto, dos 13 061 184 contos recebidos, foram pagos 11 815 445 contos, fazendo fé na informação inserta na CRAA. Esta informação é, por sua vez, algo diferente da já observada no quadro X.7 e que teve origem em informação externa à CRAA, remetida pelo GSRPFP (ver nota 1).
As situações com desvio negativo, SIFIT e ICPME, decorrem da integração de saldos que transitaram de 2000, pelo que não se verificaram pagamentos sem dotação.
3 - Transferências da União Europeia para os Açores
Após a análise das transferências da UE, com passagem pelo ORAA, importa conhecer, ainda que sumária e aproximadamente, o volume financeiro que, tendo como origem o Orçamento Comunitário, se destinou a apoiar a actividade económica regional, em múltiplas frentes.
Ainda que a CRAA de 2001 apresente alguma informação sobre os fluxos financeiros provenientes da UE, para aplicação directa nos Açores, este Tribunal contactou diversos organismos, nacionais e regionais, que, de certa forma, se encontram ligados à gestão dos fundos comunitários, para melhor perceber o enquadramento geral e certificar a informação vertida na CRAA.
Ainda que de forma bastante incipiente e resumida, a CRAA refere (ver nota 2):
"A título informativo, salienta-se as transferências efectuadas, para a Região, directamente para algumas entidades públicas e privadas, sem que tivessem passado pela conta da Região:
FSE - 128 milhares de contos
FEDER - 2.494 milhares de contos
FEOGA - 12.836 milhares de contos"
Apesar da apresentação desta informação, ela é ainda bastante insuficiente, pois não permite ajuizar sobre as diferentes Intervenções Operacionais que lhes serviram de suporte, nem tão-pouco as suas aplicações/áreas de destino.
O tratamento das informações recebidas das entidades contactadas (ver nota 3), conjugadas com as vertidas na CRAA, com passagem ou não por inscrição orçamental, permitiu elaborar o quadro X.9, em que se referenciam os fluxos financeiros da UE para a Região, com a indicação do suporte informativo (CRAA - inscrito na Conta da Região, conforme já se viu no ponto 1 deste Capítulo; Extra CRAA - informação recebida de entidades externas à Região e, em principio, não considerado na Conta).
A qualificação na categoria de Diversos corresponde a transferências que, nos termos das informações recebidas, não foi possível integrar em nenhuma das Intervenções Operacionais identificadas, nem tão-pouco em Fundo Comunitário.
O quadro X.9 permite conhecer as proveniências dos fluxos financeiros da UE, tanto por Fundo Estrutural ou outro, como a nível da Intervenção Operacional que se lhe encontra associada. Em consequência, apurou-se um valor na ordem dos 40,5 milhões de contos, como transferências da UE para a RAA, no ano de 2001. Perante os pressupostos atrás enunciados, aquele valor acaba por corresponder ao somatório do inscrito na CRAA, cerca de 25,1 milhões de contos (Transferências para o Plano de Investimentos - 12 milhões; Receita Consignada - 13,1 milhões) e 15,4 milhões de contos sem passagem pela Conta.
QUADRO X.9
Fluxos financeiros da União Europeia - Origens e Aplicações - 2001
Das diferentes Intervenções Comunitárias, em que se compilou a informação, destaca-se a importância do PRODESA, com quase 50% do total, seguida das ajudas provenientes do FEOGA Garantia.
As ajudas pagas pelo FEOGA - Garantia, através do INGA, perfazem quase 18% do total dos apoios comunitários. Daqueles cerca de 7 milhões de contos, salientam-se os seguintes tipos de ajuda:
Vacas aleitantes - 1 740 729 contos;
Novilhos - 1 435 824 contos;
Indemnizações compensatórias - 1 128 619 contos.
Os apoios pagos pelo IFADAP, no âmbito do FEOGA - Garantia, tiveram os seguintes destinos:
Plano de Desenvolvimento Rural - 3 018 497 contos
Medidas Agro-Ambientais (Reg. 2078/92) - 1 571 555 contos;
Cessação da Actividade Agrícola (Reg. 2079/92) - 1 259 557 contos;
Medidas Florestais (Reg. 2080/92) - 187 385 contos.
Poseima - Pescas - 306 730 contos.
Quanto à origem dos fluxos financeiros, destacam-se as proveniências do FEDER - 51,3%, seguido pelas do FEOGA, com 38,7%.
O IFOP teve uma comparticipação nula (ver gráfico X.2).
GRÁFICO X.2
Fluxos financeiros da UE, por Fundo (% do total)
Apesar das informações, das diferentes origens, nem sempre serem coincidentes, devido, nomeadamente, à responsabilidade que cada entidade contactada detém na gestão das Intervenções Comunitárias e o modo de abordagem, destacam-se os diferentes momentos considerados, quer na transferência, quer na contabilização na CRAA. A situação é notória, quando a transferência ocorre no último ou no primeiro mês do ano. De facto, não há, da parte do Tesouro Regional, um critério uniforme na contabilização das transferências, podendo as recebidas em Janeiro ser contabilizadas por conta do ano anterior ou, ao invés, as recebidas em Dezembro passarem para o ano seguinte, reconhecendo-se, contudo, que a primeira situação é, sem duvida, a mais frequente.
Relativamente aos valores considerados, para o cômputo geral das transferências, optou-se, preferencialmente, pelos valores comunicados pelo GSRPFP.
No ano de 2001, não se efectuou, por parte do Governo Regional, qualquer empréstimo junto do BEI (Banco Europeu de Investimentos).
4 - Execução dos Principais Programas/Iniciativas Comunitárias
A assinatura do Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 (QCA III) encerrou um período de cerca de dois anos e meio de negociações, iniciado com a elaboração do PNDES - Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social, a que se seguiu a preparação e apresentação do PDR - Plano de Desenvolvimento Regional, culminando na negociação e aprovação do QCA III, em 31 de Março de 2000.
A operacionalização dos domínios prioritários concretiza-se através de quatro eixos que agrupam os 18 Programas Operacionais e contemplam, de forma inovadora, um funcionamento integrado e complementar entre si.
Sobre a situação na RAA e em termos do desenvolvimento da informação, sobre os Fundos Comunitários, contida no Plano para 2001, limita-se a apresentar, ao nível dos programas/projectos, a parcela prevista financiar pela UE. Pontualmente, na descrição do conteúdo dos projectos, encontram-se informações que podem relacionar o projecto com algum Programa Comunitário (ex.: "... apoio a projectos ... a executar ao abrigo do PRODESA" ou "... no âmbito do PDRU". No entanto, uma vez que o Plano de 2001 foi aprovado em simultâneo com o PMP 2001-2004 e aqui se desenvolve informação sobre as principais Intervenções Comunitárias a nível da Região, nomeadamente, perspectivas no âmbito do QCA III e o ponto da situação do QCA II, pode considerar-se aquela lacuna como sanada.
Importa, contudo, incidir na necessidade de os valores apresentados no Plano deverem corresponder aos inscritos no Orçamento/Conta. De facto, conforme já salientado no Capítulo IV, enquanto que o ORAA apresenta o valor de 16 499 990 contos, como tendo origem na UE, o Plano refere 16 760 986 contos.
Apesar desta diferença, os documentos apresentados pelo Governo Regional, e à semelhança do ocorrido no ano anterior, são indiciadores de um certo esforço na transmissão de informação que, há muito, este Tribunal tem vindo a reclamar insistentemente.
Analisando o Relatório de Execução do Plano de 2001, apresenta-se, pela primeira vez, um Capítulo intitulado "O 3º Quadro Comunitário de Apoio" (páginas 15 a 18, da versão conhecida no site da DREPA).
Sendo de apoiar este aspecto positivo, já o mesmo se não poderá dizer quando se analisa o desenvolvimento da execução financeira dos programas/projectos/acções. Na verdade, enquanto que, no Plano, se apresentava um Mapa com a descrição da fonte de financiamento comunitária, na execução, não se faz qualquer referência àquela comparticipação, não se sabendo, de facto, quais os projectos efectivamente apoiados e em quanto.
Para que conste, à guisa de conhecimento, resume-se o Capítulo II do Relatório de Execução, versando a matéria - O 3.º Quadro Comunitário de Apoio:
A aprovação já no ano de 2000 dos documentos e instrumentos de execução dos programas operacionais do 3º Quadro Comunitário de Apoio, o arranque tardio das estruturas de gestão e acompanhamento, conduziu a que o ano de 2001 se tenha constituído de facto como o primeiro período anual de cruzeiro, na execução do QCA 2000 2006. Os principais instrumentos com co-financiamento comunitário são o PRODESA, PDRu e Fundo de Coesão....
4.1 - PRODESA
O Programa Operacional para o Desenvolvimento Económico e Social dos Açores (PRODESA) compreende os quatro fundos estruturais, FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP, e assenta a sua estrutura em 5 eixos prioritários, desenvolvidos, cada um, por várias medidas, tendo sido aprovado pela Decisão da Comissão (C 2000) 1784, de 28-07-2000.
Eixo Prioritário 1 - Garantir as Condições Básicas para a Melhoria da Competitividade Regional
Medida 1.1 - Infra-estruturas e Equipamentos Portuários e Aeroportuários
Medida 1.2 - Infra-estruturas e Equipamentos Rodoviários
Medida 1.3 - Infra-estruturas e Equipamentos de Educação e Cultura
Medida 1.4 - Infra-estruturas e Equipamentos de Saúde
Medida 1.5 - Protecção Civil
Eixo Prioritário 2 - Incrementar a Modernização da Base Produtiva Tradicional
Medida 2.1 - Promoção do Desenvolvimento Sustentado das Zonas Rurais
Medida 2.2 - Incentivos à Modernização e Diversificação do Sector Agro-Florestal
Medida 2.3 - Apoio ao Desenvolvimento das Pescas
Medida 2.4 - Ajustamento do Esforço de Pesca
Eixo Prioritário 3 - Promover a Dinamização do Desenvolvimento Sustentado
Medida 3.1 - Desenvolvimento do Turismo
Medida 3.2 - Desenvolvimento do Sistema Industrial, Comercial e de Serviços
Medida 3.3 - Desenvolvimento da Ciência, da Tecnologia e da Sociedade da Informação
Medida 3.4 - Desenvolvimento do Emprego e da Formação Profissional
Medida 3.5 - Desenvolvimento do Sistema Ambiental e do Ordenamento
Eixo Prioritário 4 - Apoiar o Desenvolvimento Local do Potencial Endógeno
Medida 4.1 - Infra-estruturas de Saneamento Básico
Medida 4.2 - Rede Viária Municipal
Medida 4.3 - Educação e Desporto
Medida 4.4 - Valorização do Potencial Endógeno
Eixo Prioritário 5 - Dinamização do Investimento Empresarial
Medida 5.1 - Turismo
Medida 5.2 - Indústria, Comércio e Serviços
Medida 5.3 - Energia
Medida 5.4 - Transportes e Comunicações
Assistência Técnica
Medida 6.1 - Assistência Técnica FEDER
Medida 6.2 - Assistência Técnica FEOGA-0
Medida 6.3 - Assistência Técnica FSE
Medida 6.4 - Assistência Técnica IFOP
O PRODESA pretende promover a articulação entre as grandes linhas de orientação de política regional e as orientações e instrumentos financeiros da política regional, no âmbito do 3.º Quadro Comunitário de Apoio.
A despesa total aprovada, associada à programação financeira das candidaturas para 2001, ascendeu a 211,2 milhões de euros. Neste particular, assistiu-se a uma certa recuperação em relação ao ano anterior, permitindo que, em termos acumulados, a taxa de aprovações se situe nos 76,3% da programação prevista para o biénio 2000-2001. O valor total das candidaturas aprovadas desde o início de implementação do PRODESA, 368,8 milhões de euros, representa, em termos globais, 32,6% do valor de despesa programada para todo o período de vigência (2000-2006).
Por fundo estrutural, para além do valor bem elevado de compromissos da medida comparticipada pelo FSE, também se verificam valores significativos para o conjunto das medidas cofinanciadas pelo FEDER e pelo FEOGA-O. Quanto às medidas cofinanciadas pelo IFOP, os valores de aprovações são praticamente simbólicos, traduzindo-se na necessidade de uma forte aceleração nos períodos subsequentes.
Em 2001, a despesa apurada e validada pela estrutura de gestão, totalizou 129,0 milhões de euros, a que corresponde um co-financiamento comunitário de 104,9 milhões euros. Considerando a despesa pública validada e confrontando-a com a programação prevista nesse ano, obtém-se uma taxa global de execução de 71%.
Por eixos prioritários, os ritmos de execução financeira apresentam alguma dispersão, destacando-se com valores menos expressivos os que integram medidas dirigidas ao sector primário da economia (eixo 2) e o que engloba os apoios ao sector empresarial.
Por fundo estrutural, em média, as medidas cofinanciadas pelo FEDER e pelo FSE são as que apresentam maiores níveis de despesa realizada e paga. Ao nível do FEOGA-O, apesar do bom nível de aprovações, estas não se traduziram, naquele ano, em valores substanciais de despesa. No caso particular do IFOP, a despesa associada às candidaturas aprovadas só foi validada em 2002, pelo o que não se registou execução financeira em 2001.
Sistema de Controlo Interno
Encontram-se definidos, para cada nível, os órgãos que desenvolverão as respectivas competências. Foi publicado, em diploma regional, a participação dos departamentos regionais no âmbito do controlo de 1.º nível e a do departamento regional que, em cooperação com os de âmbito nacional, se enquadra no 2.º nível (Inspecção Regional) (ver nota 5).
No Relatório de Execução do PRODESA - 2001, pode verificar-se, relativamente a esta matéria (página 55):
"Controlo Interno
Nos termos do estipulado no artigo 4º do Regulamento (CE) n.º 438, foram efectuadas diversas acções de acompanhamento a projectos co-financiados pelo FEDER e pelo FSE.
Estes procedimentos permitiram a verificação do fornecimento de bens e serviços co-financiados e da veracidade das despesas objecto de pedidos, consoante a execução física, a conformidade com as regras regionais, nacionais e comunitárias aplicáveis, nomeadamente quanto à elegibilidade de despesas executadas, e cumprimento de contratos públicos. Da análise efectuada, resultaram correcções a pedidos de pagamento, bem como suspensões de pagamentos até à regularização das deficiências detectadas.
Controlos por amostragem
Segundo o estipulado no artigo 10º da Portaria n.º 684/2001 (que estabelece as modalidades de articulação entre os diferentes níveis de controlo do Sistema Nacional de Controlo), os critérios de selecção para a definição das amostras na realização dos controlos, os métodos e os instrumentos de controlo, incluindo a estrutura dos relatos, são elaborados pela Inspecção Geral Finanças em articulação com as entidades coordenadoras.
No final de 2001 e início de 2002, a Autoridade de Gestão do PRODESA recebeu esses elementos da parte das entidades responsáveis pelo controlo de segundo nível do FEDER e do FSE.
Com base nos procedimentos de selecção das amostras, que incluíam uma metodologia de análise de risco, foram identificados os projectos que serão alvo de controlo, e determinado o esforço de controlo necessário para recuperar 2000/2001.
A calendarização das acções de controlo, bem como a recente nomeação da estrutura de controlo de primeiro nível, permitem antever que no final do terceiro trimestre de 2002 esteja concluído esse processo."
Na sequência do exposto, espera-se que, no ano de 2002, tenham, de facto, ocorrido acções de controlo.
A estrutura de gestão do PRODESA encontra-se expressa no seguinte organograma:
4.2 - Fundo de Coesão
No decorrer do ano 2001, o projecto "Tratamento e Destino Final de Resíduos Sólidos Urbanos das ilhas de São Miguel, Pico e Terceira", originou a validação de despesa no montante de 3,9 milhões de euros, correspondendo a um co-financiamento comunitário de 3,3 milhões de euros.
Este projecto é composto por três intervenções distintas, construção dos aterros sanitários de São Miguel e do Pico e uma segunda fase de construção do aterro da Terceira, resultando da cooperação das autarquias locais das ilhas em questão.
Execução financeira 2001
4.3 - Plano de Desenvolvimento Rural - PDRu
A execução financeira do Plano de Desenvolvimento Rural no ano FEOGA-G de 2001, atingiu uma despesa pública total de 30,9 milhões de euros, correspondendo a 24,5 milhões de euros de contribuição FEOGA-G. A despesa realizada ultrapassou em cerca de 6% as previsões, contudo esse facto realça o bom desempenho e a eficácia deste plano regional.
4.4 - Programas do QCA II
Atendendo a que a execução dos Programas integrados no QCA II se encontra na fase de elaboração dos relatórios finais de encerramento, apresentam-se algumas informações sobre o grau de execução no final de 2001, aguardando-se a aprovação daqueles relatórios.
4.4.1 - PEDRAA II
O PEDRAA II (Programa Específico para o Desenvolvimento da Região Autónoma dos Açores) compreende a maior parte dos apoios comunitários recebidos na Região, no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio. Ainda que o período de vigência daquele Programa se reportasse a 1994-1999, havia um período adicional (2000/2001), para conclusão dos projectos aprovados até finais de 1999.
Não havendo um relatório sobre a execução do ano de 2001 (aguarda-se o encerramento do Programa para ser elaborado o respectivo relatório final), baseados em informações recebidas da DGDR, apresenta-se o quadro X.10, que evidencia o grau de execução do PEDRAA II, nas suas diferentes vertentes (subprogramas/medidas e fundos comunitários), considerando o programado e executado, acumulados até finais de 2001.
QUADRO X.10
PEDRAA II - Situação financeira - acumulado (1994/2001)
A execução global do PEDRAA II, acumulada no período de 1994/2001, rondou os 97,1%, com situações diferenciadas, tanto por subprograma/medida, como por Fundo.
4.4.2 - REGIS II
A Iniciativa Comunitária REGIS II (Programa Operacional de Desenvolvimento das Regiões Ultraperiféricas) integra 3 subprogramas: um para a Região Autónoma dos Açores, com um investimento previsto de quase 22 milhões de contos, a que corresponde um apoio comunitário da ordem dos 16,2 milhões; outro para a Região Autónoma da Madeira, com um investimento global de 15 milhões de contos, associado a um apoio de fundos comunitários na ordem dos 12,8 milhões; e, por fim, um destinado à gestão e acompanhamento, com 250 mil contos.
Baseados em informações recebidas da DGDR, apresenta-se o quadro X.11, que evidencia o grau de execução do REGIS II, nas suas diferentes vertentes, considerando o programado, o executado e as aprovações, em termos acumulados, até finais de 2001.
QUADRO X.11
REGIS II - Situação financeira - acumulado (1994/2001)
4.4.3 - KONVER
A Iniciativa Comunitária KONVER, relativa à reconversão das actividades ligadas à defesa, pretende apoiar regiões fortemente dependentes daquela situação, nomeadamente através da reconversão das actividades económicas ligadas àquele sector, de modo a torná-las menos dependentes do mesmo e a incentivar a adaptação de sectores comerciais viáveis, em todos os domínios da actividade industrial.
A aplicação do KONVER a Portugal foi, também, extensiva à Região Autónoma dos Açores, mercê da situação decorrente da instalação da Base das Lajes, na Ilha Terceira.
Esta Iniciativa Comunitária compreende 4 subprogramas, cuja situação, em termos financeiros, se expõe no quadro X.12.
QUADRO X.12
KONVER - Situação financeira - acumulado (1994/2001)
5 - Conclusões
X.1 - O Orçamento para 2001 previa receber da UE cerca de 23,6 milhões de contos (16,5 milhões em receitas próprias e 7,1 para Contas de Ordem), tendo sido contabilizados 25,1 milhões (12 milhões para o Plano de Investimentos e 13,1 milhões como Receitas Consignadas);
X.2 - Ainda que a execução global se possa considerar positiva (106,4%), nota-se um nítido contraste entre a correspondente ao financiamento do Plano (72,9%) e a destinada a entidades externas à Administração directa (184,5%);
X.3 - Sendo de realçar o esforço, por parte da Administração Regional, quanto à identificação da origem dos fluxos, por fundo comunitário, nota-se que o desenvolvimento da CRAA, nomeadamente nas situações de Contas de Ordem, não reflecte, ainda, essa preocupação, ao contrário da informação recebida adicionalmente do GSRPFP;
X.4 - A CRAA não expressa, de forma sistematizada e com algum desenvolvimento, a aplicação dos fluxos financeiros provenientes da UE, limitando-se à apresentação, por rubrica orçamental, das verbas com passagem pelo ORAA;
X.5 - Os recebimentos de fluxos financeiros, considerados como Receita Consignada (13 061 184 contos), e destinados a entidades especificas, não foram integralmente pagos (11 815 445 contos), sem que haja qualquer explicação;
X.6 - A informação relativa às verbas não transitadas pelo ORAA/CRAA (consideradas extra CRAA), cinge-se à indicação do Fundo Comunitário associado a um determinado valor, sem qualquer esclarecimento adicional;
X.7 - O FEDER continua a ser, de longe, o principal responsável pelas transferências da UE para o ORAA (73,0%), seguido, à distância, pelo FEOGA (11,4%);
X.8 - O PRODESA e o PEDRAA II, dois Programas destinados, exclusivamente, aos Açores e geridos nesta Região, originaram mais de 87% dos fundos escriturados na CRAA (22 milhões de contos), surgindo, pela primeira vez, o Fundo de Coesão, como fonte de financiamento;
X.9 - Os valores apresentados no Plano, como fonte de financiamento comunitária (16 760 986 contos), não correspondem aos inscritos no Orçamento/Conta (16 499 990 contos);
X.10 - O Relatório de Execução do Plano de 2001 apresenta, pela primeira vez, um Capítulo intitulado "O 3.º Quadro Comunitário de Apoio". Sendo de louvar este aspecto positivo, já o mesmo se não poderá dizer quando se analisa o desenvolvimento da execução financeira dos programas/projectos/acções. Enquanto que, no Plano, se apresenta um Mapa com a descrição da fonte de financiamento comunitária, na correspondente execução, não se faz qualquer referência àquela comparticipação;
X.11 - Contrastando com o significativo decréscimo ocorrido nos investimentos do Plano de 2001, os fluxos da UE, para o seu co-financiamento, subiram substancialmente, tanto em termos de valor, como em peso percentual (29,4%);
X.12 - Em 2001, os valores "apurados" como transferências da UE para os Açores, cerca de 40,5 milhões de contos, representavam, aproximadamente, 11% do PIB (últimos dados preliminares do INE e referentes ao ano de 1999), sendo ligeiramente superiores aos dos anos anteriores.
Respostas dadas pelo GSRPFP, em sede de contraditório
X.3 - Continuaremos, no futuro, a desenvolver esforços no sentido de melhorar a qualidade da informação prestada na Conta, nesta matéria como em todas as demais.
X.4 - Esta informação é periodicamente prestada pelo gestor do programa multifundos PRODESA, constando de relatório divulgado anualmente.
X.6 - Esta informação passou a ser disponibilizada a partir da Conta da Região de 1999, a título informativo, uma vez que uma maior pormenorização consta do relatório elaborado periodicamente pelo gestor do programa multifundos PRODESA.
X.9 - Os valores em causa não são comparáveis, uma vez que, os apresentados no Mapa IX do ORAA reflectem o financiamento comunitário das intenções de investimento a realizar pela administração publica regional no respectivo ano, enquanto que o valor constante do Mapa I é uma previsão dos montantes que se espera vir a receber e que incluem verbas comunitárias relativas a investimentos realizados nos anos anteriores.
Comentário
X.4 e X.6 - O que se pretende é que a CRAA apresente a correspondência, em termos de aplicação, dos montantes aí contabilizados com o respectivo destino. As informações contidas no Relatório Anual do PRODESA, ano de 2001, reportam-se, em grande parte, ao volume financeiro aprovado e programação financeira global, não havendo ligação com os montantes transitados na CRAA.
X.9 - A justificação apresentada não parece pertinente, uma vez que, a aceitar-se o valor inscrito no ORAA, deveria ser superior e não inferior ao previsto executar no Plano. Por outro lado, o valor inscrito, como fonte de financiamento comunitário, no Mapa IX - Despesas de Investimento da administração pública regional, anexo ao ORAA - 16 616 486 contos (Cap 40 - FC), não correspondente ao previsto no Quadro do Plano - Estrutura de Financiamento - 16 760 986 contos.
(nota 1) Ficheiro informático enviado a 25 de Julho de 2002, em resposta ao ofício n.º 867, deste Tribunal.
(nota 2) Volume I, página 28, da Conta da RAA de 2001.
(nota 3) Foram recebidas informações do GSRPFP, da SRAPescas, da DREPA, da DRJEFP, da DGDR, do DAFSE, do IFADAP, do INGA, do IAPMEI e do IFAT.
(nota 4) Para que a informação possa corresponder ao efectivamente aprovado/executado, a unidade monetária aqui utilizada é a do documento original - Euro.
(nota 5) Ver Parecer sobre a Conta da RAA de 2000 (página 246).
CAPÍTULO XI
Segurança Social
1 - Introdução
O artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa confere aos cidadãos o direito à segurança social, ao mesmo tempo que impõe ao Estado o dever de organizar um sistema capaz de responder a toda e qualquer situação de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.
No quadro normativo legal em que se desenvolvem as competências do Tribunal de Contas, inclui-se a de "(...) dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social". Esta competência está prevista, também, no n.º 3 do artigo 24.º da Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado e na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, na redacção dada pela alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º e pelo artigo 41.º
Sendo esta competência do Tribunal de Contas, em sede de Parecer sobre a Conta Geral do Estado, neste Capítulo e uma vez que a CRAA não integra a componente da Segurança Social Regional, apresenta-se, de forma breve, a situação da Segurança Social, na Região.
O diploma que aprovou o estatuto orgânico do IGFSS - Decreto-Lei n.º 260/99, de 7 de Julho - atribui a este organismo a elaboração do Orçamento e da Conta da Segurança Social. A nível regional, esta competência incumbe ao CGFSS (ver nota 1).
Para o ano de 2001, o quadro legislativo no qual se inseriu a actividade da Segurança Social foi o seguinte:
Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) - Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto (actualmente revogada pela Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro);
Processo orçamental - Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro - Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado (actualmente revogada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto);
Processo contabilístico - Decreto-Lei n.º 24/88, de 29 de Janeiro - Plano de Contas das Instituições da Segurança Social (PCISS) (ver nota 2).
O presente capítulo desenvolve-se, unicamente, na vertente das verbas processadas na Região, por conta do Orçamento da Segurança Social.
2 - O Orçamento da Segurança Social para os Açores
O Decreto-Lei n.º 77/2001, de 5 de Março, aprova a execução orçamental do OE para 2001, e prevê, no n.º 2 do artigo 1.º, que a execução do orçamento da segurança social será objecto de diploma autónomo. Este diploma é o Decreto-Lei n.º 145/2001, publicado a 26 de Abril, o qual começou a produzir efeitos, conforme o disposto no seu artigo 21.º, "(...) desde 1 de Janeiro de 2001".
O período decorrente entre a data de publicação do diploma e a respectiva produção de efeitos, reflecte que, durante 4 meses, a execução orçamental se efectuou sem qualquer suporte legal.
As alterações ao Orçamento da Segurança Social para 2001, operadas nos termos do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 145/2001, de 26 de Abril, foram publicadas a 22 de Maio de 2002, pela Declaração n.º 2/2002, do Ministério da Segurança Social e do Trabalho.
3 - Execução Orçamental
3.1 - Análise da Execução da Receita
No quadro XI.1, compara-se a receita orçamental e a sua realização.
QUADRO XI.1
Execução orçamental da receita
A receita é composta, unicamente, pela componente Receitas Correntes, em que 99% do seu valor é justificado pela rubrica "Contribuições".
Em 2001, o total de receitas arrecadadas, 25,6 milhões de contos, excedeu, em cerca de 1,3 milhões, o valor orçamentado, representando uma taxa de execução de 105,56%. Para efeitos do orçamento da receita, e de acordo com o previsto no
n.º 2 do artigo 17.º da LEOE, "A cobrança pode (...) ser efectuada mesmo para além do montante inscrito no orçamento".
Do total de contribuições recebidas, 91,3% provieram do regime geral (ver nota 3) e 8,7% de outros regimes (ver nota 4). O desvio verificado entre contribuições previstas e auferidas foi de 1,4 milhões de contos.
Por ordem crescente de expressividade financeira, integram a rubrica "Rendimentos" os juros de mora das contribuições, os juros de depósitos à ordem e as rendas de imóveis. A primeira fonte de rendimentos representou 82,1% do total da rubrica.
3.2 - Análise da Execução da Despesa
Em síntese, apresenta-se no quadro XI.2 a execução da despesa processada na RAA (ver nota 5).
QUADRO XI.2
Execução orçamental da despesa
O orçamento inicial previu um valor de despesa de 26,6 milhões de contos, o qual, em resultado das alterações orçamentais, sofreu um decréscimo de cerca de 1,8 milhões contos. A despesa programada fixou-se em 24,8 milhões de contos (menos 6,81% que o inicialmente previsto).
As dotações orçamentais não foram ultrapassadas, donde se conclui que a execução do orçamento das despesas observou o preceituado no n.º 1 do artigo 18.º da LEOE.
A despesa realizada ficou aquém do valor previsto em cerca de 1,7 milhões de contos.
4 - Análise da Cobertura - Receita Corrente/Despesa Corrente
O comportamento das despesas correntes, no último quadriénio, é apresentado, de forma sistematizada, no quadro seguinte.
QUADRO XI.3
Taxa de cobertura
Da análise aos orçamentos e contas da Segurança Social, verifica-se que:
Até 2000, o valor orçamentado de receitas correntes foi insuficiente para cobrir as despesas correntes;
Em 2001, o valor orçamentado de receita foi superior ao de despesa. A taxa de cobertura alcançada foi de 6,09%, o que, em termos absolutos, representou um excedente de, aproximadamente, 1,4 milhões de contos. Neste mesmo ano,
constata-se que os valores de receita cobrada foram superiores aos valores orçamentados, enquanto que os valores de despesa processada foram inferiores ao orçamentado, o que originou um saldo, entre receitas e despesas, de cerca de
4,4 milhões de contos (mais 3 milhões de contos que o resultante do orçamento).
5 - Decomposição da Despesa
5.1 - Prestações dos Regimes da Segurança Social
As despesas com Prestações Sociais, e respectiva evolução, estão discriminadas no quadro que se segue.
QUADRO XI.4
Prestações dos regimes
O comportamento da rubrica "Prestações dos Regimes" tem sido irregular. A tendência de crescimento, apresentada no período 1998/1999, inflecte-se em 2000, onde apresenta um decréscimo significativo de 15,3%, ao qual não são alheias as quebras verificadas nas prestações com terceira idade, invalidez e reabilitação, e família e comunidade.
5.2 - Acção Social
A Acção Social visa a prevenção, erradicação de situações de pobreza e/ou marginalização e exclusão social, com destaque especial para as crianças e jovens, portadoras de deficiência, e idosos. No período de 1998 a 2001, o comportamento das despesas, neste item, apresentou o seguinte quadro evolutivo:
QUADRO XI.5
Evolução das despesas com a acção social
O volume total de despesas com a Acção Social, no ano 2001, ascendeu a 5,9 milhões de contos, valor que reflecte um aumento de 11%, relativamente ao ano anterior.
O crescimento mais significativo - 57,5% - verificou-se nas prestações com invalidez e reabilitação.
A acção social em infância e juventude é a que assume maior peso - 44,5% -, seguindo-se a acção social em família e comunidade - 25,8% - e, por último, em terceira idade - 23,6%.
5.3 - Rendimento Mínimo Garantido
A evolução da execução orçamental na medida "Rendimento Mínimo Garantido", que ora se apresenta, revelou, até 1999, uma tendência crescente muito significativa para, a partir do ano 2000, inverter o sentido e colocar-se numa posição inferior à alcançada em 1998.
GRÁFICO XI.1
Evolução do Rendimento Mínimo Garantido
O valor despendido com o RMG, em 2001, foi de, aproximadamente, 2,8 milhões de contos.
5.4 - Despesas de Administração
A evolução das Despesas de Administração está apresentada no quadro seguinte.
QUADRO XI.6
Despesas de administração
Apesar de, no período considerado (1998/2001), se constatar um comportamento irregular das despesas totais de Administração, assistiu-se, no último ano, a um aumento de 135 mil contos (5,4%).
Das várias rubricas que compõem as despesas correntes de Administração, as mais significativas são "Despesas com Pessoal" e "Fornecimento e Serviços de Terceiros", pois representam, respectivamente, 81,7% e 14,6% do total.
5.5 - Acções de formação profissional
Relativamente a estas despesas, e conforme se apresenta no quadro XI.7, em 2001, foram despendidos 15 mil contos em Acções de Formação Profissional, montante que representa, relativamente ao ano precedente, um aumento de 63,2%.
QUADRO XI.7
Acções de formação profissional
6 - Contribuições em Dívida ao Sistema de Segurança Social
Ao nível do Balanço, e em resultado da análise do mesmo, entendeu-se destacar a rubrica "Contribuições em Dívida".
Constituem aquela rubrica os contribuintes do sector público administrativo, os contribuintes de outros sectores e os contribuintes com acordo.
QUADRO XI.9
Contribuições em dívida
À tendência decrescente do valor global da rubrica, verificada no período 1998/2000, contrapõe-se, em 2001, o aumento de cerca de 332 mil contos (+14,6%), facto que revela o agravamento do endividamento dos contribuintes. Para esta situação, contribuiu o aumento verificado em contribuintes em dívida do sector público administrativo e em contribuintes de outros sectores. Estes últimos são os que se destacam do total em dívida, pois explicam 66,7% daquele valor.
6.1 - Regularização das contribuições em dívida
A regularização das contribuições em dívida, resultante de situações de incumprimento acumuladas, tem sido um dos objectivos fundamentais do Governo na luta contra a fraude e evasão fiscais.
Neste sentido, são contabilizados na conta 80428 - "Contribuintes com Acordo", do PCISS, os movimentos com os contribuintes em mora que, no âmbito da legislação aplicável, celebraram acordo com as Instituições do Sistema de Solidariedade Social, para efeitos de regularização das suas dívidas.
O suporte legislativo que tem servido de base para esta situação é vasto e, na sua maioria, já sem aplicabilidade. Assim, a análise desenvolvida incidiu, apenas, sobre o diploma actualmente em vigor - Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto - (também designado Plano Mateus), alterado pelo Decreto-Lei n.º 235-A/96, de 9 de Dezembro - enquadra as situações em que o prazo de cobrança voluntária tenha terminado até 31 de Julho de 1996.
QUADRO XI.10
Contribuintes com Acordo - Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto
Da aplicação do diploma citado, infere-se que:
O impacto financeiro resultante da aplicação desta medida consubstanciou-se na transferência de 786 mil contos da conta "Contribuintes" para a conta "Contribuintes com Acordo";
No último ano, foram cobrados 140 mil contos para amortização da dívida consolidada, constituindo o montante mais elevado de todo o período. O valor amortizado acumulado foi de 510 mil contos;
A rescisão do acordo, que tem como consequência a transferência da dívida para a conta "Contribuintes", assumiu um montante de 154 mil contos, representando, assim, 19,6% da dívida total enquadrada no acordo.
7 - Despesas do ORAA na Segurança Social
7.1 - Despesas do Plano
No âmbito da Segurança Social, o Plano da Região para 2001, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 11-A/2001/A, de 16 de Julho, previu apoios financeiros contemplados no Programa 22 - Desenvolvimento do Sistema de Solidariedade Social e Programa 33.2 - Calamidades - Sismo, com os quais se visava atingir e satisfazer os objectivos definidos, a saber:
Melhorar as estruturas de apoio a idosos;
Contribuir para a criação da rede regional de Centros de Actividades Ocupacionais;
Implementar e melhorar a rede de equipamentos de apoio à infância e juventude;
Apoiar programas conducentes ao desenvolvimento da promoção da igualdade de oportunidades;
Apoiar acções no domínio da prevenção das toxicodependências.
Estes dois últimos objectivos são pioneiros e enformam três novos projectos:
Projecto 22.3 - Promoção da Igualdade de Oportunidades
Projecto 22.4 - Prevenção das Toxicodependências
Projecto 22.5 - Intervenção Específica em Rabo de Peixe - Solidariedade Social
QUADRO XI.14
Programa 22 - Desenvolvimento do Sistema de Solidariedade Social
Apesar da implementação dos novos projectos, no último ano, o Programa 22 apresentou uma quebra na sua execução de, aproximadamente, 41%. No período em análise, o total de verbas despendido ascendeu a 1,5 milhões de contos.
Dos 490 mil contos de dotação afecta aos projectos "Equipamentos de Apoio a Idosos" e "Equipamentos de Apoio à Infância e Juventude", apenas foram executados 297 mil contos. A taxa de execução cifrou-se em 61%.
Em 2001, o Programa 22 representou, apenas, 0,8% do total de despesas do Plano, contrariando, assim, o aumento verificado no ano anterior.
Em todo o período considerado, o Programa 33.2 - Calamidades - Sismo, é dirigido às seguintes IPSS:
Casa de Infância de Santo António;
Lar das Criancinhas da Horta;
Lar de Idosos da Santa Casa da Misericórdia da Horta.
QUADRO XI.15
Programa 33.2 - Calamidades - Sismo
Em qualquer um dos projectos, registou-se um acréscimo significativo, relativamente ao ano 2000, traduzindo-se num incremento total do programa de 154%.
O total de verbas despendido, neste programa, ascendeu a 776,6 mil contos.
7.2 - Despesas de Funcionamento da DRSSS
As despesas de funcionamento da Direcção Regional da Solidariedade e Segurança Social, constantes do quadro seguinte, apresentam duas divisões:
Divisão 01 - Centro Comum da DRSSS;
Divisão 02 - Serviço de Acolhimento a Doentes em Lisboa.
QUADRO XI.16
Despesas de funcionamento da DRSSS
O peso relativo de cada uma daquelas parcelas manteve-se, praticamente, inalterado, desde 1999, e com taxas de crescimento pouco significativas.
Em relação à Divisão 01 - Centro Comum da DRSSS, no ano 2001, as despesas mais relevantes respeitaram a transferências efectuadas para o IAS, no valor de 321,4 mil contos (69,1%) e a despesas com pessoal, no valor de 95,2 mil contos (20,5%). Embora com valores menos expressivos, há a considerar, também, as transferências efectuadas para o IGRSS e para o CGFSS, de 45,5 mil contos (9,8%) e de 1,4 mil contos (0,3%), respectivamente.
No que respeita aos valores despendidos na Divisão 02 - Serviço de Acolhimento a Doentes em Lisboa, 99,8% do seu valor refere-se a despesas com pessoal. As despesas de capital apresentaram um valor com pouca expressividade, apenas 136 contos.
8 - Conclusões
XI.1 - Em 2001, o total de receita arrecadada (25,6 milhões de contos) excedeu, em cerca de 1,3 milhões de contos, o valor orçamentado;
XI.2 - O orçamento inicial previu um valor de despesa de 26,6 milhões de contos, o qual, em resultado das alterações orçamentais, sofreu um decréscimo de cerca de 1,8 milhões contos, ficando, assim, a despesa programada em 24,8 milhões de contos;
XI.3 - No ano 2001, houve um agravamento do endividamento dos contribuintes, com excepção daqueles que estabeleceram acordo. O impacto financeiro da aplicação do Plano Mateus traduziu-se num valor de amortização de dívida acumulada de 510 mil contos;
XI.4 - No período de 1998 a 2001, o total de verbas despendido no Programa 22 - Desenvolvimento do Sistema de Solidariedade Social ascendeu a 1,5 milhões de contos. Em 2001, este programa revelou uma expressão financeira de, apenas, 0,8% do total de despesas do Plano de Investimentos da Região;
XI.5 - O total de verbas despendido no Programa 33.2 - Calamidades - Sismo ascendeu a 776,6 mil contos;
XI.6 - As despesas de funcionamento da Direcção Regional da Solidariedade e Segurança Social têm-se mantido, praticamente, inalteradas, desde 1999.
(nota 1) O Decreto Legislativo Regional n.º 11/87/A, de 26 de Junho, alterado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 24/97/A, de 17 de Dezembro (ambos já alterados pelo Decreto Legislativo Regional n.º 39/2002/A, de 18 de Dezembro), estabelece a Orgânica da Segurança Social. De acordo com o artigo 2.º, são atribuições do CGFSS, entre outras, a elaboração da conta anual do sector, bem como a preparação do orçamento regional da Segurança Social.
(nota 2) Actualmente, as contas e respectivas demonstrações financeiras têm como suporte o Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social (POCISSSS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro, e a produzir efeitos desde 1 de Janeiro de 2002.
(nota 3) Nas contribuições do regime geral, enquadram-se as decorrentes da taxa social única, incluindo, nomeadamente, o regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, o pessoal do serviço doméstico, o clero e associações religiosas, os trabalhadores agrícolas e os membros dos órgãos estatutários das pessoas colectivas.
(nota 4) As contribuições de outros regimes englobam o regime dos trabalhadores independentes, o regime das bordadeiras, o regime do seguro social voluntário, bombeiros e pessoal docente.
(nota 5) Na Região, as despesas relativas às prestações são processadas e pagas pelos três Centros de Prestações Pecuniárias (Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta), de acordo com a área geográfica a que pertencem os beneficiários. Em toda a análise da componente Despesa, optou-se por considerar, apenas, a parte processada e paga pela RAA, excluindo-se, assim, os valores processados e pagos pelo CNP.