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Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 6-A/2000
Parecer n.º 6-A/2000, de 27 de dezembro
Em vigor
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Data de Publicação:
TEXTO
Parecer n.º 6-A/2000:
Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado para ano económico de 1998
ÍNDICE
VOLUME I
Pág.
Considerações preambulares ... 20 686-(24)
Âmbito, conclusões e recomendações ... 20 686-(24)
Subsector Estado ... 20 686-(24)
I - Processo orçamental ... 20 686-(24)
Âmbito da verificação ... 20 686-(24)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(24)
II - Execução do orçamento da receita ... 20 686-(25)
A) - Âmbito da verificação ... 20 686-(25)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(25)
III - Execução do orçamento da despesa ... 20 686-(28)
A) Âmbito da verificação ... 20 686-(28)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(29)
IV - Investimentos do Plano ... 20 686-(30)
A) Âmbito de verificação ... 20 686-(30)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(30)
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos directa ou indirectamente pelo Estado ... 20 686-(32)
A) Âmbito da verificação ... 20 686-(32)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(32)
VI - Dívida pública ... 20 686-(37)
A) Âmbito da verificação ... 20 686-(37)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(38)
VII - Património financeiro ... 20 686-(39)
A) Âmbito da verificação ... 20 686-(39)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(40)
VIII - Operações de tesouraria ... 20 686-(41)
A) Âmbito da verificação ... 20 686-(41)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(41)
IX - Operações de encerramento da Conta e resultados da execução orçamental ... 20 686-(43)
A) Âmbito da verificação ... 20 686-(43)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(43)
X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial (SPE) ... 20 686-(44)
A) Âmbito de verificação ... 20 686-(44)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(44)
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia (UE) ... 20 686-(44)
A) Âmbito de verificação ... 20 686-(44)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(45)
Subsector segurança social ... 20 686-(47)
XII - Segurança social ... 20 686-(47)
A) Âmbito da verificação ... 20 686-(47)
B) Conclusões e recomendações ... 20 686-(47)
VOLUME II
Nota introdutória ... 20 686-(53)
I - Processo orçamental ... 20 686-(54)
1.1 - Lei do Orçamento ... 20 686-(54)
1.2 - Decreto de execução orçamental ... 20 686-(54)
1.3 - Alterações orçamentais ... 20 686-(55)
1.3.1 - Alterações que modificaram o total da despesa orçamentada (e da receita prevista) (mapas anexos n.os 1-A e 1-B) ... 20 686-(55)
1.3.2 - Alterações que modificaram o total da despesa prevista para cada um dos ministérios sem terem alterado o montante global da despesa orçamentada (mapa anexo n.º 2) ... 20 686-(56)
1.3.3 - Alterações que não modificaram o total da despesa prevista para cada ministério (mapa anexo n.º 3) ... 20 686-(56)
1.3.4 - Alterações de natureza funcional (mapa anexo n.º 4) ... 20 686-(56)
1.4 - Conta Geral do Estado (CGE) ... 20 686-(56)
II - Execução do orçamento da receita ... 20 686-(57)
2.1 - Considerações gerais ... 20 686-(57)
2.2 - Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) ... 20 686-(57)
2.2.1 - Modelo de contabilização das receitas orçamentais ... 20 686-(57)
2.2.1.1 - Comparação entre os valores dos recursos próprios comunitários remetidos ao Tribunal de Contas Europeu e os da tabela da DGAIEC ... 20 686-(62)
2.2.2 - Contabilidade do Tesouro ... 20 686-(62)
2.2.3 - Controlo interno na Alfândega do Jardim do Tabaco ... 20 686-(64)
2.2.3.1 - Sistemas operativos e procedimentos de controlo ... 20 686-(65)
2.2.3.2 - Análise dos processos seleccionados ... 20 686-(65)
2.2.3.3 - Avaliação do sistema de controlo ... 20 686-(68)
2.3 - Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) ... 20 686-(69)
2.3.1 - Modelo de contabilização das receitas orçamentais ... 20 686-(69)
2.3.2 - Contabilidade do Tesouro ... 20 686-(77)
2.3.2.1 - Direcções de finanças (tesourarias da Fazenda Pública) ... 20 686-(77)
2.3.2.2 - Direcção-Geral dos Impostos - Imposto sobre o rendimento ... 20 686-(80)
2.3.2.3 - Direcção de Serviços de Cobrança do IVA (DSCIVA) ... 20 686-(83)
2.3.3 - Reembolsos de IVA ... 20 686-(86)
2.3.3.1 - Enquadramento ... 20 686-(86)
2.3.3.2 - Reembolsos do regime geral ... 20 686-(87)
2.3.3.3 - Restituições às instituições particulares de solidariedade social ... 20 686-(88)
2.3.3.4 - Juros de reembolsos ... 0 686-(89)
2.3.3.5 - Compensação de dívidas ... 20 686-(90)
2.4 - Direcção-Geral do Tesouro (DGT) ... 20 686-(91)
2.4.1 - Modelo de contabilização das receitas orçamentais ... 20 686-(91)
2.4.2 - Contabilidade do Tesouro ... 20 686-(93)
2.5 - Direcção-Geral do Orçamento - DGO Direcção 20 686-(98)
2.5.1 - Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) Direcção 20 686-(98)
2.5.2 - Direcções de finanças (DGCI-DF) Direcção 20 686-(99)
2.5.3 - Direcção-Geral dos Impostos - Imposto sobre o rendimento (DGCI-IR) Direcção 20 686-(99)
2.5.4 - Direcção de Serviços de Cobrança do IVA (DSCIVA) Direcção 20 686-(103)
2.6 - Análise crítica do modelo de contabilização das receitas orçamentais ... 20 686-(104)
III - Execução do orçamento da despesa ... 20 686-(105)
3.1 - Análise global da execução do orçamento da despesa ... 20 686-(105)
3.1.1 - Conferência dos mapas de despesa ... 20 686-(105)
3.1.2 - Despesa autorizada e paga - Considerações gerais ... 20 686-(106)
3.1.3 - Correspondência entre os valores registados na Conta e os constantes das "Tabelas" recebidas pelo Tribunal ... 20 686-(109)
3.1.4 - Comparação da despesa prevista com a despesa paga ... 20 686-(109)
3.2 - Evolução da despesa ... 20 686-(110)
IV - Investimentos do Plano ... 20 686-(111)
4.1 - Considerações gerais ... 20 686-(111)
4.2 - Análise global ... 20 686-(112)
4.2.1 - Enquadramento ... 20 686-(112)
4.2.1.1 - Estrutura do planeamento ... 20 686-(112)
4.2.1.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos ... 20 686-(113)
4.2.1.3 - Estrutura por sectores... 20 686-(114)
4.2.2 - Orçamento do PIDDAC ... 20 686-(114)
4.2.2.1 - Princípios gerais ... 20 686-(114)
4.2.2.2 - Fontes de financiamento ... 20 686-(114)
4.2.2.3 - Programas por ministério ... 20 686-(115)
4.2.3 - Análise da execução do orçamento PIDDAC ... 20 686-(116)
4.2.3.1 - Execução do capítulo 50 do Orçamento ... 20 686-(116)
4.2.3.2 - Análise da distribuição e classificação das despesas "realizadas" - capítulo 50 ... 20 686-(116)
4.2.3.3 - Análise dinâmica da variação e evolução das taxas de execução - capítulo 50 ... 20 686-(118)
4.2.3.4 - Execução global do PIDDAC por sectores ... 20 686-(121)
4.2.3.5 - Execução global do PIDDAC por regiões ... 20 686-(122)
4.3 - Sistema de planeamento e acompanhamento do PIDDAC ... 20 686-(123)
4.3.1 - Enquadramento ... 20 686-(123)
4.3.2 - Subsistema institucional de planeamento e acompanhamento ... 20 686-(123)
4.3.2.1 - O planeamento estratégico - limites e enquadramento ... 20 686-(124)
4.3.2.2 - A lei quadro do planeamento ... 20 686-(124)
4.3.2.3 - As Grandes Opções do Plano ... 20 686-(125)
4.3.2.4 - O PDR (1994-1999) ... 20 686-(125)
4.3.3 - Subsistema de gestão do PIDDAC ... 20 686-(126)
4.3.3.1 - O planeamento das estratégias de actuação ... 20 686-(126)
4.3.3.2 - A programação do PIDDAC/98 ... 20 686-(127)
4.3.3.3 - Plurianualidade ... 20 686-(131)
4.3.4 - Subsistema operativo do PIDDAC ... 20 686-(132)
4.3.4.1 - O planeamento orçamental ... 20 686-(133)
4.3.4.2 - O planeamento operativo ... 20 686-(133)
4.3.5 - Acompanhamento ... 20 686-(133)
4.3.6 - Execução ao nível dos ministérios ... 20 686-(134)
4.3.6.1 - Execução do Ministério do Ambiente ... 20 686-(134)
4.3.6.2 - Despesa do Ministério da Ciência e da Tecnologia ... 20 686-(135)
4.4 - Programa do PIDDAC - "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" ... 20 686-(137)
4.4.1 - Enquadramento ... 20 686-(137)
4.4.2 - Breve caracterização do Programa ... 20 686-(137)
4.4.2.1 - Execução financeira ... 20 686-(137)
4.4.3 - Sistema global de gestão ... 20 686-(138)
4.4.3.1 - Introdução ... 20 686-(138)
4.4.3.2 - Área económico-financeira ... 20 686-(138)
4.4.3.3 - Área de pessoal técnico ... 20 686-(139)
4.4.3.4 - Área de concepção de projectos ... 20 686-(139)
4.4.3.5 - Área de planeamento ... 20 686-(139)
4.4.3.6 - Área patrimonial ... 20 686-(139)
4.4.3.7 - Plano de actividades e relatórios de actividades ... 20 686-(139)
4.4.4 - Indicadores de avaliação da situação do Programa a nível nacional ... 20 686-(140)
4.4.4.1 - Introdução ... 20 686-(140)
4.4.4.2 - Metodologia ... 20 686-(140)
4.4.4.3 - usto dos trabalhos a mais, por empreendimento ... 20 686-(140)
4.4.4.4 - Custo do metro quadrado de construção dos edifícios, por empreendimento ... 20 686-(140)
4.4.4.5 - Custo do metro quadrado de construção dos arranjos exteriores, por empreendimento ... 20 686-(141)
4.4.4.6 - Desvios em relação à programação financeira ... 20 686-(142)
4.4.4.7 - Principais atrasos na conclusão dos empreendimentos ... 20 686-(142)
4.4.4.8 - Número total de empreendimentos concluídos, por DRE, entre 1990 e 1998 ... 20 686-(142)
4.4.4.9 - Distribuição da população escolar, de docentes e escolas da rede pública, em 1998-1999 ... 20 686-(143)
4.4.5 - Factores que influenciam a qualidade e os custos de construção dos novos empreendimentos escolares ... 20 686-(143)
4.4.5.1 - Terrenos ... 20 686-(143)
4.4.5.2 - Projectos de execução ... 20 686-(143)
4.4.5.3 - Regime jurídico das empreitadas ... 20 686-(144)
4.4.5.4 - Erros e omissões do projecto ... 20 686-(144)
4.4.5.5 - Trabalhos a mais ... 20 686-(144)
4.4.5.6 - Prazo de execução ... 20 686-(144)
4.4.5.7 - Fiscalização ... 20 686-(144)
4.4.6 - Síntese dos elementos mais relevantes do processo de avaliação da situação do Programa a nível nacional ... 20 686-(145)
4.4.6.1 - Na perspectiva da concepção do Programa ... 20 686-(145)
4.4.6.2 - Na perspectiva da gestão do Programa ... 20 686-(145)
4.4.6.3 - Na perspectiva dos resultados do Programa ... 20 686-(146)
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado ... 20 686-(146)
5.1 - Concessão de apoios não reembolsáveis ... 20 686-(146)
5.1.1 - Enquadramento ... 20 686-(146)
5.1.2 - Âmbito da verificação ... 20 686-(149)
5.2 - Apoios concedidos no âmbito do Sistema de Apoios a Jovens Empresários (SAJE) ... 20 686-(149)
5.2.1 - Enquadramento ... 20 686-(149)
5.2.2 - Caracterização dos apoios do SAJE ... 20 686-(150)
5.2.3 - Financiamento do SAJE e situação dos projectos ... 20 686-(151)
5.2.4 - Execução orçamental ... 20 686-(152)
5.2.5 - Transferência de verbas da DGDR para a Fundação da Juventude. Verbas orçamentais na posse da Fundação da Juventude ... 20 686-(153)
5.2.6 - Atribuição, pagamento, controlo e acompanhamento dos apoios ... 20 686-(153)
5.2.6.1 - Procedimentos e circuitos de atribuição dos incentivos ... 20 686-(153)
5.2.6.2 - Pagamento, controlo e acompanhamento dos apoios ... 20 686-(154)
5.2.7 -Publicitação dos apoios do SAJE nos termos da Lei n.º 26/94 ... 20 686-(155)
5.3 - Apoios concedidos no âmbito do Programa de Modernização do Comércio (PROCOM) ... 20 686-(155)
5.3.1 - Enquadramento ... 20 686-(155)
5.3.2 - Programação financeira do PROCOM ... 20 686-(157)
5.3.3 - Dotações orçamentais e pagamentos efectuados em 1998 ... 20 686-(157)
5.3.4 - Concessão, pagamento, controlo e acompanhamento dos apoios ... 20 686-(158)
5.3.4.1 - Análise das candidaturas e concessão dos apoios ... 20 686-(158)
5.3.4.2 - Controlo da execução dos projectos e pagamento dos apoios ... 20 686-(159)
5.4 - Apoios concedidos no âmbito do Programa do PIDDAC - "IPLB - Promoção do Livro" ... 20 686-(162)
5.4.1 - Enquadramento ... 20 686-(162)
5.4.2 -Execução orçamental ... 20 686-(163)
5.4.3 - Projecto "Apoio à Edição" ... 20 686-(164)
5.4.4 - Projecto "Apoio ao Estudo" ... 20 686-(166)
5.4.4.1 - Bolsas de criação literária ... 20 686-(166)
5.4.4.2 - Equipas de investigação ... 20 686-(166)
5.4.5 - Projecto "Promoção da Literatura" ... 20 686-(167)
5.4.6 - Projecto "Promoção da Leitura" ... 20 686-(167)
5.4.7 - Projecto "Rede Bibliográfica da Lusofonia" ... 20 686-(168)
5.4.8 - Projecto "Observatório do Livro - Gestão da Difusão" ... 20 686-(168)
5.4.9 - Projecto "PALESE - Apoio à Leitura em Suportes Especiais" ... 20 686-(168)
5.4.10 - Projecto "Dicionário Cronológico de Autores Portugueses" ... 20 686-(168)
5.4.11 - Publicitação dos apoios nos termos da Lei n.º 26/94 ... 20 686-(168)
5.5 - Concessão de empréstimos e realização de outras operações activas pela DGT e pela DGAERI ... 20 686-(168)
5.5.1 - Enquadramento ... 20 686-(168)
5.5.2 - Concessão de empréstimos e realização de outras operações de crédito activas ... 20 686-(169)
5.5.2.1 - Concessão de empréstimos e realização de outras operações de crédito activas através da DGT ... 20 686-(169)
5.5.2.2 - Concessão de empréstimos a Cabo Verde através da DGAERI ... 20 686-(171)
5.5.3 - Pagamentos em execução de avales e de outras garantias através da DGT ... 20 686-(172)
5.5.3.1 - Execução de avales e de outras garantias na ordem interna ... 20 686-(172)
5.5.3.2 - Execução de garantias a empréstimos do BEI ... 20 686-(173)
5.5.4 - Pagamento de indemnizações de seguros de crédito (DGT) ... 20 686-(173)
5.5.5 - Despesas com processos de extinção (DGT) ... 20 686-(174)
5.5.6 - Participações financeiras multilaterais (DGAERI) ... 20 686-(174)
5.5.7 - Análise global da transferência dos saldos das dotações para as contas de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT" e "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI" e da utilização dessas verbas em 1999 ... 20 686-(175)
5.5.7.1 - Transição dos saldos das dotações orçamentais para operações de tesouraria e reposição das verbas não utilizadas ... 20 686-(175)
5.5.7.2 - Efeitos sobre a CGE/98 ... 20 686-(177)
5.6 - Benefícios fiscais ... 20 686-(177)
5.6.1 - Enquadramento ... 20 686-(177)
5.6.2 - Quantificação da despesa fiscal ... 20 686-(178)
5.6.2.1 - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) ... 20 686-(178)
5.6.2.2 - Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC) ... 20 686-(179)
5.6.2.3 - Imposto sobre o valor acrescentado (IVA) ... 20 686-(179)
5.6.2.4 - Imposto automóvel (IA) ... 20 686-(180)
5.6.2.5 - Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP) ... 20 686-(180)
5.6.2.6 - Evolução da despesa fiscal e sua importância relativa no âmbito dos impostos directos e indirectos ... 20 686-(180)
5.6.3 - Actos administrativos que implicaram perda de receita fiscal ... 20 686-(181)
5.6.4 - Benefícios fiscais concedidos ao abrigo do artigo 49.º-A do EBF ... 20 686-(181)
5.6.5 - Benefícios fiscais das contas poupança-habitação ... 20 686-(187)
5.6.5.1 - Enquadramento legislativo ... 20 686-(187)
5.6.5.2 - Insuficiências legislativas e doutrinárias ... 20 686-(188)
5.6.5.3 - Insuficiências estatísticas ... 20 686-(188)
5.6.5.4 - Controlo exercido ... 20 686-(188)
5.6.5.5 - Despesa fiscal ... 20 686-(189)
VI - Dívida pública ... 20 686-(189)
6.1 - Considerações gerais ... 20 686-(189)
6.2 - Dívida interna ... 20 686-(190)
6.2.1 - Empréstimos emitidos no ano ... 20 686-(190)
6.2.1.1 - De médio e de longo prazos ... 20 686-(190)
6.2.1.2 - Certificados de aforro ... 20 686-(191)
6.2.1.3 - Dívida de curto prazo ... 20 686-(191)
6.2.2 - Dívida de anos anteriores ... 20 686-(191)
6.2.3 - Movimento global da dívida interna ... 20 686-(191)
6.3 - Dívida externa ... 20 686-(192)
6.3.1 - Operações efectuadas no ano ... 20 686-(192)
6.3.1.1 - Empréstimos contraídos ... 20 686-(192)
6.3.2 -Dívida assumida ... 20 686-(194)
6.3.3 - Dívida de anos anteriores ... 20 686-(194)
6.3.4 - Operações financeiras ... 20 686-(195)
6.3.4.1 - Análise de processos relativos aos swaps realizados ... 20 686-(195)
6.3.5 - Movimento global da dívida externa ... 20 686-(196)
6.3.6 - Acréscimo de endividamento externo face ao limite estabelecido na Lei do Orçamento ... 20 686-(198)
6.4 - Movimento global da dívida directa ... 20 686-(198)
6.5 - Aplicação do produto dos empréstimos ... 20 686-(199)
6.5.1 - Aplicação do produto dos empréstimos internos ... 20 686-(200)
6.5.1.1 - Empréstimos emitidos no ano ... 20 686-(200)
6.5.2 - Aplicação do produto dos empréstimos externos ... 20 686-(205)
6.6 - Amortizações e encargos com a dívida pública ... 20 686-(206)
6.6.1 - Valores constantes da Conta Geral do Estado e encargos efectivos ... 20 686-(206)
6.6.2 - Evolução das amortizações e juros da dívida pública ... 20 686-(206)
6.6.3 - Outros encargos com a dívida pública ... 20 686-(208)
6.7 - Dívida garantida ... 20 686-(210)
6.7.1 - Variação das responsabilidades directas por garantias prestadas ... 20 686-(210)
6.7.2 - Movimento global das responsabilidades directas ... 20 686-(212)
6.7.2.1 - Garantias pessoais concedidas pelo Estado ... 20 686-(212)
6.7.3 - Análise de outras operações e factores ... 20 686-(215)
6.7.3.1 - Empréstimos internos ... 20 686-(215)
6.7.3.2 - Empréstimos externos ... 20 686-(216)
6.7.4 - Evolução e síntese das operações efectuadas ... 20 686-(216)
6.7.5 - Cabimento das garantias prestadas pelo Estado no limite estabelecido na Lei do Orçamento ... 20 686-(216)
6.7.6 - Utilização em 1998 de empréstimos sem utilização ou utilizados parcialmente, garantidos em 1997 ... 20 686-(218)
6.7.7 - Execução de garantias ... 20 686-(218)
6.7.7.1 - Na ordem interna ... 20 686-(218)
6.7.7.2 - Na ordem externa ... 20 686-(219)
6.7.8 - Variação das responsabilidades indirectas ... 20 686-(219)
6.7.8.1 - Garantias pessoais concedidas por outras pessoas colectivas de direito público ... 20 686-(220)
6.8 - Dívida efectiva ... 20 686-(221)
VII - Património financeiro ... 20 686-(222)
7.1 - Considerações gerais ... 20 686-(222)
7.2 - Subsector Estado ... 20 686-(222)
7.2.1 - Evolução global em 1998 ... 20 686-(222)
7.2.2 - Evolução por tipo de activos financeiros ... 20 686-(223)
7.2.2.1 - Créditos por empréstimos concedidos ... 20 686-(223)
7.2.2.2 - Obrigações e títulos da dívida pública ... 20 686-(227)
7.2.2.3 - Títulos de participação ... 20 686-(228)
7.2.2.4 - Acções e quotas ... 20 686-(228)
7.2.2.5 - Outros activos financeiros ... 20 686-(233)
7.2.2.6 - Organizações financeiras internacionais ... 20 686-(234)
7.3 - Fundos e serviços autónomos ... 20 686-(234)
7.3.1 - Enquadramento ... 20 686-(234)
7.3.2 - Evolução global em 1998 ... 20 686-(234)
7.3.3 - Análise da evolução registada por tipos de activos financeiros ... 20 686-(237)
7.3.3.1 - Créditos ... 20 686-(237)
7.3.3.2 - Obrigações e títulos de dívida pública ... 20 686-(238)
7.3.3.3 - Títulos de participação ... 20 686-(239)
7.3.3.4 - Acções e quotas ... 20 686-(240)
7.3.3.5 - Outros activos financeiros ... 20 686-(240)
7.3.4 - Análise comparativa entre os valores constantes da CGE/98, os valores apurados e os valores constantes do mapa da conta de gerência ... 20 686-(241)
7.3.4.1 - FSA que constam dos mapas da CGE ... 20 686-(241)
7.3.4.2 - Entidades que não constam dos mapas da CGE ... 20 686-(245)
7.4 - Aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas ... 20 686-(246)
7.4.1 - Evolução global ... 20 686-(246)
7.4.2 - Despesas ... 20 686-(246)
7.4.2.1 - Restituição de receita ... 20 686-(246)
7.4.2.2 - Despesas com processos de reprivatização e vistos do Tribunal de Contas ... 20 686-(246)
7.4.2.3 - Anulação e amortização de dívida pública ... 20 686-(246)
7.4.2.4 - Aquisição de acções e aumentos de capital ... 20 686-(246)
7.4.2.5 - Empréstimos ... 20 686-(247)
7.5 - Outros aspectos relativos ao património financeiro ... 20 686-(248)
7.5.1 - Execução do protocolo de saneamento financeiro da LISNAVE ... 20 686-(248)
7.5.2 - Execução do contrato de cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA ... 20 686-(248)
7.5.2.1 - Enquadramento ... 20 686-(248)
7.5.2.2 - Análise da execução ... 20 686-(249)
VIII - Operações de tesouraria ... 20 686-(251)
8.1 - Considerações gerais ... 20 686-(251)
8.2 - Enquadramento ... 20 686-(251)
8.2.1 - Aplicação dos recursos disponíveis no Banco de Portugal ... 20 686-(251)
8.2.2 - Produto da venda de bens em processos de execução fiscal ... 20 686-(252)
8.2.3 - Valores recebidos por conta de outra tesouraria da Fazenda Pública (TFP) ... 20 686-(252)
8.2.4 - Recursos próprios da Comissão das Comunidades Europeias ... 20 686-(253)
8.2.5 - Operações de regularização da escrita orçamental ... 20 686-(255)
8.2.6 - Operações de amoedação ... 20 686-(256)
8.2.7 - Títulos de anulação pagos nos termos do Decreto-Lei n.º 19 968, de 20 de Junho de 1931 ... 20 686-(257)
8.2.8 - Antecipação de receitas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 332/90 ... 20 686-(258)
8.2.8.1 - Contribuição financeira para a União Europeia ... 20 686-(259)
8.2.8.2 - Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira ... 20 686-(260)
8.2.8.3 - Direcção-Geral do Tesouro ... 20 686-(260)
8.2.8.4 - Ministério dos Negócios Estrangeiros ... 20 686-(260)
8.2.8.5 - Junta Autónoma de Estradas ... 20 686-(261)
8.2.9 - Mais-valias ... 20 686-(261)
8.2.10 - Verbas comunitárias cativas para o Orçamento do Estado ... 20 686-(262)
8.3 - Balanço de tesouraria em 31 de Dezembro de 1998 ... 20 686-(263)
IX - Operações de encerramento da Conta e resultados da execução orçamental ... 20 686-(264)
9.1 - Encerramento da Conta ... 20 686-(264)
9.1.1 - Operações de encerramento ... 20 686-(264)
9.1.2 - Apuramento dos saldos de encerramento ... 20 686-(268)
9.2 - Resultados da execução orçamental ... 20 686-(276)
9.2.1 - Operações orçamentais ... 20 686-(276)
9.2.2 - Financiamento da execução orçamental ... 20 686-(277)
X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial (SPE) ... 20 686-(277)
10.1 - Considerações gerais ... 20 686-(277)
10.2 - Fluxos financeiros do subsector Estado para o SPE ... 20 686-(277)
10.2.1 - Fluxos evidenciados na CGE ... 20 686-(277)
10.2.1.1 - Subsídios ... 20 686-(277)
10.2.1.2 - Transferências de capital ... 20 686-(279)
10.2.2 - Fluxos não evidenciados na CGE ... 20 686-(280)
10.3 - Fluxos financeiros do SPE para o subsector Estado ... 20 686-(281)
10.4 - Fluxos financeiros dos FSA para o SPE ... 20 686-(282)
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia (UE) ... 20 686-(283)
11.1 - Considerações gerais ... 20 686-(283)
11.2 - Fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia ... 20 686-(284)
11.2.1 - Enquadramento ... 20 686-(284)
11.2.2 - Recursos próprios não tradicionais ... 20 686-(284)
11.3 - Fluxos financeiros da UE para Portugal ... 20 686-(286)
11.3.1 - Âmbito de verificação ... 20 686-(286)
11.3.2 - Análise global ... 20 686-(287)
11.3.2.1 - Enquadramento comunitário e nacional ... 20 686-(287)
11.3.2.2 - Entrada de fundos da UE ... 20 686-(287)
11.3.2.3 - Fluxos da UE na Conta Geral do Estado e nas contas dos interlocutores nacionais ... 20 686-(289)
11.3.2.4 - Aplicação de fundos da UE ... 20 686-(291)
11.3.2.5 - Cooperação com o controlo externo comunitário ... 20 686-(297)
11.3.3 - Sistema de gestão e avaliação do controlo interno no âmbito do IFOP ... 20 686-(298)
11.3.3.1 - Enquadramento ... 20 686-(298)
11.3.3.2 - Realização financeira ... 20 686-(299)
11.3.3.3 - Eficácia das candidaturas ... 20 686-(302)
11.3.3.4 - Pagamentos ... 20 686-(303)
XII - Segurança social ... 20 686-(304)
12.1 - Considerações gerais ... 20 686-(304)
12.2 - O orçamento e a conta ... 20 686-(304)
12.2.1 - Processo orçamental ... 20 686-(304)
12.2.2 - Lei do Orçamento ... 20 686-(305)
12.2.3 - Rubricas orçamentais ... 20 686-(306)
12.2.4 - Decreto-lei de execução orçamental ... 20 686-(306)
12.2.5 - Alterações orçamentais ... 20 686-(306)
12.2.6 - Conta da segurança social ... 20 686-(307)
12.2.6.1 - Composição da conta ... 20 686-(307)
12.2.6.2 - Consolidação da conta ... 20 686-(307)
12.3 - Execução orçamental ... 20 686-(307)
12.3.1 - Receita ... 20 686-(307)
12.3.1.1 - Receita orçamentada e cobrada ... 20 686-(307)
12.3.1.2 - Evolução da receita cobrada ... 20 686-(308)
12.3.2 - Despesa ... 20 686-(308)
12.3.2.1 - Despesa orçamentada e processada ... 20 686-(308)
12.3.2.2 - Evolução da despesa processada ... 20 686-(308)
12.3.2.3 - Transferências para os serviços integrados na administração directa do Estado ... 20 686-(309)
12.3.2.4 - Transferências tendo por objectivo a "reforma da segurança social" ... 20 686-(310)
12.3.3 - Comparação entre a receita e a despesa ... 20 686-(310)
12.3.4 - Financiamento do sistema de segurança social ... 20 686-(311)
12.3.4.1 - Situação em 1998 e evolução no período de 1994 a 1998 ... 20 686-(311)
12.3.4.2 - A CEO e os regimes de segurança social ... 20 686-(316)
12.4 - Balanço e demonstração de resultados ... 20 686-(323)
12.4.1 - Preparação da conta consolidada - Ajustamentos extracontabilísticos ... 20 686-(323)
12.4.2 - Activo, passivo e situação líquida ... 20 686-(324)
12.4.2.1 - Composição do activo ... 20 686-(325)
12.4.2.2 - Composição do passivo ... 20 686-(326)
12.4.2.3 - Composição da situação líquida ... 20 686-(327)
12.4.3 - Disponibilidades ... 20 686-(327)
12.4.3.1 - Saldo de "Caixa" - Caso especial dos Açores ... 20 686-(328)
12.4.4 - Créditos a curto prazo ... 20 686-(328)
12.4.5 - Créditos a médio e a longo prazos ... 20 686-(329)
12.4.6 - Imobilizações financeiras ... 20 686-(329)
12.4.7 - Outras imobilizações ... 20 686-(329)
12.4.8 - Reservas ... 2 686-(330)
12.4.8.1 - Reserva geral do sistema ... 20 686-(330)
12.4.8.2 - Reservas especiais ... 20 686-(330)
12.5 - Reflexo da acção social nas despesas correntes, com destaque para os subsídios a IPSS com acordos de cooperação ... 20 686-(331)
12.5.1 - Evolução global e por áreas sociais ... 20 686-(331)
12.5.2 - Distribuição regional de subsídios a IPSS com acordos de cooperação e eventuais por áreas sociais e principais valências ... 20 686-(332)
12.5.3 - Entidades intervenientes e síntese dos circuitos implantados ... 20 686-(333)
12.5.3.1 - Subsídios com acordo de cooperação ... 20 686-(333)
12.5.3.2 - Subsídios eventuais a IPSS ... 20 686-(334)
12.5.3.3 - preciação genérica ... 20 686-(334)
12.5.4 - Alguns indicadores de eficiência da actividade das IPSS ... 20 686-(335)
12.6 - O emprego e formação profissional nas CSS e no contexto do sistema ... 20 686-(338)
12.6.1 - Subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego ... 20 686-(338)
12.6.2 - Apoios ao emprego e formação profissional ... 20 686-(340)
12.6.2.1 - Despesas com emprego e formação profissional ... 20 686-(340)
12.6.2.2 - Outros apoios ao emprego ... 20 686-(340)
12.7 - Rendimento mínimo garantido ... 20 686-(341)
12.7.1 - Execução orçamental ... 20 686-(341)
12.7.2 - Enquadramento legal ... 20 686-(341)
12.7.3 - Indicadores de ineficácia/eficácia ... 20 686-(341)
12.7.4 - Avaliação do controlo interno ... 20 686-(342)
12.8 - Dívida relativa a contribuições ... 20 686-(342)
12.8.1 - Evolução global dos saldos contabilísticos (1994-1998) ... 20 686-(342)
12.8.2 - Desagregação temporal dos movimentos de contribuições ... 20 686-(343)
12.8.2.1 - Contribuições cobradas em cada ano relativas ao próprio ano ... 20 686-(343)
12.8.2.2 - Cobranças relativas a anos anteriores e cobranças diferidas ... 20 686-(344)
12.8.3 - Os contribuintes, os beneficiários e a dívida ... 20 686-(344)
12.8.3.1 - Repartição da dívida por escalões de valores em débito ... 20 686-(345)
12.8.4 - Dívida por sectores de actividade ... 20 686-(347)
12.8.5 - O caso do sector público administrativo ... 20 686-(347)
12.8.6 - Efeito das medidas de combate à dívida ... 20 686-(348)
12.8.6.1 - Acordos de regularização ... 20 686-(348)
12.8.6.2 - Acordos ao abrigo do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto - "Plano Mateus" ... 20 686-(348)
12.8.6.3 - Cessão e alienação de créditos ... 20 686-(349)
12.8.6.4 - Cobrança coerciva ... 20 686-(349)
12.8.7 - Regularizações nas contas de contribuintes ... 20 686-(351)
12.8.7.1 - Regularização de dívida por via administrativa ... 20 686-(351)
12.8.7.2 - Os processos de falência ... 20 686-(351)
12.9 - Outras dívidas à segurança social ... 20 686-(352)
12.9.1 - Devedores por financiamento e comparticipações do OE ... 20 686-(352)
12.9.2 - Prestações indevidas e reposições ... 20 686-(352)
12.10 - Outros devedores e credores ... 20 686-(353)
12.10.1 - Outros devedores ... 20 686-(353)
12.10.2 - Outros credores ... 20 686-(362)
12.11 - Património financeiro e imobiliário da segurança social ... 20 686-(367)
12.11.1 - Património financeiro ... 20 686-(367)
12.11.2 - Património imobiliário ... 20 686-(368)
12.11.3 - Distribuição geográfica das alienações de imóveis ... 20 686-(368)
VOLUME III
Anexo I - Mapas ... 20 686-(369)
Mapa n.º 1-A - Alterações que modificaram o montante da receita inicialmente prevista ... 20 686-(370)
Mapa n.º 1-B - Alterações que modificaram o montante da despesa inicialmente prevista ... 20 686-(371)
Mapa n.º 2 - Alterações que modificaram a repartição inicial da despesa por ministérios ... 20 686-(372)
Mapa n.º 3 - Transferências de verbas entre as dotações do mesmo ministério ... 20 686-(373)
Mapa n.º 4 - Alterações de natureza funcional ... 20 686-(374)
Anexo II - Benefícios fiscais ... 20 686-(375)
Anexo III - Legislação sobre benefícios fiscais ... 20 686-(378)
Anexo IV - Respostas dos serviços e entidades, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro ... 20 686-(381)
I - Processo orçamental ... 20 686-(381)
Direcção-Geral do Orçamento ... 20 686-(381)
II - Execução do orçamento da receita ... 20 686-(381)
Direcção-Geral do Orçamento (pontos 2.1 e 2.2) ... 20 686-(381)
Direcção-Geral do Orçamento (ponto 2.5) ... 20 686-(381)
III - Execução do orçamento da despesa ... 20 686-(381)
Direcção-Geral do Orçamento ... 20 686-(381)
IV - Investimentos do Plano ... 20 686-(382)
14.ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento (ponto 4.2) ... 20 686-(382)
Departamento de Prospectiva e Planeamento (ponto 4.2) ... 20 686-(383)
Comissão de Coordenação da Região do Centro (ponto 4.3) ... 20 686-(384)
Comissão de Coordenação da Região do Alentejo (ponto 4.3) ... 20 686-(384)
Comissão de Coordenação da Região do Norte (ponto 4.3) ... 20 686-(384)
Direcção Regional do Ambiente do Alentejo (ponto 4.3) ... 20 686-(384)
Direcção Regional do Ambiente do Algarve (ponto 4.3) ... 20 686-(384)
Direcção Regional do Ambiente do Centro (ponto 4.3) ... 20 686-(384)
Direcção Regional do Ambiente do Norte (ponto 4.3) ... 20 686-(384)
Direcção-Geral do Orçamento (ponto 4.3) ... 20 686-(385)
Departamento de Prospectiva e Planeamento (ponto 4.3) ... 20 686-(385)
Secretaria-Geral do Ministério da Ciência e da Tecnologia (ponto 4.3) ... 20 686-(386)
Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território (ponto 4.3) ... 20 686-(387)
Direcção Regional de Educação de Lisboa (ponto 4.4) ... 20 686-(387)
Direcção Regional de Educação do Alentejo (ponto 4.4) ... 20 686-(393)
Direcção Regional de Educação do Algarve (ponto 4.4) ... 20 686-(395)
Direcção Regional de Educação do Centro (ponto 4.4) ... 20 686-(398)
Direcção Regional de Educação do Norte (ponto 4.4) ... 20 686-(401)
Direcção-Geral da Administração Educativa (ponto 4.4) ... 20 686-(404)
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado ... 20 686-(404)
Gabinete da Ministra do Planeamento (ponto 5.2) ... 20 686-(404)
Gabinete do Secretário de Estado da Juventude (ponto 5.2) ... 20 686-(404)
Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (ponto 5.2) ... 20 686-(404)
Fundação da Juventude (ponto 5.2) ... 20 686-(405)
Gabinete do Gestor da Intervenção Operacional Comércio e Serviços do Ministério da Economia (ponto 5.3) ... 20 686-(405)
Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência (ponto 5.3) ... 20 686-(406)
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 5.3) ... 20 686-(408)
Instituto Português do Livro e das Bibliotecas (ponto 5.4) ... 20 686-(409)
Direcção-Geral do Tesouro (ponto 5.5) ... 20 686-(410)
Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais (ponto 5.5) ... 20 686-(412)
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 5.6) ... 20 686-(412)
Direcção-Geral dos Impostos (ponto 5.6) ... 20 686-(412)
VI - Dívida pública ... 20 686-(419)
Instituto de Gestão do Crédito Público (pontos 6.2 a 6.6) ... 20 686-(420)
Direcção-Geral do Orçamento (pontos 6.5 e 6.8) ... 20 686-(420)
Direcção-Geral do Tesouro (pontos 6.5 e 6.7) ... 20 686-(421)
Gabinete do Ministro das Finanças (ponto 6.7) ... 20 686-(421)
Direcção-Geral do Tesouro ... 20 686-(422)
VII - Património financeiro ... 20 686-(423)
Direcção-Geral do Tesouro (ponto 7.2) ... 20 686-(423)
Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais (ponto 7.2) ... 20 686-(425)
PARTEST - Participações do Estado (SGPS), S. A. (ponto 7.2) ... 20 686-(425)
Direcção-Geral do Orçamento (pontos 7.2 a 7.4) ... 20 686-(426)
Instituto Nacional de Habitação (ponto 7.3) ... 20 686-(427)
Caixa Geral de Aposentações (ponto 7.3) ... 20 686-(427)
Direcção-Geral do Património ... 20 686-(428)
Instituto Português de Santo António em Roma (ponto 7.3) ... 20 686-(428)
Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (ponto 7.3) ... 20 686-(428)
Administração do Porto de Sines, S. A. (ponto 7.3) ... 20 686-(428)
Instituto Portuário do Norte (ponto 7.3) ... 20 686-(429)
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 7.3) ... 20 686-(429)
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (ponto 7.3) ... 20 686-(429)
Universidade de Aveiro (ponto 7.3) ... 20 686-(429)
Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa (ponto 7.3) ... 20 686-(430)
Serviços de Acção Social da Universidade Nova de Lisboa (ponto 7.3) ... 20 686-(430)
Serviços Sociais do Ministério da Saúde (ponto 7.3) ... 20 686-(430)
Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 7.4) ... 20 686-(430)
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (ponto 7.5) ... 20 686-(430)
Direcção-Geral do Tesouro (ponto 7.5) ... 20 686-(431)
Direcção-Geral dos Impostos (ponto 7.5) ... 20 686-(432)
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (ponto 7.5) ... 20 686-(433)
VIII - Operações de tesouraria ... 20 686-(435)
Direcção-Geral do Orçamento (ponto 8.2) ... 20 686-(435)
Direcção-Geral do Orçamento (ponto 8.3) ... 20 686-(436)
IX - Operações de encerramento da Conta e resultados da execução orçamental ... 20 686-(436)
Direcção-Geral do Orçamento [ponto 9.1.1, alínea a)] ... 20 686-(436)
Direcção-Geral dos Impostos [ponto 9.1.2, alínea a)] ... 20 686-(437)
X - Fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial ... 20 686-(438)
Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses (ponto 10.2) ... 20 686-(438)
Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros (ponto 10.2) ... 20 686-(438)
Direcção-Geral do Orçamento (ponto 10.2) ... 20 686-(438)
Gabinete de Coordenação dos Investimentos do Ministério do Equipamento Social (ponto 10.2) ... 20 686-(438)
Direcção-Geral do Tesouro (pontos 10.2 e 10.3) ... 20 686-(438)
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (ponto 10.4) ... 20 686-(439)
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 10.4) ... 20 686-(439)
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (ponto 10.4) ... 20 686-(440)
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia ... 20 686-(440)
Direcção-Geral do Orçamento (ponto 11.2) ... 20 686-(440)
Direcção-Geral do Tesouro (ponto 11.2) ... 20 686-(440)
Direcção-Geral do Tesouro (ponto 11.3) ... 20 686-(442)
DAFSE - Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (ponto 11.3) ... 20 686-(443)
Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (ponto 11.3) ... 20 686-(443)
Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (ponto 11.3) ... 20 686-(444)
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (ponto 11.3) ... 20 686-(444)
Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura - Estrutura de Apoio Técnico (ponto 11.3.3) ... 20 686-(445)
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (ponto 11.3.3) ... 20 686-(446)
XII - Segurança social ... 20 686-(446)
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social ... 20 686-(446)
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social ... 20 686-(448)
Principais abreviaturas utilizadas
AC Administração central.
ACIC Associação Comercial e Industrial de Coimbra.
ACNUR Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.
ADSE Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública.
AID Agência Internacional de Desenvolvimento.
AP Administração Pública.
APA Associação Parque Atlântico.
APDL Administração dos Portos do Douro e Leixões.
APS Administração do Porto de Sines.
AR Assembleia da República.
Ars Aplicações relevantes.
ARS Administração Regional de Saúde.
ARSN Administração Regional de Saúde do Norte.
AS Acção social.
BAD Banco Africano de Desenvolvimento.
BANIF Banco Internacional do Funchal.
BBI Banco Borges & Irmão.
BCA Banco Comercial dos Açores.
BCP Banco Comercial Português.
BEI Banco Europeu de Investimento.
BERD Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento.
BES Banco Espírito Santo.
BF Benefícios fiscais.
BFB Banco Fonsecas & Burnay.
BFE Banco de Fomento e Exterior.
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BIRD Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento.
BNP Banco Nacional de Paris.
BNU Banco Nacional Ultramarino.
BP Banco de Portugal.
BPA Banco Português do Atlântico.
BPSM Banco Pinto & Sotto Mayor.
BTA Banco Totta & Açores.
C+S Ciclo e secundária.
CA Comissão de Apreciação.
CAE Classificação das Actividades Económicas..
CBT Contas bancárias do Tesouro.
CCAM Caixa de Crédito Agrícola Mútuo.
CCR Comissões de Coordenação Regional.
CCT Conta-corrente do Tesouro.
CDI Contratos de desenvolvimento industrial.
CE Comissão Europeia.
CECA Comunidade Europeia do Carvão e do Aço.
CEE Comunidade Económica Europeia.
CEF Centro de Estudos Fiscais.
CEO Conta de execução orçamental.
CERCI Cooperativa de Educação e Reabilitação de Crianças Inadaptadas.
CFI Crédito Fiscal ao Investimento.
CGA Caixa Geral de Aposentações.
CGD Caixa Geral de Depósitos.
CGE Conta geral do Estado.
CGTP/IN Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses - Intersindical Nacional.
CIFRE Comissão Interministerial de Financiamento a Retornados.
CIR Caixa DGT-IR.
CIRC Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas .
CIRSCódigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.
CIVA Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado.
CLA Comissões locais de acompanhamento.
CLOD Centro de Leitura Óptica de Documentos.
CLP Comissão Local de Projecto.
CM Câmara municipal.
CM Conselho de Ministros.
CMN Caixa Moeda Nacional.
CMVM Comissão do Mercado de Valores Mobiliários.
CNCAP Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública.
CNEMA Centro Nacional de Exposições e Mercados Agrícolas.
CNP Centro Nacional de Pensões.
COSEC Companhia de Seguro de Créditos.
COV Caixa DGT - Outros valores.
CPA Código do Processo Administrativo.
CPC Contas poupança-condomínio.
CPH Contas poupança-habitação.
CPP Crédito Predial Português.
CPPT Código de Procedimento e Processo Tributário.
CPPTLP Caixa de Previdência do Pessoal dos Telefones de Lisboa e Porto.
CPT Código de Processo Tributário.
CRGE Companhias Reunidas de Gás e Electricidade.
CRL Cooperativa de responsabilidade limitada.
CRP Constituição da República Portuguesa.
CRSS Centro Regional da Segurança Social.
CSS Conta da segurança social.
CT Contabilidade do Tesouro.
CVP Cruz Vermelha Portuguesa.
DAFSE Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.
DAL Direcção das Alfândegas de Lisboa.
DAPP Departamento de Avaliação, Prospectiva e Planeamento.
DAS Declaração de Fiabilidade das Contas.
DATD Desenvolvimento e Apoio à Tomada de Decisão.
DEEP Departamento de Estatística, Estudos e Planeamento.
DEGRE Departamento de Gestão de Recursos Educativos.
DEM Marcos alemães.
DF Direcção de Finanças.
DGA Direcção-Geral das Alfândegas.
DGAE Direcção-Geral de Administração Educativa.
DGAERI Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais.
DGAIEC Direcção-Geral das Alfândegas e Impostos Especiais sobre o Consumo.
DGAS Direcção-Geral de Acção Social.
DGCE Direcção-Geral de Construções Escolares.
DGCI Direcção-Geral dos Impostos.
DGDR Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
DGDR/DSFC Direcção de Serviços do Fundo de Coesão.
DGDR/DSIC Direcção de Serviços de Informação e Controlo.
DGITA Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros.
DGO Direcção-Geral do Orçamento.
DGP Direcção-Geral do Património.
DGPA Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura.
DGRSS Direcção-Geral dos Regimes da Segurança Social.
DGT Direcção-Geral do Tesouro.
DGV Direcção-Geral de Viação.
DIC Declaração de Introdução no Consumo.
DIFE Departamento de Intervenção Financeira do Estado.
DL Decreto-lei.
DLEO Decreto-lei de execução orçamental.
DP Declaração periódica.
DPP Departamento de Prospectiva e Planeamento.
DR Diário da República.
DRA Direcção Regional do Ambiente.
DRE Direcções Regionais de Educação.
DREALG Direcção Regional de Educação do Algarve.
DREC Direcção Regional de Educação do Centro.
DREL Direcção Regional de Educação de Lisboa.
DREN Direcção Regional de Educação do Norte.
DRICSS Departamento de Relações Internacionais e Convenções da Segurança Social.
DRISS Departamento de Relações Internacionais da Segurança Social.
DRL Demonstração de resultados líquidos.
DRRF Departamento de Regularizações e Recuperações Financeiras.
DSBS Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais.
DSCGF Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos.
DSCIVA Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto sobre o Valor Acrescentado.
DSEPCPIT Direcção de Serviços de Estudos, Planeamento e Concepção de Prevenção e Inspecção Tributária.
DSIRC Direcção de Serviços do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas.
DSIRS Direcção de Serviços do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares.
DSPIT Direcção de Serviços de Prevenção e Inspecção Tributária.
DSRIVA Direcção de Serviços de Reembolsos de IVA.
DUC Documento único de cobrança.
DVL Declarações de veículos ligeiros.
EAT Estrutura de apoio técnico.
EB Escola básica (1º e 2º ciclos).
EBF Estatuto dos Benefícios Fiscais.
ECP Euro Commercial Paper.
ECU European Currency Unit.
EEE Espaço Económico Europeu.
EGN Encargos Gerais da Nação.
EM Estado membro.
EPAL Empresa Portuguesa de Águas Livres.
ES Escola secundária.
FC Fundo Comunitário/Financiamento comunitário.
FCE Fundo para a Cooperação Económica.
FCPB Fundo Comum para os Produtos de Base.
FCR Fundo de Capital de Risco.
FDSCE Fundo de Desenvolvimento Social do Conselho da Europa.
FE/UP Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto .
FEA Fundo de Estabilização Aduaneiro.
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEFSS Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.
FEOGA Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.
FET Fundo de Estabilização Tributário.
FFC Fundo de Fomento Cultural.
FGA Fundo de Garantia Automóvel.
FGCAM Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo.
FGD Fundo de Garantia de Depósitos.
FIP Fomento de Investimento Público.
FN Financiamento nacional.
FOE Fundo de Operações Especiais.
FRAIP Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca.
FRCE Fonds de Reétablissement du Conseil de l'Europe.
FRDP Fundo de Regularização da Dívida Pública.
FRESS Fundação Ricardo Espírito Santo Silva.
FRF Francos franceses.
FRIE Fundo de Reestruturação e Internacionalização Empresarial.
FRME Fundo para a Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial.
FRMERMI Fundo para a Modernização e Reestruturação do Tecido Empresarial em Regiões de Monoindústria.
FRV Fundo de Renda Vitalícia.
FSA Fundos e serviços autónomos .
FSE Fundo Social Europeu.
FSS Fundo de Socorro Social.
FT Fundo de Turismo.
FUNDAP Fundo de Actualização de Pensões.
GACRE Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas.
GAPA Grémio dos Armadores da Pesca do Arrasto.
GCI Gabinete Coordenador dos Investimentos.
GEP Gabinete de Estudos e Planeamento.
GEPI Gabinete de Estudos e Planeamento da Administração Interna.
GIL Gare Intermodal de Lisboa (Estação do Oriente).
GOP Grandes Opções do Plano.
GRA Governo Regional dos Açores.
GRD Dracmas gregos.
GTADS Gabinete Técnico de Apoio ao Desenvolvimento Social.
IA Imposto automóvel.
IAMPEI Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
IC Instituição de crédito.
IC Iniciativa Comunitária.
IC Instituto Camões.
ICEP Investimentos, Comércio e Turismo de Portugal.
ICESA Indústria de Construção e Empreendimentos Turísticos.
ICP Instituto de Cooperação Portuguesa.
ICS/UL Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa.
IDS Instituto para o Desenvolvimento Social.
IEC Impostos especiais do consumo.
IEFP Instituto do Emprego e Formação Profissional.
IFADAP Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
IFAT Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
IFOP Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.
IGAPHE Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.
IGCP Instituto de Gestão do Crédito Público .
IGF Inspecção-Geral de Finanças.
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.
IGSS Inspecção-Geral da Segurança Social.
IL Impresso de liquidação .
INATEL Instituto Nacional de Aproveitamento dos Tempos Livres.
INE Instituto Nacional de Estatística.
INETI Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial.
INGA Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
INH Instituto Nacional de Habitação.
INOFOR Instituto de Inovação para a Formação.
INTERAGRO Empresa Portuguesa de Cooperação na Agricultura e Pescas.
IO Intervenção operacional.
IOCS Intervenção operacional comércio e serviços.
IOF Inquérito aos orçamentos familiares.
IP Investimentos do Plano.
IPACA Instituto Português da Arte Cinematográfica e Audiovisual.
IPB Instituto Politécnico de Beja.
IPJ Instituto Português da Juventude.
IPLB Instituto Português do Livro e das Bibliotecas.
IPN Instituto Portuário do Norte.
IPQ Instituto Português de Qualidade.
IPSAR Instituto Português de Santo António em Roma.
IPSS Instituições particulares de solidariedade social.
IPT Instituto de Promoção Turística.
IR Imposto sobre o rendimento.
IRC Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas.
IRS Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares.
ISP Imposto sobre os produtos petrolíferos.
IST Imposto sobre o tabaco.
ISS Instituições de segurança social.
IT Inspecção tributária.
IVA Imposto sobre o valor acrescentado.
JAE Junta Autónoma de Estradas.
JPY Iene japonês.
KFW Kreditanstale für Wiederanfbau.
LBSS Lei de Bases da Segurança Social.
LEOE Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado.
LGT Lei Geral Tributária.
LNEC Laboratório Nacional de Engenharia Civil .
LOE Lei do Orçamento do Estado.
MA Ministério do Ambiente.
MADRP Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
MAF Sistema de Apoio à Melhoria do Ambiente Financeiro.
MAI Ministério da Administração Interna.
MAS Ministério dos Assuntos Sociais.
MC Ministério da Cultura.
MCT Ministério da Ciência e da Tecnologia.
MDN Ministério da Defesa Nacional.
ME Ministério da Educação.
MEC Ministério da Economia.
MEPAT Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território.
MES Ministério do Equipamento Social.
MESS Ministério do Emprego e da Solidariedade Social.
MET Meticais.
MF Ministério das Finanças.
MIGA Agência Multilateral de Garantia de Investimentos.
MJ Ministério da Justiça.
MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros.
MOE Movimento de Operações Escriturais.
MPAT Ministério do Planeamento e Administração do Território.
MPI Meios de pagamentos inválidos.
MQE Ministério da Qualificação e Emprego.
MS Ministério da Saúde.
MTN Medium Term Notes.
MTS Ministério do Trabalho e da Solidariedade.
MUS Monetary Unit Sampling.
NEE Núcleo de Equipamentos Educativos.
NIB Número de identificação bancária.
NIDE Novo Instrumento de Desenvolvimento da Exportação.
NLG Florim holandês.
NUTE Nomenclatura de Unidades Territoriais Estatísticas.
OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico.
OE Orçamento do Estado.
OF Outras fontes.
OFE Outros fundos e entradas.
ONI Organismo Nacional de Informática .
OPV Oferta Pública de Venda.
OREO Operações de Regularização de Escrita Orçamental.
OSS Orçamento da segurança social.
OT Operações de tesouraria.
OTRV Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável.
OTs Obrigações do Tesouro.
PA Plano de actividades.
PAIT/98 Plano de Actividades de Inspecção Tributária para 1998.
PAC Política Agrícola Comum.
PAC Pauta Aduaneira Comum.
PAIEP Programa de Apoio à Internacionalização das Empresas Portuguesas .
PAII Programa de Apoio Integrado a Idosos .
PALOP Países de Língua Oficial Portuguesa.
PAR Programa de Financiamento a Arrendatários Rurais.
PCEC Programa de Convergência, Estabilidade e Crescimento (1998-2000).
PCISS Plano de Contabilidade das Instituições da Segurança Social.
PDI Pauta de Direitos Interna.
PDR Plano de Desenvolvimento Regional.
PEDIZA Programa Específico de Desenvolvimento Integrado da Zona de Alqueva.
PG Programa de Governo.
PIB Produto interno bruto.
PIDDAC Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central.
PILAR Programa de Idosos em Lar.
PMP Plano de médio prazo.
PNAIT Planos Nacionais de Actividades da Inspecção Tributária.
PNB Produto nacional bruto.
PO Programa operacional.
POC Plano Oficial de Contabilidade.
POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública.
POPRAM Programa Operacional Plurifundos para a Região Autónoma da Madeira.
PPDR Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional.
PPR Planos Poupança Reforma.
PROCOM Programa de Modernização do Comércio.
PROMAB Programa de Apoio à Instalação de Mercados Abastecedores.
PROPESCA Programa para o Desenvolvimento Económico do Sector das Pescas.
PT Posto de transformação.
PTE Escudos portugueses.
QARESD Quadro de Acção para a Recuperação de Empresas em Situação Financeira Difícil.
QCA Quadro Comunitário de Apoio.
QCA I Quadro Comunitário de Apoio I.
QCA II Quadro Comunitário de Apoio II.
QCA III Quadro Comunitário de Apoio III.
RA Relatório de actividades.
Ras Regiões Autónomas.
RAA Região Autónoma dos Açores.
RAEF Relatório de Análise Económica e Financeira.
RAFE Regime de Administração Financeira do Estado.
RAM Região Autónoma da Madeira.
RAP Reposições abatidas nos pagamentos.
RASL Receitas aduaneiras sujeitas a liquidação.
RCM Resolução do Conselho de Ministros.
RE Receita escritural.
RESSAA Regime Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas.
RETEX Iniciativa Comunitária RETEX (regiões têxteis).
RF Repartição de finanças.
RFI Relatório final de investimento.
RG Regime geral.
RGS Reserva Geral do Sistema.
RIME Regime de Incentivos às Microempresas .
RLVT Região de Lisboa e Vale do Tejo.
RMG Rendimento mínimo garantido.
RNCE Regimes não contributos ou equiparados.
RO Receita orçamental.
SAAF Serviço com autonomia administrativa e financeira.
SAJE Sistema de Apoio a Jovens Empresários.
SAMEC Sistema de Apoio às Microempresas Comerciais.
SASUA Serviços de Acção Social da Universidade de Aveiro.
SASUNL Serviços de Acção Social da Universidade Nova de Lisboa.
SCA Sistema de Contabilidade Aduaneira.
SCE Sistema de Controlo da Receita do Estado.
SCI Sistema de Controlo Interno.
SCML Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
SCR Sistema de Contabilização das Receitas.
SCT Sistema de Compensação do Tesouro.
SDA Sistema de Controlo da Declaração Aduaneira.
SEAF Secretário Estado dos Assuntos Fiscais.
SEC Secretário de Estado do Comércio.
SECS Secretário Estado para a Comunicação Social.
SEDA Secretário de Estado do Desenvolvimento Agrário.
SEDR Secretaria de Estado do Desenvolvimento Regional.
SEFT Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças.
SEMNE Serviços Externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
SET Secretário de Estado do Tesouro.
SETF Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças.
SFA Serviços e fundos autónomos.
SFA Sistema de Fiscalidade Automóvel.
SFI Sociedade Financeira Internacional.
SGEEB Sistema de Garantia do Estado a Empréstimos Bancários.
SGMC Secretaria-Geral do Ministério da Cultura.
SGMTS Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade .
SGPS Sociedade Gestora de Participações Sociais.
SGR Sistema de Gestão das Receitas.
SIBS Sociedade Interbancária de Serviços.
SIC Sistema de Informação Contabilística.
SIC Sistema de Impostos sobre o Consumo.
SIDREG Sistema de Informação do Desenvolvimento Regional.
SIFIT Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo.
SIGEP Sistema de Informação de Gestão das Pescas.
SIJE Sistema de Incentivos a Jovens Empresários.
SIMC Sistema de Incentivos à Modernização do Comércio.
SIR Sistema de Incentivos Regionais.
SIRME Sistema de Incentivos à Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial.
SIVA Serviço de Administração do Imposto sobre o Valor Acrescentado e Impostos Especiais sobre o Consumo..
SLA Sistema de Liquidação Aduaneira.
SLC Sistema Local de Cobrança.
SLL Sistema Local de Liquidação.
SP Sujeito passivo.
SPA Sector Público Administrativo.
SPE Sector Público Empresarial.
SPGT Sistema de Pagamentos de Grandes Transações.
SSAF Serviços sem autonomia financeira.
SSMS Serviços Sociais do Ministério da Saúde.
SSR Serviço sub-regional.
STADA Sistema de Tratamento Automático da Declaração Aduaneira de Importação.
TA Tratado de Amesterdão.
TBA Taxa Base Anual dos Leilões de Bilhetes do Tesouro.
TC Tribunal de Contas.
TCBT Transferências de Contas Bancárias do Tesouro.
TCE Tribunal de Contas Europeu.
TCE Tratado da Comunidade Europeia.
TFP Tesourarias da Fazenda Pública.
TIR Taxa Interna de Rentabilidade.
TSU Taxa Social Única.
UA Universidade de Aveiro.
UBP União de Bancos Portugueses.
UC Urbanismo comercial.
UCRL União de Cooperativas de Responsabilidade Limitada.
UE União Europeia.
UM Universidade da Madeira.
UNIAGRI União de Cooperativas Agrícolas do Noroeste Português.
UNL Universidade Nova de Lisboa.
UP/R Universidade do Porto/Reitoria.
USD Dólar americano.
UTL Universidade Técnica de Lisboa.
VAL Valor acrescentado líquido.
ZAR Rands sul-africanos.
Parecer sobre a Conta Geral do Estado para o ano económico de 1998
VOLUME I
Considerações preambulares
Nos termos da alínea d) do arigo 162.º da Constituição (4.ª revisão) compete à Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidade públicas que a lei determinar, as quais serão apresentadas até 31 de Dezembro do ano subsequente, com o parecer do Tribunal de Contas (ver nota 1) e os demais elementos necessários à sua apreciação. E o artigo 214.º da lei fundamental diz que o Tribunal de Contas é o órgão supremo da fiscalização da legalidade das despesas públicas e do julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe, competindo-lhe nomeadamente:
Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo a da segurança social;
Dar parecer sobre as Contas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira (ver nota 2).
É no cumprimento destes preceitos constitucionais que se apresenta o parecer sobre a Conta relativa ao ano económico de 1998 - remetida pelo Governo ao Tribunal de Contas em 29 de Dezembro de 1999, dentro do prazo previsto na Constituição e no n.º 2 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro -, procurando-se dentro do calendário habitual ter em consideração o disposto no n.º 3 do referido artigo 24.º, que estabelece o prazo de 30 de Junho para a Assembleia da República apreciar e aprovar a Conta Geral do Estado incluindo a da segurança social.
No que respeita às condições em que o Tribunal tem vindo a desenvolver as suas actividades, designadamente a da preparação do actual parecer, como só no final do ano de 1999 entrou em vigor o Decreto-Lei n.º 440/99, de 2 de Novembro, que aprovou o Estatuto dos Serviços de Apoio do Tribunal, tal não se traduziu ainda em qualquer significativa evolução daquelas condições com reflexo no funcionamento da Instituição, relativamente a anos anteriores.
Quanto ao acesso às bases de dados sobre a execução orçamental de 1998, embora a Direcção-Geral do Orçamento (DGO) venha desde há três anos a remeter ao Tribunal informação mensal sobre a despesa, a mesma não se tem revelado fiável, pelo que os procedimentos de conciliação e agregação de dados a fornecer devem ser revistos de forma a garantir essa fiabilidade - que é condição da sua utilidade. Quanto às bases de dados relativas à execução orçamental da receita, o Tribunal continua a considerar a necessidade da informação ser remetida não apenas pela DGO, que aliás o faz muito tardiamente, mas também pelos serviços administradores/cobradores.
O Tribunal de Contas, desde a entrada em vigor da Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março (Lei do Orçamento para o ano económico de 1996) tem manifestado dúvidas quanto à constitucionalidade do artigo 7.º dessa lei.
Por isso, na sessão do Plenário Geral, realizada a 29 de Junho de 1998, que aprovou o parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1996, deliberou obter parecer jurídico de consultores externos sobre a questão de saber se o artigo 7.º da Lei do Orçamento para 1996 teria, ou não, criado um período complementar para as receitas.
O pedido do referido parecer só veio a concretizar-se em Março deste ano e só recentemente foi remetido ao Tribunal, altura em que o projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 já se encontrava concluído, faltando apenas o Plenário Geral pronunciar-se nos termos da lei.
Atendendo a que o teor e as conclusões do referido parecer necessitam de algum tempo para reflexão, não é possível fazer reflectir neste parecer o entendimento que o Tribunal venha a adoptar sobre as conclusões dos ilustres professores que o subscreveram.
Fazem parte do parecer, para além deste volume, o volume II - "Relatório" e o volume III - "Anexos", onde constam na íntegra as respostas das entidades às questões formuladas pelo Tribunal, nos termos do n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91.
Âmbito, conclusões e recomendações
Da análise empreendida sobre a Conta Geral do Estado para 1998 salientam-se os principais aspectos do âmbito das verificações realizadas, bem como as correspondentes conclusões alcançadas e ainda as recomendações que o Tribunal entende oportuno explicitar, as quais decorrem directamente das suas apreciações.
A síntese apresentada segue uma numeração idêntica à dos capítulos do relatório, analisando-se, separadamente, os subsectores Estado e Segurança Social, sendo as referências feitas neste volume reportadas ao relatório (volume II).
Subsector Estado
I - Processo orçamental
A) Âmbito da verificação
Neste capítulo analisa-se o cumprimento de diversos aspectos da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro), bem como de determinadas disposições do decreto de execução orçamental.
Com base no registo das alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano, efectuado pelos Serviços de Apoio do Tribunal, procedeu-se ao seu confronto com os valores apresentados na Conta e a uma apreciação dessas alterações, tendo em conta as disposições legais aplicáveis (artigo 20.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, e artigo 6.º da Lei do Orçamento do Estado para 1998).
B) Conclusões e recomendações
1 - De acordo com a verificação efectuada concluiu-se que foram efectuadas as alterações orçamentais a seguir sistematizadas:
Alterações que modificaram o montante global da despesa (e receita) orçamentada, em resultado da abertura de créditos especiais pelo Governo (totalizando 218,5 milhões de contos) e da alteração ao Orçamento do Estado pela Assembleia da República (9,8 milhões de contos), as quais aumentaram em 228,3 milhões de contos (+ 2,25%) a previsão das receitas e despesas efectivas, não tendo sido alterado o défice orçamental estimado inicialmente;
Alterações que não modificaram o montante global da despesa orçamentada, mas apenas a despesa prevista para cada Ministério (decorrentes da distribuição da dotação provisional prevista no n.º 4 do artigo 20.º da LEOE e das transferências previstas no n.º 1 do artigo 6.º da Lei do Orçamento): em 1998, a dotação provisional totalizou cerca de 177 milhões de contos (mais 10 milhões de contos do que no ano anterior), tendo sido quase totalmente utilizada (160,9 milhões de contos), essencialmente para o reforço das dotações para despesas com o pessoal (cerca de 95 milhões de contos, representando aproximadamente 53,7% da dotação provisional utilizada); ao abrigo do n.º 1 do artigo 6.º da Lei do Orçamento, dada a alteração da tutela ministerial de alguns serviços, foram também efectuadas as correspondentes alterações nos orçamentos dos respectivos ministérios;
Alterações que não modificaram o total da despesa prevista para cada ministério: em 1998, de acordo com as relações trimestrais das alterações orçamentais recebidas pelo Tribunal que, note-se, para uma mesma rubrica orçamental apenas evidenciam o valor líquido das alterações ocorridas em cada trimestre (reforços menos anulações), o Governo procedeu a transferências entre dotações do mesmo Ministério que, no total, ascenderam a cerca de 428,2 milhões de contos;
Alterações de natureza funcional: neste ano, em resultado das alterações orçamentais que aumentaram o total da despesa e das alterações com contrapartida na dotação provisional e ao abrigo do referido n.º 1 do artigo 6.º, foram reforçadas essencialmente dotações com as classificações funcionais: "Operações da dívida pública" (+ 92 milhões de contos), "Educação" (+ 63,5 milhões de contos), "Saúde" (+ 33,8 milhões de contos) e "Serviços gerais da Administração Pública" (+ 31,9 milhões de contos).
2 - Nos termos do artigo 5.º do DL n.º 71/95, de 15 de Abril, as relações referentes às alterações orçamentais são remetidas ao Tribunal até ao último dia do mês seguinte ao final do trimestre a que respeitam, com excepção das referentes ao último trimestre de cada ano, as quais são remetidas conjuntamente com a Conta Geral do Estado. Esta dilação de tempo concedida pela lei conduz a que os Serviços de Apoio do Tribunal não disponham, de forma atempada, de elementos que possibilitem a harmonização e comparação com os valores da execução orçamental inscritos na Conta, sendo desejável, como vem sendo referido nos sucessivos pareceres, que as relações de alterações orçamentais referentes ao 4.º trimestre sejam disponibilizadas no 1.º semestre do ano seguinte (cf. o ponto 1.3).
(nota 1) Tal só poderá verificar-se quando a Conta Geral do Estado for do conhecimento do Tribunal numa data anterior a 31 de Dezembro, como aliás tem vindo a ser previsto em propostas de lei de enquadramento orçamental apresentadas recentemente na Assembleia da República. (nota 2) Os pareceres das Regiões Autónomas são preparados pelas respectivas Secções Regionais e aprovados por um colectivo especial do Tribunal de Contas, nos termos do artigo 42.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
II - Execução do orçamento da receita
A) Âmbito da verificação
Para efeito do parecer sobre a Conta Geral do Estado (CGE) para 1998, no que concerne à execução orçamental da receita, para além da análise global dos valores da conta foram realizadas análises sobre a actividade desenvolvida por cada uma das principais entidades intervenientes no respectivo modelo de contabilização das receitas, nomeadamente:
A Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC);
A Direcção-Geral dos Impostos (DGCI) através:
Das direcções de finanças (DF) por acção das tesourarias da Fazenda Pública (TFP);
Dos serviços administradores do imposto sobre o valor acrescentado (DGCI-IVA);
Dos serviços administradores dos impostos sobre o rendimento (DGCI-IR);
A Direcção-Geral do Tesouro (DGT);
A Direcção-Geral do Orçamento (DGO).
Para cada uma das áreas concernentes àquelas entidades foram realizadas análises de âmbito genérico sobre o modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE e sobre o registo da movimentação na tesouraria do Estado através da Contabilidade do Tesouro (CT).
Para complementar e aprofundar as análises de âmbito genérico foram realizadas auditorias a aspectos específicos da actuação de algumas destas entidades, cujos resultados foram integrados conjunta ou autonomamente nas respectivas áreas deste capítulo; para o efeito, foram consideradas as seguintes auditorias:
Auditoria à DGT no âmbito da Contabilidade do Tesouro, na parte relativa ao registo da movimentação da tesouraria do Estado, por parte dos caixas da DGAIEC e da Direcção de Serviços de Cobrança do IVA (DSCIVA), das TFP e da própria DGT enquanto serviço cobrador da receita afecta ao Cofre do Tesouro e da receita administrada pela DGCI-IR;
Auditoria ao Sistema de Controlo Interno da Alfândega do Jardim do Tabaco, no decurso da qual se procedeu ao levantamento e análise dos principais circuitos de procedimentos e documentos relativos ao apuramento, cobrança e entrega nos cofres do Tesouro dos valores relativos à receita do Estado e de outros valores recebidos em conta de operações de tesouraria, bem como à avaliação do controlo interno no que concerne à correcção, fiabilidade e consistência dos registos;
Auditoria ao Sistema de Controlo Interno da DGCI-IR com vista à identificação e análise dos principais circuitos de procedimentos e documentos relativos ao apuramento dos valores registados nas tabelas de execução orçamental da receita e à avaliação do controlo interno exercido por aquele serviço para assegurar a correcção, fiabilidade e consistência das tabelas por si produzidas;
Auditoria à Direcção-Geral dos Impostos, no âmbito do sistema de reembolsos de IVA que abrangeu reembolsos do regime geral, restituições às instituições particulares de solidariedade social (IPSS), juros de reembolsos e compensação de dívidas, tendo sido analisadas bases de dados disponibilizadas pelas DSCIVA e Direcção de Serviços de Estudos, Planeamento e Concepção de Prevenção e Inspecção Tributária (DSEPCPIT), e processos existentes na própria DSCIVA, na Direcção de Serviços de Reembolsos de IVA (DSRIVA), na 1.ª Direcção de Finanças de Lisboa e na Repartição de Finanças do 3.º Bairro Fiscal de Lisboa.
As receitas orçamentais registadas na CGE foram comparadas com os elementos escriturados nas contas de responsabilidade dos caixas da DGAIEC e da DSCIVA, e com os correspondentes registos efectuados na CT.
As restantes verificações compreendem:
A análise comparativa entre a informação constante das tabelas elaboradas pelas entidades referidas e os registos efectuados nos correspondentes balancetes da DGO, de cuja agregação resultam os valores relativos à execução orçamental da receita evidenciados na CGE;
A análise comparativa entre a informação sobre as receitas cobradas constante das referidas tabelas e a registada nas correspondentes áreas da CT, bem como a análise da movimentação na Tesouraria do Estado relativa a cada uma dessas áreas.
Relativamente à informação prestada para apuramento das receitas orçamentais inscritas na CGE que, mais uma vez nem toda foi remetida ao Tribunal por via electrónica, conforme tinha sido recomendado, procedeu-se à análise da informação relativa:
À Contabilidade do Tesouro;
Aos balancetes da DGO;
Às tabelas da DGAIEC, da DGT e da DGCI-IR;
Às bases de dados da DGCI-IR, em complemento com a das tabelas;
Às tabelas da DSCIVA, posteriormente complementada com o acesso às respectivas bases de dados.
B) Conclusões e recomendações
1) De âmbito genérico:
1 - Dadas as deficiências subjacentes à determinação do valor da receita orçamental apresentado na CGE para 1998, o Tribunal de Contas considera não ser possível garantir qual o valor correspondente à receita efectivamente cobrada.
2 - A finalidade do modelo de contabilização das receitas do Orçamento do Estado deve consistir no registo de informação fiável e consistente, destinada à Conta Geral do Estado (CGE) e garantida pela acção de um efectivo e permanente sistema de controlo; para 1998, continua por cumprir essa finalidade, pelo menos nos termos pretendidos pelo Tribunal de Contas, uma vez que a informação registada não pode ser considerada fiável e consistente quando se verifica estar incompleta, não ser integralmente assumida na CGE e conter valores por rectificar, por regularizar ou por conciliar.
3 - Uma das maiores deficiências do modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE resulta da incapacidade em registar a emissão e a anulação de receitas orçamentais efectuada pela maior parte dos serviços administradores, reduzindo o movimento contabilístico ao mero registo das cobranças efectuado pelos serviços de caixa o qual, por sua vez, não se consegue conciliar, de forma sistemática e integral, com os dados constantes nos documentos cobrados.
4 - Devido a estas deficiências, o controlo sobre as receitas cobradas é exercido de forma insuficiente e inadequada, uma vez que o modelo de contabilização não impõe o registo automático das importâncias cobradas, nem detecta cobranças não registadas, a não ser de forma avulsa e sujeita a um conjunto de condições que também não são asseguradas em tempo útil.
5 - Para ultrapassar esta situação, o Tribunal tem vindo a recomendar que a contabilização evolua para um modelo sustentado por um sistema informático de registo das receitas, capaz de as controlar através da conciliação integral da informação relativa à emissão e anulação de documentos de cobrança e de reembolso com a informação relativa aos correspondentes recebimentos e pagamentos.
6 - Através daquele sistema deverá ser obtido (em tempo útil) o apuramento da situação fiscal de cada contribuinte face a cada um dos impostos considerados (devendo, no mínimo, abranger IRS, IRC e IVA) e o registo dessa informação na CGE, devidamente conciliada e agregada, de modo a poderem ser conhecidos, analisados e criticados elementos fundamentais do comportamento dos contribuintes e da administração fiscal, como sejam, entre outros, os valores relativos às efectivas liquidações desses impostos, à evolução das receitas por cobrar (dívidas fiscais) e à caracterização dos principais devedores das mesmas.
7 - Uma das principais limitações da evolução para um modelo deste tipo tem consistido na dificuldade em dotar a generalidade dos serviços intervenientes no processo de contabilização, com os meios informáticos necessários, não apenas em termos de equipamento, mas também de aplicações que funcionem de forma adequada em rede informática e sejam compatíveis entre si, constituindo um sistema efectivo, coerente e global.
8 - Outra das maiores restrições tem resultado da falta de coordenação e harmonização entre os serviços intervenientes no processo de contabilização, não sendo aceitável que a informação continue a ser prestada através de elementos com estrutura e configuração heterogénea e em função de critérios e objectivos também distintos.
9 - Devido aos condicionalismos existentes, as instruções emitidas para o lançamento das tabelas de receita para 1998 continuaram a admitir um modelo híbrido em que parte da informação foi prestada pelos serviços administradores das receitas e parte pelos serviços cobradores, com a prevalência destes sobre aqueles no caso da informação sobre a cobrança, quando os valores cobrados deveriam ser integralmente validados pelos respectivos serviços administradores.
10 - Os serviços vêm realizando os reembolsos e outras deduções por abate à receita, o que contraria a regra do orçamento bruto a que se refere o artigo 5.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), lei de valor reforçado, mantendo deste modo uma prática que o Tribunal de Contas tem vindo a criticar em sede de parecer sobre a CGE. Verifica-se que esta prática vem sendo alargada, com absoluta falta de base legal, às restituições às instituições particulares de solidariedade social apesar de qualificadas como "subvenções" pelo Decreto-Lei n.º 20/90, de 13 de Janeiro, e aos juros de reembolsos, apesar de qualificados pela própria Direcção-Geral dos Impostos como despesa orçamental.
11 - O processo de contabilização continuou a distinguir os reembolsos e restituições das demais deduções, através do registo autónomo dos reembolsos como anulações de cobrança, enquanto as restantes deduções são abatidas no apuramento da receita cobrada designada por receita bruta; os reembolsos e restituições são contabilizados na sequência do respectivo pagamento, enquanto as outras deduções são contabilizadas na sequência do apuramento pelo serviço competente para esse efeito, dos valores a entregar e que só posteriormente serão pagos, procedimento que o Tribunal de Contas igualmente defende para os reembolsos e restituições.
12 - A existência de informação sobre reembolsos emitidos e pagos nas tabelas não é suficiente, só por si, para se avaliar da fiabilidade e consistência dos valores reembolsados, uma vez que seria necessário um sistema que promovesse a conciliação integral entre emissões e pagamentos, o que implicaria o apuramento sistemático e exaustivo dos reembolsos por pagar.
13 - Os montantes de reembolsos emitidos e pagos incluem despesa orçamental relativa a juros indemnizatórios, despesa essa que apesar de identificada como tal na tabela da DSCIVA, é também contabilizada por abate à receita.
14 - Verifica-se a manutenção de contas bancárias que não estão integradas na tesouraria do Estado e são utilizadas por serviços administradores de receitas, para depositar reembolsos cativados às entidades a reembolsar para pagamento de receitas devidas por estas. O Tribunal de Contas recomenda que as "contas particulares" abertas em nome dos chefes das repartições de finanças sejam imediatamente encerradas, dando-se aos seus actuais saldos o destino que resultar da análise dos depósitos nelas realizados, e abrindo-se contas distintas para o depósito de importâncias geridas a título de fundo de maneio.
15 - O Tribunal recomenda, ainda, que sejam criadas condições para um efectivo processo de conciliação da informação proveniente dos serviços cobradores, por forma a sujeitar os valores cobrados a uma validação integral e tempestiva.
16 - A evolução do modelo de contabilização das receitas orçamentais no sentido do registo passar a ser efectuado em função do respectivo serviço administrador da receita cobrada necessita, para ser possível uma efectiva conciliação entre o valor da cobrança apurado por serviço cobrador e o determinado por serviço administrador, que sejam implementadas as recomendações que o Tribunal de Contas tem vindo a defender e se concretizam:
Pela organização da Contabilidade do Tesouro, de forma a autonomizar a movimentação efectuada em cada uma das áreas definidas, por estrutura e fluxo de fundos específicos (para as quais deve ser identificado um responsável financeiro próprio), tornando possível exercer um efectivo controlo sobre essa movimentação e avaliar da fiabilidade e consistência dos respectivos registos com os das restantes áreas e com os escriturados na contabilidade de outras entidades;
Por assegurar, pelos respectivos administradores, a contabilização das receitas orçamentais e a discriminação da receita cobrada, por serviço cobrador, na sequência de um processo fiável de recolha e tratamento da informação dessa cobrança para efeito da respectiva validação.
17 - O Tribunal de Contas considera que o controlo a exercer pela DGT sobre a movimentação registada na Contabilidade do Tesouro, deve assegurar a correcção e fiabilidade dos valores, uma vez que a materialização dos registos contabilísticos revelou falta de uniformização nos documentos arquivados e insuficiência na justificação dos movimentos, prejudicando o conhecimento do circuito operativo, com implicações negativas ao nível da conferência e do controlo.
18 - Os saldos de muitas das contas têm transitado de ano para ano, sem que tenham sido adoptados, por parte da DGT, procedimentos destinados à identificação dos movimentos que os constituem, não permitindo que a informação seja apurada de forma transparente e rigorosa, dificultando ou inviabilizando o conhecimento dos destinatários das importâncias depositadas ou dos devedores de verbas utilizadas, a que correspondam valores em saldo.
19 - Devido à insuficiência dos recursos informáticos, a Contabilidade do Tesouro tende a registar valores agregados no tempo, por entidades ou por finalidades. Tal procedimento dificulta ou inviabiliza o controlo dos registos, fazendo depender esse controlo, da necessidade de consulta sistemática a uma vasta documentação cujo processamento administrativo é moroso e falível.
2) De âmbito específico:
a) Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo:
1 - O sistema de contabilização e controlo adoptado pela DGT, em relação à DGAIEC, no que respeita às contas de "Receitas aduaneiras sujeitas a liquidação" e "Valores recebidos por conta da DGA", reflecte uma dificuldade crónica de identificação quer da origem, quer da composição dos lançamentos efectuados, dado que a DGT procede à contabilização de valores agregados (cf. o ponto 2.2.2).
2 - Apesar da informação necessária a um registo individualizado já ser facultada à DGT, esta entidade não a tem utilizado, não obstante as recomendações feitas pelo Tribunal em anteriores pareceres, no sentido da DGT incluir no seu Plano de Contas, uma rubrica por cada uma das diferentes caixas das alfândegas, por forma a determinar os montantes em saldo, bem como, a natureza da receita sujeita a liquidação (cf. o ponto 2.2.2).
3 - Os resultados produzidos por alguns dos sistemas informáticos utilizados pelas alfândegas, nomeadamente, o Sistema de Fiscalidade Automóvel e o Sistema de Contabilidade Aduaneira revelam insuficiências com repercussões ao nível da informação final (cf. o ponto 2.2.3.1).
4 - Constatou-se que na Alfândega do Jardim do Tabaco, a respectiva informatização ainda não abrange a elaboração das tabelas de receita e o registo dos elementos relativos aos reembolsos após cobrança da receita do Estado; o Tribunal de Contas recomenda a obtenção daqueles elementos a partir do sistema informático e que a contabilização dos reembolsos venha a abranger o registo de todos os movimentos que estiveram subjacentes aos respectivos processos, devendo igualmente serem implementados os mecanismos automáticos que permitam descentralizar e imputar a contabilização dos reembolsos de imposto sobre os produtos petrolíferos pelos respectivos serviços periféricos da DGAIEC (cf. o ponto 2.2.3.3).
b) Direcções de finanças e tesourarias da Fazenda Pública:
1 - Apesar da substituição da aplicação informática que o sustenta, o modelo de contabilização continua a basear a informação prestada na acção dos serviços com função de caixa, não registando as liquidações (nem as respectivas anulações) efectivamente realizadas pelos serviços administradores locais e produzindo informação relativa a cobrança de receitas que deveria constar das tabelas dos serviços administradores de receitas centralizadas ou dos serviços administradores de outras áreas fiscais (cf. o ponto 2.3.1).
2 - Os valores registados nas tabelas das direcções de finanças evidenciam (cf. o ponto 2.3.1) que:
Se verificou uma diminuição de 25,4 milhões de contos no valor dos documentos na posse dos tesoureiros e relativos a receitas orçamentais por regularizar, os quais no final do ano ainda representavam 406,5 milhões de contos (85% dos quais afectos a liquidações de IVA e de juros);
A Direcção de Finanças de Lisboa continua a concentrar a cobrança orçamental (60%) e a respectiva anulação por pagamento de reembolsos e restituições (64%);
A cobrança efectuada pelas tesourarias da Fazenda Pública para execução do Orçamento do Estado ascendeu a 1506,7 milhões de contos (mais 8% do que em 1997), dos quais 10 milhões foram relativos a reposições abatidas; o montante cobrado veio a ser reduzido em 2 milhões devido a anulações de cobrança por pagamento de reembolsos e restituições emitidos pelos serviços locais;
O imposto sobre o rendimento cobrado nas tesourarias da Fazenda Pública atingiu 927,5 milhões de contos (mais de 60% da cobrança total) tendo essa cobrança já sido quase totalmente obtida (95%) através de documento único (DUC);
Continuam a verificar-se saldos iniciais distintos dos saldos finais do ano anterior pelo que o Tribunal recomenda à DGO (cf. o ponto 2.5.2) que:
Nas instruções para o lançamento das tabelas de receita seja definido o prazo para a apresentação das versões definitivas dessas tabelas e assegurado que todas as correcções dos respectivos saldos finais sejam efectuadas nas tabelas do ano seguinte por lançamentos a débito (em liquidações) e ou a crédito (em anulações);
No exercício das suas competências, providencie a eliminação dos desvios nos saldos finais da receita orçamental registada na CGE face aos das tabelas de receita.
c) Serviços administradores do imposto sobre o rendimento (DGCI-IR):
1 - A informação de cobrança remetida ao serviço administrador para ser introduzida na respectiva base de dados, nem sempre foi consistente entre si ou com o registo previamente efectuado pelos serviços cobradores, verificando-se com uma frequência superior ao que seria admissível, a inexistência, a não conciliação ou a não regularização de registos na base de dados porque a informação necessária para o efeito não deu entrada no sistema ou foi rejeitada por incumprimento de uma ou mais das validações existentes (cf. o ponto 2.3.1).
2 - Da análise efectuada aos valores registados nas tabelas da DGCI-IR retiram-se as seguintes conclusões (cf. o ponto 2.3.1):
Não considerando receitas acessórias, 69% dos saldos são de liquidações prévias (ver nota 3) de IRC;
As liquidações prévias representam apenas 11,5% das liquidações da tabela da DGCI-IR;
Foram anuladas quase 14% das liquidações prévias, mas enquanto estas liquidações se repartam quase equitativamente por IRS e IRC, 83% das anulações respeitam a IRC (não considerando os juros);
Apenas foi cobrada 17% da receita potencial relativa a liquidações prévias, o que no caso do IRC corresponde a 20,5 milhões de contos cobrados em 347,5 milhões liquidados, dos quais 29 milhões foram anulados;
A cobrança líquida de IR, no valor de 1873,9 milhões de contos, foi assegurada por retenção na fonte, pagamentos por conta e autoliquidação do imposto, verificando-se que a cobrança resultante de liquidações efectuadas pelo serviço administrador foi inferior ao valor dos reembolsos pagos;
De 75 milhões de contos de juros relativos a IR (receita potencial), apenas foram cobrados 4,2;
Foram pagos 2,7 milhões de contos como juros de reembolsos, 92% dos quais relativos a juros por retenção-poupança;
43,5% do total da cobrança administrada pela DGCI-IR e registada na respectiva tabela, foi arrecadada nas TFP (909,2 milhões de contos), incluindo a cobrança (de liquidações não prévias (ver nota 4) por conciliar no valor 28,6 milhões de contos e a cobrança (de liquidações prévias) por regularizar no valor de 0,6 milhões de contos;
A restante cobrança foi assegurada pela DGT, através de entidades colaboradoras na cobrança e que são os correios (350,1 milhões de contos e 16,7% do total), as instituições de crédito (487,8 milhões e 23,3%) e a SIBS (10,3 milhões e 0,5%), ou por retenção de IRS e IRC, nos valores a pagar, efectuada como movimento de operações escriturais (334,5 milhões e 16%).
3 - Verificou-se que a informação prestada pela tabela da DGCI-IR é significativamente inferior à constante das tabelas das direcções de finanças, no que se refere à cobrança de IR pelas tesourarias da Fazenda Pública; sobre este facto deve ser referido (cf. o ponto 2.3.1) que:
A conciliação entre os valores registados como cobrados em tabelas estruturalmente distintas tem sido agravada pelas deficiências verificadas no processo de validação da informação de cobrança que têm impedido o apuramento integral da cobrança registada pelos serviços cobradores, como válida ou a rectificar, até ao encerramento da CGE do ano em que essa cobrança se efectuou;
Para a CGE foram considerados os valores das tabelas das DF, contendo 21,8 milhões de contos que o serviço administrador não considerou por omissão ou rejeição da respectiva informação de cobrança (devendo notar-se que na cobrança registada na tabela da DGCI-IR já tinham sido incluídos mais de 29 milhões de contos cuja informação se encontrava por conciliar ou regularizar);
Estas divergências colocam seriamente em causa o controlo exercido pelo modelo de contabilização, tanto mais que se verificam numa área de intervenção exclusiva de serviços do Ministério das Finanças, nomeadamente, as TFP como serviços cobradores, o Centro de Leitura Óptica de Documentos e a Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA) para o tratamento da informação, a DGT como entidade responsável pelo desenvolvimento, registo e controlo da movimentação de fundos na tesouraria do Estado e a DGCI-IR como serviço administrador das receitas em causa.
4 - O registo da receita afecta à DGCI-IR continuou a ser efectuado na Contabilidade do Tesouro, segundo critérios de contabilização que não são consistentes com os adoptados para efeito das tabelas da DGCI-IR, dificultando a conciliação dos valores apurados pelo serviço administrador (DGCI) face aos do serviço responsável pela respectiva movimentação de fundos (DGT) (cf. o ponto 2.3.2).
5 - Para evitar desfasamentos, o Tribunal de Contas recomenda a adopção de critérios para registo cronológico das operações que sejam consistentes entre si, nomeadamente, quando verifica que o critério utilizado pela Contabilidade do Tesouro para a receita proveniente dos correios (não inclusão da cobrança obtida nos últimos dias de 1998 por só ter dado entrada na tesouraria do Estado em 1999) não foi seguido para quase 8 milhões de contos de receita arrecadada por instituições de crédito que, apesar de só ter dado entrada nas respectivas contas bancárias do Tesouro em 1999, foi ainda contabilizada em 1998 (por contrapartida de contas de valores a regularizar) (cf. o ponto 2.3.2).
6 - O Tribunal de Contas recomenda também que a afectação dos valores depositados pelos correios e pela SIBS passe a ser registada na Contabilidade do Tesouro, em função das contas de receita correspondentes (DGCI-IR, DGCI-IVA ou outras), tanto mais que a rectificação efectuada, para encerramento da CT de 1998, resultou de informação apurada pela aplicação informática da DGT destinada ao controlo da receita (cf. o ponto 2.3.2).
7 - O Tribunal de Contas considera inaceitável o critério de apuramento da receita cobrada através de contas bancárias recebedoras de IR, devido às distorções e irregularidades que permite e não evidencia, ao registar, como cobrança de IR, todas as operações verificadas na conta bancária, tenham ou não como fundamento a arrecadação do referido imposto (cf. o ponto 2.3.2);
Este procedimento inviabiliza o controlo sobre as operações, nomeadamente, as indevidas (não assegurando a respectiva regularização) e admite a prestação de um serviço de inferior e insuficiente qualidade, por parte das entidades colaboradoras, devido à impunidade associada a esse comportamento, decorrente da falta de controlo tempestivo sobre a movimentação registada nos extractos bancários, comprovada pela detecção de operações com data de movimento muito posterior à data-valor;
Na generalidade, os valores são discriminados nos extractos bancários por documento cobrado, não sendo o documento identificado através de código atribuído ao mesmo que permita o acesso à respectiva informação de natureza financeira e económica; a não identificação dos documentos cobrados dificulta a conciliação entre o registo no extracto bancário e a informação de cobrança remetida à DGT e à DGCI-IR;
A data de cobrança do documento nem sempre corresponde à data do movimento bancário (verificaram-se registos com três datas, a de movimento, a data-valor e a de cobrança), comprovando a existência de desfasamentos entre o dia da cobrança e o da entrada de fundos na respectiva conta bancária, facto que só se compreende pelo registo indevido da cobrança noutras contas bancárias que não as do Tesouro.
8 - Detectou-se que uma das contas bancárias da DGT recebedoras de IR por DUC apresentou saldos negativos no final dos meses de Novembro (31 milhares de contos) e de Dezembro de 1998 (64 milhares de contos), sem que tenha sido objecto de qualquer registo para além dos movimentos mensais correspondentes às respectivas cobranças e transferências para a conta-corrente do Tesouro no Banco de Portugal (cf. o ponto 2.3.2).
9 - Face aos resultados da análise efectuada aos circuitos de arrecadação do IR nas suas diversas componentes, o Tribunal entende efectuar as seguintes observações e recomendações (cf. o ponto 2.3.2):
A informação, de natureza financeira, sobre as cobranças efectuadas deve ser remetida pelas entidades cobradoras à DGT, por via electrónica, no dia imediato ao da cobrança e identificando cada documento cobrado;
Através do Sistema Central de Controlo de Cobrança de Receitas do Estado e Operações de Tesouraria, em funcionamento desde 1997, é possível à DGT efectuar o apuramento da cobrança por entidade cobradora e por receita;
Revela-se insuficiente e nalguns casos inadequada, a tentativa de conciliar valores agregados que não resultam, em regra, do mesmo conjunto de dados (uma vez que existem valores arrecadados que não são cobrança de IR e falta informação sobre determinadas cobranças);
Devem ser atribuídos códigos diferentes a cada uma das componentes da receita administrada pela DGCI-IR porque essa medida, só por si, já tornaria mais eficientes a conciliação dos registos (entre tabelas e contabilidade do Tesouro) e o controlo exercido sobre esta área;
Para ser possível exercer um controlo eficaz sobre a arrecadação de IR devem ser criadas condições para conciliar cada cobrança constante da informação remetida pelas entidades cobradoras, com a registada na contabilidade do Tesouro e na contabilidade da DGCI-IR;
Essas condições devem incluir critérios de contabilização consistentes e fiáveis, a consideração do efeito dos desfasamentos, uma classificação inicial dos movimentos que distinga cobranças efectivas dos restantes valores movimentados (que deverão ser valores a regularizar) e a prestação de serviços pelas entidades colaboradoras, de qualidade compatível ao privilégio de ter como cliente o Estado e à vantagem associada ao volume dos fundos movimentados.
d) Serviços administradores do imposto sobre o valor acrescentado:
1 - O sistema de reembolsos de imposto sobre o valor acrescentado, incluindo restituições, abrange processos que em 1998 atingiram valor superior a 400 milhões de contos, sendo ano após ano o valor dos reembolsos pagos superior a 20% do valor da receita bruta (cf. o ponto 2.3.3.2).
2 - O sistema de reembolsos apoia-se na colaboração da inspecção tributária (serviços centrais e distritais), todavia não existe suficiente articulação entre a Direcção de Serviços de Reembolsos de IVA e aqueles, quer no que concerne à elaboração dos planos anuais de actividades, quer no que concerne à avaliação dos resultados dos trabalhos desenvolvidos. O Tribunal recomenda que se instituam procedimentos que assegurem uma concertação efectiva entre todos os serviços da administração fiscal que intervêm no sistema de reembolsos de IVA, designadamente na preparação dos planos de actividades e na avaliação de resultados (cf. o ponto 2.3.3.2).
3 - As aplicações informáticas que suportam os reembolsos do IVA enfermam de anomalias e deficiências de programação que os serviços tentam colmatar, por vezes, com a introdução de dados fictícios. O Tribunal recomenda que se discipline a utilização do sistema informático por parte dos vários serviços, por forma a preservar a integridade da informação, e que sejam criadas simultaneamente condições para o desenvolvimento mais acelerado de aplicações informáticas de apoio à gestão processual (cf. o ponto 2.3.3.2.1).
4 - A grande maioria dos pedidos de reembolso é decidida com base em relatórios de fiscalização meramente interna, das quais uma parte significativa nem sequer é apresentada dentro do prazo previsto, sendo muito reduzida a proporção dos pedidos instruídos com relatórios de fiscalização externa (cf. o ponto 2.3.3.2).
5 - O pagamento de subvenções por abatimento à receita, e não como despesa orçamental, carece absolutamente de base legal, como careceria se continuasse a ser considerado uma restituição, por contrariar a regra do orçamento bruto, conforme já referido anteriormente (cf. o ponto 2.3.3.3).
6 - As restituições de IVA, qualificadas como subvenções na actual redacção do Decreto-Lei n.º 20/90, de 13 de Janeiro, estão dependentes da afectação aos fins estatutários das instituições de solidariedade social dos bens sobre os quais incidiu o IVA suportado, tendo a administração fiscal passado recentemente a entender que tanto deveriam ser abrangidos os directamente afectos a esses fins, como os bens que se destinem a produzir rendimentos.
Podendo tal entendimento esvaziar quase totalmente esta exigência legal e criar distorções em termos de concorrência, como é reconhecido pela própria administração fiscal, o Tribunal recomenda que o alcance da expressão "total ou parcialmente utilizados na prossecução dos seus fins estatutários" consagrada pelo legislador no n.º 1 do artigo 2.º do diploma acima referido, seja clarificado por via legislativa.
7 - Verifica-se que importâncias deduzidas com invocação do artigo 83.º-B do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado (CIVA) estão a ser utilizadas, por via do mecanismo de emissão de cheques a favor dos chefes da repartição de finanças na compensação de dívidas por outras receitas que não as de IVA. Nos processos em que esta compensação se verifica, invocando o artigo 83.º-B do CIVA com emissão de cheques do Tesouro a favor dos chefes da repartição de finanças pelo montante deduzido a título de compensação, a aplicação dos cheques nas dívidas participadas às repartições, só na aparência se traduz num pagamento, uma vez que a compensação se deve considerar efectuada a partir do momento em que o reembolso emitido sofre a dedução (cf. o ponto 2.3.3.5).
8 - Continuam a ser depositados fundos nas contas "particulares" dos chefes de repartição, oriundos de cheques do Tesouro de montante equivalente às dívidas a compensar (cf. o ponto 2.3.3.5).
9 - Não se justifica a continuação da emissão de cheques a favor dos chefes das repartições de finanças, carecendo absolutamente de base legal a prática que consiste em depositar estes cheques em "contas particulares" dos chefes de repartição, com posterior passagem de cheques dessas contas a favor da Direcção-Geral do Tesouro, pelo montante das liquidações extintas com a compensação, ou a favor dos sujeitos passivos, no caso de se verificar que a dívida compensada se encontra paga no todo ou em parte, ou é objecto de contestação com prestação de garantia, nos termos legais (cf. o ponto 2.3.3.5).
O Tribunal recomenda que:
As importâncias deduzidas nos reembolsos com fundamento no artigo 83.º-B do CIVA deverão ser aplicadas apenas na extinção das dívidas de IVA;
A compensação, a fazer-se, deverá ter apenas carácter escritural, registando-se autonomamente como receita o pagamento das dívidas compensadas e como despesa o valor dos reembolsos compensados;
Os cheques do Tesouro que, apesar da recomendação anterior, sejam eventualmente emitidos a favor dos chefes de repartições de finanças (RF), deverão ser devolvidos quando se apure que a dívida a compensar se encontra paga ou foi contestada, com prestação de garantia, nos termos legais, não sendo em caso algum depositados em "contas particulares" das RF.
10 - Verifica-se que o valor total da receita cobrada inscrita na tabela da DSCIVA é praticamente igual ao registado na Contabilidade do Tesouro, o que o Tribunal questiona por não ser evidenciada qualquer compensação do desfasamento, verificado no ano anterior, devido à cobrança de IVA obtida pelos correios nos últimos dias de Dezembro de 1997, no valor de 80 751 234$, só ter dado entrada na tesouraria do Estado em 1998 e, como tal, só ter sido registada na Contabilidade do Tesouro deste ano (cf. o ponto 2.3.2.3).
11 - No que concerne às contas bancárias recebedoras de IVA verificou-se (cf. o ponto 2.3.2.3) que:
Os saldos contabilísticos não são iguais aos saldos bancários, à excepção do final do ano, em que os saldos são "acertados" através de diversos movimentos de estorno;
Aquando da conciliação e certificação das contas de IVA verificou-se a existência de valores cuja origem ou proveniência era desconhecida, sendo os mesmos contabilizados numa conta de terceiros referente a valores a regularizar;
Os valores destinados ao acerto dos saldos contabilístico e bancário são efectuados por contrapartida de contas de regularização, sendo depois novamente movimentados aquando da identificação do destino adequado a dar aos valores em causa.
12 - O Tribunal de Contas recomenda a elaboração de conciliações mensais à movimentação verificada nas contas bancárias do Tesouro, visto que desta forma o Tesouro poderá controlar efectivamente essas contas, identificando atempadamente os valores não conciliados por forma a proceder à regularização tempestiva dos mesmos (cf. o ponto 2.3.2.3).
13 - A conta de terceiros relativa a transferências para a Região Autónoma dos Açores apresenta um saldo credor no montante de 2 127 678$, pelo menos desde 1996, que deverá ser regularizado, uma vez que poderá estar em causa uma transferência efectuada mas não contabilizada como tal.
14 - Verificou-se, em relação às contas bancárias de valores a regularizar (cf. o ponto 2.3.2.3) que foram inscritos como referentes a depósitos efectuados pela DSCIVA em Novembro de 1998, os montantes de:
1 565 246 793$, o qual só em Março de 1999 veio a ser registado na conta bancária respectiva, devido a ter sido depositado por lapso, mas na data correcta, na conta bancária do Tesouro referente à TFP do Alandroal;
2 824 623 836$, o qual só em Fevereiro de 1999 veio a ser registado na conta bancária respectiva.
15 - Atendendo às carências mais significativas do controlo exercido pela DGT sobre os valores a regularizar em contas bancárias do Tesouro e à utilização destas contas não se restringir ao âmbito subjacente à respectiva criação, o Tribunal recomenda a identificação da natureza dos valores que ainda permanecem em saldo e a respectiva regularização no início do período seguinte ao da sua escrituração (cf. o ponto 2.3.2.3).
16 - Das análises efectuadas verificou-se que o sistema instituído reflecte dificuldades de controlo temporal. A análise da informação de cobrança recebida das diversas entidades, com vista ao registo contabílistico é intempestiva face aos movimentos financeiros ocorridos e suportados por essa informação (cf. o ponto 2.3.2.3).
17 - No que concerne ao valor dos reembolsos pagos verificou-se uma divergência de 40 246 118$ entre os valores inscritos na tabela da DSCIVA e os registados na Contabilidade do Tesouro, não encontrando o Tribunal explicação para esta divergência, uma vez que a própria DSCIVA inscreveu, na respectiva tabela, os valores dos reembolsos pagos, por informação da DGT (cf. o ponto 2.3.2.3).
e) Direcção-Geral do Tesouro:
1 - A tabela da DGT regista o exercício de uma função de caixa expressa pela arrecadação ou retenção de receitas e pelo pagamento de reembolsos e restituições, à qual se encontra associada uma função administradora que consiste na determinação de cobranças, na validação de receitas cobradas e na emissão de reembolsos e restituições a abater à receita cobrada; parte substancial desta função administradora não é exercida por serviços da DGT mas pela DGO, através das operações de encerramento da CGE, procedimento que, num modelo de contabilização das receitas orçamentais pelos respectivos serviços administradores, deveria corresponder à implementação de uma tabela específica da DGO (cf. o ponto 2.4.1).
2 - Continuaram a ser efectuadas deduções às importâncias inscritas como receitas orçamentais cobradas na tabela da DGT, nomeadamente, as correspondentes às receitas consignadas e não utilizadas (cf. o ponto 2.4.1).
(nota 3) São denominadas "liquidações prévias" as efectuadas pela administração fiscal.
(nota 4) A administração fiscal denomina como "liquidações não prévias" os pagamentos por conta, as retenções na fonte e as autoliquidações.
III - Execução do orçamento da despesa
A) Âmbito da verificação
A verificação efectuada consistiu no confronto entre os valores da despesa indicados pelos respectivos serviços processadores e os registos efectuados pelas delegações da Direcção-Geral do Orçamento que têm expressão no desenvolvimento das despesas constante do volume II da Conta, e outra informação solicitada, nomeadamente, a relativa às reposições retrotraídas.
Quanto às verbas registadas na Conta Geral do Estado como pagamentos efectuados (despesa "paga"), analisa-se um conjunto de aspectos que se prendem com a transparência das contas públicas, designadamente:
1) A sobrevalorização da despesa "paga" na parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia;
2) A sobrevalorização da despesa "paga" resultante das verbas transferidas para organismos com autonomia e destinadas à sua integração nas dotações do ano seguinte (integração de saldos através da abertura de créditos especiais);
3) A subvalorização (ou sobrevalorização) da despesa "paga" resultante da transferência de saldos do capítulo 60 do Ministério das Finanças para operações de tesouraria;
4) A não inclusão em "Contas de ordem" do Orçamento do Estado de parte das despesas financiadas por receitas próprias;
5) A integração no novo regime da administração financeira do Estado.
Neste capítulo procede-se ainda à comparação entre a despesa prevista e a despesa "paga" e analisa-se a evolução da despesa em relação ao ano anterior.
B) Conclusões e recomendações
1) Análise global:
1 - A despesa orçamental líquida, que totalizou 8483,1 milhões de contos, corresponde ao montante dos fundos saídos para pagamento das despesas orçamentais, no valor total de 8788,8 milhões de contos, deduzido de 305,7 milhões de contos de reposições abatidas nos pagamentos, efectuadas no próprio ano (228,5 milhões de contos) e em 1999 (77,2 milhões de contos).
Nas reposições efectuadas em 1999 e registadas na CGE/98 como reposições abatidas, diminuindo o total da despesa orçamental, distingue-se a retroacção ao ano de 1998 das reposições efectuadas pelo IGCP, em Outubro de 1999, no montante de 75,7 milhões de contos, respeitante a verbas processadas por conta do capítulo 07 - "Encargos da dívida pública". Independentemente do processo que seguiu essa retroacção, analisada no capítulo IX, atendendo a que a legislação estabelece a data de 14 de Fevereiro para a reposição dos saldos das verbas não utilizadas, conclui-se que até Outubro tais verbas permaneceram indevidamente na conta de operações de tesouraria "IGCP - Encargos da dívida pública" (cf. o ponto 3.1.2).
2 - Relativamente à verificação da despesa, efectuada através do confronto entre os valores indicados pelos serviços processadores nos "mapas de despesa" e os registos efectuados pelas delegações da Direcção-Geral do Orçamento que têm expressão no desenvolvimento das despesas constante do volume II da Conta, essa conferência obrigou, tal como em anos anteriores, à solicitação de um significativo número de esclarecimentos complementares aos serviços processadores, em virtude de muitos deles não escriturarem correctamente os respectivos mapas, dando lugar a inúmeras rectificações. Assim, em 1998, dos 2044 serviços cujos mapas de despesa foram enviados à Direcção-Geral do Tribunal de Contas, 1099 (53,8%) não os remeteram no prazo estipulado na lei (ver nota 5). Dos 1128 serviços cujos mapas de despesa foram conferidos, 348 (30,9%) apresentaram divergências de escrituração.
Assim, o Tribunal continua a recomendar aos serviços processadores de despesa:
O cumprimento do prazo estabelecido para a remessa dos mapas de despesa;
O cumprimento das normas aplicáveis ao registo contabilístico das operações relativas à despesa, e ao preenchimento dos "mapas de despesa" (cf. o ponto 3.1.1).
3 - Da referida conferência dos "mapas de despesa" conclui-se também que várias divergências tiveram origem nas seguintes situações, alheias aos serviços processadores:
A não devolução atempada, pelas repartições de finanças ao serviço que emitiu a guia de reposição, do duplicado comprovativo do seu pagamento, contrariando o disposto no n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto;
Em alguns casos, o processamento de guias de reposição directamente pelas delegações da DGO sem dar conhecimento aos serviços com autonomia que haviam realizado a despesa, ao contrário do disposto no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 324/80, pelo que tais guias não foram contabilizadas por estes serviços (cf. o ponto 3.1.1).
Em relação a estas situações, o Tribunal recomenda o estrito cumprimento do disposto na legislação referida.
4 - Por último, no âmbito da conferência dos "mapas de despesa", detectaram-se situações em que os valores da despesa constantes da Conta não foram confirmados pelos serviços processadores, divergência que despoletou a necessidade da sua correcção, através da emissão das correspondentes guias de reposição não abatidas nos pagamentos sobre a Direcção-Geral do Tesouro, onde os respectivos fundos, dados como saídos, permaneciam (cf. o ponto 3.1.1).
2) Sobrevalorização da despesa "paga" na parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia:
A CGE regista como "pagamentos efectuados" as verbas orçamentais transferidas para os serviços com autonomia não integrados no SIC (Sistema de Informação Contabilístico), em regra superiores aos pagamentos que os serviços efectuam. As verbas transferidas e não utilizadas constituem uma sobrevalorização da despesa orçamental, que acresce à receita do ano seguinte, através de reposições não abatidas nos pagamentos. De referir que na Conta não é discriminado, em relação ao total das reposições não abatidas (que ascenderam a 67,6 milhões de contos, em 1998), o montante correspondente à reposição dos saldos das verbas não utilizadas, repostas. Relativamente à generalidade das situações em que existem requisições de verbas em excesso, o Tribunal continua a recomendar o estrito cumprimento da disposição constante dos sucessivos decretos que estabelecem as normas de execução orçamental, determinando que os serviços "[...] só podem requisitar mensalmente as importâncias que, embora dentro dos respectivos duodécimos, forem estritamente indispensáveis às suas actividades" [cf. ponto o 3.1.2, alínea a)].
3) Sobrevalorização da despesa "paga" na parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia, para integração nas dotações do ano seguinte:
Nos Programas do PIDDAC com co-financimento comunitário, cujas dotações estão inscritas no capítulo 50 - "Investimentos do Plano", a requisição de verbas em excesso ou da totalidade das respectivas dotações - e não apenas a requisição das dotações necessárias para a cobertura das correspondentes despesas durante o ano económico -, tem sido autorizada em sucessivas leis orçamentais, através do processo de integração de saldos por abertura de créditos especiais (cf. o n.º 10 do artigo 6.º da Lei do Orçamento para 1999). Em 1998, as verbas repostas para integração nas dotações do capítulo 50 do OE/98, representando uma sobrevalorização da despesa orçamental do ano anterior, totalizaram 28,4 milhões de contos.
Além das verbas repostas do capítulo 50 para a abertura de créditos especiais, foram também repostas verbas para o reforço das dotações abrangidas pela "lei de programação militar" (3,3 milhões de contos) e para o reforço de outras dotações (1,1 milhões de contos). Assim, o total das verbas repostas, constituindo uma sobrevalorização da despesa do OE/97, para a abertura de créditos especiais em 1998, ascendeu a 32,8 milhões de contos.
Dados os efeitos descritos em termos da transparência das contas públicas, pela sobrevalorização da despesa orçamental anual, a que corresponde o acréscimo da receita orçamental do ano seguinte, o efeito sobre o défice da CGE de cada ano e também o efeito sobre a tesouraria do Estado, o mecanismo da requisição de verbas orçamentais em excesso para integração nas dotações do ano seguinte, através da reposição desses saldos, deverá ser utilizado apenas quando indispensável, conforme o Tribunal já recomendou em anteriores pareceres [cf. o ponto 3.1.2, alínea b)].
4) Subvalorização (ou sobrevalorização) da despesa "paga" resultante da transferência de saldos do capítulo 60 do Ministério das Finanças para operações de tesouraria:
Constituindo também um processo continuado, ao abrigo de disposições contidas em sucessivas leis orçamentais, a transferência de dotações orçamentais do capítulo 60 - "Despesas excepcionais" para operações de tesouraria e a utilização dessas verbas no ano seguinte pode, também, alterar com significado o rigor e a transparência das contas públicas.
Em resultado desse processo, a despesa orçamental de 1998 está sobreavaliada em 2,5 milhões de contos [cf. os pontos 3.1.2, alínea c), e 5.5].
5) Não inclusão em "Contas de ordem" do Orçamento do Estado de parte das despesas financiadas por receitas próprias:
Embora nos últimos dois anos tenham sido incluídos no regime de "Contas de ordem" mais 41 serviços e fundos autónomos (18 em 1997 e 23 em 1998), tal como referido em anteriores pareceres, este regime continua a não abranger a totalidade dos fundos e serviços autónomos, pelo que não transitam pelos cofres do Tesouro as respectivas receitas próprias. Em consequência, as delegações da DGO autorizam apenas parcialmente a utilização das receitas próprias do conjunto dos fundos e serviços autónomos, ao contrário do previsto no Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro.
Atendendo a que os serviços e fundos autónomos não estão actualmente integrados no regime previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho (novo regime de administração financeira do Estado) e atendendo à dupla vertente do regime de "Contas de ordem" - a entrega nos cofres do Tesouro das receitas próprias e a cobertura das suas despesas prioritariamente por essas verbas, com conhecimento e autorização pelas delegações da Direcção-Geral do Orçamento -, mais uma vez se recomenda que seja dado cumprimento ao disposto no Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro, relativamente a "Contas de ordem", também pelos serviços e fundos autónomos ainda não integrados neste regime e em relação aos quais o mesmo seja aplicável [cf. o ponto 3.1.2, alínea d)].
6) Integração no novo regime de administração financeira do Estado:
Embora no ano de 1998 tenham sido integrados no SIC (Sistema de Informação Contabilístico) 57 novos serviços ou organismos (número superior ao dos serviços integrados no período de 1993 a 1997, que totalizava 40), este sistema continua a abranger uma percentagem limitada de entidades, percentagem variável conforme os ministérios, continuando também a não estar integrado no SIC o capítulo 50 - "Investimentos do Plano" de todos os serviços e organismos.
O fraco grau de implementação do novo regime de administração financeira, regulamentado desde 1992, contribui para a manutenção das situações atrás enunciadas que retiram algum significado ao valor da despesa constante da Conta [cf. o ponto 3.1.2, alínea e)].
(nota 5) Nos termos do § único do artigo 3.º do Decreto n.º 27327, de 15 de Dezembro de 1936, os serviços deverão remeter os mapas de despesa até 1 de Março do ano seguinte.
IV - Investimentos do Plano
A) Âmbito de verificação
A análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), em especial da sua parcela anual, visou dar cumprimento ao disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Esta análise abrangeu o enquadramento nacional, constitucional e legal, e comunitário, a previsão e a execução financeira globais e a expressão sectorial e regional da execução do PIDDAC. Para o efeito, a análise incidiu sobre o quadro normativo relativo ao planeamento do PIDDAC, bem como sobre a execução reflectida na CGE e no relatório de execução do PIDDAC/98, documentos elaborados, respectivamente, pela DGO e pelo DPP.
Este capítulo integra ainda as sínteses dos relatórios de auditoria elaborados no âmbito do controlo financeiro do Tribunal e aprovados pela 2.ª Secção.
As acções que se consubstanciaram nestes relatórios foram a auditoria de sistemas no âmbito do planeamento e acompanhamento do PIDDAC e a auditoria de gestão no sector da Educação - PIDDAC (instalações para os ensinos básico e secundário), especialmente direccionada aos "trabalhos a mais".
A primeira das mencionadas auditorias teve por objecto a análise da gestão do PIDDAC no âmbito do planeamento e do acompanhamento. Esta acção de controlo foi desenvolvida predominantemente numa perspectiva sistémica, baseada na análise dos subsistemas, processos e procedimentos que suportaram o planeamento e o acompanhamento de programas, utilizados pelas entidades intervenientes, e compreendeu a avaliação do controlo interno, o processo de decisão e a utilização dos sistemas de informação.
Na segunda, o programa de trabalhos visou a análise da gestão do Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário", no âmbito do Ministério da Educação e das DRE, com o sentido de caracterizar, mensurar e avaliar, fundamentalmente, as acções conducentes à obtenção dos resultados físicos, temporais e financeiros previstos com a implementação do Programa entre 1990 e 1998 e avaliar as causas e os efeitos da realização dos trabalhos a mais.
B) Conclusões e recomendações
1) Análise global:
1 - O Direito Comunitário originário e derivado contribui para o enquadramento de toda a actividade de planeamento dos Estados membros da União, quer do ponto de vista das orientações estabelecidas para as políticas económicas e sociais a empreender no seio da União, quer do ponto de vista da delimitação de objectivos da acção dos fundos estruturais e de outros instrumentos financeiros, quer ainda do ponto de vista da definição das obrigações dos Estados membros em matéria de disciplina orçamental e financeira (cf. o ponto 4.2.1.1).
2 - Desde a adesão de Portugal à CEE, têm sido desenvolvidos programas de consolidação orçamental, destacando-se, nesta sede, o Programa de Convergência, Estabilidade e Crescimento para o período de 1998-2000 cujas orientações são susceptíveis de ter repercussões no PIDDAC (cf. o ponto 4.2.1.1).
3 - O quadro normativo do planeamento (CRP e Lei Quadro do Planeamento) obriga o Governo a elaborar planos anuais e planos de médio prazo (cf. o ponto 4.2.1.1).
4 - Verifica-se, porém, que não existe um quadro legal em que se defina com clareza a obrigatoriedade de formulação de estimativas globais do esforço financeiro decorrente das GOP, em articulação com o PDR e o QCA (cf. o ponto 4.2.1.2).
Assim, recomenda-se que as entidades competentes providenciem pela criação de um quadro normativo clarificador dos instrumentos de planeamento, particularmente no que concerne à formulação de estimativas globais do esforço financeiro a desenvolver em concretização das GOP e em articulação com o PDR e QCA.
5 - O PIDDAC não inclui a totalidade dos projectos a lançar nos anos seguintes nem aqueles que foram finalizados, não traduzindo uma visão completa do planeamento, o que não se adequa à sua natureza de instrumento de planeamento global e plurianual de investimentos (cf. o ponto 4.2.1.2).
Recomenda-se, portanto, que o PIDDAC passe a incluir a totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes e a evidenciar aqueles que foram finalizados. Deste modo poder-se-á aliar à sua função de instrumento de planeamento global e plurianual dos investimentos da Administração Pública, a função de controlo e avaliação da amplitude dos desvios na sua execução física e financeira.
6 - Na óptica da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, a política de investimentos constitui uma prioridade a que a proposta de Lei do Orçamento do Estado deverá atender, designadamente através do seu reflexo no mapa XI (cf. o ponto 4.2.2.1).
Recomenda-se, por isso, que o mapa XI, enquanto instrumento da política de investimentos, passe a espelhar as opções globais nesta matéria constantes, designadamente, da Lei das Grandes Opções do Plano.
7 - Pela análise comparativa do mapa XI do OE com o mapa n.º 5 - mapa de "pagamentos efectivos" anexo à CGE - verifica-se que este último não respeita a estrutura e o conteúdo previstos no artigo 12.º, n.º 4, da LEOE, aplicável por força dos artigos 26.º a 29.º do mesmo diploma, designadamente nos aspectos seguintes (cf. o ponto 4.2.2.1):
Fontes de financiamento;
Pagamentos efectivos ao nível de projecto;
Localização geográfica dos programas/projectos.
Assim, recomenda-se que na elaboração da Conta Geral do Estado sejam respeitados os princípios constantes da LEOE supra-referidos, relativamente à estrutura e ao conteúdo dos mapas que evidenciam a execução do PIDDAC.
8 - A CGE apenas reflecte com rigor pagamentos efectivos no caso de serviços simples. Relativamente aos serviços com autonomia administrativa e com autonomia administrativa e financeira, uma vez que não há controlo da reposição dos saldos nem especialização de exercícios quanto àquelas reposições, a CGE tão-só reflecte despesas "autorizadas" pela DGO, abatidas das reposições contabilizadas por este organismo (cf. o ponto 4.2.3.2).
Recomenda-se, deste modo, que a CGE passe a reflectir, com rigor, os pagamentos efectivos, quer dos serviços simples quer dos serviços com autonomia administrativa e com autonomia administrativa e financeira.
Para tanto, recomenda-se que a DGO seja dotada dos meios necessários para o exercício do controlo efectivo sobre os pagamentos efectuados pelos vários tipos de serviços supra-referidos e sobre o cumprimento da obrigação legal de reposição dos saldos anuais.
9 - Uma análise comparativa entre os valores da despesa "realizada", referidos na CGE, no montante de 488,9 milhões de contos, e os valores obtidos pelo DPP e relativos à despesa efectivamente realizada (pagamentos efectuados) pelos executores, no montante de 452,1 milhões de contos, permite concluir que não foi utilizado um total de 36,8 milhões de contos, ou seja, 7,5% do total "autorizado" e transferido pela DGO (cf. o ponto 4.2.3.3).
10 - Não existe uniformidade na designação dos sectores nas GOP, enquanto instrumento de planeamento, e no relatório de execução do PIDDAC, elaborado pelo DPP, enquanto documento que espelha a execução global do PIDDAC por sectores, o que inviabiliza a formulação de juízos sobre a prossecução, na fase de execução, dos objectivos por sectores traçados nas GOP (cf. os pontos 4.2.1.3, 4.2.3.3 e 4.2.3.4).
Neste contexto, recomenda-se que as designações e os conteúdos dos sectores constantes das GOP e dos relatórios de execução do PIDDAC elaborados pelo DPP passem a coincidir.
2) Sistema de planeamento e acompanhamento do PIDDAC:
1 - O PIDDAC é analisado e aprovado pela AR, enquanto o PDR, o QCA, os planos regionais e os planos nacionais não são sujeitos a qualquer controlo político directo, sendo apenas objecto do controlo político indirecto efectuado pela AR através do acompanhamento da actividade governativa (cf. o ponto 4.3.2.2).
2 - O PIDDAC não apresenta de forma expressa a estratégia seguida, antes se apoia em objectivos definidos noutros documentos e que concretizam a simples visão táctica de cada momento.
O PIDDAC, como instrumento de planeamento, padece das disfunções do planeamento global. Inexiste uma estrutura supraministerial que proceda a sínteses da actividade de planeamento, reflexiva das avaliações e integradora das diversas visões estratégicas (cf. o ponto 4.3.3.1).
3 - No âmbito do PIDDAC, pese embora não terem sido estabelecidas a estrutura e hierarquia dos programas/projectos de acordo com os seus objectivos, as opções de investimento foram determinadas por ordem decrescente de prioridade (cf. o ponto 4.3.3.1.3):
Em primeiro lugar, a elegibilidade dos investimentos e das despesas co-financiadas pelos fundos comunitários, na perspectiva de, em termos nacionais, aproveitar ao máximo o financiamento comunitário;
Em segundo lugar, as opções estratégicas não financiadas pelos fundos comunitários e que foram maioritariamente derivadas de opções políticas já lançadas, em curso, e consideradas como prioritárias;
Em terceiro lugar, as intervenções sectoriais descentralizadas e predeterminadas por planos ou programas de intervenção intermunicipal;
Por último, os novos programas e projectos.
4 - Os planos nacionais, de despesa de investimento sectorial e de actividade anuais não evidenciam a sua ligação ao PIDDAC. Os planos de actividade anuais, ao obedecerem a uma lógica de orçamento por actividades, revelam carências ao nível dos instrumentos de apoio e de articulação com o PIDDAC (cf. o ponto 4.3.3.1.2).
5 - O artigo 6.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, autorizou transferências de recursos públicos integrados nos Investimentos do Plano para o SPE (cf. o ponto 4.3.5).
6 - O PIDDAC inclui programas/projectos cujas despesas assumem também características de despesas de funcionamento - quando apenas deveria considerar despesas de investimento e ou de desenvolvimento - e, como tal, deveriam ser asseguradas, total ou parcialmente, pelo orçamento de funcionamento das entidades executoras (cf. o ponto 4.3.3.1.3).
7 - O PIDDAC coloca com especial relevância questões de técnica orçamental que exigem o recurso à orçamentação plurianual (cf. o ponto 4.3.3.3):
Necessidade de respeitar os compromissos assumidos, nomeadamente, os encargos decorrentes da lei e dos contratos relativos a programas e projectos iniciados em anos anteriores;
Exigência específica da atribuição de dotações orçamentais anuais adequadas ao ritmo de execução de projectos e, portanto, da despesa; cada projecto possui curvas de despesa específicas na sua fase de investimento;
Repercussões nos futuros orçamentos de funcionamento.
Neste contexto, recomenda-se que seja privilegiado o registo e cômputo dos compromissos assumidos, nomeadamente, os decorrentes da lei e de contratos relativos a projectos/programas iniciados.
8 - A plurianualidade dos programas e dos projectos tem sido encarada mais como uma previsão de despesas a realizar do que como o registo de compromissos assumidos. O Estado não se vincula a executar aquela previsão/programação e não se responsabiliza pelo cumprimento da calendarização. Esta situação, em que a distribuição plurianual da despesa aparece apenas para efeito de inscrição no PIDDAC, afasta-se do verdadeiro carácter de uma programação financeira (cf. o ponto 4.3.3.3).
9 - Pese embora a existência e a consagração de princípios norteadores da gestão dos programas e o respeito pelos limites da classificação orçamental, permite-se demasiada flexibilidade às entidades executoras na concretização e gestão em cada programa. Esta flexibilidade pode conduzir, no limite, à desvirtualização da programação aprovada (cf. o ponto 4.3.5).
10 - A integração de saldos de anos anteriores vem de algum modo perverter a cláusula de retenção, dada a possibilidade de reaproveitar as programações anteriores (cf. o ponto 4.3.5).
11 - Constituem algumas das disfunções do PIDDAC as originadas pela volatilidade dos projectos - traduzida nas operações de inscrição, reinscrição e recomposição, na pulverização de pequenos programas ou projectos, no lançamento de projectos com obrigações futuras, no deslizamento da execução dos programas e na ausência de uma caracterização cuidada das acções incluídas nos programas/projectos - aliada a uma utilização menos cuidada dos instrumentos de programação e de acompanhamento (cf. o ponto 4.3.3.1.3).
12 - Denota-se a inexistência de um organismo que, como factor coadjuvante do quadro da gestão do PIDDAC, pudesse reflectir sobre as opções de futuro, de modo articulado com os níveis regional e sectorial. O resultado de tal articulação devia constituir a base das opções do Governo a validar pela AR.
Recomenda-se, por isso, que o sistema de planeamento venha a consagrar competências - a cargo de um organismo de nível nacional, existente ou a criar - de articulação das opções estratégicas formuladas ao nível regional e sectorial (cf. o ponto 4.3.4.2).
13 - A ausência de compatibilidade e integração dos subsistemas de informação inibe algumas análises sistémicas, de políticas ou de programas, globais ou sectoriais do PIDDAC.
Não obstante o sistema de informação do PIDDAC assegurar a confiança indispensável à análise da informação sobre o mapa XI e ainda sobre o restante financiamento desagregado, revela carências ao nível dos elementos relativos aos compromissos e contratos das entidades executoras do PIDDAC e da interconexão com as bases de dados da DGO, DGDR e DGT.
Recomenda-se, assim, que sejam supridas no seio do sistema de informação as carências de integração e compatibilidade ao nível daquela interconexão (cf. o ponto 4.3.5).
14 - Para além do acompanhamento orçamental, exercido de forma organizada, sistemática e fundada em regras e procedimentos objectivos, pela DGO/14.ª Delegação, o acompanhamento por parte das restantes entidades envolvidas ou não existe ou é parcial, desconexo, desintegrado e carenciado de objectividade operacional e de gestão (cf. o ponto 4.3.5).
3) Programa do PIDDAC "Instalações para os ensinos básico e secundário":
1 - No que diz respeito ao planeamento do Programa:
Constitui prática das DRE a inscrição em PIDDAC de um determinado número de projectos, sabendo-se, à partida, que nem todos se concretizarão nesse ano, segundo uma estratégia de overbooking que protege as DRE de uma eventual baixa execução [cf. o ponto 4.4.3.2, alínea c)];
Alguns projectos são inscritos com uma pequena verba, apenas para "abrir a inscrição em PIDDAC". Esta situação desvirtua o verdadeiro carácter de uma programação financeira [cf. o ponto 4.4.3.2, alínea c)];
O mapa XI do OE não inclui os projectos a lançar nos anos seguintes, nem aqueles que foram finalizados em anos anteriores. Assim, os valores plurianuais para o Programa não reflectem a totalidade da despesa efectivamente realizada e ou a realizar [cf. o ponto 4.4.3.2, alínea d)];
Verificou-se em todas as DRE que parte substancial dos problemas do planeamento de construção de escolas estão relacionados com a escolha pouco selectiva dos terrenos apresentados pelos municípios, com a falta de levantamentos topográficos atempados dos terrenos, com os reconhecimentos geológicos e geotécnicos dos terrenos existentes e com a falta de rigor e de medição correcta dos projectos de execução (cf. o ponto 4.4.3.5).
No contexto da matéria exposta, recomenda-se que sejam criados mecanismos que assegurem a integração dos investimentos, relativos a construções escolares no PIDDAC, com a antecedência necessária em relação à data prevista para a sua entrada em funcionamento.
2 - Em relação aos elementos mais relevantes do processo de avaliação da situação do Programa a nível nacional, apurou-se que (cf. o ponto 4.4.6.1):
Não existe um sistema de avaliação do processo de construções escolares seja na perspectiva da concepção do Programa seja na concepção técnica dos projectos;
Não existe informação relativa às utilidades estratégica e substantiva do Programa, de forma a saber-se em que medida os seus resultados influíram em termos de reconceptualização das orientações;
Verificou-se a ausência de indicadores físicos que se constituíssem como verdadeiras metas a realizar no âmbito do Programa e que contribuíssem igualmente para a sua própria credibilidade e facilitassem a avaliação em termos de eficácia dos investimentos;
O financiamento aprovado e canalizado para o Programa não consegue colmatar as dificuldades de execução de projectos já iniciados ou previstos;
Não se detectaram sistemas de auto-avaliação do Programa, a nível das DRE, com vista a (cf. o ponto 4.4.6.2):
Efectuar uma apreciação da realidade intrínseca do Programa, verificando a validade da programação;
Verificar a forma como o Programa foi concretizado para satisfazer a população escolar;
Determinar se os custos foram desproporcionados relativamente às vantagens (análise de custo - benefício e de custo - eficácia);
A distribuição plurianual da despesa do Programa aparece apenas para efeito de inscrição no PIDDAC, mas não depende de uma programação financeira rigorosa, porque as DRE não dispõem de contabilidade ao nível de cada projecto e, consequentemente, não efectuam o apuramento dos custos reais já realizados e o registo dos compromissos assumidos [cf. o ponto 4.4.3.2, alínea d)];
Os planos de actividades apresentados pelas DRE fixam, de uma forma genérica, objectivos de gestão e planeamento ao nível das construções escolares que não são cobertos por acções devidamente quantificadas, nem calendarizadas (cf. o ponto 4.4.3.7).
Face a estas conclusões, recomenda-se que as DRE implementem, para todas as escolas que forem construídas, a "Avaliação do Projecto", a qual deverá incluir todas as fases do processo desde a tomada de decisão para construir a escola, o financiamento previsional, a localização, o terreno, o projecto, o concurso, o custo final e seus desvios, a fiscalização, a recepção provisória, a entrega e o funcionamento, com vista à reorientação, reprogramação e reajustamentos necessários durante a execução do Programa.
Considerando também as implicações da execução do Programa, mostra-se útil a existência de indicadores físicos, financeiros e temporais que se constituam como metas a realizar, permitindo a monitorização e o acompanhamento, de modo a poder proceder-se à avaliação das medidas e à tomada de decisões.
Entende-se ainda ser necessário reforçar os meios financeiros do Programa, no sentido de permitir uma maior concretização dos projectos, tendo em atenção os objectivos qualitativos das GOP mesmo que muito genéricos.
também indispensável introduzir, ao nível de cada DRE, uma nova cultura de gestão patrimonial que comporte, nomeadamente, um inventário actualizado do parque escolar.
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos directa ou indirectamente pelo Estado
A) Âmbito da verificação
A análise efectuada aos apoios concedidos directa ou indirectamente pelo Estado, visa dar cumprimento ao disposto na alínea h) do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Este capítulo abrange uma análise global dos apoios não reembolsáveis evidenciados na Conta, pagos pelos serviços integrados na administração directa do Estado.
No que concerne aos benefícios fiscais, foram objecto de análise as previsões da despesa fiscal para 1998 apresentadas no relatório que acompanhou a proposta de lei do Orçamento do Estado para aquele ano, bem como, os valores das estimativas e os considerados definitivos apresentados nos relatórios dos OE para 1999 e 2000, respectivamente, procedendo-se por outro lado, à confrontação destes últimos valores com os remetidos aos serviços do Tribunal pela DGCI e DGAIEC.
Avaliou-se também do cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 17.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, e da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, quanto à publicação e fundamentação dos actos administrativos que impliquem perda de receita fiscal.
No âmbito da análise dos sistemas de apoios, este capítulo inclui as sínteses dos relatórios das seguintes auditorias efectuadas:
1) Apoios concedidos no âmbito do "Sistema de Apoios a Jovens Empresários" (SAJE):
O SAJE, criado pelo Decreto-Lei n.º 22/97, de 23 de Janeiro, e suspenso em Novembro de 1998 quanto à admissão de novas candidaturas, constitui um sistema de apoios de âmbito nacional tendo como objectivo "o apoio a projectos que visem a criação, expansão ou modernização de empresas detidas maioritariamente por jovens empresários com idades compreendidas entre os 18 e os 35 anos à data de apresentação da candidatura", em vários sectores de actividade (indústria, comércio, certos tipos de serviços, turismo e outros).
Relativamente a este sistema de apoios foi analisado o financiamento dos apoios, a situação geral dos projectos face à insuficiência de verbas para financiamento de todas as candidaturas admitidas, a execução orçamental e a transferência de verbas para a Fundação da Juventude, bem como o sistema de atribuição e pagamento dos apoios e de controlo e acompanhamento dos projectos. Esta auditoria foi complementada com acções de controlo junto de alguns beneficiários.
2) Apoios concedidos no âmbito do "Programa de Modernização do Comércio" (PROCOM):
O PROCOM (Programa de Modernização do Comércio) insere-se na intervenção operacional comércio e serviços (IOCS), que constitui um subprograma do Programa Operacional Modernização do Tecido Económico do QCA II (para o período 1994-1999). A recepção das candidaturas foi encerrada em 30 de Junho de 1999, constituindo o dia 31 de Outubro de 2000 a data limite para a execução física e financeira dos projectos aprovados.
Os apoios do PROCOM são co-financiados em 75% pelo FEDER e em 25% pelo Orçamento do Estado, excepto em projectos de investimentos urbanísticos realizados por câmaras municipais, em que a percentagem máxima de co-financiamento do FEDER é de 58,75%, competindo à respectiva câmara municipal assegurar o restante financiamento.
De acordo com o Decreto-Lei n.º 184/94, de 1 de Julho, que cria o PROCOM, este sistema apoia projectos do continente e das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com o objectivo de "promover o desenvolvimento sustentado da competitividade das empresas do sector comercial no quadro de uma estratégia coerente de modernização da sua actividade".
O PROCOM é constituído por 12 sub-sistemas de apoio, criados a partir de 1994, que diferem quanto aos beneficiários (geralmente empresas, mas também associações comerciais, sindicatos e câmaras municipais), tipos de investimento e despesas elegíveis, natureza dos apoios (subsídios a fundo perdido para investimento e para integração de quadros técnicos e bonificação de juros), e percentagens e valores dos apoios. Os diferentes sub-sistemas de apoio diferem também quanto às entidades envolvidas na recepção das candidaturas e na sua instrução técnica, na emissão de parecer sobre os apoios a conceder, bem como no pagamento dos apoios e no controlo da execução dos projectos.
Foi analisado o financiamento do PROCOM, a execução orçamental em 1998 e o sistema de atribuição e pagamento dos apoios e de controlo e acompanhamento dos projectos, relativamente aos sub-sistemas de apoio: Projectos Pontuais e Integrados, Cooperação, Associativismo, SAMEC, MAF e Urbanismo Comercial (projectos de empresas, estudos globais e investimentos promocionais).
3) Apoios concedidos no âmbito do Programa "IPLB - Promoção do Livro":
O Programa "Promoção do Livro" tem como serviço executor o Instituto Português do Livro e das Bibliotecas (IPLB), organismo dotado de autonomia administrativa, criado pelo Decreto-Lei n.º 90/97, de 19 de Abril, com o objectivo de definir e assegurar, a nível nacional, a coordenação e execução de uma política integrada do livro não escolar e das bibliotecas.
As dotações inscritas no OE/98 destinaram-se ao financiamento, exclusivamente por verbas orçamentais, dos apoios concedidos e de outras despesas no âmbito dos oito Projectos que compõem o Programa: Apoio à Edição; Apoio ao Estudo; PALESE - Apoio à Leitura em Suportes Especiais; Promoção da Literatura; Observatório do Livro - Gestão da Difusão; Rede Bibliográfica da Lusofonia; Promoção da Leitura, e Dicionário Cronológico de Autores Portugueses.
Relativamente a este programa foi analisada a sua execução orçamental, por projecto, bem como os sistemas de concessão e pagamento dos apoios e de controlo instituídos.
4) Concessão de empréstimos e realização de outras operações activas pela DGT e pela DGAERI:
A verificação realizada consistiu na análise da legalidade e regularidade, bem como da correcção económica e financeira, das operações realizadas pela Direcção-Geral do Tesouro e pela Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais por conta das dotações orçamentais de classificação económica "09 - Activos financeiros", tendo compreendido também uma análise global da transferência dos saldos das dotações orçamentais para as contas de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGT" e "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGAERI" e dos efeitos deste processo sobre a CGE/98 e o défice orçamental.
5) Benefícios fiscais:
Nesta área realizaram-se duas auditorias à DGCI, uma no âmbito dos benefícios fiscais concedidos ao abrigo do artigo 49.º-A do EBF, tendo-se procedido ao acompanhamento dos processos analisados em anos anteriores e à análise de novos processos, e outra no âmbito dos benefícios fiscais concedidos às contas poupança-habitação.
B) Conclusões e recomendações
1) Apoios concedidos no âmbito do "Sistema de Apoios a Jovens Empresários" (SAJE):
a) Financiamento do SAJE:
Ao contrário do que consta do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 22/97, de 23 de Janeiro (de criação do SAJE): "Os encargos decorrentes da aplicação do SAJE são suportados por orçamento próprio, no âmbito do Programa Operacional de Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional" (PPDR), do QCA II, a alteração a este programa operacional que permitisse incluir o SAJE nos apoios co-financiados pelo FEDER não chegou a ser concretizada, pelo que estes apoios são financiados exclusivamente por verbas orçamentais.
Até Novembro de 1998, data da suspensão do SAJE, foram recepcionadas 2099 candidaturas (das quais 336 desistiram posteriormente), permanecendo, em Novembro de 1999, 803 candidaturas sem decisão. As candidaturas decididas até essa data (960, das quais 369 com decisão favorável e 591 com decisão desfavorável à concessão do apoio), são candidaturas entradas até Março de 1998. Assim, em Novembro de 1999 estavam por decidir candidaturas entradas entre Março de 1998 e Novembro de 1998, isto é, o atraso situava-se entre 19 meses e 1 ano, pelo que para as candidaturas ainda sem decisão foi largamente ultrapassado o prazo estabelecido na legislação - 45 dias úteis, para a sua análise pelas comissões técnicas, apreciação pela Comissão Nacional e subsequente homologação pelas tutelas.
Esta situação decorre de os apoios do SAJE não estarem integrados no QCA II (em que o FEDER co-financiaria 75% do valor dos apoios) e serem insuficientes as verbas orçamentais previstas para assegurar a totalidade do financiamento dos apoios a conceder às candidaturas admitidas.
A decisão de criação do SAJE sem estarem garantidos os elevados meios financeiros necessários e a sua integração no QCA II revelou-se precipitada, não tendo sido tomadas, oportunamente, medidas para ultrapassar a situação, pelo que se prolongou por vários meses a admissão de candidaturas, para as quais não existiam já verbas disponíveis para a concessão dos correspondentes apoios, nos prazos previstos.
Para que não se repitam as situações anómalas verificadas no SAJE, o Tribunal recomenda que a criação de sistemas de incentivos desta natureza apenas seja concretizada após a devida aprovação no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio em vigor (ou de outros instrumentos comunitários com idêntica finalidade) e a definição da adequada programação financeira.
O Tribunal recomenda também que sejam criados procedimentos, como seja a admissão faseada das candidaturas, isto é, a recepção de novas candidaturas após a tomada de decisão sobre as candidaturas entradas em fases anteriores, permitindo um estrito acompanhamento dos apoios aprovados face ao montante total estabelecido, aliada ao cumprimento dos prazos previstos para a decisão, de modo a evitar a admissão de candidaturas para as quais não existem verbas disponíveis (cf. o ponto 5.2.3).
b) Execução orçamental:
Considerando os valores registados na CGE/98 como "pagamentos efectuados" (6 170 077 contos, verbas requisitadas pela DGDR), a utilização dessas verbas pela DGDR (tendo transferido 4 070 077 contos para a Fundação da Juventude e reposto, já em 1999, o saldo de 2 100 000 contos), e os apoios pagos pela Fundação da Juventude aos beneficiários do SAJE (2 255 029 contos), verifica-se que a Conta regista a mais 3 915 048 contos, isto é, mais 63,5% do que os apoios pagos, resultante de:
2 100 000 contos, transferidos para a DGDR, e repostos nos cofres do Estado em 1999, através de reposições não abatidas nos pagamentos;
1 815 048 contos, valor transferido da DGDR para a Fundação da Juventude e que ultrapassa os pagamentos dos apoios efectuados nesse período.
No seu conjunto, a CGE/97 e a CGE/98 registam como "pagamentos efectuados" 7 670 077 contos, quando os apoios pagos pela Fundação da Juventude, no período a que respeitam, foram efectivamente de 2 754 300 contos, o que representa uma sobrevalorização da despesa registada nessas Contas em 4 915 700 contos (+64,1%).
Atendendo às normas de execução orçamental determinando a requisição apenas das verbas indispensáveis à actividade dos serviços e às consequências das transferências de verbas em excesso, em termos de transparência das contas públicas e em termos de tesouraria do Estado, o Tribunal recomenda:
A correcta orçamentação das verbas para financiamento dos apoios do SAJE;
Que a DGDR requisite as verbas indispensáveis, a transferir para a Fundação da Juventude, entidade pagadora dos apoios, de acordo com uma rigorosa previsão dos apoios a pagar em cada período (cf. o ponto 5.2.4).
c) Verbas em posse da Fundação da Juventude. Despesas da Fundação com as tarefas que realiza no âmbito do SAJE e o seu financiamento:
Em resultado sobretudo da deficiente orçamentação, as transferências de verbas da DGDR para a Fundação da Juventude têm sido efectuadas a um ritmo bastante irregular em relação aos pagamentos de apoios efectuados, com saldos elevados de verbas orçamentais em posse da Fundação da Juventude. Assim, no período de Novembro de 1997 a Agosto de 1999, o saldo dessas verbas no final de cada mês teve o valor médio de 1 011 022 contos.
A questão do elevado saldo médio mensal, no referido período, coloca a questão dos rendimentos das aplicações dessas verbas disponíveis, que não foram afectos ao pagamento de apoios do SAJE. Por outro lado, não havia qualquer decisão conhecida à data da auditoria, que estabelecesse o modo de financiamento dos encargos suportados pela Fundação da Juventude no âmbito do SAJE. Assim, na prática, os rendimentos das aplicações dos saldos disponíveis, visto que não são afectos ao SAJE para pagamento dos apoios, têm sido utilizados para o financiamento dos encargos da Fundação com este sistema de apoios.
Assim, além do referido anteriormente, quanto à necessidade da transferência de verbas para a Fundação da Juventude, de acordo com uma rigorosa previsão dos apoios a pagar em cada período, o Tribunal recomenda:
A criação de uma conta bancária pela Fundação da Juventude onde estejam evidenciados, para além das verbas transferidas pela DGDR e dos pagamento dos apoios, os rendimentos de eventuais aplicações das verbas disponíveis;
A determinação dos custos da Fundação com as funções que realiza no âmbito do SAJE e o seu correspondente financiamento, por verbas destinadas à estrutura e funcionamento do SAJE (cf. o ponto 5.2.5).
d) Processo de atribuição, pagamento, controlo e acompanhamento dos apoios (nos projectos analisados):
1 - Os documentos que compõem o processo de candidatura (formulário e anexos) formam um conjunto coerente, complementado com a realização de entrevista aos sócios promotores, permitindo determinar o cumprimento das condições de acesso do promotor e do projecto, as despesas elegíveis e o valor dos apoios a conceder. Salienta-se o facto de o SAJE ser um sistema de incentivos bastante selectivo, representando os projectos aprovados 38% das candidaturas com decisão.
2 - Quanto à análise das candidaturas, verificou-se que é expressa de forma muito sintética e padronizada, não permitindo, em alguns casos, o confronto entre os valores e comentários apresentados pelo promotor e os resultados da análise efectuada pelas comissões técnicas. Nomeadamente no caso dos indicadores de viabilidade TIR e VAL e PAYBACK, verificou-se que os promotores utilizam diferentes critérios para a sua determinação. Contudo, com frequência as comissões técnicas não indicam, no respectivo espaço reservado no formulário, quais os valores correctos e quais os valores resultantes da análise de sensibilidade que efectuaram (cf. o ponto 5.2.6.1).
3 - No que se refere à fiscalização e pagamento dos apoios, da verificação efectuada aos processos seleccionados não se detectaram irregularidades, estando as despesas de investimento, criação de postos de trabalho e pagamento dos incentivos devidamente comprovadas e documentadas. Não é elaborado um relatório da verificação física efectuada, mas apenas uma ficha sintética sobre a execução do projecto (investimento realizado), os postos de trabalho criados, o pagamento dos apoios e também uma apreciação sobre a organização, viabilidade, aspecto geral e outros comentários relativos à situação verificada (cf. o ponto 5.2.6.2).
4 - Quanto aos resultados do controlo realizado junto de quatro promotores com projectos concluídos, é de referir, relativamente à verificação física, que tinham sido instalados e estavam em funcionamento os equipamentos e realizadas as obras objecto de apoio. Da verificação financeira concluiu-se que o investimento realizado e o subsídio recebido, quer para investimento em capital fixo quer para a criação de postos de trabalho, foram objecto de relevação contabilística, apresentando a contabilização dos subsídios formas díspares, mas que do ponto vista fiscal observaram os mínimos a que alude o artigo 22.º do Código do IRC, com excepção de uma situação, conforme ficou assinalado. Também os recibos de vencimento e as folhas de desconto para a segurança social relativos aos postos de trabalho apoiados estavam regularmente processados (cf. o ponto 5.2.6.2).
e) Publicitação dos apoios do SAJE nos termos da Lei n.º 26/94:
Não foi dado cumprimento ao disposto nos artigos 1.º e 3.º da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto (regulamenta a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares), visto que não foram publicitados no Diário da República os apoios pagos no âmbito do SAJE.
Embora a Fundação da Juventude, entidade pagadora destes apoios, não pertença à Administração Pública, os subsídios em apreço são atribuídos pelo Governo e financiados única e exclusivamente por verbas orçamentais, pelo que o Tribunal recomenda que seja dado cumprimento à referida legislação, através da publicitação no Diário da República dos apoios já pagos e dos que vierem a ocorrer (cf. o ponto 5.2.7).
2) Apoios concedidos no âmbito do programa "Programa de Modernização do Comércio (PROCOM)":
a) Financiamento do PROCOM:
A programação financeira aprovada pela Comissão Europeia, após a revisão efectuada em Julho de 1999, prevê o montante de 30,5 milhões de contos para o financiamento dos apoios do PROCOM, por verbas do FEDER e do Orçamento do Estado.
No entanto, até 22 de Outubro de 1999 (quando ainda estava em concurso a aprovação de novos apoios), tinham sido aprovados apoios totalizando 44,7 milhões de contos, isto é, mais 14,2 milhões de contos (+ 46,8%) do que o valor previsto, não tendo sido possível, contudo, estimar com rigor o valor final do overbooking (valor dos apoios aprovados que excede o previsto na programação financeira).
O financiamento desses apoios, para os quais não existia dotação programada no âmbito do QCA II para o PROCOM, terá que ser assegurado por verbas do FEDER do QCA III e do Orçamento do Estado, de acordo com as regras que venham a ser aprovadas, em particular quanto à data a partir da qual serão elegíveis para este novo quadro comunitário as despesas de investimento já realizadas, o que pode implicar que o Orçamento do Estado venha a ter de financiar esses apoios numa percentagem superior à prevista (25%).
A situação financeira do PROCOM é, assim, preocupante e exige uma especial atenção na transição do QCA II para o QCA III (cf. o ponto 5.3.2).
b) Dotações orçamentais e pagamentos efectuados (1998):
O IAPMEI, entidade pagadora dos apoios, recebeu nesse ano 4,5 milhões de contos, dos quais 55,8% corresponderam a verbas orçamentais (2,5 milhões de contos) e 44,2% a verbas do FEDER (2,0 milhões de contos) transferidas pela DGDR. De acordo com as percentagens de financiamento previstas, aos apoios pagos, que ascenderam a 3,3 milhões de contos, corresponderia o financiamento de 0,8 milhões de contos pelo Orçamento do Estado (menos 1,7 milhões de contos do que as verbas requisitadas pelo IAPMEI) e 2,5 milhões de contos pelo FEDER (mais 0,5 milhões de contos do que as verbas transferidas pela DGDR para o IAPMEI).
Esse valor de 1,7 milhões de contos constitui sobrevalorização da despesa orçamental de 1998, para financiamento do PROCOM, e resulta em 0,5 milhões de contos para suprir a insuficiência de verbas do FEDER transferidas para o IAPMEI e em 1,2 milhões de contos de verbas requisitadas em excesso pelo IAPMEI, em relação às efectivas necessidades para pagamento dos apoios.
Assim, tal como o Tribunal já referiu em anteriores pareceres, relativamente ao financiamento de sistemas de apoio, o Tribunal recomenda, desde que assegurado o pagamento dos apoios aos beneficiários, que o financiamento anual desses apoios, através de verbas do FEDER e do OE, seja o mais aproximado possível das percentagens previstas para esse co-financiamento. De outro modo, existirá uma sobrevalorização da despesa orçamental, nos anos em que os apoios são financiados em mais de 25% pelo respectivo Orçamento do Estado, e uma subvalorização nos anos em se verifique a situação inversa.
Também, quanto à requisição de verbas orçamentais em excesso, atendendo designadamente às consequências em termos de transparência das contas públicas e em termos de tesouraria do Estado, o Tribunal tem recomendado o estrito cumprimento da norma constante dos sucessivos decretos de execução orçamental, que obriga à requisição pelos serviços com autonomia apenas das verbas indispensáveis às suas actividades (n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril, que aprova as normas de execução orçamental para 1998).
Como o Tribunal tem referido em anteriores pareceres, não existe, em anexo à Conta, com uma estrutura idêntica ao mapa XI (PIDDAC) anexo ao Orçamento do Estado, um mapa que torne pública a execução efectiva dos programas e as respectivas fontes de financiamento. Assim, no caso do programa em apreço, a CGE/98 apenas regista, como "pagamentos efectuados", as verbas orçamentais requisitadas e recebidas pelo IAPMEI (2,5 milhões de contos), que não correspondem ao co-financiamento orçamental dos apoios pagos (cf. o ponto 5.3.3).
c) Análise das candidaturas e concessão dos apoios:
1 - No domínio dos projectos de cooperação, que constituem um tipo específico de projectos do PROCOM, quer em resultado da sua natureza, quer em resultado da interpretação que terá sido feita do disposto no seu regulamento (que não previa suficientemente a articulação entre o projecto global e os projectos individuais), diferiram significativamente as exigências quanto à documentação de candidatura a apresentar, a metodologia de análise e as condicionantes da aprovação dos projectos.
Verificou-se, em dois dos quatro projectos analisados na auditoria, que os respectivos beneficiários individuais ficaram dispensados de apresentar candidatura própria e de comprovar que reuniam as condições de acesso previstas na legislação regulamentadora do PROCOM, criando desigualdade em relação a outros projectos no acesso ao mesmo tipo de apoios. Assim, em projectos desta natureza considera-se necessário que a legislação defina com rigor as condições de acesso a que os promotores individuais se encontram sujeitos, recomendando o Tribunal que, na ausência de tal definição, as entidades gestoras dos programas apliquem critérios uniformes aos promotores individuais dos diferentes projectos globais (cf. o ponto 5.3.4.1).
2 - Em vários sub-sistemas de apoio, a legislação do PROCOM prevê que o valor máximo apoiável relativamente ao custo de elaboração do projecto de candidatura (formulário e anexos) resulte da aplicação de uma percentagem sobre o valor do investimento total ou do investimento em equipamento, o que se traduz, face aos projectos analisados, em diferenças acentuadas de preço, sem que existam grandes diferenças qualitativas nos elementos que compõem a candidatura. Parece, assim, que a legislação deveria fixar, para a comparticipação nas despesas com a elaboração dos projectos de candidatura, um montante máximo e não apenas um limite variável em percentagem do valor do investimento em equipamento ou do valor do investimento total, tal como veio a ser fixado através das "normas de execução" para os projectos de urbanismo comercial de empresas (cf. o ponto 5.3.4.1).
3 - Em projectos de associativismo, promovidos por associações comerciais ou sindicatos, as condições para a concessão de apoios do PROCOM à integração de quadros (para constituição ou reforço de gabinetes técnicos de apoio aos associados) eram, inicialmente, pouco exigentes visto que até uma data recente não era exigido que o contrato de trabalho do técnico cuja remuneração era objecto de apoio fosse sem termo e em regime de exclusividade, o que passou a ser uma condição necessária (cf. o ponto 5.3.4.1).
4 - Embora a legislação do PROCOM não estabeleça prazos para a aprovação das candidaturas, verificou-se, em vários tipos de projectos da responsabilidade da Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência (DGCC), para candidaturas apresentadas em 1994 e 1995, que a sua aprovação demorou cerca de um ano, sendo de vários meses para as candidaturas mais recentes, designadamente em projectos de urbanismo comercial. Para a redução dos prazos de análise das candidaturas, bem como dos prazos de verificação para o pagamento dos apoios, tornar-se-ia necessário dotar as entidades envolvidas dos recursos humanos e materiais adequados (cf. o ponto 5.3.4.1).
d) Controlo da execução dos projectos e pagamento dos apoios:
1 - Documentos comprovativos das despesas de investimento realizadas:
Em anexo aos "relatórios finais dos investimentos concluídos", remetidos pelas instituições de crédito (ICs) à DGCC ou ao IAPMEI, apenas excepcionalmente são remetidas cópias dos documentos comprovativos das despesas de investimento (facturas e recibos).
Verificou-se, em projectos em que a respectiva IC havia remetido cópias desses documentos, que a DGCC excluiu algumas despesas, por não serem elegíveis, nomeadamente por a data dos documentos de despesa ser anterior à legalmente fixada. Nos casos em que tais documentos não lhe são enviados, a correcção do apoio a pagar fica a depender exclusivamente da verificação pela IC da elegibilidade dessas despesas e da sua correcta classificação nas rubricas de investimento.
Assim, atendendo a que na DGCC não foram criadas estruturas para a realização de verificações junto do promotor, considera-se necessário que o promotor entregue fotocópias dos documentos comprovativos das despesas de investimento à IC, que as deverá remeter à DGCC, acompanhadas de um relatório da execução do investimento, dele constando, nomeadamente, relação dos documentos classificados por rubricas do investimento (com indicação do fornecedor, número da factura, número do recibo, valor sem IVA, lançamento contabilístico efectuado e meio de pagamento utilizado), e indicação das fontes de financiamento do investimento, bem como a justificação dos eventuais desvios entre o investimento previsto e realizado.
Nos processos analisados relativos ao IAPMEI, verificou-se que o Instituto procede, junto do promotor, à verificação física, documental e contabilística do investimento, através da análise dos originais dos documentos, bem como dos documentos comprovativos da efectivação dos pagamentos e dos registos contabilísticos, o que permite colmatar as lacunas na documentação remetida pelas ICs.
Salienta-se que no processo de verificação das despesas de investimento é exigida a aposição do carimbo com a indicação "PROCOM/FEDER" nos originais das facturas e recibos para, nomeadamente, impedir que tais documentos sejam apresentados para a obtenção de outros apoios. No entanto, de acordo com os relatórios das empresas de auditoria, contratadas no âmbito do PROCOM para a realização de auditorias junto dos promotores (dado que não foram criadas estruturas próprias ao nível da DGCC e do gabinete do gestor da IOCS para a realização desse controlo), têm-se verificado vários casos em que esses originais ou parte deles, não tinham o carimbo referido. Tais situações foram comunicadas pelo gestor da IOCS às respectivas ICs [cf. o ponto 5.3.4.2, alínea a)].
2 - Comprovação da efectivação do pagamento das despesas de investimento e do financiamento do projecto por capitais próprios:
Relativamente à efectivação dos pagamentos respeitantes às facturas e recibos das despesas de investimento e ao financiamento do projecto por capitais próprios (pelo menos na percentagem mínima determinada pelos regulamentos), o IAPMEI procede à sua confirmação através da verificação realizada junto do promotor.
Quanto aos projectos a cargo da DGCC, esse controlo é efectuado apenas nos tipos de projectos mais recentes, de urbanismo comercial de empresas (mas apenas quando as entidades receptoras das candidaturas são as associações comerciais, e não no caso das ICs) e em projectos SAMEC (Sistema de Apoio à Modernização das Empresas Comerciais).
São realizadas acções de controlo por empresas de auditoria contratadas no âmbito do PROCOM, que incidem sobre projectos seleccionados pelo GIOCS, sobretudo por amostragem, sendo também direccionadas para projectos relativamente aos quais existam indícios de irregularidades ou dúvidas quanto à sua boa execução, cujo âmbito abrange também os pagamentos das despesas de investimento e a realização dos capitais próprios previstos [cf. o ponto 5.3.4.2, alínea b)].
3 - Controlo da bonificação de juros:
O sistema delineado para o controlo, pelo gabinete do gestor, e pagamento das bonificações de juros, é muito complexo e susceptível de erros, quer por parte do Gabinete, quer pelas distintas ICs, verificando-se também alguns casos de insuficiência na prestação atempada pelas ICs da informação necessária a esse controlo.
Assim, relativamente a diferentes ICs referidas no relatório, verificaram-se alguns casos de:
Envio ao gestor, de listagens semestrais, em vez de mensais, das bonificações vencidas e a vencer, e de listagens pouco detalhadas, não permitindo o seu processamento pelo gabinete do gestor;
Atraso no envio dos extractos bancários dos movimentos efectuados na conta do PROCOM, impedindo a conciliação ente as bonificações efectivamente debitadas com os processamentos das bonificações efectuadas pelo gabinete do gestor, e o controlo dos movimentos efectuados na conta e do respectivo saldo.
À data da auditoria, no caso de uma IC, o último extracto recebido registava os movimentos realizados há mais de um ano e, no caso de outra IC, nunca havia remetido qualquer extracto, apesar das solicitações do gestor;
Duplicação de beneficiários numa listagem remetida por uma IC, designando-os uma vez pelo nome próprio e outra pela firma;
Utilização de taxas de juro para o cálculo das bonificações distintas das previstas no Regulamento do PROCOM.
Com base nas listagens remetidas por cada IC e na actualização do "mapa do serviço da dívida" de cada empréstimo/beneficiário, o processamento das bonificações pelo gabinete do gestor envolve, essencialmente, a elaboração de novas listagens dessas bonificações, o seu registo na base de dados dos apoios no âmbito do FEDER (SIDREG) como bonificações pagas, e a comunicação dessas listagens (listagens das "afectações") à respectiva IC para que "afecte" a conta do PROCOM.
Verificou-se que a duplicação na listagem remetida pela IC, referida acima, originou também duplicação pelo gabinete do gestor dos registos no SIDREG do pagamento das respectivas bonificações e nas listagens das "afectações" comunicadas à IC. Verificaram-se também erros na transcrição, pelo gabinete do gestor, das listagens remetidas pelas ICs, duplicando o mesmo beneficiário ou, para o mesmo beneficiário, transcrevendo valores referentes a outros beneficiários. Tais erros de transcrição, com idênticas consequências nos registos no SIDREG e nas listagens das "afectações", evidenciam uma deficiente conferência de listagens e seriam evitáveis se o gabinete recebesse das ICs as listagens das bonificações também em suporte informático.
Realce-se que o gabinete do gestor, logo após a auditoria, em relação às referidas situações que lhe foram assinaladas relativas às bonificações, iniciou a sua correcção, evidenciada através da correspondente lista de afectações remetida aos serviços do Tribunal [cf. o ponto 5.3.4.2, alínea d)].
4 - Controlo dos subsídios a fundo perdido à integração de quadros:
Os regulamentos do PROCOM determinam que os subsídios à integração de quadros técnicos serão pagos trimestralmente, durante três anos, tendo-se verificado que os montantes pagos respeitavam em regra a remunerações vencidas, comprovadas pelas folhas de desconto para a segurança social, respectivas guias de pagamento, e pelos recibos de vencimento.
Salienta-se que esta forma de pagamento, por corresponder a remunerações vencidas, não apresenta os mesmos riscos que o pagamento dos subsídios a fundo perdido à criação de postos de trabalho em outros sistemas de incentivos (como o RIME e o SAJE), nos quais os subsídios correspondentes às remunerações de um ou mais anos são pagos adiantadamente, sendo difícil o controlo da manutenção dos postos de trabalho apoiados.
O gabinete do gestor mantém um controlo actualizado dos subsídios pagos, através de mapas que identificam o promotor e o quadro técnico e os respectivos subsídios aprovados e pagos [cf. o ponto 5.3.4.2, alínea e)].
3) Apoios concedidos no âmbito do Programa "IPLB - Promoção do Livro":
a) Execução orçamental em 1998:
A CGE regista como "pagamentos efectuados" as verbas requisitadas e transferidas para o Instituto Português do Livro e das Bibliotecas (IPLB), no valor de 531 964 contos. Quanto à utilização dessas verbas, verificou-se que este Instituto não as utilizou na totalidade, tendo reposto o saldo não utilizado, no montante de 6862 contos (cf. o ponto 5.4.2).
b) Concessão, controlo da execução dos projectos e pagamento dos apoios:
1 - Relativamente à execução por projecto, embora se saliente o facto de o IPLB ter procurado através da criação de oito projectos distintos, uma melhor especificação das despesas que compõem o Programa, o âmbito de alguns projectos não está bem delimitado, tendo-se verificado que despesas da mesma natureza foram realizadas por conta de dois projectos e que foram incluídas num projecto despesas que não lhe dizem respeito.
Situação particular verifica-se no Projecto "Apoio à Edição", no qual um terço da sua execução financeira respeita à concessão de um subsídio à Associação Portuguesa de Editores e Livreiros e a apoios atribuídos a diferentes entidades para a concessão de prémios literários e financiamento de outras actividades. Tais despesas, que totalizam 55 547 contos, não deveriam ter sido processadas por conta deste projecto, por desvirtuarem a sua execução financeira quanto aos apoios pagos no âmbito do apoio à edição.
Assim, o Tribunal recomenda uma melhor delimitação das despesas a realizar por conta de cada projecto por forma a tornar mais rigorosa a apresentação da sua execução financeira (cf. os pontos 5.4.2 e 5.4.3).
2 - Relativamente às normas sobre a atribuição dos apoios, o seu pagamento e controlo, bem como as obrigações a cumprir pelos beneficiários, verificou-se que apenas existe legislação regulamentadora para os apoios concedidos na área das bolsas de criação literária (no âmbito do Projecto "Apoio ao Estudo") e legislação que estabelece os objectivos e os eixos de acção no âmbito do Projecto "Rede Bibliográfica da Lusofonia". Nos restantes projectos essas normas são estabelecidas, em regra para cada período anual, por despacho do Ministro da Cultura, sob proposta do IPLB.
Quanto à contratualização dos apoios concedidos, em 1998 apenas se verificava nas bolsas de criação literária, em que foi celebrado um "termo de concessão" com cada bolseiro, e no âmbito dos Projectos "PALESE - Apoio à Leitura em Suportes Especiais" e "Rede Bibliográfica da Lusofonia", em que foram celebrados contratos-programa com as câmaras municipais.
Assim, o Tribunal recomenda a definição de um quadro regulamentar e de instrumentos contratuais que estabeleçam para os diferentes tipos de apoios, nomeadamente, os seus objectivos, condições de acesso, critérios de selecção das candidaturas, natureza das despesa elegíveis e regras de cálculo dos apoios, obrigações dos beneficiários e a metodologia de controlo e acompanhamento (cf. o ponto 5.4.1).
3 - Os concursos para atribuição de apoios pelo IPLB no âmbito do Programa, não são publicitados no Diário da República, excepção feita no caso da concessão de bolsas de criação literária (do Projecto "Apoio ao Estudo").
O Tribunal embora reconheça que as formas de publicitação utilizadas (ofício-circular e publicitação em jornais de expansão nacional) permitem uma ampla divulgação dos concursos, recomenda que a legislação específica sobre a atribuição desses apoios venha a determinar a obrigatoriedade da sua publicitação também no Diário da República (cf. o ponto 5.4.3).
4 - Tal como se havia verificado na auditoria anterior (relativa aos apoios à edição em 1990, ano em que o regulamento em vigor do "apoio à edição" previa a realização pelo ex-IPLL do controlo de tiragens, o que não era efectuado), continua a não existir um controlo de tiragens das obras cuja edição é apoiada, não estando actualmente prevista a realização desse controlo pelo IPLB.
Dado que a principal modalidade de apoio é constituída pela aquisição de obras, para viabilizar financeiramente a sua edição, actualmente é menor o risco do pagamento de subsídios indevidos, resultante de uma tiragem inferior à prevista na candidatura, isto é, com custo de edição inferior ao orçamento com base no qual foi calculado o montante do subsídio concedido e pago. O número de exemplares editados está também relacionado com a maior ou menor rapidez com que a edição venha a esgotar, pelo que um número inferior de exemplares editados em relação ao previsto na candidatura poderá não satisfazer a procura, durante vários anos, do público a que se destina a obra, aspecto que é mais relevante na edição de "obras clássicas", visto que em regra o IPLB não apoia reedições.
Assim, tal como em 1990, embora se reconheça que actualmente é menor o risco do pagamento de subsídios indevidos, o Tribunal recomenda que o IPLB crie os meios necessários para esse controlo das tiragens das edições apoiadas (cf. o ponto 5.4.3).
5 - Nos termos do artigo 6.º da Portaria n.º 517/96, de 26 de Setembro (Regulamento de Atribuição de Bolsas de Criação Literária em vigor em 1998) e do "Termo de Concessão da Bolsa de Criação Literária", o bolseiro não pode beneficiar, durante o período de concessão da bolsa, de qualquer vencimento em regime de contrato de trabalho subordinado. Pela Portaria n.º 933/98, de 28 de Outubro, o artigo 6.º do Regulamento foi alterado, passando a abranger também a situação dos trabalhadores por conta própria, para os quais a concessão da bolsa implica a suspensão da sua actividade durante o período daquele apoio.
O IPLB não efectua actualmente o controlo a posteriori dos rendimentos do trabalho durante o período em que são auferidas as bolsas, pelo que deverá estabelecer procedimentos no sentido desse controlo, verificando o cumprimento, pelo bolseiro, do disposto no artigo 6.º do Regulamento. Relativamente à verificação através das declarações e notas de liquidação do imposto sobre o rendimento, o Tribunal recomenda que seja efectuada uma análise comparativa dos regulamentos de atribuição de apoios de natureza semelhante, em especial de outras bolsas, e dos casos em que são exigidos documentos comprovativos dos rendimentos, tendo em vista a alteração do Regulamento de atribuição das bolsas de criação literária, por forma a permitir um controlo adequado do cumprimento da referida obrigação (cf. o ponto 5.4.4.1).
6 - De acordo com o ofício-circular enviado aos editores estrangeiros, estes deveriam anexar vários documentos ao formulário de candidatura, tendo-se verificado contudo que o IPLB aceitou com frequência processos de candidatura incompletos.
Assim, relativamente aos processos analisados (52), constatou-se que em 28,8% dos casos não constava cópia do contrato de cessão de direitos de autor, ou qualquer outro documento indicativo dessa cessão. Segundo os responsáveis do IPLB, o Instituto estabelece contactos, por telefone, com o editor português ou o agente literário do autor, no sentido de se assegurar que a tradução e a futura edição da obra têm a anuência do autor. Considera-se necessário, contudo, que esse acordo seja documentado, evitando eventuais apoios à tradução de obras que não venham a ser editadas por falta de cedência desses direitos.
Em 30,7% dos processos não constava a cópia do contrato entre a editora e o tradutor que se afigura como um elemento fundamental para confirmar os custos apresentados pela editora e permitir, ao mesmo tempo, verificar se a tradução será efectuada pelo tradutor indicado (cujas qualificações são pedidas no formulário de candidatura). Relativamente à declaração de compromisso do editor de informar o tradutor do recebimento do subsídio de tradução, não constava em 46,2% dos processos.
No tocante ao cumprimento dos prazos para a tradução e edição das obras, atendendo a que os subsídios foram atribuídos para a edição das obras em 1998-1999 (pelo que segundo a calendarização prevista na candidatura já deveriam estar editadas à data da auditoria), apenas foi possível constatar que em 11 processos (21,2%) constava a comunicação da editora a remeter a obra editada.
Atendendo a que estes subsídios são pagos como adiantamentos, em relação à tradução e à edição da obra, envolvendo o risco de os prazos previstos para a tradução e edição não serem cumpridos, como se verificou, considera-se necessária a celebração de um contrato com o IPLB que obrigue o editor ao cumprimento dos prazos e demais condições previstas na candidatura. Refira-se que o cumprimento dos prazos pode ser particularmente importante relativamente a países nos quais, no ano previsto para a edição, se realizem eventos relevantes para a promoção dos autores portugueses (cf. o ponto 5.4.5).
7 - A Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, relativa à obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares, no seu n.º 1 do artigo 2.º determina que a publicitação é obrigatória quando os apoios "[...] excederem o valor equivalente a três anualizações do salário mínimo nacional". Analisadas as listagens relativas aos dois semestres de 1998 relativos aos apoios pagos pelo IPLB, constatou-se que tinham sido publicados todos os apoios pagos em cada semestre que ultrapassavam o valor previsto (que, em 1998, correspondia a 2120 contos). Contudo, verificou-se que os subsídios pagos aos bolseiros não foram publicados; tais bolsas, com o montante mensal de 250 contos, totalizam os montantes semestrais e anuais de, respectivamente, 1500 contos e 3000 contos.
Assim, dado que o montante anual do subsídio a cada bolseiro ultrapassa aquele limite, deverá também ser publicada a lista dos respectivos pagamentos, independentemente de estes serem fraccionados (cf. o ponto 5.4.11).
4) Concessão de empréstimos e realização de outras operações activas pela DGT e pela DGAERI:
a) Empréstimos a médio e a longo prazos (DGT) - Crédito-PAR:
À semelhança do que tem sido referido sobre o financiamento do Crédito-PAR em anteriores pareceres sobre a CGE, atendendo à regra da anualidade do Orçamento do Estado e à necessidade de maior transparência das contas públicas, torna-se necessária uma maior aproximação entre as verbas disponibilizadas em cada ano para o financiamento do programa e os encargos correspondentes, visto que:
Nos anos em que o Orçamento do Estado não suporta a totalidade dos encargos do Crédito-PAR, cria-se um défice oculto, a financiar pelo Orçamento no(s) ano(s) seguinte(s);
Na situação inversa, quando a despesa orçamental é superior ao montante necessário para o financiamento do Crédito-PAR, como se verificou em 1998, existirá uma sobreavaliação da despesa.
Assim, embora essas verbas devam ser transferidas por adiantamentos trimestrais e atendendo a que a DGT só toma conhecimento do montante total das aplicações realizadas pelo IFADAP no financiamento anual do Crédito-PAR através do relatório do 4.º trimestre, remetido pelo Instituto no final do 1.º trimestre do ano seguinte, o Tribunal recomenda que esses adiantamentos, em particular o relativo ao 4.º trimestre, tenham em conta o saldo já em posse do IFADAP e a sua previsão das necessidades de financiamento para o trimestre seguinte, previsão que deverá ser comunicada à DGT.
Relativamente à devolução pelo IFADAP do saldo acumulado em 31 de Dezembro de 1997, das verbas recebidas em relação às aplicações no âmbito do PAR, no montante de 1 206 149 contos, efectuada em Junho de 1998 mediante guia de operações de tesouraria emitida pela DGT, a sua entrada nos cofres do Estado foi registada por esta Direcção-Geral a crédito da conta de operações de tesouraria "IFADAP - Crédito-PAR", criada em 1998 e que encerrou com esse saldo passivo.
Tratou-se de um procedimento irregular, uma vez que a verba entrada nos cofres do Estado não consubstancia um crédito do IFADAP mas, pelo contrário, a regularização pelo Instituto de recebimentos em excesso de verbas orçamentais, pelo que deveria ter sido contabilizada como receita orçamental, conforme reconhece a DGT na sua resposta (cf. o ponto 5.5.2.1).
b) Empréstimos a médio e a longo prazos (DGAERI):
A CGE/98 regista como "pagamentos efectuados" pela respectiva dotação o montante de 5 527 387 contos, dos quais 2 929 173 contos respeitam à transferência do saldo da dotação para a conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGAERI". Da verba transitada foram utilizados 2 209 727 contos, tendo a verba restante, no valor de 719 446 contos, sido reposta como receita do OE/99. Assim, em relação às verbas não utilizadas, considera-se que não reuniam as condições previstas no artigo 69.º para a sua transferência para operações de tesouraria, visto que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos, a liquidar por conta dessas verbas.
Relativamente aos montantes utilizados dessa conta de operações de tesouraria, verificou-se que os pagamentos efectuados por conta dos empréstimos a Cabo Verde, para ampliação e modernização da Aerogare da Ilha do Sal e Bridge loan, nos montantes de, respectivamente, 33 087 contos e 1 148 945 contos, não constituíram liquidação de encargos transitados de 1998, pelo que deveriam ter sido processados pela correspondente dotação do OE/99 (cf. o ponto 5.5.2.2).
c) Seguros de crédito (DGT):
A verba de 500 000 contos transferida para a rubrica de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGT" não teve qualquer utilização no ano seguinte, sendo reposta, na totalidade, como receita do OE/99, o que permite concluir que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos, e que, portanto, essa verba não reunia condições para ser transferida (cf. o ponto 5.5.4).
d) Despesas com processos de extinção (DGT):
Do valor de 36 000 contos que a CGE/98 regista como "pagamentos efectuados", apenas 718 contos foram destinados ao pagamento de despesas nesse ano. O remanescente, no valor de 35 282 contos, foi transferido para a rubrica de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98", não tendo sido utilizado em 1999, o que igualmente permite concluir que não transitaram de 1998 os encargos correspondentes, e que, portanto, aquela verba não reunia condições para ser transferida (cf. o ponto 5.5.5).
e) Participação no capital do BERD (DGAERI):
Relativamente ao pagamento para realização do capital do BERD, no montante de 94 728 contos, realizado em 15 de Abril de 1999 por conta das verbas transferidas para a conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98", não corresponde à liquidação de encargos transitados de 1998, visto que tais pagamentos obedecem a uma calendarização preestabelecida entre o BERD e Portugal, definida na RCM n.º 194/96, de 17 de Dezembro, vencendo-se aquela prestação apenas em 15 de Abril de 1999. Assim, por constituir um encargo de 1999, o seu pagamento deveria ter sido suportado pela correspondente dotação do OE/99.
Também relativamente ao restante montante transferido para operações de tesouraria, 280 772 contos, não utilizado (reposto), tal como vem sendo referido, não reunia as condições para essa transferência, visto que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos, a liquidar por essas verbas (cf. o ponto 5.5.6).
f) Transferência de saldos das dotações orçamentais para operações de tesouraria e a sua utilização em 1999:
1 - Efeitos sobre a Conta Geral do Estado para 1998:
Ao abrigo do artigo 69.º da Lei do OE/99 foram transferidos 8,5 milhões de contos de verbas provenientes de saldos de dotações orçamentais para a rubrica de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98", dos quais 4,7 milhões foram utilizados em 1999, tendo a verba não utilizada, 3,8 milhões de contos, sido reposta como receita do OE/99.
Em termos de efeitos deste processo continuado na execução orçamental do OE/98, verificou-se:
Acréscimo (sobreavaliação) da despesa orçamental de 1998 em 2,5 milhões de contos;
Acréscimo da receita do OE/98 em 4,6 milhões de contos;
Redução (subavaliação) do défice do OE/98 em 2,1 milhões de contos, igual à soma dos efeitos sobre a despesa e a receita do OE/98, e igual ao valor da diferença entre a verba do OE/97 transferida para operações de tesouraria (10 547 141 contos) e a verba do OE/98 também transferida para operações de tesouraria (8 465 267 contos) (cf. o ponto 5.5.7.2).
2 - Processo de transferência de verbas para a conta "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGAERI" e reposição em 1999 das verbas não utilizadas:
Relativamente ao processo de transição dos saldos das dotações afectas à DGAERI, que se considera uma operação de carácter excepcional, não foi obtido qualquer documento que comprove ter havido autorização prévia da tutela para a realização dessa transferência de verbas para operações de tesouraria (que representou despesa orçamental no montante de 4 727 189 contos).
Em relação às verbas transferidas para as referidas contas de operações de tesouraria, decorre do citado artigo 69.º da Lei do Orçamento que a data de 30 de Junho de 1999 para o encerramento da(s) conta(s) implica não poderem ser efectuados pagamentos posteriores a essa data e, também, que o montante até aí não utilizado seja reposto.
No entanto, as reposições da DGAERI, respeitantes às verbas não utilizadas da conta "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGAERI" (totalizando 2 028 311 contos) foram efectuadas apenas em Janeiro de 2000, no decurso da auditoria, embora tenham sido escrituradas pela DGT (como saída dessa conta de operações de tesouraria e entrada em receita do Estado) reportadas a 31 de Dezembro de 1999, isto é, constituíram, dessa forma, também receita do OE/99.
Assim, foi largamente ultrapassado o prazo previsto na citada norma da Lei do Orçamento para o encerramento pela DGAERI da referida conta de operações de tesouraria, no que se refere à reposição como receita orçamental das verbas não utilizadas. Também, e dado que essa reposição foi efectuada depois do encerramento da Conta Geral do Estado para 1998, o respectivo mapa n.º 6 - "Despesas excepcionais - Pagamentos efectivos", anexo ao relatório, não discrimina as reposições da DGAERI, ao contrário do que sucede com as reposições da DGT (cf. o ponto 5.5.7.1).
5) Benefícios fiscais:
a) Quantificação e publicitação:
1 - No que respeita à quantificação da despesa fiscal, continuam a existir apenas elementos disponíveis para cinco impostos (IRS, IRC, IVA, IA e ISP), sendo que, mesmo quanto a estes, existem situações para que não é efectuada qualquer quantificação, encontrando-se, assim, os respectivos totais subestimados (cf. os pontos 5.6.1 e 5.6.2).
2 - Continua a verificar-se o não cumprimento integral do disposto na Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, e no n.º 3 do artigo 17.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (LEOE), posto que, embora tenham sido efectuadas algumas publicitações, não foram divulgados os montantes envolvidos mas apenas as datas das decisões e as designações das entidades decisoras e beneficiárias, o que o Tribunal de Contas considera contrariar o disposto nas referidas leis (cf. o ponto 5.6.3).
b) Concessão ao abrigo do artigo 49.º-A do EBF:
1 - Embora a Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais tenha passado a elaborar "mapas de determinação da despesa fiscal" é ainda precária a confirmação dos valores dada a falta de resposta da Inspecção Tributária quanto ao resultado da maioria das acções de fiscalização solicitadas. O Tribunal recomenda que os Planos Nacionais de Actividades da Inspecção Tributária passem a contemplar o acompanhamento das empresas com contratos celebrados no âmbito dos regimes de incentivos fiscais ao investimento de natureza contratual (cf. o ponto 5.6.4).
2 - Continua a verificar-se deficiências de instrução dos processos cujo acompanhamento esteja a cargo quer do IAPMEI, quer do ICEP, quer da própria DGCI (cf. o ponto 5.6.4).
3 - O facto de algumas empresas promotoras não terem comunicado à Direcção de Serviços de Benefícios Fiscais a utilização dos benefícios, não foi motivo para resolução dos contratos, conforme estipula o Decreto-Lei n.º 289/92, de 26 de Dezembro (cf. o ponto 5.6.4).
4 - Não foi dado cumprimento à decisão do Tribunal de Contas, expressa no relatório da auditoria elaborada no âmbito do parecer sobre a CGE/96, quanto ao apuramento das utilizações indevidas de benefícios fiscais, relativamente a todos os processos do artigo 49.º-A do EBF. Considerando como grave este facto, tanto mais que, não sendo as correcções efectuadas dentro dos prazos de caducidade dos impostos, as mesmas se tornam inviáveis, o Tribunal recomenda de novo que tal seja efectuado (cf. o ponto 5.6.4).
c) Concessão no âmbito das contas poupança-habitação:
1 - Ocorrendo a despesa fiscal relativamente a estes benefícios em sede de IRS e imposto sobre as sucessões e doações e não havendo estimativas do respectivo montante relativamente a este último, o Tribunal recomenda que a DGCI elabore anualmente estimativas da despesa fiscal das CPH, incluindo a relativa ao imposto sobre as sucessões e doações (cf. o ponto 5.6.5).
2 - A legislação que regula os benefícios fiscais, especialmente o Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, comporta aspectos susceptíveis de diferentes interpretações, tudo levando a crer que os procedimentos e práticas adoptados pelas instituições depositárias de CPH não sejam homogéneos. O Tribunal recomenda que a DGCI promova a divulgação de procedimentos apropriados com vista a uniformizar o comportamento dos diferentes serviços (cf. o ponto 5.6.5).
3 - Dado que os mecanismos de controlo previstos naquela legislação, são claramente insuficientes, o Tribunal recomenda que sejam efectuadas alterações legislativas no sentido de serem reforçados os mecanismos de controlo dos benefícios em causa, entendendo que o sigilo bancário, a constituir um obstáculo a esse controlo, deveria ser revisto em termos legislativos (cf. o ponto 5.6.5).
4 - A informação que é prestada pelas instituições depositárias respeita apenas aos montantes mobilizados, não sendo possível cruzar a informação prestada pelas instituições depositárias com os elementos declarados pelos sujeitos passivos nas declarações modelo 3 de IRS. O Tribunal recomenda que seja modificada a declaração modelo 15, criada pela Portaria n.º 214/94, de 12 de Abril, no sentido de a mesma passar a conter também informação sobre os depósitos efectuados durante o ano e que seja instituído um sistema que permita efectuar liquidações oficiosas através do referido modelo 15 logo que este tenha sido modificado (cf. o ponto 5.6.5).
5 - O Tribunal apurou não ter sido efectuada qualquer acção de fiscalização junto das instituições depositárias de contas poupança-habitação com vista a apurar do cumprimento das suas obrigações de comunicação atempada à DGCI dos elementos referidos no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, e da comprovação da veracidade dos que são fornecidos, pelo que se recomenda a realização de acções de fiscalização junto das instituições depositárias, com vista a apurar se as mesmas preenchem correcta e escrupulosamente os modelos 15 e se os remetem oportunamente à DGCI (cf. o ponto 5.6.5).
6 - A nível nacional não foram definidos nos últimos anos critérios para selecção dos sujeitos passivos a fiscalizar baseados nos benefícios fiscais em apreço. Não há também a nível central elementos que permitam apurar se foram desenvolvidas a nível local acções especialmente dirigidas aos sujeitos passivos que usufruem destes benefícios fiscais, sendo de admitir que as mesmas não tenham também sido efectuadas tendo em conta a reduzida margem para acções a empreender além das definidas a nível central, o elevado número de sujeitos passivos beneficiários e a alegada baixa eficiência de tais acções face a objectivos de sustentação das receitas públicas. Assim, a fiscalização de sujeitos passivos titulares de CPH foi apenas a que resultou de outros critérios definidos, não havendo elementos estatísticos que permitam isolar os respectivos resultados (cf. o ponto 5.6.5).
VI - Dívida pública
A) Âmbito da verificação
Neste capítulo analisa-se sucessivamente:
1 - O movimento anual da dívida pública directa, nas suas componentes interna, externa e global, que compreende a análise dos empréstimos contraídos e demais operações e factores determinantes da evolução registada - utilizações de empréstimos contraídos em anos anteriores, assunções de passivos, amortizações e variações cambiais -, a verificação da submissão a fiscalização prévia das correspondentes obrigações gerais, bem como a observância das condições estabelecidas nos artigos 65.° - "Financiamento do Orçamento do Estado", 66.° - "Financiamento de assunções de passivos e de regularizações de responsabilidades" e 67.º - "Condições gerais dos empréstimos", da Lei do Orçamento, em particular o cabimento do acréscimo do endividamento directo no limite e sublimites ali fixados.
No respeitante à dívida externa, analisa-se a evolução da estrutura da dívida por moedas de denominação dos empréstimos, bem como, de forma sumária, as operações realizadas no âmbito da gestão da dívida, designadamente os swaps previstos no artigo 69.º - "Gestão da dívida pública", da Lei do Orçamento.
2 - A aplicação do produto dos empréstimos, constante em síntese do mapa 5.1 do relatório da Conta, cujo conteúdo e forma de apresentação têm sido objecto de análise crítica ao longo de diversos pareceres, deu lugar a um desenvolvido processo de verificação, tendo em conta as normas dos artigos 55.º - "Aquisição de activos e assunção de passivos" e 56.° - "Regularização de responsabilidades", da Lei do Orçamento.
3 - A evolução dos encargos da dívida pública relativamente ao ano transacto, onde se procede a uma análise detalhada das despesas processadas pela rubrica orçamental "Outros encargos correntes da dívida", a qual comporta um confronto dos valores das amortizações e juros constantes do capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", do desenvolvimento das despesas do Ministério das Finanças, com os valores correspondentes do mapa 5.2 - "Movimento da dívida efectiva a cargo do Instituto de Gestão do Crédito Público", do relatório da Conta, e do mapa do "Desenvolvimento dos encargos com a dívida pública", da conta de gerência do Instituto de Gestão do Crédito Público relativa a 1998.
4 - A dívida garantida, compreendendo a variação das responsabilidades directas do Estado por garantias prestadas, discriminadas por sectores beneficiários, bem como das responsabilidades indirectas, decorrentes de garantias prestadas por fundos e serviços autónomos; a concessão de garantias do Estado a operações financeiras internas e externas, tendo em conta, designadamente a sua conformidade com a legislação aplicável.
As operações e factores determinantes da evolução das responsabilidades no decurso do ano, nomeadamente a concessão de garantias, as utilizações de empréstimos avalizados em anos anteriores, as amortizações efectuadas pelos beneficiários, os pagamentos efectuados pelo Estado em execução de garantias, a assunção de passivos garantidos pelo Estado e as variações cambiais, bem como o confronto dos valores respectivos com os apurados no ano transacto, são objecto de análise detalhada.
Considerando o disposto no artigo 60.° da Lei do Orçamento, procede-se à verificação do cabimento das garantias concedidas no limite fixado.
5 - A dívida efectiva, compreendendo a dívida directa efectiva, considerando os títulos na posse do Estado, e a dívida efectiva total, entrando em conta com a dívida garantida.
B) Conclusões e recomendações
1) Movimento da dívida directa:
1 - Em 1998, o acréscimo global de endividamento directo foi de 311,5 milhões de contos, superior em 46,7 milhões ao registado no ano anterior. Tal evolução corresponde a + 378,2 milhões de contos da componente externa e a - 66,7 milhões de contos da componente interna.
2 - Do que procede, resultou novo reforço da componente externa no valor global da dívida directa, de cerca de 22% em 1997 para 25% no ano em apreço (cf. os pontos 6.2 a 6.4).
2) Aplicação do produto dos empréstimos:
1 - Apesar das reiteradas recomendações deste Tribunal, a informação constante da Conta Geral do Estado sobre esta matéria continua a apresentar-se deficiente, em virtude, designadamente, de na elaboração do mapa 5.1 - "Aplicação do produto dos empréstimos", não ser dado cumprimento ao disposto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, no artigo 27.º - "Estrutura da Conta Geral do Estado", conjugado com o artigo 26.º - "Princípios fundamentais", da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, que determina que a Conta Geral do Estado deve compreender um mapa referente à aplicação do produto dos empréstimos elaborado com clareza, exactidão e simplicidade (cf. o ponto 6.5).
2 - O produto das emissões de "Obrigações do Tesouro - Médio prazo" efectuadas no "período complementar" para as receitas foi de 164,4 milhões de contos. Deste montante, 92,8 milhões de contos foram convertidos em receita do Estado, para fazer face às necessidades de financiamento do OE/98, tendo o remanescente, 71,6 milhões de contos, permanecido depositado em operações de tesouraria para financiamento da execução do Orçamento do Estado para 1999.
Verificam-se, assim, desde a criação do referido "período complementar", pela Lei do Orçamento para 1996, importantes aumentos dos saldos das emissões que transitam para o ano económico seguinte: 13,6 milhões de contos em 1996, 56,3 milhões de contos em 1997, e, como se referiu, 71,6 milhões de contos no ano em apreço.
Esta evolução indicia uma tendência para a sobreavaliação dos limites estabelecidos nas leis orçamentais para o acréscimo de endividamento público, considerando as necessidades de financiamento implícitas nos respectivos orçamentos, susceptível de pôr em causa o significado de tais limites e os pressupostos em que assenta a sua fixação (cf. o ponto 6.5.1.1.3.1).
3 - Ao abrigo do artigo 11.º - "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais", da Lei do Orçamento, foram celebrados acordos entre o Governo da República e os Governos Regionais dos Açores e da Madeira, nos termos dos quais foram assumidos passivos da Região Autónoma da Madeira, no montante de 65,5 milhões de contos, e da Região Autónoma dos Açores, no montante de 61,7 milhões de contos, bem como todos os encargos relativos aos respectivos empréstimos cujas datas de vencimento ocorressem após 1 de Janeiro de 1998.
Os encargos suportados pelo Estado em 1998, por via orçamental, nos termos desses acordos, totalizaram cerca de 25,3 milhões de contos (cf. o ponto 6.5.1.1.3.1, A.1.1 e A.1.2).
4 - O total das operações autorizadas no ano económico de 1998 ao abrigo dos artigos 55.º - "Assunção de passivos e aquisição de créditos" e 56.º - "Regularização de responsabilidades", da Lei do Orçamento, totalizou 36 041 501 contos, prosseguindo a tendência observada em anos anteriores para a redução das verbas aplicadas em operações desta natureza.
Deste modo, menos se compreende o valor do limite fixado pelo artigo 66.º para o acréscimo de endividamento líquido global destinado ao financiamento destas operações, 90 milhões de contos, acrescidos do montante não utilizado da autorização concedida no ano anterior, 306,253 milhões de contos, de que resultou ter transitado para o ano de 1999 um saldo por utilizar no valor de 317,630 milhões de contos.
Também neste domínio, a forma como estes limites têm vindo a ser fixados pela Assembleia da República, fazendo acrescer, sucessivamente, ao montante fixado para cada ano, os valores não utilizados em anos anteriores, que não são quantificados, põe em causa a transparência da Lei do Orçamento, no respeitante aos limites que estabelece para o acréscimo de endividamento público, bem como o próprio significado de tais limites (cf. o ponto 6.5.1.1.3.1).
5 - Ao abrigo da alínea b) do artigo 55.º foram assumidos passivos da Siderurgia Nacional, SGPS, S. A., e da Sociedade das Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau, S. A., nos valores de 8 275 758 contos e 227 377 contos, respectivamente (cf. o ponto 6.5.1.1.3.1, A.2.1 e A.2.2).
6 - Os encargos com a regularização de responsabilidades decorrentes de situações do passado, previstas no artigo 56.º, totalizaram 27 538 366 contos: pagamentos de indemnizações a trabalhadores das ex-CTM/CNN, no valor de 11 500 000 contos; cumprimento de compromissos assumidos pelo Estado Português para com os CTT, em anos anteriores, em relação ao desconto em serviços de telecomunicações e ao porte pago, no valor de 4 558 092 contos, e satisfação de responsabilidades decorrentes do processo de descolonização em 1975 e anos subsequentes, no total de 11 480 274 contos (cf. o ponto 6.5.1.1.3.1, A.3.1 e A.3.2).
7 - Relativamente às despesas com o porte pago e com o desconto em serviços de telecomunicações às empresas de comunicação social, para além da ilegalidade, comum a todas as despesas efectuadas ao abrigo dos artigos 55.º e 56.º da Lei do Orçamento, por violação, nomeadamente, do artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, é de salientar, ainda, tratar-se de despesas correntes, a que o argumento, inaceitável, em qualquer caso, de terem origem em "situações do passado", não é aplicável, pelo que não se vislumbra justificação para que não sejam processadas de forma idêntica à da generalidade das despesas públicas. Acresce, ainda, no respeitante ao porte pago, o facto, insólito, de as mesmas serem pagas, em parte, no ano, por conta de dotações orçamentais, e na parte restante, a mais vultosa, no(s) ano(s) seguinte(s), por operações de tesouraria, à margem do orçamento, traduzindo situações deliberadas de desorçamentação e correspondente subavaliação do défice efectivo (cf. o ponto 6.5.1.1.3.1, A.3.2).
8 - Como se tem relatado em pareceres anteriores, e exceptuando, como referido, os encargos decorrentes da assunção de passivos das Regiões Autónomas, não foram inscritas no Orçamento do Estado dotações para fazer face às despesas acima referidas, tendo as mesmas sido efectuadas, ilegalmente, mediante pagamentos por operações de tesouraria, violando, designadamente, o artigo 105.º da CRP e o artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado. Deste procedimento resultou a subavaliação das despesas efectuadas no ano, e do défice orçamental, no valor dos pagamentos efectuados, 31 538 333 contos, dos quais 30 952 286 contos no pagamento de encargos decorrentes de operações autorizadas em 1998 e 586 047 contos no pagamento de encargos relativos a operações autorizadas em 1997.
Nestas circunstâncias, o Tribunal volta a recomendar que passem a ser inscritas no Orçamento do Estado (mapas orçamentais respeitantes à despesa, referidos no artigo 12.º da Lei n.º 6/91) as dotações necessárias para fazer face a este tipo de encargos (cf. o ponto 6.5.2.2.3.1-A).
3) Amortizações e encargos com a dívida pública:
1 - O capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", do desenvolvimento das despesas do Ministério das Finanças constante do volume II da Conta, não traduz o valor das despesas efectivamente realizadas com amortizações e juros da dívida pública.
Relativamente às amortizações, as diferenças observadas resultam, designadamente, de naquele capítulo se inscreverem como "pagamentos efectuados" os montantes transferidos para o Instituto de Gestão do Crédito Público por conta das respectivas dotações orçamentais, sem se terem em conta os saldos não utilizados, e de não estarem ali contabilizadas as anulações e amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, como aplicação das receitas das reprivatizações, e as amortizações de dívida assumida, pagas por operações de tesouraria.
No que respeita às despesas com juros, para além de serem ali contabilizados, igualmente, como "pagamentos efectuados", na sua totalidade, os montantes transferidos para o Instituto de Gestão do Crédito Público, as diferenças observadas devem-se, também, à não contabilização de pagamentos efectuados por aquele Instituto, utilizando saldos de anos anteriores.
No ano em apreço, verificou-se que, naquele capítulo, as despesas com amortizações e juros da dívida pública se encontram subavaliadas, em, respectivamente, 410,5 e 32,2 milhões de contos (cf. o ponto 6.6.1).
De referir que, no relatório da Conta, as anulações e amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública estão incluídas no valor total das amortizações apresentado no quadro 1.4.5.4-B - "Encargos da dívida pública". Todavia, com esta excepção, aquele quadro reproduz, em termos globais, os valores inscritos no capítulo 07, pelo que também os valores ali apresentados não correspondem às despesas efectivas.
2 - De acordo com o apuramento efectuado pelo Tribunal, as amortizações e encargos com a dívida pública ascenderam, em 1998, a 3589,6 milhões de contos. Deste montante, 2974,9 milhões de contos destinaram-se ao pagamento de amortizações, 612,1 milhões de contos a despesas com juros, e 2,6 milhões de contos ao pagamento de despesas com outros encargos da dívida pública (cf. o ponto 6.6.1).
4) Dívida garantida:
1 - Verificou-se não terem sido actualizadas pela Direcção-Geral do Tesouro as responsabilidades decorrentes das garantias concedidas a empréstimos no âmbito da Convenção de Lomé IV, o que faz divergir, em cerca de 298 milhares de contos, os valores das responsabilidades assumidas e efectivas, em 31 de Dezembro de 1998, apurados pelos Serviços do Tribunal, dos valores correspondentes constantes dos mapas daquela Direcção-Geral, e, no respeitante às responsabilidades assumidas, do valor inscrito no quadro 1.4.5.6-A - "Responsabilidades directas por avales do Estado", do relatório da Conta.
Tal situação é susceptível de pôr em causa a credibilidade dos valores apresentados na Conta Geral do Estado sobre esta matéria, recomendando-se que a DGT efectue atempadamente o registo das operações susceptíveis de afectar as responsabilidades do Estado por garantias prestadas.
Estão ainda indevidamente incluídas no referido quadro 1.4.5.6-A garantias a operações na ordem externa, no montante de 125,8 milhões de contos, autorizadas em 1998, ao abrigo da Lei do Orçamento para aquele ano, mas que apenas se concretizaram, como previsto no artigo 17.º, n.º 2, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, em 1999, através da celebração dos respectivos contratos.
Feitas estas correcções, as responsabilidades assumidas, respeitantes aos montantes contratuais dos financiamentos garantidos, totalizavam 1 173 987 milhares de contos em 31 de Dezembro de 1998, menos 60 111 milhares de contos do que em 31 de Dezembro de 1997, a que corresponde um decréscimo de 4,9%. Daquele montante, 54 166 milhares de contos respeitam a reduções das responsabilidades na ordem externa e 5945 milhares de contos à diminuição das responsabilidades na ordem interna (cf. o ponto 6.7.1).
2 - No ano em apreço, foram concedidas 11 garantias a empréstimos internos, totalizando cerca de 67,299 milhões de contos, das quais sete, envolvendo 1,799 milhões de contos, ao abrigo do Sistema de Garantia do Estado a Empréstimos Bancários (SGEEB), criado no âmbito do Quadro de Acção para a Recuperação de Empresas em Situação Financeira Difícil.
Na ordem externa, foram prestadas garantias a dois empréstimos contraídos junto do Banco Europeu de Investimento, no montante total de 23,5 milhões de contos, os quais não foram objecto de qualquer utilização no decurso do ano (cf. os pontos 6.7.2.1.1 e 6.7.2.1.2).
3 - Relativamente aos empréstimos garantidos no âmbito do SGEEB, verificou-se que, em todos os casos, compreendiam uma parcela que se destinava à constituição de fundos de maneio. Atento o disposto no n.º 3 do artigo 9.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que obsta à concessão da garantia pessoal do Estado a "[...] operações que visem o mero reforço da tesouraria da entidade beneficiária ou o financiamento dos seus gastos correntes", as parcelas destinadas a fundo de maneio só poderiam beneficiar da garantia pessoal do Estado caso se enquadrassem na operação para cuja realização o empréstimo foi contraído, pelo que se recomenda que a DGT, no âmbito do acompanhamento das respectivas operações, se certifique do cumprimento daquele normativo (cf. o ponto 6.7.2.1.1.1).
4 - A concessão pelo Governo da República da garantia pessoal do Estado a um empréstimo obrigacionista emitido pela Região Autónoma da Madeira, no valor de 12 milhões de contos, não foi precedida do parecer dos ministros responsáveis pelo sector de actividade, como previsto no n.º 1 do artigo 14.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, face à dificuldade em observar esta disposição no que respeita às Regiões Autónomas.
Todavia, uma vez que o referido artigo não contempla qualquer excepção quanto à emissão do referido parecer, não pode deixar de se considerar que houve inobservância do disposto naquele preceito, recomendando-se que a Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, seja objecto de intervenção legislativa susceptível de clarificar esta questão (cf. o ponto 6.7.2.1.1.1).
5 - Verificou-se que, em alguns casos, as empresas beneficiárias de garantias não prestaram atempadamente a informação sobre os pagamentos de amortizações e juros de empréstimos garantidos, a que se encontram obrigadas pelo n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro (cf. o ponto 6.7.2.1.1.2).
Deste modo, e considerando que o incumprimento destes deveres não é sancionado pela Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, recomenda-se que este diploma seja objecto de intervenção legislativa por forma a colmatar esta lacuna.
6 - No respeitante às condições financeiras dos empréstimos garantidos pelo Estado ao abrigo do SGEEB, o Instituto de Gestão do Crédito Público emitiu, em todos os casos, parecer desfavorável, face à sua excessiva onerosidade. Tal situação, enquanto do conhecimento das entidades responsáveis pela concessão das garantias, não pode deixar de se considerar prática censurável no domínio da boa gestão financeira, na medida em que implica, injustificadamente, potenciais encargos financeiros excessivos para o Estado, considerando que, na parte garantida, tais empréstimos são isentos de risco (cf. o ponto 6.6.2.1.1.2).
7 - Através da verificação do cabimento das garantias concedidas pelo Estado no limite fixado pelo artigo 60.º, n.º 1, da Lei do Orçamento, constatou-se que o saldo por utilizar em 31 de Dezembro de 1998 ascendia a 125,8 milhões de contos, de onde resulta que, à semelhança do observado nos últimos anos, o limite fixado para a concessão de garantias se situou num valor muito superior ao que seria necessário, o que põe em causa o significado das previsões orçamentais correspondentes (cf. o ponto 6.7.5).
8 - No respeitante à prestação da garantia do IFADAP a um empréstimo no montante de 170 000 contos contraído pela UNIAGRI junto da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo, não foi possível obter, quer junto daquele Instituto quer junto da Direcção-Geral do Tesouro, o pedido de concessão e restantes elementos instrutórios.
Considerando, ainda, que, ouvido sobre esta questão, o IFADAP não se pronunciou, salienta-se que a não existência de tais elementos implicará a violação, respectivamente, das disposições legais contidas no artigo 13.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, por remissão do artigo 3.º e, consequentemente, por força do disposto no n.º 1 do artigo 2.º, do mesmo diploma, a nulidade da concessão da garantia pessoal [cf. o ponto 6.7.8.1.2, alínea b)].
9 - Verifica-se, face ao enquadramento legal aplicável, designadamente os Estatutos do Instituto de Gestão do Crédito Público, que o parecer prévio deste Instituto sobre as condições das operações financeiras a garantir apenas é obrigatório quando o garante seja o Estado stricto sensu. De igual modo, no que se refere à taxa de garantia, a sua fixação apenas se encontra legalmente prevista relativamente àquelas garantias (cf. o ponto 6.7.8.1.1).
Deste modo, recomenda-se que os Estatutos do IGCP sejam objecto de intervenção legislativa por forma a que, à semelhança do que se encontra determinado relativamente às operações garantidas pelo Estado stricto sensu, as condições das operações financeiras a garantir por outras pessoas colectivas de direito público sejam obrigatoriamente apreciadas pelo IGCP, bem como, relativamente à taxa de garantia, que seja ponderada a uniformização dos regimes aplicáveis.
VII - Património financeiro
A) Âmbito da verificação
1 - A análise constante deste capítulo visa dar cumprimento à alínea c) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Para o efeito foi publicada a Resolução do Tribunal n.º 10/93 - 2.ª Secção, em 17 de Janeiro de 1994, a qual vincula todos os serviços e organismos da administração central, institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado, fundos públicos e instituições de segurança social (ver nota 6), a remeter informação acerca dos activos financeiros cuja gestão esteja a seu cargo, no ano em referência.
A informação obtida abarcou o património financeiro de entidades do subsector Estado e do subsector dos fundos e serviços autónomos. No primeiro integram-se as Direcções-Gerais dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais (Ministério das Finanças), do Património, das Pescas e Aquacultura e do Tesouro, a Secretaria-Geral do Ministério da Cultura e o Instituto Português da Qualidade. No subsector dos fundos e serviços autónomos integram-se 77 organismos.
A apreciação do património financeiro de todas estas entidades, contemplou, para além da análise da sua evolução global no decurso do ano económico de 1998, a análise de cada um dos tipos de activos detidos, ou seja, créditos decorrentes da concessão de empréstimos com prazos superiores a um ano, acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas, títulos de participação, obrigações, títulos de dívida pública de prazo superior a um ano, participações em fundos de investimento mobiliário e imobiliário e outras aplicações financeiras, à excepção de depósitos com prazo até um ano. No âmbito da rubrica "Outros activos financeiros" têm vindo a ser considerados títulos, tais como: fundos de reestruturação e internacionalização empresarial, unidades de participação em associações e em centros tecnológicos, etc.
A análise levada a efeito envolve não só o apuramento do valor global da carteira no início e final do ano em análise, em termos de número e valor nominal dos activos na posse das entidades referidas, bem como, as variações anuais registadas na carteira de activos e os rendimentos proporcionados.
2 - Para os organismos que integram o subsector dos fundos e serviços autónomos procede-se ainda, à análise comparativa entre os valores de receita e de despesa apurados através da informação enviada pelos serviços, em cumprimento do estabelecido na citada resolução e os valores de receita e de despesa incluídos no mapa de "Discriminação das receitas e despesas por agrupamentos económicos e de outros movimentos incluídos nas contas de gerência de 1997 - Subsector fundos e serviços autónomos", constante do volume II da Conta Geral do Estado para 1998.
3 - Neste capítulo analisam-se, ainda, as questões relativas à aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado, transferidas para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, nos termos do Decreto-Lei n.º 453/88, de 13 de Dezembro (e diplomas complementares) e, em particular, as que estão sujeitas a um regime específico de consignação, nos termos do artigo 296.º da Constituição da República e do artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril. Integra-se também neste capítulo o resultado das acções de acompanhamento, iniciadas em anos anteriores, relacionadas com a execução dos contratos celebrados pelo Estado relativamente ao saneamento financeiro da LISNAVE e à cessão de créditos sobre a TORRALTA.
B) Conclusões e recomendações
1) Património financeiro do subsector Estado:
1 - Considerando existir intervenção da Direcção-Geral do Tesouro e da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais na gestão de empréstimos concedidos pelo Estado Português, e que a informação enviada relativamente a 1998 continha numerosas inexactidões, o Tribunal recomenda a estes serviços que tomem providências de molde a sanar tais incorrecções e à Direcção-Geral do Orçamento que promova a rápida implantação do POCP nos serviços que gerem importantes activos financeiros do Estado (cf. o ponto 7.2.2.1.1).
2 - Não se registou, em 1998, evolução positiva relativamente a diversas situações de incumprimento em empréstimos concedidos pelo Estado, incluindo os derivados do repasse de fundos obtidos externamente pelo Estado (cf. o ponto 7.2.2.1.4). Assim, em termos agregados, há a registar novo agravamento no valor do capital em mora, relativo a créditos em dólares americanos, que elevou o seu montante para cerca de 104 milhões, em 31 de Dezembro de 1998. Face à evolução da situação, o Tribunal de Contas continua a recomendar o seu acompanhamento futuro.
3 - Na constituição de empresas e na realização de aumentos de capital, nos quais o Estado participou em 1998, verificou-se a existência de numerosos casos de declarações incorrectas, quer sobre a realização em numerário de tais participações, quer no que respeita à emissão de títulos provisórios, representativos desses mesmos aumentos, que não reflectiam o nível de realização efectivo (cf. o ponto 7.2.2.4.1).
O Tribunal de Contas recomenda a todos os intervenientes a adopção de procedimentos rigorosos por forma a que os documentos que titulam os activos financeiros do Estado exprimam com exactidão o seu verdadeiro valor.
4 - As alienações de acções pertencentes ao Estado, efectuadas em 1998, envolveram títulos no valor nominal de 101,5 milhões de contos, e a sua venda gerou uma receita de cerca de 512,5 milhões de contos, montante que foi transferido para o Fundo de Regularização da Dívida Pública. Para além das receitas provenientes das reprivatizações realizadas directamente pela Direcção-Geral do Tesouro (QUIMIGAL, SETENAVE e Companhia Europeia de Seguros), no montante de 2,9 milhões de contos, para aquele elevado volume contribuiu a venda de acções à PARTEST - Participações do Estado (SGPS), S. A., que totalizou 509,6 milhões de contos (cf. o ponto 7.2.2.4.5). A realização de operações de reprivatização indirecta pela PARTEST originou, em 1998, cerca de 113 milhões de contos de mais-valias que, tendo permanecido na posse da empresa, não foram aplicadas nas finalidades previstas na Lei n.º 11/90, de 5 de Abril (cf. o ponto 8.2.2.4.3.2). Ora, relativamente a estas operações, entende o Tribunal de Contas que a realização de processos de reprivatização de bens nacionalizados após 25 de Abril de 1974 pela PARTEST, com realização e apropriação pela empresa de mais-valias, viola o espírito e a letra da Lei n.º 11/90, porque se traduz no desvio das receitas obtidas para finalidades diferentes das previstas no seu artigo 16.º Nestas situações, o Tribunal continua a recomendar a rigorosa observância do quadro normativo da Lei n.º 11/90.
5 - Quanto à aplicação, em 1998, das receitas provenientes das reprivatizações, há a assinalar que a receita resultante do processo de reprivatizações está, mais uma vez, sobreavaliada na Conta Geral do Estado em consequência do procedimento adoptado para a restituição de receita relativa às reprivatizações da Portugal Telecom, do BFE, da Tabaqueira, da CIMPOR e da AGA, no valor de 1,7 milhões de contos, que apenas tem reflexos na conta de gerência do Fundo de Regularização da Dívida Pública. Tal procedimento deverá ser corrigido de modo a que a Conta reflicta com exactidão a receita obtida (cf. o ponto 7.4.2.1).
2) Património financeiro dos fundos e serviços autónomos:
1 - À semelhança do que tem sido constatado nos anos anteriores, continua a existir um número muito reduzido de entidades a dar cumprimento ao prazo estabelecido na Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção, de 30 de Junho, para o envio de informação relativa ao património financeiro, bem como aos prazos estabelecidos pelo Tribunal para prestação de esclarecimentos adicionais nessa matéria.
2 - O âmbito da análise não sofreu alteração em termos de número de entidades, sendo objecto de apreciação no presente parecer o património de 77 fundos e serviços autónomos (FSA). Contudo, continuou-se a verificar que o património financeiro de um elevado número de FSA (46% em 1998) era inferior a 5000 contos. Por sua vez, cerca de 63% destas entidades detinham em carteira um só tipo de activo financeiro, e a maioria das entidades analisadas detinha acções e quotas (cf. o ponto 7.3.1).
3 - O património financeiro a cargo dos FSA tem vindo a registar, desde o exercício económico de 1993, uma evolução crescente, verificando-se, durante o exercício económico em apreço, um acréscimo no seu valor nominal de 60 169 008 contos (+16,2%), o qual se ficou a dever, essencialmente, aos acréscimos ocorridos na carteira de créditos decorrentes de empréstimos concedidos e à carteira dos outros activos, no montante de, respectivamente, 26 173 384 contos e 17 152 764 contos.
Do universo dos FSA que foram objecto de análise, 7 organismos (ver nota 7) (a maioria dos quais tem como principal actividade a concessão de empréstimos), representavam no início do ano em apreço, 76,3% do valor nominal global, passando, no final do exercício a representar 78,1% (cf. o ponto 7.3.2).
4 - Conforme já foi constatado em anos anteriores, existe um número significativo de organismos, designadamente com contabilidade patrimonial, em relação aos quais se continua a verificar divergências entre os valores de receita e de despesa relativos a activos financeiros constantes do mapa de fluxos financeiros/conta de gerência e os valores constantes dos mapas da CGE relativos à "Discriminação das receitas e despesas por agrupamentos económicos, e de outros movimentos incluídos nas contas de gerência de 1998 - Subsector fundos e serviços autónomos". No entanto, afigura-se que com a adopção do POCP este tipo de divergências possam ser ultrapassadas (cf. o ponto 7.3.4.1).
5 - A análise levada a efeito compreendeu uma série de organismos com autonomia administrativa e financeira não incluídos nos mapas constantes da CGE relativos aos FSA, situação que contraria o disposto no artigo 25.º da Lei n.º 6/91, que obriga à sua inclusão na CGE (cf. o ponto 7.3.4.2).
6 - Da acção de verificação realizada junto do Instituto Nacional de Habitação, verificou-se que de um modo geral era satisfatória a gestão dos créditos decorrentes de empréstimos, a cargo da Direcção de Serviços Financeiros, sem prejuízo de pequenos aperfeiçoamentos que o sistema de gestão de crédito possa merecer e de uma mais directa ligação deste sistema aos registos contabilísticos. Constatou-se ainda que a informação remetida era compatível com a informação constante das várias peças contabilísticas. Contudo, através do mapa enviado ao Tribunal em cumprimento da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção, foram apurados valores de receita e de despesa divergentes dos respectivos valores inscritos no mapa da conta de gerência, respectivamente, no capítulo 10 (receita) e agrupamento 09 (despesa), das respectivas classificações económicas. Estas divergências estão relacionadas com os critérios utilizados pelo Instituto para a contabilização das capitalizações e das despesas e receitas relacionadas com as dações em cumprimento.
7 - Da acção de verificação junto do ICEP - Investimentos Comércio e Turismo de Portugal, verificou-se que de um modo geral era satisfatória a forma como os serviços do Instituto procediam à gestão dos créditos decorrentes de empréstimos a médio e a longo prazos. Verificou-se ainda que, em face dos diferentes critérios para os registos contabilísticos, adoptados pela contabilidade e pela secção de crédito (responsável pela elaboração do mapa enviado ao Tribunal nos termos da resolução acima referida), o valor apresentado nesse mapa para a dívida no final do ano económico de 1998, não era compatível com o valor da conta 41.3 - "Empréstimos de financiamento", constante do balancete. Ponderados os critérios, foi recomendado ao Instituto que preenchesse o referido mapa de acordo com os registos da contabilidade, por forma a evitar futuras divergências (cf. o ponto 7.3.3.1.1).
3) Contrato relativo à cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA:
1 - O contrato celebrado em 9 de Julho de 1997 na sequência do processo negocial desencadeado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 84-A/96 estabelece um conjunto de obrigações para o Estado e seus co-contratantes que ultrapassam o âmbito da cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA, nos moldes em que esta, expressa ou implicitamente, se encontra definida naquela Resolução, daí resultando preterição do dever de igualdade (artigo 5.º do Código do Procedimento Administrativo), a que se encontra vinculada a actividade administrativa do Estado.
2 - Por força da cláusula 20.ª, n.º 1, alínea b), do contrato, o Estado obrigou-se a "adjudicar, pelo prazo de 20 anos, a concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar na Península de Tróia em determinadas condições sem que antes tenha sido publicado o decreto-lei a que se refere o n.º 2 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 10/95, de 19 de Janeiro, o que, para além de violar o preceituado na citada norma, deve ser considerado inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 112.º, n.º 2, 198.º e 266.º, n.º 2, da Constituição.
3 - No procedimento encetado para alienação dos créditos fiscais, da segurança social e da DGT sobre a TORRALTA verificou-se que o despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade de 9 de Janeiro de 1998, que aprovou a minuta do contrato de alienação, refere, no seu ponto 1.5, que o valor de venda não é o que resulta do mercado, mas o valor mínimo decorrente do contrato de 9 de Julho de 1997, quando o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96 prevê que a alienação de créditos abrangidos pelo diploma apenas poderá ser feita pelo respectivo valor nominal ou pelo valor de mercado.
4 - Do contrato em questão, para além da compra e venda dos créditos, decorrem uma série de relações jurídicas susceptíveis de produzir efeitos, directa ou indirectamente, ao nível das receitas e despesas públicas; de entre as situações que deverão ter reflexos directos, saliente-se, do lado da receita, as decorrentes do pagamento das concessões a celebrar com a IMOAREIA, com especial destaque para a concessão de jogos de fortuna e azar, e do lado da despesa os incentivos financeiros a fundo perdido e os benefícios fiscais cuja atribuição está também prevista.
5 - Admite-se, com elevado grau de probabilidade, que caso o Estado optasse pela liquidação da TORRALTA e a venda do respectivo património, obteria, por conta dos seus créditos, valores consideravelmente superiores ao preço previsto no contrato de 9 de Julho de 1997, mas que tal opção não permitiria assegurar os objectivos (em matéria de emprego, investimento e outros) que o contrato em questão procura promover.
6 - O preço a pagar pelo adquirente, sem os ajustamentos posteriores, pela totalidade dos créditos públicos sobre a TORRALTA, incluindo créditos fiscais, da segurança social e da DGT, os quais ascenderiam, no final de 1997, a 34,2 milhões de contos, é de 1,3 milhões de contos, a valores de Julho de 1997, decorrendo a diferença entre este valor e o de 4,9 milhões de contos referido na cláusula 9.ª do diferimento do correspondente pagamento por um prazo de 25 anos, com uma carência inicial de 10 anos, com base numa taxa anual de capitalização de 7%.
7 - Todas as alterações ao preço de compra e venda foram desfavoráveis aos credores públicos e, após as mesmas, o Fundo de Turismo e o IEFP apenas receberam da IMOAREIA, em Maio de 2000, 536 499$ (valor actualizado a esta data), por créditos cedidos no valor 4,65 milhões de contos.
8 - Apesar da sua não conversão em capital social da TORRALTA, os créditos públicos sofreram uma significativa redução do seu valor actual, dada sujeição à moratória de 50 anos, susceptível de produzir efeitos no processo de alienação dos créditos fiscais, da segurança social e da DGT que, à data, ainda não fora iniciado.
9 - A prestação das garantias previstas na cláusula 12.ª, n.º 1, alínea b), que se reporta às dívidas da TORRALTA para com entidades não públicas, implicava para o FT e para o IEFP um risco que estes organismos consideraram inaceitável, pelo que tal cláusula não deveria ter sido aceite pelo Estado e incluída no contrato, se já fosse claro o respectivo alcance e previsível a indisponibilidade dos credores públicos para lhe dar cumprimento.
10 - Da importância de 1 000 000 000$ relativa ao valor da alienação dos créditos da DGT, DGCI e IGFSS sobre a TORRALTA, paga em 12 de Janeiro de 1998 na l5.ª Tesouraria da Fazenda Pública de Lisboa, a parte destinada à DGCI no valor de 166 902 973$, ainda permanecia, no final de 1998, na conta de operações de tesouraria da contabilidade do Tesouro designada "Recuperação de créditos - TORRALTA - DL n.º 124/96".
11 - A conta de "Depósitos diversos" foi indevidamente debitada pelas importâncias referentes às saídas de fundos das verbas atribuídas à DGT e ao IGFSS, no valor global de 833 097 027$, quando de facto deveriam ter sido debitadas na conta "Recuperação de créditos - TORRALTA - DL n.º 124/96".
12 - Detectou-se a existência de dívidas que não foram incluídas na cedência de créditos, nomeadamente 40 000 contos relativos ao CRSS de LVT. O Tribunal de Contas recomenda ao IGFSS e à DGCI que diligenciem no sentido de obter a cobrança de todas as dívidas da TORRALTA e empresas associadas anteriores a Outubro de 1997 e respeitantes a contribuições e impostos que não foram expressamente incluídas no contrato de 12 de Janeiro de 1998 (cf. o ponto 7.5.2).
(nota 6) O património financeiro das instituições de segurança social não é objecto de análise no presente capítulo.
(nota 7) CGA, FGD, INH, FT, FRDP, IAPMEI e FGCAM.
VIII - Operações de tesouraria
A) Âmbito da verificação
Competindo ao Tribunal de Contas, no âmbito da emissão do parecer sobre a CGE, pronunciar-se sobre as "operações de tesouraria", e tendo ao longo dos últimos anos vindo a dar particular atenção ao controlo efectuado pela DGT, sobre as operações realizadas no âmbito da tesouraria do Estado, procedeu-se no presente capítulo à análise da informação contida na Contabilidade do Tesouro, tendo-se seleccionado as seguintes contas:
Aplicação dos recursos disponíveis no Banco de Portugal;
Produto da venda de bens em processos de execução fiscal;
Valores recebidos por conta de outra tesouraria da Fazenda Pública (TFP);
Recursos próprios da Comissão das Comunidades Europeias;
Operações de regularização de escrita orçamental;
Operações de amoedação;
Títulos de anulação pagos nos termos do Decreto-Lei n.º 19 968, de 20 de Junho de 1931;
Antecipação de receitas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 332/90;
Mais-valias;
Verbas comunitárias cativas para o Orçamento do Estado;
cujos movimentos, documentação de suporte e legalidade das operações efectuadas foram detalhadamente analisados, no âmbito de uma auditoria realizada à DGT, mais concretamente, ao departamento que tem a seu cargo o registo das operações de tesouraria.
Foram ainda analisados os dois documentos relativos ao balanço de tesouraria elaborados pela DGO e pela DGT.
B) Conclusões e recomendações
1) Genéricas:
1 - Consideradas como movimentos excepcionais de fundos efectuados nos cofres do Tesouro que não se encontram sujeitos à disciplina do Orçamento do Estado (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 332/90), as operações de tesouraria são movimentos de prática comum, utilizados na gestão da tesouraria do Estado.
2 - Verificou-se que o controlo exercido pela Direcção-Geral do Tesouro sobre as contas de terceiros consiste, em regra, na identificação das entidades intervenientes na movimentação das contas e na confirmação da suficiência do saldo para suportar as saídas para as quais foi previamente solicitada autorização; este controlo é insuficiente porque deveria incluir a certificação da regularidade dos movimentos e a detecção e regularização tempestivas dos que o não fossem.
3 - Os saldos de grande parte das contas têm transitado de ano para ano, sem que tenham sido adoptados, por parte da Direcção-Geral do Tesouro, procedimentos destinados à identificação dos movimentos que os constituem, comportamento que não permite informação contabilística elaborada em conformidade com princípios de transparência e rigor, dificultando ou inviabilizando o conhecimento dos destinatários das importâncias depositadas ou dos devedores de verbas utilizadas, a que correspondam valores em saldo.
4 - Através da análise à respectiva documentação de suporte, a materialização dos registos contabilísticos revelou falta de uniformização nos documentos arquivados e insuficiência na justificação dos movimentos, prejudicando o conhecimento do circuito operativo (em termos contabilísticos), no todo ou em parte, a montante e a jusante, com implicações negativas ao nível da conferência e do controlo.
5 - Devido à insuficiência dos recursos informáticos (não apenas em termos materiais mas também de operadores qualificados), a contabilidade do Tesouro tende a registar valores agregados no tempo (a maior parte dos Diários é registada mensalmente), por entidades ou por finalidades. Tal procedimento dificulta ou inviabiliza o controlo dos registos, fazendo depender esse controlo, da necessidade de consulta sistemática a uma vasta documentação cujo processamento administrativo é moroso e falível.
6 - Para ultrapassar as situações referidas, o Tribunal recomenda que o processamento informático dos dados passe a ser efectuado de acordo com critérios de contabilização que assegurem o registo unitário das operações e ou de um código específico que as identifique, por forma a ser possível autonomizar, para cada código, a saída (ou conjunto de saídas) e a entrada (ou conjunto de entradas) respectivas.
7 - A Direcção-Geral do Tesouro deveria ainda promover nas contas de terceiros (que são igualmente contas à ordem de clientes do Tesouro), a abertura de contas por destinatário, por forma a autonomizar as respectivas operações, facilitando a identificação dos registos irregulares (movimentos contrários à finalidade e às regras de movimentação da conta, manutenção de saldos com antiguidade relevante) e das contas correctas a movimentar, para efeito da respectiva regularização.
8 - Como no registo da Contabilidade do Tesouro devem ser observados os princípios da consistência e da substância sobre a forma previstos no Regime da Tesouraria do Estado e as regras definidas na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, o Tribunal recomenda que a contabilização das operações deva ser sempre efectuada de acordo com a substância e a realidade financeira subjacente aos factos a registar. A adopção desta recomendação implicará que valores que efectivamente constituam receita orçamental do Estado não permaneçam em saldo nas contas de terceiros.
2) Específicas:
1 - Os juros resultantes da remuneração da conta "Aplicação dos recursos disponíveis no Banco de Portugal", destinada à aplicação das "eventuais disponibilidades de tesouraria" referidas na alínea b) do artigo 2.º do DL n.º 332/90, ascenderam a 10 368 885 532$, tendo sido contabilizados como receita orçamental, em Rendimentos de Propriedade por Juros recebidos de outras instituições de crédito (cf. o ponto 8.2.1).
2 - O crescimento do saldo da conta "Produto da venda de bens em processos de execução fiscal" para 9 318 829 583$ (69,8% de 1997 a 1998), reflecte, na opinião do Tribunal (cf. o ponto 8.2.2):
O desfasamento existente entre a arrecadação do produto das vendas e a sua afectação aos credores das dívidas, em resultado da morosidade com que as repartições de finanças indicam à DGT os destinatários das verbas depositadas que se verificou ultrapassar com alguma frequência, um semestre;
O desconhecimento, por parte da DGT, da origem dos saldos existentes na conta em análise, não podendo, portanto, justificá-los ou discriminá-los por operação específica;
A deficiente troca de informação entre os serviços que procedem à contabilização dos documentos, a Divisão de Contabilização e Controlo e a Divisão de Gestão de Tesouraria e Pagamentos e o que elabora as autorizações de pagamentos, sobretudo nos casos de devolução de cheques para pagamento.
3 - Apesar de um acentuado decréscimo de 466,7 milhares de contos, a conta "Valores recebidos por conta de outra tesouraria da Fazenda Pública" continua a apresentar um saldo de 462,9 milhares de contos, o que, dadas as características desta conta, só poderá ser justificado por anomalias nos circuitos de arrecadação ou escrituração das cobranças ou por desfasamentos temporais entre os registos de entrada e os respectivos movimentos escriturais que não deveriam ultrapassar o mês seguinte ao da entrada da cobrança, anomalias essas que na opinião do Tribunal de Contas urge eliminar, já que são resultado da insuficiência e inadequação do controlo exercido sobre a respectiva movimentação, conforme se explicita seguidamente (cf. o ponto 8.2.3):
O critério de contabilização que consiste na imputação dos valores recebidos a contas identificadas pela tesouraria recebedora e não pelas tesourarias destinatárias dos recebimentos é desfavorável à detecção das tesourarias destinatárias, tendo como consequência um controlo frágil e intempestivo que permite a extensão do período que medeia entre a cobrança por uma tesouraria e o correspondente pedido de afectação do valor cobrado por outra tesouraria;
As contas, no Plano de Contas do Tesouro não deveriam ter sido criadas em função da tesouraria que arrecada os fundos mas da tesouraria responsável pela respectiva afectação, pelo que o Tribunal de Contas recomenda que as cobranças destinadas a outras tesourarias, em vez de serem registadas pelo valor global (arrecadado semanalmente) na conta genérica da tesouraria recebedora, passem a ser contabilizadas por tesouraria destinatária e por operação específica (identificada pelo respectivo código);
O procedimento utilizado não impõe, como deveria, a afectação integral dos valores recebidos até ao encerramento da contabilidade do ano económico em que se verificaram os respectivos recebimentos (não deveriam existir saldos) e torna possível a ocorrência e manutenção de registos irregulares (saídas de valores cujo recebimento não foi registado, contrariando a finalidade e as regras de movimentação destas contas), comprovada pela existência de saldos activos (como é o caso, em 1998, da conta valores recebidos por conta de outra TFP - 1.ª TFP de Oeiras).
4 - Na conta "Recursos próprios da Comissão das Comunidades Europeias" verificou-se que o pagamento de 2 809 962 723$, correspondente a ajustamentos da contribuição financeira portuguesa para recursos próprios comunitários, relativos ao período de 1988 a 1997, para o qual tinha sido atribuída dotação suficiente na despesa orçamental de 1998, só veio a ser efectuado em Novembro de 1999, tendo contudo sido registado na contabilidade de 1998, como despesa orçamental financiada por passivos financeiros (cf. o ponto 8.2.4).
5 - A conta "Operações de regularização da escrita orçamental" que apresenta no final de 1998 um saldo no montante de 168 745 887$, é, em regra, movimentada por operações de encerramento da Contabilidade do Tesouro, sendo regularizada pela compensação dessas operações, registadas no ano económico seguinte (cf. o ponto 8.2.5).
6 - Dada a natureza destes movimentos, que se compensam de ano para ano, a conta deveria encontrar-se saldada a cada momento, ou pelo menos os valores constantes do saldo deveriam ser reconhecidos e regularizados anualmente, evitando a retenção em operações de tesouraria de saldos decorrentes da execução orçamental; este facto não se verifica (existem valores provenientes de 1994 que ainda não foram regularizados), recomendando mais uma vez o Tribunal a sua regularização (cf. o ponto 8.2.5).
7 - O saldo passivo da conta "Operações de amoedação" deverá, de acordo com a finalidade para que foi criada, evidenciar o valor facial da moeda em circulação (cf. o ponto 8.2.6).
8 - No final de 1998, o valor daquele saldo era de 27,5 milhões de contos, quando o valor da moeda corrente (divisionária e de troco) e comemorativa emitida pelo Estado e não retirada de circulação, segundo o relatório do Banco de Portugal, totalizava 61,8 milhões de contos, pelo que (cf. o ponto 8.2.6):
A movimentação efectuada nesta conta tem contrariado a respectiva finalidade, pela utilização do valor facial da moeda em circulação para suportar a maior parte dos custos de amoedação facturados pela Imprensa Nacional-Casa da Moeda ao Ministério das Finanças (Direcção-Geral do Tesouro) durante 1998 e para, conforme prevê o artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 293/86, afectar o diferencial entre o valor facial e os custos de produção de moedas comemorativas, a entidades ou fins específicos relacionados com o motivo das respectivas emissões;
Durante 1998 foram facturados custos de amoedação no valor de 5 161 864 713$. Apesar destes custos constituírem, na sua totalidade, despesa orçamental do Estado, verificou-se que 3 811 864 713$ foram abatidos à despesa, através de guias de reposição, procedimento que, autorizado por despacho do Ministro das Finanças, de 19 de Março de 1998, foi indevido por ter sido utilizado para suportar encargos do Estado pela conta de operações de amoedação, tendo como consequência, a desorçamentação da referida verba;
Durante 1998, a afectação do diferencial entre o valor facial e os custos de amoedação das moedas comemorativas postas em circulação consistiu no pagamento de 979,5 milhares de contos às respectivas entidades beneficiárias por saída directa desta conta e no pagamento de 559,7 milhares de contos por despesa orçamental para a qual foi consignada receita orçamental (lucros de amoedação) cujo valor foi transferido desta conta; estas operações, apesar de legalmente previstas contrariaram a finalidade para que a conta em análise foi criada e, no caso dos pagamentos sem expressão orçamental, contrariam igualmente os artigos 3.º, 8.º, 18.º e 26.º da LEOE, reflectindo-se assim numa clara desorçamentação dos valores pagos.
Face às situações descritas, o Tribunal recomenda:
A reintegração, por via orçamental, do valor em falta no saldo passivo desta conta para o tornar equivalente ao valor facial da moeda metálica com curso legal que se encontre em circulação;
A não utilização de procedimentos contrários à finalidade da conta ou que tenham como consequência a desorçamentação de verbas.
9 - Pese embora as recomendações do Tribunal para que se providencie no sentido da regularização do saldo da conta "Títulos de anulação pagos nos termos do Decreto-Lei n.º 19 968, de 20 de Junho de 1931", esta permanece, desde 1995 com um saldo por regularizar no valor de 2 235 148.344$, do qual 876 187 599$50 respeita a responsabilidades do Estado que não foram regularizadas por despesa orçamental e 1 358 960 745$, respeitantes a outras entidades que ainda não terão efectuado a respectiva restituição (cf. o ponto 8.2.7).
10 - Apesar de segundo o disposto no Decreto-Lei n.º 332/90 a conta de "Antecipação de receitas" ter como finalidade a antecipação de "receitas que o Estado espera cobrar durante o ano económico e que se encontrem devidamente previstas, assegurando a gestão da tesouraria de modo a permitir a satisfação oportuna dos encargos orçamentais", durante o ano de 1998 continuou a verificar-se que todas as operações analisadas consistiram em saídas de fundos para efectuar pagamentos de despesas orçamentais, acontecendo que nem sempre os preceitos necessários, como a proposta que fundamentasse o adiantamento e o despacho autorizador do mesmo, foram observados (cf. o ponto 8.2.8).
Verificou-se ainda que:
Parte dos registos efectuados não correspondeu a operações mas a conjuntos de operações, dificultando a conciliação entre antecipações e respectivas regularizações, uma vez que as operações registadas também não foram identificadas por um código específico da operação;
Para efeito de pagamentos relativos à contribuição financeira portuguesa para recursos próprios comunitários, verificou-se uma desnecessária e não autorizada antecipação superior a 15 milhões de contos em vez de uma autorizada antecipação aproximadamente de 3 milhões de contos, valor que só foi afecto ao respectivo destinatário quase um ano depois da data devida;
Foram efectuados adiantamentos no valor de 25,4 milhões de contos, para pagamento de encargos decorrentes de dívidas das Regiões Autónomas tendo-se concluído, pela informação disponível, que esses pagamentos só se encontravam autorizados até à concretização de acordos para assunção, pela República Portuguesa, de dívida pública das Regiões Autónomas, nos termos definidos pela Lei do Orçamento;
Nem sempre foi efectuada a regularização das antecipações por via orçamental, conforme determina o n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 332/90, tendo-se verificado a devolução de 133 milhares de contos, por parte do Governo da Região Autónoma da Madeira, nove meses depois de terem sido adiantados.
Por forma a evitar ou regularizar situações como as descritas, o Tribunal de Contas recomenda:
O registo unitário das operações e ou de um código específico que as identifique;
Que a documentação de suporte destes registos contenha sempre a autorização específica para cada operação a antecipar, a proposta que a fundamente e a disposição legal que a permita;
A regularização das antecipações por via orçamental no mesmo ano económico em que foram realizadas.
11 - A conta "Mais-valias" que tem por finalidade o registo das mais-valias como receita orçamental, apresentou um valor acumulado até ao final de 1998, no montante de 82 832 781 585$ (somatório do saldo inicial e dos valores creditados durante o ano), dos quais apenas 10 milhões de contos foram transferidos para receita orçamental, contrariando a natureza transitória da própria conta e violando os princípios fundamentais da "clareza, exactidão e simplicidade" consagrados no artigo 26.º da LEOE, bem como o da especialização de exercícios desvirtuando, por conseguinte, os resultados da execução orçamental e contrariando as recomendações feitas pelo Tribunal de Contas em anteriores pareceres sobre a CGE (cf. o ponto 8.2.9).
12 - A conta "Verbas comunitárias cativas para o Orçamento do Estado" destina-se a registar a movimentação dos fundos comunitários cativos para a execução do Orçamento do Estado, devendo no final de 1998 apresentar saldo nulo o que não acontece, já que o saldo (passivo), no final de 1998 ascende a 1 059 078$, contrariando por conseguinte, as regras de movimentação definidas. Não foi possível determinar a origem daquele saldo, nem se verificou a adopção de qualquer procedimento destinado à respectiva regularização, até ao encerramento da contabilidade (cf. o ponto 8.2.10).
13 - O Tribunal considera que a utilidade dos balanços de tesouraria elaborados pela DGO e pela DGT, fica aquém do que seria desejável, nomeadamente no que se refere à dificuldade de análise por motivo da diferenciação de critérios de agregação das diferentes rubricas, bem como no cumprimento dos princípios contabilísticos enunciados no Regime da Tesouraria do Estado, recomendando que as duas entidades afiram critérios por forma a evidenciarem com clareza os valores neles evidenciados (cf. o ponto 8.3).
IX - Operações de encerramento da Conta e resultados da execução orçamental
A) Âmbito da verificação
Este capítulo, que respeita ao encerramento da Conta, engloba a análise das principais operações efectuadas com essa finalidade e destinadas à regularização da despesa e da receita orçamentais, a qual uma vez realizada, dá lugar ao apuramento dos saldos de encerramento evidenciados na Conta.
1 - No que respeita à despesa, foram analisadas as operações relativas à retroacção (antecipação) de reposições escrituradas na tabela da DGT e a antecipação de reposições de verbas do capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", bem como as respectivas guias de reposição, face ao disposto no n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, e às finalidades das operações de antecipação enunciadas no relatório da Conta.
2 - No que respeita à receita, foram analisadas as operações relativas:
À transferência dos saldos de receitas consignadas para a conta de terceiros relativa a operações de regularização da escrita orçamental (OREO), tendo a análise desta conta sido desenvolvida de forma mais aprofundada para efeito da auditoria realizada à DGT, no âmbito da Contabilidade do Tesouro;
À transferência de receitas consignadas para a conta de terceiros relativa ao Fundo de Estabilização Tributário;
Ao registo das necessidades brutas de financiamento através da transferência de empréstimos contraídos pelo Estado - dívida pública - para receita orçamental não efectiva.
Foram ainda discriminados e analisados os saldos em "documentos" por classificação económica das receitas por cobrar e os saldos em "disponibilidades" afectos às caixas e contas bancárias do Tesouro, nomeadamente:
Caixas de serviços dependentes da DGAIEC (Caixas - DGA);
Caixas de serviços locais dependentes da DGCI (Caixas - TFP);
Caixa - IVA;
Contas bancárias em moeda nacional recebedoras:
Das Caixas - DGA;
Da Caixa - IVA;
De IR;
Das Caixas - TFP;
Contas bancárias centralizadoras dos fundos das contas recebedoras das Caixas - TFP;
Contas bancárias em moeda estrangeira.
3 - Por fim analisam-se os resultados de execução orçamental e a forma de financiamento do défice.
B) Conclusões e recomendações
1) Antecipação de reposições:
Nas operações de retroacção de reposições, isto é, reposições não abatidas nos pagamentos, que constituiriam receita do OE/99, e que são contabilizadas (antecipadas) como reposições "abatidas" do OE/98, diminuindo a despesa deste ano, verificaram-se as seguintes situações, que se distinguem quanto à sua tramitação:
Diversas reposições totalizando 1 420 531 551$, constantes da tabela da Direcção-Geral do Tesouro (DGT) recebida pelos serviços do Tribunal, estando esse montante referido no relatório da Conta, e
As reposições efectuadas pelo IGCP, no montante de 75 736 714 917$, respeitante a verbas processadas por conta do capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", que não constam da referida tabela, nem há qualquer referência no relatório da Conta sobre as operações de encerramento.
Relativamente às primeiras foram seguidos os procedimentos instituídos, tendo a referida importância sido escriturada como "entrada" em "Reposições abatidas nos pagamentos", reportada à data de 31 de Dezembro de 1998, por contrapartida da "saída" da conta de operações de tesouraria "Operações de regularização de escrita orçamental", correspondendo ao movimento inverso na contabilidade do ano de 1999, de abatimento na receita orçamental de "reposições não abatidas nos pagamentos" e "entrada" na referida conta de operações de tesouraria.
A antecipação das reposições relativas ao capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", reposições efectuadas pelo IGCP em Outubro de 1999, não veio a ser realizada seguindo a tramitação já referida, através da conta de operações de tesouraria "Operações de regularização de escrita orçamental", tendo sido efectuada por estorno, isto é, convertendo directamente as reposições de "não abatidas" em "abatidas nos pagamentos" de 1998. Tratou-se efectivamente de uma antecipação de reposições, num montante elevado (75,7 milhões de contos), que não consta do relatório da Conta, o qual apenas refere o montante total das antecipações efectuadas através da referida conta de operações de tesouraria "Operações de regularização de escrita orçamental" (totalizando 1,4 milhões de contos).
Atendendo a que o n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80 constitui uma norma de excepção, permitindo as regularizações nos três casos tipificados no relatório da Conta, o Tribunal recomenda, por um lado, que as entidades envolvidas tomem as medidas adequadas para evitar o processamento de despesa orçamental em excesso, visto que o recurso à antecipação de reposições pode significar menor disciplina no processamento da despesa e, por outro lado, no caso de recurso a essa figura, sejam seguidos os procedimentos instituídos e devidamente evidenciadas essas antecipações nesse relatório [cf. o ponto 9.1.1, alínea a)].
2) Transferência de receitas orçamentais:
1 - A transferência dos saldos de receitas consignadas para assegurar a futura utilização dos mesmos pelos respectivos serviços beneficiários foi efectuada por operações que continuam sujeitas a crítica pela forma como se processaram, uma vez que o abate de receitas efectivamente cobradas contraria a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, o que o Tribunal considera ilegal, como já foi referido em anteriores pareceres.
2 - Esta movimentação abrangeu os saldos consignados a serviços com e sem autonomia financeira e as receitas consignadas ao Fundo de Estabilização Tributário, tendo, no seu conjunto, originado a reentrada (por acréscimo) de 28,8 milhões de contos de receitas não utilizadas até 1998 e a saída (por abate) de 30,5 milhões de contos de receitas não utilizadas até 1999 [cf. o ponto 9.1.1, alínea b)].
3 - Na CGE de 1998, as receitas abatidas no capítulo de "Contas de ordem" representaram 63,6% dos valores transferidos para OREO, tendo as restantes importâncias sido previamente escrituradas como receitas do Estado consignadas a serviços sem autonomia financeira [cf. o ponto 9.1.1, alínea b)].
4 - O Tribunal recomenda que a DGO considere as operações efectuadas para salvaguarda da consignação de receitas ao Fundo de Estabilização Tributário, como operações de encerramento da CGE e as evidencie, de forma similar à utilizada para as outras receitas consignadas e não utilizadas [cf. o ponto 9.1.1, alínea b)].
5 - O crescimento dos saldos de receitas consignadas continua a revelar uma progressiva incapacidade dos serviços beneficiários em utilizar os fundos que lhes foram atribuídos, pondo em causa o critério de atribuição (por demasiado extensivo) e de utilização desses fundos, não devendo ser esquecido que a não permanência destes saldos na receita orçamental implica aumento do défice e das necessidades de financiamento do mesmo (supridas pelo recurso a dívida pública) [cf. o ponto 9.1.1, alínea b)].
6 - As necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento do Estado excederam em 92,8 milhões de contos o saldo do produto de empréstimos depositados em operações de tesouraria em 31 de Dezembro de 1998, tornando necessário antecipar para 1998 o produto de empréstimos emitidos no início de 1999. Em consequência deste movimento a conta de operações de tesouraria "Produto de empréstimos - Período complementar de 1998" apresentava, em 31 de Dezembro de 1998, um saldo activo no referido montante de 92,8 milhões de contos [cf. o ponto 9.1.1, alínea c)].
7 - O mero registo das cobranças (como receitas eventuais) elimina a explicitação das dívidas (receitas por cobrar) porque as respectivas liquidações não são registadas na CGE [cf. o ponto 9.1.2, alínea a)].
8 - As dívidas de IR constantes da CGE foram distorcidas por um registo destinado a eliminar o desvio face à cobrança registada na Contabilidade do Tesouro, através do acréscimo de 477 milhares de contos como cobrança de liquidações prévias, incluindo este valor cobranças não validadas e fundos que não correspondiam a IR [cf. o ponto 9.1.2, alínea a)].
9 - Apesar das recomendações feitas pelo Tribunal em anteriores pareceres, os valores das receitas por cobrar registados na CGE continuaram a apresentar divergências face aos saldos registados nas tabelas, voltando estas últimas a apresentar saldos de abertura do ano com divergências face aos de encerramento do ano anterior, devido a alterações efectuadas depois de encerrada a CGE no âmbito da qual essas alterações deveriam ter lugar [cf. o ponto 9.1.2, alínea a)].
3) Resultados da execução orçamental:
Através da análise das receitas e despesas orçamentais, da aplicação do produto dos empréstimos públicos, das operações de tesouraria e de encerramento da Conta, a que se procedeu no presente parecer, designadamente nos capítulos II, V, VI, VIII e IX, verificaram-se práticas de desorçamentação e deficiências no sistema de apuramento das receitas e despesas públicas, pelo que o Tribunal não pode deixar de colocar reservas relativamente aos valores globais da receita e despesa evidenciados na Conta Geral do Estado e, consequentemente, ao valor do défice orçamental ali apresentado (cf. o ponto 9.2.1).
X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial (SPE)
A) Âmbito de verificação
A análise desenvolvida neste capítulo visa dar cumprimento à alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, que estabelece que o Tribunal de Contas, no parecer sobre a Conta Geral do Estado, aprecia designadamente, os fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Empresarial do Estado.
A análise abrange os fluxos evidenciados na CGE, e outros, que não o estando, o Tribunal dispõe de informação resultante de acções de controlo desenvolvidas pelos seus serviços de apoio.
B) Conclusões e recomendações
1) Inclusão na CGE de informação sistematizada sobre os fluxos financeiros entre o OE e o SPE:
Conforme já foi referido no anterior parecer, a análise do Tribunal neste domínio é dificultada pelo facto de a Conta Geral do Estado não conter informação sistematizada sobre os fluxos efectivos com o Sector Público Empresarial (SPE).
Com efeito, embora a LEOE disponha que o Governo deve remeter à Assembleia da República, conjuntamente com a proposta de orçamento, relatório sobre as "transferências orçamentais para [...] as empresas públicas" [artigo 13.º, n.º 2, alínea c)], essa informação não consta da previsão dos artigos 27.º - "Estrutura da CGE" e 29.º - "Anexos informativos" da mesma lei, pelo que a Conta Geral do Estado não contém informação sistematizada sobre as transferências orçamentais para o Sector Público Empresarial.
Neste contexto, e estando para breve nova lei de enquadramento do Orçamento do Estado, o Tribunal volta a recomendar que a mesma disponha no sentido de a Conta Geral do Estado passar a incluir de forma sistematizada essa informação (cf. o ponto 10.1).
2) Fluxos financeiros entre o subsector Estado e o SPE:
1 - O Governo não incluiu na proposta de lei n.º 147/VII (Orçamento do Estado para 1998) o relatório sobre as "transferências orçamentais para [...] as empresas públicas" ao contrário do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei n.º 6/91 e do que era habitual (cf. o ponto 10.1).
2 - Relativamente aos fluxos financeiros do subsector Estado para o SPE, verificou-se que dos subsídios evidenciados na Conta como destinados a entidades do Sector Público Empresarial, no valor global de 72,2 milhões de contos, cerca de 3,1 milhões de contos foram processados a favor de entidades não pertencentes ao SPE. Também no que respeita às transferências de capital para entidades do SPE evidenciadas na Conta, no valor de 30,1 milhões de contos, se verificaram situações de errada classificação das respectivas despesas, pelo que o Tribunal volta a recomendar aos organismos envolvidos, um maior cuidado nessa classificação, por forma a que a CGE evidencie os verdadeiros sectores institucionais beneficiários das transferências orçamentais (cf. os pontos 10.2.1.1 e 10.2.1.2).
3 - O subsídio concedido à Parque Expo 98, no valor de 750 000 contos, foi atribuído através de protocolo celebrado entre o Ministro dos Assuntos Parlamentares e a Parque Expo 98, na sequência dos acordos celebrados entre esta empresa e os Ministérios da Educação, do Trabalho e da Solidariedade e da Justiça e a Secretaria de Estado da Juventude, em que foi fixado "um preço bonificado de acesso à exposição internacional por parte de grupos escolares e outros grupos especiais (crianças, jovens, idosos e deficientes)".
Dado o carácter desse subsídio, de indemnizar a empresa pela perda de receitas resultante da prestação de um serviço público a preço reduzido, e face ao disposto no n.º 1 do artigo 22.º do decreto de execução orçamental de 1998, a referida verba deveria ter sido atribuída por resolução de Conselho de Ministros a título de indemnização compensatória, o que não se verificou (cf. o ponto 10.2.1.1).
4 - Verificou-se que em 1998 diminuiu o esforço financeiro por parte do Estado em relação ao SPE em 163,6 milhões de contos, (- 28,7%), tendo contribuído para essa diminuição a assunção de passivos e a regularização de responsabilidades (- 41,4 milhões de contos), as dotações de capital (- 26,5 milhões de contos) e a concessão de avales (- 151,7 milhões de contos).
No entanto, os subsídios e indemnizações compensatórias e as transferências de capital registaram acréscimos de, respectivamente, + 10,4% e + 24,6%, sendo de salientar o aumento verificado na concessão de empréstimos, que passou de 0,4 para 20,6 milhões de contos (cf. o ponto 10.2.2).
5 - Os fluxos financeiros do SPE para o subsector Estado registaram igualmente um decréscimo (- 340,5 milhões de contos), tendo contribuído para essa diminuição a alienação de partes sociais de empresas (- 313,4 milhões de contos) e os dividendos e participação nos lucros (- 24,5 milhões de contos), reflexo do processo das reprivatizações (cf. o ponto 10.3).
3) Fluxos financeiros entre os FSA e o SPE:
1 - Relativamente aos fluxos financeiros entre os FSA e o SPE, verificou-se que dos subsídios e transferências de capital evidenciados na Conta como destinados a entidades do Sector Público Empresarial, no valor global de 8,3 milhões de contos, apenas 471,9 milhares de contos (5,7%) se destinaram a empresas pertencentes ao Sector Público Empresarial, pelo que o Tribunal recomenda aos fundos e serviços autónomos envolvidos maior rigor na classificação dessas transferências, com observância do verdadeiro sector institucional (público ou privado) beneficiário das mesmas (cf. o ponto 10.4).
2 - No tocante às receitas com origem no SPE, dado que na Conta Geral do Estado as receitas dos FSA são apresentadas de forma muito agregada, não foi possível proceder a qualquer tipo de análise (cf. o ponto 10.4).
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia (UE)
A) Âmbito de verificação
A análise desenvolvida neste capítulo visa dar cumprimento à alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, que estabelece que o Tribunal de Contas, no parecer sobre a Conta Geral do Estado, aprecia, designadamente, os fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos.
No que diz respeito aos fluxos financeiros para a União Europeia, para além da execução global, a análise incidiu sobre as transferências dos recursos próprios não tradicionais e de outras contribuições ocorridas em 1998.
Relativamente aos fluxos financeiros oriundos da União Europeia procedeu-se a uma apreciação global no horizonte temporal 1994-1999, com particular incidência na execução financeira de 1998, sua relação com a CGE/98 e com o OE/PIDDAC relativo ao mesmo ano.
Este capítulo integra ainda a síntese do relatório da auditoria realizada ao "Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno no Âmbito do IFOP (1994-1998)".
No que respeita aos fluxos financeiros da União Europeia, a análise incidiu sobre as transferências e a aplicação dos diversos fundos (FEDER, FSE, FEOGA - Orientação, Fundo de Coesão e FEOGA - Garantia), de 1994 até 1998, no âmbito da programação e execução.
A análise da execução financeira em 1998 só é possível se visualizada no horizonte temporal do quadro estratégico em que se integra o PDR e o QCA II (1994-1999).
B) Conclusões e recomendações
1) Inclusão na CGE de informação sistematizada sobre os fluxos financeiros com a União Europeia:
Conforme já foi referido no anterior parecer, a análise do Tribunal neste domínio é dificultada pelo facto de a Conta Geral do Estado não conter informação sistematizada sobre os fluxos efectivos com a União Europeia.
Com efeito, embora a CRP e a LEOE disponham que o Governo deve remeter à Assembleia da República, conjuntamente com a proposta de orçamento, relatório sobre as "transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência no orçamento" e relatório sobre as "transferências dos fundos comunitários e relação dos programas que beneficiam de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos" (disposição apenas da LEOE), essa informação não consta da previsão dos artigos 27.º - "Estrutura da CGE" e 29.º - "Anexos informativos" da mesma lei, pelo que a Conta Geral do Estado não contém informação sistematizada sobre os fluxos efectivos com a União Europeia.
Neste contexto, e estando para breve nova lei de enquadramento do Orçamento do Estado, o Tribunal volta a recomendar que a mesma disponha no sentido de a Conta Geral do Estado passar a incluir de forma sistematizada essa informação (cf. o ponto 11.1).
2) Fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia:
1 - A CGE evidencia transferências para a UE no montante de 237,4 milhões de contos, ou seja, + 11,1 milhões de contos do que o valor inicial inscrito no Orçamento (cf. o ponto 11.2.1).
2 - As contribuições para o orçamento da União Europeia relativas aos recursos próprios não tradicionais, que foram objecto de análise, registaram, em relação ao ano de 1997, um acréscimo de cerca de 13,9 milhões de contos, tendo contribuído para tal o aumento verificado na contribuição "recurso complementar PNB", no montante de 20,5 milhões de contos, atenuado pela evolução negativa dos "recursos próprios - IVA" (- 6,3 milhões de contos) (cf. o ponto 11.2.1).
3 - No que respeita a essas transferências (recursos próprios não tradicionais), verificou-se não haver total coincidência entre as estimativas apresentadas pelo Governo na proposta de lei n.º 147/VII (Orçamento do Estado para 1998) e os montantes das respectivas dotações iniciais inscritas no OE. Embora o Governo previsse que as contribuições financeiras ascenderiam a 197 milhões de contos, apenas foram objecto de inscrição no Orçamento dotações no montante de 194 milhões de contos, tendo as transferências efectivas ascendido a 197,5 milhões de contos, valor muito próximo da previsão do Governo que não teve, no entanto, total expressão no OE. Por outro lado, não foi inscrita no Orçamento do Estado, nenhuma dotação específica para a "Reserva monetária do FEOGA", embora constitua uma transferência regular.
4 - A deficiente inscrição de verbas no Orçamento conduziu a que várias transferências para o orçamento da União Europeia ocorridas em 1998 tivessem sido efectuadas por operações de tesouraria, embora posteriormente regularizadas por despesa orçamental, após as necessárias alterações orçamentais; um desses adiantamentos por operações de tesouraria, no valor de 2,8 milhões de contos, só foi no entanto regularizado no final do ano de 1999, quando a Conta já tinha sido encerrada.
5 - É esse valor de 2,8 milhões de contos, relativo a "Recursos próprios - IVA" (1 876 702 860$) e "Recurso complementar - PNB" (933 259 863$), que embora tenha expressão na despesa constante do volume I da CGE, não está incluído na despesa evidenciada nos primeiros exemplares do volume II (p. 183), remetidos ao Tribunal e, eventualmente, a outras entidades, pelo que a DGO deverá providenciar a necessária errata, uma vez que os outros exemplares do volume II entretanto remetidos ao Tribunal e já rectificados, não mencionam esse facto pelo que não se distinguem dos primeiros que foram enviados.
3) Fluxos financeiros da União Europeia para Portugal:
1 - A CGE não contempla informação sistematizada que, relativamente aos fluxos financeiros da UE, espelhe o seu valor por fundo e instrumento financeiro. Muito embora este tipo de informação não conste da previsão dos artigos 27.º - "Estrutura da CGE" e 29.º - "Anexos informativos" da LEOE, recomenda-se que essa lacuna seja colmatada, designadamente na futura LEOE (cf. os pontos 11.1 e 11.3.2.3).
2 - Durante o período de 1994-1998 foram efectuadas transferências da UE para Portugal (relativas ao QCA II e Fundo de Coesão) no montante de 2 593 370 500 contos, o que representa 71% do total programado para o período 1994-1999 (cf. o ponto 11.3.2.2.2).
3 - No período 1994-1998, o montante transferido da UE no que respeita ao FEOGA - Garantia ascendeu a 662 031 500 contos, dos quais 128 038 300 contos (cerca de 19%) se traduziram em transferências ocorridas em 1998 (cf. o ponto 11.3.2.2.2).
4 - No período 1994-1998, o fluxo financeiro acumulado proveniente do FEDER representa 40% do montante global recepcionado, seguindo-se o FEOGA - Garantia, o FSE, o Fundo de Coesão, o FEOGA - Orientação e o IFOP, com 19%, 14%, 12%, 9% e 1%, respectivamente (cf. o ponto 11.3.2.2.2).
5 - As rubricas "Outros" e "FEDER (QCA I)" registam valores que ascendem a 152 896 200 contos e representam cerca 5% do total dos fluxos acumulados no período 1994-1998 (cf. o ponto 11.3.2.2.2).
6 - O FEOGA - Orientação (74,2%), o FSE (72,9%), o Fundo de Coesão (71%) e o FEDER (70,3%) são os fundos, cujas transferências da UE mais se aproximam dos valores programados para 1994-1999, enquanto que o IFOP conta com menos de metade (48%) das transferências previstas no respectivo período (cf. o ponto 11.3.2.2.2).
7 - A forma de apuramento dos fluxos relativos aos fundos e instrumentos financeiros, aplicada pela DGT, não proporciona a clareza desejada, na medida em que apura numa rubrica residual "Outros", um conjunto de recebimentos provenientes da UE não incluídos no circuito normal dos respectivos fundos. Acresce ainda o facto de a estrutura adoptada na elaboração do relatório sobre os "Fluxos financeiros com a UE", da responsabilidade da DGT, não ter sido uniforme ao longo do período 1994-1998, verificando-se, nomeadamente nos anos de 1995 e 1996, a não individualização do IFOP (cf. o ponto 11.3.2.2.2).
Assim, recomenda-se que o relatório sobre os "Fluxos financeiros com a UE", elaborado pela DGT, passe a apresentar, quanto ao apuramento dos valores, um tratamento uniforme ao longo do tempo (ou, quando necessário, com a devida explicitação dos critérios de mudança de tratamento da informação), individualizando todos os fundos envolvidos e, no caso de ser criada uma rubrica residual "Outros", explicitando a natureza de fluxos que lhe está afecto.
8 - Do cruzamento da informação obtida na DGT com a coligida nos interlocutores nacionais dos respectivos fundos, relativamente aos montantes transferidos em 1998, foram registadas divergências de valores (cf. o ponto 11.3.2.2.2).
9 - Das verbas comunitárias previstas no OE/PIDDAC apenas 11%, inscritas no capítulo 50 e destinadas a entidades sem autonomia financeira, são efectivamente controladas pela DGO (14.ª Delegação). Os restantes fundos inscritos em PIDDAC - "Outras fontes", não sofrem qualquer controlo por parte desta entidade (cf. o ponto 11.3.2.3).
10 - Os interlocutores nacionais dos fundos e instrumentos financeiros têm previsto nos seus orçamentos e reflectem nas suas contas de gerência os fluxos financeiros com a UE, assim como os pagamentos realizados no âmbito dos respectivos fundos.
A DGDR, responsável pelo FEDER e Fundo de Coesão, adopta um procedimento diferente, tendo previsto no seu orçamento e fazendo reflectir na sua conta de gerência uma reduzida parcela dos valores que movimenta, correspondentes à "Assistência técnica" dos programas dos gestores que lhe estão afectos (cf. o ponto 11.3.2.3).
A necessidade de rigor e transparência nas contas públicas e o cumprimento do princípio orçamental da plenitude, leva a que se reitere a recomendação, já formulada em anos anteriores, à DGDR para que espelhe na sua contabilidade todos os fluxos financeiros recebidos da UE, procedendo à orçamentação dos respectivos valores e ao consequente registo na conta de gerência.
Recomenda-se ainda que os orçamentos privativos das entidades que movimentam fluxos financeiros da UE, passem a indicar nas suas "memórias descritivas" quais os fundos que estão orçamentados (receita e despesa).
11 - A análise por fundo e instrumento financeiro da despesa pública total, no período 1994-1998, permitiu as seguintes ilações (cf. o ponto 11.3.2.4.1):
A taxa de execução da despesa pública total é de 90,5%;
Da despesa pública total acumulada (3 142 717 000 contos), cerca de 69% traduziu-se em despesa pública comunitária, logo num esforço nacional de 31%;
O FEDER é o fundo que detém maior peso no total da despesa comunitária acumulada (64%), seguido do FSE (23%), do FEOGA - Orientação (12%) e por último do IFOP (1%);
Em termos globais, o Eixo II é o que revela maior peso (41,3%) no total da despesa comunitária acumulada, seguido dos Eixos IV (22,1%), I (21,6%) e III (9,1%);
As iniciativas comunitárias representam 5,1% no total da despesa comunitária.
12 - No período 1994-1998, a taxa de execução global dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão foi de 90,1%, sendo o FSE, com 94,3%, e o FEDER, com 91,2%, os que evidenciam as melhores taxas, enquanto que o IFOP, o FEOGA - Orientação e o Fundo de Coesão revelam taxas inferiores de 68%, 81,6% e 88,8%, respectivamente (cf. o ponto 11.3.2.4.2).
13 - Se considerarmos o período de vigência do QCA II (19941999), verifica-se que a taxa de realização dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão é de 70,8%, sendo de destacar o FSE e o FEDER com taxas acima da média, de 73,9% e 71,3%, respectivamente, enquanto que o IFOP, o FEOGA - Orientação e o Fundo de Coesão se encontram com níveis de realização inferiores (cf. o ponto 11.3.2.4.2).
14 - Comparando a situação em finais de 1998 com a registada em finais de 1997, pode referir-se que a taxa de realização dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão sofreu um acréscimo de 16,1% (de 54,7% para 70,8%) (cf. o ponto 11.3.2.4.2).
15 - No período de 1994-1998, verifica-se que as maiores taxas de despesa pública se registaram nas Regiões de Lisboa e Vale do Tejo e do Norte, com 32,2% e 24,1%, respectivamente, e a menor, de 3,4%, na Região do Algarve (cf. o ponto 11.3.2.4.3).
16 - Em termos de investimento por habitante, os valores mais elevados registaram-se nas Regiões Autónomas, com 546 contos/hab. para os Açores e 469 contos/hab. para a Madeira, Regiões estas que evidenciam um peso diminuto na despesa pública total, 5,4% e 4,9%, respectivamente (cf. o ponto 11.3.2.4.3).
17 - A análise, por fundo e instrumento financeiro, da despesa pública total em 1998 permitiu as seguintes observações (cf. o ponto 11.3.2.4.4):
O QCA II em 1998 apresenta uma execução financeira da despesa pública comunitária de 79,3%. Acima desta taxa média encontram-se o FSE, o FEOGA - Orientação e o FEDER, com 94,8%, 81,4% e 74,7%, respectivamente. O IFOP, registando uma taxa de execução de apenas 48%, encontra-se muito aquém da sua programação (cf. o ponto 11.3.2.4.4.1);
Particularizando, ao nível dos Eixos em 1998, os Eixos III, I e IV são aqueles que evidenciam melhores execuções, com 91,2%, 90,2% e 82,2%, respectivamente (cf. o ponto 11.3.2.4.4.1);
Em 1998, o Fundo de Coesão apresenta uma taxa de execução de 74%, encontrando-se os Sectores dos "Transportes" e "Ambiente" muito próximos, com 73% e 76%, respectivamente (cf. o ponto 11.3.2.4.4.2);
No âmbito do FEOGA - Garantia, destacam-se em 1998, pela sua expressão financeira, as ajudas concedidas aos cereais, com um peso de 27,6%, as medidas de acompanhamento, com 16,5% e a carne de bovino, com 13,5%, que representam, no seu conjunto, mais de metade dos pagamentos efectuados (cf. o ponto 11.3.2.4.4.3);
A taxa de execução financeira comunitária, em 1998, regista uma redução significativa face a 1997 (de 90,7% para 78,1%). Com excepção do FSE, todos os fundos e instrumentos financeiros apresentaram em 1998 taxas de execução inferiores às registadas em 1997 (cf. o ponto 11.3.2.4.4.4).
4) Sistema de gestão e avaliação do controlo interno no âmbito do IFOP:
1 - O Regulamento Interno da Unidade de Gestão do PROPESCA foi aprovado somente em 1999, decorridos mais de quatro anos após a criação da Unidade de Gestão.
Relativamente à IC Pesca verificaram-se atrasos na implementação da estrutura de gestão, designadamente na nomeação de gestores e na criação da unidade de gestão e da EAT.
A legislação que regulamenta a IC Pesca foi tardiamente publicada, pois, apesar desta intervenção operacional ter sido aprovada pela Comissão Europeia em 27 de Dezembro de 1994, somente em 29 de Dezembro de 1995, cerca de um ano depois, foi publicada a Portaria n.º 1487/95, que aprovou o "Regulamento de Aplicação do Regime de Apoio às Medidas Previstas na IC Pesca"; do mesmo modo, só em 23 de Dezembro de 1997, cerca de três anos após a aprovação da IC Pesca pela Comissão Europeia, é que foi aprovado o Decreto-Lei n.º 371/97, diploma que regulamentou a Medida "Acesso ao financiamento".
A tardia publicação da legislação relativa à IC Pesca foi um dos factores que contribuiu para o atraso na implementação desta IO (cf. o ponto 11.3.3.1).
Deste modo, recomenda-se que no âmbito das intervenções operacionais que venham a substituir o PROPESCA e IC Pesca no QCA III, sejam promovidas as diligências necessárias a uma rápida regulamentação e constituição das estruturas de gestão, de modo a evitar-se uma implementação tardia dessas intervenções.
Por outro lado, aquelas estruturas, tendo em atenção as funções que lhes vierem a ser cometidas, deverão ser atempada e devidamente dotadas dos recursos humanos que permitam um desempenho eficaz.
2 - A legislação relativa ao PROPESCA, em termos de estabelecimento de prazos, é omissa relativamente a muitas das operações do processo de apreciação/decisão das candidaturas, bem como, no que respeita a pagamentos, situação esta que se verifica igualmente com a IC Pesca.
Os prazos relativos a estas operações só foram estabelecidos através do "Regulamento Interno de Aplicação do PROPESCA", aprovado em 1999, e de circulares em vigor desde Julho de 1998 e compiladas em 1999, que deram origem ao Manual de Procedimentos do IFOP, portanto tardiamente. O prazo global para a apreciação/decisão das candidaturas nunca foi estipulado.
A definição tardia de prazos, para além de não conferir transparência e regras ao processo de gestão, potencia a desresponsabilização dos intervenientes, pode conduzir a atrasos na execução da intervenção operacional e dificulta a realização de um controlo efectivo no sistema de gestão (cf. o ponto 11.3.3.1).
Os elementos informativos do SIGEP, relativos às datas de entrada e aprovação das candidaturas, revelam a existência de uma grande morosidade na apreciação das mesmas, quer no PROPESCA quer na IC Pesca.
O enorme tempo despendido na análise das candidaturas no PROPESCA e IC Pesca teve como consequências:
Um baixo nível de compromissos e, consequentemente, uma baixa execução financeira, o que originou, no caso do PROPESCA, duas reprogramações no âmbito das quais foi diminuída a dotação global IFOP em 17 873 000 euros (9,8% da dotação inicial), ou seja, em escudos, tendo como referência a taxa cambial actual do euro, cerca de 3 583 215 contos;
Risco da não utilização integral das verbas IFOP, dada a demora na execução de alguns projectos, encontrando-se o PROPESCA e IC Pesca, para o aproveitamento integral destas verbas, dependente de uma aceleração por parte dos promotores na conclusão dos projectos;
Retardamento da entrada das verbas IFOP em Portugal;
Atraso nos investimentos a efectuar pelos promotores, com o decorrente atraso na modernização da indústria e na modernização da frota e com consequências directas para os agentes económicos envolvidos nos projectos e para a economia portuguesa;
Risco de dificuldades para Portugal em negociações futuras com a União Europeia, relativas a financiamentos através do IFOP, tendo em atenção o atraso no compromisso de verbas e o nível de execução financeira (cf. o ponto 11.3.3.3).
Assim, recomenda-se que sejam fixados em tempo oportuno prazos para os processos de apreciação/decisão das candidaturas e de realização dos pagamentos e tomadas as medidas necessárias a que o processo de apreciação/decisão das candidaturas se efectue de forma célere, de modo a que o compromisso de verbas e o nível de execução financeira não sejam prejudicados.
Deverá de igual modo ser equacionada a possibilidade de confiar aos serviços regionais da DGPA a análise técnico-administrativa das candidaturas regionais, tirando-se assim partido da maior proximidade dos promotores.
3 - Em 31 de Dezembro de 1998, a um ano do fecho de apresentação de candidaturas ao PROPESCA, tinham sido comprometidas, através da aprovação de 1909 projectos, verbas no montante de 37 950 744 contos, o que correspondia a 81,4% do total programado nessa data.
A despesa pública executada era de 23 744 983 contos, a que correspondia, respectivamente, face aos valores até então comprometidos e ao total das verbas programadas para esta IO, uma taxa de execução de 62,6% e uma taxa de realização de 50,9 % (cf. o ponto 11.3.3.2.1.2).
Até 31 de Dezembro de 1998 tinham sido comprometidas, através da aprovação de 453 candidaturas, verbas no montante de 2 395 728 contos, o que correspondia a 38,5% do total programado para as respectivas medidas da IC Pesca.
A despesa pública executada no período em referência foi de 892 040 contos, a que correspondiam, respectivamente, face aos valores até então comprometidos e ao total das verbas programadas para a IC, uma taxa de execução de 37,2% e uma taxa de realização de 14,3% (cf. o ponto 11.3.3.2.2.2).
Estes indicadores eram preocupantes, atendendo a que o fecho da apresentação de candidaturas era 31 de Dezembro de 1999 e que a data limite para apresentação de despesa à Comissão Europeia é 31 de Dezembro de 2001, correndo-se o risco, face a esta situação e à morosidade na execução dos projectos pelos beneficiários, do não aproveitamento integral por parte destas IO das verbas IFOP.
Adianta-se, porém, que, em termos de compromissos, houve uma efectiva recuperação durante o ano de 1999 quer no PROPESCA quer na IC Pesca (cf. os pontos 11.3.3.2.1.2 e 11.3.3.2.2.2).
Com efeito, em 31 de Dezembro de 1999, após a última aprovação de projectos, o total de verbas comprometidas no âmbito do PROPESCA era de 45 472 377 contos, encontrando-se esta IO em overbooking, com uma taxa de compromisso de 109,2% (cf. o ponto 11.3.3.2.1.2).
Relativamente à IC Pesca, após a ultima aprovação de projectos, o montante de verbas comprometidas, era de 9 533 535 contos, encontrando-se igualmente esta iniciativa em overbooking, com uma taxa de 123,3% (cf. o ponto 11.3.3.2.2.2).
Encontrando-se o aproveitamento integral das verbas IFOP consignadas ao PROPESCA e à IC Pesca, dependente da celeridade da execução dos projectos por parte dos beneficiários, recomenda-se o seu acompanhamento cuidado por parte do IFADAP e DGPA.
De igual modo, os pagamentos a efectuar pelo IFADAP deverão decorrer de uma forma célere, a fim de garantir uma boa execução física e financeira.
4 - As taxas remuneratórias cobradas pelo IFADAP aos beneficiários carecem de base legal, em termos do quadro constitucional e legal nacional, e são de enquadramento duvidoso no direito comunitário derivado (cf. o ponto 11.3.3.4.1).
Recomenda-se que, de futuro, não sejam cobradas taxas remuneratórias aos beneficiários, sem o adequado suporte jurídico-normativo.
Deverão ser equacionadas, no âmbito da tutela e do Ministério das Finanças, as fontes de financiamento da actividade corrente (gestão processual) dos serviços do IFADAP, de modo que a mesma não seja suportada por verbas consignadas no PIDDAC.
Subsector segurança social
XII - Segurança social
A) Âmbito da verificação
A elaboração do parecer sobre a conta da segurança social para 1998 (CSS/98) foi orientada para a análise de alguns aspectos, considerados como fundamentais, que se sintetizam como segue:
1) Caracterização genérica e enquadramento do sistema de segurança social, em termos legislativo e orçamental;
2) Execução orçamental, com incidência na situação e evolução das principais receitas e despesas, bem como na óptica do financiamento do sistema e dos regimes que o integram, nomeadamente tendo em atenção a redistribuição e aplicação de recursos que se operam, tendo como origem de fundos: as receitas do regime geral, onde merecem destaque as contribuições, o apoio financeiro do OE, que decorre das obrigações legais subjacentes, transferências do exterior e da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa;
3) Revisão do balanço e demonstração dos resultados líquidos consolidados, incidindo nas respectivas operações de consolidação, bem como nas linhas essenciais quanto ao comportamento evidenciado pelas principais grupos patrimoniais: activo, passivo e situação líquida; assim como das suas rubricas mais significativas, nomeadamente disponibilidades financeiras, créditos a curto, a médio e a longo prazos, imobilizações financeiras e reservas;
4) Acção social e despesas correntes, com orientação específica para os subsídios a IPSS com acordos de cooperação e eventuais, nomeadamente quanto à distribuição regional por áreas sociais e valências, entidades intervenientes, circuitos implantados e construção de alguns indicadores de eficiência sobre a actividade das IPSS;
5) Problemática do desemprego e das políticas de apoio ao emprego e formação profissional, seu reflexo directo nas CSS e indirecto quanto ao sistema de segurança social;
6) Principais ilações que decorrem do arranque e dos primeiros anos de implementação do rendimento mínimo garantido, indicadores de eficácia/ineficácia e avaliação do controlo interno;
7) Ponto da situação, bem como evolução, da dívida relativa a contribuições e respectivos universos subjacentes, isto é, beneficiários e contribuintes. Observações sobre a dívida por sectores de actividade económica e do SPA. Efeito das medidas de combate à dívida, nomeadamente acordos de regularização, com destaque para o Plano Mateus, alienação de créditos e cobrança coerciva. Regularizações nas contas de contribuintes, tendo por base medidas designadas como de "saneamento financeiro", assim como em consequência de situações de falência;
8) Avaliação dos valores significativos de natureza diversa, para além das dívidas de contribuintes, em relação aos quais o sistema se constitui como credor, destacando-se, além do caso recorrente e pontual relativo às despesas com acção médico-social associadas à Caixa de Previdência dos Telefones, o problemático tema das prestações sociais indevidas, nomeadamente subsídios de desemprego e doença, bem como respectivas notas de reposição e ainda outros saldos das rubricas "Outros devedores" e "Outros credores", que envolvem em grande parte situações delicadas que têm vindo, na sua maioria, a ser apontadas em sucessivos pareceres, mas aparentemente sem grande evolução ao longo do tempo;
9) Nos patrimónios financeiro e imobiliário da segurança social, continua a merecer destaque a particular situação do FEFSS, que, não estando formalmente integrado no sistema de segurança social propriamente dito, concentra a maior parte dos respectivos investimentos financeiros e se constitui como o destinatário exclusivo do produto da alienação de bens imobiliários que tem sido prosseguida.
B) Conclusões e recomendações
1) O Orçamento e a Conta:
1 - No que se refere ao processo orçamental e modelo contabilístico do sistema, continuam actuais os diagnósticos e recomendações produzidos por este Tribunal em pareceres anteriores, para os quais se remete. De qualquer modo, tem de afirmar-se que se mantém o desajustamento no que respeita ao quadro normativo que rege o processo orçamental e a respectiva execução, bem como, quanto ao modelo contabilístico e suas regras, a desadequação aos princípios contabilísticos geralmente aceites, aspectos que se espera poderem vir a ser ultrapassados a curto prazo com a implementação de uma nova lei do enquadramento orçamental e do POCP adaptado ao sector, o qual, de acordo com o que se conhece, parece vir ao encontro das referidas recomendações (cf. o ponto 12.2.1).
2 - O Decreto-Lei n.º 128/98, que contém as disposições necessárias à execução do OSS/98, foi publicado em 12 de Maio e, nos termos do seu artigo 16.º, produz os seus efeitos desde 1 de Janeiro de 1998, tendo, aliás, como nos anos anteriores, decorrido certo período durante o qual a execução orçamental se efectuou sem que vigorasse a legislação necessária para tal efeito (cf. o ponto 12.2.4).
3 - Com base no despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, publicado no DR, 2.ª série, n.º 20, de 25 de Janeiro de 1999, e da Declaração n.º 5/99, publicada no DR, 1.ª série-B, n.º 157, de 8 de Julho de 1999, foi realizada a transferência para o FEFSS de 100 milhões de contos, tendo como inscrição orçamental na receita o "saldo do ano anterior", mas mencionado no texto do diploma como "referente a parte do saldo acumulado de execução orçamental da segurança social", confirmando a asserção do Tribunal de que os saldos das CSS, sendo apenas meramente convencionados, conferem ao processo orçamental uma "flexibilidade" que não se coaduna com a necessária consistência e rigor orçamental que seriam desejáveis (cf. o ponto 12.2.5).
4 - Mais uma vez se levanta a questão das alterações orçamentais serem tão tardiamente despachadas e publicadas (cf. o ponto 12.2.5).
2) Execução orçamental:
1 - O valor orçamentado para as receitas cobradas e transferências obtidas (onde se incluem as contribuições e as transferências do OE), no valor de 2056,6 milhões de contos, foi excedido em 103,8 milhões de contos, ou seja, 5% acima do orçamento. Para este resultado concorreram as receitas correntes, 106 milhões de contos, e as transferências de capital, 13,7 milhões de contos, enquanto as receitas de capital e as transferências correntes se situaram abaixo dos valores orçamentados, respectivamente com (-) 11,4 e (-) 4,4 milhões de contos (cf. o ponto 12.3.1.1).
2 - O total das receitas do sistema aumentou 194,6 milhões de contos, correspondentes a um crescimento de 9,9% relativamente a 1997. Este crescimento é resultado da evolução positiva registada nas receitas correntes e nas transferências correntes e de capital, com aumentos de 94,7, 30,1 e 71,9 milhões de contos, respectivamente. As receitas de capital, por seu lado, decresceram 2,1 milhões de contos (cf. o ponto 12.3.1.2).
3 - O montante de despesas processadas ascendeu a 2125 milhões de contos, tendo ficado aquém do orçamentado em 31,5 milhões de contos, o que significa um desvio de (-) 1,5%, revelando um melhor ajustamento do presente orçamento à realidade, quando comparado com o ano anterior. Da análise de cada uma das componentes da despesa, destaca-se:
Exceptuando as despesas de capital, todas as outras registaram uma taxa de execução acima dos 95%;
As despesas correntes apresentam o mais elevado coeficiente de execução com 99,7%, representando, ainda assim, um desvio de (-) 6,1 milhões de contos;
As despesas de capital estiveram bastante aquém do orçamentado, facto que repete o acontecido no exercício transacto (cf. o ponto 12.3.2.1).
4 - As despesas processadas sofreram, de 1997 para 1998, um acréscimo de 10,6%, o que correspondeu a um aumento absoluto de 204,3 milhões de contos. O grupo de despesa que registou um maior crescimento, quer relativo, quer absoluto, foi o das transferências de capital, com um aumento de 134,1% relativamente a 1997, ou seja, 150,4 milhões de contos, o qual resulta da reclassificação das transferências para o FEFFS, antecedentemente consideradas como transferências correntes. Este facto justifica igualmente a quebra significativa nestas últimas. As despesas correntes e as despesas de capital registaram, igualmente, crescimentos, sendo estes, respectivamente, de 144,1 e 5,7 milhões de contos (cf. o ponto 12.2.2).
Os 100 000 contos orçamentados para fins de "Reforma da Segurança Social" distribuíram-se pela Direcção-Geral dos Regimes da Segurança Social (com uma dotação de 20 000 contos), Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento (20 000 contos) e Inspecção-Geral da Segurança Social (60 000 contos). Em contraste e a exemplo de 1997, as despesas realizadas em 1998 com a Comissão do Livro Branco e o Organismo Nacional de Informática, respectivamente nos valores de 711,1 e 5,9 milhares de contos, foram suportadas como valores correntes do sistema, ou, mais concretamente, liquidadas pelo IGFSS e imputadas à rubrica "Administração" nas contas deste Instituto, quando deveriam ser suportadas por dotações orçamentais associadas à reforma em questão (cf. o ponto 12.3.2.4).
6 - Em 1998, as receitas cobradas superaram as despesas processadas em cerca de 35,4 milhões de contos, valor inferior ao registado no exercício anterior, onde esse saldo se cifrou em 45,1 milhões de contos. Este facto confirma a convergência entre as receitas e as despesas, dado uma maior aceleração destas últimas, tendência atenuada pelo valor das transferências para o FEFSS, que atingiram 113,2 milhões de contos e que foram incluídas naquelas despesas (cf. o ponto 12.3.3).
7 - As contribuições, principal fonte de financiamento do sistema de segurança social, atingiram um valor de 1484,6 milhões de contos, representando, em 1998, 93,5% das receitas correntes e 68,8% das receitas e transferências incluídas na CEO, enquanto as transferências do OE foram de 389,3 milhões de contos (cf. o ponto 12.3.4.1).
8 - Relativamente à despesa, da análise do quinquénio 1994-1998, destaca-se:
A perda de posição relativa das pensões de reforma, em 1998, apresentam o valor mais baixo do quinquénio, 55,4% do total das despesas, quando em 1994 esse valor ascendia a 59,0%;
Os subsídios de desemprego e de doença denotam igual tendência, sendo os valores obtidos no exercício de 1998, igualmente, os mais baixos do quinquénio, 6,3% e 4,3%, respectivamente;
A acção social e o rendimento mínimo garantido revelam tendências de crescimento, enquanto que as despesas de administração e as relativas ao subsídio familiar surgem com pendor estabilizante (cf. o ponto 12.3.4.1).
9 - No período 1994-1998, as taxas de crescimento médio anual das variáveis mais significativas da CSS suscitam as seguintes observações:
A taxa de crescimento médio anual das despesas, 7%, superou a das receitas, 6,9%;
A taxa de crescimento das contribuições quase acompanhou a do total das receitas, enquanto que os apoios provindos do OE cresceram a uma taxa inferior; assim, o nível atingido é, em grande medida, explicado pelo movimento das receitas remanescentes, onde se registou uma taxa de crescimento médio anual de 14,9%;
Relativamente às prestações sociais e transferências, apresentam-se claramente acima da média as taxas das despesas em acção social (11,4%) e das transferências correntes destinadas a formação profissional (9,4%), enquanto o subsídio familiar e os movimentos de capital ligados à formação profissional se apresentam um pouco acima da média;
As pensões (5,9%), o subsídio de doença (2,7%) e as despesas com a administração do sistema (4,4%), apresentam um crescimento abaixo da média;
Merece ainda referência, no conjunto das despesas, o facto de o subsídio de desemprego apresentar uma taxa de crescimento negativa (-) 0,5% (cf. o ponto 12.3.4.1).
10 - Com referência ao PIB, verifica-se que as contribuições, depois de terem perdido importância de 1990 para 1994, recuperaram nos últimos quatro anos, atingindo 7,7% em 1998. As transferências do OE são as que maior incremento revelam: de 0,6% em 1990 para 1,5% em 1994 e 2,0% em 1998. No tocante às despesas e transferências, é de sublinhar o decréscimo de 0,2 pontos percentuais ocorrido em 1998, relativamente a 1997, depois de se ter verificado um crescimento entre 1990 (5,5%) e 1997 (6,1%) e, à semelhança do ocorrido no exercício anterior, o decréscimo nos "Subsídios de desemprego" e a subida na "Acção social". As transferências para o FEFSS mantiveram-se, em 1998, nos 0,6% do PIB (cf. o ponto 12.3.4.1).
11 - No que respeita às despesas com pensões de reforma, a análise dos respectivos dados físicos e financeiros, no triénio 1996-1998, permite suscitar os seguintes comentários:
Em termos globais, no exercício de 1998, as despesas com pensões registaram um acréscimo de 80,2 milhões de contos, correspondente a um crescimento de 7,3%, quando, em 1997, esse crescimento se tinha situado nos 6,2%;
A estrutura das despesas no que respeita aos regimes de segurança social - Regime Geral (RG), Regime Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas (RESSAA) e Regimes não Contributivos e Equiparado (RNCE) - não se alterou de forma significativa, constituindo as pensões do regime geral a fatia mais avultada do total das despesas, 79%, seguindo-se o RESSAA com 13,6% e o RNCE com os restantes 7,4%. Mas, em termos de evolução, enquanto as pensões relativas ao RESSAA tendem a decrescer, as pensões do regime geral e do RNCE cresceram relativamente a 1997, respectivamente, 8% e 15,7%, em 1998;
O número de pensionistas atingiu, em 1998, cerca de 2,4 milhões, estando 1,8 milhões na órbita do regime geral. Em termos evolutivos, o aumento registado no total de pensionistas deve-se, exclusivamente, aos acréscimos ocorridos nos beneficiários do regime geral (104 milhares de 1996 e 1998), visto que, quer os pensionistas afectos ao RESSAA, quer os afectos ao RNCE, denotaram decréscimos com algum significado no triénio (-) 4,4% e (-) 4,8% em 1996-1997 e 1997-1998, respectivamente, os primeiros e (-) 5,1% e 6,5% em iguais períodos, os últimos;
As pensões médias anuais do regime geral e do RESSAA situaram-se em cerca de 521 e 314 contos, respectivamente. Quanto à pensão média do RNCE, de acordo com os dados do relatório analítico sobre a CSS/98 apresenta valores mais elevados, dado que se encontra empolada pelo complemento social de pensões do regime geral, bem como por retroactivos, suplementos e complementos (cf. o ponto 12.3.4.1.6).
O facto de, em sede de relatório analítico das CSS as pensões relativas aos RNCE, estarem empoladas pelos complementos sociais do regime geral, bem como por outros factores, suscita a recomendação de que futuramente os valores em causa sejam, no relatório em questão, devidamente discriminados.
12 - A CSS admite seis regimes de segurança social e situações assimiláveis, a saber: RG, RNCE, acção social (AS), RESSAA, rendimento mínimo garantido (RMG), DAFSE (FSE) e "diversos", como grupo residual, cuja natureza, de modo geral, levaria a incluir as respectivas despesas na acção social. Para a cobertura das suas despesas, os regimes definidos são abastecidos por quatro fontes de financiamento: receitas do próprio regime geral, Estado, exterior e Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, que em 1998, contribuíram para as receitas do sistema, respectivamente, nas proporções de 73,7%, 18,7%, 6,8% e 0,8% (cf. o ponto 12.3.4.2).
13 - O peso das contribuições para a segurança social em termos de PIB é mais reduzido, em 1998, no nosso país do que o verificado na generalidade dos países da União Europeia. É, porém, de registar que na década de 90, em Portugal, esse peso aumentou 0,7 pontos percentuais, diminuindo o seu diferencial em relação à média da União Europeia, em que a variação foi de 0,5 pontos percentuais. A maior parte das contribuições cabe à entidade patronal, tendo estabilizado, na década de 90, à volta dos 5% do PIB, o que está de acordo com a estabilização registada na média da UE, mas aqui com tendência decrescente, o que parece ter que ver com a preocupação de reduzir o custo do factor trabalho e, assim, incrementar o emprego (cf. o ponto 12.3.4.2.1).
14 - As transferências do OE (incluindo PIDDAC) distribuem-se por todos os regimes, incluindo uma pequena proporção para o regime geral, destinada à cobertura das despesas do regime especial dos ferroviários (não contributivo, apesar de englobado no regime geral). A importância relativa destas transferências é, no entanto, extremamente relevante quanto às receitas canalizadas para os regimes não contributivos (incluindo o RMG), RESSAA e Acção social, atingindo 100% no primeiro caso, 82,8% quanto ao RESSAA e 88,3% quanto à acção social, indo, em grande parte, ao encontro do estabelecido na LBSS quanto às obrigações de financiamento por parte do Estado (cf. o ponto 12.3.4.2.2).
15 - As transferências do exterior dizem respeito, na sua maior parte, a apoios à formação profissional oriundos do FSE (143,1 milhões de contos), seguindo-se as transferências para o PIDDAC oriundas do FEDER (4 milhões de contos) (cf. o ponto 12.3.4.2.3).
16 - Os meios financeiros gerados pelo próprio sistema atingiram 1604,8 milhões de contos, tendo, ao longo do período 1996-1998 financiado, não só as despesas do próprio regime, como o RESSAA, a acção social, a componente nacional das despesas com formação profissional financiadas pelo FSE e outras, incluídas no grupo residual "diversos", facto que aconteceu, em maior escala, de 1997 para 1998 (cf. o ponto 12.3.4.2.4).
17 - Quanto às transferências provenientes da SCML (incluindo FSS), atingiram, em 1998, 17,5 milhões de contos, continuando, apesar de uma redução de cerca de 1 milhão de contos relativamente a 1997, a revestir-se de uma significativa importância para o financiamento da acção social (cf. o ponto 12.3.4.2.7).
18 - Como tem vindo a ser referido em anteriores pareceres, os saldos de execução orçamental e respectiva metodologia de apuramento, tanto nos orçamentos como nas contas, continua a ser um dos pontos fracos quanto ao modelo contabilístico do sector, aspecto que se reflecte negativamente nas respectivas demonstrações financeiras. Esta crítica, embora em contexto diverso, pode aplicar-se quanto à análise por regimes que vem sendo incluída nas CSS desde 1996, facto que se mantém em 1998 (cf. o ponto 12.3.4.2.5).
19 - A estrutura de financiamento da acção social apresenta características semelhantes em 1997 e 1998, podendo notar-se que:
O financiamento do OE (125,5 milhões de contos) representou cerca de 86,1% das despesas com a acção social de 1998;
O apoio da SCML foi de 12,7 milhões de contos, o que representou 8,7% do total do financiamento da acção social, proporção esta inferior à de 1997, que atingiu 11,1%;
Os investimentos propriamente ditos repartiram-se pelo financiamento do PIDDAC-OE, PIDDAC-OSS (valor considerado como de cobertura de défice por parte do regime geral) e PIDDAC-FEDER, apresentando tendência crescente, na medida em que, no seu conjunto, quando em 1996 estavam entre os 7 e os 8 milhões de contos, atingiram um valor superior a 9 milhões de contos em 1997, culminando em 1998 acima dos 12 milhões de contos (cf. o ponto 12.3.4.2.9).
3) Balanço e demonstração de resultados:
1 - As demonstrações financeiras, incluídas nas CSS, resultam de um processo de consolidação, cuja preparação inclui um conjunto de ajustamentos de regularização e consolidação, parte dos quais vertidos em verbetes de lançamento, outros sem qualquer base documental, os quais alteram o "agregado" obtido a partir dos dados contabilísticos base recebidos pelo IGFSS das diversas instituições que integram o universo de consolidação. Quanto a estes últimos movimentos, apesar de minoritários, continua a não se entender porque razão são omissos adequados documentos de suporte (cf. o ponto 12.4.1).
2 - A transferência do saldo da rubrica "IGF - C/contribuições e adicionais", do passivo para a situação líquida, na sua componente "Reservas", para "Reserva Geral de Sistema", mantém-se, com as devidas adaptações e de acordo com as regras contabilísticas adoptadas, como alteração mais significativa, em consequência dos referidos lançamentos de consolidação. Este movimento, em 1998, assumiu o valor de cerca de 428,7 milhões de contos, o qual, por outro lado, continua a figurar nas contas das ISS, consideradas individualmente, integrado no passivo. Este procedimento afecta a transparência das demonstrações financeiras finais globais do sector, ao empolar o activo e a situação líquida na proporção dos créditos sobre contribuintes eventualmente incobráveis (cf. o ponto 12.4.1).
3 - O activo líquido mantém a tendência de crescimento já denotada em anos transactos, tendo contudo, em 1998, acentuado significativamente esse comportamento. O seu valor contabilístico, no final de 1998, era de 802 milhões de contos, 11,1% acima do verificado em 1997. O passivo, contrariando a tendência de decréscimo denotada nos últimos anos, registou um aumento de 21 milhões de contos, o que significou um crescimento relativo de 17,7%.
A situação líquida registou um aumento de 58,9 milhões de contos, ou seja uma variação de 9,8%, relativamente a 1997, enquanto no período imediatamente anterior essa variação tinha sido de 5,8% (cf. o ponto 12.4.2).
4 - O crescimento do activo (líquido) em 1998, de cerca de 79,9 milhões de contos (no ano anterior tinha sido de 21,5 milhões de contos), fica em grande medida a dever-se ao crescimento substancial dos "Créditos a curto prazo", ou seja, 47,6 milhões de contos, valor que atinge 59,6% do total do crescimento verificado no exercício e que é representado, na sua maior parte, por dívidas de contribuintes. O acréscimo anterior, agregado ao verificado em "Disponibilidades" (25,4 milhões de contos), justifica em mais de 90% o total do crescimento ora em causa (cf. o ponto 12.4.2.1).
5 - A rubrica mais significativa na composição do activo líquido continua a ser "Créditos a curto prazo", representando, no final de 1998, 64,3% do seu total, ou seja, 515,5 milhões de contos num total de 802 milhões de contos. Seguem-se as "Disponibilidades" e o "Imobilizado corpóreo" com valores de 242,1 e 34,4 milhões de contos, respectivamente, representando 30,2% e 4,3% do total. As restantes componentes representavam apenas 1,2% do total, isto é, cerca de 10 milhões de contos (cf. o ponto 12.4.2.1).
6 - Relativamente ao passivo, merecem destaque os "Débitos de curto prazo", os quais registaram um crescimento de 20,8 milhões de contos (17,6%), de 1997 para 1998, que explicam a evolução ocorrida. Da desagregação deste conjunto, decorre que a rubrica "Credores por financiamento a organismos estrangeiros" (respeitante a transferências de origem externa que, até final do exercício, não tinham sido utilizadas), ao aumentar cerca de 19 milhões de contos, justifica a evolução operada (cf. o ponto 12.4.2.2).
7 - A tendência de crescimento da "Situação líquida", já verificada em anos anteriores, foi reforçada, em 1998, na ordem dos 58,9 milhões de contos. Esta variação é explicada pelo reforço da "Reserva Geral do Sistema" (69 milhões de contos), conjugada com a diminuição dos "Resultados líquidos", (-) 10,7 milhões de contos. Apesar de se manter a tendência de crescimento dos "Resultados correntes do exercício", verificou-se um crescimento substancialmente mais moderado (11,8 milhões de contos) do que o registado no ano anterior, em que o valor desta rubrica mais que duplicou (de 54,6 milhões de contos para 110,8 milhões de contos). Relativamente aos "Resultados do exercício anterior", que tinham registado em 1997 uma queda de 197,8 milhões de contos, verificou-se novo decréscimo, desta vez significativamente menor, na ordem dos 20,4 milhões de contos (cf. o ponto 12.4.2.3).
8 - As disponibilidades financeiras do sistema aumentaram cerca de 25,4 milhões de contos, facto que representou um aumento de 11,7% em relação ao exercício transacto, sendo, naturalmente, o IGFSS o seu maior detentor (91%). Como aconteceu em 1997, o saldo de "Caixa" não se enquadra neste padrão, pois a Direcção Regional de Segurança Social da Região Autónoma dos Açores, que, no ano anterior, apresentava um valor superior a 350 000 contos, em 1998 tinha um saldo de balanço de cerca de 384,4 milhares de contos, o qual não foi justificado na sua totalidade. A maior parte do saldo em questão é imputável ao Instituto de Gestão de Regimes de Segurança Social dos Açores e é constituído por "saldos de tesouraria - fundos de maneio em cada um dos serviços desconcentrados dos centros de prestações pecuniárias", reconhecendo que "a análise destes fundos permanentes faz, sem dúvida ressaltar a disparidade de valores e a desnecessidade da sua existência quanto a montante". Daí o conselho de administração do referido Instituto ter deliberado, com data de 17 de Novembro de 1999, "regularizar a situação apresentada". Registe-se ainda que, apesar desses fundos permanentes existirem em contas bancárias, são relevados contabilisticamente na rubrica "Caixa", o que se afigura ser uma prática incorrecta (cf. o ponto 12.4.3.1).
9 - Os créditos derivados das dívidas de contribuintes representavam, no balanço de 1998, um valor de cerca de 425,7 milhões de contos, o qual era maioritário no conjunto dos créditos considerados como de curto prazo, que atingiram cerca de 515,5 milhões de contos, ou seja, cerca de 62,6% do activo bruto do sistema. As demonstrações financeiras continuam a não reflectir qualquer estimativa sobre o grau de cobrabilidade destes créditos, por via de um adequado provisionamento, o que afecta a transparência e clareza das CSS (cf. o ponto 12.4.4).
4) Acção social:
1 - A taxa média de evolução das despesas com acção social, no período 1994-1998, atingiu 11,4%, valor acima da taxa de crescimento registada no total das despesas (7%) e da evolução das prestações sociais mais significativas. Acresce que esta tendência se acentuou, de 1996 para 1997 e de 1997 para 1998, com taxas de crescimento, respectivamente, de 12,4% e de 16,9 % (cf. o ponto 12.5.1).
2 - Em 1998, os subsídios a IPSS com acordo de cooperação remontaram a cerca de 90,6 milhões de contos, representando 71,6% do total das despesas com acção social no mesmo ano, tendo, de 1997 para 1998, aumentado cerca de 16,8%, taxa paralela à evolução total em despesas correntes com acção social. Seguem-se as despesas com estabelecimentos integrados, mas apenas com cerca de 14,1 milhões de contos, ou seja, 11,2% do total. As despesas remanescentes, onde se incluem outras formas de apoio a IPSS, como sejam os designados subsídios eventuais, apresentam características de dispersão (cf. o ponto 12.5.1).
3 - A repercussão da actividade das IPSS no domínio orçamental não se esgota nos referidos subsídios, pois, ao constituírem-se e serem reconhecidas como tal por via do respectivo registo, acto administrativo de natureza imperativa, ficam de imediato em condições de acesso a um vasto leque de benefícios fiscais, naturalmente com efeitos correlativos sobre a receita potencial do Estado nesse domínio. Também no domínio específico das contribuições para a segurança social, as IPSS beneficiam de um esquema de taxa contributiva reduzida (cf. o ponto 12.5.1).
4 - Em termos de distribuição regional, em 1998, ao continente correspondeu cerca de 94,1% do total das despesas correntes com acção social, concentrando-se os subsídios, com acordo e eventuais, nas Regiões Centro, Norte e Lisboa e Vale do Tejo, absorvendo, cada uma, à volta de 20% do total, ou seja, de 119 milhões de contos (cf. o ponto 12.5.2).
5 - As valências sociais mais significativas foram a Educação pré-escolar (Infância e Juventude) e Lares (3.ª Idade) que atingiram, respectivamente, cerca de 17,1 e 16,7 milhões de contos. Na primeira, os distritos que absorveram mais despesa foram, pela ordem indicada, Porto, Lisboa, Aveiro e Braga, atingindo, no seu conjunto, quase 10 milhões de contos. Na segunda, para além dos distritos anteriores, destaca-se a situação do distrito de Coimbra, que, adicionado aos àquelas, conduz a uma despesa de cerca 6,6 milhões de contos, o que revela uma menor concentração do que no caso anterior. Nos distritos do interior, como sejam Guarda, Beja e Portalegre, nota-se o peso relativo das despesas com lares para a 3.ª idade (cf. o ponto 12.5.2).
6 - Quanto aos subsídios com acordo, o processo de orçamentação assume características muito particulares, pois resulta da agregação do orçamento corrente e do orçamento programa, sendo o primeiro recorrente e o segundo, encarado de uma forma simplista, resultante dos novos acordos estabelecidos no exercício em questão. Os valores relativos ao orçamento corrente vão sendo processados logo desde o início do ano, o que não acontece com as dotações relativas ao orçamento programa, por norma tardiamente aprovado, o que implica que o respectivo início não se concretize, normalmente, antes do 2.º semestre de cada ano, procedimento que não se afigura adequado do ponto de vista das regras orçamentais, bem como das consequências para as próprias IPSS, precisamente na fase de arranque de novas actividades (cf. o ponto 12.5.3.1).
7 - Aos serviços subregionais, subsidiariamente aos centros regionais, nomeadamente com apoio dos quadros pertencentes aos serviços locais descentralizados, está reservado um papel fundamental no funcionamento dos processos de atribuição, acompanhamento técnico (devendo verificar no terreno, com regularidade, o funcionamento, desenvolvimento das actividades e qualidade dos serviços prestados aos utentes), bem como controlar operacionalmente a correcta aplicação dos subsídios, sejam com acordo ou eventuais. Acrescem as atribuições quanto ao processo de registo das IPSS, entre outras, pois normalmente têm de dar parecer sobre as mais diversas situações (cf. os pontos 12.5.3.1 e 12.5.3.3).
8 - Os referidos serviços locais resumem-se, em regra, a uma assistente social, responsável por um número variável de concelhos, normalmente dois ou três. A situação foi atenuada com a admissão de técnicos de serviço social com vínculo precário, facto que se tornou imperativo devido à superveniência do RMG, e à existência de extensas zonas com fraca cobertura dos serviços. Os serviços de inspecção interna dos SSR/CRSS não estão normalmente direccionados para esta área, pois têm como habitual prioridade a fiscalização dos estabelecimentos lucrativos que operam também nas áreas sociais (cf. o ponto 12.5.3.1).
9 - As circunstâncias apontadas parecem confluir para que, de modo geral, os serviços tenham dificuldade em ir ao encontro das atribuições que lhes estão cometidas, não só pela alegada escassez de quadros com formação técnica no domínio social, como pela mesma razão quanto a técnicos orientados para a vertente económico-financeira, que possam enquadrar a actividade dos primeiros, nomeadamente quanto à obrigação de análise das contas das IPSS (cf. os pontos 12.5.3.1 e 12.5.3.3).
10 - Os subsídios eventuais são relativamente irrelevantes no conjunto, atingindo, em 1998, apenas cerca de 2 milhões de contos, apresentando como característica principal o facto de o poder decisório quanto à sua atribuição depender exclusivamente da tutela, aliás, na linha do que se passa com os subsídios provenientes do FSS, sendo normalmente aplicados em viaturas, obras e equipamentos, estando, por vezes, associados a outros apoios, como seja o PIDDAC, acordos de cooperação e Programas (cf. o ponto 12.5.3.2).
11 - Para além do controlo orçamental de nível superior exercido pelo IGFSS, a IGMTS tem habitualmente como prioridade no seu plano de trabalhos a actividade das IPSS, embora os seus responsáveis reconheçam grandes limitações neste domínio, tendo em conta, nomeadamente, a desproporção entre o universo alvo e o seu apreciável crescimento e os meios humanos de que a Inspecção dispõe (cf. o ponto 12.5.3.3).
12 - Os circuitos analisados, na área específica da acção social, parecem revelar ser esta um dos aspectos onde ainda não foi assimilado o esquema de organização global que nasceu a partir da criação dos actuais centros regionais, pois parece que algumas situações e responsabilidades fundamentais continuam a assentar na organização de base distrital. Ver-se-á como a nova estrutura criada pela recente Lei Orgânica do MTS se vai adaptar a estas realidades (cf. o ponto 12.5.3.3).
13 - Afigura-se que o actual sistema privilegia, por vezes, as organizações mais bem apetrechadas nos esquemas de obtenção de subsídios, podendo decorrer desse facto uma certa falta de equidade, correndo-se o risco de beneficiar as IPSS que não sejam, relativamente, as mais carenciadas. Este aspecto manifesta-se, por exemplo, em termos de distribuição regional, conduzindo à manutenção de contrastes sociais entre o litoral e o interior, agravados pela maior carência de quadros e pessoal especializado nestas últimas áreas, facto que também contribui para um maior dinamismo na procura de subsídios nas zonas litorais mais desenvolvidas, conduzindo, entre outros factores, a uma cada vez mais acentuada desigualdade entre regiões (cf. o ponto 12.5.3.3).
14 - Parece haver consenso sobre a necessidade de existência de uma carta social bem fundamentada que poderia e deveria orientar a política de subsídios em função das reais necessidades que se fazem sentir a nível local, o que ainda não se verifica (cf. o ponto 12.5.3.3).
15 - No que respeita à actividade das IPSS, a apreciação da sua evolução assentou em três dos seus vectores cruciais - número de equipamentos e utentes e respectivos valores orçamentados quanto ao triénio 1996-1998, podendo destacar-se as seguintes observações:
Em 1998 foram orçamentados 82,3 milhões de contos em acordos de cooperação, tendo as transferências em questão aumentado, em 1998, relativamente a 1997, 15,9%. O número total de beneficiários ascendeu aos 315,9 milhares, registando-se um crescimento na ordem dos 7,7%. Por último, os equipamentos sociais (por valência) subsidiados cresceram igualmente (8,9% relativamente a 1997), cifrando-se, em 1998, em 8237 unidades (por valência, independentemente do estabelecimento);
A "Infância e Juventude" foi a área social mais significativa, representando, em 1998, 51,1% do total dos equipamentos, 61,6 % do total dos utentes e 51,3% do total do valor orçamentado;
No CRSS do Norte, na área social "Família e Comunidade", apesar de se verificar um decréscimo do número de utentes no triénio (menos 642, ou seja, um decréscimo relativo de 17,7% de 1996 para 1998), registou-se um aumento do orçamento na ordem dos 260 milhares de contos, um acréscimo relativo de cerca de 60%, entre 1996 e 1998;
No CRSS do Alentejo, entre 1997 e 1998, o número de equipamentos sociais vocacionados para a área social "Família e Comunidade" duplicou e o respectivo orçamento mais que triplicou, tendo o número de utentes permanecido constante (cf. o ponto 12.5.4).
16 - A análise de três indicadores - número de utentes por equipamento, valor orçamentado por equipamento e valor acordado por utente - permitiu retirar as seguintes conclusões:
A área de intervenção social com um custo médio por utente e por equipamento mais elevado é a da "Invalidez e Reabilitação": cerca de 746 contos/utente e 20 559 contos por equipamento. Relativamente a esta área, sublinhe-se que o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo regista o mais alto custo/utente (835 contos) e o mais elevado custo/equipamento (22 942 contos);
Ao invés, a área da "Infância e Juventude", apresenta os custos por utente mais baixos, 224 contos, sendo, relativamente aos custos por equipamento, na área da "3.ª idade" que se registam os custos por equipamento menos onerosos (9022 contos);
Na área "Família e Comunidade" ocorrem discrepâncias significativas nos valores de custo médio dos diferentes centros regionais. Assim, verifica-se que o custo médio por utente mais elevado ocorre no CRSS do Centro, 390 contos, enquanto que no CRSS do Alentejo, apesar deste indicador ter registado um crescimento espectacular de mais de 300%, entre 1997 e 1998, o mesmo ratio desce para os 90 contos/utente;
Ainda referente à mesma área, observa-se que o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo apresenta um custo médio por equipamento e um número médio de utentes por equipamento cerca de 2,5 vezes superior aos valores médios registados nos cinco centros regionais (cf. o ponto 12.5.4).
17 - Em termos de indicadores globais, agregando o conjunto de áreas socais quanto aos três vectores em análise, podem tirar-se as seguintes ilações:
O número de utentes por equipamento tem vindo a baixar, tendo-se passado de uma média de 41 utentes/equipamento em 1997 para 39 em 1998. A análise deste indicador revela que o número de equipamentos sociais e respectiva capacidade de oferta tem aumentado mais que o número de utentes que as procuram;
O custo médio por equipamento aumentou de 10 165 contos em 1997 para 10 410 contos em 1998, correspondendo a um crescimento relativo na ordem dos 2,4%;
À semelhança dos outros indicadores, o custo médio por utente aumentou de 250 contos em 1997 para 270 contos em 1998, o que significa um crescimento relativo de 8% (cf. o ponto 12.5.4).
O Tribunal recomenda que seja criada no mais curto prazo possível uma carta social a nível nacional que possa fundamentar e orientar a política de subsídios a IPSS, bem como o aperfeiçoamento de todo o sistema de controlo sobre a actividade destas instituições.
5) Desemprego, apoios ao emprego e formação profissional:
1 - As despesas correntes relacionadas com o desemprego, inscritas nas CSS, têm vindo a ser as mais significativas logo a seguir às pensões. De 1994 a 1998, as despesas com subsídios de desemprego assumiram características de estabilização, com o máximo em 1995 (140,2 milhões de contos) e o mínimo em 1998 (133,1 milhões de contos). De qualquer modo, relativamente ao total das despesas e transferências incluídas nas CSS, têm vindo a perder posição, tomando em consideração o mesmo período, passando de 9,1% em 1994 para 6,3% em 1998 (cf. os pontos 12.3.4.1 e 12.6.1).
2 - No período 1994-1996 registou-se um certo decrescimento no subsídio de desemprego, enquanto o subsídio social de desemprego, tendo aumentado no período 1994-1996, praticamente estagnou no período subsequente (1996-1998) em cerca de 40 milhões de contos.
O primeiro atingiu o seu máximo e mínimo, respectivamente, em 1995, com 98,1 milhões de contos, e em 1998, com 90,1 milhões de contos (cf. o ponto 12.6.1).
3 - Em termos físicos, no mesmo período, o número de beneficiários com subsídio de desemprego diminuiu (112,9 milhares em 1994, 87,6 milhares em 1998), enquanto no subsídio social de desemprego aconteceu precisamente o contrário (de 67,9 milhares para 79,8 milhares em igual período), denotando, assim, transferências de um sistema para outro, nomeadamente quando terminam as condições de acesso ao primeiro subsídio, sem alteração da condição de desempregado (cf. o ponto 12.6.1).
4 - Quanto ao subsídio de desemprego, constatou-se que o valor médio mensal tem vindo a aumentar (70,5 contos em 1994, 83,4 contos em 1998), enquanto o subsídio social teve, em termos médios mensais, um comportamento mais irregular no período em causa, com o mínimo de 42,3 contos em 1994 e o máximo em 1996 com 45,4 contos, sendo, em 1998, de 43,5 contos (cf. o ponto 12.6.1).
5 - Em 1998, as despesas e transferências atribuídas à política de emprego e formação profissional atingiram cerca de 219,1 milhões de contos, tendo sofrido ao longo do tempo uma apreciável oscilação, fruto da evolução irregular da componente comunitária destinada a acções de formação profissional, sua principal fonte de financiamento, logo seguida pelo OSS (cf. o ponto 12.6.2.1).
6 - Quanto às designadas políticas activas de emprego, nomeadamente a isenção total ou parcial de contribuições derivadas de situações de primeiro emprego e desemprego de longa duração, têm vindo a ser suportadas financeiramente, em grande parte, pelo sistema. Mas a perda de receita correspondente, foi, em 1998, de 24,4 milhões de contos, apenas compensada pelo FSE em cerca de 1,2 milhões de contos. No que respeita à redução de contribuições, que ultrapassa o âmbito dos incentivos ao emprego, o universo de contribuintes e beneficiários envolvidos, era em 1998, respectivamente de 20 102 contribuintes e 256 095 beneficiários, nomeadamente IPSS. Estima-se que a perda de receita correlativa, para o sistema, tenha atingido, no mínimo, valores na ordem dos 26,0 milhões de contos e 21,3 milhões de contos, respectivamente em 1997 e 1998 (cf. o ponto 12.6.2.2).
7 - Segundo o IGFSS, o número de beneficiários em situação de reforma antecipada, atingiu, em 1998, 36 360, implicando custos para o sistema, em parte inscritos como pensões, mas abrangendo também subsídios de desemprego, estimados em cerca de 44,5 milhões de contos, a maior parte dos quais relativos a trabalhadores idosos desempregados e envolvendo reestruturações económicas de empresas e sectores económicos. O custo desta política tem assumido proporções crescentes, pois os dados disponíveis apontam para taxas de evolução de 24,3% e 34,1%, respectivamente quanto ao número de beneficiários e montantes, entre 1996 e 1998 (cf. o ponto 12.6.2.2).
O Tribunal recomenda que os sistemas contabilístico e estatístico sejam aperfeiçoados e conciliados no sentido de permitir apurar, autonomamente, a eficácia das diversas políticas associadas ao problema do emprego em sentido amplo, tendo uma especial preocupação quanto às políticas activas de emprego.
6) Rendimento mínimo garantido:
1 - Quanto aos OSS, de 1996 a 1998, há a registar:
O significativo acréscimo nas dotações orçamentais, com esta finalidade verificado de 1996 (3,5 milhões de contos) para 1997 (25,3 milhões de contos), acréscimo este justificável pela transição do período experimental de projectos piloto para a fase de generalização;
Igualmente, um aumento relativamente significativo (36,4%), de 1997 para 1998, correspondente, em termos absolutos, a 34,5 milhões de contos (cf. os pontos 12.3.4.2.2, 12.3.4.2.7 e 12.7.1).
2 - No que respeita à execução orçamental, no mesmo período, há a referir que:
No final de 1997 havia um saldo acumulado de 18,7 milhões de contos, utilizado parcialmente em 1998, ano em que foram processados, em termos de despesa, 39,5 milhões de contos, tendo como resultante um saldo remanescente, por executar, de cerca de 3,7 milhões de contos;
A principal conclusão a retirar é o significativo incremento que se regista relativamente aos montantes processados (cf. os pontos 12.3.4.2.2, 12.3.4.2.7 e 12.7.1).
3 - No decorrer de 1999, os serviços do Tribunal efectuaram uma auditoria direccionada para a execução orçamental de 1998, a qual deu origem ao relatório n.º 2/2000 - 2.ª Secção, sob a designação "Auditoria aos Sistemas de Atribuição e Controlo do Rendimento Mínimo Garantido", publicada em Janeiro de 2000, com inserção na íntegra das respostas obtidas de várias entidades na fase do contraditório. Das conclusões desse relatório há a realçar o deficiente sistema de controlo interno implantado e também que os níveis de inserção social tinham modestos índices de realização, o que implica a necessidade de um acompanhamento mais efectivo dos beneficiários, bem como o reforço das medidas de inserção social, nomeadamente quanto ao incremento da disponibilização efectiva de programas para o efeito (cf. o ponto 12.7.3).
7) Dívida relativa a contribuições:
1 - Do total dos créditos a curto prazo evidenciados no balanço, cerca de 82,6%, no valor de 425,7 milhões de contos, dizem respeito a dívidas de contribuintes, sendo o remanescente respeitante a outras situações. A evolução no período 1994-1998 permite observar que estes valores variaram numa faixa entre os 359,9 milhões de contos e o valor anterior (cf. o ponto 12.8.1).
2 - Os saldos credores de contribuintes (abrangendo o SPA) oscilaram entre os 15,9 milhões de contos em 1994 e os 21,5 milhões de contos em 1995, apresentando uma tendência para descida a partir deste último ano, ligeiramente contrariada em 1998. Estes saldos resultam, principalmente, de problemas de identificação de contribuintes, problema que tem vindo a ser questionado em sucessivos pareceres do TC (cf. o ponto 12.8.1).
3 - Em 1998, assistiu-se a um acréscimo acentuado da dívida inscrita na rubrica "Contribuintes - Outros", em valor superior a 50 milhões de contos, representando cerca de 20,5%. Por outro lado, o saldo da rubrica "Contribuintes com acordo", apesar do decréscimo apresentado, (-) 11,1%, não foi suficiente para colmatar a subida global da dívida, isto é, acima dos 35 milhões de contos, ou, em termos relativos, 9,2%, quebrando-se, assim, um pequeno ciclo que parecia indiciar estabilização e, até, uma certa redução destes créditos (cf. o ponto 12.8.1).
4 - No que respeita ao ratio de cobrança (relação entre as contribuições declaradas e cobradas no mesmo ano), pode observar-se o seguinte:
De 1995 a 1997 tinha-se registado uma relativa melhoria, dado que esse ratio passou de 92,9% para 95,3%;
Em 1998, a referida tendência foi contrariada, verificando-se um certo abrandamento, pois ficaram por cobrar 88,7 milhões de contos, cerca de 23 milhões de contos acima de 1997, correspondendo a ratio de cobrança de 94,2% (cf. o ponto 12.8.2.1).
5 - No domínio das cobranças em cada ano (exceptuando contribuintes com acordo), pode afirmar-se ainda que:
No quinquénio 1994-1998 as cobranças de anos anteriores variaram entre os 20,9 e os 26,9 milhões de contos, com excepção dos exercícios de 1995 e 1997, respectivamente como reflexo da cessão de créditos ao Ministério das Finanças e do Plano Mateus;
As contribuições por cobrar no final do ano, variaram entre os 66 e os 88,7 milhões de contos, sendo o valor mais baixo relativo a 1997 e o mais elevado a 1998, reflectindo, no primeiro caso, o efeito do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, e em 1998 a inversão de tendência anteriormente verificada;
Conjugando as variáveis anteriores, que explicam apenas uma parte das oscilações da dívida, pode concluir-se que esta cresceu anualmente, pelo menos, entre 49 milhões e 61,8 milhões de contos no período em causa (cf. o ponto 12.8.2.2).
6 - Pesem embora as reservas que suscitam os dados disponíveis, em 1998 a proporção do número de contribuintes devedores em relação ao número de contribuintes (excepto serviço doméstico) seria de cerca de 56,5%. Verifica-se que 43,6% dos contribuintes devedores tinham dívidas abaixo dos 100 000$, representando apenas 0,6% do montante em dívida (cf. os pontos 12.8.3 e 12.8.3.1).
7 - Dos 203 419 contribuintes devedores, 193 394, cerca de 95,1% do universo, tinham dívidas inferiores a 5000 contos, representando 39,5% do total da dívida, enquanto os restantes 60,5% pertenciam aos 5% de contribuintes com dívidas superiores a 5000 contos. Destes últimos, apenas 13,3% se encontravam a pagar mensalmente contribuições, encontrando-se os restantes em incumprimento (cf. o ponto 12.8.3.1).
8 - Em relação aos contribuintes com dívidas superiores a 5000 contos, representando um valor de cerca de 250 milhões de contos, apresentam as seguintes características:
Das 7435 empresas com dívida inferior a 20 000 contos, representando cerca de 72,2 milhões de contos, apenas 13,1% se encontrava a pagar normalmente contribuições;
Contavam-se 1851 empresas com dívida igual ou superior a 20 000 contos e inferior a 50 000 contos, no valor de 56,7 milhões de contos, com 12,2% a pagar normalmente contribuições;
Registavam-se 414 empresas com dívida igual ou superior a 50 000 contos e inferior a 100 000 contos, no montante de 28,4 milhões de contos, com 19,1% a pagar normalmente contribuições;
Superiores a 100 000 contos de dívida, tínhamos 325 empresas e 90,3 milhões de contos, das quais 18,2% pagavam contribuição mensal (cf. o ponto 12.8.3.1).
9 - No tocante a sectores de actividade económica, pode adiantar-se que:
As indústrias transformadoras, com realce para as indústrias têxteis, de vestuário e de couro são as mais significativas, atingindo cerca de 38,8% do número de empresas e 49,6% do valor da dívida correspondente ao subconjunto de devedores ora em questão;
Segue-se o grupo que engloba o comércio, por grosso e a retalho, bem como restaurantes e hotéis, abrangendo 16,4% do número de empresas e 14,1% dos valores em dívida (cf. o ponto 12.8.4).
10 - Permanecem dívidas por parte do SPA, relevadas na rubrica "Contribuintes - Sector público administrativo", cujo saldo de balanço era de cerca de 1,9 milhões de contos, tendo-se registado um decréscimo de (-) 24,4%, quando em comparação com a média de cerca de 2,5 milhões de contos registada nos exercícios antecedentes. Se a existência desta situação já se afigura anómala, a confirmação de que também se verificaram neste sector acordos ao abrigo do DL n.º 124/96, de 10 de Agosto, também não releva da normalidade que deve nortear o cumprimento das obrigações contributivas por parte dos serviços públicos (cf. o ponto 12.8.5).
11 - No que respeita a acordos de regularização de dívida, em 1998, pode inferir-se que:
O montante arrecadado, correspondente ao Decreto-Lei n.º 124/96, ascendeu a 12,2 milhões de contos, num total de 19,8 milhões de contos;
Registaram-se crescimentos apreciáveis, em relação a 1997, dos montantes arrecadados ao abrigo dos DL n.os 52/88 (90,7%), 411/91 (128,1%) e 124/96 (66,3%), os quais foram responsáveis por 99% das verbas arrecadadas no ano;
O ratio de cobrança em relação ao valor médio no ano das dívidas tituladas por acordo, não sofreu grande oscilação, pois passou de 14,7% em 1997, para 15,5% em 1998;
Os débitos de juros de acordos têm vindo a decrescer, tendo sido de 37,2 milhões de contos em 1998, quando, por exemplo em 1994, eram de 564,8 milhões de contos, o que, podendo prefigurar maior eficácia nas cobranças, indicia, no entanto, uma política de omissão e perdão de juros como alavanca para a recuperação de créditos (cf. o ponto 12.8.6.1).
12 - No que concerne à rescisão de acordos no âmbito de DL n.º 124/96, de 10 de Agosto, de acordo com os dados disponibilizados, pode concluir-se o seguinte:
Os acordos rescindidos em 1998, incluídos no universo mais amplo das empresas em situação de incumprimento, diziam respeito a 3640 empresas, envolvendo um capital acordado de 16,1 milhões de contos, o que correspondia a uma dívida média de cerca de 4,4 milhares de contos;
Destas 3640 empresas, 3245 tinham sido objecto de processo para execução fiscal, devendo registar-se que, em grande parte dos SSR, a totalidade dos processos tinha transitado para execução fiscal, com excepção, no contexto dos valores distritais disponíveis dos SSR de Vila Real e de Lisboa;
Neste domínio, o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo apresenta os números mais significativos, pois neste caso constavam 1843 empresas (50,6% do total) e a dívida consolidada era de 8,7 milhões de contos (41,2% do total da dívida), embora só tenham transitado para execução fiscal 1147 processos;
No que se refere ao CRSS do Norte, apesar de um número muito menor de empresas (934), a dívida que lhes estava subjacente atingia quase o mesmo valor, ou seja, 7,3 milhões de contos (cf. o ponto 12.8.6.2.1).
13 - A alienação de créditos, figura prevista no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, no que respeita aos processos deferidos em 1998, correspondia a cinco contribuintes, a um capital de 5995 milhares de contos, e a um perdão de juros no montante de 21 996 milhares de contos, mas a uma dívida acordada de apenas 645 milhares de contos, implicando uma recuperação efectiva de 618 milhares de contos, o que atesta a baixa taxa de recuperação nesta modalidade (cf. o ponto 12.8.6.3).
14 - Quanto às retenções de contribuições, ao abrigo do artigo 11.º do DL n.º 411/91, de 17 de Outubro, nota-se uma acentuada perda de relevância do instrumento ora em causa, pois, se em 1996 ainda tinham sido arrecadados cerca de 2595 milhares de contos, no exercício ora em análise apenas foram percebidos 686 milhares de contos (cf. o ponto 12.8.6.4.1).
15 - Quanto à dívida participada para efeitos de execução fiscal, que já tinha registado uma quebra acentuada no exercício de 1997, indicia uma nova e acentuada perda de importância deste instrumento, em termos de cobranças efectivas, pois estas passaram de cerca de 20,7 milhões de contos, em 1996, para cerca de 6,8 milhões de contos em 1998 (cf. o ponto 12.8.6.4.2).
16 - As circulares normativas do IGFSS, tendo por objectivo o "Saneamento financeiro das contas de contribuintes", visam atingir os saldos de contribuintes, de reduzido valor, que se mantenham por mais do que um certo período sem alteração, podendo originar um custo desproporcionado para o sistema, conduziram a um saneamento de saldos de, pelo menos, cerca de 384 000 contos, merecendo relevo o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, quando refere que não foi possível implementar a regularização de saldos prevista nas circulares em questão (cf. o ponto 12.8.7.1).
17 - Embora os elementos disponíveis mereçam reservas, pode referir-se que o valor total da dívida implicada nos processos de falências decretadas em 1998 é de, pelo menos, 22,2 milhões de contos, na sua maior parte correspondente a juros. Por outro lado, o valor creditado no ano por anulação de dívida foi superior a 3,5 milhões de contos (cf. o ponto 12.8.7.2).
18 - A adequada avaliação das situações associadas à dívida de contribuintes continua a ter como estrangulamento essencial a qualidade do sistema de informação, o qual enferma de consideráveis lacunas e contradições, pelo que a reforma em curso deve debelar, no mais curto prazo, a situação descrita, dada a importância de que esta matéria se reveste.
8) Outras dívidas à segurança social:
1 - Para além dos contribuintes em dívida, os balanços das CSS apresentam outros créditos sobre terceiros classificados como de curto prazo, os quais atingiram um valor de cerca de 89,9 milhões de contos, incluindo a rubrica "Outros devedores" (7,6 milhões de contos), tendo crescido de 1997 para 1998 cerca de 15% (cf. o ponto 12.9).
2 - O valor mais significativo, em 1998 e anos anteriores, diz respeito à rubrica "Devedores por financiamento e comparticipações do OE" (47,8 milhões de contos), onde se destaca, no entanto, o valor de 17,8 milhões de contos, relativo a despesas com acção médico-social, efectuadas pela Caixa de Previdência dos Telefones, que envolve uma questão institucional de quase 20 anos, atendendo à existência de um despacho interno conjunto de Março de 1981, dos então Secretários de Estado da Segurança Social e da Saúde, determinando que estes valores fossem liquidados pelos Serviços Médico-Sociais através do OE, nos termos do protocolo assinado entre as duas partes, que não foi cumprido. Por consequência, mantém-se no balanço um valor que, além de ser incorrectamente considerado como de curto prazo, tem subjacente um problema pendente de resolução, recomendando o Tribunal que se ultrapasse a situação em causa (cf. o ponto 12.9.1).
3 - A persistência de elevados saldos na rubrica "Devedores por prestações a repor ou a reembolsar" tem sido um dos problemas não resolvidos por parte do sistema. Tratam-se de dívidas de beneficiários relativas a prestações inadequadamente processadas e pagas no todo ou em parte, desencadeando um processo administrativo que conduz à emissão das denominadas "notas de reposição". Grande parte dos referidos documentos diz principalmente respeito a subsídios de desemprego, mas também a subsídios de doença, tendo origem em problemas de tratamento administrativo e contabilístico das informações relevantes, que urge ultrapassar (cf. o ponto 12.9.2).
9) Outros devedores e credores:
Como matéria recorrente, as rubricas, de natureza residual, "Outros devedores" e "Outros credores", inscritas no balanço de 1998, por 7,6 e 6,5 milhões de contos, respectivamente, têm subjacentes uma extrema variedade de situações, as quais, apesar de classificadas como dívidas de curto prazo, apresentam, em parte, singular antiguidade, pelo que têm merecido constante atenção em sede de parecer e afectam a imagem verdadeira e apropriada da situação financeira que as demonstrações financeiras devem reflectir. Analisados os casos considerados como mais significativos, que, em "Outros devedores" e "Outros credores", explicam 92% dos respectivos saldos de balanço, constata-se uma certa inércia na resolução de alguns dos casos pendentes há vários anos (cf. os pontos 12.10.1 e 12.10.2).
O Tribunal recomenda:
a) Deveriam ser definidas pelo IGFSS normas precisas de contabilização em relação às operações consideradas como de frequência mais generalizada, por forma a permitir uma maior uniformidade de critérios de instituição para instituição, designadamente quanto à sua classificação por prazos;
b) O relatório anexo às contas deveria evidenciar e justificar as situações mais significativas que se vêm arrastando por factores de natureza institucional no relacionamento com entidades exteriores ao sistema;
c) Quanto aos saldos que apresentam as mesmas características dos anteriores em termos de antiguidade, mas intrínsecos ao sistema, ou que, mesmo não o sendo, justifiquem essa medida, deveriam ser estabelecidos critérios objectivos de saneamento e regularização, evitando um empolamento recorrente dos saldos apresentados, criando simultaneamente normas de prevenção e controlo que evitem o avolumar e generalizar destas situações.
10) Património financeiro e imobiliário da segurança social:
1 - Quanto ao património financeiro, apesar de formalmente não fazer parte do sistema de segurança social, nem consolidar com este, no que respeita às contas, assume-se, de forma simplista e a exemplo de anteriores pareceres, que o valor dos investimentos financeiros da segurança social corresponde ao capital próprio do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, o qual, no final de 1998, atingiu o montante de 334,3 milhões de contos, em grande parte devido às transferências do IGFSS, que totalizaram cerca de 115,5 milhões de contos, bem como aos resultados do próprio FEFSS (11,3 milhões de contos) (cf. o ponto 12.11.1).
2 - As aplicações do FEFSS em valores mobiliários aumentaram, relativamente a 1997, cerca de 116,9%, ou seja, 146,7 milhões de contos, cifrando-se, no final de 1998, em 272,2 milhões de contos. Por sua vez, no domínio dos investimentos financeiros em imóveis, o património do FEFSS estava registado por cerca de 2,2 milhões de contos, devendo, no entanto, entrar-se em linha de conta com o saldo da rubrica do passivo "Fornecedores de imobilizado - C/c", que constitui uma responsabilidade associada à aquisição dos imóveis em questão (cf. o ponto 12.11.1).
3 - Quanto ao património imobiliário, o valor dos activos inscritos nas rubricas "Terrenos e recursos naturais" e "Edifícios e outras construções" da CSS/98, atingem o valor bruto de 26,4 milhões de contos, destacando-se os acréscimos no ano resultantes de aquisições, cerca 2 milhões de contos, bem como regularizações por transferência da rubrica "Obras em curso" (1,3 milhões de contos) (cf. o ponto 12.11.2).
4 - A maior parte da alienação de imóveis, no valor contabilístico de 94,3 milhares de contos, com ganhos de 2434,3 milhares de contos, totalizando 2528,6 milhares de contos, valor incluído no apuramento destinado ao FEFSS, concentrou-se no distrito de Lisboa (79%), seguindo-se Setúbal (6,2%) e Porto (5,5%). O distrito de Setúbal foi o único que registou crescimento relativamente ao exercício transacto. Nesta área, em 1998, foram ainda apurados a favor do FEFSS 355,4 milhares de contos, que não estão inscritos na CEO, mas relevados no balanço, do lado do activo, na rubrica "Outros devedores", os quais dizem respeito à alienação ao Conselho Nacional da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses - Intersindical Nacional (CGTP-IN) das instalações que esta organização tinha arrendadas desde Abril de 1987. O referido valor será pago em 300 prestações mensais, vencendo juros com base na taxa LISBOR a 6 meses (cf. os pontos 12.10.1 e 12.11.3).
Lisboa e Sala de Sessões do Tribunal de Contas, 29 de Junho de 2000. - Alfredo José de Sousa, presidente (com declaração de voto igual à do conselheiro Freitas Pereira) - João Pinto Ribeiro, relator (com declaração de voto em anexo) - Manuel Raminhos Alves de Melo, relator - José Alves Cardoso, relator - Manuel Henrique de Freitas Pereira, relator (com a declaração de voto em anexo) - António José Avérous Mira Crespo - José de Oliveira Moita - José Luís Silva Teixeira - José Luís Pinto de Almeida - Manuel Marques Ferreira (com declaração de voto anexa e elaborada pelo Exmo. Conselheiro Freitas Pereira) - José Faustino de Sousa - Adelino Ribeiro Gonçalves - Manuel Cruz Pestana de Gouveia - Carlos Alberto Lourenço Morais Antunes (com declaração de voto anexa, elaborada pelo Exmo. Conselheiro Freitas Pereira) - Alípio Duarte Calheiros - Alfredo Jaime Menéres Correira Barbosa - Carlos Manuel Botelheiro Moreno. - Fui presente, Nuno Lobo Ferreira.
Declaração de voto
Votamos favoravelmente o parecer mas não concordamos com as considerações e a conclusão relativa à contabilização das receitas do IVA, na medida em que dada a própria morfologia e modo de funcionamento deste imposto - que é um imposto geral sobre o consumo, de pagamento fraccionado ao longo do circuito económico, equivalente a um imposto único sobre o retalhista e respeitando o princípio da tributação no território de destino - a receita do IVA não pode deixar de ser líquida dos reembolsos a que haja lugar nos termos do artigo 22.º do respectivo Código e isso não contraria, nem na letra nem no espírito, qualquer regra orçamental definida na Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
Alfredo José de Sousa - João Pinto Ribeiro - Manuel Henrique de Freitas Pereira - Manuel Marques Ferreira - Carlos Alberto Lourenço Morais Antunes.
VOLUME II
Nota introdutória
No presente parecer, que tem uma estrutura idêntica à do ano anterior, reflectindo o conteúdo genérico previsto no artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, para além da análise habitual relativa ao processo orçamental e à execução global do orçamento da receita e da despesa, salienta-se de seguida, alguns dos aspectos relevantes dos seus diversos capítulos.
No que concerne à execução orçamental da receita, foram realizadas análises de âmbito genérico sobre o modelo de contabilização das receitas orçamentais na Conta Geral do Estado e sobre o registo da movimentação na tesouraria do Estado através da Contabilidade do Tesouro, relativamente à actividade desenvolvida pelas Direcções-Gerais do Orçamento, dos Impostos, do Tesouro e das Alfândegas e Impostos Especiais sobre o Consumo.
Para complementar e aprofundar as análises de âmbito genérico foram realizadas auditorias a aspectos específicos da actuação de algumas destas entidades, tendo em vista a avaliação do controlo interno exercido para assegurar a correcção, fiabilidade e consistência das operações efectuadas.
Estas auditorias incidiram sobre o apuramento de receitas orçamentais no âmbito da Contabilidade do Tesouro e no âmbito dos serviços administradores do imposto sobre o rendimento, a actividade desenvolvida pela Alfândega do Jardim do Tabaco e o sistema de reembolsos de imposto sobre o valor acrescentado.
No que respeita à receita cessante, a análise efectuada incidiu sobre o apuramento da despesa fiscal para 1998, o cumprimento do disposto na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, quanto à publicitação e fundamentação dos actos administrativos que impliquem perda de receita fiscal e sobre os resultados das auditorias realizadas à Direcção-Geral dos Impostos, no âmbito dos benefícios concedidos ao abrigo do artigo 49.º-A do Estatuto dos Benefícios Fiscais e às contas poupança-habitação.
No campo da despesa, para além das habituais acções de verificação, foram realizadas várias auditorias, dentro da preocupação de dar continuidade ao esforço que tem vindo a desenvolver-se no sentido do levantamento e acompanhamento do sistema de concessão de subsídios e outras formas de apoio, directo ou indirecto, por parte do Estado [artigo 41.º, n.º 1, alínea h), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto] e tendo em conta a sua dimensão financeira e o grau de risco envolvido.
Nessas auditorias, que incidiram sobre os apoios concedidos no âmbito SAJE (Sistema de Apoios a Jovens Empresários), do PROCOM (Programa de Modernização do Comércio) e do Programa "Promoção do Livro", a cargo do Instituto Português do Livro e das Bibliotecas, para além dos tradicionais aspectos de legalidade, apreciou-se a regularidade e correcção económica e financeira da atribuição e pagamento dos apoios e o sistema de acompanhamento e controlo instituído, tendo-se também procurado averiguar, junto de alguns beneficiários, determinados aspectos relacionados com a eficácia dos apoios concedidos.
Foi ainda desenvolvida uma auditoria junto da Direcção-Geral do Tesouro e da Direcção Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais sobre as despesas relacionadas com activos financeiros (empréstimos e outras operações), bem como sobre a transferência de verbas orçamentais (saldos de dotações do capítulo 60 do orçamento do Ministério das Finanças) para operações de tesouraria e a sua afectação posterior, dada as repercussões no valor do défice orçamental.
O capítulo IV, relativo aos Investimentos do Plano e integrado no presente parecer nos termos do disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, inclui a análise da execução financeira global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central e ainda as sínteses dos relatórios da "Auditoria de sistemas no âmbito do planeamento e acompanhamento do PIDDAC" e da "Auditoria de gestão no sector da Educação - PIDDAC (instalações para o ensino básico e secundário) especialmente direccionada aos trabalhos a mais".
Relativamente à primeira das mencionadas auditorias, foram considerados os anos de 1997 a 1999, com especial enfoque nos procedimentos de planeamento e acompanhamento do PIDDAC/98. No que respeita à segunda, visou-se a análise das acções de execução física e financeira do Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário", no período compreendido entre 1990 e 1998, e a determinação das causas e efeitos da realização de trabalhos a mais.
No capítulo da dívida pública, para além da análise dos factores determinantes da evolução da dívida directa do Estado (interna e externa) e dos encargos a ela associados, bem como da dívida garantida, designadamente a prestação de garantias pelo Estado e a evolução das responsabilidades daí decorrentes, continua a assumir particular ênfase a análise da aplicação do produto dos empréstimos, com especial incidência nas situações contempladas nos artigos 55.º e 56.º da Lei do Orçamento, relativamente às quais se continua a verificar a sistemática violação quer da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado quer da própria Constituição, com importantes implicações na transparência e rigor das contas públicas.
Como se tem vindo a assinalar em pareceres de anos precedentes, na medida em que a inventariação do Património do Estado não se encontra ainda concluída e a Conta Geral do Estado continua a não ser acompanhada de um balanço entre valores activos e passivos, a análise que se tem vindo a desenvolver circunscreve-se a uma actividade de acompanhamento da evolução do seu património financeiro, tendo em conta as disposições legais aplicáveis, em particular a Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, e artigo 4.º da Lei n.º 14/96, de 20 de Abril. Tal actividade, inicialmente limitada aos activos geridos pelos serviços do Ministério das Finanças com competências específicas nesta matéria, tem vindo a estender-se desde 1993 a outros fundos e serviços públicos, tendo por base a informação proporcionada por instruções emitidas pelo Tribunal nos termos da sua Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção, de 17 de Janeiro de 1994.
No presente parecer, a análise dos activos geridos por estes organismos, embora continue a não assegurar a cobertura exaustiva do património financeiro do sector, abrangeu, para além dos serviços integrados no Subsector Estado, 77 serviços e fundos autónomos. Relativamente ao ano de 1998, prosseguiram as acções de acompanhamento, iniciadas em anos anteriores, relacionadas com a execução dos contratos celebrados pelo Estado referentes ao saneamento financeiro da LISNAVE e à cessão de créditos sobre a TORRALTA. Em particular, e em relação à TORRALTA, é de salientar a elaboração de uma relatório intercalar sobre a execução do respectivo contrato pelo grupo ad hoc que, como se referiu no parecer anterior, foi constituído com aquela finalidade por deliberação do Tribunal em sessão da 2.ª Secção, de 29 de Outubro de 1998. No exercício em causa, continuou a analisar-se a função que a PARTEST tem vindo a assumir nos processos de privatização à luz das leis aplicáveis.
A análise das operações de tesouraria foi desenvolvida através de uma auditoria realizada na Direcção-Geral do Tesouro, tendo como objectivo avaliar a fiabilidade e consistência da movimentação verificada na tesouraria do Estado e registada na Contabilidade do Tesouro como não estando sujeita à disciplina do Orçamento do Estado.
Neste âmbito foram analisadas as contas relativas à aplicação dos recursos disponíveis, ao produto da venda de bens em processos de execução fiscal, aos valores recebidos numa tesouraria por conta de outras, aos recursos próprios da Comissão das Comunidades Europeias, às operações de regularização da escrita orçamental, às operações de amoedação, aos títulos de anulação, à antecipação de receitas, a mais-valias e às verbas comunitárias cativas para o Orçamento do Estado.
Procedeu-se ainda à análise dos documentos elaborados pelas Direcções-Gerais do Orçamento e do Tesouro, para efeito do balanço de tesouraria.
A análise efectuada às operações de encerramento da Conta incidiu, na área da despesa, sobre a retroação a 1998, de reposições efectuadas em 1999, e no âmbito da receita, sobre a transferência de saldos de receitas consignadas e sobre as necessidades de financiamento do défice orçamental, bem como à discriminação dos saldos em documentos (receitas em dívida) e em disponibilidades na tesouraria do Estado.
A Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, no seu artigo 41.º, alíneas d) e i), contempla respectivamente, a análise dos fluxos entre o Orçamento do Estado e o Sector Empresarial do Estado e com a União Europeia (UE), pelo que se prossegue no presente parecer a análise desses fluxos, iniciada no ano anterior.
O capítulo relativo aos fluxos financeiros com a União Europeia integra a análise de determinadas contribuições financeiras para o orçamento comunitário e uma análise global dos fluxos financeiros oriundos da UE no âmbito do QCA II, do Fundo de Coesão e do FEOGA - Garantia, tendo por base o horizonte temporal 1994-1999, com particular incidência na execução financeira de 1998. A avaliação da execução financeira global do QCA só é perceptível se visualizada no horizonte temporal do quadro estratégico em que se integra (Plano de Desenvolvimento Regional - PDR, 1994-1999), razão por que foi este o período considerado para a análise global dos referidos fluxos. Este capítulo integra ainda a síntese do relatório de auditoria ao "Sistema de gestão e avaliação do controlo interno no âmbito do IFOP", no período 1994-1998.
A conta da segurança social (CSS), como vem sendo norma, foi abordada sob o ponto de vista da execução do orçamento que lhe está subjacente, nomeadamente quanto ao financiamento dos regimes e da acção social, dando, por outro lado, realce à evolução das principais receitas e despesas, como sejam as pensões de reforma, sem esquecer o enquadramento orçamental e o método contabilístico.
Em termos de inovação temática, destaca-se o tratamento conferido aos subsídios a IPSS com acordos de cooperação, matéria de crescente significância financeira no sector. Por outro lado, procurou desenvolver-se e clarificar-se o impacte das políticas de emprego e formação profissional nas CSS. Numa óptica mais restrita, isto é, de pendor organizacional e administrativo, salientou-se o problema das prestações indevidas e da emissão de notas de reposição. Em termos de matérias recorrentes, deve notar-se a atenção especial que, mais uma vez, mereceu o problema da dívida de contribuintes, cujo tratamento se reveste de alguma dificuldade, tendo em atenção algumas deficiências e incoerências do sistema de informação implantado.
Os trabalhos preparatórios específicos para a elaboração deste capítulo foram articulados com a fase preliminar de auditoria direccionada para os sistemas de controlo interno no que respeita a subsídios a IPSS. Foram igualmente aproveitadas as experiências e os juízos de valor formulados na "Auditoria aos Sistemas de Atribuição e Controlo do Rendimento Mínimo Garantido".
No presente parecer continua-se a observar o princípio do contraditório, tendo o Tribunal tido nas devidas contas as respostas das entidades às questões por si formuladas, de que se inserem extractos ao longo do relatório, e que se apresentam na íntegra, no volume III - Anexos, nos termos do n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91.
I - Processo orçamental
1.1 - Lei do Orçamento
A Lei do Orçamento do Estado para 1998, Lei n.º 127-B/97, foi aprovada pela Assembleia da República em 14 de Novembro de 1997, tendo sido publicada no 2.º suplemento ao Diário da República, de 20 de Dezembro de 1997, cuja distribuição ocorreu a 24 de Dezembro. Nos termos da referida lei, o Orçamento entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 1998.
Na fase final da execução orçamental, através da Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro, foi alterada a redacção dos artigos 6.º (Alterações orçamentais) e 70.º (Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas) e alterado o Orçamento do Estado na parte respeitante aos mapas I a IV e XI.
1.2 - Decreto de execução orçamental
O artigo 16.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (LEOE), dispõe que "o Governo deve tomar as medidas necessárias para que o Orçamento do Estado possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina, devendo, no exercício do poder de execução orçamental, aprovar os decretos-leis contendo as disposições necessárias a tal execução, sem prejuízo da imediata aplicação das normas da lei do orçamento que sejam directamente exequíveis [...]".
Não obstante o conteúdo deste preceito legal, o decreto de execução orçamental para o ano de 1998 - Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril - foi mais uma vez publicado vários meses após a entrada em vigor do Orçamento. A produção de efeitos deste diploma, nos termos do seu artigo 38.º foi, no entanto, retroagida a 1 de Janeiro, ou seja, à data da entrada em vigor da Lei do Orçamento.
Das normas que mais directamente respeitam à disciplina orçamental destacam-se:
a) Aplicação do novo regime de administração financeira do Estado. - A transição para o novo regime da administração financeira do Estado, para todos os serviços e organismos da Administração Pública, qualquer que seja o seu grau de autonomia, foi estabelecida pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
Para o ano de 1998, o decreto de execução orçamental manteve normas idênticas às de anos anteriores, salientando-se:
Os serviços e organismos transitarão para o novo regime à medida que forem reunindo as condições adequadas, mediante despacho conjunto dos Ministros da tutela e das Finanças, sob proposta do director-geral do Orçamento;
Os serviços e organismos abrangidos pela transição deverão contabilizar todos os movimentos efectuados de acordo com as normas do Decreto-Lei n.º 155/92;
Relativamente aos demais serviços e organismos da Administração Pública não abrangidos pela transição foram mantidas em vigor as normas dos diplomas revogados pelo n.º 1 do artigo 57.º do Decreto-Lei n.º 155/92.
O novo regime, que se caracteriza pela realização das despesas através do SIC - Sistema de Informação Contabilístico (ver nota 1), abrange um conjunto limitado de serviços e organismos, embora se tenha verificado que o número de serviços integrados durante o ano de 1998 foi superior ao dos até então integrados, conforme se analisa no capítulo III.
b) Informação a prestar pelos fundos e serviços autónomos. - Tal como no ano anterior, o artigo 31.º do decreto de execução orçamental contém normas sobre a remessa periódica de elementos informativos pelos fundos e serviços autónomos, nomeadamente sobre os seguintes aspectos:
Saldos de depósitos ou de outras aplicações financeiras, a comunicar mensalmente à DGT e à DGO;
Operações de financiamento realizadas, nomeadamente empréstimos e amortizações efectuadas, bem como as previstas até final do ano, a remeter trimestralmente ao IGCP e à DGO;
Situação da dívida e dos activos expressos em títulos da dívida pública, a remeter às delegações da DGO, nos termos a definir por esta Direcção-Geral;
Mapas e relatórios de execução orçamental e previsões, a remeter trimestralmente à DGO, ou mensalmente tratando-se de fundos e serviços autónomos com orçamento superior a 10 milhões de contos:
Contas de execução orçamental, onde constem os compromissos assumidos, os processamentos efectuados e os montantes pagos, e relatório de execução orçamental elaborado pelo competente órgão fiscalizador ou, na sua falta, pelo órgão de gestão. No caso de organismos com contabilidade patrimonial e orçamento superior a 10 milhões de contos, também os balancetes que evidenciem as contas da classe de terceiros;
Previsão actualizada da execução orçamental até final do ano;
Contas de gerência, a remeter às delegações da DGO, até 15 de Maio do ano seguinte àquele a que respeitam;
Outros elementos que possam ser solicitados pela DGO.
Os elementos referidos abrangem uma ampla informação, para o controlo financeiro dos fundos e serviços autónomos, sobretudo através da DGO, e para a consolidação periódica dos dados relativos a esse subsector. Em caso de incumprimento quanto aos prazos para a remessa e das normas relativas às requisições de fundos, o n.º 4 do artigo 8.º do decreto de execução orçamental, tal como no ano anterior, estabeleceu que as requisições de fundos poderiam não ser totalmente autorizadas pelas delegações da DGO (ver nota 2).
c) Informação a fornecer pelos municípios e Regiões Autónomas e pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social. - Também, com o fim de permitir uma informação consolidada do conjunto do Sector Público Administrativo, os municípios e as Regiões Autónomas devem remeter à DGO os seus orçamentos, contas trimestrais e contas anuais, nos 30 dias subsequentes, respectivamente, à sua aprovação e ao período a que respeitam, bem como informação sobre a dívida contraída e sobre os activos expressos em títulos da dívida pública.
Com o mesmo objectivo, deve o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social remeter mensalmente à DGO os elementos referentes à execução financeira da segurança social.
d) Regime duodecimal. - À semelhança de anos anteriores, não foram sujeitas ao regime duodecimal as dotações orçamentais referentes ao seguinte:
A encargos com instalações, comunicações, locação de bens, seguros e encargos da dívida pública;
A despesas de capital e despesas com compensação em receita comunitária inscritas no capítulo 50;
Relativas às importâncias resultantes de reforços e inscrições;
A despesas com compensação em receita, incluindo contas de ordem;
Com valor anual não superior a 300 contos.
Igualmente, continuaram a não estar sujeitas ao regime duodecimal as dotações inscritas nalguns capítulos do orçamento do Ministério das Finanças (dotações para pensões e reformas, despesas excepcionais, recursos próprios comunitários) e do Ministério dos Negócios Estrangeiros (dotações relativas a encargos comuns com relações externas). Continuaram também a estar excluídas do regime duodecimal, embora com um regime semelhante, visto que implicam processamentos mensais, as remunerações certas e permanentes, o adicional à remuneração e segurança social.
Este regime abrange assim, essencialmente, apenas as dotações para aquisição de bens e serviços correntes (com as excepções acima referidas). De notar que mesmo em relação às dotações sujeitas ao regime duodecimal, os respectivos duodécimos podem ser antecipados, total ou parcialmente.
A eficácia do regime duodecimal é assim bastante restrita, nomeadamente quanto a evitar a requisição antecipada de verbas em relação à data da realização das correspondentes despesas, com prejuízo para a tesouraria do Estado.
Refira-se a este propósito que o decreto de execução orçamental manteve as normas relativas à obrigação da requisição, pelos serviços com autonomia administrativa ou autonomia administrativa e financeira, apenas dos fundos indispensáveis às suas actividades, podendo no caso dos serviços e fundos autónomos ser cativadas as transferências correntes e de capital, com excepção das dotações com compensação em receita e as incluídas no capítulo 50, quando a sua "[...] execução orçamental ou as auditorias do Ministério das Finanças não demonstrarem a necessidade da utilização integral daquele financiamento".
e) Fundos de maneio e fundos permanentes. - Tal como em anos anteriores, os fundos de maneio a que se refere o artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, para os serviços integrados no SIC, puderam ser constituídos em 1998 por um valor a definir pelos dirigentes dos serviços e organismos, tendo em conta, nos termos do referido artigo, o princípio de unidade de tesouraria e o objectivo de satisfazer as necessidades inadiáveis dos serviços, sendo a sua liquidação obrigatoriamente efectuada até 31 de Janeiro do ano seguinte àquele a que respeitam.
Nos serviços que permaneceram no antigo regime, a constituição de fundos permanentes para a realização de despesas de pequeno montante que excedam um duodécimo por rubrica, com excepção das referentes a pessoal, continuou dependente da autorização do respectivo ministro, com a concordância do Ministro das Finanças, devendo os saldos que porventura se verifiquem no final do ano económico ser repostos nos cofres do Estado até 14 de Fevereiro do ano seguinte.
Como tem sido referido em anteriores pareceres, verificam-se, assim, duas realidades distintas consoante os serviços permaneçam no antigo ou tenham transitado para o novo regime, situação que deverá ser revista.
f) Reposições. - Para os serviços que transitaram para o novo regime, o decreto de execução orçamental manteve em vigor o conteúdo do normativo do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, diploma entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
Assim, a retroacção de reposições ao ano da realização da despesa quando indispensável ao acerto das respectivas autorizações e pagamentos e a correcção por estorno de reposições não abatidas para abatidas, no caso de se verificar excessos de pagamentos que não seja possível regularizar de outra forma, não previstas no enquadramento legal do novo regime de administração financeira do Estado, continuou a ser possível no ano de 1998, em relação aos serviços que transitaram para esse regime.
O decreto de execução orçamental estabeleceu em 5000$ o montante mínimo para as reposições, uniformizando as disposições legais aplicáveis aos serviços que se mantêm no antigo regime e aos que transitaram para o novo regime.
(nota 1) Cf. os artigos 17.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 155/92.
(nota 2) Nos termos desta disposição, o despacho n.º 9464/98, de 5 de Maio, do Secretário de Estado do Orçamento (publicado no DR, 2.ª série, de 4 de Junho), "para pôr fim aos manifestos atrasos" veio determinar a suspensão pela DGO do expediente relativo aos serviços em falta, nomeadamente de requisição de fundos excepto para despesas de pessoal, até que o incumprimento fosse sanado.
1.3 - Alterações orçamentais
A Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado define, no seu artigo 20.º, o regime das alterações orçamentais, especificando as que necessitam de autorização da Assembleia da República e as que se enquadram na área da competência do Governo, encontrando-se estas reguladas pelo Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril.
Além disso, e à semelhança de anos anteriores, a Assembleia da República através do disposto no artigo 6.º da Lei do Orçamento do Estado, autorizou o Governo, em situações definidas, a proceder a várias alterações orçamentais, independentemente da sua classificação orgânica e ou funcional.
Os Serviços de Apoio do Tribunal de Contas procederam, como habitualmente, à análise e registo das alterações orçamentais que foram sendo efectuadas, tendo em vista a sua apreciação e confronto com os valores apresentados na Conta.
Refira-se que, nos termos do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, a relação das alterações orçamentais autorizadas em cada trimestre são enviadas ao Tribunal até ao fim do mês seguinte, a que respeitam, "[...] com excepção das referentes ao último trimestre de cada ano, as quais são remetidas conjuntamente com a Conta Geral do Estado", que tem vindo a ser recebida no final do ano seguinte.
Conforme já se referiu em anteriores pareceres, para permitir atempadamente a conferência das alterações orçamentais e a confrontação com os valores da Conta, torna-se necessário que as alterações do último trimestre sejam recebidas até ao final do semestre seguinte. Assim, tem sido solicitada aos serviços da DGO o envio da relação das alterações do 4.º trimestre, antes de recebida a Conta.
1.3.1 - Alterações que modificaram o total da despesa orçamentada (e da receita prevista) (mapas anexos n.os 1-A e 1-B)
O total aprovado pelo Orçamento do Estado para a realização de despesas (e o total da receita prevista para o seu financiamento), no montante de 10 147 350 054 contos, foi durante a execução orçamental elevado em 228 305 635 contos, o que representa um acréscimo de 2,25%.
Esse aumento foi devido, quase exclusivamente, à abertura de créditos especiais pelo Governo, que representaram 95,7% (218,5 milhões de contos), tendo as alterações resultantes da Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro (que alterou a Lei do Orçamento para 1998) representado 4,3% (9,8 milhões de contos). Essas alterações, que aumentaram as dotações para a despesa efectiva (isto é, excluindo a amortização de dívida), tiveram como contrapartida um acréscimo equivalente nos valores previstos no Orçamento do Estado para a receita, distribuído por vários capítulos da classificação económica (excluindo os passivos financeiros).
1.3.2 - Alterações que modificaram o total da despesa prevista para cada um dos ministérios sem terem alterado o montante global da despesa orçamentada (mapa anexo n.º 2).
Ao longo da execução orçamental o Governo procedeu a transferências de verbas, alterando a repartição inicialmente prevista pelos vários ministérios, no uso de competência própria ou por autorização da Assembleia da República. Estão neste caso as alterações decorrentes de:
Distribuição da dotação provisional inscrita no orçamento do Ministério das Finanças, conforme o n.º 4 do artigo 20.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, para fazer face a despesas não previstas e inadiáveis;
Transferências de verbas previstas no artigo 6.º da Lei do Orçamento.
a) Dotação provisional. - Para fazer face a despesas não previstas e inadiáveis foi inicialmente orçamentado 161,6 milhões de contos (156,6 milhões de contos para despesas correntes e 5 milhões para despesas de capital).
Pela Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro (que alterou a Lei do Orçamento), a dotação para fazer face a despesas correntes foi reforçada em aproximadamente 15,4 milhões de contos, passando as dotações provisionais, no seu conjunto, a totalizar cerca de 177 milhões de contos (mais 10 milhões de contos que no ano anterior).
Também no final do ano, a dotação destinada a despesas correntes foi reduzida em 11,1 milhões de contos para dar contrapartida ao reforço de igual montante da dotação para despesas de capital, passando cada uma delas a ascender a, respectivamente, 160,9 milhões de contos e 16,1 milhões de contos.
O montante utilizado da dotação provisional, no seu conjunto, foi de 176 924 066 contos (160 836 279 contos para despesas correntes e 16 087 787 contos para despesas de capital), o que representou a utilização quase total dessa dotação.
Em termos globais, a dotação provisional foi utilizada para o reforço das dotações de quase todos os ministérios, sendo no entanto de destacar os Ministérios da Educação (32,5%), das Finanças (28,7%), da Saúde (7,1%) e da Defesa Nacional (6,5%) os quais, em conjunto, beneficiaram, aproximadamente, de 74,8% do total da dotação distribuída.
Refira-se que o reforço das dotações para despesas com o pessoal (cerca de 95 milhões de contos) representou aproximadamente 53,7% da dotação provisional utilizada.
b) Alterações orçamentais ao abrigo do artigo 6.º da Lei do Orçamento. - Ao abrigo do n.º 1 do artigo 6.º da Lei do Orçamento, que autorizou o Governo a efectuar a transferência das dotações inscritas a favor dos serviços que fossem deslocados do centro para a periferia e de um ministério para outro ou de um departamento para outro dentro do mesmo ministério, ocorreram as seguintes transferências de verbas entre ministérios:
Em termos líquidos (reforços - anulações) verificou-se:
Contos
Encargos Gerais da Nação ... + 931 675
Ministério do Trabalho e da Solidariedade ... + 201 825
Ministério do Ambiente ... - 1 013 500
Ministério da Justiça ... - 120 000
1.3.3 - Alterações que não modificaram o total da despesa prevista para cada ministério
(mapa anexo n.º 3)
Para além de todas as alterações orçamentais atrás referidas, que modificaram o total da despesa inicialmente prevista para cada um dos ministérios e capítulos, o Governo procedeu ainda, ao longo da execução orçamental, a transferências de verbas entre dotações do mesmo departamento ministerial. Apesar de elas se anularem em valor, o montante total daquelas alterações ascendeu a cerca de 428 152 314 contos.
Notando que as relações recebidas pelo Tribunal, para uma mesma rubrica orçamental, se referem a alterações ocorridas durante cada trimestre, pelo que apenas evidenciam o valor líquido das alterações então ocorridas (reforços menos anulações), a proporção entre o valor das alterações orçamentais constantes dessas relações e o orçamento inicial dá, em certa medida, a dimensão das transferências de verbas efectuadas.
Este quociente foi, em termos globais, de 4,2%, variando entre 39,5% (Ministério da Cultura) e 1,1% (Ministério do Trabalho e da Solidariedade).
1.3.4 - Alterações de natureza funcional
(mapa anexo n.º 4)
As alterações referidas nos pontos 1.3.1 e 1.3.2 implicaram, naturalmente, ajustamentos no orçamento da despesa, segundo o critério da classificação funcional, alterando a distribuição inicial constante do mapa III anexo à Lei do Orçamento.
Em valor, os maiores acréscimos verificaram-se nas dotações com as classificações funcionais "4.01 - Operações da dívida pública" (+92 milhões de contos), "2.01 - Educação" (+63,5 milhões de contos), "2.02 - Saúde" (+33,8 milhões de contos) e "1.01 - Serviços gerais da Administração Pública" (+31,9 milhões de contos).
Em termos percentuais, registaram maiores acréscimos a função "2.04 - Habitação e serviços colectivos" (+27,2%), "3.05 - Outras funções económicas" (+19,6%), "3.01 - Agricultura" (+17,5%) e "1.01 - Serviços gerais da Administração Pública" (+12,9%)
1.4 - Conta Geral do Estado (CGE)
O Governo apresentou a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 1998 dentro do prazo previsto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (ver nota 3).
A Conta de 1998 apresenta a estrutura prevista na LEOE. Assim, integram a Conta Geral do Estado para 1998, para além do relatório sobre os resultados da execução orçamental, os mapas enumerados nos artigos 27.º e 29.º da citada lei, bem como os mapas relativos às contas de gerência do Tribunal de Contas (Sede e Secções Regionais dos Açores e da Madeira) de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 1.º da Lei n.º 53/93, de 30 de Julho (ver nota 4), que alterou a Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
De notar, conforme tem sido observado desde o parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1994, que, nos termos da referida disposição legal, a conta da Assembleia da República também deveria integrar a Conta Geral do Estado, o que mais uma vez não aconteceu.
Como consequência da revogação do § 1.º do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 27223, de 21 de Novembro de 1936, e da aprovação da actual estrutura da Conta Geral do Estado, não se encontra expressa a obrigatoriedade de apresentação de um balanço entre valores activos e passivos do Estado, o que, aliás, não era cumprido.
Todavia, tal não significa que o Tribunal de Contas não se deva pronunciar sobre a gestão do património do Estado, pois a tal se encontra vinculado nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Nestes termos, a lacuna existente na LEOE não justifica que a Conta continue a ser incompleta neste domínio, e, consequentemente, subsista uma falta de elementos sobre o património do Estado que o Tribunal tenta superar, desde o parecer de 1989, por recurso a fontes de informação alternativas.
Ouvida a Direcção-Geral do Orçamento sobre o teor deste capítulo, esta, na sua resposta, refere que o mesmo não lhe suscita quaisquer comentários.
(nota 3) Foi recebida pelo Tribunal de Contas em 29 de Dezembro de 1999. De notar que, posteriormente, em 5 de Abril de 2000 foi recebida nova versão do volume II da Conta, que corrige a inicial na parte respeitante às despesas do capítulo 70 - "Recursos próprios comunitários", aumentando o total da despesa do Ministério das Finanças em 2,8 milhões de contos. A operação, realizada no final de 1999, da qual resultou esse acréscimo da despesa, será analisada no capítulo III.
(nota 4) A Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas) prevê igualmente, no seu artigo 113.º, a integração das contas do Tribunal, relativas à execução do Orçamento do Estado, na Conta Geral do Estado.
II - Execução do orçamento da receita
2.1 - Considerações gerais
Prosseguindo a metodologia já encetada em anteriores pareceres sobre a CGE os serviços do Tribunal procederam ao tratamento e análise da informação remetida pelas Direcções-Gerais do Orçamento (DGO), Alfândegas e Impostos Especiais Sobre o Consumo (DGAIEC), Tesouro (DGT) e Impostos (DGCI), que se consubstanciou em balancetes por entidade (direcções de finanças, DGAIEC, serviços do IVA, DGT e serviços do imposto sobre o rendimento), em tabelas modelo 28 destas mesmas entidades e na Contabilidade do Tesouro, por forma a comparar os valores obtidos com os da CGE.
Apesar das recomendações feitas em anteriores pareceres, os serviços da DGCI continuaram a não remeter a informação em suporte magnético, defrontando-se mais uma vez os serviços do Tribunal com dificuldades no tratamento dos suportes papel que, por sua vez foram enviados depois de expirados os prazos fixados pelo Tribunal.
Para além das análises referidas e de que se dará conta nos pontos seguintes, procedeu-se ainda à realização de auditorias à DGT, no âmbito da Contabilidade do Tesouro, à DGCI, no âmbito dos reembolsos do IVA e do controlo interno do serviço administrador de IR, e ao controlo interno da Alfândega do Jardim do Tabaco, constando deste capítulo os aspectos que o Tribunal entendeu assumirem particular relevância para o presente parecer.
Conforme se pode observar pelo que de seguida se descreve, pese embora as recomendações do Tribunal, a Administração Financeira do Estado continua a acusar uma série de disfunções e desarticulação entre os respectivos serviços, com graves implicações na produção de resultados, os quais não podem ser considerados fiáveis.
2.2 - Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC)
A informação relevada na CGE relativa à DGAIEC, consubstancia os valores da receita do Estado apurados pelos seus serviços centrais relativamente aos arrecadados e escriturados pelos serviços periféricos dela dependentes, nomeadamente a Direcção das Alfândegas de Lisboa, alfândegas, delegações aduaneiras e postos aduaneiros, que exercem as funções de caixas do Tesouro (31 em 1998), bem como os relativos aos de toda a restante movimentação de fundos por estas efectuados e registados, como sejam os da cobrança de depósitos dos operadores económicos, receitas destinadas a outros organismos e entrega dos valores arrecadados como depósitos nas contas bancárias do Tesouro.
No âmbito deste ponto foram analisados os seguintes elementos:
Versões finais das tabelas modelo 28 de cada um dos caixas e da DGAIEC, bem como o balancete da DGO relativo a esta entidade;
Diários da Contabilidade do Tesouro relativos às Caixas - DGA, movimentos escriturais e a estornos e regularizações;
Extractos das contas de disponibilidades relativas a bancos - Caixas - DGA;
Extractos de contas de "Terceiros", designadamente receitas aduaneiras sujeitas a liquidação (RASL), DGA - Outros fundos entrados (OFE), valores recebidos por conta da DGA, receitas para a Região Autónoma dos Açores (RAA), receitas para a Região Autónoma da Madeira (RAM), INGA - Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, Fundo de Estabilização Aduaneiro (FEA), CTT - Correios de Portugal, S. A., e DGA - Reembolsos, extractos das contas de "Receita do Estado" dos caixas da DGA;
Mapas anuais, modelos CT 10.1 e CT 10.2, das entradas e saídas de fundos, respectivamente, registados pelos caixas da DGAIEC e comunicados à DGT;
Mapas anuais, modelo CT 11, relativos aos pedidos de movimentos escriturais efectuados pelos caixas da DGAIEC à DGT.
Prosseguindo uma prática já verificada em anos anteriores, toda a informação extraída dos elementos anteriormente referidos foi tratada informaticamente, com recurso a uma base de dados própria, dado que a informação remetida ao Tribunal tem passado a ser feita regularmente através de meios informáticos, o que o Tribunal regista com apreço.
Quanto ao tratamento da informação relativa às operações de tesouraria registadas pela DGT, nomeadamente dos movimentos relacionados com os caixas da DGAIEC, os serviços do Tribunal, a partir dos valores registados nos diários anteriormente referidos, apuraram não só os valores relativos aos movimentos escriturados nas contas pelos diversos caixas como também procederam à sua comparação com os valores constantes dos documentos remetidos com as respectivas contas de gerência.
2.2.1 - Modelo de contabilização das receitas orçamentais
De acordo com as disposições legais previstas na sua lei orgânica, compete à DGAIEC proceder à elaboração da tabela modelo 28 (receita do Estado por cobrar no início e no fim do ano, liquidada, cobrada, anulada, reembolsada e líquida), designada por "tabela aglutinadora" - agregando a totalidade dos valores contabilizados e comunicados, mensalmente, por todos os serviços com funções de caixa do Tesouro de si dependentes - e seu envio à DGO, também mensalmente, cabendo a sua execução à Direcção de Serviços Financeiros. No final do ano, este serviço procede à elaboração da tabela anual, consolidando os valores das referidas tabelas mensais, e remete-a à DGO. Depois de devidamente certificada pela DGO, a DGAIEC remete ao Tribunal de Contas um exemplar daquela tabela.
Refira-se que além do envio da tabela anual em suporte tradicional - papel -, a DGAIEC remeteu ainda em suporte magnético, tal como já foi mencionado, todas as tabelas anuais dos serviços de caixa de si dependentes, bem como a tabela que resultou da agregação dos valores das tabelas anteriormente referidas, produzido pela Direcção de Serviços Financeiros.
Por seu lado cada uma das caixas remeteu ao Tribunal de Contas, com a respectiva conta de responsabilidade, um exemplar da tabela anual.
Os serviços do Tribunal procederam ao confronto dos valores da receita cobrada registados nas tabelas com os escriturados nas respectivas contas de responsabilidade de cada um dos caixas.
Verificaram ainda a coincidência ou não entre os valores correspondentes ao somatório das tabelas elaboradas pelos caixas e os inscritos na tabela anual produzida pela DGAIEC, que para efeitos de parecer sobre a CGE, é enviada ao TC.
Em resultado do tratamento da informação contida nos documentos anteriormente referidos, elaborou-se um mapa discriminativo da receita do Estado, por cada caixa da DGAIEC, que seguidamente se apresenta.
Conforme se pode verificar, e à semelhança de anos anteriores, o peso que as alfândegas e delegações aduaneiras de Lisboa e do Porto assume no cômputo global da receita do Estado cobrada, representa 83,5% do total (85,08% em 1997), realçando-se o facto de nesta percentagem se incluir 66,76% (67,9% em 1997) da responsabilidade de apenas três Alfândegas - Alverca, Jardim do Tabaco e Leixões.
Saliente-se que a inclusão dos reembolsos na tabela da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo não corresponde ao facto de ela exercer a função de caixa, mas sim porque o montante ali inscrito se deve a reembolsos processados exclusivamente através daquela Direcção-Geral, nomeadamente os de imposto sobre produtos petrolíferos (ISP) aos operadores económicos, respeitantes a isenções previstas no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 123/94, de 18 de Maio. De acordo com referências feitas em anteriores pareceres, a DGAIEC, dando acolhimento às recomendações do Tribunal de Contas, elabora para o efeito uma tabela em que a única coluna preenchida é a do valor daquelas restituições, permitindo assim, de forma clara, evidenciar-se a diferença entre os montantes de reembolsos que resultaram da agregação das tabelas dos caixas de si dependentes e os que se referem a lançamentos na tabela por movimentos da sua exclusiva responsabilidade.
Com base nos valores constantes das tabelas de todos os caixas da DGAIEC, elaboraram-se dois mapas, um que evidencia a receita do Estado por cobrar no início do ano, liquidada, cobrada, anulada, por cobrar no final do ano, reembolsada e líquida por classificação económica e sua estrutura e o outro relativo à variação da receita do Estado entre os anos de 1997 e 1998, desagregado por organismos, que se apresentam a seguir.
Do valor total da receita cobrada pela DGAIEC, cerca de 1155 milhões de contos, é de salientar que 93,09% desse valor se deveu somente a quatro impostos a saber: imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP) (43,22%); imposto sobre o tabaco (IST) (16,23%); imposto automóvel (IA) (17,98%), e imposto sobre o valor acrescentado (IVA) (15,66%).
No que concerne à variação das receitas por cobrar no final do ano, conforme se pode constatar pelo quadro seguinte, assiste-se a um aumento de 18,48%, correspondendo a mais 9 milhões de contos, dos quais 8,6 milhões de contos respeitam a três impostos: imposto sobre o valor acrescentado (IVA); imposto automóvel (IA), e imposto sobre o consumo de bebidas alcoólicas.
Quanto à evolução registada na receita cobrada verificou-se um aumento de 12,15% (+125,1 milhões de contos) em relação à do ano transacto, e ainda superior na receita líquida (+13,66%, correspondendo a +138,2 milhões de contos) devido à redução substancial (-72,76%, -13,1 milhões de contos) registada nos reembolsos e restituições, nomeadamente as relativas a ISP (-12,8 milhões de contos).
Do confronto entre os valores inscritos nas tabelas anuais dos caixas das alfândegas, remetidas com as respectivas contas de gerência, e os constantes da tabela da DGAIEC, verificaram-se duas diferenças para mais na tabela agregada da DGAIEC, uma no valor de 1,8 milhões de contos na sub-rubrica "Imposto de consumo sobre o tabaco/Organismos do Ministério da Saúde" que se compensa com outra de igual valor verificada para menos na sub-rubrica "Imposto de consumo sobre o tabaco/Receitas gerais", e outra de 2 843 740 580$, que se subdivide em 2 642 481 986$ de ISP e 201 258 594$ de "Impostos indirectos diversos/Receitas gerais" que se reflecte somente nos reembolsos e na receita líquida, e outras duas para menos, uma de 8 394 276$ também de ISP e a outra de 4 458 940 782$ de IA, que se repercutem só na receita liquidada e na receita cobrada (receita bruta).
De acordo com a DGAIEC, e à semelhança de anos anteriores, a primeira divergência resulta do facto de esta Direcção-Geral, para dar cumprimento ao disposto do n.º 2 do artigo 37.º da Lei do OE para 1998, que altera a redacção da alínea a) do n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 325/93, de 25 de Setembro, ter registado na sua tabela mensal agregada o valor de 1% da receita líquida do imposto de consumo sobre o tabaco até perfazer o montante de 1,8 milhões de contos numa única sub-rubrica "Organismos do Ministério da Saúde", quando os diversos caixas nas suas tabelas haviam inscrito aquela importância na sub-rubrica "Receitas gerais".
De notar que esta diferença se compensa entre si pelo que ao nível de artigo (imposto de consumo sobre o tabaco) deixa de existir qualquer divergência.
Relativamente às divergências de 2 642 481 986$ (ISP) e de 201 258 594$ ("Impostos indirectos diversos/Receitas gerais"), esta última respeitante a verbas transferidas para o Fundo de Estabilização Aduaneiro (FEA), ao abrigo do n.º 9.º do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 274/90, de 7 de Setembro, verificadas nos reembolsos, resultam do facto dos respectivos processos, tal como já se havia constatado em anos anteriores, estarem centralizados na direcção-geral e os reembolsos serem, através da sua Direcção de Serviços Financeiros, solicitados à DGT. De salientar no entanto que, conforme foi anteriormente referido, na sequência das recomendações do Tribunal de Contas efectuadas em anteriores pareceres, a DGAIEC, passou a elaborar - desde 1995 - uma tabela onde apenas são inscritos os reembolsos que tenham corrido exclusivamente por sua conta.
De notar que, ao comparar a tabela modelo 28 da DGAIEC com as tabelas elaboradas pelos diferentes caixas, se se deduzir à primeira o valor dos reembolsos anteriormente referidos, conclui-se pela coincidência do valor dos restantes reembolsos.
Sobre esta matéria, o Tribunal de Contas reitera o teor das recomendações já formuladas em pareceres de anos anteriores, para que sejam implementadas as medidas necessárias, nomeadamente ao nível do sistema informático que apoia a contabilidade aduaneira (SCA), possibilitando a existência de mecanismos automáticos que permitam descentralizar e imputar a contabilização dos reembolsos de ISP, pelos respectivos serviços periféricos.
Quanto às divergências de ISP (8 394 276$) e IA (4 458 940 782$) verificadas na receita liquidada e na receita cobrada, resultam da transferência daquelas verbas para as Regiões Autónomas, no primeiro caso, devido a terem sido declarados para consumo no continente, óleos lubrificantes, que foram consumidos nas Regiões Autónomas (RA), e no segundo caso, pela tributação sobre viaturas no continente, mas que entretanto foram adquiridas por residentes das RA.
Sobre a natureza destas divergências, a DGAIEC, tal como já havia feito relativamente às registadas no ISP e no imposto de consumo sobre o tabaco, argumenta que, dados os montantes do IA a transferir para as Regiões Autónomas ser calculado pelos serviços centrais, com base num procedimento que não é articulável com o processo de liquidação realizado nas alfândegas/delegações aduaneiras, considerar somente viável a sua contabilização ao nível dos serviços centrais.
A DGAIEC após a comunicação à DGT daqueles montantes a transferir para as Regiões Autónomas, procede à dedução dos respectivos valores na sua tabela agregada, tanto na receita liquidada como na receita cobrada.
Refira-se que com este procedimento, passa a verificar-se a coincidência dos valores da receita liquidada e cobrada inscritos na tabela da DGAIEC, com os da CGE, mas a haver divergências quando confrontados com os das tabelas dos serviços dela dependentes.
2.2.1.1 - Comparação entre os valores dos recursos próprios comunitários remetidos ao Tribunal de Contas Europeu e os da tabela da DGAIEC.
Com base na informação que mensalmente lhe é remetida por cada estância aduaneira, a Divisão de Recursos Próprios Comunitários - receita nacional da DGAIEC - procede, com igual periodicidade, à elaboração de um mapa com o apuramento dos direitos aduaneiros e direitos niveladores agrícolas liquidados em cada um daqueles serviços, que remete ao Tribunal de Contas Europeu e cujos valores representam os montantes a pôr à disposição da UE nos termos regulamentares em vigor.
Os serviços do Tribunal, após a consolidação dos valores dos referidos mapas, procederam ao confronto dos mesmos com os constantes das tabelas modelo 28 anual dos caixas da DGAIEC, tendo-se verificado uma divergência, para mais, entre o valor dos direitos aduaneiros postos à disposição da UE e os constantes das tabelas no montante de 5 507 184$, resultante de valores de direitos da Pauta Aduaneira Comum (PAC) superiores aos direitos da Pauta de Direitos Interna (PDI), registados nas seguintes estâncias aduaneiras:
Direcção das Alfândegas de Lisboa (DAL) - 5 232 032$;
Alfândega de Xabregas - 275 152$.
Refira-se, no entanto, que a PDI deixou de existir em 1993, sendo os valores aqui referidos correspondentes a liquidações efectuadas até àquele ano, mas entregues à UE apenas em 1998, pelo que a base de cálculo teve de ser a PDI.
2.2.2 - Contabilidade do Tesouro
Tendo em vista a análise e controlo dos valores contabilizados pelas Caixas - DGA e serviços da DGT, procedeu-se ao cruzamento da informação contabilística entre os valores registados pelos referidos serviços.
Por forma a cruzar a informação escriturada nos diversos documentos e proceder à sua análise, procedeu-se ao tratamento informático dos ficheiros remetidos pela DGT relativos à Contabilidade do Tesouro, cujos resultados se traduzem no apuramento dos valores que no quadro seguinte se apresentam:
Conforme se pode verificar o valor recebido pelos caixas da DGAIEC (1 180 237 411 635$) é coincidente com o escriturado pela DGT, salientando-se no entanto que o valor efectivamente depositado nas contas bancárias do Tesouro foi de 1 180 237 411 434$.
Regista-se no entanto a existência de divergências entre os valores escriturados nas contas de "terceiros" pelas duas entidades - DGT e Caixas da DGAIEC -, embora essas divergências no seu conjunto se anulem, apuradas após o confronto dos valores constantes dos CT anuais dos caixas da DGAIEC, cujos montantes representam a consolidação dos valores dos CT semanais remetidos à DGT - sendo estes que servem de suporte aos lançamentos na Contabilidade do Tesouro - com os elementos constantes da Contabilidade do Tesouro, e que seguidamente se passam a descrever:
Diferença de 30 000$ entre os valores escriturados no CT 10.1 (Entradas de fundos na caixa) anual nas rubricas "Receitas aduaneiras sujeitas a liquidação (RASL)" e "Valores recebidos por conta da DGA" da caixa da Delegação Aduaneira de Viana do Castelo (100 198 925$ e -$-, respectivamente) e os escriturados a crédito nas mesmas rubricas na Contabilidade do Tesouro (100 168 925$ e 30 000$, respectivamente);
Divergência de 5 956 741$ entre os valores escriturados nos CT 11 (Pedido de movimentos escriturais) anuais nas rubricas "Receitas aduaneiras sujeitas a liquidação (RASL)" e "Valores recebidos por conta da DGA" das caixas das Alfândegas do Jardim do Tabaco e de Setúbal (1 517 531 350$ e 273 558 580$, respectivamente) e os escriturados a débito nas mesmas rubricas na Contabilidade do Tesouro (1 520 112 497$ e 276 934 174$, respectivamente);
Diferença de 277 959$ entre os valores escriturados no CT 11 anual nas rubricas "Instituto Nacional Garantia Agrícola (INGA)" e "Fundo de Estabilização Aduaneiro (FEA)" da caixa da Delegação Aduaneira de Portalegre (277 959$ e -$-, respectivamente) e os escriturados a crédito nas mesmas rubricas na Contabilidade do Tesouro (-$- e 277 959$, respectivamente);
Divergência de 8785$ entre os valores escriturados no CT 11 anual nas rubricas "Fundo de Estabilização Aduaneiro (FEA)" e "Correios e Telecomunicações de Portugal" da caixa do Posto Aduaneiro de Portimão (2 061 735$ e -$-, respectivamente) e os escriturados a crédito nas mesmas rubricas na Contabilidade do Tesouro (2 052 950$ e 8785$, respectivamente);
Divergência de 43 375$ entre os valores escriturados nos CT 11 na rubrica "Receitas aduaneiras sujeitas a liquidação (RASL)" da caixa da Alfândega do Aeroporto de Lisboa (1 251 067 397$) e o escriturado a débito na mesma rubrica na Contabilidade do Tesouro (1 251 024 022$).
Esta última divergência, tal como já se havia verificado no ano anterior, ficou a dever-se ao facto do serviço ter incluído nos CT 11 semanais importâncias que dizem respeito a cobranças efectuadas ao abrigo do procedimento de assistência mútua administrativa em matéria de cobrança de créditos, e cujos montantes foram destinados a uma alfândega de outro Estado membro, tratando-se assim de uma operação com o estrangeiro, pelo que as importâncias em causa deveriam ter sido inscritas na conta de "Depósitos diversos" e não de "RASL", como inicialmente foram registadas.
Tendo como objectivo avaliar da correcção, fiabilidade e consistência dos registos efectuados na Contabilidade do Tesouro, bem como, da adequação dos documentos que os suportam, realizou-se uma auditoria à DGT - Departamento de Tesouraria Central do Estado, tendo-se procedido à selecção das contas evidenciadas no quadro infra e analisado o sistema de controlo documental em relação às contas da área em apreço.
Os testes substantivos efectuados permitiram detectar algumas situações dignas de relevo, que indiciam falta de consistência e fiabilidade dos registos e do controlo exercido pela DGT nesta área.
Conta n.º 01101305 - Alfândega do Jardim do Tabaco;
Conta n.º 0122119 - CGD-01101305.
Ao analisar-se a conta de caixa da Alfândega do Jardim do Tabaco, observaram-se também, os movimentos ocorridos na conta bancária que lhe está afecta.
Estas contas foram objecto de uma análise que consistiu em testar a 100% dois meses do ano de 1998, Janeiro e Dezembro, ao mesmo tempo que foram verificados movimentos tidos como pouco frequentes e que a priori poderiam parecer pouco regulares.
Os movimentos ocorridos ao longo do ano nas referidas contas em valores globais foram os seguintes:
Os testes substantivos realizados sugerem os seguintes comentários:
Os valores a crédito e a débito acumulados (movimento do período) da conta caixa, não são iguais ao valor a débito da conta bancária, existindo uma diferença de 750 000$, demonstrada da seguinte forma:
Esta diferença resulta da existência de um cheque devolvido (em 25 de Junho de 1998), contabilizado na entrada de caixa referente à semana de 22 a 26 de Junho de 1998, conforme modelo CT 10.1 da tesouraria da Alfândega do Jardim do Tabaco.
O movimento de regularização destas situações, não é reflectido na conta caixa, registando-se a saída de caixa para a conta bancária, pela totalidade do valor entrado.
O registo anterior é regularizado com base no detalhe de cheques devolvidos, corrigindo-se a conta bancária (débito negativo) e a conta de passagem dos fundos entrados "0258006 - DGA - Outros fundos entrados" (crédito negativo), conforme lançamento contabilístico entretanto efectuado.
Verificou-se que a posteriori, o valor do cheque foi "recuperado" pela tesouraria. Na realidade, o referido valor foi novamente creditado na conta bancária em epígrafe em 7 de Julho de 1998 e transferido para o Banco de Portugal nos dois dias úteis seguintes, ou seja, em 9 de Julho de 1998.
Conta n.º 021301 - Receitas aduaneiras sujeitas a liquidação (RASL)
Conta n.º 021310 - Valores recebidos por conta da DGA
O valor dos saldos iniciais e finais destas contas (anos de 1997 a 1998) está sintetizado nos quadros seguintes:
Verifica-se pela mera observação dos valores em epígrafe, que os valores médios dos saldos, não só se mantiveram, como têm vindo a aumentar. É portanto, extremamente difícil identificar a sua origem e composição, uma vez que a contabilização é efectuada por valores totais.
Desta forma, apesar de alguns tesoureiros dividirem os valores por destinatários, essa informação é completamente ignorada pelo Tesouro, não obstante as recomendações feitas pelo Tribunal em anteriores pareceres, no sentido de a DGT proceder, no Plano de Contas do Tesouro, à introdução de uma rubrica por cada um dos diferentes caixas das alfândegas, por forma a determinar os montantes em saldo, bem como, a natureza da receita sujeita a liquidação.
A conta "Valores recebidos por conta da DGA" apresenta em 31 de Dezembro de 1998 um saldo credor no valor de 266 821 913$, traduzindo uma diminuição em relação a igual período de 1997.
O processo adoptado para os registos nesta conta, que consiste basicamente numa condensação de todas as verbas comunicadas pelos diferentes caixas do Tesouro, dificulta a determinação dos valores que a todo o momento compõem o saldo e que portanto estão por regularizar. Desta forma não é possível à DGT identificar os montantes que estão por regularizar relativamente a cada um dos diferentes caixas das alfândegas.
O sistema de contabilização e controlo adoptado pela DGT em relação às contas da DGAIEC e a todas as contas de "Terceiros" reflecte uma dificuldade crónica de controlo temporal, dado que quer os registos contabilísticos da informação recebida das diversas entidades (caixas, bancos, Banco de Portugal), quer os controlos que a DGT exerce sobre a correcção dessa informação são por norma desfasados no tempo, diminuindo assim a sua utilidade efectiva e objectiva.
O Tribunal de Contas considera que, mais que uma executora, a DGT terá que exercer o controlo dos movimentos contabilísticos, por forma a assegurar a correcção, fiabilidade e controlo dos documentos tratados e não proceder apenas à sua introdução no sistema contabilístico.
Os saldos de muitas das contas têm transitado de ano para ano, sem que tenham sido adoptados, por parte da Direcção-Geral do Tesouro, procedimentos destinados à identificação dos movimentos que os constituem, comportamento que não permite informação contabilística elaborada em conformidade a princípios de transparência e rigor, dificultando ou inviabilizando o conhecimento dos destinatários das importâncias depositadas ou dos devedores de verbas utilizadas, a que correspondam valores em saldo.
Através da análise à respectiva documentação de suporte, a materialização dos registos contabilísticos revelou falta de uniformização nos documentos arquivados e insuficiência na justificação dos movimentos, prejudicando o conhecimento do circuito operativo (em termos contabilísticos), no todo ou em parte, a montante e a jusante, com implicações negativas ao nível da conferência e do controlo.
Devido à insuficiência dos recursos informáticos (não apenas em termos materiais mas também de operadores qualificados), a Contabilidade do Tesouro tende a registar valores agregados no tempo (a maior parte dos Diários é registada mensalmente), por entidades ou por finalidades. Tal procedimento dificulta ou inviabiliza o controlo dos registos, fazendo depender esse controlo, da necessidade de consulta sistemática a uma vasta documentação cujo processamento administrativo é moroso e falível.
Deve assinalar-se como positivo, no sentido de suprir as deficiências enunciadas, o esforço desenvolvido pela Direcção-Geral do Tesouro com vista a instituir a figura do gestor de conta, esperando o Tribunal que tal medida possa vir a ser implementada a curto prazo.
2.2.3 - Controlo interno na Alfândega do Jardim do Tabaco
Prosseguindo o seu objectivo de acção de controlo dos dinheiros públicos, o Tribunal de Contas decidiu a realização de uma auditoria ao sistema de controlo interno da Alfândega do Jardim do Tabaco, serviço a que foram atribuídas funções de caixa do Tesouro, pelo despacho n.º 849/93 - XII, de 31 de Dezembro, no seguimento do Decreto-Lei n.º 275-A/93, de 9 de Agosto.
A Alfândega do Jardim do Tabaco é um serviço periférico da DGAIEC (artigos 38.º e 39.º do Decreto-Lei n.º 324/93, de 25 de Setembro) que prossegue, dentro da área de jurisdição definida pelo anexo II do Decreto-Lei n.º 324/93, de 25 de Setembro - artigo 40.º -, as respectivas atribuições.
No cômputo dos valores cobrados pelos caixas do Tesouro dependentes da DGAIEC, esta caixa apresenta o maior valor de fundos arrecadados (cerca de 512 milhões de contos) e a maior diversidade de impostos cobrados, motivo que levou o Tribunal de Contas a seleccioná-la.
A auditoria realizada teve como objectivo o levantamento e análise dos principais circuitos de procedimentos e documentos relativos ao apuramento, cobrança e entrega nos cofres do Tesouro dos valores relativos à receita do Estado e de outros valores recebidos em conta de operações de tesouraria, bem como a avaliação do controlo interno no que concerne à correcção, fiabilidade e consistência dos registos.
Com vista à avaliação desse controlo, procedeu-se à:
Selecção, de uma amostra de processos, por tipos de documento gerados por cada um dos sistemas informáticos (SFA e SIC);
Análise de documentos e outros registos, fornecidos pela DGITA, relativos aos sistemas informáticos utilizados na Alfândega, nomeadamente, SIC - Sistema de Controlo dos Impostos Especiais de Consumo - Introdução ao consumo, SFA - Sistema de Fiscalidade Automóvel, STADA - Sistema de Tratamento Automático da Declaração Aduaneira de importação e SCA - Gestão da Contabilidade Aduaneira;
Análise e estudo das rubricas constantes dos documentos de suporte à conta de responsabilidade do caixa, relativos a:
Última semana de Novembro de 1998;
Primeira e última semana de Dezembro de 1998;
Verificação e análise dos movimentos relativos a liquidações, cobranças, reembolsos e depósitos dos respectivos valores nas contas bancárias do tesouro de receitas de Estado durante os períodos anteriormente referidos;
Conciliação de valores no âmbito do registo e contabilização por parte da alfândega, enquanto caixa do Tesouro, com os valores inscritos na Contabilidade do Tesouro;
Realização de testes de conformidade aos diversos procedimentos seguidos na alfândega, tendo por objectivo aferir o grau de confiança do sistema de controlo interno implementado.
2.2.3.1 - Sistemas operativos e procedimentos de controlo
Por se tratar de uma alfândega informatizada, a sua actividade desenvolve-se com recurso constante aos sistemas operativos e programas de informação de gestão aduaneira implementados pela DGITA, entidade a quem incumbe para além da sistematização das necessidades de desenvolvimento dos sistemas de informação, a responsabilidade da gestão, concepção, desenvolvimento, exploração e assegurar a gestão operacional dos sistemas de informação implementados.
Ao nível da informática aduaneira, foram desenvolvidos pela DGITA para a DGAIEC e serviços dependentes, aplicações para cada um dos sistemas principais (aduaneiro, impostos especiais sobre o consumo e o de prevenção e repressão da fraude), em que a alfândega auditada acede como utilizador.
Nesta alfândega, os principais sistemas operativos/informação para gestão utilizados são:
O STADA, modelo operativo que cobre o sistema aduaneiro, composto por dois subsistemas: o SDA (sistema de controlo da declaração aduaneira) e o SLA (sistema de liquidação automática), componentes que, propiciam o interface entre a alfândega e os agentes económicos permitindo-lhes a partir dos seus escritórios com a utilização da rede pública de dados, proceder à sua apresentação através do envio da declaração aduaneira electrónica. Apesar da aplicação informática estar disponível e operacional, o sistema aduaneiro não tem grande expressão na actividade da Alfândega do Jardim do Tabaco;
O SIC, modelo operativo que tem por objectivo o controlo da introdução ao consumo de produtos sujeitos a impostos especiais sobre o consumo (IECs). Este sistema informático valida a aceitação das declarações de introdução ao consumo (DIC), que no caso da Alfândega do Jardim do Tabaco constitui uma ferramenta imprescindível no registo e cobrança destes impostos;
O SFA, modelo operativo, que tem por objectivo a fiscalidade automóvel, constitui suporte do tratamento das declarações de veículos ligeiros (DVL). Este sistema informático recorre (para atribuição de matrícula) à informação residente na base de dados da Direcção-Geral de Viação (DGV), cuja manutenção é da sua inteira responsabilidade, por forma a que a alfândega possa desencadear o cálculo automático do imposto automóvel;
O SCA (sistema de contabilidade aduaneira), modelo operativo centralizador da informação aduaneira relativa à área contabilística e de tesouraria dos serviços que dele se servem, eliminando a produção manual de documentos de suporte às operações efectuadas. Este sistema operativo centraliza todos os registos de liquidação inscritos pelos outros sistemas (STADA, SIC e SFA).
Os sistemas informáticos referidos, permitem fornecer aos serviços centrais (DGAIEC) informação estatística, assim como de outros indicadores de apoio para a gestão.
Em matéria de informática, a manutenção da informação de base é gerida no respectivo equipamento, onde para além de deverem estar definidos os intervenientes (tipos de utilizadores), deverão estar inventariados e claramente estabelecidos os níveis de acesso e de prioridade, quer para a actualização, quer para a recolha de dados, ou ainda para a simples consulta aos vários subsistemas e sistemas informáticos existentes.
Na alfândega não existe autonomia para alterar a configuração de qualquer componente do sistema informático, pelo que, qualquer modificação que seja necessária requer em primeiro lugar, que esta seja solicitada aos serviços centrais (DGAIEC) sendo estes que comunicam à DGITA que proceda em conformidade, isto é, à introdução das "alterações" julgadas convenientes, sem negligenciar a uniformização dos sistemas informáticos para todas as alfândegas.
Em relação ao imposto automóvel e respectiva aplicação informática, revelou-se como ponto forte, o estabelecimento da cooperação administrativa entre a entidade que cobra o imposto (DGAIEC) e a entidade que emite as matrículas - a Direcção-Geral de Viação -, pois são transmitidas diariamente por via electrónica a relação dos veículos cujo imposto se encontra pago na alfândega. A DGV, por sua vez, transmite no dia seguinte, também por via electrónica, as matrículas atribuídas.
Este circuito para além de ser mais célere (reduzindo o tempo de espera) e ser mais cómodo para o operador económico, requer uma grande fiabilidade do sistema. O IA apesar de ser um imposto de fácil administração (a sua tributação incide sobre a cilindrada dos automóveis) encontra-se disperso por oito diplomas regulando cada um deles um determinado regime especial e, pelo que se apurou na auditoria, existem situações de regime especial que não se encontram previstas na aplicação informática, implicando recurso a meios alternativos, para cálculo e cobrança do imposto, excepções que nem sempre são controláveis.
Neste âmbito é reconhecida a necessidade do controlo ser exercido com mais acuidade, nomeadamente no preenchimento de todos os requisitos necessários e estabelecidos nos diplomas legais, para que se verifiquem as condições que conduzem à atribuição de matrícula, para além do pagamento do referido imposto.
Em relação aos outputs produzidos pelos sistemas informáticos, verificou-se que os mesmos comportam insuficiências com repercussões ao nível da informação final - de que é exemplo o caso das DVLs informatizadas - cuja edição final não indica a situação em que se encontra o IA, ou seja se este se encontra pago, data e ou movimento de caixa que lhe está associado. Da edição final deste documento (DVL informatizada) apenas se pode presumir que o imposto esteja pago, pois constitui um dos requisitos do sistema para que a DVL e atribuição de respectiva matrícula seja imprimida.
Apesar das actualizações efectuadas aos vários sistemas informáticos, entre as quais a criação de um módulo para registo do documento único de cobrança (DUC), continuam-se a verificar situações não contempladas pelos mesmos sistemas, nomeadamente a construção das tabelas modelo 28 e o processo de atribuição de reembolso após cobrança.
2.2.3.2 - Análise dos processos seleccionados
Relativamente ao período seleccionado anteriormente referido, verificou-se que nesta alfândega se procedeu à cobrança dos valores apresentados no quadro seguinte:
O valor dos processos seleccionados representa 92% dos valores cobrados pela alfândega no período em análise e 12,3% do valor do total da receita cobrada (receita bruta) - 217 045 613 507$ - no ano de 1998.
Em termos de classificação económica de receita do Estado, os processos analisados referiam-se a:
O resultado da selecção dos processos encontra-se em resumo no quadro seguinte:
Para facilitar a sua identificação, os processos foram numerados sequencialmente, tendo no conjunto sido seleccionados 71 processos (sendo 67 de cobrança e 4 de anulações).
As unidades orgânicas onde estes processos decorreram, a sua natureza e valores, constam do quadro que seguidamente se apresenta:
Em termos financeiros, constatou-se que na maioria dos casos, entre a informação existente no sistema informático (listagem suporte para a sua selecção) e os elementos constantes nos processos, não se verificaram divergências, pois apuraram-se valores iguais aos calculados e cobrados pela alfândega.
Foi na área dos requisitos formais, onde se verificou a existência de maior número de falhas, salientando-se o facto de estas terem ocorrido no âmbito de processos de imposto automóvel, conforme seguidamente se passa a dar conta:
Processo n.º 9 (incompleto) - Imposto automóvel:
Por se encontrar extraviado, este processo não foi analisado, apenas foi confrontado o valor do imposto automóvel cobrado inscrito na listagem de selecção, com a DVL que foi extraída do subsistema SFA, não se registando diferença entre os dois valores apresentados de IA.
Refira-se que, por observação da DVL informática (extraída do SFA), não se encontra previsto nenhum campo para a cobrança, ou seja, não existe informação de quando o IA foi pago, valor, data e ou movimento de caixa que lhe esteve associado. Esta informação encontra-se registada (pelo tesoureiro) na DVL manual (preenchida e entregue pelo operador económico).
Esta situação implica que, se por um lado, o SFA emite somente a DVL informatizada (por atribuição de matrícula) quando se encontram preenchidos os campos da homologação técnica e o imposto pago, em que a impressão da DVL confirma a sua cobrança, por outro, a certificação desse pagamento (uma vez que o SFA o oculta) deverá encontrar-se fundamentada no processo, o que requer que sejam cumpridos com rigor todos os requisitos formais - área onde nesta alfândega, foram detectadas o maior número de falhas, evidenciando a falta de acuidade nos procedimentos executados e no controlo dos mesmos.
Processo n.º 10 - Imposto automóvel:
Neste processo não se encontraram divergências entre o cálculo do imposto e o valor da cobrança registado, mas pela análise verificou-se que não foram cumpridas as condições do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 40/93, de 18 de Fevereiro, relativo à caducidade do prazo de apresentação da DVL na alfândega (quatro dias úteis contados a partir da data de entrada no território nacional).
Segundo os funcionários do núcleo do IA, esta situação em 1998, foi extensiva a outros processos uma vez que, o controlo exercido sobre o cumprimento deste prazo não era rigoroso (podendo ir até aos 10 dias úteis sem haver emissão de impresso de liquidação (IL) relativa ao pagamento de juros de mora que, neste caso, seriam devidos).
Processo n.º 21 - Imposto automóvel:
A selecção recaiu simultaneamente sobre a DVL e o IL constantes deste processo. No entanto, da análise efectuada, constatou-se que apesar do processo se encontrar nesta alfândega, toda a sua tramitação decorreu nos serviços do Ministério Publico do Tribunal Judicial de Loures, por se tratar de processo crime, relativo à falsificação de documentos.
A alfândega apenas procedeu à cobrança de imposto automóvel no valor de 873 432$, de IVA no valor de 539 823$, emitindo os respectivos documentos de quitação (DVL e IL) e tendo por suporte de registo a certidão de dívida passada pela DAL. Os valores referidos conferem com o registo da referida listagem de selecção.
Processo n.º 23 - Imposto automóvel:
Não se encontraram divergências no valor do imposto cobrado (IA no valor de 928 034$), tendo-se verificado apenas algumas falhas nos requisitos formais, tais como a data de entrada do veículo, que não se encontra apurada e a falta de confirmação da homologação técnica.
Verificou-se ainda que o operador foi notificado por pagamento em atraso, com acréscimo dos respectivos juros de mora no valor de 11 044$, uma vez que foram ultrapassados 45 dias (prazo de pagamento do IA), tendo sido o cálculo dos juros de mora confirmado.
Processo n.º 29 - Imposto automóvel:
Trata-se de um processo de isenção de IA por um período de cinco anos. Dado que o operador vendeu a viatura antes de expirado aquele prazo, teve de proceder ao pagamento de IA relativo ao período que faltava para o término da isenção.
Apesar de se verificarem muitos casos de ILs com a inscrição de "erro informático", situação devida ao facto do SFA não comportar a introdução de dados relativos a processos sujeitos a condições especiais, como neste caso, os valores daquele documento foram no entanto devidamente registados no sistema, por inserção directa do valor.
Processo n.º 32 - Imposto automóvel:
Neste processo, a DVL foi alterada a pedido da DGV. A correcção incidiu sobre a atribuição de homologação técnica.
Verificou-se, no entanto, que o imposto foi pago fora de prazo, pois do processo consta que foram enviadas ao operador duas notificações, a primeira para que fosse efectuado o pagamento em atraso e a segunda, recorrendo a outros mecanismos de coerção para pagamento do IA (auto de apreensão do veículo), tendo sido emitido o IL relativo a juros de mora (tendo sido o cálculo confirmado) no valor de 18 356$.
Processo n.º 39 - Juros compensatórios:
Processo de regime especial (mudança de residência) - embora o operador económico tenha alegado mudança de residência, a mesma não foi devidamente comprovada, dando assim lugar a pagamento de IA.
Verificou-se que na DVL emitida o campo destinado aos dados contabílisticos continha toda a informação relativa ao movimento e atribuição de número das liquidações (inicial e final) e o valor do IA (-$- e 107 894$) relativo à situação de total isenção e de cobrança.
Refira-se que se constatou ser este um dos processos melhor instruídos: incluiu uma informação elaborada pelo técnico que procedeu à sua conferência, onde foram descritos todos os passos, intervalos de tempo considerados e demais condições que conduziram à cobrança de valores.
Processo n.º 40 - Imposto sobre o valor acrescentado:
Processo relativo a regime especial (emigrante) - embora estando isento de IA e de IVA, o automóvel ficou parcialmente destruído num acidente e por conseguinte o operador teve de repor o IVA relativo ao salvado (25 500$).
Processo n.º 47 - Imposto automóvel:
Trata-se um processo de regime especial (táxis). Dado o SFA não comportar a situação de regime especial, em que o veículo é usado (existência de uma parcela a abater por anos de uso, prevista no n.º 7 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 40/93, de 18 de Fevereiro), o valor do imposto a cobrar é registado numa guia rectificativa (de IL), onde é feita a menção de "erro informático", pelo que o seu cálculo e recolha é feita manualmente.
Na análise deste processo verificou-se uma divergência no IA cobrado, pois o valor correcto seria de 525 324$ e não de 527 142$.
Processo n.º 57 - Imposto automóvel:
Pela análise deste processo verificou-se uma anulação de liquidação, registada na DVL preenchida e apresentada pelo operador económico. Refira-se que é neste impresso onde também é inscrito o movimento de caixa, pelo seu recebimento, uma vez que a DVL extraída do sistema (DVL informatizada) que atribuiu a matrícula, apenas faz menção do montante de IA.
A anulação de liquidação permitiu uma correcção no imposto devido e cobrado, conferido através do movimento de Caixa 98/135940, de 30 de Novembro de 1998, no valor de 904 034$.
Processo n.º 61 - Imposto automóvel:
Não se encontraram divergências no cálculo do imposto, no entanto, e dado tratar-se de um regime especial (táxis), com redução de IA por anos de uso do veículo, constatou-se que neste processo e noutros semelhantes, não existia por parte da alfândega, um controlo rigoroso, no que diz respeito à existência de inspecção (apenas para veículos usados), que é condição essencial para obtenção da respectiva matrícula. Segundo os funcionários deste núcleo, este controlo passou a ser mais rigoroso a partir do ano de 1999.
Para além da falha referida, constatou-se que nestes casos (Regime especial - táxis - com redução no IA por anos de uso do veículo) o SFA não se encontrava preparado para fazer esta redução, pelo que no processo apenas constava uma guia rectificativa, preenchida pelo funcionário indicando tratar-se de "erro informático", registando o valor do IA (neste caso de 682 581$) sem a redução por anos de uso, que é calculado pelo SFA. No entanto verifica-se que a DVL informatizada apresenta o valor de 225 252$ (valor de IA efectivo e correcto), que considera o valor abatido (percentagem) de IA, por anos de uso do veículo. Em relação ao IA da DVL informatizada, refira-se que não se encontra no processo documental qualquer referência quanto ao seu cálculo ou justificação da forma como este valor foi registado.
Relativamente ao período seleccionado, foi ainda feito o confronto entre os dados constantes das listagens das liquidações definitivas (suporte papel) emitidas pelo sistema informático, com os dados fornecidos pela DGITA (suporte magnético), extraídos directamente das bases de dados que suportam estes sistemas de informação.
Do confronto realizado não se detectaram divergências. Refira-se que a recolha dos elementos assenta no registo em determinadas tabelas de bases de dados que, para o período seleccionado, foram as seguintes:
Documento de cobrança;
Documento de cobrança por código de rubrica;
Depósitos, com movimentos de entrada e saída de garantias por depósito, e reforços por depósito;
Garantias (fiança ou depósito);
Garantias (reforço ou redução);
Movimentos de caixa de tesouraria;
Movimentos de caixa de tesouraria/meios de pagamento;
Registos de liquidação/rubricas a cobrar;
Registos de liquidação;
Registos de liquidação/recursos próprios comunitários.
Após a análise dos dados constantes das tabelas verificou-se que:
Da análise efectuada à tabela de cobrança, nomeadamente aos movimentos efectuados através do SFA (893 registos), foi atribuído o código de operador não identificado em 303 registos (34% do total dos lançamentos efectuados), situação que não se compreende, uma vez que este código deve ser utilizado apenas em situações de excepção;
Dos dados fornecidos pela DGITA, existe uma tabela relativa ao histórico dos movimentos efectuados no SFA após cobrança; desses lançamentos constam 326 registos, relativos a alterações efectuadas que originaram valores passíveis de reembolso, totalizando a quantia de 49 308 038$. Esta ocorrência deve-se (segundo os funcionários da alfândega) a alterações executadas ao número de homologação técnica inicialmente atribuída, implicando actualização do IA cobrado. No entanto, da análise efectuada ao referido histórico, constatou-se que 60 dos movimentos efectuados após cobrança, não indicavam qualquer alteração ou atribuição de homologação técnica (condição imprescindível para atribuição da matrícula).
2.2.3.3 - Avaliação do sistema de controlo
Toda a actividade desta alfândega centra-se na funcionalidade do sistema informático, tornando-se assim a operacionalidade deste uma condicionante de todo o trabalho desenvolvido neste serviço, pois não havendo sistema, tudo o que dele seja dependente não pode ser realizado, parando assim a actividade deste serviço.
Por norma, toda a documentação recebida é registada informaticamente. A validação de qualquer processo é sempre dada pelo que está registado no sistema, e não pela consulta à documentação suporte.
Refira-se que, no decurso da auditoria se constatou que, regra geral, os registos contidos nas aplicações informáticas revelaram credibilidade de forma a poderem extrair-se ilações relativamente à dimensão, grandeza e tipologia, extensão temporal dos movimentos registados e à natureza e tipo de controlo efectuado. Dado que o sistema permite a alteração da informação registada em qualquer momento, por forma a assegurar a fiabilidade desses registos, sugere-se que seja mantida e dada prioridade à organização desses processos em formato papel pois, só desta forma será possível efectuar qualquer verificação.
O grau de risco resultante da utilização e recolha de movimentos rectificativos (após cobrança), procedimentos que deveriam ser de excepção, para além de estarem devidamente fundamentados no processo, devem evidenciar todo o processo lógico do tratamento da informação em sistema informático, por forma a que se possa conciliar a informação em sistema com as paralelas intervenções manuais. Na alfândega auditada, verificou-se que o recurso a procedimentos de excepção encontra-se indissociavelmente ligado a motivos relacionados com limitações a nível do sistema informático.
As repercussões dos procedimentos adoptados perante situações cujo tratamento resulta em consequência de "insuficiências informáticas", tais como os casos de "registo de erro informático" ou de registo de "processo de reembolso após cobrança", são situações que não se encontram devidamente inventariadas, nem se encontrarem estabelecidos os procedimentos de tratamento relativos as mesmas e ou de controlo a posteriori, que permitam assegurar o seu acompanhamento de forma a garantir a regularidade no tratamento da informação.
Constatou-se nestas situações que os procedimentos adoptados, resultam na maioria dos casos, de análises casuísticas que dependem de critérios dos funcionários e não do cumprimento de regras e da apreciação de casos concretos de acordo com uma natureza formalmente definida.
A alfândega actua segundo uma filosofia de gestão de cliente, assente no atendimento personalizado; assim, é o mesmo funcionário que atende, recebe e acompanha toda a execução do processo desde início até ao seu término. Esta situação, que apesar de tornar mais célere a resolução de problemas, reveste-se de algum risco, no que concerne ao controlo das operações e sequência das mesmas (no ciclo da autorização/aprovação/execução/registo), dada a inexistência de segregação de funções.
Refira-se que os serviços face a ausência de normas internas actuam de forma desorientada limitando-se à simples execução de tarefas, relativamente às quais não se encontram instituídos adequados procedimentos de controlo interno, rotatividade, responsabilização e segregação de funções.
A conformidade com os procedimentos, leis, regulamentos e instruções - confrontadas com a inexistência de definição clara de regras de actuação quer para os procedimentos gerais quer para aqueles que são de excepção solicitam nalguns casos (para contornar as dificuldades encontradas) a realização de tarefas que se afastam ou interrompem o normal funcionamento da alfândega e da própria utilização sistema operativo.
Constatou-se ainda que a elaboração das tabelas modelo 28, é de certa forma "arcaica", uma vez que são elaboradas "manualmente" através de folha de Excel, por cópia de listagens emitidas pelo SCA, sendo que os únicos elementos nela expressos e que não constam do sistema central são os referentes a reembolsos, que ainda são alvo de tratamento manual. Pelo que se alerta no sentido de ser possível a obtenção da tabela modelo 28 a partir do sistema informático, incluindo já os reembolsos.
Instadas a pronunciar-se sobre a matéria destes dois pontos (2.1 e 2.2), a DGO referiu não ter quaisquer comentários a fazer sobre a mesma. Por sua vez as DGT e DGAIEC responderam fora de prazo pelo que as respostas não foram consideradas.
2.3 - Direcção-Geral dos Impostos (DGCI)
A intervenção da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI), no processo de execução do orçamento das receitas do Estado para 1998, verificou-se através da acção de:
Serviços com a função de Caixa do Tesouro, nomeadamente, as tesourarias da Fazenda Pública (TFP) e a Direcção dos Serviços de Cobrança do IVA (DSCIVA):
Cobrando importâncias devidas ao Estado ou a outras entidades, para as quais detenham essa competência, e depositando o produto dessa arrecadação em contas bancárias do Tesouro;
Registando as correspondentes movimentação e afectação de fundos e remetendo essa informação à Direcção-Geral do Tesouro (DGT), para efeito da Contabilidade do Tesouro;
Registando, em tabelas específicas, a cobrança e o reembolso (ou a restituição) da receita administrada (DSCIVA) ou das receitas orçamentais e reposições abatidas nos pagamentos afectas à respectiva área fiscal e a situação dos documentos de receita virtual na posse dos tesoureiros (TFP);
Enviando os documentos cobrados ou a respectiva informação de cobrança aos respectivos serviços administradores;
Serviços Administradores de Receitas Orçamentais, nomeadamente, dos impostos sobre o rendimento (DGCI-IR), do imposto sobre o valor acrescentado (DGCI-IVA) e das receitas administradas a nível local (repartições de finanças), incluindo nestas últimas as receitas em fase de cobrança coerciva (execuções fiscais):
Liquidando importâncias devidas ao Estado ou a outras entidades, para as quais detenham essa competência, e determinando a anulação das liquidações indevidamente efectuadas;
Procedendo, em função dos documentos cobrados ou da respectiva informação de cobrança provenientes dos serviços com a função de caixa, ao apuramento dos valores cobrados, à aplicação de alterações aos valores registados no momento da arrecadação e ao registo dos valores definitivamente apurados nos processos ou nas contas-correntes dos contribuintes;
Emitindo os reembolsos e as restituições de importâncias indevida ou excessivamente cobradas;
Discriminando, em tabelas específicas e por classificação económica, a movimentação relativa às receitas administradas (DGCI-IR).
Para além da acção dos serviços referidos, tem de considerar-se a intervenção dos serviços distritais da DGCI (direcções de finanças) que consiste na apresentação das tabelas de receitas orçamentais e reposições abatidas resultante da agregação das tabelas locais das TFP sujeitas à sua jurisdição.
A execução orçamental das receitas administradas por serviços centrais da DGCI inclui a cobrança de IR e de IVA resultante da função de caixa desempenhada por serviços da DGT e constituída pelos valores cobrados por entidades colaboradoras (instituições de crédito, multibanco e correios), pelos valores retidos na afectação de despesas orçamentais e pelo pagamento dos reembolsos e das restituições.
2.3.1 - Modelo de contabilização das receitas orçamentais
Na qualidade de entidade responsável pela elaboração da Conta Geral do Estado, a Direcção-Geral do Orçamento (DGO) pretendeu ver definido e sistematizado um conjunto de normas para assegurar a contabilização das receitas orçamentais, através de "Instruções para o lançamento das tabelas de receita a partir de Janeiro de 1998"; estas instruções resultaram de reajustamentos efectuados às que tinham sido aprovadas pelo Ministro das Finanças e implementadas no ano anterior.
Como aspectos relevantes das instruções para o ano de 1998 deve referir-se que:
A contabilização continuaria a ser efectuada através de informação remetida à DGO em suporte documental (tabelas), devendo os serviços intervenientes neste processo e os serviços administradores das receitas a contabilizar manter igualmente a introdução dos dados no Sistema de Gestão de Receitas (SGR), para efeito de controlo paralelo;
À excepção do IR e do IVA, as receitas não suportadas por documento único de cobrança (DUC) continuariam a ser contabilizadas pelos serviços cobradores que deveriam ainda proceder à remessa mensal das respectivas tabelas e dos ficheiros do SGR para a DGO;
Apesar de ter sido definido como regra geral, que a contabilização das receitas suportadas por DUC (IR e IVA) seria efectuada pelos respectivos serviços administradores, as cobranças destas receitas efectuadas nas TFP continuariam a ser registadas nas tabelas das respectivas direcções de finanças.
Veio a verificar-se que a informação relativa à execução das receitas do Orçamento do Estado para 1998 foi prestada, por parte dos serviços da DGCI, através do seguinte conjunto de elementos:
Tabelas das direcções de finanças (DF) por agregação das tabelas das tesourarias da Fazenda Pública (TFP) da respectiva área de jurisdição;
Tabela da Direcção de Serviços de Cobrança do IVA (DSCIVA);
Tabela da DGCI-IR, designação utilizada para identificar o serviço administrador do IR.
Tabelas das direcções de finanças. - A contabilização nas tabelas das DF continuou a resultar da contabilidade relativa ao exercício da função de caixa, pelas TFP da respectiva área de jurisdição, que consiste no registo da cobrança das receitas orçamentais, por classificação económica, acrescida do registo relativo à restante movimentação da receita virtual na posse dos tesoureiros e à anulação de cobrança por invalidez do meio de pagamento ou por pagamento de reembolsos e restituições (sendo esta última informação fornecida pela DGT); a informação é prestada às DF em relações mensais que servem de base à elaboração das tabelas locais de cuja agregação resulta a tabela de cada DF.
A aplicação informática utilizada para a elaboração das tabelas foi substituída por uma nova versão em UNIX posta em funcionamento na Rede Informática da Administração Fiscal, com a qual espera a DGCI vir a obter maior rapidez no acesso à informação de cobrança, através do diálogo do Sistema de Contabilização de Receitas (SCR) com:
Outros sistemas da DGCI, nomeadamente, os sistemas próprios que gerem as receitas com liquidação centralizada, o Sistema Local de Liquidação (SLL) das repartições de finanças (RF) que gerem as receitas com liquidação descentralizada e o Sistema Local de Cobrança (SLC) das TFP;
Sistemas de outras entidades, nomeadamente, o Sistema de Controlo da Receita do Estado (SCE) da DGT, que deve proceder à conciliação da informação de cobrança com o correspondente fluxo financeiro antes dessa informação ser introduzida nos sistemas da DGCI, e o Sistema de Gestão de Receitas (SGR) da DGO, para o qual deve ser fornecida informação diária.
Com a substituição da aplicação informática foi alterada a estrutura da tabela das DF através da eliminação dos campos relativos à receita total (soma do saldo transitado do ano anterior com a liquidação efectuada no próprio ano) e à receita eventual (cobrança do próprio ano para a qual não existe nenhum registo prévio nas TFP) e da criação dos campos relativos aos reembolsos emitidos e à receita líquida económica (receita cobrada deduzida dos reembolsos emitidos).
Como consequência destas alterações deixou de ser possível distinguir entre receita virtual e receita eventual e passou a ser possível apurar a receita líquida económica a partir de 1999 (porque para 1998 não foram registados os reembolsos emitidos).
Sobre a realização destas alterações, o Tribunal considera que:
A eliminação do campo da receita eventual reforçou a contradição em utilizar a configuração de um modelo de contabilização destinado a registar a acção de serviços administradores, apenas para registo da acção dos serviços cobradores (TFP) das mesmas áreas fiscais;
O único ciclo de processamento de receitas integralmente registado (embora já não explicitado) continuou a ser o ciclo correspondente à receita virtual na posse dos tesoureiros, apesar desta se ter reduzido para menos de 2% da cobrança efectuada nas TFP e registada nas tabelas das DF, como consequência da extinção da receita virtual ter sido determinada pelo regime da tesouraria do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 275-A/93, de 9 de Agosto;
Para a restante receita (designada por receita eventual) manteve-se o procedimento de registar como liquidado apenas o valor efectivamente cobrado, continuando sem ser registada a acção dos serviços administradores locais ou centrais (a maior parte da receita eventual é administrada de forma centralizada por serviços próprios), à excepção da DGCI-IR que regista a respectiva intervenção em tabelas específicas;
No essencial, o modelo de contabilização não foi modificado, ou seja, continua a basear a informação prestada na acção dos serviços com função de caixa, não registando as liquidações (nem as respectivas anulações) efectivamente realizadas pelos serviços administradores locais (a não ser as relativas às receitas virtuais que ainda subsistem) e produzindo informação relativa a cobrança de receitas que deveria constar das tabelas dos serviços administradores de receitas centralizadas ou dos serviços administradores de outras áreas fiscais;
A nova aplicação informática deveria assegurar informação que permitisse em cada tabela, o registo integral e efectivo do ciclo de processamento das receitas administradas na própria área fiscal e, para além desse ciclo, a cobrança da receita não administrada na própria área fiscal distinguindo nesta a cobrança resultante de liquidação prévia administrada noutras áreas fiscais ou por serviços específicos e a resultante de liquidação não prévia;
Até ser assegurada a informação referida na observação anterior (o que implica passar a elaborar as tabelas de acordo com a função administradora de receitas complementada pela função cobradora) deve continuar a ser possível o apuramento da liquidação e da cobrança de receita virtual (ou da receita eventual), por classificação económica e área fiscal a nível local;
Sem prejuízo da posição que o Tribunal de Contas tem vindo a defender, de que o registo das anulações de cobrança (reembolsos e restituições) contraria a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (LEOE), o valor a abater à receita deve corresponder às anulações emitidas em anos anteriores que transitem por regularizar (pagar ou cancelar) acrescida da diferença entre anulações emitidas e canceladas no próprio ano; o valor assim definido é aquele que o Tribunal espera ver considerado para determinação da receita líquida económica nas tabelas das DF e na CGE a partir de 1999.
A DGCI não conseguiu satisfazer a pretensão manifestada pelo Tribunal em aceder, por via electrónica e em tempo útil para efeito da elaboração do parecer sobre a CGE de 1998, aos dados registados na aplicação informática responsável pela produção das tabelas das DF, tendo essa contrariedade sido justificada pelo atraso verificado na substituição dessa aplicação e imputado à Direcção-Geral de Informática e de Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA); a informação só veio a ser prestada em suporte papel e com as seguintes deficiências:
As tabelas das DF de Faro e Lisboa apenas foram apresentadas na versão correspondente ao modelo anterior;
Os mapas relativos aos valores totais das tabelas locais da DF de Santarém não corresponderam ao modelo solicitado e só continham parte da informação pretendida;
Os mapas relativos aos totais das tabelas locais das DF de Castelo Branco, de Évora, de Santarém, de Viseu e do Funchal não correspondiam ao modelo solicitado (não explicitavam a receita virtual);
Os mapas relativos aos valores totais das tabelas locais das DF da Guarda e de Viana do Castelo foram preenchidos manualmente, contrariando a recomendação efectuada devido à falta de legibilidade e fiabilidade dos valores;
Os saldos iniciais da tabela da DF do Funchal apresentaram divergências face aos saldos finais da tabela do ano anterior que foram justificadas por deficiência da aplicação informática;
Verificaram-se divergências nos totais das tabelas das DF de Coimbra e de Lisboa face aos constantes nos mapas das respectivas tabelas locais;
As versões finais das tabelas das DF da Guarda e de Braga para 1998 só foram emitidas no ano 2000, verificando-se na primeira um acréscimo no valor da receita virtual liquidada (imposto sucessório) e transitada para 1999, sem que a alteração tivesse sido considerada na CGE.
Como consequência desta situação, o tratamento e análise da informação constante das tabelas das DF teve de ser limitado ao conjunto de valores que foi obtido dos respectivos suportes documentais e se encontra reflectido nos quadros seguintes, o primeiro dos quais distribui a movimentação registada por DF, enquanto o segundo o faz por capítulos da classificação económica. Devido às deficiências apontadas, não foi possível apresentar, nos referidos quadros, a informação de acordo com a estrutura que o Tribunal continua a entender ser a que, considerando os actuais condicionalismos, melhor reflecte a realidade, através da autonomização do ciclo da receita virtual e da assimilação da receita eventual a mera componente da receita cobrada.
Os valores registados nas tabelas e constantes dos quadros anteriores merecem os seguintes comentários:
Em 1998, verificou-se uma diminuição de 25,4 milhões de contos (apenas 6%) no valor dos documentos na posse dos tesoureiros e relativos a receitas orçamentais por regularizar, os quais no final do ano ainda valiam 406,5 milhões de contos (85% dos quais afectos a liquidações de IVA e de juros);
A DF de Lisboa continua a concentrar a receita virtual (desde 44% dos saldos até 56% das anulações), a cobrança orçamental (60%) e a respectiva anulação por pagamento de reembolsos e restituições (64%);
A cobrança efectuada pelas TFP para execução do Orçamento do Estado ascendeu a 1506,7 milhões de contos (mais 8% do que em 1997), dos quais 10 milhões foram relativos a reposições abatidas; o montante cobrado veio a ser reduzido em 2 milhões devido a anulações de cobrança por pagamento de reembolsos e restituições emitidos pelos serviços locais;
O IR cobrado nas TFP atingiu 927,5 milhões de contos (mais de 60% da cobrança total) tendo essa cobrança já sido quase totalmente obtida (95%) através de documento único (DUC).
Tabela do serviço administrador do imposto sobre o rendimento (DGCI-IR). - A tabela da DGCI-IR só foi elaborada a partir de 1997, para efeito do disposto nas instruções para o lançamento das tabelas de receita que foram aprovadas pelo Ministro das Finanças.
A estrutura desta tabela foi concebida para registar as receitas do IR (IRS e IRC) e as respectivas receitas acessórias (juros e taxa de regularização de cheques sem provisão), tendo ainda sido previsto o registo da receita autárquica cobrada cumulativamente com o IRC (derrama).
O ciclo de processamento das receitas constantes desta tabela apura o saldo a transitar para o ano seguinte como resultado do saldo transitado do ano anterior (valor das liquidações de anos anteriores por cobrar ou anular) acrescido das liquidações no próprio ano e deduzido das respectivas anulações (de liquidações de anos anteriores ou do próprio ano) e das cobranças efectuadas por tipo de serviço cobrador, TFP ou DGT através de entidades colaboradoras (correios, multibanco e instituições de crédito) ou por retenção sobre valores a pagar (movimentos escriturais).
Nesta tabela é ainda efectuado o apuramento da receita líquida definida como resultante da dedução à cobrança efectiva do valor correspondente ao pagamento de reembolsos e restituições.
Relativamente à respectiva cobrança, as liquidações resultantes da administração das receitas do IR classificam-se como:
Prévias, quando o respectivo valor é previamente determinado pelo serviço administrador, podendo assumir a forma de liquidações com pagamento, se delas resultar um valor a pagar pelo sujeito passivo, com reembolso, se delas resultar um valor a devolver ao sujeito passivo, ou nulas, se delas não resultar pagamento ao Estado nem devolução ao contribuinte;
Não prévias, quando o respectivo valor foi entregue por conta de imposto sobre o rendimento (pagamento por conta), por autoliquidação ou por retenção de imposto a rendimentos pagos (retenção na fonte), sendo liquidado para permitir registar essas entregas como cobrança de imposto.
Nas tabelas da DGCI-IR, as liquidações resultam da soma das liquidações prévias com pagamento e das liquidações não prévias, enquanto as liquidações prévias com reembolso só são registadas, como anulação de cobrança, após o pagamento desse reembolso ter sido comunicado pela DGT.
Foram elaboradas quatro tabelas da DGCI-IR, três delas para a movimentação imputada ao continente e às Regiões Autónomas dos Açores (RAA) ou da Madeira (RAM), de cuja agregação resultou a restante tabela designada como "Nacional"; só a informação constante da tabela afecta ao continente foi considerada na execução orçamental da receita do Estado.
A informação registada mensalmente nas tabelas da DGCI-IR foi previamente apurada pela DGITA, na qualidade de entidade responsável pelo sistema informático que gere a base de dados relativa à administração das receitas do IR, através de pesquisas efectuadas à referida base de dados, das quais resultaram tabelas com as seguintes características:
Foi registado o valor de liquidações prévias, da cobrança de liquidações prévias, de liquidações não prévias ou por movimentos escriturais, da anulação de liquidações prévias e da anulação de cobrança por reembolsos ou por má cobrança (invalidez do meio de pagamento) de liquidações prévias ou não prévias;
Os valores apurados para cada situação foram discriminados como afectos a IRS, IRC, juros de mora, compensatórios ou de retenção-poupança (neste caso exclusivamente associados ao pagamento de reembolsos);
Os valores relativos a cobrança ou má cobrança foram também discriminados por tipo de entidade cobradora (TFP, CTT, IC e SIBS) e por tipo de documento no caso das TFP (nota de cobrança ou guia de pagamento, em prestações ou por execução fiscal) ou no caso de liquidações prévias cobradas pelos CTT (DUC ou não);
Os valores relativos a reembolsos foram também discriminados por meio de pagamento (cheque ou transferência bancária);
Foram também incluídos valores a regularizar, na cobrança de liquidações prévias ou não prévias, como afectos a IRS, IRC ou juros.
Para além destas tabelas foi ainda extraída da base de dados e lançada numa outra tabela, a informação relativa à cobrança de liquidações não prévias que não se encontrava conciliada, como consequência de deficiências verificadas no processo de recolha da informação constante dos documentos cobrados nas TFP, CTT e IC, nomeadamente nas partes relativas ao detalhe e ao talão de leitura (talões sem o respectivo detalhe, detalhes sem o respectivo talão e divergência entre o talão e o respectivo detalhe).
Para ser possível entender esta situação, deve ser referido que os documentos de cobrança são constituídos por três partes: o detalhe; o talão de controlo, e o talão de leitura.
A demonstração, pelo serviço administrador, do valor a cobrar (liquidação prévia) ou a discriminação, pela entidade pagadora, do valor a entregar (liquidação não prévia) são efectuadas no detalhe que serve também de recibo depois de certificado pela entidade cobradora.
Ao contrário do documento para cobrança de liquidação prévia, em que a informação constante do detalhe é gerada pelo próprio sistema administrador da receita, no caso de liquidação não prévia é necessário recolher essa informação, devendo para o efeito ser utilizado o duplicado do recibo.
Os talões de controlo e de leitura são destacáveis do respectivo detalhe, destinando-se o primeiro a permanecer na posse do serviço cobrador como comprovativo do recebimento e o segundo a prestar informação sobre a cobrança efectuada à entidade responsável pela movimentação de fundos na tesouraria do Estado (DGT), a qual por sua vez remeterá essa informação para o respectivo serviço administrador.
A informação de cobrança remetida ao serviço administrador para ser introduzida na respectiva base de dados nem sempre foi consistente entre si (devido a existirem divergências entre talões e detalhes, omissões, atrasos e desfasamentos de uns e ou de outros), nem com o registo previamente efectuado pelos serviços cobradores, verificando-se, com uma frequência superior ao que seria admissível, a inexistência, a não conciliação ou a não regularização de registos na base de dados porque a informação necessária para o efeito não deu entrada no sistema ou foi rejeitada por incumprimento de uma ou mais das validações existentes.
Afectadas por estas limitações, as tabelas da DGCI-IR foram elaboradas a partir da informação constante das tabelas provenientes da DGITA e da tabela que teve de ser criada pelo serviço administrador para registar os reembolsos e as restituições manuais cujo pagamento foi comunicado pela DGT mas não pode ser introduzido na base de dados, por corresponder a situações excepcionais (0,5% do total reembolsado ou restituído) para as quais não foi possível aplicar o sistema de tratamento automático.
Para além desta situação, os critérios de contabilização na tabela da DGCI-IR destinada a fornecer informação para a CGE (a tabela afecta ao continente) compreenderam ainda:
A assunção dos saldos transitados da tabela do ano anterior;
A assunção das liquidações prévias, respectivas anulações e reembolsos automáticos da tabela elaborada pela DGITA afecta ao continente;
A inclusão nas cobranças, para além do valor cobrado e conciliado de liquidações prévias e não prévias deduzido das respectivas más cobranças, do valor das cobranças de liquidações prévias que se encontrassem por regularizar (basicamente resultantes do pagamento nas TFP de dívidas em execução fiscal) e do valor dos talões relativos a cobranças de liquidações não prévias que se encontrassem por conciliar, devido à falta dos respectivos detalhes ou por divergência face à informação por eles prestada;
A inclusão, na cobrança de liquidações não prévias, do valor das receitas resultantes de movimentos escriturais efectuados pela DGT;
A exclusão do valor das cobranças de liquidações prévias que se encontrassem por regularizar (cobrados nos CTT) e do valor dos detalhes relativos a cobranças de liquidações não prévias que se encontrassem por conciliar devido à falta dos respectivos talões ou por divergência face à informação por eles prestada.
Em função dos valores registados na tabela da DGCI-IR afecta ao continente (relativa à execução do Orçamento do Estado) como resultado da informação constante das tabelas elaboradas pela DGITA, da tabela dos reembolsos e restituições manuais e da aplicação dos critérios de contabilização que se traduziram pela inclusão de cobranças por regularizar ou conciliar, apresentam-se os quadros seguintes para reflectir o ciclo da administração de receitas pela DGCI-IR (no primeiro quadro) e o ciclo da cobrança dessas receitas determinado pela recolha, tratamento e validação da respectiva informação (por natureza da receita no segundo quadro e por entidade cobradora no terceiro quadro).
Nestes quadros, tal como na tabela, as liquidações não prévias foram incluídas nas liquidações, apesar de não serem determinadas pelo serviço administrador mas resultarem da entrega de valores por conta ou por retenção de IR; esta inclusão deve-se ao facto de, ao contrário da receita eventual registada nas tabelas das direcções de finanças, as liquidações não prévias serem relativas a receitas administradas pelo serviço que as regista, o que torna suficiente esse registo (desde que suportado pelo processo de validação que o deve anteceder) para o valor entregue ser considerado liquidado.
Por se ter verificado que, na tabela da DGCI-IR, a cobrança da receita autárquica cumulativamente cobrada com o IRC (derrama) permaneceu incluída na receita do Orçamento do Estado, essa situação foi igualmente reflectida nos quadros; no entanto, deve referir-se que, na CGE e na Contabilidade do Tesouro, vieram a ser transferidos 47,6 milhões de contos da cobrança de IRC para a cobrança de impostos directos das autarquias relativos a derramas.
A omissão desta transferência na tabela da DGCI-IR resulta da dificuldade em registar a informação sobre as derramas apurada nas liquidações prévias, através do modelo de contabilização definido para a tabela da DGCI-IR, no qual e para além das liquidações não prévias, só as liquidações prévias com pagamento são incluídas nas liquidações.
As liquidações prévias com reembolso (incluídas na anulação de cobrança por reembolso) ou nulas (devido a pagamento por autoliquidação) não são incluídas, apesar de poderem conter uma liquidação efectiva de derrama já suportada nos pagamentos por conta de IRC, casos em que o registo da respectiva liquidação prévia teria de incluir a derrama a cobrar por contrapartida de IRC a reembolsar.
Da análise efectuada aos valores dos quadros, devem ainda referir-se as seguintes observações:
Não considerando receitas acessórias, 69% dos saldos são de liquidações prévias de IRC;
As liquidações prévias representam apenas 11,5% das liquidações da tabela da DGCI-IR;
Foram anuladas quase 14% das liquidações prévias, mas enquanto estas liquidações se repartiam quase equitativamente por IRS e IRC, 83% das anulações respeitam a IRC (não considerando os juros);
Apenas foi cobrada 17% da receita potencial relativa a liquidações prévias (saldo inicial e liquidações do próprio ano), quota que no caso do IRC (sem os respectivos juros) se limita a 6% (20,5 milhões de contos cobrados para 347,5 milhões liquidados, dos quais 29 milhões foram anulados);
Segundo a tabela da DGCI-IR, a cobrança líquida de IRS atingiu 1108,8 milhões de contos (sem os respectivos juros) e foi obtida pela entrega de pagamentos por conta e por retenção do imposto (1197,9 milhões de contos incluindo 16,3 milhões ainda por conciliar), uma vez que a cobrança das liquidações prévias (85 milhões de contos, para uma receita potencial de 224,6 milhões dos quais 6 milhões foram anulados) foi inferior aos 174 milhões de contos pagos por reembolso ou restituição;
Segundo a mesma tabela, a cobrança líquida de IRC totalizou 765,1 milhões de contos (sem os respectivos juros) e foi obtida pela entrega de pagamentos por conta e por retenção do imposto (784,4 milhões de contos incluindo, 17,1 milhões ainda por conciliar), uma vez que a cobrança das liquidações prévias (20,5 milhões de contos, para uma receita potencial de 347,5 milhões, dos quais 29 milhões foram anulados) foi inferior aos 39,8 milhões de contos pagos por reembolso ou restituição;
Só foram cobrados 4,2 milhões de contos de uma receita potencial de juros (compensatórios e de mora) relativos a IR, no valor de 75,5 milhões de contos (dos quais foram anulados 0,5 milhões); por sua vez, foram pagos 2,7 milhões de contos como juros de reembolsos, 92% dos quais relativos a juros por retenção-poupança;
43,5% do total da cobrança administrada pela DGCI-IR e registada na respectiva tabela foi arrecadada nas TFP (909,2 milhões de contos), incluindo a cobrança (de liquidações não prévias) por conciliar no valor 28,6 milhões de contos e a cobrança (de liquidações prévias) por regularizar no valor de 0,6 milhões de contos;
A restante cobrança foi assegurada pela DGT, através de entidades colaboradoras, os CTT (350,1 milhões de contos e 16,7% do total), as IC (487,8 milhões e 23,3%) e a SIBS (10,3 milhões e 0,5%), ou por retenção de IRS e IRC, nos valores a pagar, efectuada como movimento de operações escriturais (334,5 milhões e 16%);
A cobrança de liquidações prévias (109,6 milhões de contos) foi basicamente efectuada pelas TFP (75,1 milhões e 68,5% do total), devendo referir-se que a cobrança coerciva (por execução fiscal) correspondeu apenas a 19,2 milhões de contos; para a cobrança de liquidações prévias é ainda de considerar a acção dos CTT (21,9 milhões de contos) e da SIBS (10,2 milhões de contos, ou seja, praticamente a totalidade da cobrança efectuada pelo multibanco);
Por sua vez, a cobrança de liquidações não prévias obtida nas TFP atingiu 834,1 milhões de contos (42,1% do total), superando a conseguida através dos bancos (485,4 milhões e 24,5%), que excedeu a proveniente dos correios (328,3 milhões e 16,6%) ou a retida pela DGT (334,5 milhões e 16,9%, o que corresponde à totalidade da cobrança obtida desta forma); deve ainda referir-se que, para além da cobrança por conciliar afecta às TFP foram ainda incluídos na tabela da DGCI-IR 4,3 milhões de contos cobrados nos bancos e meio milhão de contos cobrados nos correios, cuja informação de cobrança ainda se encontrava por conciliar.
Resta ainda analisar a deficiência estrutural do modelo de contabilização das receitas orçamentais, evidenciada pela divergência entre a informação prestada pela tabela da DGCI-IR face à constante das tabelas das direcções de finanças, no que se refere à cobrança de IRS e IRC pelas TFP.
A tabela da DGCI-IR reflecte a acção de um serviço administrador, nomeadamente, ao registar a liquidação e a cobrança por si determinadas ou validadas; as tabelas das DF reflectem apenas a acção de serviços cobradores (TFP) na arrecadação de receitas administradas pela DGCI-IR, cujo tratamento como receita eventual implica o registo como liquidação (por parte de serviços não administradores das receitas assim liquidadas), de valores cobrados que devem ainda ser validados pelo respectivo serviço administrador, o qual, ou já tinha procedido à liquidação prévia desses valores ou irá proceder à respectiva liquidação não prévia, através da referida validação.
Esta deficiência do modelo de contabilização tem sido agravada pelas deficiências verificadas no processo de validação da informação de cobrança que têm impedido o apuramento integral da cobrança registada pelos serviços cobradores, como válida ou a rectificar, até ao encerramento da CGE do ano em que essa cobrança se efectuou.
Para comprovar a falta de fiabilidade decorrente desta situação é apresentada, no quadro seguinte, a comparação entre os valores registados como cobrança de IRS e IRC na tabela da DGCI-IR e os inscritos nas tabelas das DF:
Para a CGE foram considerados os valores das tabelas das DF, contendo 21,8 milhões de contos que o serviço administrador não considerou por omissão ou rejeição da respectiva informação de cobrança (devendo notar-se que na cobrança registada na tabela da DGCI-IR já tinham sido incluídos mais de 29 milhões de contos cuja informação se encontrava por conciliar ou regularizar, devido, basicamente, à falta do detalhe dos documentos cobrados ou a divergência entre este e o respectivo talão).
Estas divergências colocam seriamente em causa o controlo exercido pelo modelo de contabilização, tanto mais que se verificam numa área de intervenção exclusiva de serviços do Ministério das Finanças, nomeadamente: as TFP como serviços cobradores; o Centro de Leitura Óptica de Documentos (CLOD) e a DGITA para o tratamento da informação; a DGT como entidade responsável pelo desenvolvimento, registo e controlo da movimentação de fundos na tesouraria do Estado, e a DGCI-IR como serviço administrador das receitas em causa.
Tabela da Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto sobre o Valor Acrescentado (DSCIVA). - A DSCIVA elabora uma tabela para registar o exercício da respectiva função de caixa e a parte da cobrança de receitas administradas pela DGCI-IVA que é assegurada pela DGT através de entidades colaboradoras (CTT e SIBS) ou por retenção de IVA nos valores a pagar, efectuada como movimento de operações escriturais.
Deve todavia referir-se que uma análise mais detalhada àquela tabela não é exequível se esta não for analisada em simultâneo com os documentos relativos à conta de responsabilidade da DSCIVA remetida ao Tribunal, particularmente com o documento que apresenta como anexos os detalhes explicativos dos valores recebidos pelas entidades intervenientes na cobrança.
A estrutura da referida tabela não é portanto destinada ao registo da acção do serviço administrador do IVA e demais receitas acessórias mas ao registo da acção de serviços cobradores dessas receitas (à excepção das TFP e da DGAIEC), acrescida de alguns elementos resultantes da função administradora, como sejam as designadas receitas de operações de tesouraria a abater, os reembolsos e restituições emitidas e canceladas e o valor enviado para cobrança coerciva.
Apesar das recomendações feitas pelo Tribunal de Contas em sede de pareceres anteriores, a tabela da DSCIVA, ao não registar o ciclo de processamento do imposto, continua a apresentar uma estrutura e configuração distintas das tabelas dos demais serviços da DGCI (DF e DGCI-IR) responsáveis pela prestação da informação necessária à contabilização das receitas do Orçamento do Estado.
Com efeito, a referida tabela de cobrança é composta por dois documentos, um referente à autoliquidação do imposto sobre administração da DSCIVA, e outro aos valores cobrados pelas entidades colaboradoras, decompostos por imposto e juros compensatórios, de liquidações prévias em documentos únicos de cobrança (DUC).
O quadro seguinte refere-se ao tratamento destes dois documentos, pretendendo sintetizar a informação neles constantes e contribuir para a sua análise:
Verifica-se, pois, que na tabela da DSCIVA só se registaram cobranças e reembolsos, não se tendo considerado as liquidações que não tivessem sido cobradas nem as que foram anuladas, procedimento que impede qualquer análise da eficiência fiscal, a não ser a que resulta da comparação entre 38,1 milhões de contos de IVA cobrado através de processos de execução fiscal (informação prestada no ponto 1.4.4.2.2 do relatório da CGE para 1998) face aos 62,9 milhões de dívidas enviadas para cobrança coerciva conforme consta da tabela da DSCIVA.
Também se constata que naquele documento não são registadas as receitas por classificação económica, não sendo pois evidenciado qual a receita cobrada de imposto e quais os valores de outras receitas lançadas na CGE, nomeadamente, as respeitantes a taxas, juros e outras penalidades legais.
Por outro lado, o registo dos reembolsos e restituições deveria ser complementado com o dos valores a reembolsar e restituir transitados do ano anterior e a transitar para o ano seguinte - por forma a assegurar a consistência dos emitidos, cancelados e pagos que já constam da tabela, estes últimos por informação prestada pela DGT. Face ao modelo de contabilização adoptado pela DSCIVA e pela DGT os valores dos reembolsos emitidos e pagos são, obviamente, diferentes, conforme pode observar-se no quadro anteriormente apresentado.
Refira-se ainda que os montantes de reembolsos emitidos e pagos incluem despesa orçamental relativa a juros indemnizatórios, despesa essa que, apesar de identificada como tal na tabela da DSCIVA, é também contabilizada por abate à receita.
Através da discriminação dos valores arrecadados por entidade cobradora é possível verificar que a principal forma de cobrança de IVA utilizada durante 1998 continuou a consistir na remessa do meio de pagamento para a DSCIVA, que procedeu ao registo da respectiva cobrança (em regra, para autoliquidação do imposto apurado pelo sujeito passivo através de declaração periódica) e ao depósito do valor cobrado numa das contas bancárias do Tesouro recebedoras de IVA; dos 1750,6 milhões de contos registados na tabela como cobrados, só não resultaram do exercício da função de caixa pela DSCIVA 13,6 milhões de contos (dos quais 12,7 milhões foram recebidos nos CTT e 0,8 milhões através do multibanco, sendo o restante respeitante a retenção de imposto traduzido em movimentos escriturais efectuados pela DGT).
A tabela fornece também informação sobre a totalidade dos meios de pagamento inválidos (cheques devolvidos), bem como de outros abatimentos e acréscimos à receita que se referem a rectificações derivadas de notas de débito e crédito remetidas pelas instituições de crédito (IC) resultantes de regularizações motivadas por erros de leitura óptica, cheques mal encaminhados e outros erros não imputados a má cobrança. Se em relação aos cheques devolvidos é possível uma divisão por entidade recebedora (IC e CTT), já para os abatimentos e acréscimos à receita não é fornecida qualquer informação sobre a totalidade das notas de crédito (aumento da receita) e notas de débito (diminuição da receita).
Em relação às operações de tesouraria, que se referem a IVA cobrado com destino a outras entidades, procede-se na tabela a uma desagregação por destinatários, que são as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, os órgãos de turismo e a segurança social.
É também efectuada uma divisão por montante transferido para cada entidade relativa ao ano em curso e ao ano anterior. No que concerne aos abates à receita que respeitam a imputações às entidades referidas, para processamento do posterior pagamento, não existe informação relativa ao respectivo circuito económico. Seria, por isso, conveniente que relativamente a estas operações, com as necessárias adaptações, fosse identificado o ciclo de processamento, por forma a ser possível verificar que todos os abates à receita foram imputados ao ano a que efectivamente se referem.
Para complemento da análise à tabela da DSCIVA, registam-se no quadro seguinte os valores das grandes rubricas que a compõem, relativamente aos anos de 1997 e 1998, para analisar a evolução comparativa da cobrança líquida do imposto:
Em relação aos valores apresentados, verifica-se um acréscimo das variantes de receita que oscilam entre os 10% e os 11%. O volume de reembolsos e restituições emitidas (líquido dos cancelados) revelou um aumento que ficou aquém dos 10%. No que concerne ao volume dos reembolsos e restituições pagas a variação foi de 12%. Compreendem-se estas variações pelo facto da evolução dos valores de reembolsos emitidos ser contrária à dos pagos. Com efeito em 1997 o volume das emissões foi superior ao dos pagamentos, situação inversa à ocorrida no ano de 1998.
Face aos resultados da análise à tabela da DSCIVA, o Tribunal de Contas não pode deixar de reafirmar a necessidade desta tabela apresentar uma estrutura uniforme face às tabelas dos restantes serviços administradores da receita, por forma a sistematizar as metodologias e procedimentos de execução e análise relativamente aos serviços da mesma direcção-geral.
2.3.2 - Contabilidade do Tesouro
Em 1998, a actividade da tesouraria do Estado continuou a ser registada pela Contabilidade do Tesouro (CT), num sistema revelador da posição de tesouraria, por contrapartida da movimentação relativa a terceiros e à execução do orçamento das receitas e das despesas do Estado, em função do lançamento do valor de cada operação nas contas do respectivo plano, cujo âmbito mais fielmente traduzisse as características do facto que originou a operação a contabilizar.
Os serviços cobradores de receitas administradas pela DGCI continuaram a ser as tesourarias da Fazenda Pública (TFP), a Direcção de Serviços de Cobrança do IVA (DSCIVA) e a Direcção-Geral do Tesouro (DGT), neste caso, pela retenção de receitas através de movimentação escritural relativa à afectação de despesa orçamental e pela arrecadação de fundos em contas bancárias do Tesouro resultante da acção das entidades colaboradoras da cobrança, ou seja, através dos correios (CTT), do multibanco (SIBS) e das instituições de crédito (IC).
O circuito de arrecadação de receitas administradas pela DGCI compreendeu ainda a movimentação de fundos verificada nas contas bancárias do Tesouro recebedoras dos valores arrecadados pelas TFP e pela DSCIVA, para efeito da centralização desses fundos na conta-corrente do Tesouro no Banco de Portugal.
2.3.2.1 - Direcções de finanças (tesourarias da Fazenda Pública)
A estrutura destinada à arrecadação das cobranças registadas nas tabelas das DF permaneceu constituída pelas TFP, pelas contas bancárias tituladas pela DGT e recebedoras ou centralizadoras dos fundos arrecadados nas referidas caixas, incluindo a conta-corrente do Tesouro (CCT) no Banco de Portugal (BP), neste caso, como conta centralizadora de recebimentos; por meio da CCT no BP foi igualmente exercida uma função de caixa pagadora expressa pelo reembolso de receitas indevida ou excessivamente cobradas pelas TFP.
O fluxo de fundos inerente à estrutura descrita também não foi alterado, continuando as TFP a depositar os fundos arrecadados nas contas recebedoras, de onde são transferidos para as respectivas contas centralizadoras e destas para a CCT no BP.
As receitas orçamentais (e reposições abatidas nos pagamentos) foram registadas na CT:
Por área principal e, no caso específico desta área, também por 22 áreas distritais (DF) e 375 locais (TFP), permitindo autonomizar as receitas afectas à área fiscal de cada caixa, apurar o valor das respectivas cobranças brutas e conciliar os valores obtidos pelos dois sistemas de registo (tabelas e CT);
Distinguindo, em cada caixa (TFP neste caso), as receitas cobradas por documento único de cobrança (DUC) das restantes, o que permitiu a conciliação parcial dos dois conjuntos, pois as tabelas também distinguiram as receitas cobradas por DUC das outras receitas orçamentais.
Com base na informação disponível, foi possível comparar os valores das tabelas das DF com os valores das respectivas TFP na CT, para os totais da receita obtida por DUC e da restante receita orçamental (e reposições abatidas), por área distrital e relativos à cobrança bruta; os resultados dessa comparação constam do quadro que segue.
Conforme se pode observar no quadro anterior:
Foi conciliado o valor global das receitas orçamentais (e reposições abatidas) entre ambos os sistemas de registo, não se verificando quaisquer desvios;
Não foi conciliada a desagregação das receitas entre as que foram cobradas por DUC e as demais, podendo mesmo concluir-se, dada a generalização dos desvios, que não terá sido aplicado o mesmo critério de contabilização, particularmente, quanto à imputação de receitas acessórias (caso dos juros) a IR e IVA cobrados por DUC, as quais terão sido lançadas nas tabelas em rubricas sem explicitação de cobrança por DUC; esta não terá sido a única causa dos desvios verificados, pois existem áreas com diferenças globais de sentido contrário ao gerado pela situação descrita.
Os valores das anulações de cobrança (reembolsos e restituições) e da cobrança líquida só puderam ser conferidos pelos totais relativos à área das DF, não se tendo verificado desvios, o que aliás se deveria esperar porque, como já se referiu, os valores das anulações de cobrança se referem omente a importâncias já pagas que foram comunicadas, pela DGT, às respectivas áreas fiscais a nível local.
Análise ao modelo de registo da movimentação nas TFP. - Para avaliar da fiabilidade e consistência da Contabilidade do Tesouro relativa a esta área, o Tribunal entende que a análise a desenvolver não se deve limitar à comparação das receitas afectas às TFP com os valores constantes das tabelas das DF, mas deve abranger toda a movimentação produzida pela respectiva estrutura, de forma a que essa movimentação possa ser:
Autonomizada da restante Contabilidade do Tesouro;
Desagregada por cada uma das áreas definida pela existência de um responsável financeiro próprio.
A viabilização desta análise permitiria controlar não apenas montantes arrecadados e depositados, mas também a classificação desses fundos (como orçamentais ou não orçamentais) e a consistência entre sistemas de registo a vários níveis de agregação, neste caso, por área local (TFP), distrital (DF), principal (todas as DF) e global (CGE).
Para 1998 foi possível satisfazer uma das condições essenciais à prossecução deste objectivo do Tribunal (que é extensivo às restantes áreas principais), através do recebimento, por via electrónica, da informação constante dos diários da Contabilidade do Tesouro e da subsequente sujeição desse conjunto de dados a tratamento informático, graças aos progressos conseguidos na ultrapassagem das dificuldades verificadas na transmissão dos dados ou na assimilação destes a sistemas compatíveis com os que se encontram à disposição dos técnicos do Tribunal.
Permaneceu no entanto a limitação inerente à própria estrutura da Contabilidade do Tesouro e resultante da existência de operações escriturais não identificativas da área que afectam, facto que dificulta a inclusão destas operações quando se pretende autonomizar a movimentação verificada nas TFP (total, por distrito ou por TFP).
Continuaram-se a verificar-se deficiências relativas:
À falta de informação sobre a situação dos valores selados e dos documentos para cobrança de receitas não orçamentais na posse dos tesoureiros da Fazenda Pública;
Ao controlo da receita arrecadada por iniciativa dos contribuintes, sem processamento prévio de documento de cobrança ou outro tipo de controlo por parte dos serviços administradores das receitas cobradas;
À falta de apresentação de contas de responsáveis pela gerência de caixas e contas bancárias do Tesouro; note-se que tendo sido determinado, pelas instruções do Tribunal para elaboração das contas dos responsáveis pela gerência das TFP, a entrega do documento relativo à conta de documentos e à conta de dinheiro (sem que fosse necessário remeter os respectivos documentos anexos), para as gerências de 1994 a 1998, as dificuldades manifestadas pelos serviços não permitiram o cumprimento dessa determinação no prazo concedido para o efeito, facto revelador das deficiências a que o Tribunal se vem referindo;
À não identificação das áreas a que serão afectos os valores (não orçamentais) recebidos por conta de outras tesourarias;
À não conciliação dos valores recebidos por conta de outras tesourarias que deveriam ser integralmente regularizados antes do encerramento de cada CGE (mas não o são e no final de 1998 apresentam saldos de quase meio milhão de contos por regularizar), através de operações escriturais efectuadas pelas áreas reclamantes desses valores para afectação destes às correspondentes receitas e demais recebimentos;
À escrituração do pagamento de reembolsos como abatimento à cobrança nas tabelas das DF (por informação dos serviços centrais da DGT), quando se deveria ter registado a emissão desses reembolsos pelos serviços administradores das receitas a reembolsar abatendo os reembolsos emitidos que não tivessem sido pagos (por terem sido cancelados).
Para conseguir autonomizar integralmente a movimentação afecta a uma determinada área e resolver a maior parte das deficiências assinaladas, o Tribunal entende não ser estritamente necessário o desdobramento integral das contas de terceiros por entidade cobradora, desde que este objectivo seja considerado na prévia definição dos diários da Contabilidade do Tesouro [afectando cada área a diário(s) específico(s) da mesma e ou indicando nos registos do(s) diário(s) genérico(s), a operação e o diário específico que se pretende alterar].
Através do recurso a elementos da Contabilidade do Tesouro foi possível analisar o processo de arrecadação de receitas pelas TFP e a sua centralização na conta-corrente do Tesouro no BP.
A movimentação de fundos efectuada pelas TFP das áreas fiscais correspondentes a cada DF foi registada da forma que seguidamente se descreve e se pode observar no quadro apresentado:
Saldo inicial - os valores registados foram os transitados de 31 de Dezembro de 1997;
Entradas de fundos;
Saídas de fundos;
Saldo final - os valores registados correspondem aos saldos nas TFP em 31 de Dezembro de 1998.
O quadro apresenta ainda a discriminação das entradas de fundos pelas seguintes parcelas:
Receita orçamental (RO) cobrada (valores definitivos), discriminada por:
Receita líquida;
Receita a restituir ou reembolsar;
Reposições abatidas nos pagamentos (RAP) cobradas (valores definitivos);
Outras entradas de fundos.
Esta última discriminação foi obtida a partir dos valores registados nas tabelas e na CGE como afectos à receita líquida e às deduções relativas aos reembolsos pagos, de RO e de RAP, cuja soma corresponde, por DF, aos valores finais registados na CT como cobrança de receita do Estado afecta às TFP das respectivas áreas.
Esta conferência foi possível a nível distrital (e também seria a nível local), porque a desagregação das receitas inscritas na CT relativa a 1998 permitiu autonomizar as receitas orçamentais de cada DF, apesar destas continuarem associadas às respectivas RAP (as quais não são receitas mas devoluções de despesas orçamentais indevidas), pois não se verificaram desvios entre os totais registados nas tabelas, CGE e CT.
Deve referir-se, no entanto, que os valores definitivos indicados no quadro não correspondem à classificação inicial das entradas de fundos nas TFP, na sequência da efectiva arrecadação das mesmas, sendo o resultado da aplicação de um conjunto de subsequentes alterações, através de movimentos escriturais, como sejam as relativas a estornos, às deduções de pagamentos inválidos, conversões, valores recebidos noutras TFP por conta daquela a que devem ser afectos e deduções de reembolsos e restituições pagos; estas últimas deduções foram autonomizadas no quadro, de forma a ser possível apresentar os valores definitivos das receitas orçamentais cobradas correspondentes a receitas líquidas e a receitas a reembolsar ou restituir.
Os valores apurados no quadro anterior merecem os seguintes comentários:
Só uma parte da receita orçamental cuja cobrança foi imputada a cada área distrital terá sido gerada nessa área, devido à progressiva generalização de alternativas ao pagamento na TFP da área fiscal em que o devedor se encontra domiciliado ou onde o bem tributável se encontra localizado;
A quota relativa às TFP da área fiscal afecta à DF de Lisboa continua a ultrapassar metade dos saldos (61%) e da movimentação de fundos total (58%); esta posição que é essencialmente suportada pela cobrança de receitas orçamentais, responsável por 87% das entradas de fundos nas TFP da DF de Lisboa, acentua-se para essa cobrança (60% do total nacional) e atinge o extremo na das RAP (88%);
Em 1998 verificou-se um crescimento de 10,7% nas entradas de fundos nas TFP face ao ano anterior;
A RO constituiu 83,4% do total das entradas de fundos depois de corrigidas, tendo sido as TFP da DF de Lisboa a assegurarem a maior quota nos respectivos recebimentos (86,9%) e as TFP de Viana do Castelo a menor (77,7%), à excepção das DF insulares que apresentam todas quotas inferiores a 11% porque a generalidade das receitas arrecadadas revertem para as respectivas Regiões Autónomas não sendo incluídas na RO da CGE;
Os fundos detidos pelas TFP no final de 1998 decresceram 32,3% face aos saldos iniciais.
A informação registada na Contabilidade do Tesouro quanto às contas recebedoras e centralizadoras das TFP permitiu concluir a análise da movimentação de fundos registada em 1998 pelo circuito de arrecadação de receitas nas TFP e a respectiva centralização na conta-corrente do Tesouro no BP:
Dos 1801,5 milhões de contos registados na Contabilidade do Tesouro como saídos das TFP foram depositados 1794,4 milhões nas respectivas contas recebedoras; a explicação para o desvio de 7,1 milhões de contos deve-se essencialmente à actividade da delegação da 15.ª TFP de Lisboa no Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) na parte em que esta se traduziu em pagamentos no valor de 10,9 milhões por conta do IGCP e na transferência de 2,6 milhões de contos da conta-corrente do Tesouro no Banco de Portugal para uma das contas bancárias afectas à mesma TFP, para além da entrada de 1,6 milhões de contos na conta recebedora da TFP do Alandroal que foram contabilizados como valores a regularizar, por corresponderem a cobrança efectuada pela DSCIVA que devia ter sido depositada numa conta bancária recebedora de IVA;
Por sua vez, dos 1797,1 milhões de contos saídos das contas recebedoras, 30,4 milhões foram para a delegação da 15.ª TFP de Lisboa no IGCP, 27,1 milhões foram directamente transferidos para a CCT no BP e só 1739,7 milhões deram entrada nas respectivas contas centralizadoras, das quais foram transferidos 1742,7 milhões para a CCT no BP;
Os saldos das contas recebedoras passaram de 23,4 milhões no início de 1998 para 20,8 milhões no final, enquanto os saldos das contas centralizadoras evoluíram de 17,2 para 14,3 milhões de contos;
Na conta-corrente do Tesouro no BP:
Como conta centralizadora de recebimentos por transferência de outras contas bancárias do Tesouro, deram entrada 1770,7 milhões transferidos das contas recebedoras e centralizadoras;
Como caixa pagadora por operações de tesouraria, terá sido registado o pagamento de 2 062 132 119$ dos reembolsos e restituições de receitas orçamentais solicitados pelas RF e TFP (que decresceram 4% face ao ano anterior), bem como a devolução de mais de 2 milhões de contos devido à anulação de cobranças e demais recebimentos não orçamentais;
De acordo com os valores contabilizados pelo Tesouro, os 1837,8 milhões de contos resultantes:
Dos saldos transitados de 1997:
Nas TFP (30,9 milhões);
Nas contas recebedoras (23,4);
Nas contas centralizadoras (17,3);
Das entradas de fundos nas TFP em 1998 (1791,5) deduzidas das provenientes da conta bancária afecta à 15.ª TFP de Lisboa (30,4);
Das transferências da CCT no BP para a conta bancária afecta à delegação da 15.ª TFP de Lisboa junto do IGCP (2,6);
Do depósito indevido na conta bancária afecta à TFP do Alandroal por ser destinado a uma conta recebedora de IVA (1,6);
Da transferência que tendo dado entrada na CCT no BP em 22 de Dezembro de 1998 (0,9) como proveniente de uma conta centralizadora, foi considerada como valor a regularizar porque só veio a ser registada como transferida pela respectiva instituição de crédito em 3 de Fevereiro de 1999 (à data-valor de 22 de Dezembro de 1998);
Encontravam-se no final do ano distribuídos da seguinte forma:
20,9 milhões nas TFP (1,1% do total);
20,8 milhões nas contas recebedoras das TFP (1,1%);
14,3 milhões nas contas centralizadoras das TFP (0,8%);
1770,7 milhões na CCT no BP (96,3%) transferidos das contas recebedoras e centralizadoras;
10,9 milhões (0,6%) foram destinados aos pagamentos efectuados pela delegação do IGCP em funcionamento na 15.ª TFP de Lisboa;
O valor residual correspondeu a cobranças anuladas por invalidez dos respectivos meios de pagamento ou a movimentos que se encontravam por regularizar.
2.3.2.2 - Direcção-Geral dos Impostos - Imposto sobre o rendimento
À cobrança inscrita na tabela da DGCI-IR correspondeu a movimentação registada na Contabilidade do Tesouro (na parte relativa à receita administrada pela DGCI-IR) como tendo sido produzida por uma estrutura composta:
Pelos serviços da DGT com a função de Caixa em Moeda Nacional (CMN), nomeadamente, a Caixa DGT - Outros valores (COV) e a Caixa DGT-IR (CIR), ou responsáveis pela movimentação escritural constituída por operações de regularização para dedução de receitas afectas às Regiões Autónomas, às autarquias (derramas) e à DGCI-IVA (por cobrança de DUC de IVA nos Correios), bem como pela retenção de IR na afectação de despesa orçamental;
Pelas contas bancárias da DGT para a arrecadação de receitas (administradas pela DGCI-IR) através de documento único de cobrança (DUC);
Pela conta-corrente do Tesouro (CCT) no Banco de Portugal (BP), na qualidade de conta centralizadora da cobrança de IR cuja entrada na tesouraria do Estado resulta da acção de entidades colaboradoras através das contas bancárias do Tesouro recebedoras de DUC (IC) ou directamente para a CCT através da COV (CTT e SIBS), e na qualidade de caixa pagadora de reembolsos e restituições de IR e das transferências destinadas às Regiões Autónomas e às autarquias.
Circuitos de arrecadação e afectação de receita à DGCI-IR. - Para 1998, foram desenvolvidos pela estrutura previamente definida e registados na Contabilidade do Tesouro, os seguintes circuitos de arrecadação e afectação de receita à DGCI-IR:
O circuito da CIR, destinado à arrecadação de IR por depósito nas contas bancárias do Tesouro nas instituições de crédito (IC) e posterior transferência para a CCT no BP; à CIR não corresponde uma caixa fisicamente existente, mas apenas uma conta de disponibilidades na Contabilidade do Tesouro, basicamente utilizada para registar mensalmente os valores arrecadados no conjunto das contas bancárias recebedoras de IR por DUC;
O circuito da CCT no BP relativo à restante movimentação, nomeadamente:
Ao depósito registado na COV, da receita arrecadada pelos CTT e pela SIBS;
Ao recebimento das transferências provenientes das contas recebedoras de IR;
À dedução da receita afecta à DGCI-IVA depositada pelos CTT e pela SIBS;
À dedução e pagamento da receita afecta às Regiões Autónomas e às autarquias;
À retenção do IR na afectação de despesa orçamental;
Ao pagamento da receita a restituir ou reembolsar.
A receita afecta à DGCI-IR continuou a ser registada em três contas de receita, na classe do Plano da Contabilidade do Tesouro destinada ao registo da execução do Orçamento do Estado; na terceira dessas contas foi registado (a débito) o pagamento das receitas reembolsadas e restituídas; nas outras contas foram registadas (a crédito) as receitas obtidas na afectação de despesas orçamentais através de operações escriturais (na segunda conta) e a restante cobrança incluindo as deduções (na primeira).
O registo da receita afecta à DGCI-IR continuou a ser efectuado na Contabilidade do Tesouro, segundo critérios de contabilização que não são consistentes com os adoptados para efeito das tabelas da DGCI-IR, dificultando a conciliação dos valores apurados pelo serviço administrador (DGCI) face aos do serviço responsável pela respectiva movimentação de fundos (DGT); a diferença de critérios e os desfasamentos ou divergências daí resultantes serão evidenciados através da análise comparativa que vai ser apresentada para cada uma das principais componentes da receita afecta à DGCI-IR.
A partir da Contabilidade do Tesouro, foi possível discriminar o apuramento da receita líquida afecta à DGCI-IR para execução do Orçamento do Estado (no valor de 907,4 milhões de contos) como resultante das seguintes componentes:
Registo das cobranças recebidas nos balcões dos Correios e nos terminais Multibanco (SIBS) que foram transferidas para a conta-corrente do Tesouro no BP pelo valor de 373,9 milhões de contos; este valor veio a ser diminuído para 360,3 milhões de contos, devido à dedução das receitas afectas à DGCI-IVA incluídas nas transferências provenientes dos CTT e da SIBS (13,6 milhões de contos);
Registo das cobranças recebidas nas instituições de crédito (IC) e depositadas nas contas bancárias do Tesouro destinadas à cobrança de documentos únicos (DGT-DUC), pelo valor de 501,1 milhões de contos;
Retenção das cobranças de IR incluídas na realização de despesas orçamentais (rendimentos de trabalho, de capitais e prediais) pelo valor de 331,4 milhões de contos (esta movimentação resulta de operações escriturais prévias ao exercício da função de caixa pagadora pela DGT);
Dedução das cobranças destinadas às Regiões Autónomas (21,4 milhões) e às autarquias (47,6 milhões);
Dedução pelo pagamento das receitas reembolsadas e restituídas (216,5 milhões de contos).
Conforme foi referido no ponto 2.3.1 do presente capítulo, a DGCI-IR regista a movimentação das receitas por si administradas em tabelas relativas às áreas orçamentais correspondentes ao continente, à Região Autónoma da Madeira (RAM) e à Região Autónoma dos Açores (RAA), apresentando ainda a agregação dos valores dessas tabelas numa outra tabela designada como nacional.
Na Contabilidade do Tesouro, a movimentação relativa ao apuramento das receitas continua a não ser registada por áreas orçamentais, procedimento que implica a posterior dedução das receitas afectas às Regiões Autónomas, uma vez que a execução do Orçamento do Estado apenas compreende a movimentação relativa ao continente; este procedimento tornou necessário considerar:
Os valores da tabela nacional da DGCI-IR para efeito da análise comparativa das componentes relativas aos CTT, à SIBS e aos movimentos escriturais;
Os valores das tabelas da DGCI-IR afectas à RAA e à RAM para efeito da análise comparativa com a componente relativa à dedução das receitas para as Regiões Autónomas.
Por outro lado, as cobranças de receitas administradas pela DGCI-IR que constam das tabelas da DGCI-IR como efectuadas nas TFP, não foram incluídas na CT na área afecta à receita da DGCI-IR pelo que não vão ser consideradas na análise comparativa que se segue.
Receita da DGCI-IR cobrada nos CTT e na SIBS. - O facto de na Contabilidade do Tesouro o código identificativo da receita da DGCI-IR obtida pelas entidades colaboradoras ter sido idêntico não permitiu autonomizar a receita proveniente dos CTT da proveniente da SIBS.
Através da respectiva documentação de suporte verificou-se que as transferências provenientes dos CTT foram efectuadas com a data-valor correspondente ao terceiro dia posterior ao da cobrança e foram entregues à DGT documentos discriminativos dos valores cobrados por espécies (autoliquidações de IRS ou IRC, afectas ao continente ou às Regiões Autónomas, liquidações prévias de IR ou de IVA).
Apesar disso, os valores transferidos para a conta-corrente do Tesouro no BP foram inicial e integralmente afectos à receita da DGCI-IR, sem outra indicação que os distinguisse a não ser o montante de cada transferência, no qual também se incluía a cobrança de receita da DGCI-IVA e a cobrança afecta às Regiões Autónomas, não sendo identificada a entidade cobradora (CTT, SIBS ou outra).
No quadro seguinte apresentam-se os resultados da comparação entre os valores constantes da tabela nacional da DGCI-IR como arrecadados pelos CTT e pela SIBS e os valores registados na Contabilidade do Tesouro como correspondentes à cobrança de receitas administradas pela DGCI-IR que foram depositados na conta-corrente do Tesouro por aquelas entidades:
Analisando o quadro, verifica-se um desfasamento na receita proveniente dos CTT, devido a esta entidade depositar os valores que arrecada, na conta-corrente do Tesouro, três dias após a respectiva cobrança e, de acordo com as instruções emitidas para o lançamento das tabelas de receita, a DGCI-IR registar a cobrança pela respectiva data, enquanto na Contabilidade do Tesouro essa cobrança só é registada pela data da entrada dos fundos na tesouraria do Estado (três dias depois da data de cobrança).
Esta situação teve como consequência o apuramento de um desfasamento, para 1998, no valor de 6,46 milhões de contos relativo à diferença entre os três últimos dias de cobrança em 1998 (29,84 milhões) que só foram registados na tabela (porque na Contabilidade do Tesouro só o foram para 1999) e os três últimos dias de 1997 (23,38 milhões) que só foram registados na Contabilidade do Tesouro (porque na tabela já o tinham sido para 1997).
Para evitar este tipo de desfasamento, o Tribunal de Contas recomenda a adopção de critérios para registo cronológico das operações que sejam consistentes entre si, nomeadamente, quando verifica que o critério utilizado pela Contabilidade do Tesouro para a receita proveniente dos CTT (justificado pela cobrança dos últimos dias não ter dado ainda entrada na tesouraria do Estado) não foi seguido para 7,87 milhões de contos de receita arrecadada por IC que, apesar de só ter dado entrada nas respectivas contas bancárias do Tesouro em 1999, foi ainda contabilizada em 1998 (por contrapartida de contas de valores a regularizar).
Como já se referiu, os depósitos efectuados pelos CTT e pela SIBS foram registados diariamente na Contabilidade do Tesouro pela afectação integral dos valores depositados a receita administrada pela DGCI-IR; este registo veio a ser rectificado, já na fase de encerramento da Contabilidade do Tesouro, pela dedução de 13,59 milhões de contos à receita da DGCI-IR e respectiva transferência para a receita administrada pela DGCI-IVA (por aquele valor corresponder a cobrança de DUC de IVA e não de IR).
O Tribunal de Contas recomenda que a afectação dos valores depositados pelos CTT e pela SIBS passe a ser registada na CT, em função das contas de receita correspondentes (DGCI-IR, DGCI-IVA ou outras), tanto mais que a rectificação efectuada, para encerramento da CT de 1998, resultou de informação apurada pela aplicação informática da DGT destinada ao controlo da receita.
Não considerando o efeito do desfasamento, o desvio verificado entre tabelas da DGCI-IR e a CT para a mesma área traduziu-se pela falta de 0,17 milhões de contos na tabela face ao valor registado na CT; este desvio deverá ter resultado das deficiências já referidas no processo de recolha e tratamento da informação de cobrança, bem como da rejeição de uma parte da cobrança pelo respectivo sistema de validação.
Deve ainda referir-se que foram incluídos, nas tabelas da DGCI-IR, 0,49 milhões de contos de cobranças por conciliar, devido a deficiências verificadas nos documentos de cobrança relativas à falta de detalhes ou à divergência entre talões e respectivos detalhes; se não for considerada essa inclusão o desvio aumenta para 0,66 milhões de contos.
Receita da DGCI-IR cobrada nas instituições de crédito (IC). - As instituições de crédito (IC) remeteram à DGT extractos das contas bancárias arrecadadoras da cobrança de documentos únicos (DGT-DUC) para efeito do controlo a exercer sobre a movimentação verificada nessas contas bancárias; essa movimentação originou registos mensais, na CT, relativos à agregação das transferências diárias dos fundos arrecadados para a CCT no BP, e à afectação integral da restante movimentação, a receita da DGCI-IR.
O Tribunal de Contas considera que o critério de apuramento da receita cobrada praticado pela DGT, é inaceitável (cobrança = saldo final - saldo inicial - transferência) devido às distorções e irregularidades que permite e nem sequer evidencia ao registar como (acréscimo ou dedução) cobrança de IR, todas as operações (devidas ou indevidas) verificadas na conta bancária, tenham ou não como fundamento a arrecadação do referido imposto.
Este procedimento inviabiliza o controlo sobre as operações, nomeadamente, as indevidas (não assegurando a respectiva regularização) e admite a prestação de um serviço de inferior e insuficiente qualidade, por parte das entidades colaboradoras, devido à impunidade associada a esse comportamento, decorrente da falta de controlo tempestivo sobre a movimentação registada nos extractos bancários, comprovada pela detecção de operações com data de movimento muito posterior à data-valor.
Na generalidade, os valores são discriminados nos extractos bancários por documento cobrado, mas o documento não é identificado (através de código atribuído ao mesmo que permita o acesso à respectiva informação de natureza financeira e económica); a falta deste procedimento dificulta a conciliação entre o registo no extracto bancário e a informação de cobrança remetida à DGT e ou à DGCI-IR.
A data de cobrança do documento nem sempre corresponde à data do movimento bancário (verificaram-se registos com três datas, a de movimento, a data-valor e a de cobrança), comprovando a existência de desfasamentos entre o dia da cobrança e o da entrada de fundos na respectiva conta bancária (facto que só se compreende pelo registo indevido da cobrança noutras contas bancárias que não as do Tesouro).
A partir da movimentação constante dos extractos bancários são elaborados mapas para apurar diária e (por soma) mensalmente, a cobrança da receita da DGCI-IR (de acordo com o critério referido no ponto anterior) e a transferência dessa cobrança para o BP, os quais se constituem como documentação de suporte desses registos mensais, juntamente com o mapa elaborado para conciliação do saldo final entre extracto bancário e contabilidade, no caso de existência de divergências.
Através desta documentação e do respectivo extracto da Contabilidade do Tesouro foi possível detectar que uma das contas bancárias DGT-DUC apresentou saldos negativos no final dos meses de Novembro (31 milhares de contos) e de Dezembro de 1998 (64 milhares de contos), sem que tenha sido objecto de qualquer registo para além dos movimentos mensais correspondentes às respectivas cobranças e transferências, ou seja, não tendo sido entendido pela DGT como anormal o facto desta conta ter registado transferências para o BP superiores aos valores que nela deram entrada.
Analisada a referida movimentação, foi possível verificar a existência de inúmeras operações que não correspondiam a quaisquer cobranças de IR mas a depósitos e levantamentos de e para outras proveniências que iam sendo registados como acréscimos ou deduções à cobrança de IR efectivamente verificada, e foram sendo compensados pela posterior regularização da maior parte dos movimentos indevidos (no final do ano, permaneciam em falta e por regularizar cerca de 4250 contos).
Veio a verificar-se que, para a conta e nos dois meses em questão, a cobrança de IR identificada pelo descritivo da operação (uma vez que este não incluía a identificação do documento de cobrança) correspondera a 1,58 milhões de contos enquanto na base de dados da DGCI-IR apenas tinham sido validados 1,17 milhões; estes valores de cobrança não incluíram cerca de 106 milhares de contos que, nos extractos bancários, tinham sido registados como cobrança e seguidamente abatidos, facto que não impediu a transferência do respectivo valor para a CCT no BP, tornando negativos os saldos da conta.
No quadro seguinte apresentam-se os resultados da comparação entre os valores constantes da tabela nacional da DGCI-IR como arrecadados pelas IC e os valores registados na Contabilidade do Tesouro como correspondentes à cobrança de receitas administradas pela DGCI-IR efectuada por aquelas entidades:
Analisando o quadro, verifica-se um desfasamento de 0,49 milhões de contos na receita, devido a cobrança registada nas tabelas da DGCI-IR como relativa a 1997 só ter dado entrada na tesouraria do Estado em 1998, segundo a Contabilidade do Tesouro; esta situação só se compreende pelo registo prévio e indevido de cobranças em contas bancárias que não as do Tesouro ou pelo posterior registo, no sistema informático das IC, relativamente à aceitação do depósito relativo às cobranças em causa.
O desvio relativo a este tipo de desfasamento só não foi superior ao registado para os CTT porque não foi aplicado, na Contabilidade do Tesouro, o mesmo critério de registo cronológico, uma vez que se verificou a inclusão de cobranças no valor de 7,9 milhões de contos, assinaladas no descritivo do quadro por D04-CRDUC99, ou seja, cobranças por DUC entradas na tesouraria do Estado em 1999 mas registadas na Contabilidade do Tesouro ainda em 1998, tendo sido possível verificar que as respectivas operações só foram registadas como depositadas na conta bancária em 4 de Janeiro do ano seguinte.
Não considerando o efeito do desfasamento, o desvio verificado entre tabelas da DGCI-IR e a Contabilidade do Tesouro para a mesma área traduziu-se pela falta de 0,36 milhões de contos na tabela face ao valor registado na Contabilidade do Tesouro; este desvio deverá ter resultado das deficiências já referidas no processo de recolha e tratamento da informação de cobrança, bem como da rejeição de uma parte da cobrança pelo respectivo sistema de validação.
Deve ainda referir-se que foram incluídos, nas tabelas da DGCI-IR, 4,29 milhões de contos de cobranças por conciliar, devido a deficiências verificadas nos documentos de cobrança relativas à falta de detalhes ou à divergência entre talões e respectivos detalhes; se não for considerada essa inclusão o desvio aumenta para 4,65 milhões de contos.
Receita da DGCI-IR cobrada por movimentos escriturais (ME). - No quadro seguinte apresentam-se os resultados da comparação entre os valores constantes da tabela nacional da DGCI-IR como resultantes da retenção de IR na afectação de despesas orçamentais através de movimentos escriturais e os correspondentes valores registados na Contabilidade do Tesouro:
Analisando o quadro, constata-se que também para esta componente se verifica um desfasamento, neste caso relativo ao registo da receita retida na afectação da despesa correspondente ao respectivo período complementar.
De facto, enquanto nas tabelas da DGCI-IR esta receita não foi considerada como tendo sido cobrada no ano em que a despesa foi afecta mas só no ano seguinte, na CT essa receita foi incluída no mesmo ano a que foi afecta a despesa que a originou.
Não considerando o efeito do desfasamento, o desvio de 3,28 milhões de contos verificado nesta área, entre tabelas da DGCI-IR e Contabilidade do Tesouro, terá ficado a dever-se a rectificações efectuadas na Contabilidade do Tesouro sem terem sido consideradas nas tabelas da DGCI-IR, evidenciando dificuldades de entendimento sobre a necessidade dessas alterações ou falta de tempestividade na prestação de informação sobre as mesmas, o que não é aceitável e tem de ser evitado.
Receita da DGCI-IR afecta às Regiões Autónomas (RA) e às autarquias:
No quadro anterior apresentam-se os resultados da comparação entre os valores das tabelas para a RAA e para a RAM face aos valores que foram deduzidos à receita afecta à DGCI-IR na Contabilidade do Tesouro por serem destinados às RA.
Verifica-se que os valores afectos à RAA não apresentam qualquer desvio, distribuindo-se as divergências apuradas por um desvio imputado à RAM no valor de 1,49 milhões de contos e pelo registo da transferência de 1,21 milhões de contos para uma conta de reembolsos de IR das RA.
No quadro seguinte discriminam-se as deduções efectuadas em três dos diários da Contabilidade do Tesouro, à receita afecta à DGCI-IR, pelos valores correspondentes à receita autárquica (derramas) cumulativamente cobrada com o IRC.
Apesar do valor da receita autárquica ter sido apurado pela DGCI-IR, esta entidade não registou a transferência, por esse valor, de IRC para derramas, nas respectivas tabelas, procedimento que não é consistente com a realidade (pois de facto aquelas receitas foram afectas às autarquias), tendo-se traduzido esta situação por uma divergência de 47,58 milhões de contos entre a receita das tabelas e a afecta à DGCI-IR na Contabilidade do Tesouro.
Receita da DGCI-IR afecta à execução do Orçamento do Estado. -Tendo presentes os resultados da análise efectuada aos circuitos de arrecadação do IR nas suas diversas componentes, o Tribunal entende ainda como necessário efectuar as seguintes observações e recomendações de âmbito genérico:
A informação, de natureza financeira, sobre as cobranças efectuadas deve ser remetida pelas entidades cobradoras à DGT, por via electrónica, no dia imediato ao da cobrança e identificando cada documento cobrado;
Através do Sistema Central de Controlo de Cobrança de Receitas do Estado e Operações de Tesouraria, em funcionamento desde 1997, é possível à DGT efectuar o apuramento da cobrança por entidade cobradora (SIBS, CTT, IC) e por receita (DGCI-IR ou DGCI-IVA);
Revela-se insuficiente e nalguns casos inadequada, a tentativa de conciliar valores agregados que não resultam, em regra, do mesmo conjunto de dados (uma vez que existem valores arrecadados que não são cobrança de IR e falta informação sobre determinadas cobranças);
É recomendada a atribuição de códigos diferentes a cada uma das componentes da receita administrada pela DGCI-IR porque essa medida, só por si, já tornaria mais eficientes a conciliação dos registos (entre tabelas e Contabilidade do Tesouro) e o controlo exercido sobre esta área;
Para ser possível exercer um controlo eficaz sobre a arrecadação de IR devem ser criadas condições para conciliar cada cobrança constante da informação remetida pelas entidades cobradoras, com a registada na Contabilidade do Tesouro e ou na contabilidade da DGCI-IR;
Essas condições incluem critérios de contabilização consistentes e fiáveis, a consideração do efeito dos desfasamentos, uma classificação inicial dos movimentos que distinga cobranças efectivas dos restantes valores movimentados (que deverão ser valores a regularizar) e a prestação de serviços pelas entidades colaboradoras, de qualidade compatível ao privilégio de ter como cliente o Estado e à vantagem associada ao volume dos fundos movimentados.
Como corolário da análise comparativa que foi efectuada às componentes da receita afecta à DGCI-IR (à excepção das cobranças efectuadas nas TFP, que foram incluídas nas receitas afectas a essas caixas e já tinham sido objecto de comparação face às receitas constantes das tabelas das direcções de finanças) apresenta-se o quadro seguinte que contém a comparação do apuramento da receita líquida afecta à DGCI-IR em resultado da execução do Orçamento do Estado:
2.3.2.3 - Direcção de Serviços de Cobrança do IVA (DSCIVA)
A estrutura destinada à arrecadação das cobranças de IVA, na área específica desta direcção de serviços continua a consistir na Caixa - IVA, nas contas bancárias tituladas pela DGT recebedoras dos fundos arrecadados por esta caixa (entregas resultantes de autoliquidação do imposto) e na conta centralizadora no BP, para onde são transferidos os fundos provenientes das contas recebedoras.
Em relação às transferencias processadas por operações de tesouraria, estas são contabilizadas por abate à receita aquando da afectação aos destinatários, registando-se posteriormente o respectivo pagamento.
No que concerne ao valor dos reembolsos, o mesmo é contabilizado numa óptica financeira, isto é, pelo pagamento, por abate à receita, com inclusão dos respectivos juros compensatórios, não evidenciando assim a Contabilidade do Tesouro, os reembolsos emitidos e os anulados e ou cancelados.
Tendo em vista a análise dos valores contabilizados pela DSCIVA e pelos serviços da DGT, os serviços do Tribunal efectuaram o confronto entre os valores da Contabilidade do Tesouro e os da tabela, cujos resultados se apresentam no quadro seguinte:
Conforme se pode verificar o valor total da receita cobrada é superior na tabela da DSCIVA em 40 108$ relativamente ao constante na Contabilidade do Tesouro.
Esta divergência resulta do conjunto de outras duas divergências, uma de 862 463$ resultante de diferenças associadas à classificação dos valores a contabilizar, visto que, se para a DGT o valor dos cheques devolvidos é superior, no que respeita à DSCIVA, os valores resultantes do tratamento das notas de débito e de crédito é mais elevado que o apresentado na Contabilidade do Tesouro, e outra de 902 571$ resultante do valor da receita cobrada pelos CTT ser superior na tabela da DSCIVA.
Saliente-se contudo que, sendo em 1998 o valor da receita cobrada praticamente igual nos dois documentos, afigura-se de difícil aceitação esta igualdade, dado que a DGT no ano de 1997 não incluiu nos seus registos o montante de 80 751 234$ respeitante à cobrança de IVA e juros pelos CTT nos últimos dias de Dezembro de 1997 e que só entraram na tesouraria do Estado nos primeiros dias de 1998.
Tendo em vista a análise dos circuitos contabilístico e documental, no âmbito da Contabilidade do Tesouro relativa à área da DGCI responsável pela administração do IVA, os serviços do Tribunal realizaram uma auditoria, junto da DGT, no Departamento da Tesouraria Central do Estado, tendo para o efeito seleccionado um conjunto de contas suficientemente abrangente que permitisse testar os controlos efectuados entre os procedimentos contabilísticos de arrecadação de receita do IVA e os efectivos fluxos financeiros.
O resultado da selecção das referidas contas encontra-se apresentado no quadro seguinte:
Através da realização de testes substantivos, alguns de grande extensão e bem delimitados no tempo, procurou determinar-se a exactidão dos controlos existentes, por forma a expressar uma opinião acerca da sua verdadeira efectividade, dado que dela depende em grande parte a consistência e fiabilidade dos valores apresentados na Contabilidade do Tesouro.
Conta n.º 01102-Caixa - IVA;
Conta n.º 0122207-BES - 023544350005;
Conta n.º 0122220-CGD - 0697571446130;
Conta n.º 04121-Cobrança RE - IVA.
Ao analisar-se a conta Caixa - IVA observaram-se também, a conta de receita do IVA e duas das contas bancárias recebedoras, dado que as mesmas estão directamente relacionadas com o circuito contabilístico e documental que lhes está adstrito. Desta forma foi possível verificar um circuito completo de arrecadação de receita e respectivo circuito financeiro.
Estas contas foram objecto de uma análise que consistiu em testar de forma substantiva dois meses do ano de 1998 (Janeiro e Dezembro), ao mesmo tempo que foram verificados movimentos quer de outros meses, quer movimentos tidos como pouco frequentes e que a priori poderiam parecer pouco regulares.
Considerou-se a necessidade de se extrapolar a análise feita a estas duas contas para a generalidade das contas bancárias que a DGT detém nas instituições de crédito, que são recebedoras de IVA, à semelhança das duas contas indicadas.
A análise deste circuito contabilístico permitiu retirar as seguintes conclusões:
A conta Caixa - IVA reflecte o montante global de entradas e saídas de caixa, incluindo os cheques devolvidos, caso existam;
Não é possível pela mera observação dos montantes inscritos a débito e crédito da conta Caixa - IVA, e, para qualquer período em análise, extrapolar, os montantes entrados na tesouraria do Estado;
Contabilisticamente, neste circuito, apenas a conta referente à cobrança da receita do Estado (IVA), após conciliada com os valores efectivamente depositados nas instituições de crédito, bem como após as deduções dos montantes entregues às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, regiões de turismo e segurança social, reflecte a efectiva receita cobrada;
Só as diversas contas bancárias, reflectem os valores efectivamente entrados na tesouraria do Estado, isto se, devidamente controladas e conciliadas;
O controlo contabilístico (circuito contabilístico/documental) está separado do controlo financeiro (circuito financeiro).
Refira-se que este último ponto reflecte a verdadeira situação em que se encontram os dois sistemas. Na realidade, o principal constrangimento reside na fraca articulação (conciliação) entre ambos.
Relativamente ao circuito contabilístico/documental toda a informação é prestada pela DSCIVA, cabendo à DGT contabilizar os documentos recebidos.
Quanto ao circuito financeiro, toda a informação tem por base a documentação bancária enviada à DGT pelas instituições de crédito e pelo Banco de Portugal.
Da análise feita a estes dois circuitos e da realização de testes de conformidade, pôde concluir-se pela falta de fiabilidade do controlo instituído.
No que concerne às contas anteriormente referidas, verificou-se que:
Os saldos contabilísticos finais, não são iguais aos saldos bancários finais, exceptuando-se o mês de Dezembro, em que os saldos são "acertados" através de diversos movimentos de estorno, conforme pôde verificar-se para as contas analisadas da CGD e BES;
Aquando da conciliação e certificação das contas de IVA verificou-se a existência de valores no montante de 953 394$ sobre os quais era desconhecida a sua origem ou proveniência, sendo os mesmos contabilizados numa conta de terceiros referente a valores a regularizar;
Os estornos efectuados com o objectivo de acertar os saldos contabilístico e bancário, são efectuados por contrapartida de contas de regularização, sendo depois novamente estornados aquando da identificação do destino adequado a dar aos valores em causa.
O Tribunal regista ser de grande importância o controlo das contas bancárias recebedoras, bem como o da conta do BP como conta centralizadora da totalidade dos valores recebidos.
Por se ter identificado como uma área sensível no controlo exercido pelo Tesouro, analisaram-se de forma mais detalhada os procedimentos e controlos adoptados em relação às contas bancárias recebedoras de IVA.
A questão fundamental consistiu em identificar se era possível à DGT, em termos de valores inscritos nas contas, atingir as seguintes relações:
Movimentos na contabilidade = movimentos nas contas bancárias;
Saldos contabilísticos = saldos bancários.
De facto, verificou-se que tais relações não foram, mensalmente, alcançadas pela DGT e as diferenças, a ocorrerem, não implicaram, como deveriam, a elaboração de conciliações bancárias mensais.
Os extractos bancários foram analisados em termos de todos os movimentos ocorridos nas contas recebedoras de IVA, no entanto, como essa análise não foi elaborada no mês a que os extractos se referem, a conciliação com os valores inscritos na contabilidade foi efectuada apenas reportada à data do final do ano, tentando identificar-se todos os valores inscritos, ou não, nas diferentes instituições de crédito e em falta na contabilidade, e, vice-versa.
Verificou-se que os serviços que na DGT controlam as contas bancárias, com base nos extractos enviados pelos bancos, elaborando um mapa mensal, com informação diária, de entradas nas contas do IVA onde constam, o total dos valores transferidos por banco, para o Banco de Portugal.
Elaboram também um mapa mensal de transferências para o Banco de Portugal, com base nos avisos de débito enviados pelas diferentes IC, nos extractos de conta bancários, na informação constante no SCT - Sistema de Compensação do Tesouro e no SPGT - Sistema de Pagamentos de Grandes Transacções, estes dois, utilizados para transferências e pagamentos efectuadas pelo Tesouro, para valores até 100 000 contos e iguais ou superiores a 100 000 contos, respectivamente. Este mapa também contém informação diária.
Quanto à informação constante naqueles dois documentos, ela é confrontada, por forma a garantir que todos os valores entregues (depositados), nas contas bancárias recebedoras de IVA são, nos dois dias úteis seguintes, transferidos para a conta da DGT no Banco de Portugal, constituindo estes dois documentos o suporte da elaboração do diário de transferências entre bancos.
As diferenças, quando ocorrem, na maioria dos casos, dizem respeito ao final dos meses (últimos dias), e têm a ver com a data valor do débito da conta bancária recebedora de IVA e a data assumida para o crédito pelo Banco de Portugal.
Constatou-se que esta conferência é efectuada a posteriori, nomeadamente no decorrer do ano seguinte em relação ao anterior, pelo que só em Dezembro de cada ano, o saldo contabilístico é igual ao saldo bancário.
A existirem movimentos inconciliáveis, os saldos são corrigidos por débito ou crédito de uma conta de valores a regularizar aberta especificamente para o efeito.
Os controlos realizados perdem pois, a sua função primordial, isto é, assegurar atempadamente que as contas bancárias recebedoras de IVA, reflictam a realidade dos actos praticados pela DSCIVA e pelas diferentes instituições de crédito envolvidas no processo e que procedem às transferências dos valores para o BP.
As constatações efectuadas são suficientes para que o Tribunal recomende a elaboração de conciliações bancárias mensais, visto que, só desta forma o Tesouro poderá, com efectividade plena, controlar as referidas contas, identificando no tempo (dentro do mês) valores inconciliáveis, que mais facilmente poderiam transformar-se em valores conciliáveis.
Conta n.º 020100102 - Região Autónoma dos Açores - IVA;
Conta n.º 020100202 - Região Autónoma da Madeira - IVA.
As contas referentes às transferências para as Regiões Autónomas são creditadas pela imputação dos respectivos valores a transferir, e debitadas pela efectiva entrega dos fundos.
Em relação às mesmas, no ano de 1998 os montantes imputados às destinatárias foram transferidos na sua totalidade.
Porém no que se refere à Região Autónoma dos Açores, a conta apresenta um saldo credor desde, pelo menos, 1996:
A antiguidade deste saldo justifica a respectiva análise e regularização, uma vez que poderá estar em causa uma transferência efectuada para a RAA e não contabilizada.
Conta n.º 04122 - Cobrança escritural - IVA:
Nesta conta é registada a cobrança escritural referente ao IVA, ascendendo no ano de 1998 a 162 323 560$. O registo contabilístico da receita é efectuado por contrapartida das respectivas rubricas da despesa.
Estes movimentos escriturais, efectuados pela DGT, dizem respeito à retenção de imposto e traduzem a função de caixa também exercida por este organismo enquanto interveniente na cobrança.
Conta n.º 04124 - RE - IVA - DUC:
A conta de receita orçamental, na Contabilidade do Tesouro, é desdobrada por forma a comparar com maior facilidade, os valores registados com as restantes entidades intervenientes no processo contabilístico.
Com a entrada em funcionamento do SCE, a DGCI, como já foi referido, adoptou o DUC para cobranças de IVA e IR, tendo as referidas cobranças passado a ser contabilizadas em tabelas elaboradas pela DSCIVA e pela DSCGF do IR, de acordo com a filosofia subjacente ao novo sistema de que a receita é contabilizada pelos respectivos serviços administradores.
A informação de cobrança DUC, remetida pelas entidades colaboradoras na cobrança (CTT e SIBS), não distingue os valores pertencentes a cada imposto (IVA e IR), contabilizando a DGT a totalidade dos valores na conta de receita referente ao IR (cobrança RE - DGCI-IR).
Como parte dos valores cobrados se referem a IVA, a DGT escriturou a conta atrás mencionada após identificação do referido montante. Estes valores foram identificados com base na informação constante no SCE, bem como pela informação enviada pela DSCIVA. O movimento contabilístico efectuado consistiu em registar a conta em análise a crédito, por contrapartida do crédito negativo (abate) na conta de receita do IR.
A natureza e o valor do saldo apresentado pelas seguintes contas constantes do segundo quadro do ponto 2.3.2.3, determinou a sua análise:
Conta n.º 025200902-Caixas do Tesouro - Outros valores a regularizar;
Conta n.º 02520100202-BBI - IVA;
Conta n.º 02520100216-BTA - IVA.
Estas contas foram criadas com o objectivo de evidenciar na Contabilidade do Tesouro as operações justificativas das diferenças detectadas entre os saldos contabilísticos e os saldos bancários. O registo destas operações foi efectuado, em regra, na fase de encerramento da contabilidade pelo que as contas deveriam ter sido saldadas no início do ano seguinte. Veio a verificar-se, contudo, a manutenção de contas com saldos por regularizar.
As situações mais frequentes dizem respeito a diferenças de data valor, cheques devolvidos, notas de débito e de crédito à receita, juros e despesas não regularizadas no ano a que respeitam e ainda a valores que não dizem respeito a IVA lançados por lapso nestas contas.
Em relação à conta "Caixas do Tesouro - Outros valores a regularizar", os valores registados diziam respeito a situações como as descritas. O mesmo pode afirmar-se em relação à generalidade dos valores inscritos nas contas do BBI e do BTA atrás referidas.
Verificou-se ainda em relação às contas bancárias de valores a regularizar que:
Foi inscrito a débito da conta do BBI o montante de 1 565 246 793$, valor referente a um depósito efectuado pela DSCIVA, em Novembro de 1998, numa conta bancária do Tesouro e que só em Março de 1999 foi creditado na conta bancária respectiva. Este valor tinha sido depositado por lapso, mas na data correcta, na conta bancária do Tesouro referente à TFP do Alandroal;
Foi inscrito a débito da conta do BTA o montante de 2 824 623 836$, valor referente a um depósito efectuado pela DSCIVA, em Novembro de 1998, numa conta bancária do Tesouro e que só em Fevereiro de 1999 foi creditado na conta bancária respectiva.
Pelas situações referidas, que identificam as carências mais significativas do controlo exercido pelo Tesouro sobre a generalidade das contas bancárias, e uma vez que a utilização destas contas deveria restringir-se ao âmbito subjacente à respectiva criação, seria conveniente a identificação da natureza dos valores que ainda permanecem em saldo e proceder-se à respectiva regularização, pelo que deveriam ser saldadas no início do período seguinte ao da sua inscrição.
Das análises efectuadas verificou-se que o sistema instituído reflecte dificuldades de controlo temporal. A análise da informação de cobrança recebida das diversas entidades (DSCIVA, IC, BP, CTT e SIBS), com vista ao registo contabilístico é intempestiva face aos movimentos financeiros ocorridos e suportados por essa informação.
No que concerne aos reembolsos pagos verificou-se uma divergência de 40 246 118$ entre os valores inscritos na tabela da DSCIVA e os registados na Contabilidade do Tesouro, conforme quadro seguinte:
O Tribunal não encontra explicação para esta divergência, uma vez que a própria DSCIVA, por informação da DGT inscreveu os valores dos reembolsos pagos na sua tabela.
2.3.3 - Reembolsos de IVA
2.3.3.1 - Enquadramento
Tendo como objectivos a análise da economia, eficiência e eficácia do sistema de reembolsos nesta área, os serviços do Tribunal procederam à realização de uma auditoria à DGCI, que se centrou essencialmente sobre os reembolsos autorizados em 1998 e as restituições às instituições particulares de solidariedade social (IPSS).
Ao incluir no seu Plano de Actividades esta acção, o Tribunal tinha como preocupação avaliar da capacidade do sistema para prevenir a concessão de reembolsos indevidos, bem como determinar se o sistema poderia ser modificado de modo a optimizar o aproveitamento dos recursos utilizados e aligeirar a carga burocrática sobre os agentes económicos.
Nos procedimentos desencadeados pelos pedidos de reembolsos e de restituições intervêm os seguintes serviços da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI):
Direcção de Serviços de Cobrança de IVA (DSCIVA);
Direcção de Serviços de Reembolsos de IVA (DSRIVA);
Serviços operativos de inspecção tributária, ou seja, a Direcção de Serviços de Inspecção Tributária (DSPIT) e as divisões de inspecção tributária das direcções de finanças (DF) dos vários distritos.
No caso específico das restituições às IPSS, o processo de decisão apoia-se também em informações prestadas pela entidade de tutela, ou seja, na maioria das situações, os centros regionais de segurança social (CRSS).
Nos procedimentos desencadeados pelos pedidos de juros de reembolsos intervêm:
A DSCIVA;
A DSRIVA;
Os serviços operativos de inspecção tributária.
Os serviços de inspecção tributária intervêm apenas, quando seja caso disso, para esclarecer os factos que tenham levado a atrasos na decisão de conceder o reembolso.
Já nos procedimentos que envolvam compensação de créditos e débitos de IVA, ao abrigo do artigo 83.º-B do respectivo Código, intervêm:
A DSCIVA;
A DSRIVA;
A repartição de finanças da sede do sujeito passivo.
Os débitos objecto de compensação são por vezes apurados no decurso da própria acção de fiscalização suscitada pelo pedido de reembolso.
Tendo em conta a importância da intervenção da inspecção tributária, a auditoria do Tribunal de Contas concedeu particular atenção à intervenção dos respectivos serviços na formação das decisões relativas aos pedidos de reembolso.
A actividade dos serviços de inspecção tributária está enquadrada pelos planos de actividades anuais, que dão lugar à elaboração de relatórios de actividades também anuais.
Os sujeitos passivos (SP) podem ser objecto de fiscalização em sede de IVA, com repercussão sobre os reembolsos pedidos ou já concedidos, no quadro de diferentes programas de fiscalização, e por força da aplicação de diferentes critérios, ou seja, podem existir várias "portas de entrada" para que um sujeito passivo venha a ser fiscalizado.
O sistema de reembolsos é um subsistema do sistema de cobrança e, tal como este, apoia-se em grande medida no sistema informático do IVA, carecendo todavia os serviços de autonomia para desenvolverem ou contratarem pequenas aplicações de apoio à gestão processual, e defrontando-se também com dificuldades para introduzirem ajustamentos nas aplicações que integram o sistema informático de suporte.
A equipa de auditoria do Tribunal de Contas detectou dados inconsistentes e outros cuja fidedignidade suscita reservas, admitindo os serviços a existência de anomalias informáticas, erros de digitação e até a introdução de dados fictícios com o objectivo de ultrapassar deficiências de programação. Foram, designadamente, encontrados campos com datas tais como 1 de Janeiro de 2000, 1 de Janeiro de 2001 e 31 de Dezembro de 2002. O Tribunal de Contas considera que as situações detectadas afectam a integridade da informação utilizada na gestão do sistema de reembolsos.
2.3.3.2 - Reembolsos do regime geral
Os reembolsos do regime geral regem-se pelo artigo 22.º do Código do IVA (CIVA) e pelo Despacho Normativo n.º 342/93, de 18 de Outubro, publicado em 30 seguinte no n.º 255 da 1.ª série-B do Diário da República, tendo alguns dos seus números nova redacção dada pelo Despacho Normativo n.º 470/94, de 26 de Maio, publicado em 6 de Julho, no n.º 154 da 1.ª série-B do Diário da República.
A equipa de auditoria do Tribunal de Contas solicitou aos serviços do IVA a criação de uma base de dados de trabalho integrando todos os reembolsos autorizados em 1998 e cruzou-a com bases de dados fornecidas pelos serviços de inspecção tributária com vista a identificar os SP alvo de acções inspectivas, em 1998 ou em 1999, tanto internas como externas, posteriores ao primeiro dos reembolsos autorizados para o SP.
A informação recebida pode ser sintetizada no quadro seguinte:
Discutindo com os serviços a consistência dos dados recebidos foi possível esclarecer que muitos SP figuravam como alvo de várias acções inspectivas simultâneas, o que se explica pela orientação de registar autonomamente acções desenvolvidas pela mesma equipa junto do mesmo SP na mesma ocasião mas incidindo sobre períodos de tributação diferentes.
É de notar:
A elevada proporção de SP beneficiários de reembolsos que não foram sujeitos a qualquer acção de fiscalização;
A circunstância de a quase totalidade (99,2%) das acções ditas de fiscalização interna corresponderem a reembolsos de IVA, sendo que esta fiscalização interna se reduz ao tratamento da informação existente nos serviços e dos documentos entregues pelos sujeitos passivos em simultâneo com o pedido de reembolso, nos termos do Despacho Normativo n.º 342/93;
A existência de acções de fiscalização externa não determinadas por pedidos de reembolsos.
Perante a impossibilidade de efectuar uma observação documental detalhada, à totalidade dos reembolsos autorizados em 1998 que constam da base de dados de trabalho (38 691 ocorrências), recorreu-se à amostragem para a selecção de uma porção de elementos representativos do universo, que ficou constituída por 300 reembolsos autorizados, solicitados por 221 entidades.
Em termos gerais, o cruzamento das bases de dados dos serviços de IVA e dos serviços de inspecção tributária, em relação aos SP abrangidos pela amostra, permitiu concluir:
Que é relativamente fraco o recurso a acções de fiscalização externa desencadeado por pedidos de reembolso;
Que, contudo, os SP abrangidos pela base de dados de reembolsos são objecto de fiscalização frequente, inclusive em sede de IVA, através de acções cuja justificação é outra que não a dos reembolsos.
Essa conclusão resulta do cruzamento da informação dos 300 reembolsos que compõem a amostra, respeitantes a 221 SP, com a informação fornecida pelos serviços de inspecção tributária, tendo resultado na identificação, em relação a estes SP de 1307 acções de fiscalização, com incidência sobre o IVA, mas não necessariamente desencadeadas por pedidos de reembolso, das quais 1118 são internas e 119 são externas.
A análise dos processos de reembolsos autorizados constantes da amostra seleccionada, incluindo os reembolsos apenas parcialmente autorizados, visou pôr em relevo a contribuição da fiscalização interna e da fiscalização externa suscitadas pelos próprios pedidos de reembolsos para a sua autorização, e identificar situações em que, sem fiscalização interna ou externa, tivesse tomada a decisão de autorizar o reembolso com recurso, quer à prestação de garantia, quer à consideração dos documentos apresentados ao abrigo do n.º 6 do Despacho Normativo n.º 342/93.
Nos casos em que foi tomada a decisão de autorizar o reembolso sem apoio em relatório de fiscalização interna ou externa, procurou-se verificar se, quando este foi produzido, as suas conclusões apontavam no sentido da autorização ou no sentido do indeferimento.
Sintetizando os resultados da análise de processos, verificou-se que:
Em 300 processos de reembolsos existem 235 relatórios de fiscalização interna e apenas 16 de fiscalização externa, sendo que em 62 nem um nem outro existem;
Muitos relatórios de fiscalização interna e alguns relatórios de fiscalização externa agrupam vários pedidos de reembolso, embora nas bases de dados e relatórios de actividades da inspecção tributária sejam tratados como acções diferenciadas;
Nos relatórios de fiscalização interna só em 32 casos se refere expressamente uma fiscalização externa anterior;
Nos relatórios de fiscalização interna só em 114 casos se refere a existência de contactos com o SP, dos quais 26 não identificam cabalmente a forma como foi feito o contacto, isto é, referem contacto escrito mas não identificam o número e data do ofício ou referem outro tipo de contacto mas não identificam a pessoa contactada;
Na maioria dos casos considerados os relatórios de fiscalização propõem "cortes" com fundamento em irregularidades na situação de alguns fornecedores (operações passivas), não levantando questões relativas às vendas ou prestações de serviços (operações activas);
A quase totalidade dos relatórios de fiscalização interna, em vez de se limitarem a fundamentar as correcções efectuadas, utilizam o espaço destinado para esse fim para fundamentar as propostas de deferimento;
A leitura dessas justificações permite concluir que muitas situações de crédito consideradas são sistemáticas, ou por realização de operações intracomunitárias ou de exportação, ou pela realização de investimentos, ou ainda pela aplicação às vendas e prestações de serviços do SP de uma taxa mais reduzida do que a taxa suportada na aquisição de bens e serviços por parte do SP;
Em 18 casos o relatório de fiscalização interna, favorável, chegou posteriormente à decisão de deferimento, que em 17 desses casos estava respaldada na prestação de garantia ou em outros documentos;
Em 14 casos de processos já deferidos a proposta da fiscalização interna foi de suspender o reembolso para realizar fiscalização externa, tendo esta proposto o deferimento em 3 casos, o deferimento parcial em 2 casos e o indeferimento num caso, não tendo sido recebida, à data em que se realizou a auditoria, relatório de fiscalização externa relativo a 7 casos:
Os distritos mais afectados pela não recepção de relatórios de fiscalização interna ou externa são os seguintes:
Braga - 14 (23%);
Setúbal - 14 (23%);
Porto - 11 (18%);
Aveiro - 9 (15%).
Foram realizadas diligências complementares que envolveram:
A deslocação da equipa de auditoria à 1.ª Direcção de Finanças de Lisboa;
A análise dos processos em que se registou accionamento de garantias, os quais, pelo seu reduzido número, não vieram a estar representados na amostra.
A 1.ª Direcção de Finanças de Lisboa tem uma equipa especializada na análise dos pedidos de reembolsos de IVA que assegura tanto a fiscalização interna como a fiscalização externa, no interior da qual existe a preocupação de conservar e tornar acessíveis a todos seus técnicos a informação recolhida sobre os diversos SP.
O intercâmbio com as outras unidades de inspecção tributária da referida Direcção de Finanças, responsáveis por acções inspectivas sobre os mesmos sujeitos passivos é menos intenso.
Confirmou-se a existência de processos que deveriam ter dado lugar já à realização de fiscalização externa.
Verificou-se também que não existe feed-back dos serviços centrais em relação à generalidade das acções realizadas.
Quanto ao accionamento de garantias foram analisados todos os processos em que tal se verificou em 1998, em número de cinco.
Cabe dizer que os serviços centrais do IVA recorrem à prestação de garantia pelo período de um ano ao abrigo do artigo 22.º do CIVA nos casos em que não têm informação de fiscalização sobre a concessão do reembolso ou em que a fiscalização interna aponta para a suspensão do pagamento até à realização de fiscalização externa.
Não existem rotinas conducentes à detecção dos casos em que as garantias estão em vias de expirar sem que os serviços de informação tributária prestem informação interna ou externa, com vista a formulação de insistência.
Só se acciona a garantia decorrido o prazo de pagamento voluntário, pelo que o tempo útil para proceder a fiscalização após o pagamento de reembolso e efectuar liquidação adicional é, de facto, de apenas 10 meses, e não de 1 ano, que é o seu prazo de validade.
Quando o pagamento é feito mediante a apresentação de garantia, sendo determinada entretanto a realização de acção de fiscalização externa, não existe nem nos serviços do IVA nem nos serviços de inspecção tributária um mecanismo que conduza a uma efectiva priorização dos respectivos processos.
Nos casos analisados, o pagamento foi solicitado às instituições de crédito perto do fim do prazo, tendo sido satisfeito sem quaisquer dificuldades, no entanto em um dos processos não existia comunicação da Repartição de Finanças confirmando a recepção do cheque da instituição de crédito.
Dentro da preocupação de garantir uma maior economia, eficiência e eficácia, no recurso aos serviços de inspecção tributária, o Tribunal de Contas considera que poderiam ser equacionados alguns aperfeiçoamentos no sistema:
Elaboração dos planos de fiscalização tributária com maior participação dos serviços centrais do IVA e dos vários escalões dos serviços de inspecção tributária;
Recurso aos serviços de inspecção tributária apenas para fornecimento de informação que não seja acessível por outra via por parte dos serviços centrais ou para a emissão de juízos que estes não estejam em condições de formular;
Reforço por parte do SP da percepção que a administração está atenta aos riscos de concessão indevida de reembolsos, realizando "acções de presença", ainda que consistindo em meros contactos com vista à prestação de esclarecimentos complementares no quadro de fiscalização interna;
Diferenciação dos procedimentos em matéria de recurso à fiscalização interna ou fiscalização externa consoante o montante dos reembolsos pedidos, a actividade seja ou não geradora de crédito e existam ou não acções de fiscalização anteriores;
Admissão do agrupamento de vários períodos para efeitos de relatórios de fiscalização interna nos casos em que o montante do reembolso pedido seja pouco elevado, a actividade seja comprovadamente geradora de crédito, ou tenham existido acções de fiscalização anteriores que sugiram não merecer o sujeito passivo particulares reservas;
Recurso mais sistemático à fiscalização externa nos restantes casos, direccionando-a mais especificamente para a fiscalização de reembolsos, com a preocupação de não ultrapassar o prazo de vigência das garantias eventualmente prestadas.
O pagamento dos reembolsos foi, em 1998, efectuado por abate à receita, tal como nos anos anteriores.
A prática de pagamento de reembolsos por abate à receita contraria, conforme o Tribunal de Contas vem referindo, o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), lei de valor reforçado, para além de que, em termos de técnica orçamental, parece fazer pouco sentido, uma vez que:
A complexidade do imposto leva a que cada SP se possa encontrar, em cada período, numa situação credora ou numa situação devedora, podendo uma situação credora de um determinado período ser absorvida pela situação devedora do período seguinte, ou manter-se por sucessivos períodos até estarem preenchidas as condições legais para apresentação de pedido de reembolso;
Deste modo, o recebimento do imposto a pagar e o pagamento do imposto a reembolsar podem envolver uma compensação prévia;
O imposto a reembolsar num dado ano a um dado SP não é necessariamente relativo a imposto pago nesse ano ou por esse sujeito passivo;
O pagamento de reembolsos por abate à receita afecta a disciplina orçamental, dificultando o próprio registo dos recebimentos e pagamentos efectuados, que acaba por ser omitido quando está em causa a compensação de dívidas.
Por outro lado, o ratio dos reembolsos pagos em relação ao imposto arrecadado apresenta uma notável estabilidade, o que sugere que não seria difícil proceder à orçamentação anual de uma dotação para pagamento de reembolsos:
1995 - 20,87%;
1996 - 21,99%;
1997 - 23,73%;
1998 - 23,09%.
(valores assumidos pelo ratio reembolsos emitidos/receita ilíquida de IVA, de acordo com as tabelas modelo 28).
2.3.3.3 - Restituições às instituições particulares de solidariedade social
A auditoria do Tribunal de Contas incidiu apenas na análise das restituições relativas às instituições particulares de solidariedade social (IPSS), reguladas pelo Decreto-Lei n.º 20/90, de 13 de Janeiro, que, na redacção dada pela Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, se aplica também à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML).
Segundo a redacção dada pela Lei n.º 52-C/96 os pagamentos que vêm a ser feitos pela Direcção-Geral dos Impostos são qualificáveis como subvenções, e não como restituições.
De acordo com o enquadramento legal referido os bens sobre a aquisição dos quais incide o IVA a restituir - ou que serve de base de cálculo para o montante da subvenção, segundo a actual redacção do diploma citado - devem estar afectos à prossecução dos fins estatutários.
Esta afectação:
Deve ser obrigatoriamente confirmada pela entidade que exerce a autoridade directa (tutela) sobre a IPSS concretamente em causa, e que é geralmente o Centro Regional da Segurança Social (CRSS) da respectiva área, sendo que no caso da Cruz Vermelha Portuguesa (CVP) é o Ministro da Defesa Nacional e no caso da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML) são os Ministros da Saúde e do Trabalho e da Solidariedade;
Pode, adicionalmente, ser comprovada pelos serviços de inspecção tributária, a pedido dos serviços centrais do IVA.
Quanto à SCML, face a diligência do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, considerou o Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, em informação de 13 de Janeiro de 1998, sancionada por despacho daquele membro do Governo com a mesma data, que se não tornaria necessário certificar por declaração a natureza da SCML, a qual resultaria expressamente do Decreto-Lei n.º 322/91, de 26 de Agosto, e que a declaração de afectação dos bens a fins estatutários não deveria ser emitida pelos ministérios de tutela - Ministério da Solidariedade e da Segurança Social e Ministério da Saúde - atentas "as insuficiências orgânico-funcionais dos gabinetes ministeriais para desempenhar tal tarefa" mas pela própria entidade requerente, com fiscalização periódica pelos serviços de inspecção tributária da continuidade de afectação dos bens aos fins estatutários, tendo sido dirigido em 19 de Julho de 1999 à 1.ª Direcção de Finanças de Lisboa um pedido global de fiscalização ainda não satisfeito, dentro da orientação traçada pelo despacho do Secretário de Estado, segundo a qual deveria "este tipo de entidades" ser objecto de fiscalização pelo menos uma vez em cada dois ou três anos.
Foi seleccionada pela equipa de auditoria do Tribunal de Contas uma amostra constituída pelos processos decididos em 1998, relativos a 23 entidades, sendo uma de cada distrito e Região Autónoma, mais a CVP, a SCML e o Montepio Geral - Associação Mutualista.
As observações feitas quanto aos processos abrangidos pela amostra, podem sintetizar-se, quanto aos aspectos mais relevantes, pela seguinte forma:
Quanto à informação prestada pela entidade que exerce a autoridade directa:
Nem sempre há indicação dos fins a que se destinam os bens ou existindo, esta indicação é feita em termos muito vagos;
A inexistência de declaração da entidade que exerce a autoridade directa é motivo de indeferimento, mas a omissão ou pouca precisão de informação sobre a afectação a fins estatutários não o é;
Quanto à realização de diligências instrutórias:
Não existe um procedimento uniforme quanto a pedidos de documentação em falta, sendo que em alguns processos existem diligências nesse sentido antes da decisão e que noutros se opta pelo indeferimento fundamentado em falta de documentos, prática que não impede a reapreciação uma vez recebidos estes a coberto do pedido de reapreciação;
Regista-se um número reduzido de casos de pedido de fiscalização externa;
Estes pedidos de fiscalização ocorrem por vezes após, e sem prejuízo, de uma ou mais decisões de deferimento relativas à mesma obra;
O recurso à fiscalização externa visa, ou a confirmação da afectação de bens a fins estatutários, ou a verificação da situação dos empreiteiros ou fornecedores perante a Fazenda Nacional, designadamente face a aparentes anomalias das facturas;
Nem sempre os ofícios que solicitam fiscalização externa são totalmente claros quanto às determinantes do pedido de fiscalização;
Os relatórios de fiscalização externa nem sempre dão cabal resposta às questões enunciadas nos pedidos de fiscalização;
Quanto ao sentido e fundamentação das decisões:
Os critérios legais de decisão parecem ser aplicados com igual rigor em todos os processos;
A fundamentação das decisões é clara e congruente.
Cabe referir que o requisito de afectação dos bens aos fins estatutários, preocupação essencial no processo de decisão e de controlo, foi posto em causa em relação ao Montepio Geral - Associação Mutualista, pelo parecer n.º 50/99, de 27 de Julho, do Centro de Estudos Fiscais, que mereceu em 21 de Setembro de 1999 o acordo do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
Assim, passou a ser entendido que quaisquer despesas que contribuíssem em sentido lato para a realização dos objectivos de uma IPSS, incluindo as que simplesmente aumentassem a sua capacidade para gerar rendimentos, se deveriam considerar abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 20/90, permitindo a restituição de IVA, mesmo se, como é o caso do Montepio Geral - Associação Mutualista, esses bens estivessem afectos por arrendamento à Caixa Económica Montepio Geral, que concorre com outras instituições financeiras, e em geral, sempre que a obtenção de rendimentos seja um fim estatutário, uma vez que o legislador se limitou a referir que os imóveis deveriam ser utilizados "total ou principalmente na prossecução dos respectivos fins estatutários", não tendo, segundo o parecer, explicitado de forma incisiva que essa utilização deveria ser na "directa e imediata" prossecução desses fins.
Cabe assinalar que:
Foram, na sequência da aprovação do referido parecer, desbloqueados pedidos do Montepio Geral no montante total de 225 904 383$, sendo 133 287 902$, relativos a pedidos entrados em 1998 e 92 616 391$, relativos a outros pedidos, sendo o deferimento formalizado em 20, 26, 28 e 29 de Outubro de 1999, 2 e 4 de Novembro de 1999 e 18 de Janeiro de 2000;
O director-geral dos Impostos só se pronunciou - em despacho de transmissão de 24 de Agosto de 1999 - pela aceitação superior da doutrina expendida no parecer por considerar que o entendimento do CEF tinha apoio na redacção actual do Decreto-Lei n.º 20/90, tendo-se pronunciado contudo pela alteração do diploma a fim de prevenir "previsíveis e indesejáveis situações de distorção da concorrência, nomeadamente em sectores tão sensíveis (em termos de IVA) como é o da actividade financeira";
Tal alteração não foi contudo contemplada no OE para 2000;
Os serviços passaram a aplicar esta orientação aos pedidos pendentes de outras entidades.
O Decreto-Lei n.º 20/90 consagra, no seu artigo 6.º, os procedimentos em caso de detecção de situações em que as restituições tenham sido indevidamente concedidas, por não estarem preenchidas as condições legais para a restituição ou por esta ter sido já satisfeita em pedido anterior.
Estão previstas a dedução nas restituições relativas a pedidos posteriores e a efectivação de liquidação adicional, não se encontrando prevista a reposição.
Não foram localizadas situações ocorridas em 1998 mas encontraram-se:
Dois casos de liquidação adicional, com pagamento nas tesourarias da Fazenda Pública (TFP), em 1997;
Quatro casos de dedução, em 1999.
O pagamento de subvenções por abate à receita, e não como despesa orçamental, carece absolutamente de base legal, uma vez que o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 20/90 estabelece que as referidas subvenções serão pagas pela Direcção-Geral dos Impostos, mas não prevê que o sejam por abate à receita, sendo de considerar aplicável o regime orçamental das despesas públicas.
Ainda que estivesse previsto o abate à receita, prevaleceria o disposto no artigo 5.º da Lei n.º 6/91 (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), lei de valor reforçado.
2.3.3.4 - Juros de reembolsos
Os juros de reembolsos regem-se pelo artigo 22.º do CIVA, e são devidos a partir do terceiro mês seguinte ao da apresentação do pedido, salvo ocorrência de demora imputável ao sujeito passivo.
Têm natureza de juros indemnizatórios, são liquidados a requerimento dos interessados, e contam-se da mesma forma que os juros compensatórios.
Foram analisados no âmbito da auditoria do Tribunal de Contas:
Os processos de juros de reembolsos decididos em 1998;
Os processos entrados em 1998 e decididos até 31 de Janeiro de 2000;
Os processos que estiveram pendentes durante o ano de 1998, ainda que abertos em anos anteriores.
Foram, assim, abrangidos pela análise processos com decisão, favorável ou desfavorável, em 1998, 1999 ou 2000 relativos a 50 entidades, correspondentes a 55 processos e a 107 pedidos de reembolso.
Identificaram-se 60 pedidos de reembolso seguidos de pedido de pagamento de juros com deferimento integral e 14 seguidos de pedido de pagamento com deferimento apenas parcial, tendo havido indeferimento nos restantes 33 pedidos.
Estão em causa, por via de regra, pequenos valores:
Num total de 74 pedidos deferidos total ou parcialmente, havia já sido feito o cálculo de juros e emitido meio de pagamento em 60, sendo que só em 4 pedidos os juros concedidos foram superiores a 1 000 000$;
Um único pedido, em que os juros concedidos atingem 22 954 235$, representa 54,9% do valor total concedido no conjunto dos pedidos analisados, que é de 41 803 441$;
A análise da instrução dos processos permitiu pôr em evidência:
Um tempo de tramitação muito elevado;
A preocupação de dar resposta aos pedidos, ainda que imperfeitamente formalizados;
A preocupação de apurar responsabilidades pelos atrasos;
A preocupação de fundamentar as decisões.
Desenvolvendo estes aspectos:
Entre a abertura do processo e a sua decisão sob proposta da DSRIVA, que apenas se pronuncia sobre a legalidade do pedido e o número de dias de juros devidos, medeia, em regra, um período apreciável de tempo:
Até 6 meses - 5 pedidos;
6 a 12 meses - 51 pedidos;
12 a 18 meses - 43 pedidos;
Mais de 18 meses - 8 pedidos.
A que se junta posteriormente a tramitação na DSCIVA, que tem a seu cargo o cálculo do montante a pagar e a preparação da emissão do meio de pagamento.
Não são pagos juros sobre juros.
A existência de atrasos não significa que não exista a preocupação de dar resposta aos pedidos, que são instruídos com diligência, ainda que imperfeitamente formalizados, isto é, sem indicação do período exacto considerado como de atraso de reembolso, sem indicação da taxa, e até com errónea qualificação dos juros, ou que se pretenda desencorajar a formulação dos pedidos de liquidação de juros.
A preocupação de recolher informação junto das entidades que intervieram na instrução dos pedidos de reembolsos, designadamente os serviços de inspecção tributária, explica em grande parte os atrasos de apreciação.
Foram identificados durante a auditoria seis casos de processos de pagamento de juros de reembolsos que, iniciados em 1998 ou em anos anteriores, não conheciam ainda decisão à data de realização da auditoria, por falta de resposta dos serviços de inspecção tributária.
Entretanto, existiam na mesma data três casos de processos em que o reembolso não foi pago por existirem dívidas contestadas mas sem garantia prestada, pelo que de uma decisão favorável da impugnação decorrerá o pagamento de juros de reembolsos.
Os processos são instruídos de forma a permitir identificar as causas de atrasos no pagamento de reembolsos, em que avultam:
Atrasos de prestação de informação por parte dos serviços de inspecção tributária;
Atrasos de tramitação nos serviços centrais do IVA, globalmente considerados;
Compensação com dívidas que se encontravam pagas ou que foram objecto de reclamação ou impugnação bem sucedidas.
Nas propostas de decisão dos pedidos de juros de reembolsos as deficiências dos serviços na instrução dos pedidos de reembolso, quando identificadas, são sempre assumidas.
Existe também a preocupação de fundamentar - e comunicar ao sujeito passivo - as decisões que indeferem parcial ou integralmente os pedidos, cujos fundamentos se prendem:
Com a inexistência de facto gerador de juros, isto é, o reembolso foi pago dentro do prazo legal;
Com a suspensão do prazo por falta de fornecimento de elementos por parte do sujeito passivo, incluindo nos "elementos" a garantia, o que poderá não ter apoio directo no Despacho Normativo n.º 342/93, mas o terá no n.º 7 do artigo 22.º do CIVA;
Com o endereçamento inicial do pedido de reembolso para a DSCIVA - procedimento normal para as declarações periódicas (DP) que não têm assinalado o pedido de reembolso - e não para a DSRIVA.
A articulação entre a DSRIVA e a DSCIVA regista algumas dificuldades:
A primeira realiza a instrução dos processos sem qualquer lançamento no sistema informático e considera-os findos com o envio à DSCIVA da proposta de decisão, não procurando qualquer feed-back sobre a efectivação ou não do pagamento;
A segunda abre novo processo com registo no sistema informático com vista a cálculo de juros e preparação da emissão de meio de pagamento.
A equipa de auditoria do Tribunal de Contas identificou situações em que a DSCIVA recebeu o processo da DSRIVA ainda sem decisão definitiva, por depender de informação sua o apuramento da situação fáctica, e levou, ela própria, o processo a despacho superior, sem retorno à DSRIVA.
Neste circuito, e dada a ausência de uma gestão integrada do processo, há riscos de extravio, sendo de assinalar que só na sequência de pedido de informação formulado no decurso da auditoria foi localizado e despachado um processo "perdido" desde 10 de Fevereiro de 1999.
Entretanto, foi em 30 de Novembro de 1998 emitida pelo subdirector-geral dos Impostos da área do IVA orientação no sentido de, quando estivesse já exarado despacho seu de autorização de pagamento de juros em proposta não quantificada da DSRIVA, não vir novamente a seu despacho a proposta de pagamento, esta quantificada, da DSCIVA.
Esta orientação, que simplifica circuitos, não tem a forma legal de subdelegação de competências, que deveria constar de despacho devidamente publicado.
Os juros de reembolsos são abatidos à receita, com base numa orientação interna aprovada por despacho de 7 de Março de 1989 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, sob informação da DSCIVA n.º 7015, de 18 de Janeiro do mesmo ano, e confirmada por despacho de 25 de Março de 1994 do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais sob informação da DSCIVA n.º 70 143, de 7 de Fevereiro do mesmo ano.
A primeira das informações citadas subiu a despacho com parecer que exprimia dúvidas sobre se a solução adoptada respeitava os princípios da contabilidade pública e a segunda considerava que o pagamento de juros indemnizatórios, tendo suporte legal face ao artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 504-M/85, de 30 de Dezembro, teria deixado de o ter com a publicação do Decreto-Lei n.º 275-A/93, de 9 de Agosto.
A falta de dotação orçamental para pagamento dos juros como despesa e o risco iminente de, em numerosos processos pendentes, se pagarem juros sobre juros, foram argumentos de ordem prática invocados na segunda informação.
Em ambos as informações citadas se retirava a conclusão de que as instruções para a elaboração da conta de responsabilidade do Serviço de Administração do Imposto sobre o Valor Acrescentado e Impostos Especiais sobre o Consumo (SIVA) aprovadas por deliberação do Tribunal de Contas de 7 de Julho de 1988, "avalizavam" e até "sugeriam" o pagamento de juros por abatimento à receita.
Decorre do que anteriormente se refere que os serviços têm plena consciência de que o pagamento de juros por abatimento à receita contraria princípios de orçamento e contabilidade pública, designadamente a regra do orçamento bruto consagrada no artigo 5.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado).
O número de casos de pagamento de juros de reembolsos é relativamente reduzido, como reduzida é a sua expressão financeira, nada impedindo a inscrição de adequada dotação orçamental para despesa no orçamento de funcionamento da Direcção-Geral dos Impostos, que em 1998 era de 64 378 031 contos.
O pagamento de juros de reembolsos pode ser imputado a deficiente funcionamento da administração, e a sua inscrição orçamental como despesa propiciaria uma maior transparência.
Não tem qualquer cabimento o argumento de que as Instruções do Tribunal de Contas referidas avalizariam ou recomendariam a prática do pagamento por abatimento à receita.
As instruções referidas apenas estabelecem a forma de elaboração da conta de responsabilidade e de registo dos pagamentos da então tesouraria própria do Serviço de Administração do IVA, que então funcionava como entidade pagadora.
2.3.3.5 - Compensação de dívidas
A compensação de dívidas tem vindo a ser feita com invocação do artigo 83.º-B do CIVA.
Vêm sendo adoptados em relação a esta compensação os seguintes procedimentos:
A DSRIVA envia à repartição de finanças (RF) da área da sede do SP o extracto de conta-corrente emitido pela DSCIVA, com vista a confirmação das dívidas de imposto e juros compensatórios, que se presumem correctamente quantificadas se não houver resposta da RF;
Encontrando-se as dívidas em fase de cobrança voluntária, o SP poderá optar por dar o seu acordo expresso à compensação, sem o que lhe poderá ser, e é, pedida a prestação de garantia;
Existindo dívidas em processo de execução fiscal a compensação será sempre obrigatória;
Se o valor do reembolso é superior ao de liquidações detectadas no sistema, a compensação faz-se por inteiro, sendo logo lançada no sistema;
O lançamento no sistema conduz à anulação das liquidações objecto de compensação;
Se o valor do reembolso é inferior ao das liquidações, será a RF a informar quais as dívidas que deverão ser prioritariamente extintas;
Se as dívidas estão em processo de execução fiscal, deverá a extinção das dívidas ser feita nos respectivos processos;
O SP e a RF serão informados da realização da compensação, segundo ofícios de modelo adequado;
Procede-se à emissão de cheque do Tesouro à ordem dos chefes das repartições de finanças nos casos de cobrança voluntária em que o valor do reembolso seja inferior ao das liquidações e acréscimos em dívida e em todas as situações de cobrança em processo de execução fiscal.
A admitir-se que a compensação é compatível com a Lei n.º 6/91 (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), deveriam ser escriturados separadamente a receita correspondente ao pagamento da dívida e a despesa correspondente à parte do reembolso emitido abrangida pela compensação.
No entanto, não é isso que sucede, mas sim uma anulação da liquidação relativa à dívida compensada e uma não escrituração da parte do reembolso correspondente à compensação, não escrituração essa que, no quadro da técnica de abate à receita que vem sendo seguida, se traduz num não abate.
Com a anulação de liquidação tudo se passa como se a dívida, não só deixasse de existir, mas também, nunca tivesse existido.
Nestas condições, há uma extinção por compensação, nunca chegando as importâncias respectivas a ser contabilizadas como receita pública, ou como despesa pública (ou mesmo como abatimento à receita).
O procedimento seguido viola as regras da universalidade e do orçamento bruto consagradas, respectivamente, nos artigos 3.º e 5.º da Lei n.º 6/91 (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado).
Não existindo legislação específica sobre a contabilização de créditos e débitos por IVA, deveria ter sido aplicada a solução prevista no artigo 110.º-A do Código de Processo Tributário, na parte compatível com o artigo 5.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, ou seja, contabilizar separadamente a receita arrecadada e a despesa paga.
Nas situações em que há emissão de cheque do Tesouro a favor das repartições de finanças com contrapartida no "corte" do reembolso, verifica-se, do ponto de vista contabilístico, um abate à receita, entrando mais tarde o valor do cheque emitido, quando aplicado, em receita do imposto.
No entanto, se se considerar que a dívida objecto de compensação fica extinta com o "corte" da importância a compensar no valor do reembolso, torna-se questionável que a aplicação posterior do cheque do Tesouro a favor do chefe da repartição de finanças corresponda a um pagamento, do qual tem apenas a aparência.
Efectuada a compensação, e registada como tal no sistema informático, é possível mais tarde, caso o SP faça prova de que pagou as dívidas, ou de que estas se encontram contestadas com apresentação de garantia, nos termos legais, efectuar reembolso adicional, confirmando-se previamente que não foi emitido cheque do Tesouro para o chefe da RF, ou que, tendo-o sido, não foi cobrado.
Dado que o registo da operação de compensação permanece no sistema, pode suceder que os processos executivos continuem a correr os seus trâmites com base em liquidações cujo registo foi anulado.
É também possível, e as instruções emitidas pelos serviços centrais do IVA apontam nesse sentido, que a RF deposite o cheque do Tesouro passado em nome do chefe da RF e passe da conta, dita "conta particular" em que o depositar um cheque a favor do SP, caso a dívida tenha sido requantificada para menos, anulada ou paga.
Deste modo, os procedimentos vigentes exigem a manutenção de "contas particulares" por parte das RF de acordo com prática que mereceu já censura do Tribunal no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997.
Carece totalmente de suporte legal a movimentação de fundos, que não os que resultem da atribuição de fundo de maneio, através das contas abertas em nome dos chefes das repartições de finanças, com a efectivação de pagamentos aos SP através de tais contas.
A equipa de auditoria do Tribunal de Contas seleccionou para análise todos os processos que se referiam à RF do 3.º Bairro Fiscal de Lisboa, num total de 41 processos de 31 entidades e efectuou, em relação a estes processos, verificações cruzadas nos serviços centrais do IVA e na RF.
Quanto à "conta particular", apurou-se que:
Esta permanece em aberto, servindo também para movimentar o fundo de maneio previsto no Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), tendo havido uma redução do saldo, de 223 320 916$ no fim de 1997, para 186 684 314$30 no fim de 1998;
Têm sido depositados em 1998 e 1999, bem como em 2000, até a data de realização da presente auditoria, novos valores, designadamente cheques da Direcção-Geral do Tesouro, e que têm sido feitos pagamentos dessa conta, rudimentarmente anotados e documentados;
Têm sido feitos depósitos de cheques do Tesouro, com posterior passagem de cheques da conta, quer à Direcção-Geral do Tesouro, para pagamento de dívidas, quer aos SP, pelas importâncias sobrantes;
Outros cheques do Tesouro têm sido endossados à própria Direcção-Geral do Tesouro para pagamento de dívidas dos SP, com anotação nos documentos de cobrança;
Noutras situações não há registo do destino que tiveram os cheques e que alguns documentos de cobrança relativos aos processos em que as importâncias terão sido dadas como aplicadas não mencionam expressamente tal aplicação;
Outros cheques ultrapassaram o prazo de validade.
Quanto à situação dos processos de compensação propriamente dita, apurou-se o seguinte:
Foram realizadas 16 compensações sem emissão de cheque do Tesouro, que se mantêm válidas, mantendo-se contudo em aberto os processos de execução fiscal relativos a estas situações, por não haver comunicação entre o sistema informático do IVA e o sistema informático das execuções fiscais, e a situação não haver sido objecto de registo neste último;
Foram realizadas outras 10 compensações sem emissão de cheque do Tesouro as quais, posteriormente, foram consideradas sem efeito através da autorização de reembolsos adicionais;
Foram comprovadamente realizadas com emissão de cheque do Tesouro 5 compensações, no entanto em alguns destes casos os cheques foram aplicados no pagamento de dívidas que não as de IVA, ou seja, não abrangidas pelo artigo 83.º-B do CIVA, invocado para a compensação;
Outras 10 compensações deram também lugar à emissão de cheques do Tesouro, contudo não foi possível confirmar a situação exacta dos processos durante a realização de auditoria por inadequação dos registos de aplicação dos cheques emitidos ou por estes terem sido cancelados, com emissão de novos cheques, apesar de num dos casos a repartição asseverar que o cheque cancelado foi aplicado no pagamento de uma dívida.
2.4 - Direcção-Geral do Tesouro (DGT)
A intervenção da Direcção-Geral do Tesouro (DGT), no processo de execução das receitas do Orçamento do Estado para 1998, verificou-se através da acção de:
Serviços com a função de Caixa do Tesouro, nomeadamente, os serviços centrais da DGT que, como responsáveis pelas contas bancárias do Tesouro, incluindo a própria conta-corrente do Tesouro (CCT) no Banco de Portugal (BP), através das quais se efectuou a movimentação registada nas caixas criadas a nível central (Caixa em Moeda Nacional e Caixa em Moeda Estrangeira):
Arrecadaram importâncias devidas ao Estado ou a outras entidades, para as quais detinham essa competência (incluindo as obtidas através de entidades colaboradoras na cobrança);
Retiveram, na afectação de despesas orçamentais por movimentos escriturais, importâncias devidas ao Estado ou a outras entidades, através da respectiva dedução aos valores a pagar;
Pagaram os valores a reembolsar ou a restituir determinados pelos serviços competentes para esse efeito;
Registaram as correspondentes movimentação e afectação de fundos, para efeito da Contabilidade do Tesouro;
Enviaram os documentos cobrados ou a respectiva informação de cobrança aos respectivos serviços administradores;
Discriminaram, em tabelas específicas da DGT e por classificação económica, a cobrança e o pagamento do reembolso (ou da restituição) de valores relativos a receitas orçamentais;
Serviços administradores de receitas orçamentais, nomeadamente, os serviços da DGT que:
Determinaram e ou validaram a cobrança de importâncias devidas ao Estado ou a outras entidades, para as quais detinham essa competência;
Procederam, em função dos documentos cobrados ou da respectiva informação de cobrança provenientes dos serviços com a função de caixa, ao apuramento dos valores cobrados, à aplicação de alterações aos valores registados no momento da arrecadação e ao registo dos valores definitivamente apurados;
Emitiram os reembolsos e as restituições de importâncias indevida ou excessivamente cobradas.
Por sua vez, a execução orçamental das receitas administradas por serviços centrais da DGT:
Não incluiu a cobrança de IR e de IVA resultante da função de caixa desempenhada por serviços da DGT e constituída pelos valores cobrados por entidades colaboradoras (instituições de crédito, Multibanco e Correios), pelos valores retidos na afectação de despesas orçamentais e pelo pagamento dos reembolsos e das restituições;
Incluiu o acréscimo e a dedução dos valores determinados pela Direcção-Geral do Orçamento, para efeito das operações de encerramento da CGE.
2.4.1 - Modelo de contabilização das receitas orçamentais
A emissão de "Instruções para o lançamento das tabelas de receita a partir de Janeiro de 1998" resultou de reajustamentos às instruções aprovadas pelo Ministro das Finanças e implementadas no ano anterior; as instruções para 1998 continuaram a admitir um modelo de contabilização baseado em elementos de estrutura e configuração heterogénea em que coexistem tabelas destinadas ao registo da acção de serviços administradores ou de serviços cobradores, através das quais não é possível assegurar que a informação prestada seja fiável e consistente.
No caso específico da tabela da DGT, manteve-se a configuração utilizada e que se limita a uma adaptação inadequada da estrutura de balancete da Contabilidade do Tesouro para efeito da contabilização:
Das receitas orçamentais afectas às caixas do Tesouro criadas a nível central (Caixas Recebedoras em Moeda Nacional e Moeda Estrangeira) mas efectivamente arrecadadas em contas bancárias do Tesouro (na conta-corrente no Banco de Portugal e nas contas em moeda estrangeira excluindo as destinadas às receitas depositadas pelos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros);
De receitas orçamentais obtidas, através de movimentação escritural, pela afectação de despesa orçamental ou de resultados de operações financeiras ou pela transferência de contas de terceiros (acréscimos) ou para contas de terceiros (deduções, nomeadamente, as das receitas consignadas e não utilizadas e as relativas ao pagamento de reembolsos ou restituições), incluindo as operações de encerramento da CGE.
Esta tabela regista assim o exercício de uma função de caixa expressa pela arrecadação ou retenção de receitas e pelo pagamento de reembolsos e restituições, à qual se encontra associada uma função administradora que consiste na determinação de cobranças e ou na validação de receitas cobradas e na emissão de reembolsos e restituições a abater à receita cobrada; parte substancial desta função administradora não é exercida por serviços da DGT mas pela DGO, através das operações de encerramento da CGE, procedimento que, num modelo de contabilização das receitas orçamentais pelos respectivos serviços administradores, deveria corresponder à implementação de uma tabela específica da DGO.
Analisando as consequências das instruções previamente referidas no que à área da DGT respeita, verificou-se que o registo do exercício da função de caixa por serviços da DGT, relativamente às receitas administradas de forma centralizada por serviços da DGCI (IR e IVA), deixou de ser efectuado na tabela da DGT e passou a constar nas tabelas da DGCI-IR e da DSCIVA.
Verificou-se que a DSCIVA passou a contabilizar, numa tabela destinada ao registo do exercício da sua própria função de caixa, receitas obtidas pelo exercício da função de caixa de outra entidade (DGT), a qual, por sua vez, continuou a contabilizar, na própria tabela, outras receitas obtidas por essa mesma função; paralelamente, ainda não foi criada a tabela destinada a registar o exercício da função administradora da DGCI-IVA, através da qual deveria ser validada a cobrança de IVA obtida pelos serviços com função de caixa (DSCIVA, TFP, DGAIEC e DGT).
Por outro lado, a DGCI-IR passou a contabilizar, numa tabela criada para registar o exercício da respectiva função administradora, a cobrança de IR obtida pelos serviços com função de caixa (TFP e DGT), através da validação da respectiva informação de cobrança; neste caso, veio a verificar-se que a cobrança validada apresenta múltiplas divergências face à registada como cobrada na Contabilidade do Tesouro, devido a múltiplas deficiências do processo de recolha e tratamento dessa informação de cobrança.
À excepção da tabela da DGCI-IR, o modelo de contabilização das receitas orçamentais continuou a basear-se em tabelas de mero registo das cobranças, ou seja, no registo e assimilação de valores cobrados (mesmo se cobrados por conta ou por retenção na fonte de receitas ainda não liquidadas) a receitas orçamentais, através da aplicação do código de classificação económica previsto no artigo 8.º da Lei n.º 6/91; este modelo de contabilização continua a ser criticado pelo Tribunal de Contas, por falta de fiabilidade e de consistência, nos termos expressos no ponto 2.3.1 do presente capítulo.
Por outro lado, continuaram a ser efectuadas deduções às importâncias inscritas como receitas orçamentais cobradas na tabela da DGT, nomeadamente, as correspondentes às receitas consignadas e não utilizadas que passaram a incluir valores afectos ao Fundo de Estabilização Tributário (FET).
As receitas remanescentes foram designadas como receitas brutas, apesar de uma parte significativa apresentar valores negativos resultantes da dedução de valores cuja cobrança foi registada noutras tabelas; às receitas brutas foi ainda abatido o valor dos pagamentos para reembolso ou restituição de receitas orçamentais indevida ou excessivamente cobradas e registadas no mesmo ano ou em anos anteriores; as receitas abatidas destas anulações de cobrança foram designadas como receitas líquidas, apesar de constituírem o produto final da execução de um orçamento sujeito à regra do orçamento bruto pela respectiva lei de enquadramento, a qual não admite qualquer excepção a essa regra.
O processo de contabilização das deduções às receitas orçamentais continuou a infringir o n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), que o Tribunal considera como uma lei reforçada, entendendo serem ilegais as disposições e os procedimentos que sejam contrários ao estipulado nesse diploma.
Para além deste aspecto fundamental, o referido processo de contabilização continuou a distinguir os reembolsos das demais deduções, através do registo autónomo dos reembolsos como anulações de cobrança, enquanto as restantes deduções são abatidas no apuramento da receita cobrada designada por receita bruta; os reembolsos são contabilizados na sequência do respectivo pagamento, enquanto as outras deduções são contabilizadas na sequência do apuramento pelo serviço competente para esse efeito, dos valores a entregar e que só posteriormente serão pagos, procedimento que o Tribunal de Contas igualmente defende para os reembolsos e restituições.
As deduções relativas às receitas administradas pela DGCI-IR, pelas importâncias correspondentes ao pagamento de reembolsos e restituições e às transferências destinadas às Regiões Autónomas e às autarquias (pelas derramas cobradas cumulativamente com o IRC), deixaram de ser registadas na tabela da DGT devido à criação das tabelas da DGCI-IR; como foram criadas tabelas específicas para as receitas de IR afectas ao continente e a cada Região Autónoma, deixaram de verificar-se, no âmbito da tabela da DGCI-IR para o continente, a dedução dos valores a transferir para as Regiões Autónomas, uma vez que esses valores passaram a ser contabilizados, logo que validados pelo serviço administrador, nas tabelas das respectivas Regiões.
Já as importâncias correspondentes aos reembolsos e restituições afectos à cobrança inscrita na tabela da DGT e as verbas relativas às receitas consignadas não utilizadas continuaram a ser abatidas às receitas orçamentais lançadas na tabela, deduções a que se juntou a das receitas consignadas à DGCI através do Fundo de Estabilização Tributário.
Nos termos do disposto no artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 158/96, de 3 de Setembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 107/97, de 8 de Maio, foi criado o Fundo de Estabilização Tributário, a ser gerido conjuntamente pela DGCI e pela DGITA, para o qual seria afecto um montante até 5% das cobranças coercivas derivadas de processos instaurados nos serviços da DGCI, bem como das receitas de natureza fiscal arrecadadas, a partir de 1 de Janeiro de 1997, no âmbito da aplicação do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, montante que seria definido anualmente mediante portaria do Ministério das Finanças.
Para 1998, foram consignadas à DGCI, pela Portaria n.º 330/99, de 13 de Maio, 5% das referidas receitas, em função do valor declarado pelo director-geral dos Impostos, para o efeito; o valor apurado veio a totalizar 4 323 316 349$.
O FET teve pela primeira vez expressão orçamental na execução do Orçamento do Estado para 1998, através da afectação de despesa orçamental no valor de 6,1 milhões de contos relativos a transferências do Estado destinadas à atribuição de remunerações suplementares aos funcionários da Administração Tributária e da afectação de 4,3 milhões de contos abatidos à receita orçamental inscrita na tabela da DGT e transferidos para a conta de terceiros afecta ao FET, como forma de assegurar a sua futura utilização; a utilização desta verba não foi possível em 1998 porque o apuramento do respectivo valor só foi efectuado, para encerramento da CGE para 1998, no decurso do 2.º semestre de 1999.
Para além desta operação, a DGO determinou e transmitiu à DGT as restantes operações de encerramento da CGE para 1998, bem como operações de compensação às de encerramento da CGE para 1997, para serem lançadas na respectiva tabela e ainda na Contabilidade do Tesouro; este facto justifica a generalização de cobranças negativas na tabela da DGT por corresponderem ao abate de receitas consignadas que foram arrecadadas por outras caixas do Tesouro (tesourarias da Fazenda Pública) e lançadas noutras tabelas (as das direcções de finanças) mas que não foram utilizadas tendo sido, por isso, retiradas da receita orçamental de 1998 e transferidas para a de 1999 (por meio da conta de terceiros destinada a operações de regularização de escrita orçamental).
O abate das receitas consignadas ao FET, nomeadamente, o que incidiu sobre os impostos sobre o rendimento (40,2% do total que foi abatido) e sobre o imposto sobre o valor acrescentado (45,3%), também se traduziu pelo registo integral dos valores abatidos como cobrança negativa, uma vez que, como já foi referido, a cobrança de IR e de IVA resultante da função de caixa exercida pela DGT passou a ser registada nas tabelas da DGCI-IR e da DSCIVA.
No quadro seguinte apresenta-se a discriminação dos valores registados como cobrados na tabela da DGT para 1998, em resultado de operações apuradas pela DGT ou determinadas pela DGO para efeito do encerramento da CGE para 1998 e da compensação ao encerramento da CGE para 1997 (relativa à reentrada dos saldos de receitas consignadas por utilizar, uma vez que a antecipação de reposições foi compensada nas tabelas das direcções de finanças).
Verifica-se que só o registo dos passivos financeiros correspondeu a 73% do total da tabela (incluindo reposições abatidas nos pagamentos) e à quase totalidade do valor relativo às operações de encerramento; neste valor estão incluídos 2,8 milhões de contos destinados a financiar despesa relativa a ajustamentos da contribuição portuguesa para recursos próprios comunitários que, apesar de dispor de dotação suficiente para o pagamento atempado, só foi realizada e registada na fase de encerramento da CGE para 1998 (em Novembro de 1999).
Através deste quadro, verifica-se que as reposições abatidas nos pagamentos representaram um valor equivalente a 8% da receita orçamental (incluindo passivos financeiros); só 0,5% deste montante (1,4 milhões de contos) foi registado como relativo à antecipação de reposições, cobradas em 1999, para a contabilidade de 1998.
No entanto, veio a verificar-se que 75,7 milhões de contos de reposições relativas a encargos com a dívida pública foram contabilizados, como reposições abatidas nos pagamentos, na fase de encerramento da CGE como se tivessem sido repostos em 1998, quando previamente tinham sido incluídos nas reposições a antecipar, o que veio a ser alterado porque o valor a antecipar faria a conta de operações de regularização de escrita orçamental, só por si, apresentar um saldo activo que ultrapassaria o limite máximo permitido para as contas de operações de tesouraria.
Relativamente às restantes operações de encerramento da CGE é de referir a movimentação relativa aos saldos consignados a serviços sem autonomia financeira (SSAF), com autonomia financeira (SCAF) e ao FET, que se traduziu pela reentrada de 28,8 milhões de contos não utilizados até 1998 e pela saída de 30,6 milhões de contos não utilizados até 1999; verificou-se ainda a conversão em receita orçamental, de 42,7 milhões de contos provenientes de contas de operações de tesouraria, basicamente as relativas a verbas comunitárias cativas para o OE para 1998 (27,3 milhões), a mais-valias resultantes da colocação de dívida pública (10 milhões) e ao Fundo para Equipamento Militar (4,7 milhões).
As receitas orçamentais relativas a operações apuradas pela DGT representaram 95% da receita efectiva (excluindo os passivos financeiros) inscrita como cobrada na tabela da DGT, tendo basicamente correspondido a activos financeiros devidos à alienação de partes sociais de empresas (65% da receita efectiva) e rendimentos de propriedade por dividendos e participações nos lucros (19% da receita efectiva).
Dado o seu reduzido valor (15,4 milhares de contos), não foram consideradas no quadro anterior, as deduções às receitas cobradas pelas anulações de cobrança registadas na tabela da DGT (como reembolsos e restituições); estas deduções corresponderam à anulação de receitas indevidamente registadas na tabela da DGT por corresponderem a valores recebidos por conta da DGAIEC (76,5% do total anulado) ou a restituições ao abrigo do Decreto-Lei n.º 113/95, de 25 de Maio.
Para concluir a análise da tabela da DGT para contabilização das receitas orçamentais de 1998, apresenta-se no quadro seguinte, a discriminação do total orçamental por classificação económica, incluindo a classe relativa às reposições abatidas nos pagamentos que não se contabilizam como receita orçamental mas como dedução da despesa orçamental:
2.4.2 - Contabilidade do Tesouro
A cobrança inscrita na tabela da DGT correspondeu à movimentação registada na Contabilidade do Tesouro (na parte respeitante a receita orçamental e reposições abatidas nos pagamentos) como tendo sido produzida por uma estrutura designada por Cofre do Tesouro e composta:
Pelos serviços da DGT com a função de Caixa DGT - Outros valores (COV) integrada na Caixa em Moeda Nacional (CMN), de Caixa em Moeda Estrangeira (CME) ou responsáveis pelo registo da correspondente movimentação escritural, incluindo operações de regularização, estornos e as operações de encerramento da CGE determinadas pela DGO;
Pela conta-corrente do Tesouro (CCT) no Banco de Portugal (BP);
Pelas contas bancárias da DGT em moeda estrangeira que não foram afectas à movimentação de fundos provenientes dos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Deve notar-se que a função de caixa exercida pelos serviços da DGT, nomeadamente como CMN, abrange ainda a cobrança de IR obtida através da acção de entidades colaboradoras (IC, CTT e SIBS) cuja entrada na tesouraria do Estado se verifica nas contas bancárias do Tesouro recebedoras de IR (basicamente por meio de DUC) ou directamente para a CCT no BP; para 1998, a cobrança de IR obtida desta forma já foi integralmente registada, na Contabilidade do Tesouro, como afecta ao respectivo serviço administrador (DGCI-IR), tal como a receita de IR cobrada por retenção efectuada na afectação de despesa orçamental através de movimentação escritural.
Esta autonomização da cobrança de receitas administradas pela DGCI-IR (que também se verificou para as receitas administradas pela DGCI-IVA), face à restante cobrança obtida pelo exercício da função de caixa por parte de serviços da DGT (directamente ou através de entidades colaboradoras), resulta de uma evolução do modelo de contabilização das receitas orçamentais no sentido do registo passar a ser efectuado em função do respectivo serviço administrador da receita cobrada.
Esta alteração torna possível uma efectiva conciliação entre o valor da cobrança apurado por serviço cobrador e o determinado por serviço administrador, para as receitas cobradas cujo registo também seja efectuado por serviço administrador, na Contabilidade do Tesouro (o que já se verificou em 1998 para parte das receitas administradas pela DGCI), desde que sejam implementados os procedimentos que o Tribunal de Contas tem vindo a defender e se concretizam:
Na organização da Contabilidade do Tesouro, de forma a autonomizar a movimentação efectuada em cada uma das áreas definidas por estrutura e fluxo de fundos específicos (para as quais deve ser identificado um responsável financeiro próprio), tornando possível exercer efectivo controlo sobre essa movimentação e avaliar da fiabilidade e consistência dos respectivos registos com os das restantes áreas e com os escriturados na contabilidade de outras entidades; esta autonomização pode ser obtida através da imputação de um diário específico a cada uma destas áreas complementada pela indicação, nos registos efectuados no(s) diário(s) genérico(s) utilizado(s) após o fecho da contabilidade mensal, do registo e ou do diário cuja informação se pretende alterar;
Em assegurar, pelos respectivos administradores, a contabilização das receitas orçamentais e a discriminação da receita cobrada, por serviço cobrador, na sequência de um processo fiável de recolha e tratamento da informação dessa cobrança para efeito da respectiva validação; se esse processo não for fiável, a verificação das restantes condições permite evidenciar as divergências resultantes dessa situação (como tem sucedido no caso da receita administrada pela DGCI-IR).
Análise da área específica da DGT (Cofre do Tesouro) na Contabilidade do Tesouro. - Foi desenvolvida uma análise, através da Contabilidade do Tesouro, sobre a acção específica do Cofre do Tesouro para 1998, nomeadamente, sobre a produção (ou dedução) de receitas orçamentais e respectivo enquadramento em cada uma das áreas relativas à Caixa DGT - Outros valores (integrada na CCT no BP) e à CME, bem como à movimentação escritural efectuada para o mesmo efeito.
Nos quadros seguintes é apresentada a discriminação das receitas orçamentais efectivas e não efectivas (passivos financeiros) e das reposições abatidas nos pagamentos, genericamente designadas por receitas do Cofre do Tesouro, conforme foi registada na Contabilidade do Tesouro, ou seja, como afecta à Caixa em Moeda Nacional, à Caixa em Moeda Estrangeira ou à designada receita escritural, em função dos diários em que foram efectuados os respectivos registos:
Através da análise aos valores registados em consequência do processo de arrecadação das respectivas receitas e a sua centralização no BP, verifica-se que:
As receitas directamente registadas na Caixa DGT-OV corresponderam a 6,93% das entradas de fundos na conta-corrente do Tesouro no BP, pelo que a arrecadação das referidas receitas e a respectiva centralização no BP foram simultâneas, o mesmo se tendo verificado para as receitas que apesar de não terem sido registadas como tal, nas Caixas em Moeda Nacional e em Moeda Estrangeira, passaram a sê-lo por subsequente movimentação escritural;
As receitas directamente registadas na Caixa em Moeda Estrangeira só corresponderam a 0,33% das entradas de fundos nas respectivas contas bancárias do Tesouro (excluindo as contas recebedoras das importâncias depositadas pelos SEMNE); como estas contas efectuam os pagamentos do Tesouro em moeda estrangeira (incluindo reembolsos) não estão sujeitas à transferência integral dos fundos depositados para a conta-corrente no BP, tendo os saldos dessas contas crescido 363,39% durante 1998 e ultrapassado os 59,96 milhões de contos;
As receitas registadas através de movimentos escriturais representaram 83% das receitas (incluindo reposições abatidas) do Cofre do Tesouro, essencialmente devido à inclusão de 2952,5 milhões de contos relativos a passivos financeiros (73% do total).
Conta-corrente do Tesouro no Banco de Portugal e Caixa DGT - Outros valores. - A CCT no BP é a conta bancária do Tesouro através da qual se procura concretizar o objectivo da centralização de todos os recebimentos no menor lapso de tempo e da realização de todos os pagamentos. Para esse efeito, esta conta foi desagregada na Contabilidade do Tesouro em:
Conta centralizadora de recebimentos destinada ao registo das entradas de fundos na CCT; nesta conta centralizadora, as entradas directamente efectuadas na tesouraria do Estado ou provenientes de contas bancárias em moeda estrangeira são contabilizadas na Caixa DGT-OV (COV), para as distinguir das provenientes de outras contas bancárias do Tesouro;
Caixa pagadora destinada ao registo de todas as saídas de fundos da CCT, que distingue as directamente efectuadas para pagamento de despesas orçamentais, das realizadas para saídas por operações de tesouraria em função das entidades com competência para ordenarem esses pagamentos.
A análise foi desenvolvida, em termos globais, a partir do apuramento da movimentação registada nas contas de disponibilidades (contas bancárias do Tesouro), em função da respectiva afectação dos valores arrecadados a terceiros ou à execução orçamental, bem como das subsequentes alterações a essa afectação.
Concretizando, a estrutura da caixa recebedora em moeda nacional compreendeu a utilização:
Da conta-corrente do Tesouro (CCT) no Banco de Portugal, conta bancária em que foram movimentados 14 985 milhões de contos durante 1998; na Contabilidade do Tesouro, a entrada de fundos resultante da função arrecadadora (9805 milhões) foi diariamente registada na conta designada por Caixa DGT - Outros valores (COV), enquanto a resultante da função centralizadora (5180 milhões) apenas foi mensalmente registada na conta relativa a transferências de contas bancárias do Tesouro (TCBT);
Das contas bancárias do Tesouro (CBT) noutros bancos, com função arrecadadora e não recebedora de fundos provenientes de caixas fisicamente existentes, através das quais foram movimentados 493,5 milhões de contos em 1998; na Contabilidade do Tesouro, esta movimentação foi mensalmente registada na conta designada por Caixa DGT-IR (CIR).
Quanto à COV, cuja movimentação se encontra reflectida no próximo quadro, verifica-se que 45% dos valores arrecadados resultaram da utilização de recursos disponíveis do Tesouro aplicados no BP, 44% foram afectos a contas de terceiros (na sua maioria devido à subscrição de dívida pública e ao câmbio de divisas por moeda nacional relativo a recebimentos provenientes do estrangeiro) e só os restantes 11% foram creditados como receitas orçamentais afectas à DGT (680 milhões de contos) ou à DGCI (374 milhões de contos).
Relativamente às entradas de fundos na CCT relativas a TCBT, discriminadas no quadro seguinte, 91,5% dos valores debitados foram provenientes das contas recebedoras (e centralizadoras) das caixas fisicamente existentes (DGA, IVA e TFP) e só 8,5% foram transferidos das contas recebedoras para as quais é a DGT que exerce a função de caixa, basicamente, das contas para cobrança de documentos únicos de cobrança.
Os valores registados na CIR corresponderam, na quase totalidade, aos depósitos efectuados nas contas recebedoras de DUC, como cobrança de IR, ou seja, receita orçamental imputada ao respectivo serviço administrador (DGCI-IR), apesar de ter sido a DGT a exercer a função de caixa responsável por essa arrecadação.
Através da estrutura previamente definida, a DGT desenvolveu uma dupla função, a de caixa arrecadadora na conta bancária no BP (COV) e noutros bancos (CIR) e a de conta centralizadora de recebimentos, pela transferência dos fundos depositados nas outras contas bancárias em moeda nacional, para a conta-corrente do Tesouro no BP.
O apuramento da execução orçamental (cobrança de receitas) resultante do exercício da função de caixa foi distribuído pelas contas de receita orçamental definidas na Contabilidade do Tesouro como afectas à DGCI-IR (no caso da cobrança de IR), à DGCI-IVA (no caso da cobrança de IVA) e à DGT (para as restantes cobranças); no caso do IR foi necessário deduzir a cobrança afecta às autarquias arrecadada cumulativamente com o IRC (derramas) e a cobrança de IR afecta às Regiões Autónomas, uma vez que a Contabilidade do Tesouro a regista inicialmente em conjunto com a cobrança de IR afecta ao continente.
Como já foi referido, através da COV foram arrecadados quase 680 milhões de contos da receita orçamental afecta à DGT, basicamente activos financeiros e rendimentos da propriedade.
Para concluir a análise à CCT no BP apresenta-se, no quadro seguinte, a movimentação registada nesta conta bancária durante 1998; nesse quadro pode verificar-se a entrada de fundos no valor de 14 985 058 476 002$40, dos quais 9 804 861 869 230$80 (65,4%) foram registados na COV enquanto os restantes 34,6% corresponderam às transferências de outras contas bancárias do Tesouro.
As entradas de fundos registadas na COV foram ainda discriminadas de forma a distinguir as provenientes de uma caixa do Tesouro e da aplicação de recursos disponíveis no BP, as destinadas a terceiros ou a finalidades específicas e a cobrança de receitas orçamentais a registar na tabela da DGT ou de receitas administradas pela DGCI e a afectar às tabelas da DGCI-IR e da DGCI-IVA.
Os valores constantes do quadro correspondem à classificação atribuída pela CT no momento em que os fundos foram arrecadados, excepto no que respeita às receitas da DGT e da DGCI que, por se encontrarem autonomizadas na CT, foi possível registar pelo valor final e às contrapartidas das alterações escriturais dessa receita que foram aplicadas a valores relativos a terceiros.
As receitas orçamentais registadas na COV como afectas à área da DGT representaram 18,1% da receita inscrita na respectiva tabela e 6,9% do total das entradas na COV.
O valor remanescente entrado na COV foi registado como reentrada dos recursos utilizados em aplicações financeiras (45%), como resultante da venda de moeda estrangeira (13,3%), como produto da colocação de Dívida Pública Interna e Externa (7,9%) e ainda noutras contas de terceiros com realce para as afectas a receitas comunitárias.
Deve notar-se que parte substancial das importâncias que não foram registadas na COV como receitas orçamentais vieram a ser acrescidas à receita orçamental na fase de encerramento da CGE, por transferências escriturais das contas de terceiros em que esses valores tinham sido originalmente registados.
Caixa em Moeda Estrangeira. - A movimentação analisada foi registada na Caixa em Moeda Estrangeira (CME) por ser relativa às contas bancárias do Tesouro em divisas, com excepção das contas recebedoras dos fundos depositados pelos Serviços Externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (SEMNE).
A receita orçamental directamente gerada pela movimentação efectuada nas contas recebedoras dos SEMNE tem sido autonomizada na Contabilidade do Tesouro, como receita do Estado proveniente dos "consulados"; para além deste registo, apenas se verifica a elaboração do respectivo balancete por parte da DGO, para discriminar essa receita por classificação económica, com base nos valores escriturados na CT.
Nestas circunstâncias, o Tribunal continua a defender que a movimentação efectuada nas contas recebedoras dos SEMNE deveria ser integrada na área da DGT relativa à CME, uma vez que essa movimentação é registada de forma similar à das restantes contas bancárias do Tesouro em moeda estrangeira, devendo a respectiva receita orçamental passar a ser incluída na tabela da DGT, até por vir apresentando valores demasiado reduzidos (em 1998 correspondeu a 234 358 821$50) para justificar o registo como receita autónoma.
A movimentação verificada nas contas bancárias incluídas na CT como afectas à CME, encontra-se discriminada nos próximos quadros (destinados a reflectir os valores globais dessa movimentação incluindo os respectivos saldos inicial e final e a discriminação das entradas de fundos e das saídas de fundos); os valores registados merecem os seguintes comentários:
Verificou-se um crescimento de 363,3% nos saldos destas contas que passaram de 12,9 para 60 milhões de contos;
As entradas de fundos nestas contas atingiram 1765 milhões de contos (mais 38,9% do que no ano anterior), nomeadamente provenientes de transferências da Comunidade Europeia (670 milhões), compra e venda de moeda estrangeira ao Tesouro (454,4 milhões), cambiais a regularizar (359,8 milhões), produto de empréstimos externos (258,8 milhões) e receita orçamental da DGT (5,9 milhões);
As saídas de fundos corresponderam a 1718 milhões de contos (mais 35,5% do que em 1997), nomeadamente destinadas a compra e venda de moeda estrangeira (1095 milhões de contos), ao IGCP - Encargos da dívida pública (541 milhões), ao Ministério dos Negócios Estrangeiros (26,2 milhões), ao produto de empréstimos externos, 1998 (11,3 milhões), cambiais (10,8 milhões), produto de empréstimos internos, 1998 (8,2 milhões) e outras saídas diversas;
A movimentação de fundos efectuada entre as contas bancárias do Tesouro em divisas e a CCT no BP (em escudos) foi basicamente registada na Contabilidade do Tesouro através da intermediação da conta de terceiros designada por "Tesouro - Compra e venda de moeda estrangeira";
As entradas de fundos directamente registadas como receitas orçamentais representaram 0,16% da receita cobrada inscrita na tabela da DGT;
Parte das entradas de fundos não directamente registadas como receitas orçamentais foi objecto de movimentação escritural subsequente para as classificar como tal, sendo disso exemplo as receitas efectivas resultantes de parte das transferências comunitárias, de cambiais a regularizar, de reembolsos de deslocações à CEE, do reescalonamento da dívida da Rússia e da Argélia, de juros dos depósitos bancários no exterior e as receitas não efectivas provenientes de empréstimos obtidos no exterior.
Receita escritural. - A receita por movimentação escritural é gerada por alterações prévias ou posteriores à movimentação de fundos efectuada pelas caixas recebedoras (CMN e CME) ou pagadora da área da DGT, alterações essas que têm por finalidades:
Regularizar a classificação original de registos descritivos das entradas de fundos na tesouraria do Estado;
Diminuir o valor das saídas de fundos da tesouraria do Estado pela dedução de receitas devidas pelos respectivos destinatários.
Para efeito da presente análise, a receita escritural (RE) consiste no conjunto de receitas orçamentais (e reposições abatidas nos pagamentos) registadas sem contrapartida de lançamentos em contas de disponibilidades (ou seja, sem terem sido resultado da escrituração de qualquer entrada de fundos na tesouraria do Estado).
Este conceito correspondeu à receita inscrita na tabela da DGT, que não foi obtida da movimentação directamente afecta às áreas previamente analisadas, incluindo a relativa às operações de encerramento da CGE.
A RE resultante do critério previamente definido (3 355 630 079 504$80) representou:
83% do valor total inscrito na tabela da DGT (4 041 001 440 561$80);
89,6% da respectiva receita orçamental (3 745 296 880 416$80);
Apenas 13,6% da receita efectiva, uma vez que a RE incluiu a totalidade das reposições abatidas nos pagamentos (295 704 560 145$) que não são receita mas dedução à despesa e a totalidade dos passivos financeiros (2 952 458 408 623$80).
Descrevem-se seguidamente os principais resultados da análise efectuada aos valores registados na RE afecta ao Cofre do Tesouro e da conciliação desses valores com os registados na tabela da DGT:
No diário da CT destinado ao lançamento do "Movimento de operações escriturais (MOE)" foram registados 42 950 491 827$ relativos à cobrança de receitas orçamentais por retenção de verbas relativas a despesas orçamentais processadas a favor dos serviços devedores dessas receitas ao Estado; as retenções de IR e de IVA efectuadas através do MOE foram registadas nas tabelas dos respectivos serviços administradores;
No diário da CT destinado ao lançamento da movimentação escritural excluída do MOE foram registados 300 209 773 189$50, dos quais 28,7 milhões de contos resultaram da reentrada dos saldos consignados a organismos com e sem autonomia financeira que se discriminam no ponto seguinte;
Foram transferidos da conta de terceiros designada por "Operações de regularização de escrita orçamental (OREO)" para as receitas orçamentais cobradas em 1998, saldos consignados (receitas cobradas mas não utilizadas até ao final de 1997) no valor de 28 771 791 006$50, 52,2% reentrados como saldos consignados a organismos sem autonomia financeira provenientes da gerência anterior e na posse do Tesouro e os restantes 47,8% afectos a contas de ordem (receitas consignadas a organismos com autonomia financeira);
Da movimentação efectuada nas receitas orçamentais e nas reposições abatidas nos pagamentos, para compensação do encerramento da CGE para 1997 e para efeito do encerramento da CGE para 1998 descrevem-se seguidamente as principais operações:
O abate de 1 058 707 863$ (menos 29,4% do que no ano anterior) às reposições cobradas em 1998, transferidos para a conta de OREO, para compensar a antecipação do registo das mesmas na CGE para 1997, tendo os abates sido efectuados nas tabelas das DF sobre reposições cobradas pelas TFP;
O acréscimo de 1 420 531 551$ (mais 34,2% do que no ano anterior) às reposições abatidas em 1998 (por antecipação do registo de reposições cobradas no ano seguinte), transferidos da conta de OREO e a compensar em 1999 por operação similar à previamente descrita;
O abate de 26 229 096 503$50 (menos 8,8% do que no ano anterior) às receitas orçamentais cobradas em 1998, transferidos para a conta de OREO e relativos a saldos de receitas consignadas a organismos sem autonomia financeira (36,3% do total) e com essa autonomia (63,7%), a incluir nas receitas orçamentais cobradas em 1999 por operação similar à previamente descrita; a dedução destes saldos implicou receitas ilíquidas negativas na tabela da DGT, sempre que foram abatidas cobranças registadas noutras tabelas;
O abate de 4 323 316 349$ às receitas orçamentais cobradas em 1998, transferidos para a conta do Fundo de Estabilização Tributário e relativos a receitas consignadas à DGCI através do referido Fundo; a dedução destes saldos implicou receitas ilíquidas negativas na tabela da DGT, porque foram abatidas cobranças registadas noutras tabelas (as das DF);
O acréscimo de passivos financeiros no valor de 2 952 458 408 623$80 (menos 34,2% do que no ano anterior), transferidos de contas de terceiros, relativas a dívida pública interna (76,3%) e externa (23,7%) para satisfação das necessidades de financiamento orçamentais; os passivos provenientes da dívida interna resultaram do produto de empréstimos de 1998 (40,4% do total dos passivos financeiros), da emissão de Bilhetes do Tesouro (26,1%), da venda de certificados de aforro (7,9%), do produto de empréstimos de 1997 (1,9%), enquanto os passivos resultantes da Dívida Externa foram obtidos do produto de empréstimos de 1998 (23,7%) do total dos passivos financeiros; da totalidade desses passivos só 1 488 361 229 459$, foi registada como dívida de curto prazo, tendo os restantes 1 464 097 179 164$80 sido escriturados como dívida a médio e a longo prazos;
O acréscimo superior a 27,3 milhões de contos (menos 13,6% do que no ano anterior) transferidos da conta de terceiros criada para registar as verbas comunitárias cativas pelo OE para 1998, para transferências correntes (2 257 202 976$) e de capital (25 056 385 366$) das Comunidades Europeias, valores praticamente destinados à execução do PIDDAC e 95,7% dos quais provenientes do FEDER;
O acréscimo de 10 milhões de contos transferidos da conta de terceiros relativa a mais-valias para transferências de capital como mais-valias resultantes da colocação de títulos de dívida pública;
O acréscimo superior a 4,7 milhões de contos transferidos da conta de terceiros relativa ao Fundo de Equipamento Militar, lançado em transferências correntes provenientes do exterior e destinadas ao Ministério da Defesa Nacional;
O acréscimo de 559,7 milhares de contos transferidos da conta de terceiros relativa a operações de amoedação que foram lançados em outras transferências correntes, como lucros de amoedação consignados a Encargos Gerais da Nação;
Os acréscimos de 57,8 milhares de contos, da conta de terceiros RICA - Retribuições da CE, e de 2,6 milhares de contos, da conta de terceiros "Outras transferências Comunitárias, que foram lançados como transferências correntes provenientes do exterior, consignados ao Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e ao Ministério do Ambiente, respectivamente;
O acréscimo de 4,1 milhares de contos transferidos da conta de terceiros afecta a depósitos de garantia de despesas realizadas pelo Estado a requisição de particulares, para transferências correntes, como venda de bens dos serviços da Administração Pública.
2.5 - Direcção-Geral do Orçamento (DGO)
Na qualidade de entidade responsável pela elaboração da Conta Geral do Estado (CGE), a intervenção da Direcção-Geral do Orçamento (DGO) no processo de execução do orçamento das receitas do Estado compreendeu:
A emissão de "Instruções para o lançamento das tabelas de receita a partir de Janeiro de 1998" resultantes de reajustamentos efectuados às instruções que tinham sido aprovadas pelo Ministro das Finanças e implementadas para o ano anterior;
O registo da informação relativa à execução das receitas do Orçamento do Estado:
A partir das tabelas de receita elaboradas e remetidas por serviços da DGAIEC (1 tabela), da DGCI (22 tabelas das direcções de finanças, 1 tabela da DGCI-IR e 1 tabela da DSCIVA) e da DGT, para além da informação apurada sobre as receitas arrecadadas pelos SEMNE;
O registo foi efectuado por digitação de códigos identificativos da entidade e da classificação económica das receitas, do período (mês e ano) e dos valores relativos a receitas liquidadas, receitas anuladas, receitas cobradas brutas, reembolsos e restituições e receitas cobradas líquidas; esta informação foi apresentada em 27 balancetes da DGO para autonomizar a movimentação relativa a cada uma das entidades intervenientes no processo;
A esta informação foi associada a relativa aos saldos (receitas a cobrar) transitados do ano anterior e acrescidos dos saldos iniciais de IRS, IRC e juros de mora constantes da tabela da DGCI-IR (que foram incluídos na CGE pela primeira vez), informação que, no seu conjunto, determinou os saldos a transitar para o ano seguinte;
A determinação das operações de encerramento da CGE e a comunicação das mesmas à DGT para que esta entidade registasse, na respectiva tabela de receita, a parte relativa a receitas orçamentais (e reposições abatidas nos pagamentos) e, na Contabilidade do Tesouro, a totalidade destes movimentos.
2.5.1 - Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC)
Do confronto entre os valores do balancete da DGO referente à DGAIEC, e os constantes da sua tabela, verificou-se a existência de uma única divergência que se apresenta no quadro seguinte:
A divergência de 213 144$, na receita anulada, deve-se, como já aconteceu em 1997, a questões que se prendem com a contabilização dos recursos próprios Comunitários e a sua colocação à disposição da Comissão.
O valor foi registado na tabela da DAL, na sub-rubrica "Direitos niveladores e taxas comparticipação na importação", na coluna das anulações (a negativo), tendo sido registado na mesma coluna (com sinal positivo) na sub-rubrica relativa a "Direitos aduaneiros de importação - Outros".
Consequentemente e na sua tabela, a DGAIEC agrega e inscreve os referidos montantes na coluna de anulações (a negativo), mas a DGO, por considerar que as anulações de sinal negativo constituem liquidações, regista os valores nessa coluna (com sinal positivo) e justifica o procedimento na atribuição da certificação da tabela modelo 28 da DGAIEC.
Refira-se que, segundo a DGAIEC, a contabilização destes valores, através das "anulações" visa, por um lado, a não duplicação da colocação destes valores à disposição da Comissão da UE, uma vez que estes montantes foram previamente apurados com base no seu registo de liquidação inicial, e por outro, um acerto esporádico de saldos, dado que as divergências assinaladas se compensam em termos de liquidações e anulações.
Instada a pronunciar-se, a DGO, sobre esta questão refere que, tal como já o vem fazendo relativamente a idêntica observação em projectos de parecer de anos anteriores, não reconhece a figura contabilística das anulações negativas, pois entende que ou há ou não há anulações de liquidações, posição que, aliás, o Tribunal sempre tem defendido.
O Tribunal de Contas reitera a chamada de atenção aos respectivos responsáveis no sentido de uniformizarem procedimentos por forma à eliminação destas divergências, tendo em atenção que a coincidência de valores e procedimentos entre a DGAIEC e os seus serviços periféricos não deverá ser descurada.
2.5.2 - Direcções de finanças (DGCI-DF)
Da análise que foi efectuada, no ponto 2.3.1 do presente capítulo, ao modelo de contabilização das receitas orçamentais nas tabelas das direcções de finanças (DF) conclui-se que a comparação mais relevante que pode ser efectuada entre a informação constante dessas tabelas e a que foi registada na CGE corresponde às receitas cobradas (receita eventual e cobrança de receita virtual), através da qual não foram revelados desvios em termos globais.
Já relativamente às liquidações de receitas virtuais foram detectados desvios na tabelas da DF de Aveiro (cuja liquidação de imposto do selo foi inferior à registada pela DGO) e da Guarda (cuja liquidação de imposto sucessório foi superior à registada pela DGO), conforme é possível observar no quadro seguinte destinado a evidenciar os desvios apurados entre as tabelas das DF e a CGE.
Por outro lado, mantiveram-se os desvios verificados nos saldos transitados do ano anterior (receitas virtuais a cobrar) à excepção da alteração ao desvio imputado à área da DF do Funchal, devido ao saldo inicial da tabela de 1998 ser superior ao saldo final da tabela de 1997, facto que foi justificado por deficiência da aplicação informática (já substituída para a tabela de 1998) traduzida pela rejeição de parte dos saldos transitados para 1997.
Finalmente, foram detectados desvios, que se compensavam entre si, na classificação económica de receitas inscritas nas tabelas das DF de Coimbra (61 352$ e 129$), de Évora (570 888$) e de Viana do Castelo (57 000$) face às inscritas nos respectivos balancetes da DGO.
A verificação ou manutenção dos desvios evidenciados pelo quadro anterior resulta da inadequação do modelo de contabilização ainda vigente aos fins que teoricamente visa prosseguir; é incompreensível a existência de aplicações informáticas na DGCI e na DGO para registarem a mesma movimentação (relativa às receitas virtuais e às cobranças das restantes receitas orçamentais nas TFP), procedimento que apenas admite desvios por lapso de uma das entidades no registo dos dados e pela dificuldade manifestada por ambas as aplicações em detectar e corrigir os erros de forma concertada.
As alterações relativas à tabela da DF do Funchal (uma parte do saldo final de 1996 não foi incluído em 1997 por deficiência da aplicação informática e "regressou" no saldo inicial de 1998) e da DF da Guarda (cuja versão final, com acréscimo da liquidação virtual e do saldo final, só foi extraída em Janeiro de 2000, quando a CGE para 1998 já se encontrava encerrada) configuram uma prática que tem sido continuamente criticada pelo Tribunal de Contas por ser tecnicamente incorrecta e dar origem a registos inconsistentes (saldos iniciais distintos dos saldos finais do ano anterior).
O Tribunal recomenda à DGO que, nas instruções para o lançamento das tabelas de receita, seja definido o prazo para a apresentação das versões definitivas dessas tabelas e assegurado que todas as correcções dos respectivos saldos finais sejam efectuadas nas tabelas do ano seguinte por lançamentos a débito (em liquidações) e ou a crédito (em anulações).
O Tribunal recomenda ainda à DGO que, no exercício das suas competências, providencie a eliminação dos desvios nos saldos finais da receita orçamental registada na CGE face aos das tabelas de receita.
Solicitada a pronunciar-se sobre o presente texto, a DGO entendeu referir o seguinte:
Quanto aos eventuais desvios entre os balancetes da DGO que suportam os valores apresentados na CGE e os valores constantes das tabelas das direcções de finanças, esta Direcção-Geral não vislumbra qualquer razão válida para que os mesmos persistam, aliás como igualmente tem sido explicado em comentários a projectos de parecer anteriores. Também estamos convictos que o problema só será ultrapassado na íntegra com levantamentos levados a efeito nas tesourarias por forma a que sejam quantificados quais os saldos que permanecem ainda à guarda dos tesoureiros e, daqueles, quais os que se justificam. Face aos resultados obtidos, a Conta Geral do Estado fá-los-ia reflectir em conformidade. Neste momento, os saldos apresentados não são susceptíveis de imputação por serviço administrador/contabilizador.
Sobre esta questão, o Tribunal deve referir que as razões da persistência dos referidos desvios têm sido repetidamente apontadas e se encontram, aliás, novamente expressas neste ponto; de facto, não é compreensível a existência de dois sistemas informáticos destinados ao registo, por digitação, dos mesmos valores, como também não se entende que as instruções para o lançamento das tabelas de receita tivessem determinado que a contabilização para 1998 continuasse a ser baseada na informação remetida, em papel, à DGO quando os serviços intervenientes no processo de contabilização e os administradores teriam, igualmente, de continuar a introduzir esses dados no Sistema de Gestão de Receitas.
Para eliminar os desvios em causa não é necessário aguardar pelo levantamento de todos os documentos em todas as tesourarias, medida que se afigura praticamente inexequível sem uma prévia e integral informatização desses serviços locais, o que a DGO certamente não desconhece; bastaria para o efeito implementar as recomendações do Tribunal quanto ao prazo para apresentação das versões definitivas das tabelas e às regras de contabilização das correcções dos saldos finais que sejam posteriormente apuradas; deve ainda salientar-se que o Tribunal tem imputado os desvios verificados nos saldos da CGE, para serviço contabilizador, apesar da DGO afirmar que tais saldos não são susceptíveis dessa imputação e que, nos pareceres sobre as CGE para 1996 e 1997, até o fez por classificação económica, tendo ainda indicado a forma de eliminar os desvios, o que não foi efectuado.
2.5.3 - Direcção-Geral dos Impostos - Imposto sobre o rendimento (DGCI-IR)
No modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE para 1998, as tabelas da DGCI-IR foram utilizadas para registar a movimentação de receitas pelo respectivo serviço administrador e não a arrecadação de receitas pelo respectivo serviço cobrador; esta deveria ser a regra e não a excepção se o processo de recolha e tratamento da informação de cobrança, para validação da mesma pelos respectivos serviços administradores, fosse fiável e tempestivo.
No ponto 1.4.4.2.3 do relatório da CGE para 1998, a DGO informa que, com base na informação contida nas tabelas da entidade administradora, procedeu à integração das receitas de IR que se encontravam em dívida, pelo acréscimo de 389,5 milhões de contos aos saldos de abertura do ano económico; sobre esta operação cabe referir o seguinte:
O Tribunal de Contas tem defendido o registo da liquidação (e respectiva anulação) das receitas orçamentais na CGE, informação que só pode ser assegurada pelos respectivos serviços administradores, por não ser correcto considerar como suficiente, para esse efeito, a assimilação de receita eventual (mera cobrança) a liquidação (como se tem verificado em tabelas elaboradas por serviços cobradores), enquanto essa cobrança não for validada pelo respectivo serviço administrador;
A introdução, na CGE, do registo das liquidações (e respectivas anulações) efectuadas pela DGCI-IR representa uma alteração do modelo de contabilização no sentido que tem vindo a ser defendido pelo Tribunal de Contas;
O procedimento utilizado para introduzir os saldos iniciais da tabela da DGCI-IR de 1998, na CGE, não foi tecnicamente correcto, dada a inconsistência face aos saldos transitados do ano anterior, pelo que tais valores deveriam ter sido acrescidos às receitas liquidadas, procedimento similar ao que o Tribunal recomenda no final do ponto 2.5.2;
Na introdução dos saldos da tabela da DGCI-IR na CGE não foi considerado o valor de 54 544 364$, relativo a taxa de regularização de cheques sem provisão, valor que se manteve em dívida até ao final de 1998, pelo que deverá ser incluído na CGE para 1999.
Para analisar a forma como a informação constante da tabela da DGCI-IR (relativa ao continente) foi registada na CGE apresenta-se, através do quadro seguinte, uma comparação entre os valores inscritos na referida tabela e os que foram considerados pela DGO; foram ainda considerados nesse quadro, os valores inscritos na CGE como receita autárquica, relativa a derramas cobradas cumulativamente com o IRC, para evidenciar que, apesar de não corresponder a receita do Orçamento do Estado, essa receita autárquica permaneceu indevidamente incluída na liquidação e cobrança de IRC registada na tabela da DGCI-IR.
Sobre a informação constante do quadro devem referir-se as seguintes observações: O desvio verificado no saldo inicial corresponde à não inclusão, na CGE, do valor relativo a taxa de regularização de cheques sem provisão, omissão que deverá ser suprida na CGE para 1999;
Os valores registados na tabela da DGCI-IR como cobrados pelas TFP (909,23 milhões de contos) foram substituídos na liquidação e na cobrança da CGE, pelos valores apurados nas tabelas das direcções de finanças (como relativos a IRS, IRC e respectivos juros de mora);
Se no caso dos juros de mora não foi possível apurar qual o valor considerado na CGE como receita acessória de IR (uma vez que se encontrava contabilizado juntamente com os juros de mora relativos a outras receitas) já para IRS e IRC foi apurado que o valor registado na tabela da DGCI-IR como cobrado pelas TFP (905,7 milhões de contos) foi inferior em 21,8 milhões de contos ao valor incluído na CGE relativo à cobrança de IRS e IRC registada nas tabelas das DF (927,5 milhões de contos);
Este desvio:
Não se encontra reflectido no quadro anterior porque, de acordo com as instruções emitidas pela DGO, foi o registo nas tabelas das DF (relativo à receita administrada pela DGCI-IR que foi cobrada nas TFP) a ser considerado na CGE e não o registo efectuado na tabela do serviço administrador do IR;
Já foi reflectido no último quadro relativo à análise da tabela da DGCI-IR efectuada no ponto 2.3.1 porque evidencia claramente a falta de fiabilidade dos valores registados pelo modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE e coloca seriamente em causa o controlo exercido através desse modelo;
Aumenta em mais de 29 milhões de contos se não for considerada a receita não conciliada (devido a deficiências no processo de recolha e tratamento da informação de cobrança) e a receita não regularizada que foi incluída na tabela da DGCI-IR;
O procedimento utilizado pela DGO para não considerar a cobrança nas TFP que foi registada na tabela da DGCI-IR, consistiu em abater o respectivo valor na liquidação e na cobrança, o que teve como consequência tornar o desvio verificado na cobrança extensivo à liquidação de IR;
Para além deste desvio e do desvio verificado entre receita do Estado (IRC) e receita autárquica devido à não transferência da derrama verificada na tabela da DGCI-IR, omissão que deverá ser suprida a partir da tabela de 1999, verificou-se a dedução de quase 5,8 milhões de contos na liquidação e na cobrança de IRS inscrita na CGE face à constante da tabela da DGCI-IR, devido a movimentos efectuados pela DGO e discriminados nos próximos quadros;
Verificou-se ainda um outro desvio resultante do acréscimo de 477 milhares de contos à cobrança de IRS em Dezembro de 1998, movimento efectuado pela DGO com o objectivo de assumir, na CGE, o valor registado na Contabilidade do Tesouro como correspondente à receita afecta à DGCI-IR (à excepção da cobrança efectuada pelos CTT em 1998, que só deu entrada na tesouraria do Estado em 1999);
Este movimento terá resultado da incapacidade manifestada pelo serviço administrador em certificar os valores registados na respectiva tabela como correspondentes à totalidade da cobrança, devido às deficiências no processo de recolha e tratamento da informação sobre essa cobrança;
Ao efectuar o referido acerto, a DGO também não assegurou o registo do valor correcto da cobrança de receita afecta à DGCI-IR, uma vez que, conforme se referiu no ponto 2.3.2.2, os valores registados pela Contabilidade do Tesouro também não podem ser considerados fiáveis (por incluírem fundos que não correspondem a cobrança de IR e por não incluírem receitas efectivamente cobradas em 1998 mas não registadas como tal ou nesse ano);
Além de não ter sido efectuado para assegurar a correcção efectiva da referida cobrança, o procedimento utilizado para registar o acerto não foi adequado nem consistente, porque o acréscimo foi inscrito como cobrança de liquidações prévias (o valor da liquidação não foi alterado) reduzindo o saldo da CGE correspondente às receitas de IR em dívida no final de 1998, o que determinou uma divergência face aos saldos da tabela da DGCI-IR, quando o valor acrescido deve ter incluído cobrança de liquidações não prévias e fundos que nem a IR correspondem e como tal nunca terão sido ou serão objecto de qualquer liquidação de IR;
A única observação que é possível efectuar sobre o facto do acerto ter sido totalmente imputado a IRS, é que essa imputação, pelas razões previamente expostas, também não corresponde à realidade.
Para concluir, apresentam-se os quadros destinados à discriminação dos desvios verificados na liquidação e na cobrança por área de arrecadação e por período mensal; esta discriminação foi obtida a partir da informação constante dos quadros relativos à análise comparativa entre a tabela da DGCI-IR e a Contabilidade do Tesouro que foi efectuada no ponto 2.3.2.2.
Solicitada a pronunciar-se sobre o presente texto, a DGO entendeu referir o seguinte:
Quanto à afirmação de que não foi tecnicamente correcto o procedimento utilizado para introduzir os saldos iniciais da tabela da DGCI-IR na Conta Geral do Estado, esta Direcção-Geral não pode de modo algum, sob pena de distorcer toda a análise da execução orçamental do ano, partilhar da opinião do Tribunal.
O Tribunal não pode deixar de manifestar a incredulidade que lhe provoca esta posição da DGO, ainda mais tendo em consideração as funções que se encontram cometidas a esta entidade, uma vez que o registo, na CGE para 1998, de um saldo inicial, relativo às receitas orçamentais em dívida, superior em 389,5 milhões de contos ao saldo final constante da CGE do ano anterior, contraria objectivamente princípios contabilísticos fundamentais e afecta a coerência do sistema que admite tal procedimento.
Também não é possível admitir a aplicação deste procedimento, para não distorcer toda a análise à execução orçamental de 1998, uma vez que, considerando tal argumento, essa análise continuou distorcida pelas deficiências verificadas no modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE, entre as quais, a não inclusão de todas as liquidações e o movimento efectuado para acerto da cobrança de receitas administradas pela DGCI-IR com o valor registado como tal na Contabilidade do Tesouro; considerando ainda o referido argumento, o procedimento aplicado também distorceu a execução orçamental de anos anteriores a 1998, ao equiparar-se a alterações em CGE já encerradas, algo que a DGO sempre rejeitara admitir, por motivos similares aos que são agora invocados pelo Tribunal.
O Tribunal, de forma coerente com a posição assumida sobre esta matéria (transição de saldos), reitera a recomendação sobre as regras de contabilização de alterações a saldos finais expressa no final do ponto 2.5.2.
Quanto à informação prestada pela DGO sobre os comentários subjacentes aos apuramentos efectuados, no ano, e constantes das tabelas da DGCI-IR, direcções de finanças e Conta Geral do Estado, o Tribunal entende, por sua vez, ser necessário referir o seguinte:
Quando o Tribunal refere não ter sido possível apurar, através da CGE, qual o valor de juros de mora cobrados como resultado do não pagamento atempado de IR, por estes juros se encontrarem contabilizados com os juros de mora das restantes receitas, fê-lo porque, na CGE, só existe uma rubrica relativa a juros de mora, não entendendo como é que a entidade responsável pela elaboração da CGE afirma que a observação do Tribunal não é verdadeira, até porque nem sequer justifica tal afirmação;
Não se concorda que o procedimento da DGO em abater, à informação das tabelas da DGCI-IR, não só a cobrança mas também a liquidação escrituradas nas tabelas das direcções de finanças, seja correcto e não crie qualquer desvio, em termos de liquidação, se esta, como julga a DGO, só é efectuada e escriturada pela DGCI-IR; com base nesse pressuposto, em primeiro lugar, a liquidação escriturada nas tabelas das direcções de finanças nem sequer deveria existir e, em segundo lugar, a liquidação apurada pelo serviço administrador não deveria ser substituída pelo valor da cobrança (não validada pelo serviço administrador) registada por serviços cobradores (TFP) e equiparada a liquidação, na qualidade de receita eventual, sobretudo quando a cobrança de IR obtida pelas TFP segundo a tabela da DGCI-IR é inferior em 21,8 milhões de contos à registada nas tabelas das direcções de finanças;
Também se discorda que não faça qualquer sentido a observação do Tribunal, segundo a qual, o acerto (diferença entre os valores da tabela e a tesouraria) não alterou a liquidação, por parecer claro à DGO que não tinha que alterar; de facto, o que não parece claro ao Tribunal é como foi possível realizar tal acerto, contrariando as instruções que a própria DGO emitira para o lançamento das tabelas de receita para 1998; por outro lado, para ser tão claro assim à DGO que o acerto se deveria registar apenas na cobrança, provocando um desvio no saldo final da receita em dívida, face ao valor registado na tabela da DGCI-IR, deve então concluir-se que a DGO se encontra certa de que o valor acrescido através do referido acerto corresponde integralmente a cobrança de liquidações prévias de IRS, ou seja, de liquidações efectuadas pela DGCI-IR, facto que o Tribunal não considera possível, quando:
O próprio serviço administrador não considerou esse valor como cobrado;
A Contabilidade do Tesouro não distingue a cobrança de liquidações prévias da restante cobrança e, pelo que se verificou para a cobrança de IR através de contas bancárias do Tesouro, nem distingue a cobrança de IR da restante e indevida movimentação de fundos nessas contas bancárias (à excepção da relativa à transferência de fundos para a conta-corrente do Tesouro no Banco de Portugal);
À DGO, segundo o que afirma, trabalha com tabelas e não com documentos de receita, não controla a tesouraria do Estado e não pode pôr em causa, como regra, os elementos que lhe são fornecidos; nestas circunstâncias, o Tribunal também não compreende como tem sido possível à DGO proceder à quantificação da receita de IR e fazer o trabalho que, na sua opinião, pertence à DGCI e à DGT;
Para ser possível à DGO entender onde o Tribunal pretende chegar quando afirma que a DGO também não assegurou o registo do valor correcto da receita afecta à DGCI-IR, pelo facto dos valores apresentados pela DGT também não poderem ser considerados fiáveis, deve ser referido que o Tribunal proferiu tal afirmação, não só por esta corresponder à realidade mas também atendendo ao disposto no Decreto-Lei n.º 344/98, de 6 de Novembro, quanto à natureza, missão e âmbito de intervenção da DGO (artigos 1.º e 2.º), tendo em consideração o papel a desenvolver por esta entidade, no sistema de controlo interno da administração financeira do Estado, com especial incidência na verificação e informação sobre a legalidade, regularidade e economia dos actos praticados por essa administração.
2.5.4 - Direcção de Serviços de Cobrança do IVA (DSCIVA)
Os serviços do Tribunal procederam ao confronto dos valores constantes da tabela modelo 28 da DSCIVA com o balancete da DGO. Este processo reveste alguma complexidade uma vez que exige a conjugação de terminologias e desagregações e ou agregações empregues e efectuadas por estas duas entidades, para além da necessária conciliação dos valores constantes nos documentos referidos.
Refira-se também que os documentos apreciados, têm subjacente à sua elaboração, critérios contabilísticos diferentes, terminologias próprias e um grau de desagregação distinto, restringido o confronto entre um e outro documento, ao mesmo tempo que poderão ser a causa, nomeadamente pelos critérios contabilísticos adoptados, das diferenças ocorridas.
Quanto aos reembolsos constatou-se que a DSCIVA continuou a proceder à sua escrituração na tabela modelo 28 segundo duas ópticas, ou seja, pela emissão e pelo pagamento. Relativamente a estes últimos a informação dos valores a inscrever na tabela é fornecida pela DGT, incluindo este valor, o montante dos reembolsos e restituições pagas, bem como o montante dos juros indemnizatórios pagos.
O pagamento, quer dos reembolsos e restituições propriamente ditas, quer da despesa orçamental relativa aos respectivos juros indemnizatórios, continua a efectuar-se por dedução à receita cobrada, o que o Tribunal de Contas tem vindo a questionar em anteriores pareceres, por considerar este procedimento contrário aos princípios estabelecidos na Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, que é uma lei reforçada, pelo que enquanto não for revista e na sua revisão não se alterar o disposto no artigo 5.º, a dedução do valor dos reembolsos/restituições e respectivos juros, bem como os abates relativos às entregas a outras entidades, efectuados à receita do Estado violam os princípios do orçamento bruto e da universalidade sendo por consequência ilegais.
As divergências apuradas encontram-se no quadro seguinte:
Relativamente à divergência da receita cobrada entre a tabela da DSCIVA e o balancete da DGO, no montante de 80 791 342$, uma parte, no valor de 40 108$ resulta de duas outras divergências identificadas e devidamente comentadas no ponto 2.3.2.3 do presente parecer.
A outra parte, no valor de 80 751 234$, refere-se a IVA e juros cobrados pelos CTT nos três últimos dias de Dezembro de 1997 e que entraram na tesouraria do Estado nos primeiros dias de 1998. Este valor foi considerado pela DGO na CGE e também inscrito na tabela da DSCIVA no ano de 1997, pelo que os valores no que diz respeito a estes dois organismos eram coincidentes.
Estranha-se por conseguinte, o facto de em 1998 a divergência da tabela da DSCIVA em relação à CGE ser praticamente aquela que em 1997 existia entre a referida tabela e a Contabilidade do Tesouro.
Note-se que, como já foi referido, no ano de 1998 os valores constantes da tabela da DSCIVA e da Contabilidade do Tesouro são praticamente coincidentes, o que não se percebe devido ao facto da existência da diferença de 80 751 234$ no ano de 1997.
O quadro seguinte pretende demonstrar as situações verificadas em 1997 e 1998, na CGE, na Contabilidade do Tesouro e na tabela da DSCIVA:
Na Direcção-Geral do Orçamento, o registo da receita do IVA encontra-se repartido pelas diferentes entidades cobradoras de acordo com os valores inscritos nos respectivos balancetes, conforme apresentado no quadro seguinte:
Pela análise do quadro verifica-se que o balancete da DGO, em relação à DSCIVA, reflecte os valores das liquidações e das receitas brutas correspondentes à receita cobrada proveniente de autoliquidação e de liquidações prévias, deduzida dos meios de pagamento inválidos (MPI), das transferências para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, dos valores entregues aos órgãos de turismo, à segurança social e dos abatimentos à receita (reembolsos, restituições e juros pagos).
No que concerne aos valores apresentados e como pode observar-se pelo quadro, a DSCIVA continuou a assumir um peso significativo relativamente às diferentes rubricas apresentadas, representando 83,47% (83,66% em 1997) do total do valor global da receita líquida. Note-se, no entanto, que em relação aos reembolsos e restituições pagas a percentagem da DSCIVA revelou-se idêntica à do ano anterior, cifrando-se nos 99,9%.
Ainda relativamente ao valor dos reembolsos e restituições pagas verificou-se em relação ao ano anterior, um acréscimo de 11,3%, acréscimo este inferior ao ocorrido no ano de 1997 (18,4%).
Constatou-se ainda que nas tabelas das DF foi registada a cobrança de 56 milhões de contos de IVA, a qual terá correspondido aos pagamentos de dívidas em fase de cobrança coerciva (através de processo de execução fiscal) e aos pagamentos efectuados pelos contribuintes enquadrados no regime dos pequenos retalhistas. Por sua vez na tabela da DGAIEC a cobrança registada ascendeu a 180,8 milhões de contos e correspondeu ao IVA aduaneiro liquidado e cobrado por esta direcção-geral.
Instadas a pronunciar-se sobre a matéria do ponto 2.5, a DGCI não respondeu e a DGAIEC respondeu fora de prazo, não podendo por conseguinte, ser considerada a resposta.
2.6 - Análise crítica do modelo de contabilização das receitas orçamentais
A finalidade do modelo de contabilização das receitas do Orçamento do Estado deve consistir no registo de informação fiável e consistente, sobre a execução dessas receitas, destinada à Conta Geral do Estado e garantida pela acção de um efectivo sistema de controlo.
Através da análise efectuada aos valores apurados e registados nas tabelas elaboradas por serviços da DGCI para efeito da contabilização das receitas orçamentais na CGE de 1998, foi possível verificar que continua por cumprir aquela que deveria ser a finalidade do modelo utilizado, pelo menos nos termos pretendidos pelo Tribunal de Contas; de facto, a informação das tabelas não pode ser considerada fiável e consistente quando se verifica estar incompleta, não ser integralmente assumida na CGE e conter valores por rectificar, por regularizar ou por conciliar.
Para ultrapassar esta situação, o Tribunal tem vindo a defender que a contabilização deve evoluir para um modelo sustentado por um sistema informático de registo das receitas capaz de as controlar através da conciliação integral da informação relativa à emissão e anulação de documentos de cobrança e de reembolso com a informação relativa aos correspondentes recebimentos e pagamentos.
Através desse sistema deve ser obtido (em tempo útil) o apuramento da situação fiscal de cada contribuinte face a cada um dos impostos considerados (devendo, no mínimo, abranger IRS, IRC e IVA) e o registo dessa informação na CGE, devidamente conciliada e agregada, de modo a poderem ser conhecidos, analisados e criticados elementos fundamentais do comportamento dos contribuintes e da administração fiscal, como sejam, entre outros, os valores relativos às efectivas liquidações desses impostos, à evolução das receitas por cobrar (dívidas fiscais) e à caracterização dos principais devedores das mesmas.
Deve ainda ser assegurado:
O registo das receitas orçamentais (e demais entradas de fundos) por áreas fiscais (de âmbito local a nacional), em função do cadastro actualizado dos respectivos contribuintes domiciliados e bens tributáveis localizados, imputando as receitas às áreas fiscais que as geram (e não às dos serviços arrecadadores ou a serviços centrais administradores de receitas específicas);
A distinção entre receitas sujeitas a liquidação prévia dos serviços da administração tributária e recebimentos por conta ou por retenção de receitas fiscais cujas liquidações resultam da validação dessas entregas por parte dos respectivos serviços administradores (liquidação não prévia).
Uma das principais limitações da evolução para um modelo deste tipo tem consistido na dificuldade em dotar a generalidade dos serviços intervenientes no processo de contabilização, com os meios informáticos necessários, não apenas em termos de equipamento, mas também de aplicações que funcionem de forma adequada em rede informática e sejam compatíveis entre si, constituindo um sistema efectivo e global.
Outra das maiores restrições tem resultado da falta de coordenação e harmonização entre os serviços intervenientes no processo de contabilização, não sendo aceitável que a prestação da informação continue a ser efectuada através de elementos com estrutura e configuração diversa e em função de critérios igualmente distintos.
Apesar de serem serviços dependentes da mesma direcção-geral, neste caso a DGCI, as direcções de finanças (DF), a DGCI-IR e a DSCIVA têm apresentado tabelas com estrutura ou contabilização diferenciada, o que constitui uma das principais deficiências do modelo ainda utilizado para 1998.
Verificou-se que as tabelas das DF apresentam uma estrutura adequada ao registo da acção de serviços administradores mas que é basicamente utilizada para contabilizar o exercício de uma função de caixa relativa à cobrança que foi afecta pelos serviços cobradores (TFP) a receitas orçamentais (e também a reposições abatidas nos pagamentos); nestes termos, não é correcto registar a cobrança de receita eventual como liquidação, se a receita cobrada não tiver sido validada pelo respectivo serviço administrador (situação evidente no caso das receitas administradas pela DGCI-IR).
Já a tabela da DGCI-IR foi estruturada e utilizada para registar a função administradora das receitas de impostos sobre o rendimento (IRS e IRC), incluindo as respectivas receitas acessórias; esta seria a situação mais adequada se o processo de recolha e tratamento da informação de cobrança proveniente dos serviços cobradores, permitisse a respectiva validação (ou rejeição e rectificação) em tempo útil, por parte do serviço administrador (o que manifestamente não tem acontecido).
Por sua vez, a tabela da DSCIVA foi estruturada e tem sido basicamente utilizada para registar o exercício da função de caixa pelo serviço que a elabora, apesar de conter ainda informação de outro serviço cobrador (DGT) e informação relativa às receitas administradas pela DGCI-IVA.
Estas tabelas apresentaram ainda informação fornecida pela DGT quanto à anulação das cobranças (reembolsos e restituições) que foram devolvidas (pagas) por terem sido indevida ou excessivamente cobradas.
Devido aos condicionalismos existentes, as instruções emitidas para o lançamento das tabelas de receita para 1998 definiram um modelo híbrido em que parte da informação foi prestada pelos serviços administradores das receitas e parte pelos serviços cobradores com a prevalência destes sobre aqueles no caso da informação sobre a cobrança, quando os valores cobrados deveriam ser integralmente validados pelos respectivos serviços administradores.
A contabilização das receitas orçamentais administradas pela DGCI através de tabelas de mero registo das cobranças tem sido criticado pelo Tribunal de Contas por falta de fiabilidade e de consistência resultantes de manifesta incapacidade em:
Registar a emissão e anulação de receitas orçamentais efectuada pelos serviços administradores e conciliar esse registo com o das cobranças;
Apurar o valor das cobranças através do tratamento dos documentos cobrados e conciliar os valores resultantes desse apuramento com os registados como produto das cobranças;
Controlar o registo sistemático e integral das receitas cobradas.
Após ter sido determinada a criação de tabelas para registar a acção de serviços administradores (caso da DGCI-IR), a coerência do modelo de contabilização deveria impedir a existência de registos inconsistentes como são os relativos à liquidação, nas tabelas das DF, da cobrança de IR nas TFP, uma vez que essas liquidações devem ser e foram efectivamente registadas na tabela da DGCI-IR (o serviço competente para o efeito, mesmo no caso das liquidações não prévias, através da validação da respectiva cobrança).
Sendo a contabilização das receitas uma consequência da respectiva administração (incluindo a validação da cobrança registada pelos serviços cobradores), a utilização das tabelas das DF deveria corresponder à estrutura e configuração das mesmas, ou seja, pelo registo da acção dos respectivos serviços administradores (repartições de finanças).
Pela mesma razão, a tabela da DSCIVA deveria adoptar uma estrutura e configuração compatíveis com o registo da acção de serviço administrador do IVA e passar a efectuar esse registo.
Pelo contrário, na CGE para 1998 continuaram a ser mantidos os valores registados como cobranças, pelos serviços cobradores, em vez de os substituir pelos valores apurados pelos respectivos serviços administradores, procedimento revelador da incapacidade do sistema de tratamento dos documentos cobrados em conciliar, de forma sistemática e consistente, os dados por si obtidos com os valores contabilizados pelos serviços arrecadadores.
Para essa incapacidade continuaram a contribuir:
Deficiências no fluxo de documentos cobrados para os respectivos serviços administradores;
Deficiências na escrituração dos documentos;
Divergências na atribuição da data de cobrança;
Divergências entre documentos cobrados e cobranças;
Divergências no apuramento de receitas acessórias;
reflectidas:
No considerável atraso verificado no apuramento definitivo dos valores da cobrança em função dos documentos cobrados, face ao momento da arrecadação;
Na afectação de parte das importâncias cobradas a valores por regularizar.
Esta situação provocou uma sistemática divergência, em termos globais, entre a receita classificada no momento da cobrança e a determinada pelo tratamento dos documentos afectos a essa cobrança.
Uma das maiores deficiências do modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE resulta, como já foi referido, da incapacidade em registar a emissão e a anulação de receitas orçamentais efectuada pela maior parte dos serviços administradores, reduzindo o movimento contabilístico ao mero registo das cobranças efectuado pelos serviços de caixa o qual, por sua vez, não se consegue conciliar, de forma sistemática e integral, com os dados constantes nos documentos cobrados.
Esta situação torna insuficiente e inadequado o controlo exercido sobre as receitas cobradas, uma vez que o sistema de contabilização não impõe o registo automático das importâncias cobradas, nem detecta cobranças não registadas, a não ser de forma avulsa e sujeita a um conjunto de condições que também não se consegue assegurar, pelo menos, em tempo útil (o intervalo entre o final do prazo para cobrança voluntária de uma liquidação e a comunicação da execução fiscal ao respectivo devedor não é, em regra, inferior a três meses).
Na perspectiva do Tribunal, o modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE deve passar a ser sustentado por um sistema informático que assegure o registo de cada operação pelo serviço responsável pela execução dessa operação, ou seja, a emissão e anulação de receitas ou reembolsos pelos serviços administradores das mesmas, a cobrança de receitas pelos serviços cobradores e o pagamento de reembolsos pelos serviços pagadores; a conciliação entre receitas emitidas, anuladas, cobradas e reembolsadas deve ser obtida automaticamente pelo próprio sistema devendo o controlo a exercer sobre a base de dados assim constituída assegurar a apresentação do ciclo completo de cada receita através de, no mínimo, dois registos independentes sobre essa receita.
Sem prejuízo da posição que vem sendo assumida pelo Tribunal de Contas, segundo a qual o registo dos reembolsos e das restituições, efectuado por abate à receita, contraria o disposto na Lei n.º 6/91, Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (LEOE), o valor considerado para o efeito deve corresponder ao valor das anulações de cobrança (reembolsos e restituições) emitidas e não canceladas, uma vez que essa emissão, por parte de serviços competentes para o efeito, é suficiente para tornar os valores a reembolsar (ou restituir) indevida ou excessivamente cobrados.
O registo do pagamento dos reembolsos continua a ser considerado insuficiente pelo Tribunal que tem defendido o registo dos reembolsos pela emissão dos mesmos por parte dos serviços competentes para esse efeito, até porque o procedimento utilizado, podendo ser definido como cópia desfasada da Contabilidade do Tesouro, nada permite conferir sobre a validade dos pagamentos nem apurar quanto aos reembolsos emitidos que se encontrem por pagar.
O Tribunal entende que, como reembolso emitido, deve ser registado o resultado de procedimento similar à liquidação da receita, ou seja, a determinação formal do valor a reembolsar pelo serviço competente para esse efeito (no pressuposto de que essa determinação foi precedida por confirmação da cobrança da receita, desse recebimento ser indevido ou excessivo e da devolução ter sido devidamente autorizada pelo responsável pelas verificações indicadas); sempre que se verifique que um reembolso registado como emitido nas circunstâncias descritas venha a ser anulado sem que tenha sido pago, o respectivo valor deve ser deduzido aos restantes reembolsos registados como emitidos; as datas de emissão e de anulação de reembolsos devem corresponder às da produção dos actos formais similares aos relativos à liquidação e anulação de receitas.
A existência de informação sobre reembolsos emitidos (deduzidos dos anulados) e pagos nas tabelas não é suficiente, só por si, para avaliar da fiabilidade e consistência dos valores reembolsados, uma vez que seria necessário, tal como para as receitas, um sistema que promovesse a conciliação integral entre emissões e pagamentos, o que implicaria o apuramento sistemático e exaustivo dos reembolsos por pagar (saldos).
O registo dos reembolsos assume especial importância quando se continuam a detectar factos reveladores da falta de controlo sobre as anulações de cobrança através do modelo de contabilização destas nas tabelas, na CGE e na Contabilidade do Tesouro, uma vez que, através dos sistemas de registo, não se consegue determinar:
Se a cobrança a anular foi efectivamente recebida e registada;
Se à anulação corresponde a emissão do respectivo reembolso;
Se o reembolso emitido veio a ser anulado ou permanece por pagar;
Se o pagamento do reembolso foi correcto.
Quanto ao controlo das anulações de cobrança, deve ainda assinalar-se a manutenção de contas bancárias que não estão integradas na tesouraria do Estado e são utilizadas por serviços administradores de receitas, para depositar reembolsos cativados às entidades a reembolsar para pagamento de receitas devidas por estas; na Contabilidade do Tesouro, o reembolso será registado como pago assim que se torne efectivo o depósito do meio de pagamento na conta bancária do serviço que o cativou, podendo o respectivo valor não ser utilizado no pagamento da dívida ou só parcialmente o ser e permanecer (ou não) nessa conta bancária sem que o facto esteja sujeito a controlo.
Solicitadas a pronunciar-se sobre os pontos 2.3, 2.4 e 2.6 do presente capítulo, a DGT não respondeu, e a DGO respondeu fora do prazo fixado pelo que a resposta não pode ser considerada.
No que concerne à DGCI, embora envolvendo também questões tratadas no presente capítulo, a resposta foi remetida no prazo que decorreu para audição ao capítulo IX, pelo que só nesse capítulo pode ser considerada.
III - Execução do orçamento da despesa
3.1 - Análise global da execução do orçamento da despesa
3.1.1 - Conferência dos mapas de despesa
O apuramento global da despesa orçamental é da responsabilidade da Direcção-Geral do Orçamento (DGO), a partir dos registos contabilísticos efectuados nas suas delegações.
Tais registos são o suporte dos valores mencionados na Conta Geral do Estado, os quais foram objecto de conferência pelos serviços deste Tribunal, tendo por base os "mapas de despesa" dos serviços processadores (2044 serviços) e os registos efectuados pelas respectivas delegações da Direcção-Geral do Orçamento, em paralelo com os desenvolvimentos das despesas apresentados no volume II da Conta.
A conferência abrangeu todos os serviços, à excepção dos serviços processadores de verbas comuns do Ministério da Educação (1222), relativamente aos quais foram conferidos, por amostragem, os mapas relativos a 306 serviços (25%), respeitantes ao capítulo 02 - "Estabelecimentos de educação e ensinos básico e secundário" e às divisões:
01 - "Estabelecimentos de educação pré-escolar, 1.º ciclo do ensino básico, áreas e delegações escolares";
02 - "Escolas básicas integradas, escolas do ensino básico (1.º, 2.º e 3.º ciclos), do ensino básico (2.º e 3.º ciclos), preparatórias e C+S";
03 - "Escolas secundárias";
04 - "Serviços autónomos/Escolas profissionais públicas".
Relativamente às verbas deste Ministério inscritas no capítulo 50 - "Investimentos do Plano", divisão 10 - "Departamento de Avaliação, Prospectiva e Planeamento", subdivisão 01 - "DAPP - Tecnologias de Informação e Comunicação na Educação/Nónio Século XXI", processadas também como verbas comuns por 154 estabelecimentos do ensino básico e secundário, foram conferidos os mapas dos serviços seleccionados no âmbito da conferência do acima referido capítulo 02.
Continuaram a ser solicitados e conferidos os mapas de despesa das embaixadas, representações permanentes e consulados, que dispõem de autonomia administrativa mas com expressão orçamental através de dotações de verbas comuns, inscritas no orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros, capítulo 02 - "Serviços diplomáticos e consulares", divisão 02 - "Serviços externos/Verbas comuns", subdivisão 01 - "Serviços próprios" e subdivisão 98 - "Despesas com compensação em receita - Sem transição de saldos".
Foram igualmente solicitados e conferidos os mapas de despesa respeitantes a essas entidades relativos às verbas comuns inscritas no capítulo 50 - "Investimentos do Plano", divisão 01 - "Secretaria-Geral", subdivisão 03 - "SG-Diversos - Modernização dos serviços externos".
Em termos globais, dos 2044 serviços cujos mapas de despesa foram enviados à Direcção-Geral do Tribunal de Contas:
1099 (53,8%) não os remeteram no prazo estipulado na lei (ver nota 5), sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios das Finanças (91,7% dos seus serviços), da Economia (86,1%) e do Equipamento, Planeamento e da Administração do Território (84,7%);
351 (17,2%) não os tinham ainda remetido quando se iniciou a organização e preparação dos mesmos, sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios da Economia (63,9% dos serviços deste Ministério), das Finanças (54,2%) e dos Encargos Gerais da Nação (46,9%). A esses serviços foram enviados ofícios solicitando o envio dos mapas em falta;
46 (2,3%) não os remeteram nos prazos fixados nos ofícios acima referidos, sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios dos Negócios Estrangeiros (8,4% dos seus serviços), da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (5,9 %) e do Equipamento, Planeamento e da Administração do Território (5,1%).
A conferência dos mapas de despesa obrigou, tal como em anos anteriores, à solicitação de um significativo número de esclarecimentos complementares aos serviços processadores, em virtude de muitos deles não escriturarem correctamente os respectivos mapas, dando lugar a inúmeras rectificações.
Assim, dos 1128 serviços cujos mapas de despesa foram conferidos 348 (30,9%) apresentaram divergências de escrituração, sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios da Saúde e da Ciência e da Tecnologia (50,0% dos respectivos serviços), da Educação (46,7%) e do Ambiente (30,4%). A estes serviços foram enviados ofícios a solicitar o esclarecimento das divergências e, em alguns casos, ofícios de insistência para que fosse prestado esse esclarecimento.
Dessas divergências merecem destaque as seguintes situações:
A não contabilização pelos serviços, nos seus livros obrigatórios e nos "mapas de despesa", de reposições por si emitidas mas pagas por outras entidades nas tesouraria da Fazenda Pública;
A não devolução atempada, pelas repartições de finanças ao serviço que emitiu a guia de reposição, do duplicado comprovativo do seu pagamento (ver nota 6);
A classificação incorrecta de reposições abatidas como não abatidas nos pagamentos e vice-versa;
Em alguns casos, o processamento de guias de reposição directamente pelas delegações da DGO sem dar conhecimento aos serviços com autonomia que haviam realizado a despesa, contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 324/80 (ver nota 7), pelo que tais guias não foram contabilizadas por estes serviços;
O processamento de despesa orçamental, para permitir a transferência de verbas através da DGT para dois serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (nos montantes de respectivamente, de 1 972 859$ e 405 742$), transferência que foi posteriormente suspensa sem que tivesse sido efectuada atempadamente a regularização da despesa através da reposição dessas importâncias;
O processamento de despesas em duplicado na altura em que foi introduzido o SIC em serviços do Ministério da Saúde (13 054 754$) e do Ministério da Economia (36 214$) (ver nota 8).
O processo de retroacção conduzido pela DGO (pelo qual diversas reposições não abatidas nos pagamentos, que constituiriam receita do Estado de 1999, foram convertidas em abatidas de 1998), que apenas ocorreu em Outubro de 1999, originou também, naturalmente, divergências, visto que os serviços não estavam na posse dessa informação quando remeteram os "mapas de despesa".
(nota 5) Nos termos do § único do artigo 3.º do Decreto n.º 27327, de 15 de Dezembro de 1936, os serviços deverão remeter os mapas de despesa até 1 de Março do ano seguinte.
(nota 6) Nos termos do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, essa devolução deve ser efectuada no prazo de 15 dias, após o pagamento ter sido efectuado.
(nota 7) Dispõe que compete aos serviços com autonomia administrativa ou também financeira proceder à emissão das guias que lhes respeitem.
(nota 8) Cf. a nota seguinte.
3.1.2 - Despesa autorizada e paga - Considerações gerais
A Conta Geral do Estado evidencia a despesa "autorizada líquida", isto é, a despesa autorizada pelas delegações da Direcção-Geral do Orçamento [despesa autorizada ilíquida (9)], deduzida das reposições abatidas nos pagamentos (incluindo as reposições retrotraídas).
Os fundos saídos para pagamento das despesas públicas orçamentais, as reposições abatidas nos pagamentos e as verbas efectivamente afectas ao pagamento de despesas (despesa orçamental líquida), constam do quadro seguinte, por ministérios:
Os valores do quadro anterior, que correspondem aos evidenciados na Conta, foram conferidos através dos "Mapas de despesa", remetidos pelos serviços processadores de cada um dos ministérios, e dos mapas 03 - "Balancetes das autorizações" e 04 - "Nota dos fundos saídos e das reposições abatidas" remetidos pela Direcção-Geral do Orçamento.
A despesa orçamental líquida, que totalizou 8 483 099 764 027$20, corresponde ao montante dos fundos saídos para pagamento de despesas orçamentais, no valor total de 8 788 764 361 702$20, deduzido de 305 664 597 675$ de reposições abatidas nos pagamentos, efectuadas no próprio ano (228 507 351 207$) e em 1999 (77 157 246 468$).
Nas reposições efectuadas em 1999 e registadas na CGE/98 como reposições abatidas, diminuindo o total da despesa orçamental, conforme se analisa no ponto 9.1.1, alínea a), do capítulo IX, distingue-se, pela sua tramitação, a retroacção de diversas reposições totalizando o montante de 1 420 531 551$ referida no relatório da Conta (ver nota 10) e as reposições efectuadas pelo IGCP, em Outubro de 1999, no montante de 75 736 714 917$, respeitante a verbas processadas por conta do capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", das quais não há qualquer referência no relatório da Conta.
As verbas repostas pelo IGCP desse capítulo foram abatidas às despesas processadas por conta dos seguintes subagrupamentos económicos:
03.01 - "Juros" ... 094 511 710$00
03.02 - "Outros encargos correntes da dívida" ... 1 622 977 172$00
10.01 - "Amortização da dívida" ... 2 019 226 035$00
Dado que os juros e outros encargos correntes da dívida constituem despesas efectivas, a antecipação para 1998 dessas reposições, totalizando 3 717 489 contos, reduziu o défice da Conta Geral do Estado (que ascendeu a 388 082 709 contos).
Atendendo a que a legislação estabelece a data de 14 de Fevereiro para a reposição dos saldos das verbas orçamentais transferidas e não utilizadas, não se compreende que a reposição das verbas em causa apenas tenha ocorrido em Outubro de 1999, independentemente do processo que levou à sua contabilização como reposições abatidas de 1998. Nesse período, tais verbas permaneceram indevidamente na conta de operações de tesouraria "IGCP - Encargos da dívida pública" (ver nota 11).
Relativamente também ao incumprimento de prazos, refira-se que foi processada despesa em Novembro de 1999 por conta das seguintes dotações do capítulo 70 - "Recursos próprios comunitários" do orçamento do Ministério das Finanças de 1998, totalizando 2 809 963 contos:
Contos
04.04.01-A - "Contribuições para a União Eurpeia - Recursos próprios IVA" ... 1 876 702
04.04.01-B - "Contribuições para a União Epeia - Recursos próprios PNB" ... 933 261
Este processamento, efectuado muito para além do prazo fixado para a realização da despesa orçamental, teve como finalidade colmatar um lapso dos serviços da DGT, que não processaram em devido tempo essa despesa para pagamento dos correspondentes encargos de 1998 (ver nota 12).
Relativamente às verbas registadas na Conta Geral do Estado como "despesas pagas" (despesa orçamental líquida), o Tribunal tem vindo a referir um conjunto de observações que se prendem com a transparência das contas públicas. Assim, em 1998, continuaram a verificar-se as seguintes situações:
a) Sobrevalorização da "despesa paga" na parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia. - A CGE regista como "pagamentos efectuados" as verbas orçamentais transferidas para os serviços com autonomia não integrados no SIC (ver nota 13) (e, acrescente-se, pelo valor das verbas transferidas respeitantes ao capítulo 50 - "Investimentos do Plano"), verbas em regra superiores aos pagamentos que os serviços efectuam.
As verbas transferidas e não utilizadas constituem uma sobrevalorização da despesa orçamental, indo acrescer à receita orçamental do ano seguinte (através de reposições não abatidas nos pagamentos) (ver nota 14). Relativamente à generalidade das situações em que existem requisições de verbas em excesso, o Tribunal recomenda o estrito cumprimento da disposição constante dos sucessivos decretos anuais que estabelecem as normas de execução orçamental. Assim, o n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril (aprova essas normas para 1998), determinava que:
Os serviços dotados de autonomia administrativa e de autonomia administrativa e financeira só podem requisitar mensalmente as importâncias que, embora dentro dos respectivos duodécimos, forem estritamente indispensáveis às suas actividades.
A Conta Geral do Estado e o respectivo relatório não distinguem no total das reposições não abatidas as que resultam de: i) pagamentos orçamentais indevidos ocorridos em anos anteriores e as ii) verbas não utilizadas, no todo ou em parte, pelas entidades que receberam as transferências orçamentais (e que constituem as verbas em análise). Nos últimos quatro anos, esse total apresentou a seguinte evolução:
Milhares de contos
1995 ... 64 085
1996 ... 1 152
1997 ... 08 949
1998 ... 7 590
Relativamente às reposições não abatidas, refere a DGO na sua resposta:
[...] esta Direcção-Geral também concorda com a observação quanto à análise ao conteúdo das guias de reposição não abatidas, para já não propriamente daquelas que resultam de saldos com origem em pagamentos orçamentais não utilizados no todo ou em parte, mas sim daquelas que são originadas por pagamentos indevidos. Assim é, que neste momento e, relativamente a 1999, decorre o trabalho de quantificação e apuramento da natureza económica das despesas pagas indevidamente e, isto no âmbito da prestação de contas nacionais, ficando o tratamento integral daquelas que respeitam a pagamentos orçamentais não utilizados no todo ou em parte para depois.
O Tribunal recomenda que a quantificação e o apuramento a que alude a DGO na sua resposta venha a constar da Conta Geral do Estado.
Neste processo das reposições não abatidas nos pagamentos, do qual resulta uma falta de rigor nas contas públicas, destaca-se um tipo especial de saldos repostos - resultantes das verbas transferidas em excesso para os serviços com autonomia (constituindo despesa adicional do Orçamento do Estado) e destinadas a reforçar no ano seguinte as correspondentes dotações orçamentais, através da abertura de créditos especiais, com contrapartida em receita resultante dessas reposições não abatidas (ver nota 15) -, questão que se analisa em seguida.
b) Sobrevalorização da "despesa paga" resultante das verbas transferidas para organismos com autonomia e destinadas à sua integração nas dotações do ano seguinte. - Nos Programas com co-financimento comunitário inscritos no capítulo 50 - "Investimentos do Plano", a requisição de verbas em excesso ou da totalidade das respectivas dotações - e não apenas a requisição das dotações necessárias para a cobertura das correspondentes despesas durante o ano económico -, tem sido autorizada em sucessivas leis orçamentais, através do processo de integração de saldos por abertura de créditos especiais. Assim, o n.º 10 do artigo 6.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (Lei do Orçamento para 1998), autoriza o Governo a:
Tendo em vista as características dos programas com co-financiamento comunitário, e com o objectivo de que não sofram qualquer interrupção por falta de verbas, transferir para o Orçamento para 1998, para programas de idêntico conteúdo, os saldos das suas dotações constantes do Orçamento do ano económico anterior.
Em resultado deste processo continuado, conforme consta de anteriores pareceres, verificou-se em programas objecto de auditoria que a importância registada na Conta como "despesa paga" pode diferir, por vezes significativamente, da importância efectivamente paga pelos serviços executores daqueles programas, podendo os saldos das dotações requisitadas e a integrar no Orçamento do ano seguinte ser superiores aos pagamentos efectuados no ano.
Além das verbas inscritas no capítulo 50 - "Investimentos do Plano", verificam-se também outras situações, de requisição de verbas em excesso para reforço da correspondente dotação do ano seguinte, através da abertura de créditos especiais.
Relativamente aos montantes envolvidos, indicam-se no quadro seguinte, para o quadriénio 1995-1998:
1) O valor total das reposições não abatidas, e
2) O valor das reposições não abatidas que serviram de contrapartida à abertura de créditos especiais. Para os anos de 1997 e 1998, especificam-se também os valores das reposições não abatidas nos pagamentos que serviram de contrapartida à abertura de créditos especiais;
3) No capítulo 50 - "Investimentos do Plano";
4) No orçamento do Ministério da Defesa ao abrigo da lei de programação militar, e
5) Outros créditos especiais com contrapartida em reposições não abatidas nos pagamentos:
Como já foi referido, não foi apurado o valor correspondente aos saldos não utilizados, repostos, visto que a coluna (1) inclui também as reposições não abatidas resultantes de pagamentos indevidos ocorridos em anos anteriores.
No entanto, dada a proporção das reposições não abatidas que serviram de contrapartida à abertura de créditos especiais, variando entre 48,5% e 72,4% nos quatro anos, pode concluir-se que em média mais de metade das verbas transferidas em excesso para os organismos com autonomia (e, recorde-se, registadas na CGE como "pagamentos efectuados"), tinham já como propósito a sua integração nas correspondentes dotações orçamentais do ano seguinte, através do mecanismo das alterações orçamentais por abertura de créditos especiais.
Essas reposições para a abertura de créditos especiais totalizaram 32 788 milhares de contos em 1998, tendo as reposições de saldos do capítulo 50 - "Investimentos do Plano" ascendido a 28 448 milhares de contos (86,8%), os saldos respeitantes à lei de programação militar a 3261 milhares de contos (9,9%) e as restantes reposições de saldos a 1079 milhares de contos (3,3 %).
Refira-se que do valor das verbas repostas em 1998 para a abertura de créditos especiais no capítulo 50, correspondem 20,2 milhões de contos ao IFADAP, 2 milhões de contos ao IAPMEI, 0,9 milhões de contos à DGDR e 0,7 milhões de contos ao ICEP.
Dados os efeitos descritos em termos da transparência das contas públicas, pela sobrevalorização da despesa orçamental anual, a que corresponde o acréscimo da receita orçamental do ano seguinte, o efeito sobre o défice da CGE de cada ano e também o efeito sobre a tesouraria do Estado, o mecanismo da requisição de verbas orçamentais em excesso para integração nas dotações do ano seguinte, através da reposição desses saldos, deverá ser utilizado apenas quando indispensável, conforme já se recomendou em anteriores pareceres sobre a CGE.
c) Subvalorização (ou sobrevalorização) da "despesa paga" resultante da transferência do saldo de diversas dotações inscritas no capítulo 60 - "Despesas excepcionais" do Ministério das Finanças para operações de tesouraria. - À semelhança de anos anteriores o artigo 69.º da Lei do Orçamento para 1999 autorizou que os saldos das dotações do OE/98 das rubricas de classificação económica "Transferências correntes", "Subsídios", "Activos financeiros" e "Outras despesas correntes" fossem transferidos para conta especial de operações de tesouraria, a utilizar na liquidação das respectivas despesas, até 30 de Junho de 1999 (sendo as verbas não utilizadas repostas como receita do OE/99).
A transferência de verbas orçamentais para operações de tesouraria (ver nota 16) ao abrigo dessa norma representou um acréscimo da despesa do OE/98 em 8465 milhares de contos. Por outro lado, até Junho de 1998 foram efectuadas despesas através da correspondente conta de operações de tesouraria do ano anterior ("Saldos do capítulo 60 do OE/97"), no montante de 5924 milhares de contas, diminuindo a realização da despesa por conta das correspondentes dotações do OE/98. Assim, em termos líquidos, a despesa do OE/98 foi acrescida (sobreavaliada) em 2541 milhares de contos (ver nota 17).
Inversamente, nos anos em que as verbas orçamentais transferidas para a correspondente conta de operações de tesouraria (representando acréscimo da despesa) sejam inferiores às verbas utilizadas da conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo do OE/(do ano anterior)" (representando diminuição da despesa), a despesa orçamental estará subavaliada, tal como se verificou em 1997, cuja despesa foi reduzida em 9240 milhares de contos em resultado deste processo continuado.
d) Não inclusão em "Contas de ordem" do Orçamento do Estado de todas as despesas financiadas por receitas próprias. - Em 1998, o número de serviços e fundos autónomos (isto é, com autonomia administrativa e financeira) que processaram receitas próprias inscritas em "Contas de ordem" (capítulo 80) totalizou 191 (ver nota 18) (168 no ano anterior), dos quais 135 pertencem ao Ministério da Educação. O valor total da despesa do capítulo 80 - "Contas de ordem" representou 102,856 milhões de contos (ver nota 19).
Nos termos do n.º 1 do artigo 1.º e do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro (ver nota 20), o regime de contas de ordem é aplicável aos "fundos autónomos e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, incluindo os institutos públicos financiados pelo Orçamento do Estado em mais de 50%", que "apresentem um total de receitas próprias igual ou superior a 10 000 contos".
Nos artigos 3.º e 4.º deste decreto-lei são definidos os procedimentos a seguir para o processamento das receitas próprias através de "Contas de ordem", nomeadamente a entrega das receitas próprias nos cofres do Tesouro, a inscrição dessas verbas no orçamento da receita (actual capítulo 15) e da despesa (capítulo 80) de cada ministério em nome do respectivo serviço ou fundo autónomo, e a autorização das requisições de fundos pela competente delegação da então Direcção-Geral da Contabilidade Pública, após verificação do duplo cabimento.
Assim, competem às delegações da DGO as autorizações das requisições de verbas para a realização de despesas por conta de receitas próprias, tendo em atenção o disposto no artigo 5.º desse decreto-lei:
As despesas dos fundos e serviços autónomos que, além de disporem de receitas próprias beneficiem directa ou indirectamente de "Transferências" do Orçamento do Estado deverão ser cobertas prioritariamente pelas primeiras e só na parte excedente pelas verbas recebidas daquele Orçamento (ver nota 21).
Tal como referido em anteriores pareceres, o regime de "Contas de ordem" não abrange um número significativo de fundos e serviços autónomos, pelo que não transitam pelos cofres do Tesouro as respectivas receitas próprias. Em consequência, as delegações da DGO autorizam apenas parcialmente a utilização das receitas próprias dos fundos e serviços autónomos, ao contrário do previsto nos citados artigos do Decreto-Lei n.º 459/82.
De salientar, contudo, que nos últimos dois anos foram incluídos no regime de "Contas de ordem" 41 serviços e fundos autónomos (18 em 1997 e 23 em 1998). Relativamente aos serviços e fundos autónomos não incluídos, constituindo um conjunto heterogéneo, não foi possível apurar o montante de receitas próprias envolvido.
Atendendo a que os serviços e fundos autónomos não estão actualmente integrados no regime previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho (novo regime de administração financeira do Estado) e atendendo à dupla vertente do regime de "Contas de ordem" - a entrega nos cofres do Tesouro das receitas próprias e a cobertura das suas despesas prioritariamente por essas verbas, com conhecimento e autorização pelas delegações da Direcção-Geral do Orçamento -, o Tribunal recomenda que seja dado cumprimento ao disposto no Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro, relativamente a "Contas de ordem", também pelos serviços e fundos autónomos ainda não integrados neste regime e em relação aos quais o mesmo seja aplicável.
e) Serviços integrados no novo regime de administração financeira do Estado. - Os serviços que transitaram, desde 1993, para o novo regime de administração financeira do Estado, passaram a deter um novo tipo de autonomia administrativa, que se caracteriza pela realização das despesas através do SIC - Sistema de Informação Contabilístico (ver nota 22), deixando de processar requisições de fundos, substituídas por pedidos de libertação de créditos, autorizados pelas delegações da DGO, e realizando os seus pagamentos através dos meios de pagamento do Tesouro. Neste sistema, os fundos saídos dos cofres públicos respeitantes à despesa orçamental correspondem ao pagamento efectivo de despesas dos serviços processadores.
Este sistema continua a abranger apenas um número limitado de serviços e organismos, embora em 1998 se tenha verificado a integração de um número de serviços superior ao dos integrados até esse ano, conforme se indica no quadro seguinte:
A proporção de serviços integrados no SIC, variável conforme os Ministérios é, assim, ainda bastante reduzida.
Em 1998, o SIC continuou a não abranger as verbas inscritas no capítulo 50 - "Investimentos do Plano", de todos os serviços e organismos, que continuaram a ser processadas pelo sistema tradicional (através de requisições de fundos pelos serviços com autonomia, ou, tratando-se de serviços simples, do pagamento pela 14.ª Delegação da DGO das despesas desses serviços).
O fraco grau de implementação do novo regime de administração financeira, regulamentado desde 1992, contribui para a manutenção das situações atrás evidenciadas que retiram algum significado ao valor da despesa constante da Conta.
(nota 9) À despesa autorizada ilíquida (evidenciada, para cada serviço, no mapa 3 - "Balancetes das autorizações" das delegações da DGO) em regra corresponde a saída de fundos por conta das correspondentes dotações orçamentais, para pagamento dessas despesas (evidenciada, para cada ministério, no mapa 4 - "Nota dos fundos saídos e das reposições abatidas", também das delegações). Em 1998, no mesmo mês em que o respectivo serviço passou a estar integrado no SIC, verificaram-se situações em que uma autorização de despesas (de pessoal) deu origem a dois processamentos de saída de fundos para pagamento, um pelo sistema tradicional e outro pelo SIC. Tais situações, posteriormente regularizadas através de reposições, verificaram-se nos Ministérios da Saúde e da Economia, dando origem a saídas de fundos (mapa 4) superiores ao montante das autorizações (mapa 3) em, respectivamente, 13 054 754$ e 36 214$.
(nota 10) Cf. a Conta Geral do Estado para 1998, vol. I, ponto 1.4.4.2.1, p. 64.
(nota 11) O processamento da despesa orçamental por conta das dotações com a classificação orgânica capítulo 07 - "Encargos da dívida pública" efectua-se pela transferência das verbas orçamentais para a conta de operações de tesouraria "IGCP - Encargos da dívida pública" (por movimento escritural, isto é, sem entrada ou saída de fundos dos cofres do Estado). Do mesmo modo, a reposição das verbas em causa foi efectuada por movimento escritural, de saída dessa conta de operações de tesouraria e entrada em "Reposições abatidas nos pagamentos".
(nota 12) Refira-se que as dotações orçamentais dessas rubricas foram propositadamente reforçadas, através da Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro (altera o Orçamento do Estado para 1998), para permitir a realização dessa despesa durante o período de execução do OE/98. A realização da referida despesa, por transferência para a conta de operações de tesouraria "Comissão das Comunidades Europeias - Recursos próprios", é também referida no capítulo VIII, a propósito desta conta, e no capítulo XI.
(nota 13) SIC - Sistema de Informação Contabilístico, previsto nos artigos 17.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho. Cf., adiante, a alínea e).
(nota 14) Tratando-se de um processo continuado, o seu efeito sobre o défice da CGE de cada ano é o valor líquido, isto é, a diferença entre o acréscimo da despesa orçamental correspondente às verbas transferidas e não utilizadas e o acréscimo da receita orçamental resultante da reposição dos saldos do ano anterior.
(nota 15) Os créditos especiais, a autorizar pelo Ministro das Finanças e da tutela, estão previstos na alínea c) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril.
(nota 16) Essas verbas, afectas à Direcção-Geral do Tesouro e à Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais, foram transferidas, respectivamente, para as contas de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT" e "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI".
(nota 17) Os efeitos também sobre a receita e o défice da CGE para 1998 são analisadas no ponto 5.5 do capítulo V.
(nota 18) Excluindo dos 200 serviços (179 no ano anterior) com dotações inscritas em "Contas de ordem" aqueles que não apresentaram execução.
(nota 19) Apesar de a CGE para 1998 inscrever na receita e na despesa valores iguais relativos a "Contas de ordem", o relatório do Ministério das Finanças que acompanha a Conta (pontos 1.4.4.2 - "Execução orçamental de 1998" e 1.4.4.3.7 - "Contas de ordem") refere que a receita totalizou mais 16,7 milhões de contos.
(nota 20) Este decreto-lei foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, mas mantido em vigor pelos sucessivos decretos-leis de execução orçamental.
(nota 21) Norma idêntica consta dos sucessivos decretos-lei que anualmente estabelecem as normas de execução orçamental. Assim o artigo 15.º (utilização de receitas próprias) do Decreto-Lei n.º 107/98 (estabelece as normas de execução para 1998) determina que: "Os serviços e organismos devem utilizar prioritariamente para cobertura das suas despesas as receitas próprias não consignadas a fins específicos."
(nota 22) Cf. os artigos 17.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 155/92.
3.1.3 - Correspondência entre os valores registados na Conta e os constantes das "Tabelas" recebidas pelo Tribunal
No âmbito do regime de tesouraria do Estado, regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 275-A/93, de 9 de Agosto, a escrituração da saída de fundos passou a ser da competência dos serviços centrais da DGT.
As direcções distritais de finanças e as alfândegas deixaram de ter funções de caixa pagadora, não apresentando, portanto, as suas tabelas movimentos de "saída".
Assim, em 1998, a saída de fundos correspondente à despesa orçamental, foi escriturada exclusivamente pela DGT, constando da respectiva tabela enviada ao Tribunal. Analisada a tabela, verificou-se que o valor "total de despesa orçamental", deduzido das reposições abatidas, corresponde ao total registado na Conta.
Saliente-se que a partir de 1994, e ao contrário do que acontecia anteriormente, na tabela enviada ao Tribunal, a despesa orçamental vem referida pelo seu valor global, não sendo assim possível verificar - por ministérios - a correspondência entre o valor dos fundos saídos registados pela DGT e os constantes da Conta e apurados através dos balancetes das autorizações das despesas remetidos pelas delegações da DGO.
3.1.4 - Comparação da despesa prevista com a despesa paga
No quadro seguinte compara-se a despesa orçamentada inicial e final (corrigida das alterações introduzidas) com a despesa "paga", por ministérios:
Conforme se analisa no capítulo I (ponto 1.3.1) o total aprovado pelo Orçamento do Estado, no montante de 10 147 350 054 contos, foi durante a execução orçamental elevado em 228 305 635 contos (+ 2,25%), devido quase exclusivamente à abertura de créditos especiais pelo Governo no total de 218 525 635 contos (o que representa 95,7% dessas alterações), tendo as alterações resultantes da Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro, somado 9 780 000 contos (4,3%).
A despesa orçamental totalizou 8 483 099 764 contos, o que representa 81,8% do orçamento final. Registaram taxa de execução inferiores a 90% os Ministérios das Finanças (72,6%), da Economia (73,5%) e do Ambiente (75,1%).
Quanto às taxas de execução, deve ter-se em conta que o valor do orçamento final não corresponde às verbas disponíveis (utilizáveis).
Assim, relativamente às dotações inscritas no capítulo 50 de todos os ministérios, nos termos do n.º 1 do artigo 5.º (cláusula de reserva) da Lei do Orçamento para 1998, foram congeladas dotações no valor de 27,8 milhões de contos, que não foram objecto de alteração orçamental (nomeadamente por via do orçamento rectificativo).
Relativamente às cativações previstas no artigo 4.º da mesma lei (com as excepções nele previstas): 10% do total das verbas orçamentadas para abonos variáveis e eventuais, aquisição de bens e serviços, outras despesas correntes e aquisição de bens de capital e 5% do total das verbas orçamentadas para transferências correntes destinadas aos serviços e fundos autónomos, o relatório do Ministério das Finanças que acompanha a Conta não refere o montante final de verbas não disponíveis (cativas).
Em resultado das cativações (artigo 4.º) e dos congelamentos (artigo 5.º), as taxas de execução orçamental têm um reduzido significado, visto que uma parte significativa das dotações orçamentais não se encontrava disponível.
Visto que decorrem à margem das alterações orçamentais, as cativações/descativações e congelamentos/descongelamentos não estão previstos na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, designadamente nos seus artigos 18.º ("Execução do orçamento das despesas") e 20.º ("Alterações orçamentais"), e no Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril (estabelece as regras a que devem obedecer as alterações orçamentais da competência do Governo). Na prática, para essas rubricas, as dotações orçamentais são substituídas pelas "dotações disponíveis" (dotação orçamental menos as cativações ou congelamentos), que não figuram nos mapas da Conta Geral do Estado, podendo afectar com significado o seu rigor (ver nota 23).
Na sua resposta, a DGO refere que:
Não pode esta Direcção-Geral, tendo em vista a clareza e o rigor que pretende dar à Conta Geral do Estado, deixar de ser sensível à observação de fazer constar do relatório da Conta dados quanto às "dotações disponíveis" (dotação orçamental corrigida abatida das cativações e congelamentos). Se possível, faremos constar tais elementos, eventualmente, acompanhados da respectiva análise, já no relatório da Conta Geral do Estado para 1999.
(nota 23) Para um programa ou dotação em concreto, a dotação orçamental constante da Conta não traduz o montante das verbas que lhe foram atribuídas, visto que pode ter sido congelada numa percentagem significativa, que pode ultrapassar os 50%.
3.2 - Evolução da despesa
A despesa orçamental de 1998 totalizou 8 483 099 764 contos, representando em relação à despesa do ano anterior (9 955 774 628 contos) um decréscimo de 1 472 674 864 contos (- 14,8%).
Para a análise da variação da despesa total, há que ter em atenção que, ao contrário dos anos anteriores, as Contas para 1997 e 1998 passaram a incluir o valor total da amortização dos títulos de dívida pública de curto prazo [Bilhetes do Tesouro e "Títulos a curto prazo - Exterior" (ver nota 24)], cujos montantes e variação foram os seguintes:
Assim, o decréscimo da despesa em relação ao ano anterior ficou a dever-se, em 73,6%, à diminuição da despesa relativa à amortização desses títulos. No quadro seguinte compara-se a despesa paga nos anos económicos de 1997 e 1998, por ministérios:
Assim, apenas o Ministério das Finanças apresentou uma redução das despesas em relação ao ano anterior em 1760,9 milhões de contos (- 27,5%), em resultado essencialmente da:
Diminuição das despesas de amortização da dívida pública em 1458,0 milhões de contos (1.083,7 milhões de contos na amortização da dívida de curto prazo e 374,3 milhões de contos na amortização da dívida de médio e de longo prazos);
Diminuição dos juros da dívida pública em 87,7 milhões de contos e de outros encargos correntes da dívida pública em 8,9 milhões de contos, totalizando a redução desses encargos 96,6 milhões de contos;
Diminuição em 313,4 milhões de contos nas transferências de capital para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, justificada pela redução das receitas das reprivatizações.
Registaram aumentos neste Ministério, nomeadamente, as despesas com pensões e reformas (+ 34,2 milhões de contos, essencialmente com as despesas de segurança social da responsabilidade da Caixa Geral de Aposentações); serviços de protecção social (+ 18,0 milhões de contos, relacionados sobretudo com a comparticipação do Estado para o sistema de saúde da responsabilidade da ADSE); bonificações de juros (+ 19,1 milhões de contos, essencialmente da bonificação de juros de empréstimos para habitação própria); e "Recursos próprios comunitários" (+19,6 milhões de contos, resultantes do acréscimo da contribuição financeira para a União Europeia, em 13,9 milhões de contos, e de recursos próprios tradicionais, sobretudo direitos aduaneiros, em 5,7 milhões de contos).
Nos restantes ministérios, a despesa total aumentou 288,2 milhões de contos (+ 8,1%).
Registaram maiores crescimentos absolutos as despesas dos seguintes ministérios:
Da Educação, em 97,3 milhões de contos (+10,0%), devido essencialmente:
Ao acréscimo da despesa com o pessoal em 48,2 milhões de contos, dos quais 46,5 milhões de contos respeitam às remunerações do pessoal afecto ao ensino básico e secundário;
Ao acréscimo das transferências correntes para as administrações públicas, em +27,8 milhões de contos, essencialmente resultante das transferências para universidades (+8,2 milhões de contos), institutos politécnicos (+4,7 milhões de contos), administração local referente à educação pré-escolar (+2,5 milhões de contos) e serviços de acção social (+2,2 milhões de contos);
Ao acréscimo das transferências de capital, em +4,0 milhões de contos, essencialmente resultante das transferências para universidades (+2,1 milhões de contos), institutos politécnicos (+1,2 milhões de contos) e administração local (+1,2 milhões de contos);
Do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, no valor de 47,7 milhões de contos (+ 9,5%), essencialmente devido ao aumento das transferências correntes para a administração local em 14,1 milhões de contos, no âmbito da lei das finanças locais e das transferências de capital para as administrações públicas em 30,2 milhões de contos (dos quais 11,8 milhões de contos nas transferências para a JAE e 7,6 milhões de contos nas transferências para a administração local também no âmbito das finanças locais);
Da Saúde, no valor de 40,7 milhões de contos (+ 5,6%), essencialmente pelo acréscimo de 39,7 milhões de contos de transferências correntes para o Serviço Nacional de Saúde.
Saliente-se que as despesas com contrapartida em receitas próprias inscritas em "Contas de ordem" totalizaram 102,9 milhões de contos, representando um acréscimo de 14,9 milhões de contos (16,9%). Para esse aumento contribuíram essencialmente os estabelecimentos de ensino com autonomia administrativa e financeira, tendo aumentado em 10,3 milhões de contos as despesas deste Ministério registadas em "Contas de ordem".
Relativamente aos serviços com autonomia administrativa e financeira com maior montante de despesas processadas através de "Contas de ordem", destaca-se o Fundo de Turismo (19,5 milhões de contos), a Junta Autónoma de Estradas (9,5 milhões de contos), Arsenal do Alfeite (7,6 milhões de contos), Instituto Nacional do Desporto (6,7 milhões de contos) e o Serviço Nacional de Bombeiros (6,0 milhões de contos) que, em conjunto, representam 47,9% das despesas orçamentais processadas neste regime.
(nota 24) Amortização de "Euro Commercial Paper". Cf. o ponto 6.2 - "Dívida externa".
IV - Investimentos do Plano
4.1 - Considerações gerais
A análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), em especial da sua parcela anual, visou dar cumprimento ao disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
O PIDDAC, traduzido no OE pelo mapa XI (n.º 4 do artigo 12.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro - LEOE) deve apresentar os programas e os projectos que, integrados no âmbito dos Investimentos do Plano, a AC pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas, a repartição destes por regiões e os programas e projectos novos.
O PIDDAC é um plano revestido das características de documento norteador, baseado em objectivos e orientações quantificadas, projectadas no tempo e atribuídas a entidades específicas. Traduz a função de planeamento, contempla os processos cíclicos de realização de objectivos e tem uma vertente de acompanhamento. Aquelas funções fazem parte integrante de um sistema global, comunitário e nacional, cujos subsistemas (institucional, de gestão e operativo) integram sistemas gerais.
O presente capítulo integra, para além da análise da execução global do PIDDAC, as sínteses dos relatórios de duas auditorias realizadas no âmbito do controlo financeiro do Tribunal aprovados pela 2.ª Secção.
Uma primeira auditoria de sistemas no âmbito do planeamento e acompanhamento do PIDDAC teve por objecto a análise da gestão do PIDDAC no âmbito do planeamento e do acompanhamento. Foi desenvolvida numa perspectiva sistémica, baseada na análise dos subsistemas, processos e procedimentos que suportaram o planeamento e o acompanhamento de programas, utilizados pelas entidades intervenientes, e compreendeu a avaliação do controlo interno, o processo de decisão e a utilização dos sistemas de informação.
Relativamente à segunda auditoria, a auditoria de gestão no sector da Educação - PIDDAC especialmente direccionada aos "trabalhos a mais", o programa de trabalhos visou a análise da gestão do Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário", executado pelas DRE, com o sentido de caracterizar, mensurar e avaliar, fundamentalmente, as acções conducentes à obtenção dos resultados físicos, temporais e financeiros previstos com a implementação do Programa entre 1990 e 1998 e avaliar as causas e os efeitos da realização dos trabalhos a mais.
No exercício do princípio do contraditório, nos termos do n.º 3 do artigo 87.º da Lei n.º 98/97, a "análise da execução global do PIDDAC" e, bem assim, os relatos referentes à "Auditoria de Sistemas no âmbito do Planeamento e do Acompanhamento do PIDDAC" e à "Auditoria de Gestão no Sector da Educação ao Programa PIDDAC 'Instalações para os Ensinos Básico e Secundário', especialmente direccionada aos trabalhos a mais", foram enviados às entidades competentes, para os efeitos previstos no artigo 13.º do citado diploma legal.
Assim, sobre a análise da execução global do PIDDAC foram ouvidos o DPP e a DGO (14.ª Delegação), tendo estes serviços apresentado as alegações que serão transcritas ou sintetizadas nos pontos próprios do presente capítulo.
No que respeita à "Auditoria de Sistemas no âmbito do Planeamento e do Acompanhamento do PIDDAC", foram ouvidos o Departamento de Prospectiva e Planeamento, a Secretaria-Geral do Ministério da Ciência e da Tecnologia, a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, a Direcção-Geral do Orçamento (14.ª Delegação), as Comissões de Coordenação Regional do Norte, de Lisboa e Vale do Tejo, do Alentejo e do Algarve e as Direcções Regionais do Ambiente do Norte, do Centro, de Lisboa e Vale do Tejo, do Alentejo e do Algarve. À excepção da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e da Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo, todas as entidades produziram alegações.
Relativamente à "Auditoria de Gestão no Sector da Educação ao Programa PIDDAC 'Instalações para os Ensinos Básico e Secundário', especialmente direccionada aos trabalhos a mais", foram ouvidas as seguintes entidades: Direcções Regionais da Educação do Norte, do Centro, de Lisboa, do Alentejo e do Algarve, Gabinete de Gestão Financeira, Direcção-Geral de Administração Educativa e Departamento de Avaliação Prospectiva e Planeamento. Apresentaram alegações todas as direcções regionais e a Direcção-Geral de Administração Educativa.
As alegações produzidas foram evidenciadas nos respectivos relatórios de auditoria, pelo que as sínteses elaboradas para efeitos do presente parecer tiveram as mesmas em consideração.
A fim de dar expressão plena ao princípio do contraditório, bem como dar a conhecer as posições das entidades auditadas, as respostas são apresentadas integralmente em anexo ao presente parecer, nos termos do artigo 13.º, n.º 4, da Lei n.º 98/97 e artigo 24.º, n.º 4, da Lei n.º 6/91.
4.2 - Análise global
4.2.1 - Enquadramento
A análise global abrangeu o enquadramento nacional, constitucional e legal, e comunitário, a previsão e a execução financeira globais e a expressão sectorial e regional da execução do PIDDAC. Para o efeito, a análise incidiu sobre o quadro normativo relativo ao planeamento do PIDDAC, bem como sobre a execução reflectida na CGE e no relatório de execução do PIDDAC/98, documentos elaborados, respectivamente, pela DGO e pelo DPP.
As condicionantes e limitações da presente acção preparatória do parecer sobre a CGE foram essencialmente as decorrentes da desarticulação dos sistemas de informação da DGO e do DPP. De tal facto resultou a ausência de complementaridade e coerência dos dados obtidos junto de cada um dos sistemas de informação indicados, o que dificultou o controlo financeiro da execução do PIDDAC.
4.2.1.1 - Estrutura do planeamento
Normas comunitárias. - Tendo em conta o primado do direito comunitário e a sua aplicabilidade directa, cumpre referir que a actividade de planeamento das entidades nacionais se encontra condicionada por normas de enquadramento de direito comunitário originário e derivado.
Quer o Tratado que instituiu a Comunidade Económica Europeia (ver nota 25) quer os actos de direito comunitário derivado (ver nota 26), ao definirem os objectivos da União e dos fundos estruturais e outros instrumentos financeiros e, bem assim, as orientações a que devem submeter-se as políticas económicas e sociais a empreender no seio da União, constituem limites materiais ao planeamento a empreender pelos EM. De resto, de acordo com os princípios da complementaridade e da parceria, expressos no artigo 4.º do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 (ver nota 27), com a redacção introduzida pelo Regulamento (CEE) n.º 2081/93, a acção comunitária e, consequentemente, a participação financeira proveniente da União é apenas delineada como um complemento para as acções nacionais, estando, pois, os EM compelidos a empreender acções e afectar recursos de acordo com os objectivos comunitários, a fim de poderem beneficiar do co-financiamento. Assim, os recursos financeiros provenientes da União Europeia no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio contêm objectivos comunitários que se estendem aos vários instrumentos do planeamento nacional, designadamente ao PIDDAC.
Dos artigos 104.º e 121.º do TCE, na versão resultante do Tratado de Amesterdão, derivam ainda para os EM obrigações relativas à disciplina orçamental e financeira, tendo por objectivos a consolidação das finanças públicas e a convergência nominal e real no seio da União Europeia. Para a consecução de tais objectivos foram adoptadas as normas constantes do Pacto de Estabilidade e Crescimento composto pela Resolução do Conselho Europeu, de 17 de Junho de 1997, pelo Regulamento (CE) n.º 1466, do Conselho, de 7 de Julho de 1997 (ver nota 28), e pelo Regulamento (CE) n.º 1467/97, da mesma data (ver nota 29).
Desde a adesão de Portugal à CEE, em 1986, foram sempre desenvolvidos programas de convergência, sendo o último relevante para o presente parecer o Programa de Convergência, Estabilidade e Crescimento para o período de 1998-2000. Atenta a estratégia delineada naquele Programa, designadamente no que respeita à reorientação da despesa pública, o PIDDAC afigura-se um instrumento privilegiado para "um elevado esforço de investimento público em infra-estruturas, contribuindo para a não incompatibilidade, mesmo no curto prazo, entre os objectivos de convergência real e nominal".
Deverá ainda vir a reflectir-se no PIDDAC a melhoria da gestão pública e do controlo da despesa pública, contribuindo dessa forma para a convergência nominal.
Normas nacionais. - Dispõe a alínea e) do artigo 80.º da CRP (ver nota 30) que um dos princípios da organização económico-social é o do planeamento democrático do desenvolvimento económico e social, sendo uma das incumbências prioritárias do Estado criar os instrumentos jurídicos e técnicos necessários para o efeito, como resulta da alínea i) do artigo 81.º da Constituição (ver nota 31).
Constituem objectivos dos planos de desenvolvimento económico e social a promoção do crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso e integrado de sectores e regiões, a justa repartição individual e regional do produto nacional, a coordenação da política económica com as políticas social, educativa e cultural, a defesa do mundo rural, a preservação do equilíbrio ecológico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo português (ver nota 32).
Sobre a hierarquia destes planos, pode retirar-se do artigo 91.º da CRP que ela é encimada pela lei das grandes opções (ver nota 33), surgindo seguidamente os planos nacionais (ver nota 34), que podem integrar programas específicos de âmbito territorial e de natureza sectorial (ver nota 35).
O quadro normativo do planeamento não fica completo sem uma alusão à Lei n.º 43/91, de 27 de Julho (ver nota 36), de acordo com a qual a estrutura do planeamento nacional engloba as GOP, que "devem fundamentar a orientação estratégica da política de desenvolvimento económico e social" (ver nota 37), os planos de médio prazo, que "reflectem a estratégia de desenvolvimento económico e social definida pelo Governo, tanto a nível global como sectorial e regional, no período de cada legislatura" (ver nota 38), e os planos anuais, que "enunciam as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo no ano a que respeitam, com a sua expressão sectorial e regional, bem como a programação da sua execução financeira, prevista no Orçamento do Estado" (ver nota 39).
Resulta do que ficou descrito que, no âmbito da legislação em vigor, o Governo continua obrigado à elaboração dos planos anuais e de médio prazo, até porque a prossecução dos objectivos definidos no artigo 90.º da CRP pressupõe a existência de documentos previsionais que a médio e a curto prazos definam os objectivos estratégicos da política económica e social, as medidas de concretização dessa política e a ordenação dos meios financeiros concretizadores da política definida.
No que respeita à articulação entre os instrumentos de planeamento e o Orçamento do Estado, ela é notória com as leis das grandes opções do plano, desde logo porque ambas são objecto de proposta do Governo e de aprovação pela Assembleia da República (ver nota 40), mas também porque a CRP, no n.º 2 do seu artigo 105.º, estatui que o Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento. Esta articulação impõe a existência de instrumentos de planeamento anuais, muito embora o actual n.º 2 do artigo 105.º da CRP não se refira expressamente à anualidade do plano, diferentemente do que acontecia com o n.º 2 do artigo 108.º da versão anterior da CRP, cujo texto aludia de forma expressa à harmonização do Orçamento com as grandes opções do plano anual. Neste sentido, releva ainda o facto de o princípio da anualidade do Orçamento, já anteriormente consagrado na respectiva Lei de Enquadramento (ver nota 41), ter sido constitucionalizado, vertido que está no n.º 1 do artigo 106.º da CRP (ver nota 42).
(nota 25) As referências doravante feitas ao TCE reportam-se à versão resultante das alterações introduzidas pelo TUE e pelo TA.
(nota 26) Vejam-se, a título exemplificativo, os artigos 158.º e 160.º do TCE e o Regulamento (CEE) n.º 2052/88, de 24 de Junho, com as alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.º 2081/93, de 20 de Julho.
(nota 27) Este Regulamento que se encontra em vigor em 1998, viria a ser revogado, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, pelo Regulamento (CE) n.º 1260/99, de 21 de Junho, que contém o mesmo tipo de constrangimentos ao planeamento pelos Estados membros.
(nota 28) Relativo ao reforço de supervisão das situações orçamentais e à supervisão das políticas económicas e entrou em vigor em 1 de Julho de 1998.
(nota 29) Refere-se à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos, tendo entrado em vigor em 1 de Janeiro de 1999.
(nota 30) Trata-se da versão resultante das alterações sucessivamente introduzidas pelas revisões constitucionais de 1982, 1989, 1992 e 1997.
(nota 31) A redacção anterior à Lei Constitucional n.º 1/97 referia-se apenas à criação de "estruturas jurídicas e técnicas necessárias à instauração de um sistema de planeamento democrático da economia".
(nota 32) Estes objectivos encontram-se consignados no artigo 90.º da CRP, na versão resultante da quarta revisão constitucional, operada pela Lei Constitucional n.º 1/97.
(nota 33) A sua aprovação é da competência da Assembleia da República, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da CRP, sendo a proposta da autoria do Governo.
(nota 34) No âmbito das competências administrativas do Governo encontra-se a de elaborar os planos, com base nas leis das grandes opções do plano, como estatui a alínea a) do artigo 199.º da CRP.
(nota 35) Na versão resultante da revisão constitucional de 1992, a CRP distinguia, no âmbito dos planos, o plano de desenvolvimento económico e social de médio prazo e o plano anual. Esta distinção, constante do artigo 92.º, foi abandonada na revisão de 1997, não se estabelecendo nesta quais os tipos de planos, designadamente consoante o seu âmbito de vigência temporal. Essa ausência de pormenorização da tipologia dos planos terá ficado a dever-se à necessidade de "abrir caminho à reelaboração, em sede de lei ordinária, da prática do planeamento", uma vez que a tipologia instituída na anterior versão da CRP não estava a ser cumprida. Mais se pretendeu "conferir ao legislador ordinário margem de escolha acrescida para criar instrumentos de planeamento democrático adequados à complexidade crescente das funções a exercer pelos decisores políticos" (vide José Magalhães, Dicionário da Revisão Constitucional, Editorial Notícias, 1999, p. 155).
(nota 36) Trata-se da Lei Quadro do Planeamento.
(nota 37) Artigo 2.º, n.º 2.
(nota 38) Artigo 2.º, n.º 3.
(nota 39) Artigo 2.º, n.º 4.
(nota 40) Artigo 161.º, alínea g), da CRP.
(nota 41) Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
(nota 42) O n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 6/91 - Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado - obriga à harmonização da proposta de orçamento a apresentar pelo Governo à Assembleia da República com a "proposta das opções do plano anual", norma que, em nosso entender, se mantém em vigor.
4.2.1.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos
As Opções Estratégicas para o Desenvolvimento do País no período 1994-1999, aprovadas pela Lei n.º 69/93, de 24 de Setembro, visando "preparar Portugal para o século XXI", são as seguintes:
Preparar Portugal para o novo contexto europeu;
Preparar Portugal para a competição numa economia global;
Preparar Portugal para uma vida de melhor qualidade.
Em harmonia com os princípios de desenvolvimento expressos nestas Opções Estratégicas foi aprovado o Plano de Desenvolvimento Regional (ver nota 43), o qual apresenta, numa linha de continuidade com o anterior, dois objectivos estratégicos:
Convergência real entre as economias portuguesa e comunitária;
Promoção da coesão económica e social no plano interno.
Estes objectivos têm definição operativa em quatro eixos:
Qualificar os recursos humanos e o emprego;
Reforçar os factores de competitividade;
Promover a qualidade de vida e a coesão social;
Fortalecer a base económica regional.
Relativamente ao anterior PDR, verifica-se um alargamento a áreas como o ambiente, a renovação urbana, a saúde, a exclusão social e acções de apoio ao mundo rural.
Continua, porém, a não existir um quadro legal em que se defina com clareza a obrigatoriedade da formulação de estimativas globais do esforço financeiro a mobilizar na execução das GOP, reconhecendo-se a articulação entre as opções estratégicas, o PDR e a execução do QCA.
Apesar de o PIDDAC ser um plano de investimento global e plurianual, verifica-se que o mesmo não inclui a totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes nem aqueles que foram finalizados.
O PIDDAC deveria evidenciar a sua compatibilização com as grandes opções estratégicas, dada a inexistência de informação agregada que abranja o conjunto de despesas de investimento do sector público de natureza plurianual, bem como deveria expressar de forma clara os programas que traduzem correspondência com os projectos abrangidos pelo QCA II.
O DPP, relativamente à afirmação de que o PIDDAC deveria expressar de forma clara os programas a que correspondem projectos incluídos no QCA II, vem alegar que o facto de a designação dos projectos incluídos em PIDDAC não coincidir com a designação das respectivas candidaturas em termos de QCA se deve ao âmbito mais lato dos primeiros, uma vez que estes contêm parcelas de despesa não elegíveis. Mais refere o DPP que "a identificação dos projectos PIDDAC que são objecto de financiamento no âmbito do QCA II pode ser facilmente verificada no mapa XI, uma vez que envolve naturalmente todos os programas que apresentam financiamento comunitário".
Não podem, porém, ser acolhidas as alegações do DPP pelas seguintes razões:
Não se mostra viável fazer o cruzamento entre os programas/projectos inseridos no PIDDAC e os projectos incluídos no QCA, uma vez que as designações não são coincidentes; assim, detectam-se os programas/projectos incluídos no PIDDAC com co-financiamento comunitário, mas não se detecta a que projecto do QCA se reporta determinado programa/projecto do PIDDAC;
O facto de o programa/projecto PIDDAC ter um âmbito mais alargado do que o respectivo projecto QCA não invalida que no mapa XI se faça a correspondência entre o primeiro e o segundo, denotando a componente do financiamento nacional em sede de programa/projecto PIDDAC que houve despesa orçamentada considerada não elegível nos termos da legislação comunitária;
A clarificação de correspondência entre os programas/projectos PIDDAC e os projectos QCA seria de toda a utilidade, uma vez que permitiria aquilatar da articulação das políticas comunitárias e nacionais de investimento e visualizar e avaliar o PIDDAC enquanto instrumento de prossecução dos objectivos constantes do PDR e do QCA, por um lado, e das GOP, por outro.
De harmonia com o Programa do XIII Governo Constitucional (ver nota 44), a Lei n.º 127-A/97, de 20 de Dezembro, define as seguintes GOP para 1998 (ver nota 45):
Afirmar uma presença europeia, ser fiel a uma vocação universalista;
Desenvolver os recursos humanos, estimular a iniciativa individual e colectiva;
Criar condições para uma economia competitiva geradora de emprego, promover uma sociedade solidária;
Valorizar o território no contexto europeu, superar os dualismos cidade/campo e centro/periferia;
Respeitar uma cultura de cidadania, reforçar a segurança dos cidadãos, promover a reforma do Estado.
O contributo da política de investimentos públicos delineada nas GOP (ver nota 46), tal como definido pelo artigo 4.º da Lei n.º 127-A/97, visará:
Reforçar a eficácia dos investimentos associados à valorização dos recursos humanos;
Reforçar os apoios à actividade produtiva, ao ambiente, à saúde, à segurança, à educação, à acção e à integração social;
Alavancar os recursos públicos afectos ao investimento em infra-estruturas mediante a adequada complementaridade de participação de capitais públicos sob rigorosa disciplina tutelar do interesse público (ver nota 47).
No que respeita às fontes de financiamento do PIDDAC, o relatório explicita o seguinte:
Predomina o financiamento nacional (ver nota 48), que representa 63% do total, cerca de 3 pontos percentuais acima do do ano de 1997;
O esforço financeiro do financiamento nacional através do capítulo 50 apresenta um acréscimo de 8,6%;
29% do financiamento com origem no capítulo 50 do OE constitui contrapartida nacional ao financiamento de projectos com apoio comunitário;
Estima-se que cerca de 53% da despesa associada ao PIDDAC beneficie, ainda que em graus diferenciados, de co-financiamento comunitário.
De acordo com o referido documento, a estrutura previsional do investimento PIDDAC é a seguinte:
O peso das despesas de apoio ao investimento público de sectores institucionais que não a administração central atingirá 47% (ver nota 49);
Das despesas inscritas no PIDDAC/98, 88% são de capital (ver nota 50) e os restantes 12% são despesas correntes associadas à execução dos projectos integrados no PIDDAC;
Os projectos novos envolvem um investimento de 136 milhões de contos, equivalente a 14% do total do PIDDAC;
Grande parte das intervenções do PIDDAC são de reduzida dimensão.
(nota 43) Apresentado por Portugal à Comissão das Comunidades Europeias em 9 de Julho de 1993.
(nota 44) O Programa, destinado a vigorar na legislatura 1995-1999, continha a estratégia de médio prazo para o desenvolvimento da economia portuguesa, que enquadrou as GOP (vide o artigo 2.º da Lei n.º 127-A/97, de 20 de Dezembro).
(nota 45) De notar a total coincidência dos grandes objectivos estratégicos nas leis que aprovam as GOP para 1996, 1997 e 1998.
(nota 46) No relatório anexo à Lei das Grandes Opções do Plano Nacional para 1998 perspectiva-se o investimento público como "um importante instrumento da política económica e social".
(nota 47) No relatório supra-identificado afirma-se que "o esforço financeiro do investimento previsto para 1998 tem implícitas as prioridades definidas pelo Governo que, de uma forma geral, estão associados à evolução dos meios financeiros postos à disposição dos diversos ministérios para investimentos nas suas áreas de actuação", decorrendo desta evolução "o decréscimo da quota de investimentos em infra-estruturas, mais do que compensado por financiamentos fora do PIDDAC, mas sob a tutela pública". Não obstante, o peso dos investimentos em infra-estruturas é superior a um terço do total do investimento integrado no PIDDAC, conforme se afirma no relatório mencionado.
(nota 48) Engloba-se aqui o capítulo 50 do OE e o autofinanciamento dos fundos e serviços autónomos.
(nota 49) Segundo o relatório, tal fica a dever-se à redução do âmbito da administração central no que se refere ao investimento público.
(nota 50) Dividem-se nas que envolvem construções, representando 42%, e nas transferências para outros sectores institucionais, com os restantes 48%.
4.2.1.3 - Estrutura por sectores
Os investimentos na infra-estruturação do País e na actividade produtiva representam, nos documentos previsionais, respectivamente, mais de um terço e de um quarto do PIDDAC/98.
4.2.2 - Orçamento do PIDDAC
4.2.2.1 - Princípios gerais
O artigo 106.º da CRP determina a subordinação da elaboração, organização, votação e execução da Lei do Orçamento à Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, a Lei n.º 6/91, a qual constitui uma lei de valor reforçado, por força do disposto no n.º 3 do artigo 112.º da Constituição. Nos termos desta lei, o Orçamento do Estado compreende "todas as receitas e despesas da administração central, incluindo as receitas e despesas dos organismos que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, adiante designados por fundos e serviços autónomos, bem como o orçamento da segurança social" (ver nota 51).
Na óptica da mencionada lei, a política de investimentos constitui uma prioridade a que a proposta de Lei do Orçamento do Estado deverá atender (ver nota 52). Neste contexto, dispõe o artigo 10.º, conjugado com o n.º 1 do artigo 12.º, que a proposta orçamental a submeter à Assembleia da República contenha um mapa - o mapa XI - que deve "apresentar os programas e projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a Administração Pública pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais, e evidenciar as fontes de financiamento dos programas, a repartição destes por regiões e os programas e projectos novos". Ora, sob a epígrafe "Princípios fundamentais", vem o artigo 26.º do mesmo diploma impor que a CGE apresente uma estrutura idêntica à do Orçamento, de modo a possibilitar a análise e avaliação económica e financeira da execução.
Não obstante, o que ressalta da comparação do mencionado artigo 12.º da LEOE e do mapa XI anexo à Lei do Orçamento do Estado com o mapa n.º 5 anexo à CGE é a ausência de identidade entre a informação apresentada por ambos. Com efeito, na referida conta, o mapa n.º 5 - intitulado "Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos", contém apenas informação da execução orçamental no âmbito restrito do capítulo 50 do Orçamento do Estado (ver nota 53), desagregada organicamente e por programas. Exclui-se nesta sede, designadamente, informação sobre a execução orçamental por projecto (ver nota 54), e sobre a execução orçamental dos programas por regiões.
Face ao exposto, verifica-se que o referido mapa n.º 5, anexo à CGE, não foi elaborado em conformidade com o artigo 26.º da LEOE.
(nota 51) Artigo 3.º, n.º 1, que consagra a definição dos princípios da unidade e da universalidade.
(nota 52) Vide o artigo 9.º, n.º 2.
(nota 53) Nada se refere quanto à execução orçamental referente a fontes de financiamento integradas no mapa XI e diferentes do capítulo 50. Atento o relatório anexo à Lei das Grandes Opções do Plano para o ano de 1998, a preocupação é a inversa, isto é, a de que o PIDDAC "integre todos os projectos de investimento dos serviços do Estado e dos serviços e fundos autónomos e todas as fontes de financiamento que lhes estão associadas".
(nota 54) De notar que, para além das disposições citadas da LEOE, a alínea j) do artigo 17.º da Lei Orgânica da Direcção-Geral do Orçamento, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 344/98, de 6 de Novembro, comete às respectivas delegações a competência para "efectuar o controlo financeiro dos programas e projectos orçamentais".
4.2.2.2 - Fontes de financiamento
Da informação contida nos documentos previsionais iniciais relativos ao PIDDAC na sua globalidade, resulta a seguinte estrutura de financiamento:
Para uma visualização global das fontes de financiamento do PIDDAC - Total, de acordo com o Orçamento revisto, apresenta-se o quadro seguinte:
A nível de execução financeira global do PIDDAC, o quadro seguinte apresenta a comparação entre os valores orçamentados e os executados. No que respeita à execução orçamental foram considerados, exclusivamente para este efeito, os valores obtidos pelo DPP e que correspondem à despesa realizada pelos executores, uma vez que a CGE reflecte os pagamentos no caso dos serviços sem autonomia e os valores requisitados e autorizados no caso dos serviços com autonomia administrativa e financeira.
Da comparação dos valores constantes do mapa XI relativo ao OE revisto (quadro anterior) com o nível dos pagamentos efectuados (segundo valores do DPP) verifica-se um acréscimo de 2% relativamente a 1997, ou seja, uma taxa de execução média de 82%, tendo as componentes do "Financiamento nacional" registado as seguintes taxas: o capítulo 50, 92,2% (acréscimo de 4,4% relativamente a 1997), o "Financiamento comunitário", 74,9% (registou um ligeiro decréscimo de 0,3% em 1998 face a 1997) e as "Outras fontes", com 67,6%, registaram um acréscimo de 3,9% - cf. o quadro a seguir de "Variação da taxa de execução financeira".
4.2.2.3 - Programas por ministério
O quadro seguinte permite visualizar a repartição dos programas novos e em curso, inscritos no PIDDAC - Total, pelos vários ministérios:
Para 1998 foram orçamentados 841 programas, dos quais 21,3% são novos e 78,7% já se encontravam em curso.
Da leitura do quadro constata-se que o MEPAT é responsável pelo maior número de programas (19,3%), seguido do ME (11,9%) e do MADRP (10,2%). Saliente-se igualmente que o MEPAT é responsável pelo maior número de novos programas (39), ou seja, 21,8% do total.
Do orçamento de 974,5 milhões de contos, 95% corresponde a programas em curso e apenas 5% a programas novos.
No que respeita à orçamentação, dois ministérios (13,3% do universo em análise) MEPAT e MADRP, são responsáveis por 59,1% do valor orçamentado para o PIDDAC. Salientam-se, ainda, os Ministérios da Economia e da Educação com, respectivamente, 11,6 % e 7,4%.
4.2.3 - Análise da execução do orçamento PIDDAC
4.2.3.1 - Execução do capítulo 50 do Orçamento
As dotações orçamentais inscritas no capítulo 50 - "Investimentos do Plano" e destinadas à execução anual do PIDDAC de cada um dos Ministérios, foram estimadas em 518,9 milhões de contos.
As alterações orçamentais introduzidas quer pela Assembleia da República quer pelo Governo resultaram num orçamento final de 540,1 milhões de contos, conforme evidenciado no quadro seguinte:
As alterações da competência da Assembleia da República foram aprovadas através da Lei n.º 87/98, de 22 de Dezembro, que alterou a Lei n.º 127-B/97.
As alterações provenientes de transferências de verbas (40 153 259 contos) com contrapartida na dotação provisional e na abertura de créditos especiais, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, foram aprovadas pelo Governo, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 3.º do mesmo diploma.
Para servir de contrapartida às alterações orçamentais, não foi utilizada a cláusula de reserva de 6% a que se refere o n.º 1 do artigo 5.º da Lei do Orçamento para 1998. No entanto, antes da apresentação do Orçamento Rectificativo à Assembleia da República, aquele congelamento de 6% nas dotações do OE/98, no montante de 28 763 220 contos, sofreu uma redução de 828 072 contos por via do descongelamento desta verba no orçamento do MEPAT, o que se traduziu numa alteração daquela cláusula de reserva para cerca de 5,83%.
Os créditos especiais (31,7 milhões de contos) representam 78,9% das alterações da responsabilidade do Governo e 6,1% do total do orçamento inicial. As dotações provisionais (8,5 milhões de contos) representam 21,1% das alterações e 1,63% do orçamento inicial.
4.2.3.2 - Análise da distribuição e classificação das despesas "realizadas" - capítulo 50
Com vista à análise das despesas "realizadas" em Investimentos do Plano, o quadro que a seguir se apresenta, permite efectuar a análise da despesa "realizada" (ver nota 55) (classificação em despesas correntes e de capital), por ministérios e pelos vários agrupamentos económicos.
A despesa "realizada" em Investimentos do Plano foi de 488,9 milhões de contos, dos quais 84,9% foram direccionados para despesas de capital e 15,1% para despesas correntes.
De salientar também que dos 488,9 milhões de contos de despesa "realizada", o esforço financeiro nacional situou-se em 461,7 milhões de contos e a comparticipação comunitária contabilizada no capítulo 50, sob o sistema de compensação em receita, foi de 27,3 milhões de contos.
Deste montante de 27,3 milhões de contos, 26,2 milhões são oriundos do FEDER; 0,1 milhões do FSE; 0,5 milhões do Fundo de Coesão, sendo os restantes 0,5 milhões suportados pela rubrica orçamental "Outros".
O peso do agrupamento económico "Transferências" (correntes e de capital) foi de 71,8%, mais 1,5% do que o verificado no ano anterior (70,3%) e mais 3,4% do que em 1996 (68,4%).
Tal como já foi verificado na orçamentação (cf. o quinto parágrafo do ponto I.3.2.3 "Programas por Ministério") também no referente à execução os dois ministérios ali referidos, MEPAT E MADRP, são responsáveis pela maior fatia (54,4%) da execução total do PIDDAC, com, respectivamente, 40,6% e 13,8%, da despesa "realizada" em Investimentos do Plano.
Relativamente ao controlo da reposição de saldos e da especialização de exercícios, a DGO afirma que cumpre os normativos legais aplicáveis. Refere que "existem áreas da administração, como é o caso de todo o ensino superior, que estão isentas da reposição de saldos o que faz com que as dotações não aplicadas na realização dos objectivos no ano da sua transferência [...] transitem na posse da entidade executora, no ano imediato, para "outras fontes", como receita própria do organismo, com a consequente impossibilidade de acompanhamento desta delegação relativamente à sua origem/aplicação".
Além destes casos, "apesar do princípio da anualidade orçamental, existe a possibilidade legal de serem autorizadas transições de saldos entre anos económicos motivadas quer pela necessidade de assegurar, qualquer que seja o regime jurídico do organismo executor, a cobertura do financiamento nacional plurianual em projectos dotados de financiamentos comunitários (lei orçamental anual), quer pela eventual aplicabilidade do regime de transição de saldos a todos os serviços dotados de autonomia financeira (decreto-lei orçamental anual)".
E, mesmo nos casos em que a reposição se efectiva, alega a DGO - 14.ª Delegação dificuldades de fazer reflectir na CGE os saldos de gerência, uma vez que, por um lado, "é conhecido o circuito de entrega no Tesouro e comunicação das reposições dos saldos de gerência, bem como os prazos em que alguns desses saldos são apurados e entregues", e, por outro, mesmo quando as reposições "foram efectuadas e nos são comprovadamente comunicadas [...], estas não podem ser "abatidas" ao valor autorizado no ano anterior pela 14.ª Delegação, uma vez que tal procedimento impossibilitaria tecnicamente a viabilização, nos termos da lei vigente, das transições de saldos, caso a caso, propostas e autorizadas por quem de direito".
Sem prejuízo das justificações apresentadas pela DGO, tendo em consideração o enquadramento legal da execução orçamental, são de manter as observações oportunamente formuladas sobre esta matéria.
(nota 55) Apenas reflecte com rigor pagamentos efectivos no caso de serviços simples. Relativamente aos serviços com autonomia administrativa e com autonomia administrativa e financeira, uma vez que não há controlo da reposição de saldos nem especialização de exercícios quanto àquelas reposições, a CGE reflecte tão-só despesas "autorizadas" pela DGO, abatidas das reposições contabilizadas pela DGO.
4.2.3.3 - Análise dinâmica da variação e evolução das taxas de execução - capítulo 50
Da análise do quadro que a seguir se apresenta regista-se que a taxa média de execução dos Investimentos do Plano foi de 90,5 %, mais 4,5% do que a registada em 1997, sendo esta inferior à taxa média de execução registada em 1996 (87,2%):
Em termos de agrupamentos económicos, à semelhança do verificado em 1997, apresentaram taxas de execução inferiores à média os relativos a "Aquisição de bens e serviços", "Despesas com o pessoal" e "Aquisição de bens de capital", tendo todos os outros taxas superiores.
A análise comparativa dos orçamentos inicial e final e da despesa "realizada" por ministério (capítulo 50) pode ser observada no gráfico seguinte:
Da análise do quadro supra verifica-se que 67% dos ministérios apresentam taxas de execução que variam entre os 90,8% e os 94,1%. Os restantes, Encargos Gerais da Nação (82,3%) e Ministérios das Finanças (88,5%), da Administração Interna (89,2%), do Ambiente (65,3%), e da Cultura (86,1%), registaram taxas inferiores à média, 90,5%.
Quanto a variações da taxa de execução de 1997 para 1998, as maiores daquelas variações, + de 20%, verificam-se em dois Ministérios de reduzida expressão em termos de investimento PIDDAC - Capítulo 50, MDN e MAI. Em termos absolutos a maior variação, como em qualquer dos outros itens analisados, coube ao MEPAT. Pela negativa, evidenciou-se o Ministério do Ambiente com - 6,49% na sua taxa de execução homóloga, embora, em termos absolutos, a despesa "realizada" tenha aumentado em 1998 mais de 1 milhão de contos.
A análise da distribuição dos valores pelos diferentes Ministérios (cf. quadro do "Evolução da taxa de execução por ministérios - Capítulo 50"), a seguir evidenciado, permite concluir que o MEPAT absorve 39,7% do total do orçamento final global de todos os ministérios e 40,6% da despesa "realizada", seguindo-se-lhe o MADRP com 13,3% do valor orçamentado e 13,8% da despesa "realizada" e o ME com 11,4% do total orçamentado e 11,7% da despesa "realizada".
A evolução da execução orçamental do PIDDAC (capítulo 50) nos três últimos anos, bem como as variações verificadas nesse período em termos orgânicos, podem ser facilmente visualizadas no quadro seguinte:
A representação gráfica da evolução da execução orçamental expressa no quadro que antecede é a seguinte:
Da análise do quadro e do gráfico anteriores verifica-se que a evolução global da execução orçamental de 1996 para 1997 apresenta uma variação positiva de 35,9 milhões de contos, em termos nominais, correspondente a um acréscimo de 8,5%. Igualmente positiva, mas de menor valor, foi a evolução de 1997 para 1998, a qual apresenta uma variação de 28,2 milhões de contos. Apenas o Ministério da Saúde apresenta uma variação negativa de 3,5%, sendo que as maiores variações relativas, em termos positivos, registaram-se nos Ministérios da Defesa Nacional (78,6%) e da Administração Interna (45%) e nos Encargos Gerais da Nação (38,8%). No entanto, estas variações não têm significado para o total da despesa.
Relativamente à execução real, correspondente à despesa efectivamente realizada pelos executores dos programas, e ainda no que respeita ao capítulo 50, foi utilizado o suporte de dados do DPP que se agrupou no quadro seguinte:
A representação gráfica das taxas de financiamento supra-indicadas é a seguinte:
Da observação do quadro e do gráfico anteriores verifica-se que o financiamento do capítulo 50 foi assegurado, na sua maior parte, por verbas nacionais (93,9%) sendo o restante (6,1%) por verbas comunitárias.
Uma análise da estrutura sectorial permite concluir que o sector "Transportes e comunicações" é aquele que consome a maior parte dos recursos financeiros, 29% (131,1 milhões de contos), absorvendo 30,7% do financiamento nacional e 2,4% do comunitário.
Destacam-se ainda os sectores "Educação", com 11,8% daquele total (53,5 milhões de contos), absorvendo 10,4% do financiamento nacional e 33,5% do financiamento comunitário, e do "Ambiente e revitalização urbana", com 11% (49,8 milhões de contos), absorvendo 11,3% do financiamento nacional e 6,1% do financiamento comunitário.
Estes três sectores executaram 234,4 milhões de contos, correspondente a cerca de 52% da execução financeira do capítulo 50.
Da análise do gráfico anterior observa-se que a componente nacional suporta a maior parte do financiamento por sectores, sendo os da "Saúde", da "Formação profissional e emprego" e da "Educação", os de maior relevância em termos de financiamento comunitário.
Uma análise comparativa entre os valores da despesa "realizada", constantes da CGE, no montante de 488,9 milhões de contos e os valores obtidos pelo DPP e relativos à despesa efectivamente realizada (pagamentos efectuados) pelos executores, no montante de 452,1 milhões de contos, permite concluir que não foi utilizado um total de 36,844 milhões de contos, ou seja, 7,5% do total "autorizado" e transferido pela DGO.
Não estão instituídos fluxos de informação entre o DPP e a DGO, que permitam uma complementaridade necessária no controlo dos saldos a repor pelos serviços. A articulação destes dois serviços possibilitaria, assim, um controlo efectivo da execução orçamental entre o que é designado por "pagamentos efectuados" na CGE e a "despesa efectivamente realizada" na óptica do DPP, não espelhada na CGE e respectivos anexos.
Sobre o assunto, a DGO, 14.ª Delegação, na sua resposta, precisa que a "competência para a elaboração do Orçamento do Estado e da Conta Geral do Estado cabe aos serviços do Ministério das Finanças com excepção do mapa XI [...] cuja preparação e controlo de execução competem ao Ministério do Planeamento". A DGO, 14.ª Delegação, evidencia ainda que apenas realiza o acompanhamento e controlo da quota-parte do PIDDAC "que é orçamentada no OE propriamente dito, correspondente ao capítulo 50 'Investimentos do Plano'", acrescentando que "a verificação e controlo da conformidade e regularidade da execução financeira dos 'Investimentos do Plano' inscritos no OE [...]" e espelhados na CGE é feita pela DGO "[...] em função dos regimes jurídicos dos organismos executores [...]".
Relativamente ao apuramento da "despesa efectivamente realizada" em sede de "Investimentos do Plano" e de PIDDAC, a DGO pronuncia-se no sentido da sua dificuldade acrescida "[...] atento o crescimento do número de serviços aos quais é atribuído, por quem de direito, o regime de autonomia administrativa e financeira [...]" e a "[...] natureza dos executores/beneficiários finais de valores significativos orçamentados nesta área".
Assim, no que respeita aos fundos e serviços autónomos, a DGO tem dado passos "no sentido da recolha da informação - os decretos-leis orçamentais que têm sido anualmente publicados têm dado suporte a esse propósito - com vista à informatização possível dos dados a fim de possibilitar o acompanhamento, controlo e prestação de contas, nomeadamente, em moldes análogos à correspondente orçamentação".
Importa referir a este propósito que o Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril (execução do Orçamento do Estado para 1998), prevê no artigo 31.º que os serviços e fundos autónomos prestem trimestralmente à Direcção-Geral do Orçamento informação vária "[...] para efeitos do controlo sistemático e sucessivo da gestão orçamental [...]", incluindo, designadamente, as contas da execução orçamental, com os compromissos assumidos, os processamentos efectuados e os montantes pagos, a previsão actualizada da execução orçamental para todo o ano, o relatório da execução orçamental e a respectiva conta de gerência. O mesmo preceito permite ainda à DGO "[...] solicitar, a todo o tempo, aos serviços e fundos autónomos outros elementos de informação, não previstos neste artigo, destinados ao acompanhamento da respectiva gestão orçamental".
Acresce que a alínea i) do n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 158/96, de 3 de Setembro (Lei Orgânica do Ministério das Finanças), confere à DGO competências para a realização de auditorias internas à administração financeira do Estado, abrangendo os serviços e fundos autónomos. De resto, as disposições conjugadas do artigo 3.º, n.º 1, e do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 344/98, de 6 de Novembro (Lei Orgânica da DGO), vêm precisar que as auditorias a realizar pela DGO poderão incidir sobre qualquer serviço ou organismo da administração central, "[...] independentemente do seu grau de autonomia".
Alega ainda a DGO, no que se refere a outros executores/benefi-ciários finais, que muito embora a Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado defina "[...] o mapa XI como o Programa de Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), [...] vem sendo determinada, por quem de direito, a orçamentação de importâncias vultuosas destinadas ao Sector Empresarial do Estado relativamente ao qual, no âmbito das competências desta Delegação, a informação só pode ser prestada ao nível das 'saídas' em transferências [...]". São igualmente orçamentados e autorizados, neste âmbito, pela DGO, 14.ª Delegação, valores significativos para "transferências" "[...] destinados à realização de objectivos - infra-estruturas e equipamentos - por parte de 'instituições particulares' relativamente aos quais [...] não será viável a determinação na CGE do grau de realização financeira desses objectivos".
E termina afirmando que se "[...] a óptica de execução do DPP não está consagrada em termos de orçamentação no OE naturalmente que a CGE não pode reflectir essa realidade".
Estas alegações em causa reflectem mais um aspecto de descaracterização do PIDDAC, em nada contrariando as observações, conclusões e recomendações oportunamente formuladas.
4.2.3.4 - Execução global do PIDDAC por sectores
Uma análise do PIDDAC na sua totalidade altera substancialmente as conclusões extraídas anteriormente em relação ao capítulo 50, devido à introdução das "Outras fontes", conforme se evidencia no quadro seguinte. Assim, na execução global do PIDDAC, o sector "Transportes e comunicações" continua a deter o maior peso (31,8%), mas, em seguida, contrariamente ao capítulo 50, vem a "Agricultura" com 15,5% e a "Indústria e energia" com 11,1%. Estes três sectores, co-financiados em 196,3 milhões de contos, absorvem 71,4% do financiamento comunitário total.
É de salientar que não existe uniformidade na designação dos sectores nas GOP, enquanto instrumento de planeamento, e no relatório de execução do PIDDAC, elaborado pelo DPP, enquanto documento que espelha a execução global do PIDDAC por sectores, o que inviabiliza a formulação de juízos sobre a prossecução, na fase de execução, dos objectivos por sectores traçados nas GOP.
Em sede de contraditório, o DPP reconhece que "os sectores considerados na análise do PIDDAC nas GOP e os adoptados no relatório de execução do PIDDAC, são exactamente os mesmos, embora apresentados de forma agregada ou com designação diferente". Fornece ainda um quadro de correspondência entre os sectores referidos nas GOP e no relatório de execução.
Nesta matéria, as alegações referidas vêm apenas confirmar a observação formulada.
4.2.3.5 - Execução global do PIDDAC por regiões
A distribuição sectorial da despesa executada por regiões apenas faz sentido se analisada numa perspectiva global do PIDDAC, como se apresenta de seguida:
A análise do quadro e gráfico anteriores permite concluir mais uma vez que a Região de Lisboa e Vale do Tejo é responsável pela execução da maior fatia do PIDDAC (36,9%), seguida da Região Norte (24,3%). As Regiões do Alentejo e do Algarve, com, respectivamente, 6,8% e 3,9%, registaram os menores valores de investimento (para efeitos de representação, 12% da despesa não foi regionalizada por contemplar várias regiões).
A introdução do factor habitante (população residente em 31 de Dezembro de 1998 - INE), em termos de despesa efectivamente executada, permite obter o valor do investimento por habitante nas diferentes regiões, espelhado no quadro e gráfico seguintes:
Da análise do quadro e do gráfico anteriores verifica-se que as regiões executoras do maior volume de despesa (LVT e NORTE) não são as que apresentam o maior volume de despesa por habitante, registando-se mesmo o efeito inverso no caso da região Norte, a qual apresenta o menor valor, ou seja, 54 contos/habitante (12,8%). Os Investimentos do Plano por habitante registam maior valor na região do Alentejo, 106 contos (25,1%), os quais executam uma magra fatia do PIDDAC (6,8%). Dada a existência de projectos que abrangem mais de uma região, a respectiva execução foi agrupada sob a designação "Várias", cujo montante distribuído pela população do continente atinge uma despesa global de 10 contos por habitante.
4.3 - Sistema de planeamento e acompanhamento do PIDDAC
4.3.1 - Enquadramento
A auditoria teve por objecto a análise da gestão do PIDDAC no âmbito do planeamento e do acompanhamento. Visou predominantemente uma perspectiva sistémica, baseada na análise dos subsistemas, processos e procedimentos que suportaram o planeamento e o acompanhamento de programas, utilizados pelas entidades intervenientes, compreendendo a avaliação do controlo interno, o processo de decisão e a utilização dos sistemas de informação.
Os objectivos da auditoria de sistemas no âmbito do planeamento e acompanhamento do PIDDAC foram:
Enquadrar o PIDDAC em termos das macro referências às normas de direito comunitário e nacional aplicáveis, nomeadamente, com:
Os instrumentos das Grandes Opções do Plano (GOP) e os Planos de Desenvolvimento Económico e Social de Médio Prazo;
Os interacções com o PDR, QCA e Programas de Governo;
As linhas de planeamento estratégico, destacando a eventual evolução dos objectivos e a existência de inter-relações com o PIDDAC;
Caracterizar e avaliar os subsistemas, processos e procedimentos que suportaram o planeamento e o acompanhamento do PIDDAC;
Analisar, numa perspectiva sistémica, os sistemas de planeamento e acompanhamento na perspectiva dos sistemas de informação, dos sistemas de controlo interno, da eficiência, da eficácia e da economia dos procedimentos.
Foram seguidas três orientações gerais: a primeira baseada no enquadramento sistémico (institucional, orgânico, funcional e operacional) das entidades intervenientes nas fases de planeamento e acompanhamento do PIDDAC, a segunda orientada para a identificação dos subsistemas na componente dos sistemas de informação e a terceira centrada na análise do exercício do acompanhamento aos diversos níveis.
A acção de controlo foi predominantemente desenvolvida no sentido da identificação e avaliação dos subsistemas, junto das entidades que na perspectiva orgânica e funcional intervinham no planeamento e acompanhamento do PIDDAC, facultando a identificação de pontos fortes e fracos, no enquadramento quantitativo - expresso através do mapa XI do OE em cada ano económico - e qualitativo do PIDDAC - baseado ou não em planos e programas de investimento nacional, sectorial/regional e local.
Neste enquadramento, foram envolvidas as seguintes entidades:
Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP) - planeamento e acompanhamento ao nível global;
14.ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento (DGO) - acompanhamento e controlo financeiro;
Secretarias-Gerais do MCT e do MA - planeamento e acompanhamento ao nível ministerial;
Comissões de coordenação regional (CCR) - coordenação e apoio de programas e projectos de investimento de âmbito regional e supramunicipal;
Direcções regionais do ambiente (DRA) - coordenação e apoio ao nível regional dos projectos de investimento de âmbito regional e supramunicipal ao nível sectorial do ambiente.
4.3.2 - Subsistema institucional de planeamento e acompanhamento
O planeamento e o acompanhamento são duas funções presentes no sistema global do PIDDAC, podendo, por motivos metodológicos, ser analisadas segundo as perspectivas institucional, de gestão e operacional. O primeiro subsistema - institucional - integra as componentes de adaptabilidade e de restrições do meio exterior aos restantes subsistemas; interage com eles nas definições das condicionantes de actuação, criando quadros de referência e de suporte às actividades; dos subsistemas recebe indicações e transforma-as, actuando no sentido das orgânicas e da legitimação - atitude proactiva - ou adequa as respostas obtidas em função das características do meio onde actua - atitude adaptativa - ou ainda tenta tornar compatíveis as suas actividades com as exigências do meio envolvente - atitude negocial.
Nesta perspectiva, o subsistema institucional integra o planeamento como função interactiva e cíclica dos processos de realização de objectivos das organizações, as quais procuram pontos de equilíbrio e de adaptação ao meio envolvente.
O processo de planeamento do PIDDAC reflecte um planeamento interactivo e integra os seguintes princípios:
Da participação, quando atribui ênfase ao esforço de planeamento enquanto processo de elaboração, de empenho conjunto de uma série de organizações públicas;
Da continuidade, ao considerar o processo plurianual e contínuo no tempo;
Da concepção holística, ao reconhecer o planeamento do PIDDAC integrado num sistema alargado de instrumentos comunitários e nacionais.
4.3.2.1 - O planeamento estratégico - limites e enquadramento
O planeamento estratégico situa-se ao nível mais elevado do subsistema institucional e integra factores económicos, legislativos, geográficos e sociais. Neste contexto, ressaltam os limites materiais ao planeamento nacional impostos pelo enquadramento normativo comunitário, derivados da aplicabilidade directa e do primado do direito comunitário sobre a legislação dos EM.
No âmbito do enquadramento do planeamento nacional relevam as disposições constantes do Tratado que instituiu a Comunidade Económica Europeia, com as alterações introduzidas pelo TUE e pelo Tratado de Amesterdão (ver nota 56) , que estabelecem os objectivos da União e as orientações para as políticas económicas e sociais a empreender no âmbito da União e, consequentemente, constituem limites materiais ao planeamento pelas autoridades nacionais.
São exemplos destes limites as políticas de ciência e tecnologia e de ambiente. Na envolvente das políticas de ciência e tecnologia, o artigo 163.º do Tratado institui como objectivos da Comunidade (ver nota 57) o reforço das bases científicas e tecnológicas da indústria comunitária, o fomento do desenvolvimento da sua capacidade concorrencial internacional e a promoção das acções de investigação consideradas necessárias ao abrigo de outros capítulos do Tratado.
No âmbito da política de ambiente, regem os artigos 174.º e seguintes do Tratado que fixam como objectivos a prosseguir pela Comunidade a preservação, a protecção e a melhoria da qualidade do ambiente, a protecção da saúde das pessoas, a utilização prudente e racional dos recursos naturais e a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente (ver nota 58).
Tais limitações decorrem, por um lado, dos objectivos e, por outro, dos instrumentos de planeamento.
Os objectivos condicionam, do ponto de vista material, o planeamento dos EM, uma vez que ex vi dos princípios da complementaridade e da parceria, vertidos no artigo 4.º do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 (ver nota 59), com a redacção introduzida pelo Regulamento (CEE) n.º 2081/93, de 20 de Julho, a acção comunitária e, consequentemente, a participação financeira proveniente da União, é apenas delineada como um complemento para as acções nacionais, estando, pois, os EM compelidos a empreender acções e afectar recursos de acordo com os objectivos comunitários, a fim de poderem beneficiar do co-financiamento.
Do ponto de vista dos instrumentos de planeamento, os regulamentos indicados também condicionam a actividade de planeamento dos EM. Com efeito, aqueles regulamentos incluem vários preceitos que determinam a apresentação de planos pelos EM, referindo-se em todos eles questões que devem ser objecto de análise em cada plano, nomeadamente, as respeitantes aos planos de desenvolvimento regional, planos de reconversão regional e social, planos que incluam acções para combater o desemprego de longa duração e facilitar a inserção profissional dos jovens e das pessoas expostas à exclusão do mercado do trabalho, planos que incluam acções para facilitar a adaptação dos trabalhadores às mutações industriais e à evolução dos sistemas de produção e ainda planos de desenvolvimento rural.
Os vários planos sujeitos à apreciação da Comissão darão lugar à aprovação do QCA.
No âmbito do acompanhamento e controlo, o Tratado dispõe, em matéria de disciplina orçamental e financeira - artigo 104.º (ver nota 60) -, que os EM devem evitar défices orçamentais excessivos, atribuindo à Comissão competência para o acompanhamento e controlo da evolução da situação orçamental e do montante da dívida pública dos EM. O não cumprimento desta disposição por parte de um EM poderá acarretar consequências que vão desde a formulação de recomendações pelo Conselho até à aplicação de sanções pelo mesmo órgão (ver nota 61).
Também no âmbito do direito comunitário derivado se constatam limitações à liberdade de planeamento por parte dos EM. Com efeito, o Regulamento (CEE) n.º 2052/88, com a redacção introduzida pelo Regulamento (CEE) n.º 2081/93, de 20 de Julho, veio estatuir que os fundos estruturais, o instrumento financeiro de orientação das pescas, os restantes instrumentos financeiros e o BEI contribuem para a realização dos objectivos prioritários consagrados nos artigos 130º-A e 130º-C do Tratado (ver nota 62).
O actual artigo 121.º do Tratado (ver nota 63) impôs aos EM as obrigações decorrentes da necessidade de convergência sustentada, sendo estas a realização de um elevado grau de estabilidade dos preços, a sustentabilidade das finanças públicas, a observância, durante pelo menos dois anos, das margens normais de flutuação previstas no mecanismo das taxas de câmbio do Sistema Monetário Europeu (SME) (ver nota 64), e ainda o facto de o carácter duradouro da convergência alcançada pelo EM e da sua participação no mecanismo supra-referido se reflectirem nos níveis das taxas de juro a longo prazo.
Com este enquadramento, surgiu o Pacto de Estabilidade e Crescimento, integrado por três documentos: a Resolução do Conselho Europeu, de 17 de Junho de 1997, relativa a directrizes políticas firmes tendo em vista uma aplicação rigorosa e atempada do Pacto de Estabilidade e Crescimento, o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas e o Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho (ver nota 65), também de 7 de Julho de 1997, relativo à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos.
Desde a sua adesão à CEE, Portugal adoptou uma estratégia de desenvolvimento sustentado e de convergência, expressa no Quadro de Ajustamento Nacional para a Transição para a União Económica e Monetária (QUANTUM), visando a consolidação gradual das finanças públicas, tendo posteriormente vindo a ser elaborados e apresentados nas instâncias comunitárias o Programa de Convergência para o período de 1992-1995, o Programa de Convergência Revisto para o período de 1993-1997 e o PCEC para o período de 1998-2000.
(nota 56) Designar-se-á doravante por Tratado, referindo-se a numeração dos artigos àquela que decorre do Tratado de Amesterdão.
(nota 57) Estes objectivos da Comunidade impõem-se aos EM por via do disposto no n.º 1 do artigo 165.º do Tratado, que estabelece a necessidade de coordenação da acção em matéria de investigação e desenvolvimento tecnológico, de forma a assegurar a coerência recíproca das políticas nacionais e da política comunitária.
(nota 58) O Tratado prevê a possibilidade de cláusulas de salvaguarda, permitindo a adopção pelo EM de medidas provisórias sujeitas a controlo comunitário, como decorre do segundo parágrafo do n.º 2 do artigo 174.º
(nota 59) O Regulamento (CE) n.º 2052/88 foi revogado, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, pelo Regulamento (CE) n.º 1260/99, de 21 de Junho.
(nota 60) Antes do Tratado de Amesterdão este artigo tinha o n.º 104.º-C.
(nota 61) Vide n.os 7 a 11 do artigo mencionado.
(nota 62) Após o Tratado de Amesterdão, deverá falar-se dos artigos 158.º e 160.º, ambos integrados no título XIV referente à coesão económica e social.
(nota 63) Corresponde ao artigo 109.º-J da versão resultante do Tratado de Maastricht.
(nota 64) O Conselho Europeu de Amesterdão, de 16 e 17 de Junho de 1997, aprovou uma resolução sobre a criação da moeda única (EURO) como mecanismo central de taxas de câmbio do SME, a partir de 1 de Janeiro de 1999.
(nota 65) Entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1999.
4.3.2.2 - A lei quadro do planeamento
A estrutura do planeamento nacional foi consagrada na Lei n.º 43/91, de 27 de Julho, que estabeleceu uma hierarquia consubstanciada nas grandes opções do plano (GOP) - a aprovar pela AR - nos planos de médio prazo (PMP) e nos planos anuais (PA), estes últimos a aprovar pelo Governo. O referido diploma definiu para cada estádio da hierarquia do planeamento diversos níveis de fundamentação, evidenciando-se a ligação dos planos anuais (GOP anuais) à programação da execução financeira prevista no OE.
A tipologia e o âmbito temporal dos instrumentos de planeamento deixou de estar expressamente definida. Manteve-se, no entanto, a exigência de documentos previsionais que a médio e a curto prazos definam os objectivos estratégicos da política económica e social, as medidas de concretização dessa política e a ordenação dos respectivos meios financeiros (ver nota 66). Desta forma foi integrada a necessidade de tornar compatíveis o orçamento e as GOP.
(nota 66) Cf. o artigo 90.º da CRP.
4.3.2.2.1 - Objectivos dos planos
No quadro macro-económico, foram definidos objectivos dos planos (ver nota 67), distinguindo-se três como essencialmente progressivos e coordenadores dos planos: promover o crescimento económico desenvolver harmoniosamente os sectores e regiões, e promover a justa repartição individual e regional do produto nacional. O quarto referia-se ao modo de efectuar o planeamento, considerando a integração dos factores e vectores horizontais e transversais (ver nota 68) que perpassam as orientações globais: assegurar a coordenação entre a política económica e as políticas de reforço e aprofundamento da identidade nacional, de educação e cultura, social, de ordenamento do território, de ambiente e recursos naturais e de qualidade de vida.
(nota 67) Cf. o artigo 3.º da Lei n.º 43/91, de 27 de Julho.
(nota 68) Estes factores são considerados transversais ou horizontais pois estão presentes em todas as decisões relativas ao crescimento, ao desenvolvimento ou à coordenação intersectorial.
4.3.2.2.2 - Princípios de elaboração e execução dos planos
Foram igualmente definidos os princípios de elaboração dos planos, retendo-se os da vinculação, da precedência, da coordenação, da articulação e da compatibilização entre os planos e destes com o OE. Os restantes instrumentos (comunitários, de disciplina orçamental e macro-económicos), embora possuam uma característica instrumental, representam em termos efectivos as variáveis determinantes do sistema de planeamento, dado delimitarem os cenários de actuação dos planos e condicionarem a formulação dos objectivos.
Salienta-se o papel predominante do órgão executivo na elaboração e definição dos conteúdos e políticas conducentes ao plano, na formulação das variáveis-base (objectivos macro-económicos e política orçamental) e na determinação das orientações globais. O desempenho deste órgão determina o funcionamento do sistema de planeamento e evidencia o carácter táctico/anual de alguns planos.
No que aos princípios de execução dos planos (ver nota 69) diz respeito, verifica-se que o legislador optou pela identificação de princípios de ordem geral (compatibilização do OE com os instrumentos de planeamento nacional, execução descentralizada dos planos a nível regional e sectorial e coordenação da execução dos planos), não definindo o âmbito de actuação da própria AR enquanto garante do acompanhamento da execução dos planos e do OE.
(nota 69) Cf. o artigo 5.º da Lei n.º 43/91, de 27 de Julho.
4.3.2.2.3 - Orgânica do planeamento
Quanto à orgânica do planeamento, estão envolvidos três espécies de órgãos: órgãos políticos - AR e Governo -, um órgão consultivo de participação e apreciação - Conselho Económico e Social - e órgãos técnicos, de coordenação geral do processo de planeamento e sua interligação com os recursos comunitários que asseguram a articulação da elaboração dos planos com o OE.
O processo de planeamento foi estabelecido de molde a prever os procedimentos e regimes de elaboração, parecer e aprovação dos planos, tendo consagrado, em simultâneo, a apreciação de prova da execução através da obrigatoriedade de apresentação de relatórios de execução de todos os planos à AR. Ficou igualmente estabelecido que às CCR competia a preparação e acompanhamento da execução dos planos regionais (ver nota 70).
O artigo 8.º da Lei n.º 43/91 estipulava que o Governo era assessorado por órgãos técnicos, os quais respondiam pela coordenação geral do processo de planeamento e sua interligação com os recursos comunitários para fins estruturais, asseguravam a articulação da elaboração dos planos e do OE e preparavam e acompanhavam a execução dos planos sectoriais. A estrutura destes órgãos técnicos seria, no entanto, regulamentada pelo Governo através de decreto-lei.
(nota 70) Cf. o artigo 12.º do mesmo diploma.
4.3.2.3 - As Grandes Opções do Plano
As GOP integram a estrutura do planeamento económico e social nacional, fundamentam a orientação estratégica da política de desenvolvimento económico e social e consubstanciam as decisões políticas globais e sectoriais tomadas com o intuito de suportar a estratégia da governabilidade dos investimentos. Por definição têm a sua tradução financeira no OE.
As GOP - que traçam as grandes linhas de orientação do Plano - são elaboradas pelo Governo e aprovadas, sob a forma de lei, pela AR, sendo a proposta de lei acompanhada do relatório sobre as GOP globais e sectoriais, incluindo a respectiva fundamentação com base nos estudos preparatórios. À AR compete ainda apreciar os relatórios de execução.
As opções estratégicas para o desenvolvimento do País, no período 1994-1999, foram aprovadas através da Lei n.° 69/93, de 24 de Setembro, as quais definiram o enquadramento do PDR e constituíram a proposta negocial com as instâncias comunitárias para aplicação dos recursos estruturais comunitários até 1999. Tomavam em consideração uma conjuntura internacional marcada pelo reforço das políticas comunitárias regionais, em resultado da concretização do mercado único, que iria constituir um factor de dinamização e racionalização do aparelho produtivo europeu.
As Grandes Opções do Plano para 1998 foram aprovadas pela Lei n.º 127-A/97, de 20 de Dezembro. Distinguiam-se nelas três áreas em termos da intervenção do Governo: de enquadramento, do planeamento, e da dotação de equipamento. A avaliação destas intervenções foi, para o período decorrido entre 1996-1998, avaliada no próprio texto das GOP/98.
Para 1998, foram definidos objectivos e medidas de política baseados na necessidade de acções sobre o território centradas nas respostas às exigências do desenvolvimento sustentável e na integração da diversidade das propostas de desenvolvimento sectorial aliadas às expectativas das populações.
Do conjunto de disposições destacam-se as prioridades relativas ao reforço das potencialidades endógenas, da capacidade de resposta aos desafios da competitividade, do processo de integração das políticas sectoriais com incidência na organização do território, da qualificação do território, da disponibilidade de informação sobre o ordenamento do território e do incentivo das formas adequadas de participação e parceria aos diferentes níveis. No que à política de investimentos diz respeito, preconizava-se o auxílio dos recursos públicos afectos ao investimento em infra-estruturas mediante a adequada complementaridade de participação de capitais privados sob rigorosa disciplina tutelar do interesse público.
Foram ainda evidenciadas algumas preocupações que envolviam o subsistema de planeamento e os processos de ordenamento do território, de globalização e de reforço das potencialidades endógenas, factores aliados a uma nova perspectiva integradora dos objectivos dos sectores transversais.
4.3.2.4 - O PDR (1994-1999)
Em 1993-1994, o Governo apresentou três documentos complementares e sequenciais (ver nota 71) onde foi efectuado um diagnóstico ao país, tendo sido realizada uma prospectiva sectorial e territorial que resultou na fixação de um quadro estratégico e operativo para a celebração de um contrato de desenvolvimento a estabelecer entre Portugal e a UE, para o período de 1994-1999.
O Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) constituiu um documento de natureza estratégica, no qual foram enquadradas e definidas as grandes orientações e os eixos de actuação prioritários que optimizariam as vantagens decorrentes do princípio da Coesão Económica e Social. Este instrumento fundamental para a negociação do QCA viria a proporcionar ao País a aplicação de avultados recursos financeiros, implicando com esse facto a inerente responsabilidade quer na execução (cumprimento das regras nacionais e comunitárias) quer no inerente controlo (ver nota 72).
O PDR 1994-1999 foi fundamentado numa proposta de investimento que se previa representar cerca de 28% do investimento total da economia portuguesa, sendo, neste contexto, solicitado um apoio comunitário de 3500 milhões de contos a fundo perdido. A UE aprovou o QCA com base no PDR proposto por Portugal, contemplando um montante de 3250 milhões de contos de fundos comunitários, a que acresceriam as iniciativas comunitárias.
Foram mantidos como objectivos estratégicos e directrizes do PDR (ver nota 73) a convergência real entre as economias portuguesa e comunitária e a promoção da coesão económica e social no plano interno.
No QCA II (PDR), para o período de 1994-1999 (ver nota 74), foram definidos eixos prioritários de intervenção:
A expressão da "Qualificação dos recursos humanos e do emprego" deveria ser obtida através da melhoria do sistema educativo, científico e tecnológico e da qualificação inicial da inserção no mercado de emprego, da melhoria do nível e da qualidade do emprego, do apoio à formação e à gestão dos recursos humanos e à formação da administração pública;
A perspectiva do "Reforço dos factores de competitividade da economia" através da criação de infra-estruturas, nomeadamente de transportes, telecomunicações e energia, bem como a modernização do tecido económico, tinha em vista o ajustamento estrutural e a melhoria da competitividade;
Neste contexto de intervenção, foram definidos objectivos traduzidos na melhoria da competitividade internacional da economia portuguesa, na dinamização empresarial e na melhoria das qualificações da mão-de-obra;
O eixo "Promoção da qualidade de vida e da coesão social" foi interpretado através de intervenções no domínio do ambiente e no apoio a acções de renovação urbana, na melhoria do sistema de saúde e no lançamento de acções de apoio à intervenção económica e social de grupos sociais desfavorecidos;
A definição do "Fortalecimento da base económica regional" assentou numa componente tríplice, na perspectiva da gestão global dos recursos, enquanto visou a promoção do desenvolvimento regional, previu as intervenções específicas, consagrando a existência de assimetrias e necessidades diferenciadas para as sete regiões portuguesas (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo, Algarve, Açores e Madeira) e projectou e intentou a criação de iniciativas de apoio ao investimento municipal.
O PDR procurou articular "a política de desenvolvimento regional com as outras políticas nacionais e comunitárias", formulando aquelas prioridades.
Tal como no QCA anterior, o financiamento das intervenções foi previsto com o recurso a financiamento e empréstimos comunitários, investimento público nacional e investimento privado. No domínio das intervenções globais, foi prevista uma despesa total de 3927 milhões de contos, dos quais cerca de 70% correspondem a financiamento comunitário. No que ao sistema de acompanhamento, controlo e avaliação proposto diz respeito, optou-se pela analogia com o estabelecido para o QCA I (ver nota 75). No entanto, registou-se um maior cuidado na definição de indicadores e na quantificação dos objectivos, permitindo desta forma introduzir uma maior racionalidade na gestão do QCA II.
(nota 71) Análise económica e social, opções estratégicas e plano de desenvolvimento regional.
(nota 72) O DL n.° 99/94, de 19 de Abril, definiu a estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA para as intervenções estruturais comunitárias relativas a Portugal, aplicando as regras de controlo da Decisão da Comissão Europeia n.° C(94) 376.
(norta 73) Para o período de 1994-1999 mantiveram-se os dois grandes objectivos estratégicos definidos para o período anterior.
(nota 74) Foi aprovado pela CE em 25 de Fevereiro de 1994 (Decisão da Comissão n.º 94/170/CE).
(nota 75) Regendo-se pelo Regulamento (CEE) n.º 4253/88.
4.3.3 - Subsistema de gestão do PIDDAC
4.3.3.1 - O planeamento das estratégias de actuação
O PIDDAC é um plano, dado que possui um âmbito temporal plurianual, deriva de uma programação de médio/longo prazo e visa adaptar a sua realização às necessidades económicas e sociais. No entanto, o PIDDAC não apresenta de forma expressa a estratégia seguida, antes se enforma de objectivos definidos noutros documentos, concretizadores da visão táctica em cada momento.
Ao PIDDAC são assacadas diversas abordagens, aos níveis nacional, sectorial e regional. A sua organização, articulação e âmbitos de actuação demonstram-se através dos outputs criados (planos e programações). O terceiro nível, mais próximo da realidade e adjacente às intervenções transversais baseia-se em diagnósticos e propostas elaboradas a nível regional, as quais carecem de integração nos restantes níveis. Nesta perspectiva, distingue-se a ausência de uma estrutura supraministerial que proceda a sínteses da actividade de planeamento, reflexiva das avaliações, articuladora e integradora das diversas visões estratégicas.
Tal carência, porventura justificada pelo facto de o País se encontrar ainda num estádio de organização e planeamento físico, não deveria colocar em causa a sustentabilidade de estratégias regionais de desenvolvimento, mormente justificadas pela gestão proveitosa dos fundos comunitários. O PIDDAC, como instrumento de planeamento, padece da carência de integração global, que deriva dos PDR, também estes sem uma estrutura que assegure a sua elaboração, execução, articulação, avaliação e responsabilização.
Esta visão tem também correspondência no próprio planeamento do orçamento anual. Numa primeira fase da proposta, esta não corresponde, em regra, a nenhum planeamento prévio, porque não se baseia no plano de actividades do serviço (é obrigatório, mas o seu cumprimento nem sempre é adequado). Existe de facto uma mera previsão sustentada em critérios administrativos empíricos e não em critérios orçamentais de racionalidade de gestão. Uma vez o orçamento aprovado, inicia-se o "processo de planeamento": daí a sua contingente consistência e ausência de rigor detectados. Como corolário da avaliação da execução e do incumprimento do plano PIDDAC, denota-se grande divergência relativamente aos objectivos: os projectos vão deslizando temporalmente, o que evidencia um planeamento menos adequado ou uma gestão ineficaz.
4.3.3.1.1 - Planos e programas regionais
A definição dos planos e programas regionais obedece à lógica da estrutura de planeamento; a sua preparação é efectuada em parceria e colaboração ou por iniciativa dos diversos serviços desconcentrados, regionais, dos vários ministérios, em ligação com as autarquias locais. Esses planos, enquanto planos regionais, esbatem a vertente sectorial, embora no âmbito do PIDDAC os níveis de articulação intersectorial e regional não sejam patentes.
Ao nível do processo de planeamento regional, transparece a dificuldade de participação e comprometimento por parte dos interlocutores sectoriais, dada a ausência de poder decisório ou de intervenção no planeamento global. Tal situação é potencialmente propiciadora da desarticulação intersectorial transversal e, em casos extremos, de desperdício de recursos, dada a carência de elementos agregadores e orientadores a nível regional.
Como corolário desta metodologia, os planos e programas regionais são, ao nível da orçamentação, determinados e balizados por estruturas nacionais. No que respeita à articulação entre as entidades de âmbito nacional e regional, verifica-se que a inexistência de interlocutores regionais no âmbito do planeamento e da gestão de recursos comunitários acarreta ajustamentos continuados a directrizes nacionais, não prevalecendo as prioridades definidas regionalmente.
4.3.3.1.2 - Planos anuais de actividades
Os planos e relatórios anuais de actividades tornaram-se mecanismos obrigatórios (ver nota 76) e instrumentos básicos na gestão da AP. Essas medidas vieram a ser reforçadas pelo DL n.º 183/96, de 27 de Setembro, através do qual todos os serviços e organismos da AP central, institutos e fundos públicos devem elaborar planos e relatórios anuais de actividades. O plano deve conter os objectivos a atingir, os programas a realizar e os recursos a utilizar. Esse plano, segundo aquele diploma, servirá de suporte e fundamentação ao orçamento a apresentar na fase de preparação do OE.
Grosso modo, todos os serviços objecto de auditoria cumprem este requisito, embora se detectem carências ao nível dos instrumentos de apoio e de articulação com o orçamento, nomeadamente no que ao PIDDAC diz respeito. Daqui se deduz que a articulação/complementaridade entre plano e orçamento, plano anual de actividades e planos sectorial e ou regional é insipiente e de contingente compatibilização.
(nota 76) RCM n.º 34/87, de 8 de Junho, e DL n.º 155/92, de 28 de Julho.
4.3.3.1.3 - O PIDDAC enquanto plano, programa e orçamento
O PIDDAC, do ponto de vista sistémico, é um programa/sistema agregador de programas e projectos. É um plano enquanto detém características orientadoras, se baseia em objectivos e opções, se projecta no tempo e enquanto as funções de gestão (planeamento, programação, acompanhamento, execução e controlo) estão atribuídas a entidades específicas. Todavia, na elaboração do PIDDAC, denota-se que as preocupações da sua construção não correspondem aos planos que lhe deviam servir de suporte, dado que a primeira linha de preocupação é a quantificação financeira (atribuição de plafonds financeiros globais). Por outro lado, dada a ausência de indicadores materiais de acompanhamento e execução fiáveis e adequados à ponderação entre alternativas de investimento, nomeadamente, estudos e projectos avaliados segundo critérios objectivos de custo/benefício, opta-se por priorizar os programas e projectos segundo critérios operacionais e tácticos:
Projectos em curso, com contrapartida comunitária;
Projectos novos, com contrapartida comunitária;
Inscrição de novos projectos.
A este sistema contrapõe-se um modelo baseado na apreciação de candidaturas de projectos de investimento enquadrados por um quadro de referência orientado por critérios de elegibilidade e prioridade dos investimentos.
A perspectiva do planeamento, acompanhamento e controlo de programas plurianuais de investimento a incluir no PIDDAC, exige condições de análise e de apreciação metodológica baseadas num conjunto de princípios gerais e de procedimentos para a identificação, definição, desenho e operação de investimentos que sejam conformes, coordenados e articulados com o enquadramento do OE e dos PG, máxime com as GOP. Nestes termos, o PIDDAC não se baseia numa base de informação fiável, que de resto não é confirmada ou sujeita a verificações, no que respeita aos encargos assumidos. Por outro lado, as formulação das opções não evidencia a racionalização das escolhas públicas, sobrepondo-se o critério financeiro.
O quadro de referência, assim como a definição dos objectivos dos programas, não são reflectidos em termos compreensíveis da sua utilidade, premência, impacto ou rentabilidade esperada, antes derivando de orientações políticas e ou de actividades correntes que se afigurariam ser enquadráveis nas despesas de funcionamento das entidades.
Fica inviabilizada a expressão e corporização das linhas estratégicas contidas nas GOP, prejudicando-se, em simultâneo, o aproveitamento das oportunidades surgidas a partir de novas concepções, inovações ou mudanças que exigem a existência de estudos prévios e de projectos que fundamentem e forneçam sustentabilidade aos programas de investimento, desenvolvimento e crescimento.
Pese embora a definição prévia das acções financeiras num pressuposto de um horizonte plurianual, a volatilidade dos projectos, assim como a plurianualidade do planeamento e programação dos mesmos, obedecem a critérios não explicitados anualmente, quer nas operações de inscrição/reinscrição quer nas recomposições dos projectos dentro de cada programa.
Em termos conceptuais e orgânicos, a administração financeira e o sistema contabilístico não interagem de forma constante e coerente com a estrutura de planeamento, quer pela incompatibilidade revelada pelos respectivos sistemas de informação, quer porque a estrutura e fontes financeiras (nomeadamente os financiamentos comunitários) não são ventiladas segundo critérios normalizados.
Noutro plano, as deficiências do planeamento e a ausência de indicação de medidas de controlo ou de impacto dificultam as funções de avaliação e de controlo dos programas. A estrutura orgânica e funcional deveria ser encorajada no sentido da iniciativa, da inovação e do desenvolvimento e implementação de programas que capitalizassem oportunidades, potenciando a eficiência e eficácia das escolhas públicas. Neste desiderato, a dimensão humana e orgânica não se revelou compatível com a extensão das atribuições que lhe são cometidas, nomeadamente, no âmbito do planeamento e acompanhamento de programas de investimento.
O PIDDAC, como orçamento de investimento, diz respeito a operações não relacionadas directamente com o ciclo de exploração ou de funcionamento de uma entidade; relaciona-se com as operações que originam a modificação da natureza ou da quantidade de activos da entidade ou do todo nacional. No sentido económico, o PIDDAC, como orçamento de investimento, refere-se às operações que afectam o capital fixo assim como todas as operações financeiras que se lhe relacionam.
Quanto à estrutura, o PIDDAC não se constitui como orçamento orgânico (ou orçamento de serviços), porque não é concebido de modo a coincidir com a estrutura da AC, mas representa um orçamento de projectos (ou de programas), dado que o respectivo quadro de referência se constitui por actividades e ou operações organizadas e agrupadas numa estrutura de funções e ou de sectores. A vocação dos orçamentos de projectos é favorecer a previsão e a planificação, ainda que possam servir igualmente para o controlo, e reflectir, quando bem estruturados, as opções, ou escolhas efectuadas, clarificando a direcção e as consequências económicas e financeiras de cada opção.
O mapa XI do OE evidencia, ao nível dos Programas e dos Projectos, a despesa pública prevista por fontes de financiamento, não só incluída no capítulo 50 do OE mas também integrada em "Outras fontes".
Embora o mapa XI apresente valores para o ano do orçamento e para os dois anos seguintes (ano n+1 e ano n+2), assim como para os anos posteriores a este período (forma agregada que supostamente reflecte a programação financeira até ao final de cada projecto/programa), apresenta também os valores de pagamentos efectuados até ao ano n-2 e a previsão dos pagamentos até 31 de Dezembro do ano n-1, assim como uma coluna intitulada "despesa total" que constitui um mero somatório dos valores indicados tanto ao nível de pagamentos efectuados quanto ao nível das previsões de pagamentos e previsão de investimento a efectuar em anos futuros (ver nota 77).
Por definição, o mapa XI contém um conjunto integrado de métodos e técnicas, visando introduzir racionalidade no processo de tomada de decisões orçamentais. Porém, o conceito de orçamento por programa não tem a devida e efectiva correspondência com o mapa XI, dado não permitir explicitar os objectivos prosseguidos, pôr em evidência as relações existentes entre os objectivos e as actividades e, por conseguinte, utilizar os recursos orçamentais com maior eficácia.
Deste tipo de orçamento ressalta, por comparação com o PIDDAC, a aderência dos atributos da unidade orçamental como programa, a correspondência a uma única classificação funcional, a desagregação da classificação económica representada pelas dotações e ou as previsões de "despesa com compensação em receita comunitária" e ainda a composição de Programas por Projectos. Contrariam, todavia, aquele critério a não expressão dos projectos no capítulo 50, embora se encontrem discriminados no mapa XI, e a ausência de correspondência com subprojectos que não possuem expressão quer no capítulo 50 quer no mapa XI (ver nota 78) .
Quanto ao processo de gestão do PIDDAC, iniciado com a emissão de orientações proferidas no "despacho de gestão do PIDDAC", é de salientar que os programas não têm sido objecto de visto pelo ministro da pasta (MEPAT) ou pelo director-geral do DPP, nem têm sequer sido objecto de visto. De facto, o SEDR tem concedido "visto de autorização de despesa" à generalidade dos programas e projectos inseridos no mapa XI, não possuindo competência para o efectuar, tal como decorre dos DL de execução orçamental. Acresce que o SEDR pode não ser a entidade competente para autorizar as despesas, designadamente tendo em conta os diplomas que estabelecem as competências em função dos montantes envolvidos e de eventuais delegações de competências produzidas ao seu abrigo.
(nota 77) De notar que a coluna intitulada "despesa total" não configura efectivamente despesa no sentido financeiro do termo mas tão-somente uma soma algébrica de realidades tão díspares como pagamentos efectuados acumulados com previsões de pagamentos, com valores orçados para o próprio ano assim como a previsão da programação financeira dos programas/projectos de anos futuros.
(nota 78) Os subprojectos embora não possam ser desenquadrados dos projectos reflectem em termos da programação e especificação a necessidade da desagregação/construção/agregação para efeitos de acompanhamento e localização do investimento.
4.3.3.2 - A programação do PIDDAC/98
Para o ano de 1998 o quadro global das fontes de financiamento do PIDDAC foi o seguinte:
O PIDDAC/98, relativamente ao PIDDAC/97, registou uma taxa de crescimento de 8,5% em termos nominais, representando cerca de 5,2% do PIB. A cobertura financeira seria assegurada em 63% por recursos nacionais (capítulo 50 do OE e OF), correspondendo os restantes 37% a FC. O FN, através do capítulo 50 do OE, contribuiria com cerca de 49% do financiamento total e o valor, sobretudo de receitas próprias de SFA, corresponderia a cerca de 14% do total do PIDDAC.
A distribuição, em termos de tipos de despesa e blocos de investimento, foi a seguinte:
A programação do PIDDAC - Tradicional (investimentos e despesas de desenvolvimento levadas a cabo directamente pela AC do Estado e SFA) situou-se junto dos 53% do total, sendo o restante afecto a apoios (ver nota 79).
A previsão global de despesas orçamentais (OE total) comparada com a previsão de despesas do capítulo 50 evidenciou que o valor deste representava, em termos globais previsionais, cerca de 5,1% do total do OE e 72% e 68,9% do total dos orçamentos dos Ministérios do Ambiente e da Ciência e da Tecnologia, respectivamente.
As despesas correntes projectadas rondavam os 12% do total do PIDDAC, enquanto, ao nível do capítulo 50, essas despesas se traduziam em cerca de 15% do total. Isto devia-se ao facto desse tipo de despesa ser assumido pela componente nacional.
A distribuição dos tipos de despesa económica pelos blocos do PIDDAC foi projectada de forma semelhante. As despesas correntes projectadas foram de cerca de 65,6 milhões de contos e de 52,8 milhões de contos, respectivamente, nos blocos Tradicional e Apoios.
Do investimento global previsto (993,5 milhões de contos), o esforço nacional ascendia a cerca de 626,3 milhões de contos, enquanto que o FC representava 37%.
No que diz respeito às fontes de financiamento, o capítulo 50 suportaria 518,9 milhões de contos (52,2%) e as OF 474,5 milhões de contos (47,8%). Assinala-se o peso global das OF-FC que atingia cerca de 37% do total. O FC que circulava pelo OE/capítulo 50 afectava 4% do global programado e referia-se aos financiamentos comunitários a aplicar pelos serviços sem autonomia financeira. O esforço mais significativo foi projectado para o capítulo 50 do OE, com cerca de 479,3 milhões de contos de FN e 39,6 milhões de contos de FC.
Numa análise do volume de investimento previsto, evidenciavam-se o MEPAT e o MADRP, com os maiores volumes financeiros envolvidos (373,1 milhões de contos e 194,3 milhões de contos), enquanto o MDN, o MNE e o MF registavam o menor volume de programação financeira, com 2,2 milhões de contos, 4,9 milhões de contos e 6,4 milhões de contos, respectivamente.
O balanceamento entre o FN e o FC previstos por ministério oscilava entre o máximo de 100% de FN (MDN e MF) e um mínimo previsto para o MEC (32,2%), o MADRP (34,0%) e o MCT (38,6%). Como é evidente, o FC previsto para estes ministérios suportaria acima dos 60% do PIDDAC desses ministérios.
A vertente da regionalização do PIDDAC tem vindo a ser tratado pelo DPP de forma evolutiva, numa tentativa de integrar as componentes do investimento na afectação regional do mesmo.
Para o ano de 1997, cumprindo o preceituado na LEOE no que se refere à localização geográfica dos projectos PIDDAC, por NUT II, foi apresentada informação relativa ao critério da localização física do projecto ou, nalguns casos, da sede da entidade responsável pela sua execução, independentemente de o seu âmbito de influência ser mais ou menos alargado, eventualmente a nível nacional. Segundo este critério, foi regionalizado cerca de 60% do PIDDAC global; deste montante, cerca de 37% dizia respeito a sistemas de incentivos ao sector produtivo e outros apoios ao investimento os quais, todavia, em bom rigor, não são susceptíveis de regionalização a priori.
Na distribuição quantitativa dos programas por r-se a região de Lisboa e Vale do Tejo, com 35%.
Por sua vez, no PIDDAC/98, foi já possível tratar e publicar cerca de 70% do PIDDAC regionalizado, associando-se os critérios de afectação geográfica, em termos do âmbito de influência, a três níveis: nacional, regional e local.
Dos projectos apresentados/inscritos no PIDDAC/98, 25% corresponde a projectos e ou subprojectos de âmbito nacional (vários concelhos/distritos), 66% de âmbito regional e apenas 9% de âmbito estritamente local.
No que diz respeito ao número de programas constantes da programação do PIDDAC/98, a sua distribuição por ministério foi a seguinte:
O número de programas do PIDDAC/98 ascendeu a 875, dos quais 33 foram inscritos ou reinscritos em 1998. Evidencia-se o MEPAT, com 174 programas, seguido do ME, com 111, e do MADRP, com 91.
Os ministérios com menor número de programas foram o MAI, com 13, o MNE, com 14, e o MCT, com 18. O número de entidades proponentes (funções de planeamento e de acompanhamento sectorial) foi de 17.
O agrupamento dos 10 maiores programas constantes do PIDDAC/98, em termos do volume de investimento previsto, evidenciou:
A maior incidência pertence ao MEPAT, com sete programas, no qual se realça a JAE, com três programas. Merecem ainda referência o IFADAP e o GCI, com dois cada. O conjunto representa 43,3% do total do PIDDAC e absorve 48,2% dos FC. Atente-se que todos estes programas se reportam a SFA ou representam transferências directas para o SPE.
As taxas de execução destes programas foram as seguintes:
Da análise da composição e distribuição (ver nota 80) do investimento por programas resultaram as seguintes frequências (absoluta e acumulada) obtidas a partir dos dados fornecidos pelo DPP (dados de execução):
Da observação do quadro e mapa que antecedem ressalta imediatamente a elevada concentração de programas no intervalo [0-1000] (753 programas, i. e. cerca de 86% do total de programas), representando os programas com dotação ajustada até 1 milhão de contos. Torna-se evidente que a mera comparação com o segundo intervalo - entre 1 e 2 milhões de contos -, representa 48 programas (cerca de 5% do total).
Verifica-se também uma elevada quantidade de programas com um valor financeiro unitário reduzido. Por outro lado, à medida que sobe o valor financeiro projectado dos programas, menor é o número de programas. No intervalo entre 0 e 1 milhão de contos, a distribuição evidenciou que dos 753 programas com valor inferior a 1 milhão de contos, 567 possuíam um valor programado igual ou inferior a 200 milhares de contos, representando cerca de 75% daquele intervalo.
Até ao valor inferior ou igual a 100 milhares de contos, o número de programas ascendia a 453, cerca de 52% da globalidade dos programas e cerca de 60% dos programas com valor inferior ou igual a 1 milhão de contos.
Desta análise concluiu-se:
A elevada concentração de programas de valor inferior ou igual a 1 milhão de contos;
A dispersão dos valores de investimento por um elevado número de programas;
A seccionação do investimento por centenas de programas;
Essa seccionação acarreta, tal como se verificou no volume de instrumentos de planeamento/programação e na quantidade de suportes a processar e integrar na fase de acompanhamento, a criação de procedimentos exaustivos, dilatados no tempo e exigentes, de controlos de gestão que não podem ser exclusivos de uma única unidade de planeamento e programação.
Desta perspectiva resulta também que se torna difícil senão irrealizável:
A compatibilização dos objectivos de tão elevado número de programas;
A articulação entre os programas sectoriais, nacionais e regionais, quer nos vectores do investimento anual quer nas previsões/programações estratégicas;
Um controlo efectivo disperso por estruturas departamentais/sectoriais com objectivos e práticas diferenciadas.
(nota 79) Reflectiam, no essencial, as despesas previstas de apoio ao investimento de outros sectores institucionais através de subsídios e transferências designadamente no âmbito de sistemas de incentivos e esquemas de colaboração com entidades exteriores à AC, como protocolos e contratos-programa, independentemente de terem ou não financiamento comunitário.
(nota 80) Os limites dos intervalos foram definidos de forma a fazer corresponder a unidade a milhares de contos.
4.3.3.3 - Plurianualidade
Um dos aspectos relevantes do PIDDAC (mapa XI) decorre da plurianualidade dos programas e dos projectos. Essa plurianualidade dos programas não é um registo dos compromissos assumidos, mas uma previsão plurianual das despesas a realizar no quadro dos projectos/programas (em curso ou novos) incluídos no quadro do orçamento.
Dos OE/PIDDAC relativos a 1997, 1998 e 1999 extraem-se os seguintes aglomerados:
Embora a variação da previsão do PIDDAC global represente cerca de -0,6% do total, são evidentes as variações das componentes de financiamento, oscilando em intervalos com amplitude elevada, com variações que indiciam uma diminuição na previsão da componente do capítulo 50 (-22,8%) e um aumento do FN na ordem dos 7,9%. As variações no PIDDAC total indiciam que o conjunto de programas em execução em 1997 foi projectado para 1998 sem o necessário cuidado, de modo a fazer reflectir os encargos e compromissos assumidos para o ano seguinte, de forma prudente e conservadora, visto que as variações não derivam do montante global, que somente regista uma variação negativa de cerca de 6 milhões de contos.
Indicia-se, assim, que a distribuição plurianual da despesa aparece apenas para efeito de inscrição no PIDDAC, não dependendo de uma programação financeira rigorosa, o que deixa antever, por um lado, a não vinculação por parte da Administração em executar aquela previsão, e por outro, uma desresponsabilização no cumprimento da calendarização indicada.
Além disso, o mapa XI, ao não incluir os projectos/programas a lançar em anos seguintes, nem aqueles que foram finalizados em anos anteriores ao ano do orçamento, evidencia que os valores plurianuais para cada programa não reflectem a totalidade da despesa efectivamente realizada e ou a realizar no seu âmbito, acabando por traduzir apenas somatórios dos valores apresentados para os projectos em curso no ano a que se refere o orçamento.
Destas limitações infere-se que o PIDDAC é entendido como uma programação quase exclusivamente anual (i. e. orçamental), o que é agravado pelas "retenções orçamentais" verificadas nos anos recentes no âmbito do capítulo 50 do OE, as quais têm vindo a relegar para um plano menor a questão da programação dos projectos.
Por outro lado, a selecção dos programas e projectos a incluir em PIDDAC é realizada, grosso modo, com base na aprovação de plafonds anuais, com quase completa autonomia das tutelas dentro desses limites; impõe-se, como é obvio, uma lógica orçamental (anual) evidenciada pelo quase nulo significado da programação plurianual, anualmente alterada de forma significativa, a que acrescem alterações frequentes na estrutura de programas e projectos, desvirtuando-se, assim, a lógica do planeamento.
Comparando programações mais dilatadas no tempo (afastamento entre os momentos de previsão e execução) conclui-se que:
Mesmo levando em linha de conta as limitações orçamentais decorrentes dos planos de convergência e de estabilidade, evidenciam-se variações das fontes de financiamento em termos de programação de investimentos só explicáveis pela ausência de indicadores fiáveis materializados numa base de compromissos e cronogramas de execução e de pagamentos;
Se generalizou a apresentação de valores para os anos futuros como um exercício com um carácter formal e de obrigatoriedade "burocrática", pois, no ano seguinte, toda a programação poderá ser completamente alterada. Esta situação é ilustrada também pela forma de elaboração de "cenários" no âmbito dos trabalhos preparatórios do PIDDAC, em que, essencialmente, são tidas em conta as dotações do(s) ano(s) anterior(es), sem influência significativa dos valores "apresentados" para o(s) ano(s) seguinte(s).
Para esta subavaliação (pelo menos nas fases iniciais) contribuiu também o facto de serem inscritos pela primeira vez em PIDDAC projectos com dimensão financeira significativa sem que os devidos estudos (prévio, de viabilidade, de análise custo-benefício e ou o anteprojecto e projecto de execução) tenham sido elaborados e, nesta medida, sem uma avaliação correcta do custo total e sem um plano de financiamento definido. Na tentativa de solucionar esta questão foram aprovadas as RCM n.os 5/94 e 1/96.
4.3.4 - Subsistema operativo do PIDDAC
O papel do DPP no processo de preparação do PIDDAC caracterizou-se pelo cariz determinante e centralizador. O processo de preparação tem início no final do 1.º semestre de cada ano, com a definição dos plafonds financeiros globais pelo CM, os quais servem de primeiro passo à AC nas definições para a preparação/planeamento do PIDDAC.
Esses plafonds têm sido definidos como uma percentagem relativa ao ano anterior acrescida de uma parcela residual que, segundo a indicação expressa na habitual circular de orientação global, poderá vir a ser posteriormente distribuída. O DPP desempenha a função receptora da informação relativa à formulação das propostas de programas/projectos a integrar no PIDDAC sectorial, mas não possui participação directa na definição global dos plafonds, de onde se infere o cariz político desta decisão.
Em geral, a circular de orientação global tem reflectido os constrangimentos supervenientes do processo de consolidação orçamental e aponta como necessidades a adequação, tão rigorosa quanto possível, dos investimentos da AC às reais necessidades do País, a efectiva capacidade de execução dos projectos de investimentos programados por parte das entidades intervenientes e a localização geográfica dos investimentos face à relevância que a sua distribuição espacial no contexto institucional e político. Dos processos anuais de preparação do PIDDAC depreendeu-se que não existiram linhas de fractura, antes se denotou um impulso no sentido do aperfeiçoamento gradual, alertando-se, ano a ano, para os aspectos cujo desempenho se revelou menos adequado.
Posteriormente a este trabalho de construção do PIDDAC anual, ocorrem alterações introduzidas quer pelos membros do Governo, em sede de compatibilização final de OE, quer durante o processo de apreciação e votação do OE na AR. Essas alterações são enviadas para o DPP para actualização do PIDDAC inicial. Nesta fase, os próprios serviços proponentes e executores desses projectos e programas desconhecem as alterações efectuadas, sendo atribuição do DPP efectuar essas comunicações.
4.3.4.1 - O planeamento orçamental
O planeamento orçamental do PIDDAC possui contornos e procedimentos idênticos aos instituídos para a preparação do OE. Neste âmbito, evidenciam-se algumas linhas de orientação nomeadamente as relativas à manutenção da elaboração do OE/98 pelo método de orçamentação por actividades - em curso e novas - e às transferências para outros subsectores do SPA, relativamente às quais deveria ser certificado que a entidade recebedora inscreveu as mesmas importâncias no seu orçamento de receita. A data de recepção das propostas de orçamento foi fixada para 18 de Agosto, devendo as mesmas ser previamente submetidas à expressa aprovação da tutela, de forma a garantir a não ultrapassagem do plafond atribuído ao respectivo ministério.
Da análise da vertente dos suportes, circuitos utilizados e organização interna do subsistema de planeamento - vertente de preparação do PIDDAC - ressaltaram as inter-relações e conexões no fluxo de informação e decisão, o papel central que o Ministro do MEPAT (actual Ministério do Planeamento) desempenhou no desenvolvimento das operações de início e continuação do processo de preparação das GOP e do PIDDAC, a multiplicidade de comunicações (com origens diversificadas sobre o mesmo objecto) desencadeadas em períodos idênticos e associados a solicitações de informações, prazos e destinatários diversos sobre a mesma realidade e ainda a existência de orientações abrangentes, nem sempre claras, sobre o processo de preparação do PIDDAC.
A correspondência entre os segmentos em presença - Orçamento e Planeamento - mostrou-se de difícil compatibilização, dada a diferença de conceitos, do quadro de referência das suas estruturas e da organização da informação.
Por outro lado, o PIDDAC possuiu uma grande autonomia em relação ao Plano, dado que, mesmo nas circunstâncias da não elaboração ou da não aprovação das GOP, foram sempre incluídas no Orçamento verbas de "Investimentos do Plano", e corresponde a uma área orçamental com mecanismos de planeamento, programação, preparação, decisão e controlo próprios, sem prejuízo da correspondente inclusão no OE e na CGE das despesas em causa.
No contexto do planeamento orçamental, o PIDDAC é entendido como um plafond a fixar no início do processo de preparação do OE anual; esse plafond é também ponderado em termos de despesa global, dado se atender ao impacto macro-económico, quer como despesa, quer como investimento ou contribuição para FBCF (multiplicador do investimento).
Do ponto de vista da orgânica do planeamento, o PIDDAC constitui um processo de preparação, negociação, decisão e acompanhamento de execução de dotações orçamentais; do ponto de vista dos organismos que inscrevem verbas em "Investimentos do Plano", o PIDDAC tem sido visto, como uma "fonte de financiamento".
4.3.4.2 - O planeamento operativo
Na perspectiva do planeamento articulado e prospectivo, o PIDDAC é um plano, uma vez que possui um âmbito temporal plurianual, deriva de uma programação de médio/longo prazo e visa adaptar a sua realização às necessidades económicas e sociais. No entanto, o PIDDAC não apresenta de forma expressa a estratégia seguida, antes se informa de objectivos definidos noutros documentos, concretizadores da visão táctica em cada momento. Foram detectadas ainda abordagens diversas aos níveis nacional, sectorial e regional. A organização, articulação e âmbitos de actuação demonstram, através dos outputs criados (planos e programações), que o terceiro nível é o mais próximo da realidade e o actuante adjacente das intervenções transversais, baseando-se em diagnósticos e propostas elaboradas a esse nível.
Estas evidenciaram carência de integração ao mais elevado nível, dado que as intervenções e planos nacionais não integram as contribuições dos diversos sectores que a nível regional contribuem para a viabilização das estratégias. Identifica-se, nesta perspectiva, a ausência de um estrutura supraministerial que proceda a sínteses da actividade de planeamento, reflexiva das avaliações e integradora das diversas visões estratégicas.
Pelos motivos envolventes da questão europeia, em geral, e, em especial, quanto à redução do défice orçamental e diminuição de despesa pública, o Governo pretendeu imprimir maior selectividade às acções contidas no PIDDAC, quer no respeitante aos projectos de investimento quer no tocante à natureza das despesas consideradas. A esta preocupação acrescia a de potenciar a absorção dos fundos comunitários como receita do OE, a qual deveria constituir uma prioridade na gestão dos organismos executores de programas operacionais do QCA II.
Neste sentido, a RCM, n.° 1/96 (ver nota 81) , de 6 de Janeiro, determinou novas orientações estratégicas e procedimentais na preparação do PIDDAC para 1996, utilizando critérios selectivos de notação e de índole processual sobre projectos novos, em curso e co-financiados:
Em termos conceptuais, preconizava o respeito pelo conceito de projecto de investimento, evitando as agregações de projectos ou a inscrição de componentes de despesa como projectos; nas situações em que tal não fosse exequível, deveria recorrer-se ao conceito de subprojecto, desagregando o investimento, indicando as respectivas fontes de financiamento e a localização; no que se refere aos projectos co-financiados, deveria, na medida do possível, estabelecer-se a compatibilização dos projectos inscritos no PIDDAC com as respectivas candidaturas dos programas operacionais do QCA II.
Em termos da elegibilidade da despesa, apenas deveriam ser consideradas despesas de investimento e ou de desenvolvimento e deveriam ser progressivamente eliminadas as rubricas relativas a custos com pessoal, com material de transporte e encargos financeiros que não resultassem da concessão de sistemas de incentivos ao investimento privado.
(nota 81) Diário da República, 1.ª série-B, n.º 5.
4.3.5 - Acompanhamento
Na Lei Orçamental de 1998, salientam-se, no que respeita ao PIDDAC, algumas disposições sobre acompanhamento, nomeadamente a obrigatoriedade de reporte, ao Ministério das Finanças, de balancetes trimestrais de execução orçamental e, aos órgãos de planeamento competentes, dos elementos tidos por necessários à avaliação da execução das despesas incluídas no PIDDAC que alegadamente permitiriam avaliar a respectiva gestão orçamental e de execução dos programas.
Por outro lado, o n.º 7 do artigo 7.º do DLEO/98 consignou que, tendo em vista o acompanhamento da execução material e financeira do PIDDAC, os organismos responsáveis pela sua gestão, a nível de ministério ou de departamento equiparado, ou as entidades que têm a cargo a execução de projectos deveriam fornecer ao DPP toda a informação que para o efeito fosse solicitada.
No âmbito das alterações orçamentais, autorizadas pela própria lei do OE, evidenciou-se a autorização expressa na transferência de verbas dos programas inscritos no capítulo 50 de vários ministérios quando respeitassem a despesas relativas à contrapartida nacional.
Ainda no âmbito dos programas com co-financiamento comunitário e com o objectivo de assegurar a sua continuidade, ficou o Governo autorizado a transferir para o Orçamento de 1998, para programas de idêntico conteúdo, os saldos das dotações constantes do Orçamento do ano económico anterior, o que vem de algum modo perverter a cláusula de retenção, dada a possibilidade de reaproveitar as programações anteriores.
Por seu lado, o artigo 6.º da referida lei autorizou transferências de recursos públicos integrados nos Investimentos do Plano para o SPE, num montante de 33,225 milhões de contos.
Apesar de o PIDDAC ser um programa de investimento global e plurianual da AP, verifica-se que o mesmo não inclui a totalidade dos projectos a lançar nos anos seguintes, nem aqueles que foram concluídos em anos anteriores.
O PIDDAC deveria evidenciar a sua compatibilização com as GOP, dada a inexistência de informação agregada que abranja o conjunto de despesas de investimento do sector público de natureza plurianual.
As normas necessárias à execução da Lei do Orçamento, foram aprovadas através do DL n.º 107/98, de 24 de Abril, evidenciando-se nelas algumas linhas de força no contexto de apreciação do PIDDAC, como seja a obrigatoriedade (artigo 6.º - "Contratação plurianual de despesas") de os contratos celebrados pelos serviços e organismos que envolvessem despesas em mais de um ano económico apresentarem o escalonamento plurianual de encargos associados ao respectivo enquadramento orçamental e de os que fossem suportados em conta de verbas inscritas nos "Investimentos do Plano" conterem também a indicação do projecto a que respeitassem.
A DGO, através da circular, série A, n.º 1257, emitiu para todos os serviços do Estado as normas de Controlo da Execução do OE para 1998, nas quais se evidencia que o controlo orçamental continuou a ser exercido por actividades e que, na utilização das dotações orçamentais, os contratos celebrados que envolvessem encargos em mais de um ano económico deveriam indicar um escalonamento plurianual, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 11.º do DL n.º 55/95, de 29 de Março, e os que fossem suportados por "Investimentos do Plano" deveriam indicar também o projecto a que respeitavam. Relativamente à informação a prestar pelos fundos e serviços autónomos (artigo 31.º do DL n.º 107/98, de 24 de Abril), acerca da execução dos programas incluídos no PIDDAC, deveria ser enviada à 14.ª Delegação, trimestralmente, nos 15 dias subsequentes ao período a que respeitam, os quadros VII e VIII anexos àquela circular.
O nível do acompanhamento orçamental efectuado quer pelos serviços executores quer pela DGO evidenciou, globalmente, qualidade e diligência, demonstrando um desempenho positivo. O controlo interno do sistema orçamental revelou-se adequado na perspectiva da gestão orçamental do capítulo 50, incluindo o conjunto de procedimentos que presidiram à preparação e à execução orçamental.
Nesta óptica, a determinação do volume global das despesas e a distribuição dos plafonds entre as necessidades concorrentes a satisfazer revelaram dificuldades em respeitar os limites orçamentais impostos. A este propósito, as alterações efectuadas durante o exercício económico evidenciaram a introdução de programas não aprovados pela AR e alterações derivadas das reprogramações que de algum modo desvirtuam a programação global do PIDDAC.
No que respeita à disciplina orçamental, as preocupações restringiram-se à não ultrapassagem dos plafonds de despesas fixadas para cada departamento ministerial, notando-se que a flexibilidade de gestão foi por vezes utilizada, não como critério e prática de procura que as operações se desenvolvessem em condições óptimas de eficácia e de eficiência, mas como prática de transferência de dotações interprogramas, baseadas em prioridades tácticas ou evidenciando uma programação ineficiente.
A nível sectorial, é aos serviços sectoriais de planeamento que cabe acompanhar a realização dos investimentos e medidas de política sectorial, acompanhando a execução do PIDDAC no âmbito de cada ministério. Por sua vez o DL n.º 4/95, de 17 de Janeiro, atribuiu ao DPP as tarefas de proceder ao acompanhamento da execução financeira e física dos programas e projectos da AC, designadamente do PIDDAC (ver nota 82). Alguns princípios norteadores da gestão dos programas, evidenciam a quase integral responsabilização pela flexibilidade da gestão de cada programa. Faculta-se às entidades executoras, dentro dos limites orçamentais, o conjunto de instrumentos de gestão que se traduzem, na prática, na autonomia executiva e administrativa desses programas.
Cada programa, embora possuindo a enumeração dos projectos e das dotações que lhe estão adstritas, revela-se como um mero exercício de programação, o qual, durante a execução, será ou não seguido em função das condicionantes globais das actividades programadas, sua temporalização e concretização.
Da análise efectuada resultaram ilações no que respeita aos sistemas de informação globalmente considerados. Em particular, a base de dados do DPP assegura a confiança indispensável à utilização da informação, tendo em conta o seu papel no exercício das competências de acompanhamento e controlo de execução do PIDDAC e faculta análises nas diferentes vertentes de realização, mas carece de integração quanto aos compromissos e contratos das entidades executoras de PIDDAC, estando ausentes a interconexão com as bases de dados da DGO, DGDR e DGT e a implementação de rotinas de introdução de dados de execução/acompanhamento.
(nota 82) Cf. o artigo 2.º, alínea f), e artigo 7.º, alínea d), do citado diploma.
4.3.6 - Execução ao nível dos ministérios
Em 1998, a execução global dos ministérios foi analisada, em particular, na perspectiva das programações e execuções de dois ministérios, que possuem o capítulo 50 como principal fonte de financiamento do seu orçamento - o MA e o MCT.
4.3.6.1 - Execução do Ministério do Ambiente
A despesa prevista para o MA foi de 49,1 milhões de contos, o que representava 0,3% do PIB e 0,7% da despesa da AC.
O PIDDAC - Apoios, integralmente suportado pelo capítulo 50 do OE, tinha um peso de 14,3%. Os financiamentos comunitários possuíam uma previsão de 6,7 milhões de contos, ou seja, cerca de 21% do total.
No que diz respeito à execução dos programas do ministério, evidenciou-se:
Os programas mais significativos do PIDDAC - Ambiente foram a rede nacional de áreas protegidas, com 12,4%, construção e reabilitação de infra-estruturas hidráulicas, com 14,4%, e, protecção, conservação e valorização do domínio público hídrico, com 24,9% do total do ministério. Em termos de taxa de execução, esses programas obtiveram, respectivamente, os indicadores de 51,3%, 79,6% e 94,5%, relativamente ao previsto. A execução global destes programas ascendeu a cerca de 10,235 milhões de contos, de um total de 20,434 milhões de contos previstos no PIDDAC inicial. Fruto das alterações e reprogramações aquele montante situou-se nos 13,587 milhões de contos.
No que diz respeito aos maiores desvios de execução salientam-se:
Alterações à programação inicial do PIDDAC/98 do MA:
Estes programas apresentam variações/reprogramações financeiras superiores a 10%, existindo programas que na sua execução apresentam desvios na ordem dos 100% e superior, só admissíveis por uma inadequação de programação e planeamento. De evidenciar que o quadro supra expressa em simultâneo baixas taxas globais de execução, embora tenham ocorrido reprogramações de vulto na execução financeira.
Taxas de execução:
Evidenciaram-se quatro programas cuja taxa de execução se revelou inferir aos 50%:
No entanto, a taxa global de execução do ministério situou-se nos 74,2% do total previsto.
Inscrição de novos programas:
Por último, refere-se ainda a inscrição de dois novos Programas durante a execução do PIDDAC, acções no domínio da qualificação ambiental, com 12,5 milhões de contos, e recolha de informação para gestão da qualidade do ar e informação ao público, com 48,6 milhões de contos, que, todavia, não possuem qualquer execução.
4.3.6.2 - Despesa do Ministério da Ciência e da Tecnologia
A despesa prevista para o MCT foi de 34,6 milhões de contos, o que representa 0,2% do PIB e 0,5% da despesa da AC. A programação do PIDDAC/98 para este Ministério registou os seguintes valores:
O PIDDAC - Apoios representou 99% do total programado. Por sua vez, o FN representou 49,7%, sendo 50,3%, respeitantes a FC, destinados aos FSA do ministério.
No que respeita à execução do PIDDAC, ao nível dos programas, os maiores programas em termos de volume financeiro foram:
Evidenciou-se o Programa PRAXIS XXI, com um volume global de 77,9% do total do Ministério, representando uma dotação ajustada de 23,183 milhões de contos. Seguia-se o Programa Cooperação Internacional em Ciência e Tecnologia que representava 9,9% do total, com 3,018 milhões de contos de dotação ajustada.
Desvios de execução:
O maior desvio de execução verificou-se no Programa Reforço da Infra-Estrutura Geral do Ministério que, apesar de ter sido inscrito durante a execução do PIDDAC, atingiu somente uma taxa de execução de 27,9%.
A taxa global de execução do PIDDAC do Ministério cifrou-se em 99,4%;
Verificou-se também a inscrição de dois novos programas, tendo um obtido uma taxa de execução de 100% e o outro de 27,9%.
Verificaram-se diversas variações orçamentais no âmbito do capítulo 50, sintetizadas do seguinte modo:
4.4 - Programa do PIDDAC - "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário"
4.4.1 - Enquadramento
A auditoria desenvolveu-se junto das entidades responsáveis pela gestão e execução do Programa - as Direcções Regionais de Educação - e, bem assim, das entidades que a nível central têm atribuições de planeamento, coordenação e programação no âmbito do Programa.
Dados os requisitos de natureza técnica e a envolvente multifacetada do âmbito da auditoria, o trabalho foi desenvolvido por uma equipa multidisciplinar constituída por auditores de formação financeira e jurídica, assessorados por um especialista da área de engenharia civil.
De acordo com os objectivos estratégicos da auditoria, enquadrou-se a análise do Programa em termos das macro-referências dos Programas do Governo e das GOP, no período de 1990 a 1998, verificando-se ainda a existência de eventuais conexões e inter-relações entre as GOP e o PIDDAC anual, bem como a verificação dos sistemas de gestão, acompanhamento e controlo na perspectiva da concepção, organização e eficácia do Programa.
Em síntese, foram estabelecidos os objectivos operacionais que visavam a identificação dos sistemas de gestão e de informação, a caracterização do Programa PIDDAC, a definição da arquitectura da hierarquia decisional como instrumento da política pública sectorial ou de concretização das GOP, a monitorização das vertentes orçamentais, de programação e de execução, a análise do funcionamento dos suportes lógicos administrativo-financeiros do Programa, a análise da legalidade e regularidade financeira, o exame técnico, no âmbito da especialidade de engenharia civil, da amostra seleccionada de empreitadas das escolas, a aferição dos processos de controlo e a verificação da utilidade instrumental dos resultados, com vista aos ajustamentos ou reorientações programáticas pelos responsáveis.
Procedeu-se à avaliação dinâmica da eficiência operacional das DRE, através da análise do seguinte conjunto de variáveis e indicadores:
Análise e aferição da subordinação do planeamento operacional ao estratégico;
Análise dos procedimentos e das medidas de controlo interno adequadas à execução dos empreendimentos do Programa;
População escolar dos ensinos básico e secundário, pessoal docente e escolas da rede pública, no período de 1998-1999;
Novos empreendimentos escolares a entrar em funcionamento em 1999-2000;
Empreendimentos realizados em 1997, 1998 e 1999 e respectivos contratos adicionais e empreendimentos com contratos adicionais realizados em 1997, 1998 e 1999;
Custos do metro quadrado de construção, de edifícios e de arranjos exteriores;
Empreendimentos adjudicados, concluídos e desvios apurados, entre 1990 e 1998;
Evolução da realização financeira, entre 1990 e 1998;
Testes de conformidade e substantivos aos processos relativos aos trabalhos a mais dos empreendimentos (população) realizados no período de 1997, 1998 e parte de 1999. Para este efeito, seleccionou-se uma amostra de 32 empreendimentos com maior valor em trabalhos a mais, ao nível de cada DRE.
4.4.2 - Breve caracterização do Programa
O Programa corporiza uma intenção simples, ao pretender dotar, quantitativa e qualitativamente, as cinco regiões do País de instalações escolares necessárias para os ensinos básico e secundário.
O núcleo essencial desse interesse é a necessidade de garantir a existência de condições capazes para um normal arranque do ano escolar. Neste sentido, as DRE desenvolveram esforços para o cumprimento dos prazos de entrada em funcionamento dos empreendimentos escolares previstos, sejam criações, ampliações ou substituições. A finalidade essencial é o acolhimento dos alunos nas datas superiormente fixadas e a resolução atempada dos processos conducentes à colocação de pessoal docente e não docente.
O sucesso desta estratégia depende, em grande medida, da adopção prévia de medidas quantificadas, temporizadas e com adequado planeamento financeiro. O exame revelou que:
Ao nível das GOP, assumiu-se um conjunto de intenções genéricas, não quantificadas, não temporizadas e sem programação financeira;
O mapa XI do OE enumerou os projectos e as dotações que lhe estavam adstritos e, neste sentido, revelou-se apenas como um exercício de programação.
O Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" tem como finalidade a construção de novas escolas, pavilhões desportivos e ampliação de escolas já existentes, com vista a proporcionar a toda a população escolar dos dois graus de ensino - básico e secundário - a utilização dos recursos físicos escolares em condições de igualdade no acesso a uma educação de qualidade.
Os objectivos do Programa são de índole eminentemente financeira, formalizados ao nível do mapa XI do OE, não sendo visíveis marcas de ordenação e programação temporal, física e financeira suportadas em planos elaborados quer a nível dos serviços centrais do ME quer a nível das DRE.
4.4.2.1 - Execução financeira
4.4.2.1.1 - Global
No período de 1990 a 1998 a dotação inicial do Programa foi de 153 841 684 contos, observando-se uma redução de 7 078 022 contos (cláusula de reserva) e um reforço de 12 371 366 contos, o que originou uma dotação ajustada de 159 135 028 contos. Deste valor foram utilizados 147 118 821 contos, a que corresponde uma taxa de realização global nacional de 92,45%.
4.4.2.1.2 - Por Direcção Regional de Educação (DRE)
De notar que a DREN executou 37,4% dos recursos financeiros utilizados pelo Programa, no período de 1990 a 1998. Para este resultado contribuiu o facto de ter as maiores dotação inicial e reforços no referido período, o que permitiu uma maior despesa realizada face à prevista inicialmente.
A taxa de realização do Programa no período analisado foi de 92%, variando entre o mínimo de 89%, para a DRE Alentejo, e o máximo de 97%, para a DRE Algarve.
4.4.3 - Sistema global de gestão
4.4.3.1 - Introdução
Sendo o sistema um conjunto de elementos em interacção, pressupõe a existência de vários níveis de gestão com funções diferenciadas.
Estamos, pois, neste caso, perante um sistema descentralizado que funciona através da hierarquia de níveis de decisão, com competências definidas em cada nível, estando as decisões das DRE submetidas a critérios definidos pelo Ministério da Educação.
Para efeitos de diagnóstico do sistema global de gestão, no que respeita a fragilidades e constrangimentos que importa minorar, a análise, em síntese, centrou-se em cinco áreas-chave. A saber:
Económico-financeira;
Pessoal;
Concepção de projectos;
Planeamento;
Patrimonial.
4.4.3.2 - Área económico-financeira
Nesta área foi possível detectar, ao nível da auditoria, o seguinte conjunto de fragilidades e constrangimentos:
a) As DRE, como entidades executoras e dentro dos limites da dotação orçamental, dispõem do conjunto de instrumentos de gestão que se traduzem, na prática, na autonomia executiva e administrativa do Programa em análise.
No mapa XI do OE estiveram inscritos até ao ano de 1996, inclusive, empreendimentos (projectos) que deveriam ter execução nesse ano económico. Considera-se o termo "deveriam", uma vez que factores externos às DRE podiam originar que os empreendimentos não fossem lançados no ano em questão, face:
Aos atrasos causados, por parte das autarquias, na disponibilização atempada dos terrenos;
Às reduções das verbas do PIDDAC disponíveis no início do ano por força da cláusula de reserva.
b)A partir de 1997, inclusive, o Programa teve, aquando da sua aprovação no Parlamento, apenas um projecto, com a mesma designação. No ano de 1998 a Assembleia da República inscreveu na DREN, autonomamente, mais três projectos EB 2,3 da Madalena, EB 2,3 de Serzedo e o Pavilhão Desportivo da EB 1,2,3 de Pinheiro da Bemposta - alterando a prática iniciada em 1997 de inscrever apenas um projecto com a mesma designação.
O Programa, possuindo embora a enumeração dos projectos e das dotações que lhe estavam adstritas (até 1996 inclusive), revelou-se como um mero exercício de programação, sendo ou não seguido durante a execução em função das condicionantes globais das actividades programadas.
c) O facto de um projecto estar inscrito em PIDDAC, num determinado ano, não quer dizer, só por si, que o empreendimento se inicie e conclua nesse ano.
Aquando da elaboração da proposta de PIDDAC, as DRE consideram a existência de dois tipos de projectos:
Os projectos novos (que se inscrevem pela primeira vez);
Os projectos transitados [que já estavam inscritos no (ou nos) PIDDAC anterior (ou anteriores)] quer tenham ou não tido execução.
A prática de programação revela que as DRE inscrevem em PIDDAC um determinado número de projectos, sabendo, à partida, que nem todos se concretizarão nesse ano. É uma estratégia de overbooking que protege as DRE de uma baixa execução, por motivos que lhes são alheios, nomeadamente falta de disponibilização de terrenos. Alguns projectos são inscritos com uma pequena verba apenas para "abrir a inscrição em PIDDAC". Esta estratégia permite que um projecto previsto e que não pode ser lançado, transfira a sua dotação para outro inscrito com reduzido valor.
Não é de estranhar, portanto, a descaracterização sucessiva das programações apresentadas pelos Governos à AR e por esta aprovadas em sede de OE.
d) Outro aspecto crítico relativo à gestão relaciona-se com a plurianualidade dos programas e dos projectos.
O mapa XI do OE explicitou até 1996, inclusive, a despesa dos projectos, com indicação ainda de valores para o ano n (ano do orçamento).
Contudo, a plurianualidade que apresentou foi em relação ao registo dos projectos e das dotações aprovadas, ou seja, foi uma previsão efectuada pelas DRE das despesas a realizar no quadro dos projectos (em curso ou novos) incluídos em PIDDAC no quadro do orçamento.
Verifica-se, assim, que a distribuição plurianual da despesa dos projectos apareceu apenas para efeito de inscrição no PIDDAC, mas não dependeu de uma programação financeira rigorosa, porque as DRE não dispõem de contabilidade ao nível de cada projecto e, consequentemente, não efectuam o apuramento dos custos reais já realizados nem o registo dos compromissos assumidos.
e) A utilização de indicadores dos custos do metro quadrado de construção dos edifícios e dos arranjos exteriores dos empreendimentos escolares insere-se numa lógica de planeamento e gestão que deve apoiar a actividade das administrações no cumprimento dos princípios da economicidade e do rigor na gestão do dinheiros públicos. A análise deste tipo de indicadores pode permitir, especificamente, a identificação de disfunções de eficiência no que respeita às construções escolares.
f) Outro aspecto relevante diz respeito ao custo das aquisições e expropriações, o qual deverá originar um cálculo diferenciado de indicadores de custo do metro quadrado, como se evidencia:
Custo do metro quadrado da construção (sem incluir os custos das aquisições e expropriações);
Custo do metro quadrado dos edifícios e dos arranjos exteriores (incluindo o custo total da construção, das aquisições e expropriações);
Custo do metro quadrado das expropriações e aquisições (referentes apenas às despesas realizadas na disponibilização de terrenos necessários à realização das obras).
Desta forma poderão vir a ser definidas áreas de custos em função do grau de dificuldade da construção e da obtenção dos terrenos, contribuindo para uma melhor orientação e rigor da programação e gestão dos investimentos do Estado.
Por outro lado, acresce ainda a vantagem de o dono da obra passar a estar na posse de valores de referência do custo de metro quadrado de construção, de edifícios e de arranjos exteriores, por grau de dificuldade de execução dos empreendimentos, podendo contribuir desta forma para aperfeiçoar a avaliação das propostas dos empreiteiros na fase de concurso.
g) A este conjunto de fragilidades e constrangimentos não podemos deixar de acrescentar a inexistência de uma verdadeira gestão económico-financeira, ao nível dos empreendimentos (projectos), nas DRE, face à inexistência de contabilidade analítica, com a consequente impossibilidade de explorar todas as suas consequências e potencialidades. Por estranho que pareça, as DRE não conhecem os custos reais ao nível de cada empreendimento (projecto).
4.4.3.3 - Área de pessoal técnico
As exigências ao nível de fiscalização das empreitadas de construção das escolas são absolutamente indispensáveis, uma vez que as obras se desenvolvem a um ritmo acelerado para que a conclusão da 1.ª fase tenha lugar antes do início do ano escolar e as empreitadas por série de preços requerem o acompanhamento diário dos trabalhos, para se proceder ao controlo da qualidade e medição dos trabalhos que ficam por vezes encobertos ou inacessíveis.
Face às exigências assinaladas salientam-se, em particular, os seguintes constrangimentos:
a) O número dos efectivos técnicos geridos constitui um travão face às limitações dos quadros técnicos dos empreendimentos, havendo, sobretudo ao nível das DRE do Norte, do Centro, do Alentejo e do Algarve, uma situação geral deficitária de engenheiros e fiscais para desempenhar em regime de tempo inteiro as funções que competem à fiscalização. Por esse motivo, os agentes de fiscalização são também envolvidos em actividades de manutenção e elaboração de projectos;
b) As DRE não dispõem de normas internas de procedimentos (NIP) ao nível do acompanhamento dos empreendimentos.
4.4.3.4 - Área de concepção de projectos
a) Os novos edifícios escolares são construídos, na sua maioria, a partir de projectos tipo, concebidos pela DGAE (ex-DEGRE).
A inovação pedagógica que tem acontecido nos últimos anos exigiu, como é natural, resposta da parte física das instalações e da adequação dos equipamentos disponíveis. Em alguns casos os projectos exigem adaptações logo na fase de construção dos edifícios, havendo que introduzir normativos inovadores nos projectos e alterações qualitativas nos edifícios.
A Lei Orgânica de 1993 (DL n.º 141/93, de 26 de Abril) extinguiu a Divisão de Projectos prevista na anterior Lei Orgânica das DRE (DL n.º 361/89, de 18 de Outubro).
As limitações de quadros técnicos ao nível de arquitectos (DRE do Norte, do Centro, do Alentejo e do Algarve) e a falta de uma divisão de projectos tornam ainda mais difícil a exigência de projectos de qualidade. Por outro lado, há necessidade de maior intervenção das DRE a nível do estudo e concepção dos projectos em termos arquitectónicos e a nível de factores como a cultura local, a envolvente ambiental, o clima e os materiais utilizados.
O projecto de qualquer obra de engenharia constitui peça chave para a garantia de sucesso de todo o processo de construção. Em particular no projecto de escola, a deficiente avaliação das condições naturais da região para implantação da obra, nomeadamente no que se refere às condições topográficas, de fundação e à natureza dos terrenos, à existência de obstáculos a ultrapassar ou de bens a preservar e ao regime hidrológico local, é motivo que leva a custos acrescidos e a dificuldades no cumprimento dos prazos contratuais.
O projecto inclui diversas fases as quais correspondem a diferentes níveis de desenvolvimento das soluções.
Pondo de parte as fases iniciais, programa preliminar e programa base, há a destacar o estudo prévio, o projecto base, também designado de anteprojecto, e o projecto de execução. Muitas vezes a fase de anteprojecto é assimilada pela seguinte, o que permite diminuir o período de tempo necessário para a conclusão do projecto de execução. Nestes casos o projecto, designação simples do projecto de execução, deve aglutinar os elementos próprios de cada uma destas duas fases.
O estudo prévio tem como principal objectivo a avaliação das diferentes soluções que satisfaçam as condições estabelecidas à partida pelo dono da obra. Para além de outros elementos, o estudo prévio deve conter os seguintes: dimensionamento aproximado, características principais dos elementos fundamentais da obra e estimativa do custo da obra.
b) O actual estatuto orgânico da DGAE (DL n.º 122/99, de 19 de Abril) estabelece, entre outras, as competências para, no âmbito dos recursos físicos, promover a inovação e a qualidade das instalações escolares, em articulação com os serviços centrais, regionais e autarquias. Este serviço já propôs o abandono quanto antes do recurso a projectos-tipo repetitivos e de menor qualidade funcional e construtiva, privilegiando e promovendo a adequada integração das escolas na região em que se inserem, de acordo com as exigências construtivas e climáticas próprias dos locais onde serão edificadas, garantindo uma boa adaptação do projecto ao terreno, o qual deve ser escolhido de acordo com critérios técnicos.
A DGAE intervém, também, de acordo com as suas competências, em edifícios escolares classificados e em construções escolares com projecto especial e investiga aspectos referentes a edifícios escolares, tendo em vista a inovação e normalização de tipologias, elaborando, pelos seus próprios meios ou com recurso ao exterior, projectos especiais.
4.4.3.5 - Área de planeamento
O planeamento da concepção e da construção escolar insere-se num quadro de gestão em que as decisões de investimento e de financiamento são interdependentes e não devem ser tomadas isoladamente.
As dificuldades apresentadas para o exercício de planeamento, ao nível das DRE, são as seguintes:
Escolha pouco selectiva dos terrenos indicados pelos municípios;
Falta de levantamentos topográficos atempados dos terrenos;
Falta de reconhecimentos geológicos e geotécnicos dos terrenos existentes;
Projectos de execução pouco rigorosos e deficientemente medidos.
Estas dificuldades resultam em grande parte da pressão política e social exercida sobre as DRE no sentido de que, uma vez aprovado o projecto da escola em sede PIDDAC desse ano, fique em condições de entrar em funcionamento no ano escolar seguinte (1.ª fase em Agosto e 2.ª fase em Março).
A realização de adequado planeamento pressupõe a existência de estruturas de coordenação e acompanhamento técnico a nível das DRE, organizadas em função das suas competências e responsabilidades.
É fundamental, no âmbito das DRE, a realização de estudos aprofundados e rigorosos com vista ao planeamento da rede escolar. Desta forma é possível conhecer as necessidades dos recursos físicos do sistema e a grandeza dos investimentos a concretizar no parque escolar de cada DRE, cujo ritmo de execução pode sempre ser controlado.
Nesta conformidade, com uma distância no mínimo de dois anos, devia ser dado início à preparação de um "plano de intervenção no parque escolar" (plano de médio prazo), apoiado em estudos de carta escolar e levantamentos de necessidades em cada região, que deveria ser ajustado periodicamente em função das prioridades que fossem identificadas e da capacidade de realização.
É importante que este trabalho seja desenvolvido ao nível de uma subunidade orgânica de planeamento, em cada DRE, que garanta a articulação permanente entre os diversos serviços, com vista à realização de um trabalho integrado e coerente.
4.4.3.6 - Área patrimonial
Trata-se de uma área em que não existe qualquer espécie de gestão ao nível das DRE.
Em matéria de edifícios escolares, a gestão está centralizada na Direcção-Geral do Património e cinge-se aos limites de mero inventário.
Perante o actual cenário, torna-se indispensável introduzir, ao nível de cada DRE, uma nova cultura que coloque esta área sob uma verdadeira gestão patrimonial. A gestão deve comportar um conjunto de procedimentos fundamentais, nomeadamente, um inventário actualizado do parque escolar, a elaboração de fichas com a história das escolas, incluindo indicadores económicos, tais como custo previsto e custo efectivo das obras, os investimentos realizados em equipamentos e os investimentos realizados ao nível da recuperação do edifício e ou arranjos exteriores.
4.4.3.7 - Plano de actividades e relatórios de actividades
Os planos de actividades (PA) e os relatórios de actividades (RA) são documentos fundamentais que devem produzir informação compreensível e útil para os decisores e ou quaisquer entidades que necessitem de indicadores sobre os progressos ou a obtenção de resultados de uma determinada actividade.
Os PA apresentados pelas DRE fixam, de uma forma genérica, objectivos de gestão e planeamento ao nível das construções escolares que não são cobertos por acções devidamente quantificadas nem calendarizadas. Temos, assim, o estabelecimento de intenções reduzidas nas suas ambições.
Os PA deviam descrever os investimentos previstos e discriminá-los por tipo de investimento [por exemplo, investimento em novas construções (criações), ampliações, substituições ou pavilhões desportivos]. Estas descrições deviam registar o resultado final das discussões e negociações entre os gestores das DRE e a tutela. Desta forma assegura-se não só que todos estão envolvidos na implementação do plano como compreendem as suas limitações e eventuais insucessos.
A validade dos elementos incluídos nos RA fica inegavelmente diminuída desde que não possa ser comparada com PA devidamente elaborados.
Apenas cumpriram as funções essenciais de avaliar resultados e apurar e determinar as causas dos desvios, os RA da DRE do Norte, de 1997 (avaliação intercalar), e da DRE do Algarve, de 1993 a 1998. No entanto, nenhum dos RA foi aprovado pela tutela.
4.4.4 - Indicadores de avaliação da situação do Programa a nível nacional
4.4.4.1 - Introdução
Os indicadores apresentados seguidamente baseiam-se no estudo desenvolvido no que respeita aos empreendimentos escolares ao nível das cinco DRE. A análise espacial do apuramento de valores permite, especificamente, a identificação e comparação de disfunções de eficiência - ao nível das cinco DRE - que deverão ser analisadas na sua génese, de forma a incorporarem o quadro nacional e regional de preocupações e de aspectos a melhorar no funcionamento destas organizações.
4.4.4.2 - Metodologia
Na avaliação global dos resultados foram considerados os elementos alcançados durante o trabalho técnico da auditoria para as cinco DRE e procedeu-se aos seguintes apuramentos:
Valores máximo, média e desvio padrão para os custos com trabalhos a mais e o custo do metro quadrado de construção, de edifícios e de arranjos exteriores;
Custo total despendido em trabalhos a mais para um período de três anos (1997-1998 e parte de 1999);
Principais atrasos na conclusão dos empreendimentos entre 1990 e 1998;
Número total de empreendimentos adjudicados e concluídos entre 1990 e 1998;
Nível da população escolar e do parque escolar, número total de alunos, de professores e de escolas da rede pública existentes em 1998.
4.4.4.3 - Custo dos trabalhos a mais, por empreendimento
Para efeito da presente análise consideraram-se apenas os empreendimentos com valor superior a 50 000 contos. A análise foi desenvolvida considerando os valores incluídos nos mapas de empreendimentos com termos adicionais realizados em 1997-1998 e parte de 1999, ao nível das cinco DRE.
O custo máximo, a nível nacional, em trabalhos a mais, verificou-se no empreendimento de EB 2,3 Loriga, da DREC - 211 256 000$ (47% do valor de adjudicação). Outros custos significativos foram observados na ES Alto de Santa Catarina, da DREL - 151 420 775$ (18% do valor de adjudicação) e EB 2,3 Miragaia, da DREN - 136 864 080$ (14% do valor de adjudicação).
4.4.4.4 - Custo do metro quadrado de construção dos edifícios, por empreendimento
A análise foi desenvolvida considerando os empreendimentos incluídos nos mapas de custos de construção, com todos os campos de informação preenchidos.
O custo máximo de construção de edifícios, a nível nacional, verificou-se no empreendimento EB 2,3 Vila Boim, da DRE Alentejo (117 contos/metro quadrado). Outros custos significativos foram observados na EB 2,3 Vasco da Gama-Expo 98, da DREL (115 contos/metro quadrado) e na EB 2,3 Miragaia, da DREN (98 contos/metro quadrado).
4.4.4.5 - Custo do metro quadrado de construção dos arranjos exteriores, por empreendimento
A análise foi desenvolvida considerando os valores incluídos nos mapas de custos de construção.
O custo máximo do metro quadrado de construção de arranjos exteriores, a nível nacional, atingiu o valor de 75 048$. Este valor verificou-se no empreendimento da EB 2,3 Miragaia, da DREN, situando-se em seis vezes o custo médio nacional.
4.4.4.6 - Desvios em relação à programação financeira
A análise foi desenvolvida considerando o total dos valores de adjudicação e de trabalhos a mais, de cada DRE. Os valores foram apurados através dos mapas de empreendimentos com termos adicionais realizados em 1997, 1998 e 1999.
Em três anos, 1997, 1998 e 1999, foram pagos 4 422 455 013$ de trabalhos a mais nas cinco DRE. O dispêndio máximo absoluto verificou-se na DREC.
4.4.4.7 - Principais atrasos na conclusão dos empreendimentos
A análise foi desenvolvida considerando os empreendimentos incluídos nos mapas de obras adjudicadas, concluídas e desvios apurados (1990-1998).
O máximo dos atrasos foi verificado no empreendimento EB 2,3 de Casal de Cambra (18 meses), da DREL. Seguem-se a EP de Joane (16 meses), da DREN, a EB 2,3 de Fornos de Algodres e a EB 2,3 de Sever do Vouga, ambas da DREC, com aproximadamente 16 meses de atraso.
4.4.4.8 - Número total de empreendimentos concluídos, por DRE, entre 1990 e 1998
A análise de valores considerou os empreendimentos adjudicados e concluídos, ao nível das cinco DRE, em que estas foram "dono de obra". Os valores foram obtidos através do mapa de obras adjudicadas, concluídas e desvios apurados (1990-1998), apresentados por cada DRE.
O mais elevado número de empreendimentos concluídos verificou-se na DRE do Centro.
4.4.4.9 - Distribuição da população escolar, de docentes e escolas da rede pública, em 1998-1999
O apuramento de valores considerou os elementos constantes dos mapas da população escolar, número de docentes e escolas da rede pública, elaborados e apresentados pelas cinco DRE.
A DRE do Norte assegura, a nível nacional, a orientação, coordenação e apoio ao maior número de alunos do ensino básico (43%), docentes (39%) e escolas da rede pública (41%).
4.4.5 - Factores que influenciam a qualidade e os custos de construção dos novos empreendimentos escolares
Para avaliar a qualidade de construção das novas escolas dos ensinos básico e secundário tomou-se por referência as instalações escolares que foram analisadas durante a auditoria.
As escolas da rede pública analisadas obedecem, em geral, a programas funcionais e tipologias de edifícios escolares que correspondem às soluções desenvolvidas nos anos 80 ou a versões adaptadas, com excepção das Escolas de EB 2,3 de Loriga, EB 2,3 de Miragaia, ES Alto de Santa Catarina e EB 2,3 Vasco da Gama (EXPO 98), realizadas com projectos próprios para o local (chamados projectos especiais).
Para efeitos de avaliação da qualidade das construções escolares observadas, a análise localiza-se em sete áreas de intervenção: terrenos, projectos de execução, regime das empreitadas, erros e omissões dos projectos, termos adicionais, prazo de execução e fiscalização.
4.4.5.1 - Terrenos
O lançamento e posterior realização de novas escolas requer estudos aprofundados a nível regional, pois a ordem de grandeza dos investimentos depende, na 1.ª fase, das condições dos terrenos disponíveis.
Ao preparar a proposta para a construção de uma escola, o empreiteiro planeia a realização dos trabalhos de acordo com uma lógica em que ordena as actividades segundo a sua sequência natural e de maneira a optimizar os meios humanos e materiais que deve colocar em obra.
Este planeamento é feito admitindo que toda a zona de construção estará, por um lado, à sua inteira disposição e, por outro, que é de boa qualidade, não tendo problemas de segurança, acessibilidade, linhas de água confinantes e níveis freáticos altos, entre outros. Não se verificando estas condições, o adjudicatário tem que abrir uma frente de trabalhos restrita ou eventualmente várias frentes, caso em que lhe é exigido dispor de meios para actuar local e pontualmente.
Na aprovação dos terrenos cedidos pelos municípios, observou-se que as DRE não têm muita capacidade de escolha porque:
a) A disponibilidade de terrenos é limitada;
b) Os terrenos com melhores características orográficas e geotécnicas são mais caros, se implicam expropriações, e são apetecíveis para outros fins;
c) Os municípios garantem para si os terrenos com maior potencial para habitação e outros fins, com preços de construção acessíveis.
1) Relativamente às escolas que foram auditadas, verificaram-se casos de:
Fundações indirectas por estacas com os correspondentes encargos avultados e agravados por não terem sido previstos no projecto posto a concurso;
Terrenos com declives superiores a 5% e até a 10% que exigiram grandes movimentos de terras e a construção de taludes, contenções, muros de suporte, rampas e escadarias que agravaram muito o valor da empreitada;
Acentuado desnível entre o recinto escolar e as áreas adjacentes com problemas de segurança e acessibilidade, que foram bem "resolvidos" pelas DRE, mas com custos acrescidos por não terem sido previstos em projecto;
Camadas de aterro de altura considerável que oneraram excessivamente a construção;
Linhas de água confinantes aos terrenos que obrigaram a desvios, estabilização de margens e entubamentos, cujos custos foram suportados pelas DRE;
Níveis freáticos altos, com encargos inerentes às redes de drenagem e de impermeabilização de pavimentos em espaços especiais;
Necessidade de demolição de construções existentes e principalmente de desvio ou desactivação de linhas aéreas de alta tensão, casos em que os contactos com a EDP não foram, por vezes, céleres e ajustados às necessidades de disponibilização dos terrenos para a construção.
2) No entanto, também se devem realçar os aspectos positivos, tais como:
Os terrenos estão em geral bem inseridos no tecido urbano;
As escolas estão dotadas no exterior, quer a custas dos municípios quer das DRE, com parques de estacionamento para responder às necessidades diárias de professores e alunos e às actividades extra-escolares, com a abertura do pavilhão gimnodesportivo à comunidade local;
A orientação das escolas é geralmente boa, não se tendo observado terrenos com encostas voltadas ao quadrante Norte;
A configuração dos terrenos permitiu em geral uma implantação satisfatória dos edifícios e campos de jogos, embora por vezes agravada por escadas, muros e rampas que prejudicaram a articulação entre os diversos espaços escolares.
4.4.5.2 - Projectos de execução
Pela observação das peças escritas e desenhadas dos projectos de execução postos a concurso e pela análise dos termos adicionais e erros e omissões dos projectos, verificou-se que parte destes não se apresentavam em conformidade com os objectivos que, mesmo assim, se consumaram em obra, o que alerta para a importância do controlo de qualidade a exercer a nível dos projectos, de modo a que não sofram alterações no decorrer das obras que acabam por se reflectir em custos adicionais.
Impõe-se, assim, que o projecto seja desenvolvido criteriosamente, despistando e solucionando todas as situações que possam surgir em obra.
Para tanto e para além da qualificação dos técnicos, são condições necessárias para um bom projecto a disponibilidade de informação necessária e tempo para reflexão.
Nesta área dos projectos de execução, salientam-se importantes elementos recolhidos na análise e que fundamentam as nossas observações de auditoria. A saber:
Os levantamentos topográficos nem sempre existiram e por vezes estavam desactualizados ou eram imprecisos;
Não foram efectuadas sondagens geotécnicas do terreno de fundação, para ajustar o projecto-tipo ou projectos especiais de fundações às características geológicas e geotécnicas do solo e para se elaborarem projectos de escavação, contenção e drenagem;
Não foram tomadas por escrito as medidas urgentes e coordenadas para a remoção das existências (exemplo: construção clandestina, linha de alta tensão) no terreno e de pressão junto dos municípios para a definição das cotas dos terrenos ou infra-estruturas envolventes aos terrenos das escolas;
Os projectos de execução de arquitectura e estrutura foram muitas vezes deficientemente adaptados ao terreno e com indefinições e, na maior parte dos casos, o trabalho do medidor-orçamentista não teve rigor;
Os projectos de execução de arquitectura nem sempre foram actualizados, persistindo materiais e equipamentos desajustados da realidade de hoje;
Os projectos de execução dos arranjos exteriores não existiram, tendo sido desenvolvidas plantas de implantação e de pavimentos, mas não foram efectuados cortes de terreno para estabelecimento de plataformas, taludes, muros de suporte e de vedação necessários. Quando os terrenos tinham declives acentuados, os adicionais multiplicaram-se em movimentos de terras, muros de suporte e de vedação que, por vezes, atingiram, nas escolas auditadas, valores significativos, para os quais os comprovativos das medições globais, na maior parte dos casos, não existiram;
Os projectos de execução de fundações basearam-se numa determinada altura de escavação e profundidade do "fixe", pelo que grandes alturas de aterros ou de depósitos de detritos exigiram fundações indirectas com pegões ou estacas, com os encargos inerentes não previstos no projecto;
Os projectos das instalações eléctricas e telefónicas não foram renovados com vista à sua adaptação à existência de salas de informática, INTERNET e centrais telefónicas digitais;
Foram poucos os casos em que existiram instalações contra intrusão e de detecção de incêndios nos projectos de instalações especiais;
Não se detectou que as DRE tenham nomeado coordenadores de segurança do projecto, conforme o exigido pelo DL n.º 155/95, de 1 de Julho;
A maior parte das empreitadas não dispunha de plano de segurança e de saúde.
4.4.5.3 - Regime jurídico das empreitadas
A maior parte dos concursos lançados pela DREL e DREC foram exclusivamente em regime de série de preços. Nas outras DRE foi utilizado, geralmente, o regime misto: edifícios por preço global e o resto da empreitada por série de preços, com pequenas variações, como a de se integrarem os balneários, campos de jogos e PT na empreitada por série de preços.
O lançamento das empreitadas exclusivamente em regime de série de preços, parece ter advindo da falta de confiança das DRE, quer nos projectos quer nas medições postas a concurso. Esta foi a forma técnica mais cómoda para ultrapassarem as indefinições dos projectos, os desajustamentos na implantação, a falta de projectos de arranjos exteriores e as medições virtuais.
No entanto, o regime das empreitadas por série de preços só deveria ser aplicado a obras em que não seja possível definir com exactidão os objectos das empreitadas, mas nunca, como alternativa, quando não existem projectos de execução rigorosos.
Por outro lado, a fiscalização das empreitadas por série de preços tem maiores exigências técnicas de controlo e medição dos trabalhos, a que os fiscais não residentes não conseguem responder.
4.4.5.4 - Erros e omissões do projecto
Relativamente aos erros e omissões do projecto, verificaram-se alguns casos em que os valores destes atingiram percentagens elevadas face aos valores de adjudicação, apesar de terem sido executados projectos-tipo, já várias vezes utilizados.
Observou-se, também, em todas as DRE, uma falta generalizada de medições parciais, detalhadas e discriminadas de todos os artigos, nos mapas de medições postos a concurso, o que era essencial para que se tivesse podido verificar correctamente os eventuais erros e omissões e evitado alguns casos de medições efectuadas em obra.
Por outro lado, não deveriam ter sido aceites mapas de quantidades totais do empreiteiro sem estarem acompanhados por medições parciais, detalhadas e discriminadas, para que o projectista tivesse podido verificar o eventual erro sem ter que remedir novamente o artigo.
Nalgumas situações, verificou-se a falta de notificação do empreiteiro pelas DRE, dentro do prazo legal, sobre a sua decisão relativamente aos erros e omissões, embora os empreiteiros não fizessem valer a estatuição legal de considerar tais reclamações tacitamente aceites, nos termos do artigo 13.º, n.º 4, do DL n.º 405/93.
Em alguns projectos especiais, como foi o caso das Escolas da Loriga e Miragaia, a fiscalização substituiu-se aos projectistas no apuramento final dos valores reclamados pelos empreiteiros, mostrando-se este procedimento incorrecto, já que esta apreciação competia aos projectistas.
4.4.5.5 - Trabalhos a mais
As empreitadas tiveram, em geral, trabalhos a mais com preços contratuais, trabalhos a menos e trabalhos a mais com preços acordados.
Da análise dos trabalhos a mais observou-se que:
Em geral, nos trabalhos executados por série de preços não se detectaram nem foram facultados projectos, pormenores e medições detalhadas em obra, de modo a justificar as quantidades totais, de acordo com o disposto nos artigos 60.º e 161.º, alíneas b) e h), do DL n.º 405/93 e, nalguns casos, houve artigos de empreitadas por preço global que foram objecto de remedição em obra, em violação do disposto no artigo 7.º do DL n.º 405/93;
Nalguns casos, as medições no projecto eram "virtuais", pelo que as medições reais foram bastantes superiores às projectadas, mostrando-se nestas situações, em geral, os preços unitários elevados face aos de mercado;
Os trabalhos a mais não decorreram, em geral, de circunstâncias imprevistas à execução das obras, mas a deficiências de previsão dos projectos, a falta/deficiência de medições detalhadas e a alterações qualitativas e de funcionalidade por vontade do dono da obra, não cabendo na previsão do artigo 26.º do DL n.º 405/93, preterindo-se, consequentemente, o procedimento adequado à formação dos contratos.
4.4.5.6 - Prazo de execução
A escolha pouco selectiva dos terrenos apresentados pelos municípios, a falta de levantamentos topográficos atempados e de reconhecimentos geológicos e geotécnicos e os projectos de execução incompletos, pouco rigorosos e deficientemente medidos, ficaram a dever-se, em grande parte, ao reduzido prazo de execução das obras.
As concessões de prorrogações de prazo basearam-se, em geral, em trabalhos a mais da mesma espécie ou de natureza diferente, no mau tempo que dificultou o acesso à obra - nestes casos sem se demonstrar o seu enquadramento nos casos de força maior, com a elaboração dos respectivos autos de ocorrência pela fiscalização, de acordo com os artigos 176.º e 178.º do DL n.º 405/93 - e, por vezes, na impossibilidade de se poderem iniciar certos trabalhos por impedimentos no terreno, designadamente, linhas aéreas de alta tensão.
4.4.5.7 - Fiscalização
No que se refere à fiscalização, o controlo efectuado mostrou-se insuficiente quer no acompanhamento da execução das obras quer na elaboração de documentos que suportem um sistema de reporte de informações auxiliar da gestão na monitorização e controlo aos diversos níveis, designadamente técnico, financeiro, físico e temporal.
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado
5.1 - Concessão de apoios não reembolsáveis
5.1.1 - Enquadramento
Os apoios não reembolsáveis concedidos directamente pelo Estado, isto é, pagos pelos serviços integrados na administração directa do Estado (serviços simples ou com autonomia apenas administrativa), totalizaram, em 1998, o montante de 245,4 milhões de contos (mais 36,2 milhões de contos do que no ano anterior).
Para esses serviços, cujas despesas estão especificadas na Conta, os apoios incluem as rubricas do agrupamento económico 05 - "Subsídios" (a "empresas" e "instituições de crédito") e também algumas rubricas dos agrupamentos económicos 04 - "Transferências correntes" (para "instituições particulares" e "famílias/particulares") e 08 - "Transferências de capital" (para "empresas", "instituições particulares" e "famílias/particulares") (ver nota 83).
No quadro seguinte indica-se a distribuição desses apoios, por sector institucional (excluindo as transferências para o sector público administrativo e as "transferências para o exterior"):
Como se verifica pelo quadro, os apoios com a classificação económica 05 - "Subsídios" totalizaram 114,9 milhões de contos (46,8% dos apoios concedidos directamente pelo Estado).
Desses "Subsídios", 32,2 milhões de contos, correspondem a "Instituições de crédito públicas, equiparadas ou participadas" respeitantes a bonificações de juros (31,8 milhões de contos) e compensação de juros (0,4 milhões de contos), e 40,2 milhões de contos a "Instituições de crédito privadas", respeitantes também a bonificações de juros.
Em relação aos restantes valores do quadro anterior, e antes de uma breve caracterização, indica-se no quadro a seguir apresentado, a atribuição desses apoios, por ministério, agrupando as diferentes rubricas de classificação económica.
Como se observa nesse quadro, o Ministério das Finanças concentra 96,3% dos "Subsídios" (110,7 milhões de contos) e que respeitam às referidas bonificações e compensações de juros (72,4 milhões de contos) e a 37,8 milhões de contos relativos a apoios a "Empresas públicas" de vários sectores, despesas realizadas pela Direcção-Geral do Tesouro por conta das dotações do capítulo 60 - "Despesas excepcionais" do orçamento do Ministério das Finanças (ver nota 84).
No total dos "Subsídios", os Encargos Gerais da Nação representam 2,9% (3,4 milhões de contos), que resultam essencialmente dos apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social no âmbito do porte pago (1,5 milhões de contos), e de outros apoios concedidos a "empresas privadas" da comunicação social (462,5 milhares de contos) e o transporte de periódicos para as Regiões Autónomas (190 milhares de contos).
Ainda relativamente a "Subsídios" destacam-se também os apoios pagos pelo orçamento do Ministério da Agricultura, totalizando 760,5 milhares de contos, concedidos essencialmente pela Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura a "Empresas privadas", no âmbito de dois Programas: "Melhoria da qualidade e valorização dos produtos da pesca" e "Desenvolvimento da Aquicultura".
Em "Transferências de capital", como se verifica pelo quadro, 86,9% do valor total respeita ao MEPAT (38,7 milhões de contos), correspondendo 29,8 milhões de contos a "Transferências para empresas públicas" e 3,7 milhões de contos a "Transferências para empresas privadas". Estes apoios foram pagos essencialmente através de dotações orçamentais geridas pelo Gabinete Coordenador dos Investimentos e pela Direcção-Geral dos Transportes Terrestres, maioritariamente inscritas no capítulo 50 - "Investimentos do Plano, em vários programas relativos aos sectores dos transportes. Neste Ministério e com a classificação económica "Transferências de capital para empresas privadas", também o Instituto Marítimo Portuário concedeu apoios no âmbito do Programa "Apoios à Marinha de Comércio Nacional".
No quadro seguinte resumem-se os apoios directos do Estado a "Empresas" e "Instituições de crédito", respeitantes aos agrupamentos económicos 05 - "Subsídios" e 08 - "Transferências de capital". Sobre os subsídios e transferências de capital para "Empresas públicas, equiparadas ou participadas", confrontar com o ponto 10.2 deste parecer.
Relativamente às "Transferências correntes" e "Transferências de capital", para "Instituições particulares" e "Famílias/particulares", resumem-se no quadro seguinte os valores mais importantes, constantes da Conta:
No que se refere aos apoios concedidos pelos serviços e fundos autónomos (FSA) cujos resumos das "Contas de gerência" constam em anexo à Conta, os apoios pagos em 1998 totalizaram 504,7 milhões de contos (mais 57,2 milhões de contos que no anterior), como evidencia o quadro seguinte, por sectores institucionais (ver nota 85) . Note-se, no entanto, que se têm verificado situações de classificação económica incorrecta nas contas dos FSA (cf. o ponto 10.2).
Os apoios concedidos pelos FSA foram financiados por:
Verbas orçamentais (inscritas no Orçamento do Estado como "Transferências correntes" ou "Transferências de capital", para os respectivos FSA);
Verbas do orçamento da segurança social - em especial no que se refere aos apoios concedidos pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional;
Verbas comunitárias - nomeadamente dos Fundos Estruturais e do FEOGA - Garantia;
E, relativamente aos apoios atribuídos por alguns FSA, verbas com origem nas suas receitas próprias.
(nota 83) De acordo com o "Novo Esquema de Classificação Económica das Despesas Públicas" (Ministério das Finanças, 1988):
Nas "Transferências", correntes ou de capital, contabilizam-se as importâncias entregues a organismos ou entidades, para financiar as suas despesas, sem que tal implique, por parte das unidades recebedoras, qualquer contraprestação directa para com o organismo dador;
Embora com a natureza de transferências correntes, essa publicação considera que os subsídios têm características especiais, sob o aspecto económico, pelo que recomenda uma identificação à parte daquelas. Assim, "[...] consideram-se 'Subsídios' os fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para empresas públicas, equiparadas ou participadas, destinados ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua actividade, de níveis de preços inferiores aos respectivos custos de produção". Aquela publicação dá como exemplos, os apoios financeiros à CP as compensações financeiras a empresas de transporte público de passageiros, as indemnizações compensatórias às empresas de comunicação social, as bonificações de juros e outras subvenções com objectivos análogos.
O classificador criou apenas rubricas de "Subsídios" para empresas, públicas ou não, enquanto em "Transferências correntes" foram criadas rubricas para instituições particulares (além das rubricas de transferências para administrações públicas e "exterior"). Note-se também que, por essa definição de "Subsídios", não existem subsídios "de capital", isto é, destinados a financiar despesas de capital realizadas pelos beneficiários, pelo que tais apoios se incluem em "Transferências de capital".
Relativamente a "Transferências (correntes e de capital) para instituições particulares", registam as transferências para instituições particulares que exercem a sua actividade nas áreas da solidariedade social, educação, cultura ou outras, as transferências para fundações públicas e as transferências para organizações económicas que não têm a forma de sociedades comerciais (por exemplo, as cooperativas).
(nota 84) Notando que em várias dotações do capítulo 60 a despesa registada na Conta como "pagamentos efectuados" inclui a transferência de verbas para a conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGT" e que, até 30 de Junho de 1998, foram realizados pagamentos através da conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/97". (Cf. o ponto 6.6 do parecer sobre a CGE/97 e o ponto 5.5 do presente parecer.)
(nota 85) Foram excluídos os valores relativos à Caixa Geral de Aposentações e que totalizam 710 352 342 contos, de pensões de aposentação, sobrevivência, outros subsídios e prestações familiares.
5.1.2 - Âmbito da verificação
No âmbito da análise dos apoios concedidos directamente pelo Estado ou através de fundos e serviços autónomos, foram objecto de auditoria os seguintes domínios:
Apoios concedidos no âmbito do Sistema de Apoio a Jovens Empresários (SAJE), financiado através de dotações inscritas em programa com a mesma designação no capítulo 50 - "Investimentos do Plano", sob a classificação económica 08.02.01 - "Transferências de capital - Fundos e serviços autónomos - Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional", do orçamento do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território;
Apoios concedidos no âmbito do Programa de Modernização do Comércio (PROCOM), integrado no QCA II e co-financiado pelo FEDER, estando as dotações para o seu co-financiamento orçamental inscritas no capítulo 50 do Ministério da Economia, como "Transferências de capital" para o IAPMEI;
Apoios concedidos no âmbito do Programa "Promoção do Livro" do Instituto Português do Livro e das Bibliotecas, financiado por dotações inscritas no capítulo 50 sob as classificações económicas 04 - "Transferências correntes" e 05 - "Subsídios".
Foram também objecto de verificação a concessão de empréstimos e realização de outras operações activas pela Direcção-Geral do Tesouro e pela Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais, processadas por conta do capítulo 60 - "Despesas excepcionais" do orçamento do Ministério das Finanças.
Estas áreas foram seleccionadas tendo por base os seguintes critérios: a sua expressão financeira, o risco inerente à concessão dos apoios nos diversos sectores da actividade económica, a extensão da análise a domínios ainda não verificados e a apreciação do grau de acatamento de anteriores recomendações do Tribunal.
A verificação levada a efeito, em relação às áreas acima referidas, consistiu na análise de legalidade, regularidade e correcção económica e financeira da atribuição e pagamento desses apoios, bem como do seu controlo.
Os resultados dessas auditorias, bem como extractos das respostas das entidades auditadas (ver nota 86) constam dos pontos que seguem.
(nota 86) As respostas são integralmente reproduzidas em anexo ao presente parecer.
5.2 - Apoios concedidos no âmbito do Sistema de Apoios a Jovens Empresários (SAJE)
5.2.1 - Enquadramento
O SAJE constitui um sistema de apoios de âmbito nacional, criado pelo Decreto-Lei n.º 22/97, de 23 de Janeiro, tendo como objectivo "o apoio a projectos que visem a criação, expansão ou modernização de empresas detidas maioritariamente por jovens empresários com idades compreendidas entre os 18 e os 35 anos à data de apresentação da candidatura". Este sistema de apoios foi suspenso em Novembro de 1998.
Os projectos apoiáveis pertencem a vários tipos de actividade: indústria, comércio, certos tipos de serviços, turismo e outras.
O SAJE tem como principais entidades intervenientes:
Administrador do SAJE - ao qual compete, nomeadamente, a gestão e coordenação do SAJE, assegurar a articulação com os organismos e entidades envolvidas na sua aplicação e acompanhar a execução global do SAJE;
Comissão Nacional - integrando o administrador do SAJE, que preside, um representante do Secretário de Estado da Juventude, um representante do Secretário de Estado do Desenvolvimento Regional e um observador designado pela Associação Nacional de Jovens Empresários. À Comissão Nacional compete apreciar e deliberar quanto às candidaturas analisadas pelas comissões técnicas, submetendo as respectivas listas e deliberações a homologação dos Secretários de Estado da Juventude e do Desenvolvimento Regional que, em conjunto, tutelam o SAJE. À Comissão Nacional compete também proceder à avaliação permanente da aplicação do SAJE, propondo eventuais medidas de correcção ao seu funcionamento e dar parecer sobre o impacto dos investimentos realizados;
Comissões técnicas - do Porto, de Lisboa, dos Açores e da Madeira, competindo-lhes efectuar a análise das respectivas candidaturas e a emissão do correspondente parecer, e prestar apoio ao administrador no exercício das suas funções;
Fundação da Juventude - fundação de direito privado, reconhecida como de utilidade pública, "é a entidade responsável pela celebração do contrato de concessão do incentivo, bem como pelo acompanhamento e fiscalização dos apoios concedidos" (n.º 8.º da RCM n.º 13/97, de 25 de Abril, que aprova o Regulamento de Aplicação do SAJE). É também, nos termos dos contratos de incentivos, a entidade pagadora dos apoios aos projectos do continente e da Região Autónoma da Madeira;
Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (DGDR) - entidade que gere as verbas orçamentais para os apoios do SAJE, procedendo à transferência dessas verbas para a Fundação da Juventude (para projectos do continente e da Madeira) e para a Secretaria Regional da Economia dos Açores (para apoio a projectos desta Região);
Instituto Português da Juventude (IPJ) - competindo-lhe suportar os encargos relativos à estrutura e funcionamento do SAJE.
A auditoria foi realizada junto do administrador do SAJE e da Comissão Técnica de Lisboa, da Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional, da Fundação da Juventude e de alguns beneficiários, tendo como objectivo geral apreciar a legalidade, regularidade e correcção económica e financeira das operações inerentes à concessão destes apoios e o seu sistema de controlo, bem como verificar junto de alguns beneficiários o cumprimento das normas aplicáveis e a eficácia dos apoios concedidos.
No exercício do princípio do contraditório foram ouvidas as entidades auditadas, o Instituto Português da Juventude e as tutelas ministeriais do SAJE, tendo sido recebidas respostas de:
Gabinete da Ministra do Planeamento, reiterando o parecer (resposta) da DGDR;
Gabinete do Secretário de Estado da Juventude, que refere "[...] nada se oferece comentar a este Gabinete sobre o anteprojecto de parecer [...]";
DGDR, que se transcreve nos pontos a que se reporta;
Fundação da Juventude, referindo "[...] não ter qualquer comentário a apresentar relativamente ao anteprojecto de parecer e relato de auditoria [...] ficando apenas a aguardar as manifestações ao mesmo, de todas as entidades intervenientes neste Sistema de Apoios".
O administrador do SAJE e o Instituto Português da Juventude não se pronunciaram.
5.2.2 - Caracterização dos apoios do SAJE
As normas legais e regulamentares publicadas no Diário da República, referentes ao SAJE, constam do quadro seguinte:
As regras de cálculo dos apoios do SAJE foram estabelecidas pela RCM n.º 13/97, de 25 de Janeiro, tendo sido alteradas pela RCM n.º 151/97, de 18 de Setembro, e pela RCM n.º 58-A/98, de 4 de Maio. O montante máximo das despesas apoiáveis pelo SAJE (investimento elegível) foi inicialmente fixado em 100 000 contos, valor que foi reduzido para 70 000 contos pela RCM n.º 58-A/98.
Os apoios são constituídos pelo subsídio a fundo perdido ao investimento e, havendo criação de postos de trabalho, pelo subsídio a fundo perdido à criação de emprego.
O subsídio ao investimento é calculado em percentagem do investimento elegível, dada pela soma de uma taxa de referência (I), de uma majoração no caso de o projecto ser uma actividade prioritária ou ter uma localização prioritária (M1) e ou de uma majoração no caso dos promotores serem maioritariamente jovens à procura do primeiro emprego ou desempregados (M2), ou seja:
Subsídio ao investimento = (I + M1 + M2) ? Investimento elegível
I = 50% (RCM n.º 13/97), tendo sido reduzida para 35%, pela RCM n.º 58-A/98;
M1 = 10 pp;
M2 = 10 pp (RCM n.º 13/97), tendo sido aumentada para 15 pp., pela RCM n.º 58-A/98.
A percentagem máxima, com majorações, do subsídio ao investimento era, assim, inicialmente de 70%, tendo sido reduzida para 60%.
O subsídio ao emprego, por posto de trabalho criado, é obtido pelo produto de um coeficiente (número de meses) vezes o salário mínimo nacional (SMN), podendo ser majorado, de acordo com o quadro seguinte:
Tratando-se de posto de trabalho ocupado por uma mulher, há uma majoração de 20% (isto é, o coeficiente respectivo é multiplicado por 1,2).
Quanto ao apoio máximo (soma do subsídio ao investimento e ao emprego), em percentagem do investimento elegível, era inicialmente de 100% no caso de o capital ser detido maioritariamente por jovens à procura do 1.º emprego ou por desempregados (percentagem alterada para 90% pela RCM n.º 151/97) e de 85% para outras situações. A RCM n.º 58-A/98 reduziu para 75% o apoio máximo, agora no caso de o capital ser detido exclusivamente por jovens à procura do 1.º emprego ou por desempregados, e para 55% nos restantes casos.
As taxas máximas de financiamento dos projectos através dos apoio do SAJE são elevadas, por comparação com outros sistemas de incentivos, em particular até às alterações introduzidas pela RCM n.º 58-A/98.
Os valores totais referentes aos projectos aprovados até 20 de Novembro de 1999 (369 projectos) são os seguintes:
Nos quadros seguintes, apresentam-se os valores e taxas médias relativas aos projectos aprovados.
Assim, em média, não foram consideradas elegíveis 22,3% das despesas de investimento. Em relação ao investimento elegível, em média, foi aprovado um apoio de 67,5% (pelo que o financiamento dessas despesas a cargo dos promotores foi de 32,5%). No apoio atribuído, o subsídio ao investimento representa 80,4%.
Aos 369 projectos correspondem apoios a 3377 postos de trabalho, ou seja, em média, mais de 6 postos de trabalho por projecto.
5.2.3 - Financiamento do SAJE e situação dos projectos
O SAJE foi criado sem estar garantida a sua integração no II Quadro Comunitário de Apoio e sem a definição da sua programação financeira, isto é, sem estarem previstos os elevados meios financeiros necessários para a sua aplicação.
Assim, ao contrário do que consta do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 22/97, de 23 de Janeiro (de criação do SAJE): "Os encargos decorrentes da aplicação do SAJE são suportados por orçamento próprio, no âmbito do Programa Operacional de Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional" (PPDR), do QCA II, a alteração ao PPDR que permitisse incluir o SAJE nos apoios co-financiados pelo FEDER, não chegou a ser concretizada, pelo que os apoios do SAJE são financiados exclusivamente por verbas orçamentais. Refira-se que a execução financeira dos sistemas de apoio já existentes no PPDR (nomeadamente o RIME e o SIR) viria a absorver a totalidade das verbas disponíveis para esse programa operacional.
No que se refere à programação financeira plurianual expressa nos mapas do PIDDAC em anexo às Leis do Orçamento para 1997, 1998 e 1999, é insuficiente, tornando necessárias alterações orçamentais para reforço dessas dotações, atendendo aos apoios já aprovados. Assim, no PIDDAC de 1997 não estavam previstas dotações, sendo as verbas orçamentais plurianuais previstas no PIDDAC de 1998 e de 1999 (para o período 1997-1999), respectivamente, de 2 600 000 contos e 2 550 000 contos, enquanto os apoios já concedidos no âmbito do SAJE ascendiam a 7 772 023 contos em 31 de Dezembro de 1998, e a 9 753 490 contos em 20 de Novembro de 1999.
Na sua resposta, em anexo, a DGDR limita-se a confirmar a situação descrita, referindo que:
O SAJE é um sistema que se iniciou em 1997, verificando-se no final desse ano um montante já significativo de incentivo homologado da ordem dos 3,2 milhões de contos. O facto de não ter sido possível incluí-lo no orçamento do PPDR, levou a que o mesmo fosse financiado apenas por verbas nacionais inscritas no PIDDAC da DGDR [...].
Desde 1998, os montantes passaram a ser inscritos no PIDDAC da DGDR com base nos valores indicados pelo administrador do SAJE, tendo em conta as previsões de execução.
De Março de 1997 (quando a estrutura técnica do SAJE foi criada) a Novembro de 1998 (data em que o SAJE foi suspenso) foram recepcionadas 2098 candidaturas (das quais 115 transitadas do SIJE, regulamentado pela Portaria n.º 606-A/93, de 28 de Junho). A situação dessas candidaturas, quanto ao processo de análise, apreciação e decisão, no final de 1998 e em Novembro de 1999, consta do quadro seguinte:
Assim, entre Janeiro de 1999 e Novembro de 1999 foram decididos (homologados) apenas 160 projectos, mantendo-se 803 projectos sem decisão, dos quais 445 para apreciação pela Comissão Nacional, 329 pelas comissões técnicas e 29 aguardando homologação.
Como se observa no quadro, para os projectos com decisão (homologados), a percentagem de projectos aprovados é de 38,4%, o que permite considerar o SAJE como um sistema de apoios bastante selectivo.
As apreciações pela Comissão Nacional do SAJE e as homologações pela tutela, desde Maio de 1997 a 30 de Setembro de 1999 (não tendo existido novas homologações até 20 de Novembro de 1999), encontram-se evidenciadas no quadro seguinte:
Como se observa pelo quadro anterior, as apreciações pela Comissão Nacional e as consequentes decisões sobre as candidaturas, diminuíram significativamente a partir do 3.º trimestre de 1998.
Note-se que os projectos homologados no 3.º trimestre de 1999 respeitam a parte das candidaturas de Março de 1998. Assim, em Novembro de 1999 estavam por decidir candidaturas entradas entre Março de 1998 e Novembro de 1998, isto é, o atraso situava-se entre 19 meses e um ano, pelo que para as candidaturas ainda sem decisão foi largamente ultrapassado o prazo estabelecido na legislação - 45 dias úteis, para a sua análise pelas comissões técnicas, apreciação pela Comissão Nacional e subsequente homologação pelas tutelas.
Esta situação decorre de os apoios do SAJE não estarem integrados no QCA II (em que o FEDER co-financiaria 75% do valor dos apoios) e serem insuficientes as verbas orçamentais para assegurar a totalidade do financiamento dos apoios a conceder às candidaturas entradas.
A referência à possível insuficiência de verbas surge na legislação sobre o SAJE apenas no Decreto-Lei n.º 165/98, de 25 de Junho, que altera a redacção do n.º 1 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 22/97 (que criou o SAJE), mantendo que "Os encargos decorrentes da aplicação do SAJE são suportados por orçamento próprio, no âmbito do Programa Operacional de Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional" e acrescentando, "podendo o Sistema ser suspenso em caso de insuficiência orçamental por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e Adjunto do Primeiro-Ministro".
A suspensão efectuou-se pela publicação do Despacho Conjunto n.º 805-A/98, de 17 de Novembro, dos Ministros do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território e Adjunto do Primeiro-Ministro. O despacho conjunto estabelece também que: "Na definição de novas regras de apoio a jovens empresários será tido em conta a possibilidade de transição das candidaturas que não tenham sido objecto de decisão ao abrigo do actual sistema".
Assim, o despacho suspende não só a recepção de novas candidaturas, mas admite também que não venham a ser objecto de decisão todas as candidaturas entradas, em relação às quais é manifestada a intenção de ter em conta a possibilidade da sua transição para um novo sistema de apoios a jovens empresários. Os elementos recolhidos indicam que se tratará de um sistema de apoios já do QCA III (para 2000-2006, apresentado pelo Governo à Comissão Europeia em 13 de Outubro de 1999), o que, entre outras, coloca a questão da data a partir da qual serão elegíveis, para este novo sistema, as despesas de investimento já realizadas, atendendo a que para as candidaturas entradas no âmbito do SAJE eram elegíveis as despesas realizadas até um ano antes da apresentação da candidatura, nos termos do Decreto-Lei n.º 22/97, de 23 de Janeiro, prazo posteriormente alterado para 90 dias, pelo Decreto-Lei n.º 165/98, de 25 de Junho.
A indefinição quanto às verbas orçamentais a disponibilizar para o financiamento dos apoios do SAJE prolongou-se até Fevereiro/Março de 1999, altura em que o Secretário de Estado da Juventude anunciou que tais verbas totalizariam 11,3 milhões de contos e prevendo que esse montante cobriria os encargos com os apoios às candidaturas entradas até Maio de 1998 (ver nota 87). Como já foi referido, a recepção das candidaturas prolongou-se até Novembro de 1998, data em que o SAJE foi suspenso.
A situação quanto aos compromissos já assumidos (homologados) no âmbito do SAJE era, em 20 de Novembro de 1999, a seguinte:
Assim, a anunciada verba de 11,3 milhões de contos (parte da qual ainda a programar devidamente no PIDDAC), seria suficiente para o pagamento dos apoios aos projectos já homologados até esse momento, ficando disponível cerca de 2,3 milhões de contos para novas atribuições. No entanto, a verba necessária para o financiamento aos projectos ainda sem decisão pode ser estimada entre 6 e 7 milhões de contos (ver nota 88).
Em conclusão, a decisão de criação do SAJE sem estarem garantidos os elevados meios financeiros necessários e a sua integração no QCA II revelou-se precipitada, não tendo sido tomadas, oportunamente, medidas para ultrapassar a situação, pelo que se prolongou por vários meses a admissão de candidaturas, para as quais não existiam já verbas disponíveis para a concessão dos correspondentes apoios, nos prazos previstos.
As entidades responsáveis pela gestão e pela tutela do SAJE não se pronunciaram.
Para que não se repitam as situações anómalas verificadas no SAJE, o Tribunal recomenda que a criação de sistemas de incentivos desta natureza apenas seja concretizada após a devida aprovação no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio em vigor (ou de outros instrumentos comunitários com idêntica finalidade) e a definição da adequada programação financeira.
O Tribunal recomenda também que sejam criados procedimentos, como seja a admissão faseada das candidaturas, isto é, a recepção de novas candidaturas após a tomada de decisão sobre as candidaturas entradas em fases anteriores, permitindo um estrito acompanhamento dos apoios aprovados face ao montante total estabelecido aliada ao cumprimento dos prazos previstos para a decisão, de modo a evitar a admissão de candidaturas para as quais não existem verbas disponíveis.
(nota 87) Esse tecto de 11,3 milhões de contos foi comunicado à Comissão Nacional do SAJE pelo representante do Secretário de Estado da Juventude, em 4 de Fevereiro de 1999 e consta da entrevista do Secretário de Estado da Juventude publicada pelo Jornal Empresarial em Março de 1999.
(nota 88) Valor estimado considerando a taxa de aprovação dos projectos (38%).
5.2.4 - Execução orçamental
A dotação orçamental para o pagamento dos apoios do SAJE foi inscrita no OE/98 com a classificação orgânica: capítulo 50 - "Investimento do Plano", divisão 23 - "Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional", subdivisão 15 "DGDR - SAJE", e económica 08.02.03-A - "Transferências de capital - Serviços autónomos - DGDR". As dotações orçamentais, alterações e "pagamentos efectuados", constantes da CGE/98, são os seguintes:
Como se verifica pelo quadro, as alterações orçamentais reforçaram a dotação inicial em 5 620 077 contos (+1021,8%).
A CGE regista como "Pagamentos efectuados" (despesa) as verbas requisitadas e transferidas para a DGDR. Quanto à utilização dessas verbas, a DGDR procedeu:
À transferência de 4 070 077 contos para a Fundação da Juventude;
À reposição do saldo não utilizado, no montante de 2 100 000 contos, já em 1999, através de guia de reposição não abatida, constituindo receita do OE/99 e destinado a reforçar a dotação para o Programa inscrita no Orçamento do Estado deste ano, através da abertura de créditos especiais (ver nota 89).
Considerando as verbas efectivamente utilizadas pela Fundação da Juventude para pagamento de apoios, a diferença em relação aos valores registados nas CGE/97 e CGE/98, reportadas aos mesmos períodos (anos económicos) são as seguintes:
(nota 89) Como já foi referido, a dotação inicial do OE/99 para o Programa SAJE foi de 500 000 contos.
Comparando o valor registado na CGE/98 como "Pagamentos efectuados" (despesa) com os apoios efectivamente pagos durante o ano económico de 1998 aos beneficiários do SAJE, verifica-se que a Conta regista a mais 3 915 048 contos, isto é, mais 63,5%, resultante de:
2 100 000 contos, verba transferida para a DGDR e reposta nos cofres do Estado em 1999, como já foi referido;
1 815 048 contos, verba transferida pela DGDR para a Fundação da Juventude e que ultrapassa os pagamentos dos apoios efectuados nesse período.
No seu conjunto, a CGE/97 e a CGE/98 registam como "Pagamentos efectuados" 7 670 077 contos, quando os apoios pagos no período a que respeitam foram efectivamente de 2 754 300 contos, o que representa uma sobrevalorização da despesa registada nessas Contas em 4 915 700 contos (+64,1%).
Tais valores evidenciam, assim, a requisição pela DGDR de verbas orçamentais em excesso, o que contraria o disposto na seguinte norma de execução orçamental (ver nota 90):
Os serviços dotados de autonomia administrativa e de autonomia administrativa e financeira só podem requisitar mensalmente as importâncias que, embora dentro dos respectivos duodécimos, forem indispensáveis às suas actividades" - n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 66/97, de 1 de Abril (aprova as normas de execução orçamental para 1997) e n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril (aprova essas normas para 1998).
Assim, atendendo às consequências das transferências de verbas em excesso, em termos de transparência das contas públicas e em termos de tesouraria do Estado, o Tribunal recomenda:
A correcta orçamentação das verbas para financiamento dos apoios do SAJE;
Que a DGDR requisite as verbas indispensáveis, a transferir para a Fundação da Juventude, entidade pagadora dos apoios, de acordo com uma rigorosa previsão dos apoios a pagar em cada período, reduzindo os saldos de verbas orçamentais em posse da Fundação.
Na sua resposta, a DGDR alude aos factores que terão originado as diferenças entre os montantes transferidos e os apoios pagos e, no sentido apontado pelo Tribunal, refere que:
[...] de futuro será definido com maior segurança um cronograma de transferências que reduza as probabilidades de ocorrência de saldos não adequados às expectativas de pagamento aos beneficiários.
Refira-se que as verbas transferidas para a Fundação da Juventude têm no Orçamento Privativo da DGDR a classificação económica 08.01.03 - "Transferências de capital - Administrações privadas - Instituições particulares", pelo que, sendo a Fundação uma instituição particular, a classificação é adequada para caracterizar o receptor dessas verbas. Contudo, essa classificação económica pode induzir em erro, isto é, o sector institucional "instituições particulares" (tomado globalmente) não é o destinatário final (beneficiário) dessas verbas, mas sim as empresas beneficiárias do SAJE (ver nota 91).
(nota 90) Relativamente à generalidade das situações em que existem requisições de verbas em excesso, confrontar o parecer sobre a Conta Geral do Estado do ano económico de 1997, ponto 4.1.2 (publicado no DR, 2.ª série, n.º 274, suplemento, de 24 de Novembro de 1998). Nesta situação em concreto, relativamente às verbas transferidas da DGDR para a Fundação da Juventude que excedem os pagamentos de apoios, dado que se trata de transferências para uma entidade privada, tais verbas representam também uma sobrevalorização da despesa da respectiva conta consolidada da administração central (1,0 milhão de contos em 1997 e 1,8 milhões de contos em 1998).
(nota 91) Tal situação não ocorre quando a entidade pagadora dos apoios é uma entidade pública, uma vez que as verbas orçamentais para pagamento dos apoios terão no Orçamento do Estado ou no respectivo orçamento privativo a classificação económica identificadora dos beneficiários finais dessas verbas, neste caso, a classificação económica 08.01.02 - "Transferências de capital - Administrações privadas - Empresas privadas".
5.2.5 - Transferência de verbas da DGDR para a Fundação da Juventude. Verbas orçamentais na posse da Fundação da Juventude.
Em resultado sobretudo da deficiente orçamentação, no período que foi analisado (Novembro de 1997 a Agosto de 1999), as transferências de verbas para a Fundação da Juventude têm sido efectuadas pela DGDR a um ritmo bastante irregular, em relação aos pagamentos de apoios efectuados pela Fundação. Desta situação resultaram saldos (diferença entre as verbas recebidas e os apoios pagos) em regra bastante elevados, de verbas orçamentais na posse da Fundação da Juventude.
Assim, nesse período, o saldo no final de cada mês teve um valor médio de 1 011 022 contos (ver nota 92).
A questão do elevado saldo médio mensal, coloca a questão dos rendimentos das aplicações dessas verbas disponíveis, rendimentos que não constam dos "relatórios intermédios" da Fundação da Juventude para a Comissão Nacional do SAJE, isto é, tais rendimentos não foram afectos ao pagamento de apoios do SAJE.
Por outro lado, não há qualquer decisão conhecida à data da auditoria que estabeleça o modo de financiamento dos encargos da Fundação da Juventude com as tarefas de fiscalização que realiza no âmbito do SAJE. De salientar que a Fundação da Juventude solicitou, nomeadamente por carta de 8 de Junho de 1998, dirigida ao chefe de Gabinete do Secretário de Estado da Juventude, que a Fundação fosse ressarcida dos custos com a actividade que realiza neste âmbito. Nessa carta são referidos custos anuais de 21 424 contos (1785 contos/mês).
Assim, na prática, os rendimentos das aplicações dos saldos disponíveis, visto que não são afectos ao SAJE para pagamento dos apoios, têm sido utilizados para financiamento dos encargos da Fundação com este sistema de apoios.
De notar o disposto no n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 22/97: "Os encargos relativos à estrutura e funcionamento do SAJE são suportados pelo orçamento do Instituto Português da Juventude."
Assim, além do referido anteriormente, quanto à necessidade da transferência de verbas para a Fundação da Juventude de acordo com uma rigorosa previsão dos apoios a pagar em cada período, reduzindo os saldos de verbas orçamentais na posse da Fundação da Juventude, o Tribunal recomenda:
A criação de uma conta bancária pela Fundação da Juventude onde estejam evidenciados para além das verbas transferidas pela DGDR e dos pagamento dos apoios, os rendimentos de eventuais aplicações das verbas disponíveis;
A determinação dos custos da Fundação com as funções que realiza no âmbito do SAJE e o seu correspondente financiamento, por verbas destinadas à estrutura e funcionamento deste sistema de apoios.
(nota 92) Este valor inclui 104 933 contos, saldo do SIJE (regulado pela Portaria n.º 606-A/93, de 28 de Junho) transitado para o SAJE nos termos do n.º 5 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 22/97, de 23 de Janeiro.
5.2.6 - Atribuição, pagamento, controlo e acompanhamento dos apoios
Para permitir a verificação em todas as fases (concessão do apoio, pagamentos, controlo e acompanhamento), foram seleccionados de entre os 68 projectos então concluídos, 20 projectos (29%) para a análise da documentação existente nos respectivos processos. Aos projectos seleccionados haviam sido pagos apoios no montante de 1,5 milhões de contos, representando 41% do total pago. Foram também realizadas acções junto de quatro beneficiários dos apoios, com o objectivo de verificar o cumprimento das normas aplicáveis e a situação desses projectos.
5.2.6.1 - Procedimentos e circuitos de atribuição dos incentivos
Nos processos analisados constatou-se que o promotor entregou o formulário de candidatura e os anexos previstos no regulamento do SAJE, constituindo estes um conjunto coerente para a comprovação das condições de acesso do promotor e do projecto.
Às comissões técnicas está atribuída a recepção e a admissão da candidatura (verificação da entrega pelo promotor do formulário e todos os anexos exigidos), a análise da candidatura (que envolve a realização de uma entrevista com os sócios/promotores) e a emissão de parecer técnico e proposta de incentivo.
A admissão da candidatura é expressa através de chek-list da documentação recebida, constante de espaço reservado à comissão técnica no formulário de candidatura. Igualmente consta desse formulário a síntese da análise da candidatura e os resultados da entrevista sobre os principais itens, o parecer técnico e proposta de incentivos.
De referir que a análise da candidatura é expressa de forma muito sintética e padronizada, não permitindo, em alguns casos, o confronto entre os valores e comentários apresentados pelo promotor e os resultados da análise efectuada pela comissões técnicas. Nomeadamente no caso dos indicadores de viabilidade TIR e VAL e PAYBACK, verificou-se que os promotores utilizam diferentes critérios para a sua determinação (ver nota 93). Esta situação de, geralmente, tais indicadores estarem incorrectamente calculados pelos promotores foi confirmada pela Comissão Técnica de Lisboa. Contudo, com frequência as comissões técnicas não indicam, no respectivo espaço reservado no formulário, quais os valores correctos e quais os valores resultantes da análise de sensibilidade que efectuaram.
Dos resultados da entrevista é expressa, também sinteticamente, as justificações apresentadas pelos promotores em relação ao projecto apresentado, experiência e capacidade de gestão dos sócios promotores.
Como já foi referido, compete à Comissão Nacional do SAJE a apreciação dos pareceres e propostas das comissões técnicas que é expressa em actas. Das actas, relativamente aos projectos com apreciação positiva, constam listagens identificando o promotor, localização, tipo de projecto, sector de actividade, investimento (total, em capital fixo e elegível), postos de trabalho (discriminados por tipos/majorações) e subsídio (ao investimento, ao emprego, total e percentagem). Dos projectos com apreciação negativa, são identificadas as condições de acesso não cumpridas, estabelecidas no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 22/97, de 23 de Janeiro, e no n.º 3.º da RCM n.º 13/97, de 25 de Janeiro.
Das decisões, por despachos da tutela do SAJE proferidos nas referidas actas, é dado conhecimento ao respectivo promotor, pelo administrador do SAJE, podendo o promotor reclamar da decisão, sendo, nesse caso, a candidatura reapreciada pela Comissão Nacional e sujeita a nova homologação.
Nos processos seleccionados - que não são representativos da situação geral do SAJE, referida no ponto 3, visto que foram todos homologados até Março de 1998 -, verificou-se que o prazo médio para o processo global de decisão foi de 96 dias úteis (ver nota 94) , prazo ainda assim reduzido, se comparado com o que se verificava no RIME (sistema com o qual apresenta maiores semelhanças quanto à natureza dos apoios).
Relativamente à legislação sobre a concessão de apoios do SAJE salienta-se a ambiguidade resultante da redacção do n.º 6.º e do n.º 7.º da Portaria n.º 159-A/97, de 5 de Março, que estabelece as localizações prioritárias e as actividades prioritárias, para efeitos da majoração dos apoios referida anteriormente no ponto 2. Assim, nos termos do n.º 6.º, esta portaria anexa a lista de concelhos para efeitos de majoração no âmbito do SAJE; ao mesmo tempo, o n.º 7.º dispõe que: "São igualmente consideradas localizações prioritárias as que vierem a ser definidas como tal no âmbito do Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) ou do Sistema de Incentivos Regionais (SIR)."
A "Lista dos municípios incluídos nas regiões mais desfavorecidas para efeitos da aplicação do SIR" consta de legislação anterior, a RCM n.º 67/94, de 11 de Agosto, e abrange vários concelhos que não constam da lista anexa à referida Portaria n.º 159-A/97, de 5 de Março (ver nota 95).
Verificou-se que um projecto localizado no concelho de Santarém beneficiou de uma majoração de 10 pontos percentuais por a sua actividade se localizar em zona prioritária, apesar deste concelho não fazer parte da referida lista anexa à Portaria n.º 159-A/97, embora faça parte da "Lista dos municípios incluídos nas regiões mais desfavorecidas para efeitos de aplicação do SIR", constante da RCM n.º 67/94. Dado que a lista de concelhos da citada legislação do SAJE (que não inclui o referido concelho), é posterior à citada legislação do SIR (que o inclui), e atendendo à redacção do n.º 7.º da Portaria n.º 159-A/97, de 5 de Março, não parece que esta disposição fosse aplicável para efeitos de majoração daquele projecto.
(nota 93) Nos projectos seleccionados foram calculados pela equipa de auditoria esses indicadores, tendo-se constatado que, embora para todos os projectos os indicadores calculados indicassem a sua viabilidade, em regra os valores referidos pelos promotores no formulário não estavam correctos.
(nota 94) Número de dias úteis entre a data da admissão da candidatura e a da comunicação ao beneficiário, não tendo sido descontadas as interrupções previstas na legislação.
(nota 95) A lista dos concelhos considerados prioritários para efeitos de aplicação do RIME não existia à data da referida portaria sobre o SAJE.
5.2.6.2 - Pagamento, controlo e acompanhamento dos apoios
A concessão do incentivo é objecto de contrato celebrado entre a Fundação da Juventude e o promotor, onde consta nomeadamente, o incentivo, as modalidades de pagamento, os comprovativos a apresentar pelo promotor, a fiscalização e acompanhamento do projecto e as obrigações do promotor.
Como já foi referido, a fiscalização e o pagamento dos apoios está cometida à Fundação da Juventude. Nos processos analisados, verificou-se que nos pedidos de pagamento a Fundação solicitou ao promotor os seguintes elementos:
Declaração de responsabilidade pelo fornecimento dos elementos;
Preenchimento do mapa de verificação do investimento;
Cópias das facturas e respectivos recibos comprovativos do pagamento do investimento realizado no âmbito do projecto, devidamente carimbadas e assinadas pela gerência (os originais devem conter o número de documento para a contabilidade, data de lançamento e classificação contabilística, bem como o carimbo do SAJE) (ver nota 96);
Documento(s) comprovativo(s) da criação de postos de trabalho, referindo a situação dos mesmos à data de admissão (cópia dos respectivos contratos de trabalho sem termo e cópia das folhas de remunerações da empresa entregues na segurança social, a remeter à Fundação da Juventude desde o mês de admissão e durante os 12 meses subsequentes). No caso de se tratar de admissão de desempregados de longa duração ou jovens à procura do 1.º emprego, a entrega de uma declaração comprovativa, emitida pelo centro de emprego da área onde os mesmos foram criados, juntamente com o registo histórico dos descontos feitos à segurança social até à data de admissão;
Garantia bancária, tratando-se de pedidos de adiantamento;
Cópia da declaração de início da actividade;
Extracto das contas de imobilizado referente ao período de realização das despesas de investimento (conta 42 - "Imobilizações corpóreas" e conta 43 - "Imobilizações incorpóreas");
Cheque e extracto bancário ou documento justificativo de saída de caixa (em pagamentos por caixa), comprovativos do pagamento das despesas de investimento;
Extracto das respectivas contas (conta 12 - "Depósitos bancários" ou conta 11 - "Caixa");
Cópia do modelo 22 do IRC, do exercício anterior, com os devidos anexos (mapas de amortizações e reintegrações, provisões, mais-valias e menos-valias fiscais);
Último balancete analítico disponível;
Licenciamentos necessários para o exercício da actividade;
Declaração de situação regularizada com a segurança social e a administração fiscal;
Fotocópia autenticada do registo na Conservatória Comercial.
Da verificação da documentação recebida e da verificação física efectuada, a Fundação elabora uma ficha de verificação e acompanhamento do processo.
Antecedendo os pagamentos, é efectuada a verificação física do investimento realizado por técnicos da Fundação da Juventude. Não é elaborado um relatório da verificação física efectuada, mas uma ficha de "Análise das empresas subsidiadas ao abrigo do SAJE" que traduz a execução do projecto (investimento realizado), os postos de trabalho criados, o pagamento dos apoios e também uma apreciação sobre a organização, viabilidade, aspecto geral e outros comentários relativos à situação verificada.
Nos projectos seleccionados, verificou-se que as modalidades de pagamento foram:
Em 25% dos projectos, os incentivos foram pagos por adiantamentos (de 70% do incentivo) mediante a apresentação de garantia bancária, sendo os restantes 30% pagos após verificação física e documental da globalidade do investimento;
Em 35% dos projectos, foram pagos por prestações (de 30%, +30% e +40%) durante o período de implementação do projecto, após a apresentação de comprovativos da realização de investimento (facturas e recibos). A libertação da última tranche do incentivo, assumiu o valor de 40% do total do incentivo, ficando condicionada à utilização integral dos capitais próprios;
Em 40% dos projectos, o incentivo foi pago pela totalidade mediante a apresentação nos 30 dias seguintes à conclusão do projecto dos documentos justificativos de despesa.
O subsídio para a criação de emprego foi liberto após a apresentação por parte do promotor dos documentos comprovativos da criação dos postos de trabalho, incluindo cópia dos contratos de trabalho.
De referir que as questões mais complexas, em especial das que possa resultar a anulação ou rescisão dos contratos, são objecto de parecer da Fundação da Juventude, o qual é submetido à Comissão Nacional, para deliberação e subsequente homologação pela tutela.
O pagamento do apoio é efectuado por cheque da Fundação da Juventude, remetido por carta que discrimina o apoio que está a ser pago (subsídio ao investimento ou à criação de emprego), acompanhada por declaração, a devolver depois de assinada e carimbada pelo promotor, do recebimento da verba do SAJE (com a importância, número do cheque e banco).
Da verificação efectuada aos processos seleccionados, não se detectaram irregularidades, estando as despesas de investimento, criação de postos de trabalho e pagamento dos incentivos devidamente comprovadas e documentadas.
As facturas/recibos comprovativos das despesas de investimento foram comparadas com as respectivas facturas pró-forma e orçamentos, para análise dos desvios. Nos processos analisados não se verificaram desvios significativos em relação às componentes do investimento e aos respectivos valores, tendo as alterações sido justificadas pelos promotores. Constatou-se a existência de compensação entre rubricas das despesas de investimento, entre os valores aprovados na candidatura e os valores efectivamente realizados, sem ultrapassar o total das despesas elegíveis aprovadas e desde que não fosse desvirtuado o projecto aprovado. Nas situações em que o investimento elegível previsto foi inferior ao realizado a Fundação da Juventude procedeu à correcção do subsídio a pagar.
As diferenças encontradas entre o incentivo previsto e o pago deveram-se principalmente à redução do apoio ao emprego, pela redução dos postos de trabalho efectivamente criados em relação aos aprovados, ou pela criação de postos de trabalho a que não correspondia a majoração aprovada, e mais raramente por alterações ao projecto das quais resultou menor investimento elegível.
Nos termos da legislação e do contrato, o promotor tem obrigações que deve cumprir durante vários anos, após a conclusão física e financeira do projecto.
Assim, dispõe o n.º 2 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 22/97, que: "As entidades beneficiárias ficam sujeitas a verificação da utilização dos incentivos concedidos, não podendo ceder, locar, alienar ou por qualquer outro modo onerar, no todo ou em parte, sem autorização prévia dos membros do Governo que decidiram sobre a concessão do incentivo, quer a gestão, quer os bens adquiridos para a execução do projecto, até cinco anos após a sua concretização."
Também, nos termos do contrato, o promotor, deverá: "Manter os postos de trabalho que foram objecto de concessão de incentivo [...] por um período nunca inferior a cinco anos."
Neste âmbito, a Comissão Nacional do SAJE, em 4 de Fevereiro de 1999 (acta n.º 30, homologada em 25 de Março 1999), deliberou que deverá existir "uma fiscalização de 2.º nível por parte das Comissões Técnicas do SAJE, obedecendo a um esquema de sorteio e ou indicação por parte da Fundação da Juventude".
À data da auditoria realizada junto da Comissão Técnica de Lisboa (Julho de 1999), este processo de fiscalização ainda não se tinha iniciado. Contudo, aquando da verificação realizada junto dos beneficiários, verificou-se que o administrador do SAJE havia solicitado a um dos promotores, por carta de 17 de Setembro de 1999, elementos sobre a evolução da actividade da empresa e documentação diversa, que permitem um acompanhamento e fiscalização do projecto após a sua conclusão.
No respeitante ao controlo realizado junto de quatro promotores com projectos concluídos, é de referir, relativamente à verificação física, que tinham sido instalados e estavam em funcionamento os equipamentos e realizadas as obras objecto de apoio. Igualmente, da verificação financeira, concluiu-se que o investimento realizado e o subsídio recebido, quer para investimento em capital fixo quer para a criação de postos de trabalho, foram objecto de relevação contabilística, apresentando a contabilização dos subsídios formas díspares, mas que do ponto de vista fiscal observaram os mínimos a que alude o artigo 22.º do Código do IRC, com excepção de uma situação (ver nota 97). Também os recibos de vencimento e as folhas de desconto para a segurança social relativos aos postos de trabalho apoiados estavam regularmente processados.
(nota 96) O carimbo do SAJE é aposto pelos promotores e deve mencionar "Despesa apoiada pelo SAJE - Sistema de Apoio a Jovens Empresários".
(nota 97) O promotor transferiu para o apuramento do lucro tributável 10% do valor do subsídio ao emprego, i. e, à taxa residual constante da alínea b) do n.º 1 do referido artigo, quando, atendendo ao contrato que obriga a manter os postos de trabalho apoiados durante cinco anos, seria aplicável a taxa mínima de 20%.
5.2.7 - Publicitação dos apoios do SAJE nos termos da Lei n.º 26/94
Nos termos dos artigos 1.º e 3.º da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto (regulamenta a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares), é obrigatória a publicidade das transferências correntes e de capital que os ministérios, as instituições de segurança social, os fundos e serviços autónomos e os executivos municipais efectuam a favor de pessoas singulares ou colectivas exteriores ao sector público administrativo, a título de subsídio, subvenção, bonificação, ajuda, incentivo, ou donativo e outras formas. A publicitação desses benefícios deve ser efectuada, sem prejuízo de outros requisitos que forem legalmente exigíveis, através da publicação semestral no Diário da República, com indicação da entidade decisora, do beneficiário e do montante.
Embora a Fundação da Juventude, entidade pagadora destes apoios, não pertença à Administração Pública, os subsídios em apreço são atribuídos pelo Governo e financiados única e exclusivamente por verbas orçamentais, pelo que deverá ser dado cumprimento à referida legislação, através da publicação dos apoios já pagos e dos que vierem a ocorrer.
Na sua resposta, reiterada pelo Gabinete da Ministra do Planeamento, a DGDR:
[...] concorda que deverá ser feita a publicitação dos apoios concedidos até à data e dos que vierem a ocorrer, como de resto é procedimento corrente no caso dos outros sistemas de incentivos.
As restantes entidades não se pronunciaram.
5.3 - Apoios concedidos no âmbito do Programa de Modernização do Comércio (PROCOM)
5.3.1 - Enquadramento
O PROCOM (Programa de Modernização do Comércio) insere-se na Intervenção Operacional Comércio e Serviços (IOCS) (ver nota 98), que constitui um subprograma do Programa Operacional Modernização do Tecido Económico do QCA II (para o período 1994-1999). A recepção das candidaturas foi encerrada em 30 de Junho de 1999, constituindo o dia 31 de Outubro de 2000 a data limite para a execução física e financeira dos projectos aprovados.
Os apoios do PROCOM são co-financiados em 75% pelo FEDER e em 25% pelo Orçamento do Estado, excepto em projectos de investimentos urbanísticos realizados por câmaras municipais, em que a percentagem máxima de co-financiamento do FEDER é de 58,75%, competindo à respectiva câmara municipal assegurar o restante financiamento.
De acordo com o Decreto-Lei n.º 184/94, de 1 de Julho, que cria o PROCOM, este sistema apoia projectos do continente e das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com o objectivo de "promover o desenvolvimento sustentado da competitividade das empresas do sector comercial no quadro de uma estratégia coerente de modernização da sua actividade".
O PROCOM é constituído por 12 sub-sistemas de apoio, criados a partir de 1994, que diferem quanto aos beneficiários (geralmente empresas, mas também associações comerciais, sindicatos e câmaras municipais), tipos de investimento e despesas elegíveis, natureza dos apoios (subsídios a fundo perdido para investimento e para integração de quadros técnicos e bonificação de juros), e percentagens e valores dos apoios. Os diferentes sub-sistemas de apoio diferem também quanto às entidades envolvidas na recepção das candidaturas e na sua instrução técnica, na emissão de parecer sobre os apoios a conceder, bem como no pagamento dos apoios e no controlo da execução dos projectos.
O PROCOM, ao nível do continente, tem como principais entidades intervenientes: o gestor da IOCS (GIOCS), que dispõe de um gabinete de apoio (GGIOCS), a unidade de gestão da IOCS, a Comissão de Avaliação dos projectos do PROCOM, a Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência (DGCC), o IAPMEI e a Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (DGDR). A decisão sobre as candidaturas consta das actas da unidade de gestão, submetidas a homologação por despacho dos membros do Governo com tutela sobre o comércio e o desenvolvimento regional.
O PROCOM apoia-se em grande medida nas instituições de crédito (IC), intervindo em alguns tipos de projectos também outras entidades como as associações comerciais (em projectos de urbanismo comercial de empresas), com as quais foram celebrados protocolos, e as CCRs (em projectos de urbanismo comercial/investimentos urbanísticos, promovidos por câmaras municipais).
No quadro seguinte, sintetizam-se os diferentes tipos de projectos e as entidades intervenientes:
Nos projectos em que a recepção das candidaturas foi cometida às ICs e às associações comerciais, estão-lhes também atribuídas funções de controlo da sua execução.
Os sistemas instituídos para a concessão, o pagamento e o controlo dos apoios, foram objecto de análise na auditoria realizada junto da DGCC, do IAPMEI e do GGIOCS, tendo sido analisados, por amostragem, processos relativos a projectos dos tipos indicados no quadro anterior, de 1 a 9 (ver nota 99).
No quadro seguinte, indica-se, por tipo de projecto, o número de projectos aprovados, o valor do investimento elegível e do apoio concedido e respectivos valores médios, bem como a taxa média de apoio, estando esses dados reportados a Junho de 1999, isto é, abrange os apoios aprovados até à homologação da 48.ª acta da unidade de gestão (inclusive):
Os projectos do SIMC referidos no quadro (1038 projectos), mantêm a sua legislação própria, aprovada durante o QCA I, tendo transitado para o PROCOM, em 23 de Agosto de 1994, apenas para efeitos do seu financiamento. Estes projectos representam apoios no montante de 4,1 milhões de contos.
Até Junho de 1999, dos projectos aprovados no âmbito do PROCOM, destacam-se os projectos de urbanismo comercial/empresas, quer em termos de número (1508 projectos, representando 33,1% dos projectos), quer pelo apoio aprovado (14,2 milhões de contos, 35,2% do total dos apoios até então aprovados).
Destacam-se também os projectos integrados que totalizam 11 milhões de contos de apoios aprovados.
Relativamente ao valor médio do apoio ao investimento e à taxa de apoio, verifica-se que os valores mais baixos se referem aos projectos MAF: 306 contos e uma taxa de apoio de 6,7%, em virtude desses apoios serem constituídos apenas por bonificações de juros, de empréstimos bancários até 7500 contos, por um prazo não superior a dois anos.
Também, reflectindo a diferente natureza dos apoios, respectivas taxas e limites de apoio, pode observar-se que é reduzido o valor médio do apoio concedido aos Projectos "Microempresas", "Pontuais" e "SAMEC", bem como a taxa média de apoio (por comparação a taxas de apoio de outros sistemas de incentivos, abrangendo também empresas comerciais).
Quanto aos projectos que maior peso têm no PROCOM - os Projectos de "Urbanismo Comercial/Empresas" - a percentagem média de apoio então verificada era de 61,4%, pelo que, em média, caberia aos promotores assegurar 38,6% das despesas do investimento elegível, sendo o valor médio do apoio de 9418 contos (ver nota 100).
Relativamente ao montante dos apoios pagos face aos aprovados, com exclusão dos projectos do SIMC, em Junho de 1999 verificava-se uma baixa execução (27,3%, correspondendo a apoios pagos no montante de 11 038 296 contos) devida a diferentes factores, nomeadamente:
À data recente da aprovação dos projectos, visto que, com excepção dos projectos transitados do SIMC, as aprovações de projectos se concentraram em 1998 e 1999;
À natureza de alguns apoios, cujo pagamento se processa ao longo de vários anos após a aprovação do projecto, como é o caso dos subsídios a fundo perdido à integração de quadros [pagos durante três anos (ver nota 101)] e das bonificações de juros [pagas ao longo de vários anos (ver nota 102)];
Ao facto de o valor aprovado para as bonificações de juros a pagar durante a vida dos empréstimos estar sobreavaliado, dado que foi estimado com base em taxas de juro superiores às que se têm verificado;
A atrasos na execução física e financeira dos projectos pelos promotores e a atrasos no pagamento dos apoios a projectos já concluídos.
(nota 98) Além do PROCOM, a Intervenção Operacional Comércio e Serviços inclui o PAIEP 2 (Programa de Apoio à Internacionalização das Empresas Portuguesas) e o PROMAB (Programa de Apoio à Instalação de Mercados Abastecedores).
(nota 99) Relativamente aos projectos pontuais e integrados foram verificados apenas projectos da responsabilidade do IAPMEI (Direcção Regional do Sul). Quanto ao Sistema de Apoio às Microempresas Comerciais, não foram analisados os apoios "Microempresas", suspensos em 1996.
(nota 100) Na sua resposta, reportando-se já a dados finais, a DGCC informou que o total destes projectos aprovados no âmbito do QCA II ascendeu a 3167, e que a percentagem média de apoio se situou em 58,2% das aplicações relevantes, passando o valor médio do incentivo para 8749 contos.
(nota 101) Desde que esse período não ultrapasse a referida data de 31 de Outubro de 2000 (data limite para a execução física e financeira dos projecto), caso em que serão pagos até essa data.
(nota 102) Os empréstimos bonificados podem ter uma duração até seis anos. Dado esse longo período, o gestor pretende organizar uma operação pela qual, uma ou várias instituições de crédito que apresentem condições mais favoráveis, tomem os encargos de liquidação das bonificações de juros na data do seu vencimento, contra a entrega antecipada do correspondente montante de verbas do PROCOM.
5.3.2 - Programação financeira do PROCOM
No que se refere ao PROCOM (constituído pela medida 2 e submedida 3-B da intervenção operacional comércio e serviços), no quadro seguinte indicam-se os valores constantes da programação financeira revista em Julho de 1999 (verbas do FEDER e do OE para apoios), os montantes dos apoios já aprovados até 22 de Outubro de 1999, i. e., com a homologação da 50.ª acta da unidade de gestão, e o overbooking (apoios aprovados que excedem o previsto na programação financeira):
Como se verifica pelo quadro, até àquela data tinham sido aprovados apoios no montante de 44,717 milhões de contos, valor que ultrapassava em 14,259 milhões de contos (+ 46,8%) a verba estabelecida na programação financeira para os apoios a conceder no âmbito do PROCOM (30,458 milhões de contos).
Não é possível estimar, com rigor, o valor final do overbooking, por duas ordens de razões inversas:
Assim, o valor do overbooking indicado no quadro está sobreavaliado, visto que:
a) Não tem em conta a redução do apoio a pagar em relação ao valor do apoio aprovado, resultante de projectos cuja execução seja inferior à prevista;
b) O valor dos apoios aprovados sob a forma de bonificações de juros ter sido estimado, na altura da concessão do apoio, a taxas de juro superiores às que se têm verificado. Mesmo com alguma redução pelos factores referidos, o nível de overbooking do PROCOM, nessa data, pode ser considerado elevado.
Por outro lado, saliente-se que após a realização da auditoria, a imprensa publicou listagens de novas actas da unidade de gestão (actas posteriores à 50.ª) homologadas, que concedem apoios a algumas centenas de novos projectos de urbanismo comercial/empresas, valor que acresce ao overbooking constante do quadro.
À data da auditoria, o gestor da IOCS não dispunha de elementos que permitissem determinar a fonte de financiamento prevista para o overbooking.
O financiamento desses apoios aprovados, para os quais não existia dotação programada no âmbito do QCA II para o PROCOM, terá que ser assegurado por verbas do FEDER do QCA III (ver nota 103) e do Orçamento do Estado, de acordo com as regras que venham a ser aprovadas, em particular quanto à data a partir da qual serão elegíveis, para este novo quadro comunitário de apoio, as despesas de investimento já realizadas, o que pode implicar que o Orçamento do Estado venha a ter de financiar os apoios a projectos aprovados numa percentagem superior à prevista (25%).
Em relação a projectos cujas candidaturas não foram apresentadas até à data de encerramento do PROCOM (ou que tendo sido apresentadas, não sejam homologadas), tendo entretanto sido realizadas despesas de investimento, colocar-se-á igualmente a questão da elegibilidade dessas despesas para o QCA III. Esta questão é especialmente relevante para os projectos de urbanismo comercial de empresas, visto que no âmbito dos regulamentos do PROCOM eram elegíveis despesas realizadas até seis meses antes da apresentação da candidatura.
Note-se que, mantendo-se a mesma proporção entre os 39 estudos globais de urbanismo comercial ("zonas de intervenção") (ver nota 104) relativamente aos quais se conhecia já o montante dos apoios atribuídos aos projectos de empresas (14 201 839 contos), para os restantes 105 estudos globais que estavam então em curso, e que, em princípio, irão originar projectos de empresas, pode estimar-se a verba necessária para os apoios a conceder apenas a esses projectos em 38,2 milhões de contos (ver nota 105). A manter-se a proporção média de 38 candidaturas por "zona de intervenção", aos referidos 105 estudos globais corresponderão 3990 candidaturas adicionais de projectos de empresas.
A situação financeira, do PROCOM é, assim, preocupante, em particular no que respeita aos projectos de urbanismo comercial, e exige uma especial atenção na transição do QCA II para o QCA III.
(nota 103) Quadro Comunitário de Apoio para 2000-2006, apresentado pelo Governo à Comissão Europeia em 13 de Outubro de 1999.
(nota 104) Os projectos de urbanismo comercial realizam-se por fases, sendo inicialmente elaborado o estudo global para a "zona de intervenção" (conjunto de ruas do "centro histórico" da cidade ou vila) e posteriormente apresentadas as candidaturas das empresas aí localizadas. Embora os projectos de urbanismo comercial de empresas sejam individuais, inserem-se num projecto colectivo, que tem desde início o envolvimento da respectiva câmara municipal e das entidades intervenientes no PROCOM, o que confere ao Estado particulares responsabilidades, em relação a projectos puramente individuais.
(nota 105) Somando o overbooking então existente (14,2 milhões de contos), com o valor acima estimado para os apoios a conceder a empresas que apresentem candidaturas no âmbito desses 105 estudos globais (38,2 milhões de contos) obtém-se o valor total estimado de 52,4 milhões de contos, a financiar já fora do QCA II.
5.3.3 - Dotações orçamentais e pagamentos efectuados em 1998
As dotações orçamentais para o PROCOM foram inscritas no OE/98 no capítulo 50, divisão 15 - "IAPMEI", subdivisão 07 - "SG - Intervenção operacional comércio e serviços - Modernização do comércio - PROCOM", como transferências para o IAPMEI. Estas dotações destinaram-se ao financiamento orçamental do Programa do PIDDAC (mapa XI, anexo ao OE), com a mesma designação.
De notar que até 1997 (inclusive) o PROCOM e o Programa de Apoio à Internacionalização das Empresas Portuguesas (PAIEP II), constituíam dois projectos de um mesmo programa do PIDDAC, designado por "IOCS", tendo como serviço executor o ICEP, estando as verbas orçamentais inscritas como transferências para este Instituto, que foi a entidade pagadora dos apoios do PROCOM até esse ano.
As dotações orçamentais e os "Pagamentos efectuados" em 1998 (valores da CGE) constam do quadro seguinte:
A CGE regista como "Pagamentos efectuados" as verbas requisitadas e transferidas para o IAPMEI (2 522 605 contos). Além das verbas orçamentais, o IAPMEI recebeu nesse ano 2 milhões de contos de verbas do FEDER, transferidas pela DGDR, totalizando as verbas recebidas para pagamento de apoios do PROCOM 4 522 605 contos, dos quais 55,8% de verbas orçamentais e 44,2% de verbas do FEDER.
Quanto aos apoios pagos pelo IAPMEI em 1998, constam do seu mapa de controlo de execução orçamental, com a classificação orgânica "Despesas de Investimento do Plano - IOCS", e económica:
No quadro seguinte indicam-se as verbas do OE e do FEDER recebidas pelo IAPMEI, o co-financiamento previsto para os apoios pagos e as respectivas diferenças:
Dado que o financiamento previsto para os apoios do PROCOM é de 75% pelo FEDER e de 25% pelo OE (ver nota 106), nos apoios pagos corresponderia o financiamento de 2,5 milhões pelo FEDER (mais 0,5 milhões de contos do que as verbas transferidas pela DGDR para o IAPMEI), e de 0,8 milhões pelo Orçamento do Estado (menos 1,7 milhões de contos do que as verbas requisitadas pelo IAPMEI).
Este valor de 1,7 milhões de contos constitui sobrevalorização da despesa orçamental de 1998, para financiamento do PROCOM, e resulta em 0,5 milhões de contos para suprir a insuficiência de verbas do FEDER transferidas para o IAPMEI e em 1,2 milhões de contos de verbas requisitadas em excesso pelo IAPMEI, em relação às efectivas necessidades para pagamento dos apoios.
Assim, tal como o Tribunal já referiu em anteriores pareceres, relativamente ao financiamento de sistemas de apoio, considera-se necessário, desde que assegurado o pagamento desses apoios aos beneficiários, que o seu financiamento anual, através de verbas do FEDER e do OE, seja o mais aproximado possível das percentagens previstas para esse co-financiamento. De outro modo, existirá uma sobrevalorização da despesa orçamental, nos anos em que os apoios são financiados em mais de 25% pelo respectivo Orçamento do Estado, e uma subvalorização nos anos em se verifique a situação inversa.
Também, quanto à requisição de verbas orçamentais em excesso, atendendo designadamente às consequências em termos de transparência das contas públicas e em termos de tesouraria do Estado, o Tribunal tem recomendado o estrito cumprimento da norma constante dos sucessivos decretos de execução orçamental:
Os serviços dotados de autonomia administrativa e de autonomia administrativa e financeira só podem requisitar mensalmente as importâncias que, embora dentro dos respectivos duodécimos, forem indispensáveis às suas actividades - n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril (aprova as normas de execução orçamental para 1998).
Como também se tem referido nos sucessivos pareceres do Tribunal, não existe em anexo à Conta, com uma estrutura idêntica ao mapa XI (PIDDAC) anexo à Lei do Orçamento do Estado, um mapa que torne pública a execução efectiva dos programas e as respectivas fontes de financiamento. Assim, no caso do programa em apreço, a CGE/98 apenas regista, como "pagamentos efectuados", as verbas orçamentais requisitadas e recebidas pelo IAPMEI (2,5 milhões de contos), que não correspondem ao co-financiamento orçamental dos apoios pagos.
(nota 106) Percentagens previstas para os apoios do PROCOM, com excepção, dos projectos de investimentos urbanísticos, promovidos por câmaras municipais, que não tiveram expressão em 1998.
5.3.4 - Concessão, pagamento, controlo e acompanhamento dos apoios
Dada a diversidade dos tipos de apoio que integram o PROCOM e o número de projectos apoiados, a gestão do PROCOM é complexa, envolvendo um grande volume de trabalho por parte de todas as entidades intervenientes.
De acordo com a análise efectuada, referem-se em seguida os resultados da verificação quanto aos sistemas de concessão e pagamento dos apoios, e ao controlo da execução dos projectos, relativamente a aspectos susceptíveis de serem melhorados ou a ter em conta em apoios de natureza idêntica.
5.3.4.1 - Análise das candidaturas e concessão dos apoios
Para uniformizar a análise e parecer pelas entidades que recepcionam as candidaturas e procedem à sua instrução técnica, foi criado um modelo de "relatório de análise económica e financeira" (RAEF). Tratando-se de ICs e de associações comerciais esses relatórios são remetidos à DGCC ou ao IAPMEI (ver nota 107), que, por sua vez, elaboram o seu relatório de análise da candidatura e proposta de apoio, o qual é enviado à Comissão de Avaliação do PROCOM, e posteriormente à unidade de gestão para a apreciação e subsequente homologação pela tutela.
Nos vários tipos de projectos analisados, relativamente aos quais está atribuído às ICs a recepção e a instrução técnica das candidaturas, verificou-se que, com frequência, não remeteram à DGCC ou ao IAPMEI, junto com o RAEF, todos os elementos que devem integrar o dossier de candidatura. Estão neste caso as facturas pró-forma ou orçamentos justificativos das despesas de investimento e os documentos comprovativos das condições de acesso do promotor e do projecto, designadamente certidões comprovativas da sua situação regularizada com a segurança social e a administração fiscal e as declarações do imposto sobre o rendimento que permitem verificar o cumprimento da condição de acesso relativa à autonomia financeira.
Em relação aos documentos justificativos das despesas de investimento proposto, note-se que a determinação do valor do investimento apoiável pelo PROCOM, em vários tipos de projectos exige uma rigorosa classificação das diferentes despesas por rubricas de investimento, visto que para algumas dessas rubricas (nomeadamente, despesas com a realização de obras, integração de quadros técnicos e custo do projecto de candidatura), o respectivo valor máximo apoiável está limitado por percentagens fixadas em relação ao valor do investimento em equipamento relevante ou do investimento total.
Em projectos analisados verificou-se que o IAPMEI e a DGCC, quando a esta eram remetidos esses documentos pelas ICs, tiveram, com alguma frequência, de proceder à reclassificação das despesas por rubricas constantes dos RAEF remetidos pelas ICs.
Assim, dado que a classificação das despesas pelas ICss podia não estar correcta, como se verificou por vezes, considera-se que deveriam ter sido remetidos à DGCC e ao IAPMEI, em todos as candidaturas, as facturas pró-forma ou orçamentos, por permitirem uma melhor discriminação das despesas e, em consequência, uma melhor verificação da sua elegibilidade e da sua classificação, para o cálculo do apoio.
Nas suas respostas a DGCC e o IAPMEI mencionam que, sempre que eram detectadas faltas de elementos nos dossiers de candidatura os mesmos eram solicitados, excepto no casos de dois projectos de cooperação que foram verificados junto da DGCC.
Refira-se que no domínio dos projectos de cooperação, que constituem um tipo específico de projectos do PROCOM, quer em resultado da sua natureza (ver nota 108), quer em resultado da interpretação que terá sido feita do disposto na legislação do PROCOM, que não previa suficientemente a articulação entre o projecto global e os projectos individuais, diferiram significativamente as exigências quanto à documentação de candidatura a apresentar, a metodologia de análise e as condicionantes da aprovação dos projectos.
Assim, em dois dos quatro projectos analisados na auditoria, apenas foi analisado pela DGCC o respectivo projecto global e verificado o cumprimento das condições de acesso da empresa líder, tendo as empresas individuais aderentes ficado dispensadas de apresentar candidatura própria e respectivos anexos, designadamente os documentos comprovativos da sua situação regularizada com a segurança social e a administração fiscal, e as declarações do imposto sobre o rendimento, criando desigualdade em relação às empresas aderentes de outros projectos, no acesso ao mesmo tipo de apoios.
Assim, a todos os promotores individuais ou beneficiários, deveria ter sido exigida comprovação de que reuniam as condições de acesso previstas na legislação regulamentadora do PROCOM e, no caso da recepção das candidaturas pelas ICs, deveriam ter sido remetidas cópias desses documentos à DGCC e ao IAPMEI.
Na sua resposta a DGCC reconhece que houve, efectivamente diferenças na metodologia de análise e das condicionantes de aprovação dos projectos individuais das empresas aderentes a esses dois projectos globais, em virtude da respectiva empresa líder se ter responsabilizado perante o PROCOM, financeiramente pelo projecto global.
Quanto à análise das candidaturas e ao cálculo dos apoios, em vários tipos de projectos a sua elegibilidade e a determinação do valor do apoio resultam da pontuação obtida em termos de relevância comercial, que traduz a qualidade atribuída ao projecto e à empresa. Para auxiliar a pontuação destes indicadores, a DGCC e o IAPMEI preenchem uma "grelha de avaliação". Observa-se que alguns dos indicadores de natureza qualitativa têm um elevado grau de subjectividade, exigindo distinções subtis, por exemplo, entre o que constitui "substituição do equipamento por outro mais evoluído" e o que constitui "substituição do equipamento por outro tecnologicamente mais avançado", ou entre o que constitui uma "média" ou "forte" racionalização da actividade da empresa.
Em relação ao custo com a elaboração do projecto de candidatura, em vários tipos de projectos, o respectivo valor máximo apoiável vem expresso na legislação do PROCOM em percentagem do investimento total ou em percentagem do investimento em equipamento. Por exemplo, nos projectos pontuais, esse valor máximo é de 5% do valor do investimento elegível em equipamento, do respectivo projecto. Assim, nos projectos analisados, dadas as diferenças nos valores do investimento em equipamento, o preço da elaboração do projecto variou entre 500 e 1300 contos, embora não existissem grandes diferenças qualitativas nos projectos apresentados. Por esse motivo, a legislação relativa a vários tipos de projectos deveria fixar, para as despesas com a elaboração dos projectos de candidatura, um montante máximo e não apenas um limite variável em percentagem do valor do investimento em equipamento ou do valor do investimento total, tal como veio a ser fixado através das "normas de execução" para os projectos de urbanismo comercial de empresas (ver nota 109).
Em projectos de associativismo, promovidos por associações comerciais ou sindicatos, assinala-se que o conceito de integração de quadros, para constituição ou reforço de gabinetes técnicos de apoio aos associados, não é análogo à criação de postos de trabalho em outros sistemas de incentivos, isto é, não se trata necessariamente da admissão de novos técnicos, podendo tratar-se de técnicos já existentes que passarão a estar afectos às tarefas para que foi criado o gabinete técnico (ver nota 110).
As condições para estes apoios do PROCOM eram, inicialmente, pouco exigentes. Assim, até uma data recente não era exigido que o contrato de trabalho do técnico cuja remuneração é objecto de apoio fosse sem termo e em regime de exclusividade (ver nota 111), o que passou a ser uma condição necessária.
Também, num projecto mais recente, para que a referida afectação ao gabinete fosse considerada integração, foi exigida como condição da sua aprovação que a respectiva associação apresentasse os contratos, sem termo, dos técnicos a integrar, com fixação do local e horário de trabalho, dependência hierárquica e data efectiva de início de funções. Refira-se que num segundo projecto do mesmo promotor, que pretendia afectar mais técnicos ao gabinete já existente, não foi aceite essa afectação, ficando a aprovação condicionada à contratação de novos técnicos, o que evidencia uma maior exigência para a concessão deste tipo de apoios.
Os vários tipos de projectos podem ser aprovados com condicionantes, a cumprir pelo promotor, e que lhe são comunicadas. Quanto às condicionantes relativas ao financiamento do projecto por capitais próprios, pelo menos na percentagem mínima estabelecida nos regulamentos do PROCOM e às diferentes modalidades da sua realização, apenas foram estabelecidas no âmbito da aprovação de tipos de apoios da responsabilidade da DGCC de criação mais recente (urbanismo comercial, criado em 1997, e SAMEC, criado em 1998) (ver nota 112). Relativamente a projectos do IAPMEI, já em anos anteriores, através de auditorias realizadas a outros sistemas de incentivos, se havia verificado que a condicionante (e a futura comprovação) do financiamento dos projectos por capitais próprios constituía uma exigência do Instituto.
Relativamente aos prazos de aprovação das candidaturas, abrangendo as fases de instrução técnica (nomeadamente pelas ICs), análise e parecer pela DGCC e, a partir de Julho de 1997, pelo IAPMEI, apreciação pela comissão de avaliação e pela unidade de gestão e homologação, pelos Secretários de Estado do Comércio e do Desenvolvimento Regional, se bem que a legislação do PROCOM não estabeleça prazos, verificou-se, em vários tipos de projectos da DGCC, para candidaturas apresentadas em 1994 e 1995, que a sua aprovação demorou cerca de um ano, sendo de vários meses para candidaturas mais recentes, designadamente em projectos de urbanismo comercial. Para a redução dos prazos de análise das candidaturas, bem como dos prazos de verificação para o pagamento dos apoios, tornar-se-ia necessário dotar as entidades envolvidas dos recursos humanos e materiais adequados.
(nota 107) Cf. o quadro do ponto 1.
(nota 108) Os projectos de cooperação têm em regra uma estrutura básica, constituída por uma "empresa líder do projecto global" e por empresas "associadas" (aderentes) ao projecto global, que apresentaram ou não projectos individuais.
(nota 109) Na sua resposta, a DGCC refere que foi "[...] por força da constatação de que a diferenciação de preço poderia não corresponder a diferenças de qualidade dos projectos, que se passou a considerar nas normas de execução dos projectos de urbanismo comercial limites em percentagem e em valor absoluto. Aliás, também se colocou a questão para os projectos de arquitectura".
(nota 110) A integração de quadros técnicos em projectos de empresas (projectos integrados ou de cooperação) corresponde, em regra, à criação de postos de trabalho, sendo também considerada integração de quadro técnico a situação de um trabalhador que conclui a sua formação e passa a desempenhar funções de nível técnico.
(nota 111) Ao contrário dos projectos de empresas, em que sempre foi exigida a apresentação de um contrato sem termo.
(nota 112) Nomeadamente a alteração do pacto social da empresa promotora, quando esse financiamento por capitais próprios seja realizado por prestações suplementares e tais prestações não estejam nele previstas.
5.3.4.2 - Controlo da execução dos projectos e pagamento dos apoios
a) Documentos comprovativos das despesas de investimento realizadas. - Relativamente aos tipos de projectos em que cabe às ICs a recepção e instrução técnica das candidaturas, em que se incluem os projectos sem financiamento bancário, está-lhes também atribuída a verificação do investimento realizado e a verificação dos respectivos documentos de despesa.
Nesse âmbito, as ICs remetem à DGCC ou ao IAPMEI o "relatório final do investimento concluído" (RFI), ou, tratando-se de projectos MAF, remetem ao GGIOCS um relatório, simplificado, de conclusão do investimento. Remetem também uma declaração onde consta, nomeadamente, não existirem facturas, recibos (ou qualquer outra forma de comprovação inequívoca de pagamento das despesas) com data anterior à legalmente estabelecida para efeitos de apoio, e de não estar incluído o IVA nos valores considerados do investimento.
Do RFI constam quadros com os valores - previstos e realizados - do investimento, das aplicações relevantes, e da cobertura financeira do investimento, e um quadro, por rubricas do investimento, das facturas comprovativas da realização do investimento (fornecedor, número e valor). Constam também os comentários quanto aos desvios verificados e quanto ao cumprimento dos objectivos do projecto. Em alguns dos processos analisados, a respectiva IC refere no RFI ter realizado a verificação física (vistoria) do projecto, enquanto os restantes são omissos quanto à realização dessa acção.
Relativamente à documentação anexa ao RFI também não se verifica um procedimento uniforme por parte das ICs. Assim, verificou-se que algumas ICs anexavam cópias (ou mesmo os originais, a título devolutivo) das facturas e recibos, o que não sucedia noutros casos.
Verificou-se, em projectos em que a respectiva IC havia remetido cópias dos documentos comprovativos das despesas de investimento, que a DGCC excluiu algumas despesas, por não serem elegíveis, nomeadamente por a data dos documentos de despesa ser anterior à legalmente fixada.
Nos processos analisados relativos ao IAPMEI, verificou-se que o Instituto procede à verificação física, documental e contabilística do investimento junto do promotor, o que permite colmatar as lacunas na documentação remetida pelas ICs, através da análise dos originais dos documentos em falta, bem como dos documentos comprovativos da efectivação dos pagamentos e dos registos contabilísticos.
Pelo contrário, na DGCC não foram criadas estruturas que permitissem a realização de acções de fiscalização junto dos promotores. Assim, nos casos em que tais documentos não são enviados, a correcção do apoio a pagar fica a depender exclusivamente da verificação pela IC da elegibilidade dessas despesas e da sua correcta classificação nas rubricas de investimento.
Assim, atendendo a que a DGCC não possui estruturas para a realização de verificações junto do promotor que permitam colmatar as lacunas da informação recebidas das ICs, considera-se necessário que o promotor entregue à IC fotocópias dos documentos comprovativos das despesas de investimento, que as deverá remeter à DGCC. Tal como veio a ser exigido em projectos de urbanismo comercial de empresas, para os restantes projectos tais documentos deveriam ser acompanhados de relatório da execução do investimento, dele constando, nomeadamente, relação dos documentos classificados por rubricas do investimento (com indicação do fornecedor, número da factura, número do recibo, valor sem IVA, lançamento contabilístico efectuado, meio de pagamento utilizado), e indicação das fontes de financiamento do investimento, bem como a justificação dos eventuais desvios entre o investimento previsto e realizado.
Na sua resposta a DGCC, confirma que "[...] por vezes, não recebe das ICs [...] documentação que fundamente o RFI, designadamente os origi nais, ou fotocópias das facturas e recibos, consoante a prática da IC [...]". A DGCC salienta que esta dispensa só tem vindo a ser feita se a IC apresentar a declaração anteriormente mencionada e que "[...] cabendo àquelas instituições, nos termos da legislação (artigo 37.º do DL n.º 184/94) tarefas de fiscalização e acompanhamento e, considerando, a manifesta falta de meios destes serviços, foi-se aceitando a prática atrás referida, para obviar ao 'afunilamento' da execução financeira dos projectos. Por outro lado, considerou-se que a realização de auditorias promovidas pelo GIOCS também constituía um instrumento de apoio ao controlo da boa execução dos projectos e que, poderia atenuar as dificuldades da DGCC, nesta área".
Saliente-se que no processo de verificação das despesas de investimento é exigida a aposição do carimbo com a indicação "PROCOM/FEDER" nos originais das facturas e recibos para, nomeadamente, impedir que tais documentos sejam apresentados para a obtenção de outros apoios. No entanto, de acordo com os relatórios das empresas de auditoria, contratadas no âmbito do PROCOM para a realização de auditorias junto dos promotores (dado que não foram criadas estruturas próprias ao nível da DGCC e do GGIOCS para a realização desse controlo), têm-se verificado vários casos em que esses originais ou parte deles, não tinham o carimbo referido. Tais situações foram comunicadas pelo GIOCS às respectivas ICs.
b) Comprovação da efectivação do pagamento das despesas de investimento e do financiamento do projecto por capitais próprios. Desvios entre o projecto realizado e o aprovado na candidatura. - Relativamente à efectivação dos pagamentos respeitantes às facturas e recibos das despesas de investimento, o IAPMEI, conforme já foi referido, procede à sua confirmação através da verificação realizada junto do promotor.
Relativamente aos projectos a cargo da DGCC, esse controlo é efectuado apenas nos tipos de projectos mais recentes, de urbanismo comercial de empresas (mas apenas quando as entidades receptoras das candidaturas são as associações comerciais, e não no caso das ICs) e em projectos SAMEC. Nesses projectos, a efectivação dos pagamentos das despesas de investimento foi comprovada, além das fotocópias de facturas e recibos, através de fotocópias dos cheques emitidos à ordem dos fornecedores (nos casos em que foi utilizado este meio de pagamento) e por extractos da conta bancária do promotor com evidência do desconto dos cheques, bem como pela contabilidade do promotor, através dos balancetes do "Razão" pré e pós-projecto e de extractos referentes às contas movimentadas, nomeadamente: "Caixa", "Depósitos", "Imobilizado" e "Fornecedores de imobilizado".
Quanto à comprovação do financiamento do projecto por capitais próprios, pelo menos na percentagem mínima determinada pelos respectivos regulamentos, para os projectos a cargo da DGCC, verificou-se que essa comprovação é efectuada também apenas para os tipos de projectos acima referidos, mais recentes.
Essa comprovação é realizada por diferentes formas, conforme a modalidade de financiamento por capitais próprios. Assim, tratando-se de prestações suplementares, verificou-se que a DGCC solicitou a acta de aprovação da constituição dessas prestações, a comprovação da alteração do pacto social quando tais prestações não estavam nele previstas e documentos comprovativos das entradas em numerário (cópias dos talões de depósito e extractos bancários). Solicitou também a última declaração modelo 22 do IRC (no caso de já registar a alteração nos capitais próprios) e o balancete mais recente.
Quanto aos restantes tipos de projectos refere a DGCC na sua resposta que:
Relativamente à comprovação da constituição dos capitais próprios a DGCC no início do programa, fazia fé na informação dada pelas ICs, nos RFIs, tendo em conta as atribuições implícitas nas alíneas g) e i) dos Protocolos, em articulação com o artigo 37.º ("Fiscalização e acompanhamento") do Decreto-Lei n.º 184/94.
Contudo, a DGCC sentiu a necessidade de testar, por amostragem, se as ICs estavam a fazer as comprovações correctamente, tendo passado a solicitar toda a documentação necessária às mesmas comprovações, prática que já se vem verificando há anos.
Como já foi referido, são realizadas acções de controlo por empresas de auditoria, que incidem sobre projectos seleccionados pelo GIOCS, sobretudo por amostragem, sendo também direccionadas para projectos relativamente aos quais existam indícios de irregularidades ou dúvidas quanto à sua boa execução, cujo âmbito abrange também os pagamentos das despesas de investimento e a realização dos capitais próprios previstos (ver nota 113).
Relativamente à execução dos projectos, os regulamentos do PROCOM referem apenas que o contrato de concessão do apoio poderá ser rescindido, em caso de incumprimento pelo promotor dos objectivos e obrigações nele constantes, sem definir critérios de apreciação dos desvios entre o investimento realizado e o investimento aprovado, constante da candidatura. Esses critérios ou regras, foram estabelecidos pelas entidades gestoras do PROCOM, considerando o projecto executado desde que, pelo menos, 75% das aplicações relevantes tenham sido realizadas e não tenham sido desvirtuados os objectivos do projecto, isto é, desde que os investimentos não realizados não influenciassem os pressupostos em que se baseou a aprovação do incentivo.
Pequenas alterações ao projecto e aos montantes das diferentes rubricas do investimento são também aceites, como a mera substituição de equipamentos previstos na candidatura por outros que cumpram a mesma função, e a compensação entre rubricas do investimento corpóreo, isto é, entre os montantes previstos e realizados dessas rubricas, desde que essas alterações se justifiquem e não seja ultrapassado o valor do apoio. Não são aceites compensações entre rubricas do investimento fixo corpóreo e incorpóreo, nem entre a rubrica de obras e qualquer outra rubrica.
Situação particular, por envolver maior subjectividade quanto a tratar-se de uma alteração justificada do projecto, verifica-se quando a despesa realizada se enquadra numa rubrica do investimento relativamente à qual não tinha sido aprovado qualquer valor. Pontualmente, em projectos da DGCC, verificou-se que não foram utilizados critérios uniformes em despesas relativas a obras, não previstas no projecto aprovado, que foram aceites num caso e excluídas noutro, tal como já havia considerado a instituição de crédito nos respectivos relatórios finais dos investimentos concluídos. Verificou-se também não ter sido aplicada em todos os casos, a regra da não compensação entre rubricas do investimento corpóreo e incorpóreo, quando o investimento realizado difere do previsto, tendo-se verificado em alguns projectos que foi aceite tal compensação.
c) Pagamento dos apoios. - Compete ao IAPMEI, por ordem do gestor, efectuar a transferência de verbas para aprovisionar a conta do PROCOM na respectiva IC e a transferência de verbas para as entidades pagadoras dos apoios nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, bem como proceder ao pagamento dos apoios directamente aos beneficiários, nos restantes casos.
De notar que essas contas do PROCOM nas ICs não constituem contas bancárias no sentido usual do termo, mas contas administrativas ou contabilísticas, onde as ICs registam as verbas recebidas do IAPMEI e debitam os pagamentos de subsídios efectuados aos promotores de que recepcionaram as candidaturas, e as bonificações de juros, que constituem o grande volume de movimentos realizados.
d) Controlo da bonificação de juros. - Tal como foi referido no ponto 5.3.1 e evidencia o respectivo quadro, o PROCOM apoia-se em grande medida nas ICs, cabendo-lhes a recepção e a instrução técnica das candidaturas de vários tipos de projectos, bem como o controlo da execução desses projectos. Conforme se encontra evidenciado nesse quadro, a modalidade de apoio do PROCOM sob a forma de bonificações de juros abrange a maior parte dos tipos de projectos.
O sistema delineado para o controlo, pelo GGIOCS, e pagamento das bonificações de juros, é genericamente o seguinte:
1) Elaboração pelo GGIOCS, por beneficiário, do "mapa (inicial) do serviço da dívida" (valor do empréstimo, amortizações, taxa de juro e bonificações previstas para cada período), de acordo com o contrato de empréstimo e de concessão de apoios financeiros, celebrado com a IC e o promotor, ou documento que contenha os elementos necessários. Este mapa é o principal instrumento de controlo da correcção das várias operações que envolvem valores relativos às bonificações;
2) Comunicação, mensal, pela IC, das bonificações de juros a vencer em cada período (identificando o mutuário, as utilizações do empréstimo, as amortizações realizadas, a taxa de juro e o valor das bonificações do período);
3) Verificação desses valores pelo GGIOCS, quanto à taxa de juro e à sua correspondência com o "mapa do serviço da dívida" de cada promotor individual. Nesta fase podem ser corrigidas as listagens remetidas pela IC, em especial quanto às taxas de juro, no caso das utilizadas pela IC não serem as previstas no regulamento do PROCOM e, em consequência, os valores das bonificações;
4) Elaboração de uma informação propondo ao Secretário de Estado do Comércio (SEC) o pagamento das bonificações de juros, anexando as listagens (corrigidas), discriminadas por IC, por tipo de projectos (pontuais, integrados, etc.) e beneficiário;
5) Comunicação à respectiva IC, anexando as listagens enviadas ao SEC, para que proceda à afectação de verbas existentes na respectiva conta do PROCOM na IC para liquidação das bonificações vencidas, de acordo com essas listagens corrigidas e indicando o saldo da conta resultante dessas afectações;
6) Registo do valor das afectações, como pagamentos efectuados, no SIDREG (ver nota 114), por projecto, de acordo com essas listagens das afectações remetidas às ICs;
7) Comunicação ao IAPMEI para que proceda à transferência de verbas para a conta do PROCOM na IC, caso o saldo seja insuficiente ou excessivamente reduzido. Para o efeito, o GIOCS envia "ordem de pagamento" ao IAPMEI, que o Instituto devolve, anotado em como procedeu a essa transferência;
8) Envio pela IC ao GGIOCS dos valores das bonificações efectivamente debitadas ao PROCOM, por data e promotor, através de extractos discriminados da respectiva conta do PROCOM (ou de extractos com movimentos agregados, com suporte em listagens discriminativas desses movimentos);
9) Conferência pelo GGIOCS, por projecto, dos valores constantes das afectações efectuadas e dos valores constantes do respectivo "mapa do serviço da dívida", com os valores constantes desses extractos da conta do PROCOM.
Foi solicitado, por diversas vezes, pelo GGIOCS às ICs, para que comunicassem a cada promotor o valor de cada bonificação de juros liquidada pelo PROCOM, com o objectivo dos promotores reflectirem tais pagamentos na sua contabilidade. Nos processos analisados, referentes a um tipo de projectos (SAMEC) e a uma IC verificou-se a existência de tais comunicações, mas este procedimento não foi prática generalizada (ver nota 115).
Após a conclusão do projecto, de acordo com o relatório e proposta recebido da DGCC ou do IAPMEI, no caso de o investimento realizado ser menor que o previsto e implicando uma redução no empréstimo bonificado utilizado por cada promotor, o GGIOCS procederá à:
10) Correcção do "mapa do serviço da dívida" do respectivo promotor, recalculando as bonificações que seriam devidas, dada a redução do empréstimo bonificado, e a diferença em relação às bonificações pagas, a estornar;
11) Comunicação à IC do novo valor do empréstimo bonificado e do valor a estornar relativamente às bonificações já pagas;
12) Confirmação de que a IC procedeu ao estorno relativamente às bonificações vencidas e pagas e que aplica o novo valor do empréstimo bonificado para o cálculo das bonificações vincendas.
Trata-se de um sistema muito complexo, atendendo ao número de empréstimos bonificados (cerca de 2500) devendo repetir-se os procedimentos acima, para o mesmo beneficiário, em cada vencimento da bonificação de juros, durante vários anos. Note-se também que se trata de diferentes ICs com diferentes procedimentos e prazos quanto ao processamento da informação requerida pelo GIOCS, resultantes, nomeadamente, da maior ou menor adequação dos respectivos sistemas informáticos, entre os serviços centrais e as agências, para a elaboração das referidas listagens e extractos.
É um sistema também susceptível de erros, quer por parte do GGIOCS, quer pelas ICs, em particular se o "mapa do serviço da dívida" de cada empréstimo não for actualizado em cada operação e confirmados os valores das ICs (veja-se no sistema descrito anteriormente, os pontos 3, 9, 10 e 12).
Note-se que a auditoria não foi direccionada para a verificação dos procedimentos seguidos pelas várias instituições de crédito, pelo que as referências seguintes a algumas ICs resulta de, nos projectos pontuais, integrados e de cooperação analisados, lhes corresponder esses projectos.
Assim, relativamente aos projectos analisados verificou-se:
A remessa pela respectiva IC (BES) de listagens das bonificações de juros que se vencem durante todo um semestre, em vez de listagens das bonificações que se vencem em cada mês, conforme estabelecido. Além disso, as listagens são pouco detalhadas, não tendo permitido o processamento das correspondentes afectações pelo GIOCS;
Relativamente à mesma IC, o extracto da conta do PROCOM remetido ao GGIOCS, registava os movimentos apenas até 30 de Setembro de 1998, isto é, os movimentos verificados há mais de um ano.
A primeira situação impediu os auditores de verificar, em relação aos respectivos projectos, a afectação de verbas, por ainda não ter sido realizada e, na segunda situação, impediu a confirmação dos valores das bonificações efectivamente debitadas pela IC. Relativamente a ambas situações, o GIOCS havia solicitado, por diversas vezes, a sua regularização, através do envio de listagens detalhadas das bonificações vencidas e a vencer, e dos extractos actualizados da conta do PROCOM:
Relativamente a outra IC (BTA), a que correspondiam projectos analisados, refira-se que apenas em Novembro de 1999 enviou, a solicitação do GIOCS, o extracto de conta do PROCOM (com os movimentos até Junho de 1999). Esses extractos/listagens, são bastante detalhados, indicando não só os débitos efectuados por empréstimo, mas também os erros nas afectações emitidas pelo GGIOCS, indicando ainda as diferenças, caso a caso, entre o valor efectivamente debitado e o constante das afectações, e chamando a atenção para tais situações. Dada a data recente em que esse extracto foi recebido, o gabinete não tinha ainda tido possibilidade de proceder à conciliação entre os seus registos e os comunicados pela IC;
Quanto a outra IC (BNU), refira-se que, até à data da auditoria, nunca foram remetidos extractos da conta do PROCOM ao GGIOCS, pelo que não foi possível confirmar as bonificações efectivamente debitadas pela IC (ver nota 116);
Relativamente a outra IC (BPI, ex-BBI), à data da auditoria havia sido recebido pelo GGIOCS o mapa demonstrativo da conta do PROCOM até Agosto de 1999. Esse mapa identifica, por promotor, mas sem data do movimento, o débito efectuado e identifica as divergências entre os valores dos mapas da GGIOCS e da IC, solicitando a atenção do gabinete para essas situações. Além desse mapa, a IC remete extractos da conta do PROCOM, por datas e montantes estando os débitos agregados, sem indicação do projecto a que respeitam, pelo que, não tendo o referido mapa demonstrativo datas de movimento, dificulta e, em alguns casos, impossibilita a confirmação dos movimentos que estiveram na origem dos débitos apresentados.
Às ICs o gestor havia enviado repetidas solicitações para que enviassem a referida documentação em falta.
Verifica-se, assim, uma deficiente comunicação por essas ICs da informação necessária para o controlo pelo gestor das bonificações efectivamente debitadas, e dos movimentos efectuados na respectiva conta do PROCOM e do respectivo saldo.
Relativamente às taxas de juro para o cálculo das bonificações verificou-se que:
Em várias listagens, no cálculo dos juros a vencer, a IC (BTA) utilizou, em relação a alguns empréstimos, taxas de juro para o cálculo das bonificações ligeiramente diferentes das estabelecidas no regulamento do PROCOM (ver nota 117) , isto é, não considerou a LISBOR + 2 p.p. em vigor no primeiro dia do mês do início da contagem de juros. Nas referidas listagens de afectação comunicadas à IC, o GGIOCS corrigiu essas taxas e correspondentes bonificações.
Essa taxa "do início do mês", simplifica os cálculos pelo GGIOCS, visto que usa a mesma taxa para um conjunto de empréstimos, sem ter que conferir as taxas diárias em vigor no dia de início da contagem de juros de cada empréstimo. Esta norma, por não corresponder à prática bancária para o cálculo de juros, torna susceptível a ocorrência de tais divergências e a consequente necessidade de acertos. De referir que a taxa "do início do mês" só foi efectivamente aplicada aos juros vencidos a partir de Janeiro de 1998.
Relativamente às afectações das bonificações de juros pelo GGIOCS e ao correspondente registo desses valores no SIDREG como apoios pagos, nos projectos de cooperação analisados verificou-se:
Na elaboração das listagens pelo GGIOCS, em folha de cálculo, anexas à informação para autorização pelo Secretário de Estado do Comércio (e destinadas também à referida afectação e ao registo como pagamentos no SIDREG), verificaram-se alguns erros na transcrição das listagens enviadas pela IC (BTA), isto é, para a mesma linha (um promotor) foram lidos dados relativos a outros promotores, de onde resultou o cálculo errado de tais bonificações. Tais erros, de transcrição, seriam evitáveis se o GGIOCS recebesse das ICs essas listagens em suporte informático, ainda que acompanhadas das mesmas em suporte de papel;
Numa mesma listagem de juros a vencer, a IC (BTA) duplicou vários beneficiários, identificando-os uma vez pelos nomes próprios e outra pela designação das respectivas firmas. Esta situação não foi detectada pelo GGIOCS, que elaborou para o "novo nome" o correspondente mapa de serviço da dívida e processou assim, em duplicado, as afectações das mesmas bonificações de juros;
Noutra situação, não havendo duplicação por parte da IC (BTA), o GGIOCS na elaboração das listagens de afectação inclui em duplicado vários beneficiários, isto é, foi autorizado que a IC "afectasse" duas vezes a conta do PROCOM pelas mesmas bonificações. Tais factos evidenciam uma deficiente conferência das listagens pelo GGIOCS.
Estas situações não tiveram consequências ao nível das bonificações pagas, visto que a IC (BTA) debitou as bonificações apenas uma vez, conforme demonstra o extracto da conta do PROCOM remetido ao GIOCS, mas tiveram consequências nos registos no SIDREG dos pagamentos efectuados, visto que são processados com base nas listagens das afectações, reflectindo os seus erros.
Na sua resposta o GIOCS refere que os erros verificados foram corrigidos, nomeadamente ao nível do SIDREG.
Pelo facto de uma IC (BNU) indicar em sucessivas listagens as bonificações de juros a vencer para o mesmo beneficiário e o mesmo período (ver nota 118), verificaram-se várias duplicações das afectações, isto é, relativamente a vários beneficiários foi autorizado que a IC "afectasse" duas vezes a conta do PROCOM pelas mesmas bonificações. Tais duplicações nas afectações reflectiram-se nos correspondentes registos de pagamentos no SIDREG.
Na sua resposta o gestor refere que: "Esta situação já foi corrigida tanto junto do BNU como do SIDREG; por outro lado o acompanhamento adequado do serviço da dívida (através do respectivo mapa) impede que a situação se repita."
Embora, como se verificou com o BTA, o BNU possa ter debitado correctamente a conta do PROCOM, pelo valor devido das bonificações vencidas e não pelos valores constantes das afectações em duplicado, tal facto não pôde ser comprovado, visto que esta IC ainda não havia remetido ao GGIOCS o extracto da conta do PROCOM, como já foi referido.
Outras situações evidenciam que nem sempre é seguida a sequência prevista para a realização das diferentes operações, dos quais resultam situações que só serão corrigidas posteriormente, quando forem detectadas. Assim:
Em alguns projectos, em relação aos quais tinha sido comunicada à IC a redução do valor do empréstimo bonificado, resultante de o investimento realizado ter sido menor que o aprovado, as afectações posteriores continuaram a ser efectuadas com base no valor inicial do empréstimo. Essa situação torna necessário o estorno dos valores constantes das afectações comunicadas à IC e dos valores dos pagamentos no SIDREG, o que ainda não tinha ocorrido à data da auditoria;
Em dois projectos analisados, não obstante ter sido comunicado pela IC a previsão de juros bonificados, a suportar pelo PROCOM, o GGIOCS não havia procedido à afectação dos mesmos.
Realce-se que o GGIOCS, logo após a auditoria, em relação às referidas situações que lhe foram assinaladas relativas às bonificações, iniciou a sua correcção, evidenciada através da correspondente lista de afectações.
Sobre as situações pontuais acima referidas e sobre o sistema dos pagamentos das bonificações de juros referiu o GIOCS na sua resposta:
[...] todas as incorrecções detectadas no decurso da auditoria foram corrigidas tanto ao nível do SIDREG como de documentação residente em papel [...]:
Logo após a auditoria foi efectuada uma revisão total de todos os pedidos de pagamento respeitantes a todas as ICs e procedeu-se ao registo das alterações respeitantes a todas as incorrecções detectadas;
A muito breve prazo, irá dar-se continuidade a uma acção já desenvolvida com a Caixa Geral de Depósitos e que respeita ao processo de verificação/conciliação de todos os pagamentos efectuados com cada uma das ICs, visando preparar o encerramento do PROCOM.
[...] Ao referido sistema tem sido dada uma atenção permanente, através do rigoroso cumprimento das diferentes fases de que o mesmo é constituído. Parece-nos um sistema de elevada fiabilidade. Contudo, dado o número de pagamentos que são controlados, na sua maior parte de baixo valor, não se exclui a possibilidade de existir um ou outro engano, motivado também pelos diferentes processos de trabalho menos adequados de algumas ICs (num ou noutro caso que, reconheça-se, tem sido melhorado).
Reafirmamos que é uma área de atenção e controlo permanente que vai passar, a muito breve prazo pelo processo de verificação/conciliação de todos os pagamentos efectuados com cada uma das ICs.
e) Controlo dos subsídios a fundo perdido à integração de quadros. - Os regulamentos do PROCOM determinam que os subsídios à integração de quadros técnicos serão pagos trimestralmente, durante três anos, tendo-se verificado que os montantes pagos respeitavam a remunerações vencidas, comprovadas pelas folhas de desconto para a segurança social, respectivas guias de pagamento, e pelos recibos de vencimento, embora fossem efectuados também adiantamentos, para complementar o valor do subsídio referente ao respectivo trimestre, devendo posteriormente ser apresentado pelo promotor os referidos comprovativos da realização do pagamento das remunerações subsidiadas.
Salienta-se que esta forma de pagamento, por corresponder a remunerações vencidas, não apresenta os mesmos riscos que o pagamento dos subsídios a fundo perdido à criação de postos de trabalho em outros sistemas de incentivos (como o RIME e o SAJE), nos quais os subsídios correspondentes às remunerações de um ou mais anos são pagos adiantadamente, sendo difícil o controlo da manutenção dos postos de trabalho apoiados.
O GGIOCS mantém um controlo actualizado dos subsídios pagos, através de mapas que identificam o promotor e o quadro técnico e os respectivos subsídios aprovados e pagos.
(nota 113) O âmbito definido para essas auditorias é o seguinte:
a) Verificação física dos projectos e sua conformidade com a descrição constante da candidatura aprovada e com o contrato celebrado com o promotor;
b) Elegibilidade das despesas apresentadas para apoio financeiro, face à legislação nacional e comunitária;
c) Verificação da adequação dos suportes documentais, dos registos contabilísticos do investimento, do apoio financeiro obtido e dos pagamentos efectuados no âmbito do projecto;
d) Cumprimento dos objectivos previstos;
d) Verificação da situação económica e financeira do promotor e comparação com os elementos de candidatura.
(nota 114) SIDREG - Sistema de Informação do Desenvolvimento Regional. Trata-se da base de dados da DGDR relativa aos projectos co-financiados pelo FEDER, com base na qual se procede à prestação de contas à Comissão Europeia.
(nota 115) Refira-se que, por desconhecerem os valores dessas bonificações pagas pelo PROCOM, em regra os promotores não as contabilizam.
(nota 116) Na sua resposta o GIOCS informou que os extractos lhe foram, posteriormente, enviados.
(nota 117) Nos termos dos n.os 1 e 4 do n.º 12.º da RCM n.º 33/96, essa taxa é igual à taxa LISBOR referida a seis meses, acrescida de dois pontos percentuais "que se verificar no primeiro dia do mês do início do período de contagem de juros". Esta RCM, revoga a RCM n.º 63/94, de 5 de Agosto, na qual tal taxa era a "que se verificar no primeiro dia do respectivo semestre".
(nota 118) Por exemplo, a listagem remetida em Janeiro inclui as bonificações de juros a vencer em Março, tal como a listagem de Fevereiro e a de Março.
5.4 - Apoios concedidos no âmbito do Programa do PIDDAC - "IPLB - Promoção do Livro"
5.4.1 - Enquadramento
O Programa "Promoção do Livro" tem como serviço executor o Instituto Português do Livro e das Bibliotecas (IPLB), organismo dotado de autonomia administrativa, sob a tutela do Ministro da Cultura, criado pelo Decreto-Lei n.º 90/97, de 19 de Abril, com o objectivo de definir e assegurar, a nível nacional, a coordenação e execução de uma política integrada do livro não escolar e das bibliotecas (ver nota 119).
As dotações inscritas no OE/98 destinaram-se ao financiamento, exclusivamente por verbas orçamentais, dos apoios concedidos e de outras despesas no âmbito dos seguintes oito projectos que compõem o Programa, indicando-se também o ano do seu início segundo o mapa XI - PIDDAC, anexo ao Orçamento do Estado.
Apoio à Edição (1988);
Apoio ao Estudo (1988);
PALESE - Apoio à Leitura em Suportes Especiais (1988);
Promoção da Literatura (1994);
Observatório do Livro-Gestão da Difusão (1996);
Rede Bibliográfica da Lusofonia (1996);
Promoção da Leitura (1997);
Dicionário Cronológico de Autores Portugueses (criado durante o ano de 1998).
A auditoria realizou-se junto da 14.ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento (recolha de elementos sobre a execução orçamental) e do Instituto Português do Livro e das Bibliotecas (IPLB) (análise dos processos sobre a concessão e o pagamento dos apoios e do controlo efectuado).
A auditoria teve por objectivo geral apreciar a legalidade, regularidade e correcção económica e financeira das operações inerentes à concessão e pagamento dos apoios e o sistema de controlo instituído.
No quadro seguinte indica-se a legislação regulamentadora dos apoios no âmbito do Programa "Promoção do Livro":
De notar que apenas existe legislação regulamentadora para os apoios concedidos na área das Bolsas de Criação Literária (no âmbito do Projecto "Apoio ao Estudo") e legislação que estabelece os objectivos e os eixos de acção no âmbito do Projecto "Rede Bibliográfica da Lusofonia". Nos restantes projectos, as normas sobre a atribuição dos apoios, o seu pagamento e controlo, bem como as obrigações a cumprir pelos beneficiários, têm sido estabelecidas, em regra para cada período anual, por despacho do Ministro da Cultura, sob proposta do IPLB.
Relativamente à contratualização dos apoios concedidos, em 1998, apenas se verificava nas Bolsas de Criação Literária, sendo celebrado um "termo de concessão" com o bolseiro, e no âmbito dos projectos "PALESE - Apoio à Leitura em Suportes Especiais" e "Rede Bibliográfica da Lusofonia", em que foram celebrados contratos-programa com as câmaras municipais.
Assim, o Tribunal recomenda a definição de um quadro regulamentar e de instrumentos contratuais que estabeleçam para os diferentes tipos de apoios, nomeadamente, os seus objectivos, condições de acesso, critérios de selecção das candidaturas, natureza das despesas elegíveis e regras de cálculo dos apoios, obrigações dos beneficiários e a metodologia de controlo e acompanhamento.
Nesse sentido, o IPLB na sua resposta, em anexo, sobre a contratualização dos apoios a partir de 1999 menciona que "[...] já foram criados os instrumentos contratuais necessários a adopção desse procedimento, tendo sido aprovadas pelo Ministro da Cultura as minutas de contratos a celebrar entre este Instituto e os beneficiários dos diferentes tipos e modalidades de apoio a atribuir no âmbito do Programa de Apoio a Edição" e que, relativamente aos "[...] apoios atribuídos em 1999, foram já celebrados contratos nos quais foram estabelecidas as obrigações dos beneficiários, as garantias e a metodologia de controlo e acompanhamento da execução dos projectos respectivos [...]".
Também, relativamente à adopção de um quadro regulamentar que estabeleça os diferentes tipos e modalidades de apoio, o Instituto refere que está "[...] a preparar um conjunto de propostas de diplomas normativos a apresentar ao Ministro da Cultura, prevendo que o processo inerente à sua elaboração, aprovação e publicação esteja concluído no 3.° trimestre do ano em curso [...]".
(nota 119) O Decreto-Lei n.º 106-E/92, de 1 de Junho, extinguiu o Instituto Português do Livro e da Leitura (IPLL), organismo responsável pela definição e execução de programas de intervenção no domínio do livro e da leitura pública e, mediante a sua fusão com a Biblioteca Nacional, criou o Instituto da Biblioteca Nacional e do Livro. O Decreto-Lei n.º 106-E/92 foi revogado pelo referido Decreto-Lei n.º 90/97, sendo novamente criados dois organismos distintos: o IPLB, cuja orgânica foi aprovada por este diploma e a Biblioteca Nacional, cuja orgânica foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 89/97, da mesma data. Os resultados da auditoria anterior realizada junto do IPLL ao Projecto "Apoio à Edição", então integrado no Programa "IPLL - Promoção da Literatura Portuguesa" (e actualmente integrado no programa em análise "IPLB - Promoção do Livro"), constam do parecer sobre a CGE/90.
5.4.2 - Execução orçamental
A dotação final do Programa "Promoção do Livro", as verbas requisitadas pelo IPLB e a utilização dessas verbas pelo Instituto constam do quadro seguinte:
A CGE regista como "pagamentos efectuados" as verbas requisitadas e transferidas para o IPLB (531 964 contos). Como evidencia o quadro, da verba transferida para o IPLB, o montante de 6862 contos não foi utilizado, representando uma sobreavaliação da despesa orçamental de 1998 e uma sobreavaliação da receita orçamental de 1999, uma vez que foi reposta neste ano. Esse montante não utilizado (reposto) representou 1,3% das verbas requisitadas pelo IPLB por conta do Programa.
Na sua resposta o IPLB, concretamente quanto ao montante de 6862 contos que não foi utilizado, esclarece que:
Parte significativa desta verba respeita ao Projecto "Apoio à Edição" e concretamente aos apoios a conceder no âmbito dos respectivos subprogramas, cujos montantes globais são inicialmente previstos e consequentemente são requisitadas as verbas adequadas aos respectivos compromissos.
Contudo, nem sempre as editoras cumprem os prazos previstos, apesar da confirmação efectuada ao Instituto no decurso do 2.° semestre, o que não nos permite, terminado o ano económico, conceder os apoios programados.
Conscientes desta situação e do que ela representa na gestão orçamental deste Instituto, procedeu-se, no corrente ano, a algumas alterações na relação com as editoras, celebrando-se contratos escritos que exigem um acompanhamento mais rigoroso da execução dos respectivos subprogramas.
Por último, o IPLB refere que:
No sentido de dar resposta às recomendações do Tribunal de Contas, procurando impedir que ocorra este tipo de situações, os instrumentos contratuais existentes e os regulamentos em elaboração estabelecem procedimentos de verificação intercalar do desenvolvimento dos projectos beneficiários e prazos mínimos de apresentação de documentos justificativos das respectivas execuções, por forma a permitir que a previsão da despesa, a efectuar em cumprimento dos compromissos assumidos, corresponda, o mais aproximadamente possível, à despesa efectuada.
No quadro seguinte apresenta-se a execução do Programa por projectos e por rubricas de classificação económica.
Conforme consta desse quadro, as rubricas com classificação económica directamente identificáveis como apoios (04 - "Transferências correntes", 05 - "Subsídios" e 08 - "Transferências de capital") totalizaram 232 272 contos (44,2% do total do Programa).
Associados aos apoios pagos por conta destas classificações económicas, foram também realizadas despesas que constituem modalidades de apoio, nomeadamente no caso da aquisição de livros para viabilizar financeiramente a sua edição, despesa que é processada por conta da rubrica de classificação económica 02.02.08 - "Outros bens não duradouros".
Quanto à estrutura do Programa, como se observa pelo quadro seguinte, o "Apoio à Edição" totalizou 163 127 contos (31,1%), a "Promoção da Leitura" 139 240 contos (26,5%), a "Rede Bibliográfica da Lusofonia" 99 940 contos (19,0%), a "Promoção da Literatura" 67 117 contos (12,8%) e o "Apoio ao Estudo" 43 240 contos (8,2%). Os restantes três projectos totalizaram montantes inferiores a 5000 contos.
Relativamente à execução por projectos, constante do quadro anterior, embora se saliente o facto de o IPLB ter procurado através da criação de oito projectos distintos, uma melhor especificação das despesas que compõem o Programa, o âmbito de alguns projectos não está bem delimitado, tendo-se verificado que despesas da mesma natureza foram realizadas por conta de dois projectos (por exemplo a comparticipação nas despesas de deslocação de escritores a feiras do livro internacionais ou outros eventos literários no estrangeiro nos Projectos "Promoção da Leitura" e "Promoção da Literatura") (ver nota 120).
Por outro lado, embora tenham sido criados projectos específicos, estes incluem despesas que não lhe dizem respeito (caso do Projecto "Observatório do Livro", que inclui também despesas relativas a prémios literários e a júris de concursos).
Situação particular verifica-se no Projecto "Apoio à Edição", no qual um terço da sua execução financeira respeita à concessão de um subsídio à Associação Portuguesa de Editores e Livreiros e a apoios atribuídos a diferentes entidades para a concessão de prémios literários e o financiamento de outras actividades. Tais despesas, que totalizam 55 547 contos, não deveriam ter sido processadas por conta deste projecto, por desvirtuarem a sua execução quanto aos montantes pagos no âmbito do apoio à edição.
Assim, o Tribunal recomenda uma melhor delimitação das despesas a realizar por conta de cada projecto, por forma a tornar mais rigorosa a apresentação da sua execução financeira.
Neste sentido, refere o IPLB na sua resposta que "[...] os regulamentos em elaboração e os instrumentos contratuais inerentes à sua aplicação deverão permitir uma maior determinação das actividades e despesas elegíveis referentes aos diferentes Programas e Projectos".
(nota 120) Embora na sua resposta o IPLB refira que a despesa com essas deslocações (para promoção das suas obras e divulgação da literatura e dos autores portugueses no estrangeiro) se enquadre no Projecto "Promoção da Literatura", enquanto, por exemplo, a comparticipação na deslocação de um escritor a uma biblioteca da rede nacional de bibliotecas públicas (com vista à realização de uma acção de promoção da leitura), se enquadrará no Projecto "Promoção da Leitura". Além dos apoios directamente concedidos à deslocação de escritores, suportados através destes dois projectos, o IPLB concedeu indirectamente apoios a despesas da mesma natureza pelo Projecto "Apoio à Edição", através do apoio concedido a iniciativas de entidades que contemplavam essas deslocações.
5.4.3 - Projecto "Apoio à Edição"
Por proposta do então Instituto da Biblioteca Nacional e do Livro, que obteve despacho favorável do Ministro da Cultura, de 18 de Novembro de 1996, foram genericamente definidos o âmbito, a metodologia e as modalidades de apoio do Projecto "Apoio à Edição", com os seguintes objectivos:
Preservar, enriquecer e difundir o património bibliográfico português;
Fomentar a publicação de obras que supram carências do património bibliográfico nacional e incentivar a edição em língua portuguesa de obras do património universal;
Incentivar a edição de obras de novos autores, isto é, de autores que por não serem conhecidos do grande público têm mais dificuldade em publicar o seu trabalho;
Apoiar a publicação de diferentes tipos de obras em diferentes suportes, contribuindo para a diversidade da oferta cultural.
Relativamente a 1998, o IPLB propôs, através de diversas informações que mereceram a concordância do Ministro da Cultura, a metodologia e as modalidades de apoio para as seguintes cinco áreas temáticas de apoio prioritário:
A) Obras clássicas da Literatura Portuguesa;
B) Ensaísmo (essencialmente nos domínios da Literatura, das Ciências Sociais e Humanas e Cultura Africana);
C) Novos autores portugueses;
D) Dramaturgia portuguesa contemporânea;
E) Apoio a revistas.
Além destes apoios, foram também concedidos:
F) "Apoios especiais" - concedidos caso a caso, por despacho do Ministro da Cultura, por proposta do IPLB.
Também, relativamente a despesas associadas à execução do projecto "Apoio à Edição", foram realizadas:
G) Outras despesas (nomeadamente com a publicidade a estes apoios através dos órgãos de comunicação social, pagamento a especialistas ou júris para a selecção de obras, e concessão de apoios às actividades desenvolvidas por várias entidades).
A concessão de apoios nas várias áreas temáticas prioritárias apresenta características comuns, que se sintetizam em seguida. Assim, em cada uma dessas áreas foi realizado um concurso anual dirigido às editoras nacionais, divulgado através de anúncio publicado em jornais e, em alguns casos, através de ofícios do IPLB enviados às editoras e outras entidades potencialmente interessadas. Com excepção da concessão das Bolsas de Criação Literária (do Projecto "Apoio ao Estudo", adiante referido), os restantes concursos para atribuição de apoios não são publicitados no Diário da República.
Na sua resposta o IPLB menciona:
No que se refere à publicação dos concursos para atribuição dos apoios, cabe referir que o IPLB considera importante e necessário garantir a divulgação dos mesmos, como bem chama a atenção o Tribunal de Contas e, nesse sentido, envia, através de ofício, os avisos de abertura de concurso a todas as editoras e promove a respectiva publicação em um jornal semanário de grande expansão nacional, um jornal específico no domínio cultural, um jornal diário de expansão nacional e um jornal reconhecido como o de maior difusão a nível nacional.
Desta forma e tendo em atenção que este tipo de avisos não são actos de publicação obrigatória no Diário da República, nos termos do disposto nos artigos 130.º e 131.º do CPA (ver nota 121), é nosso parecer que a publicação em jornais de grande expansão permite uma mais eficaz divulgação (a exemplo do que é prática estabelecida em diversos regulamentos e concursos públicos realizados no âmbito das atribuições e competências do Ministério da Cultura), respeitando-se, assim, as recomendações do Tribunal de Contas.
Embora o Tribunal reconheça que as formas de publicitação dos concursos referidas na resposta permitem uma ampla divulgação, mantém a consideração anterior, recomendando que a legislação específica sobre a atribuição desses apoios, que se encontra em preparação, venha a determinar a obrigatoriedade da publicitação desses concursos também no Diário da República.
Com excepção do apoio a revistas, o processo de selecção das candidaturas baseou-se na sua avaliação científica, efectuada por uma comissão de especialistas em cada uma das áreas ou através de júris de selecção, propostos pelo IPLB e nomeados por despacho do Ministro da Cultura. Além dessa avaliação, foi também realizada a avaliação do projecto editorial, por um especialista igualmente nomeado por despacho do Ministro. A selecção das candidaturas ao apoio à edição de revistas foi efectuada pelos serviços do IPLB, tendo em atenção o parecer do especialista relativo à avaliação do projecto editorial e, tratando-se de revistas já existentes, atendendo aos apoios concedidos em anos anteriores.
Atendendo a essas avaliações e ao montante de apoio previsto para a respectiva área, o IPLB propôs a lista de obras a apoiar e o respectivo apoio, que foram aprovados por despacho do Ministro da Cultura.
O montante total do apoio à edição de obras foi calculado em percentagem, variável, do custo total de edição da obra, constante do orçamento apresentado na candidatura pelo promotor e após correcções resultantes da apreciação desse orçamento, nos casos em que apresentavam valores claramente exagerados.
Esse apoio foi concedido nas seguintes modalidades:
Modalidade de apoio preferencial - aquisição de um determinado número de exemplares das obras (variando geralmente entre 150 e 250), viabilizando financeiramente a sua edição, destinadas prioritariamente às bibliotecas da rede de leitura pública, com 20% de desconto sobre o preço de capa (ver nota 122);
Modalidade de apoio complementar - atribuição de subsídio a fundo perdido, pela diferença entre o montante total do apoio calculado e o montante da aquisição das obras.
No apoio a revistas foi considerado o custo total anual de edição, sendo esse apoio constituído pela aquisição de um número determinado de assinaturas (entre 75 e 150) e, no caso de novas revistas, também por subsídio a fundo de perdido.
No quadro seguinte indica-se a execução do Projecto "Apoio à Edição", que totalizou 163 128 contos de apoios pagos, por área de apoio prioritário, apoios especiais e outros pagamentos, bem como o número de obras apoiadas:
O apoio total à edição de "Obras Clássicas" variou entre 30% e 75% conforme o risco de edição (em média constituiu 44,6% para as 13 obras concluídas em 1998), sendo de 50% para o apoio a obras incluídas nas restantes áreas prioritárias (ver nota 123). Conforme se obtém do quadro, a aquisição de exemplares das obras constituiu a principal modalidade de apoio, nomeadamente no "Ensaísmo" e "Obras Clássicas", em que representou, respectivamente, 61,9% e 66,0% do apoio total. Nas revistas cujos processos foram analisados, a aquisição de assinaturas representa 94,0% desse apoio.
Nos "Apoios Especiais", também constituindo apoios à edição de obras, a situação é inversa, constituindo os subsídios a fundo perdido a principal modalidade de apoio, em resultado de se tratar de apoios concedidos segundo regras diferentes (através do pagamento ao editor dos direitos de autor ou do financiamento de uma equipa de estudo para preparação da edição das obras), de apoios a obras com custos de edição muito elevados (relativamente às quais a aquisição do número habitual de exemplares implicaria elevados montantes) e, num caso, do subsídio atribuído à edição das obras distinguidas com o Prémio Revelação Associação Portuguesa de Escritores/IPLB, por se tratar de um apoio concedido em condições especiais, visando assegurar a publicação, em devido tempo, de todas as obras premiadas.
A aquisição de obras e o pagamento dos subsídios a fundo perdido à respectiva edição foram efectuados após a conclusão das obras. Não subsiste, assim, a situação verificada em 1990, do pagamento adiantado do subsídio à edição (o que era contrário ao regulamento então em vigor e envolvia sérios riscos, como o facto de o ex-IPLL ficar a aguardar, por vezes vários anos, pela edição de livros subsidiados).
De notar que, tal como se verificou na auditoria anterior (relativa aos apoios à Edição em 1990, ano em que o regulamento em vigor do "Apoio à Edição" previa a realização pelo ex-IPLL do controlo de tiragens, o que não era efectuado), continua a não existir um controlo de tiragens das obras cuja edição é apoiada, não estando actualmente prevista a realização desse controlo pelo IPLB. De notar, contudo, que na concessão dos apoios em 1998 foi utilizada como modalidade principal de apoio a aquisição de exemplares, ao contrário daquele ano em que os apoios eram concedidos exclusivamente através de subsídios a fundo perdido. Assim, dada a diminuição do peso do subsídio a fundo perdido no total do apoio, actualmente é menor o risco do pagamento de subsídios indevidos à edição, resultante de uma tiragem inferior à prevista na candidatura, isto é, com custo de edição inferior ao orçamento com base no qual foi calculado o montante do subsídio concedido e pago. O número de exemplares editados está também relacionado com a maior ou menor rapidez com que a edição venha a esgotar, pelo que um número inferior de exemplares editados em relação ao previsto na candidatura poderá não satisfazer a procura, durante vários anos, pelo público a que se destina a obra, aspecto que é mais relevante na edição de "Obras Clássicas". Refira-se a este propósito que, em regra, o IPLB não apoia a reedição de obras.
Assim, tal como em 1990, embora se reconheça que actualmente é menor o risco do pagamento de subsídios indevidos, o Tribunal recomenda que o IPLB crie os meios necessários para o controlo das tiragens das edições apoiadas.
Na sua resposta o IPLB refere que:
[...] nos termos da legislação aplicável ao sector do livro, não está consagrada a obrigatoriedade de registo das obras nem da respectiva tiragem. Por outro lado, o diploma que aprovou a orgânica do IPLB, o Decreto-Lei n.º 90/97, de 19 de Abril, não atribui a este Instituto a natureza de entidade fiscalizadora nem as competências para sancionar qualquer irregularidade nestes domínios.
Tendo consciência da importância das questões levantadas pelo Tribunal de Contas quanto ao estabelecimento de mecanismos de controlo e fiscalização do cumprimento dos projectos apoiados, o IPLB, em sede dos contratos que celebra com os beneficiários para a atribuição dos apoios, estabeleceu a obrigação de cumprimento rigoroso e exaustivo "de tudo quanto foi mencionado no processo de candidatura apresentado ao IPLB", no qual se inclui, naturalmente, a tiragem de cada edição, possibilitando, pela via da fiscalização do cumprimento dos contratos e eventual sanção por incumprimento dos mesmos, aumentar os mecanismos de controlo das tiragens.
Ao contrário do apoio à edição de obras, no apoio à edição de revistas o pagamento das assinaturas e dos subsídios a fundo perdido foi efectuado antecipadamente, em relação à publicação durante o ano dos números da revista apoiada. Por envolverem, assim, um maior risco quanto à correcta utilização das verbas, o IPLB criou um sistema de controlo através da remessa pela editora ao IPLB de dois exemplares de cada número da revista e através do envio pelas bibliotecas da rede pública para as quais foram adquiridas as assinaturas, das listagens com as revistas que receberam em cada mês.
Ainda relativamente ao "Apoio à Edição", em "outros pagamentos" estão também englobados apoios concedidos a diversas entidades, para comparticipação nas despesas com a realização de diversos eventos de carácter literário, calculados e pagos de acordo com os orçamentos e os programas de actividades apresentados por essas entidades. Estes pagamentos que totalizam 55 547 contos, representando 34,0% da execução financeira do projecto "Apoio à Edição" desvirtuam a sua execução financeira quanto ao montante dos apoios pagos neste âmbito, como já foi referido no ponto 2.
O IPLB na sua resposta menciona que "[...] está a analisar e a reajustar a natureza das actividades e dos apoios aos projectos e respectivas rubricas orçamentais, por forma a um melhor enquadramento das despesas nos respectivos projectos".
Relativamente a uma situação particular, de um apoio pago a uma entidade que, por erro de cálculo, excedeu em 100 000$ as despesas apoiáveis, situação que foi comunicada ao IPLB, o Instituto na sua resposta refere que se encontra "[...] em curso a sua recuperação como receita do Estado através do preenchimento da guia de reposição não abatida aos pagamentos".
(nota 121) O n.º 1 do artigo 130.º do CPA dispõe que: "A publicidade dos actos administrativos só é obrigatória quando exigida por lei" e o artigo 131.º que "Quando a lei impuser a publicação do acto mas não regular os respectivos termos, deve a mesma ser feita no Diário da República, ou na publicação oficial adequada a nível regional ou local, no prazo de 30 dias [...]".
(nota 122) O artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 176/96, de 21 de Dezembro (instaura o sistema do preço fixo do livro), prevê que as aquisições feitas por bibliotecas públicas [...] poderão beneficiar de um preço compreendido entre 80% e 100% do preço de venda fixado pelo editor.
(nota 123) Dado que os custos de edição das obras eram inferiores a 2000 contos. Para custos de edição até 4000 contos e superiores a este valor, as percentagens seriam, respectivamente, de 40% e 30%.
5.4.4 - Projecto "Apoio ao Estudo"
O "Apoio ao Estudo" constitui um projecto específico, abrangendo dois tipos de acções distintas:
Concessão de bolsas de criação literária, e
Apoio às equipas de investigação para a edição crítica de obras de autores portugueses.
5.4.4.1 - Bolsas de criação literária
A criação de bolsas para a realização no País de trabalhos de reconhecido interesse artístico está prevista pelo Decreto-Lei n.º 391/87, de 31 de Dezembro, tendo as normas orientadoras para a sua concessão na área da criação literária sido aprovadas pela RCM n.º 133/96, de 27 de Agosto, e o seu regulamento aprovado pela Portaria n.º 517/96, de 26 de Setembro, do Ministério da Cultura.
As bolsas de criação literária têm o intuito de fomentar a produção de obras literárias de mérito cultural, por autores de nacionalidade portuguesa, nas modalidades de poesia, narrativa e dramaturgia, proporcionando condições de trabalho mais favoráveis, nomeadamente a possibilidade de o bolseiro poder dedicar-se a tempo inteiro à criação.
Nos termos do regulamento, as bolsas são atribuídas por concurso, sendo a selecção das candidaturas da competência de um júri constituído por personalidades de reconhecido mérito e cuja deliberação constará em acta devidamente fundamentada, a homologar pelo Ministro da Cultura. A bolsa, paga mensalmente, tem a duração máxima de um ano, podendo ser excepcionalmente prorrogada uma única vez e até igual período de tempo.
Por despachos do Ministro da Cultura foi determinada a atribuição anual de 12 bolsas e fixado o montante mensal líquido de cada bolsa em 250 contos.
Relativamente à concessão de bolsas em 1998, o júri deliberou por unanimidade seleccionar 12 projectos (ver nota 124). A acta foi assinada por todos os membros do júri, sendo de referir, no entanto, que não foi rubricada nas restantes páginas, o que se considera necessário num documento desta natureza.
Para além das bolsas concedidas em 1998 foram pagas mais duas bolsas, em resultado da prorrogação por mais um ano de uma bolsa concedida no ano anterior e de uma bolsa também concedida no ano anterior e cujo prazo terminava em Agosto de 1998, ascendendo a 37 750 contos o montante total despendido neste âmbito.
Após a aprovação da concessão das bolsas e a comunicação aos candidatos, foi celebrado entre o IPLB e o bolseiro um "Termo de Concessão da Bolsa de Criação Literária", no qual, para além de se identificar a área literária do projecto, o valor mensal da bolsa e o seu início, ficou expresso o compromisso do bolseiro em:
Durante o período de concessão da bolsa, não beneficiar, em regime de contrato de trabalho subordinado, de qualquer vencimento concedido por entidade pública ou privada (ver nota 125);
Elaborar um relatório semestral sobre o desenvolvimento do projecto e a entregá-lo ao IPLB, bem como um exemplar da obra ou obras concluídas durante o período de concessão da bolsa;
Diligenciar, junto do editor da obra literária concluída durante o período de concessão da bolsa, no sentido de essa edição incluir, uma referência ao facto de ter sido elaborada no quadro de uma bolsa de criação literária atribuída pelo Ministério da Cultura.
O IPLB não efectua actualmente o controlo a posteriori dos rendimentos do trabalho durante o período em que são auferidas as bolsas, pelo que deverá estabelecer procedimentos no sentido desse controlo, verificando o cumprimento pelo bolseiro do disposto no artigo 6.º do Regulamento e no "Termo de Concessão da Bolsa".
Na sua resposta o IPLB refere que "[...] esse tipo de controlo só pode ser efectuado, de forma mais rigorosa, pelas entidades legalmente habilitadas para o efeito, designadamente pelos serviços da administração fiscal" e que "[...] não tem competência legal para proceder a este tipo de fiscalização nem para estabelecer qualquer obrigação de natureza fiscal cujo cumprimento permitisse a realização deste tipo de controlo".
Ao criar a referida obrigação, de o bolseiro não exercer outras actividades remuneradas no período da bolsa, o Regulamento deveria ao mesmo tempo ter previsto os procedimentos adequados que permitissem a verificação do seu cumprimento. Relativamente à verificação através das declarações e notas de liquidação do imposto sobre o rendimento, a que alude o IPLB na sua resposta, referindo também não ter competência legal para proceder a este tipo de fiscalização, o Tribunal recomenda que seja efectuada uma análise comparativa dos regulamentos de atribuição de apoios de natureza semelhante, em especial de outras bolsas, e dos casos em que sejam exigidos esses documentos comprovativos dos rendimentos, sendo, em consequência, alterado o Regulamento de Atribuição das Bolsas de Criação Literária, por forma a permitir um controlo adequado do cumprimento da referida obrigação.
Relativamente às 14 bolsas, à data da auditoria tinham sido entregues as obras previstas nos projectos de candidatura, excepto num caso, por falecimento do bolseiro. Nas três obras que se encontravam então editadas constava a referência ao apoio concedido ao bolseiro.
(nota 124) O júri indicou também um conjunto de 13 projectos adicionais por perspectivarem um destacável mérito literário, mas sem, contudo, mostrarem a relevância dos projectos seleccionados. Propôs também que, no quadro de futura revisão do Regulamento de Atribuições de Bolsas de Criação Literária, se ponderasse a inelegibilidade dos candidatos em situação de aposentação e dos candidatos com profissão liberal.
(nota 125) Esta redacção correspondia ao articulado do artigo 6.º do Regulamento em vigor, aprovado pela Portaria n.º 517/96. Refira-se que a Portaria n.º 933/98, de 28 de Outubro (regulamenta a concessão de bolsas a partir de 1999), aditou os seguintes dois números ao referido artigo:
[...].
2 - A concessão da bolsa implica, para os trabalhadores por conta própria, a suspensão da sua actividade durante o período correspondente à duração da bolsa.
3 - Excepcionalmente, poderá ser ponderada a impossibilidade de desvinculação ou suspensão de actividade, mediante requerimento devidamente fundamentado, a apresentar ao Instituto Português do Livro e das Bibliotecas, cuja proposta de decisão deverá ser homologada por despacho do Ministro da Cultura.
5.4.4.2 - Equipas de investigação
No decurso do ano de 1998 foram apoiados por conta deste projecto os seguintes trabalhos:
Coordenação do já referido Dicionário Cronológico de Autores Portugueses;
Equipa de investigação da Edição Crítica das Obras de Eça de Queirós.
a) Coordenação do Dicionário Cronológico de Autores Portugueses. - O Projecto "Dicionário Cronológico de Autores Portugueses" foi lançado em 1983. Em 1995, face à impossibilidade do antigo coordenador do projecto continuar a assumir essas funções foi proposto, pelo ex-IBNL, a celebração de um contrato anual renovável com o actual coordenador envolvendo o pagamento mensal de 240 contos, com retenção de IRS na fonte. Essa proposta foi objecto de despacho favorável do Subsecretário de Estado da Cultura, de 30 de Maio de 1995.
Contudo, verificou-se que anualmente, com base num orçamento apresentado pelo coordenador, é proposto que lhe seja atribuído um subsídio de investigação, sem que tenha sido celebrado o referido contrato. Relativamente a 1998, o IPLB propôs a atribuição do subsídio anual no montante de 2400 contos, que foi autorizada por despacho do Ministro da Cultura.
b) Equipa de investigação da Edição Crítica das Obras de Eça de Queirós. - Em moldes semelhantes, também por solicitação do respectivo coordenador, o IPL propôs o pagamento do subsídio ao coordenador desta equipa (no montante de 2440 contos) e aos membros dessa equipa (no montante de 650 contos), tendo sido autorizada por despacho do Ministro da Cultura.
5.4.5 - Projecto "Promoção da Literatura"
Constitui objectivo deste projecto fomentar a divulgação da literatura e dos autores portugueses no estrangeiro, assim como dos autores oriundos dos PALOP, estimulando o intercâmbio literário entre várias culturas. A sua concretização passa por:
a) Promover relações regulares de intercâmbio com os principais agentes literários para a língua portuguesa, editores estrangeiros que tenham publicado ou venham a publicar obras de autores portugueses, associações de âmbito literário com acção internacional, através das seguintes iniciativas: participação do IPLB em feiras internacionais do livro; participação de escritores em festivais internacionais de escritores e outras iniciativas de âmbito literário, e divulgação privilegiada a tradutores, agentes literários, editores, jornalistas culturais e demais entidades/personalidades competentes na matéria, de informação actualizada sobre literatura portuguesa;
b) Apoiar a tradução de autores portugueses no estrangeiro, visando promover a tradução em línguas estrangeiras de obras de autores portugueses e de autores oriundos dos PALOP.
Relativamente às despesas com as acções referidas na alínea a), que totalizaram 18 506 contos, respeitaram nomeadamente, a:
Contos
Apoios concedidos a diversas entidades promotoras de iniciativas literárias de âmbito internacional com impacto na difusão da literatura portuguesa ... 10 556
Despesas relativas a eventos promocionais e a material promocional ... 3 959
Ajudas de custo a técnicos do IPLB e comparticipação nas despesas de deslocação de escritores, bem como transporte de materiais para a participação em vários eventos de carácter literário ... 3 658
Tratando-se de apoios solicitados por entidades externas, os respectivos pedidos de apoio foram analisados pelos serviços do IPLB, que verificaram o seu enquadramento nos objectivos do projecto e emitiram parecer técnico expresso em informações/propostas de concessão de apoio, autorizadas por despacho do Ministro da Cultura ou da directora do IPLB (por delegação).
Quanto aos apoios à tradução de autores portugueses, são concedidos por concurso anual, divulgado pelo IPLB junto das editoras estrangeiras, mediante ofício-circular que refere, nomeadamente, a percentagem de apoio a conceder aos custos de tradução (que se situou entre 60% e 100%) (ver nota 126), o modelo de formulário de candidatura e os documentos a anexar a esse formulário. Após a apreciação das candidaturas realizada pelo IPLB, os apoios são concedidos por despacho do Ministro da Cultura.
Relativamente a 1998, verificou-se um elevado número de candidaturas (100), oriundas de 20 países, tendo os apoios pagos à tradução totalizado 48 610 contos.
De acordo com o ofício-circular enviado aos editores estrangeiros, estes deveriam anexar ao formulário de candidatura: cópia do contrato de cessão de direitos de autor (ver nota 127) relativo à(s) obra(s) para que solicitam apoio à tradução; cópia do contrato entre editor e tradutor, datado e assinado, e declaração de compromisso do editor de informar o tradutor do recebimento do subsídio para a tradução. Contudo, com frequência o IPLB aceita processos de candidatura incompletos, visto que:
Relativamente aos processos analisados (52), constatou-se que em 28,8% dos casos não constava cópia do contrato de cessão de direitos de autor, ou qualquer outro documento indicativo dessa cessão. Segundo os responsáveis do IPLB, o Instituto estabelece contactos, por telefone, com o editor português ou o agente literário do autor, no sentido de se assegurar que a tradução e a futura edição da obra têm a anuência do autor. Considera-se necessário, contudo, que esse acordo seja documentado, evitando eventuais apoios à tradução de obras que não venham a ser editadas por falta da cedência desses direitos;
Em 30,7% dos processos não constava a cópia do contrato entre a editora e o tradutor que se afigura como um elemento fundamental para confirmar os custos apresentados pela editora e permitir, ao mesmo tempo, verificar se a tradução será efectuada pelo tradutor indicado (cujas qualificações são pedidas no formulário de candidatura). Relativamente à declaração de o editor informar o tradutor do recebimento do subsídio de tradução, não constava em 46,2% dos processos.
O IPLB deve acompanhar a realização das traduções e a publicação das obras, nomeadamente quanto ao cumprimento dos prazos de edição, à recepção dos três exemplares comprovando a edição, e ainda quanto à menção na obra do apoio concedido pelo IPLB. Quanto ao cumprimento dos prazos para a tradução e edição das obras a editar em 1998-1999 (segundo a calendarização prevista na candidatura já deveriam estar editadas à data da auditoria), apenas foi possível constatar que em 11 processos (21,2%) constava a comunicação da editora a remeter a obra publicada.
Atendendo a que estes subsídios são pagos como adiantamentos, em relação à tradução e edição da obra, envolvendo o risco de os prazos previstos para a tradução e edição não serem cumpridos, como se verificou, considera-se necessária a celebração de um contrato com o IPLB que obrigue o editor ao cumprimento dos prazos e demais condições previstas na candidatura. Refira-se que o cumprimento dos prazos pode ser particularmente importante relativamente a países nos quais, no ano previsto para a edição, se realizam eventos relevantes que promovam os autores portugueses.
Em relação aos apoios à tradução de autores portugueses, o IPLB na sua resposta, no sentido de dar cumprimento às recomendações do Tribunal de Contas, refere que "[...] irá, pela via contratual, estabelecer as obrigações e os mecanismos de garantia do respectivo cumprimento com as editoras estrangeiras" ficando "[...] documentalmente habilitado a exigir a demonstração do efectivo cumprimento e da eventual sanção por incumprimento, se necessário, pela via judicial".
No entanto, o Instituto faz notar que "[...] a tradução de autores portugueses é um objectivo de interesse relevante para Portugal e [...] que uma eventual rigidez e um elevado nível de exigência [...] pode produzir um efeito desmotivador das editoras estrangeiras com consequências nefastas para a tradução de autores portugueses".
(nota 126) Percentagens de apoio atribuídas a obras cuja edição estava prevista para 1998. Relativamente à tradução de obras com edição prevista para 1999 e anos seguintes o apoio variou entre 30% e 50% dos custos de tradução, sendo o editor informado que no ano seguinte poderia apresentar uma candidatura para a obtenção de apoio complementar.
(nota 127) Celebrado entre o seu detentor (autor ou outra entidade a quem os direitos tenham sido vendidos ou cedidos) e a editora.
5.4.6 - Projecto "Promoção da Leitura"
Este projecto prossegue os seguintes objectivos:
Desenvolver um programa integrado de promoção da leitura e de difusão do livro, visando a criação e a consolidação de hábitos de leitura;
Apoiar e colaborar com outras entidades na realização de projectos específicos no domínio da leitura, de âmbito nacional, regional ou local, dirigidos a públicos diversificados;
Apoiar e promover acções concertadas no domínio da difusão do autor e do livro no País, em articulação com entidades e instituições culturais.
No âmbito deste projecto foram efectuados pagamentos no montante total de 139 242 contos, nomeadamente em (ver nota 128):
Contos
Aquisição de material promocional (spots televisivos, artes gráficas, etc.) ... 69 558
Aquisição de stands para a representação de Portugal na Feira do Livro de Francoforte ... 30 011
Apoio a actividades realizadas por 13 instituições culturais ... 17 300
Comparticipação nas despesas de deslocação de escritores à Feira do Livro de Francoforte ... 3 094
Tratando-se de iniciativas de entidades externas, os respectivos pedidos de apoio foram analisados pelos serviços do IPLB, que verificaram o seu enquadramento nos objectivos do projecto e emitiram parecer técnico expresso em informações/propostas de concessão de apoio, autorizadas, caso a caso, por despacho do Ministro da Cultura ou da directora do IPLB (por delegação de competências).
(nota 128) Apenas as despesas que constituem apoios do Estado, sob as classificações económicas 04 - "Transferências correntes", 05 - "Subsídios" e 08 - "Transferências de capital" foram objecto de auditoria, bem como a referida aquisição de livros no âmbito do anterior Projecto "Apoio à Edição", por constituir uma modalidade de apoio para viabilizar financeiramente a edição dessas obras.
5.4.7 - Projecto "Rede Bibliográfica da Lusofonia"
Os objectivos e os eixos de acção deste projecto encontram-se definidos na Resolução do Conselho de Ministros n.º 133/96, de 27 de Agosto.
Assim, são objectivos deste projecto contribuir para a afirmação e valorização da língua portuguesa, designadamente através da promoção de um mais amplo conhecimento da literatura e cultura portuguesas nos cinco países de língua oficial portuguesa; facultar ao grande público o acesso à informação científica, técnica e cultural veiculada em português, nomeadamente, através da oferta de fundos bibliográficos, visando minimizar a escassez neste domínio e promover o conhecimento e intercâmbio das produções literárias entre países lusófonos.
Relativamente a 1998, as despesas totalizaram 99 940 contos, respeitando nomeadamente a:
Contos
Aquisição de material para oferta, mobiliário diverso para uma biblioteca em Cabo Verde e material promocional para as Feiras do Livro de Cabo Verde e São Tomé ... 76 840
Apoio ao Centro Nacional de Cultura para a concessão de bolsas "Criar Lusofonia", no âmbito do protocolo celebrado com o Ministério da Cultura ... 6 190
Comparticipação nas despesas de construção e apetrechamento de uma biblioteca em São Tomé e Príncipe no âmbito do protocolo celebrado entre a Câmara Municipal do Seixal e o IPLB ... 7 541
5.4.8 - Projecto "Observatório do Livro - Gestão da Difusão"
Os objectivos deste projecto consistem em financiar estudos, preferencialmente realizados por particulares, sobre componentes específicas do mercado do livro, caracterização do sector da edição, da rede livreira e dos hábitos de leitura, e análise da evolução e tendência do sector do livro.
No quadro seguinte constam as despesas deste programa, que totalizou 4758 contos:
Contos
Prémios Aristeion/98 (ver nota a) (pagamento aos especialistas que procederam à selecção dos autores e dos trabalhos de tradução e elaboração de textos) ... 1 199
Pagamento ao júri do concurso Apoio à Edição - Novos Autores ... 450
Pagamento ao júri do concurso Promoção da Literatura - Bolsas de Criação Literária ... 120
Estudo sobre a Avaliação da Aplicação da Lei do Preço Fixo do Livro - 2.ª tranche ... 2 474
Criação do Núcleo de Informação da Área do Livro ... 515
Total ... 4 758
(nota a) Refere-se ao Prémio Europeu da Literatura e ao Prémio Europeu da Tradução, concedidos pela Comissão Europeia.
Enquadravam-se nos objectivos do projecto as despesas relativas ao "Estudo sobre a Avaliação da Aplicação da Lei do Preço Fixo do Livro" e "Criação do Núcleo de Informação da Área do Livro", pelo que as restantes deveriam ter sido processadas por conta do respectivo Projecto ("Apoio à Edição" e "Promoção da Literatura").
5.4.9 - Projecto "PALESE - Apoio à Leitura em Suportes Especiais"
Em 1987 foi celebrado um protocolo entre o ex-Instituto Português do Livro e da Leitura e a Biblioteca Nacional (BN) segundo o qual, relativamente aos suportes especiais de leitura, ficou atribuído ao ex-IPLL a área do livro sonoro para invisuais, ficando a BN responsável pelo apoio às edições braille. Assim, com este propósito foi criado o Projecto "PALESE".
Este projecto tem por objectivo dotar as bibliotecas dos meios técnicos passíveis de satisfazer as necessidades específicas de invisuais, outros deficientes e idosos, de forma a ultrapassar as barreiras físicas que possam limitar o seu acesso às fontes de informação, através da aquisição de equipamentos, transcrição para suportes sonoros de obras impressas, necessárias à criação de núcleos específicos, em bibliotecas públicas, os quais permitem a reprodução e audição do livro sonoro.
Foram analisados os apoios pagos no âmbito do projecto em referência, totalizando 3000 contos, tendo como beneficiárias as Câmaras Municipais do Porto (2000 contos) e de Vila Nova de Gaia (1000 contos).
A concessão do apoio teve por base a celebração de contratos/programa entre o IPLB e as respectivas câmaras, homologados pelo Ministro da Cultura.
Refira-se que, segundo os responsáveis do IPLB, este projecto foi suspenso em 1999, sendo uma das dificuldades apontadas na sua aplicação o facto de as câmaras municipais não apresentarem ao Instituto os documentos de despesa comprovativos da aplicação das verbas.
5.4.10 - Projecto "Dicionário Cronológico de Autores Portugueses"
Não estando previsto no mapa inicial do PIDDAC (mapa XI anexo ao Orçamento do Estado para 1998), durante este ano foi criado um 8.º Projecto "Dicionário Cronológico de Autores Portugueses", embora os apoios à sua elaboração já decorressem há vários anos.
O Dicionário Cronológico de Autores Portugueses é uma obra de carácter bibliográfico que pretende reunir informações sobre os autores portugueses de literatura e de ciências sociais e humanas, estando já publicados quatro volumes (que abrangem os autores portugueses nascidos até 1919). Para a conclusão dos volumes previstos e preparação da reedição dos já publicados, o IPLB propôs, tendo sido autorizada por despacho do Ministro da Cultura, um orçamento anual de 10 000 contos, durante quatro anos:
Para o pagamento de colaboradores externos para a pesquisa e redacção de entradas;
Para o pagamento, sob a forma de subsídio anual de investigação, a uma equipa de investigação, dirigida por um coordenador, para a pesquisa ou esclarecimentos de dados omissos.
Foram efectuados, por conta deste projecto, os pagamentos a 16 colaboradores externos no montante total de 4678 contos. Tratando-se de um projecto criado em Maio de 1998, os pagamentos anteriores foram efectuados por conta de projectos até então existentes, conforme refere a resposta do IPLB, pelo que a sua execução financeira não reflecte a totalidade dos pagamentos efectuados neste âmbito.
5.4.11 - Publicitação dos apoios nos termos da Lei n.º 26/94
Analisadas as listagens relativas aos dois semestres de 1998 relativos aos apoios pagos pelo IPLB, constatou-se que tinham sido publicados todos os apoios pagos em cada semestre que ultrapassavam o valor previsto no n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto (que, em 1998, correspondia a 2120 contos). Contudo, verificou-se que os subsídios pagos aos bolseiros não foram publicados; tais bolsas, com o montante mensal de 250 contos, totalizam os montantes semestrais e anuais de, respectivamente, 1500 contos e 3000 contos. Assim, dado que o montante anual do subsídio de cada bolsa ultrapassa o limite a que se refere o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 26/94, em cada semestre deveria ter sido também publicada a lista dos pagamentos dos subsídios aos bolseiros, independentemente do facto desse pagamento ser fraccionado.
Na sua resposta o IPLB refere que "[...] considerou que o n.º 1 do artigo 2° da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, dispensava a publicação dos subsídios atribuídos no âmbito das bolsas de criação literária, atendendo aos valores dos mesmos em relação a cada semestre" e que: "No ano em curso e em cumprimento da recomendação do Tribunal de Contas e da melhor aplicação da legislação aplicável serão publicados, nos devidos termos, os subsídios atribuídos aos bolseiros."
5.5 - Concessão de empréstimos e realização de outras operações activas pela DGT e pela DGAERI
5.5.1 - Enquadramento
Conforme consta do quadro seguinte, as dotações relativas à classificação económica 09 - "Activos financeiros", inscritas no capítulo 60 - "Despesas excepcionais" do orçamento do Ministério das Finanças, totalizaram inicialmente 22,4 milhões de contos. Ao longo da execução orçamental verificou-se uma redução de 2,0 milhões de contos, através de alterações orçamentais autorizadas pelo Governo, totalizando as dotações finais 20,4 milhões de contos.
Como também se encontra evidenciado no quadro, por conta dessas dotações orçamentais foram realizadas despesas relativas à concessão de empréstimos a médio e a longo prazos, execução de avales e outras garantias, indemnizações de seguros de crédito, participações financeiras multilaterais, e despesas relativas a processos de extinção de empresas, totalizando 16,4 milhões de contos (valor que inclui o montante de 4,2 milhões de contos transferido para operações de tesouraria).
Os resultados da auditoria às despesas realizadas em 1998 por conta dessas dotações, bem como a utilização em 1999 dos montantes transferidos para as contas de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGT" e "Saldos do capítulo 60 do OE/98-DGAERI", constam dos pontos seguintes.
A transferência dos saldos das dotações orçamentais, verificados no final do ano, para essas contas de operações de tesouraria foi efectuada com base no artigo 69.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento para 1998), que, à semelhança dos anos anteriores, dispõe:
Os saldos das dotações afectas às rubricas de classificação económica "Transferências correntes", "Subsídios", "Activos financeiros" e "Outras despesas correntes", inscritas no Orçamento do Estado para 1998 no capítulo 60 do Ministério das Finanças, poderão ser excepcionalmente depositados em conta especial utilizável na liquidação das respectivas despesas, devendo, todavia, tal conta ser encerrada até 30 de Junho de 1999.
A análise global da transferência dos saldos dessas dotações para operações de tesouraria, da utilização dessas verbas em 1999 e dos efeitos sobre a CGE/98 consta, adiante, do ponto 7 (ver nota 129).
(nota 129) Foi anteriormente realizada uma auditoria especificamente orientada para a análise do mecanismo de transição de saldos para esse tipo de contas de operações de tesouraria, cujos resultados constam do ponto 6.6 do parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997.
5.5.2 - Concessão de empréstimos e realização de outras operações de crédito activas
Nos termos do artigo 53.º da Lei n.º 127-B/98, de 29 de Dezembro (Lei do Orçamento para 1998), ficou o Governo, através do Ministro das Finanças, com a faculdade de delegar, autorizado a "[...] conceder empréstimos e a realizar outras operações de crédito activas, até ao montante contratual de 30 de milhões de contos [...]".
As dotações com essa finalidade foram inscritas no capítulo 60 do orçamento do Ministério das Finanças, nas rubricas de classificação económica:
09.06.03 - "Empréstimos a médio e a longo prazos - Outros sectores" (verbas geridas pela DGT);
09.06.02 - "Empréstimos a médio e a longo prazos - Exterior" (verbas geridas pela DGAERI).
5.5.2.1 - Concessão de empréstimos e realização de outras operações de crédito activas através da DGT
Por conta da dotação classificação económica 09.06.03 - "Empréstimos a médio e a longo prazos - Outros sectores", foram efectuadas pela DGT transferências para o IFADAP para o financiamento do Crédito-PAR (Programa de Financiamento a Arrendatários Rurais) e concedido um empréstimo à Região Autónoma dos Açores, pelos montantes seguintes:
Contos
Crédito-PAR ... 1 150 000
Empréstimo à Região Autónoma dos Açores ... 5 000 000
6 150 000
a) Crédito-PAR. - Os resultados da auditoria realizada ao Programa de Financiamento a Arrendatários Rurais (PAR ou Crédito-PAR), realizada junto do IFADAP, constam do parecer sobre a CGE para 1994, constando também os resultados das auditorias realizadas junto da DGT que abrangeram o financiamento deste programa nos pareceres sobre a CGE para 1992 e 1995.
O programa em apreço foi criado pela Resolução n.º 159/80, de 15 de Abril, e regulamentado por diversa legislação avulsa. Caracteriza-se em seguida o programa e analisam-se os fluxos financeiros entre a DGT e o IFADAP no ano de 1998.
1 - Objectivos do PAR:
Proporcionar a rendeiros a possibilidade de aquisição de prédios rústicos que estão sob sua directa exploração, através de um sistema de apoios técnicos e financeiros, "considerando que a estabilidade decorrente da aquisição da terra pelos arrendatários constituirá um estímulo para a realização de investimentos susceptíveis de gerarem acréscimos de produtividade agrícola";
Financiar o pagamento de tornas a herdeiros directos, como medida de preservação da unidade agrícola familiar, apontando para o gradual desaparecimento de pequenas ou pequeníssimas empresas inviáveis, e consequente aumento da sua dimensão média;
Financiar acções de emparcelamento de prédios contíguos, aquisição de fracções ou eliminação de encravados, também numa óptica de estruturação fundiária.
O limite do empréstimo por beneficiário no âmbito do Crédito-PAR (financiado em 50% através de recursos do Estado e em 50% através de recursos da instituição de crédito) passou de um valor inicial de 5000 contos para 10 000 contos em Novembro de 1984 e para 20 000 contos em Julho de 1991.
A gestão do Crédito-PAR competia inicialmente à Comissão de Avaliação do Crédito-PAR, até à sua extinção pelo Decreto-Lei n.º 216/88, de 25 de Junho, que transferiu para o IFADAP as suas competências e atribuições.
2 - Regime financeiro do Crédito-PAR:
a) Finalidade do empréstimo - o empréstimo destina-se ao pagamento total ou parcial do prédio rústico, podendo incluir uma verba para a cobertura dos encargos adicionais com registos de transacção e hipoteca (3% do valor atribuído para aquisição do prédio, desde que o limite legal para o empréstimo não seja ultrapassado);
b) Financiamento do empréstimo - as verbas mutuadas inicialmente pelo banco através de um único contrato correspondem, de facto, a dois empréstimos de igual valor, um com recursos da instituição de crédito e outro com recursos do Estado. Os recursos do Estado são entregues ao banco através do IFADAP, que para o efeito deverá receber trimestralmente da DGT as verbas inscritas anualmente no capítulo 60 - "Despesas excepcionais";
c) Prazo do empréstimo - o prazo é de 20 anos a contar da data de celebração da escritura, sendo o seu reembolso em duas fases;
d) Reembolso do capital e pagamento de juros - no contrato de empréstimo fica previsto o plano (a actualizar) de reembolso do empréstimo, primento ao banco e em seguida do Estado.
1) 1.ª fase (7 anos):
O mutuário apenas reembolsa a parte do empréstimo financiado pela instituição de crédito (50% do valor do empréstimo), em anuidades progressivas, vencendo-se a primeira um ano após a celebração do contrato;
Em cada ano a instituição de crédito aplicará à sua parte do empréstimo a taxa de juro em vigor para as operações de natureza e prazos idênticos. Os juros correspondentes ao capital em dívida do empréstimo do banco são pagos pelo Estado, através do IFADAP (que para o efeito deverá receber trimestralmente as verbas da DGT) à instituição de crédito, a título de empréstimo ao beneficiário, indo acrescer ao total do empréstimo do Estado;
Nesses sete anos, a parte do empréstimo do Estado goza de isenção de juros;
2) 2.ª fase (13 anos):
No início do 8.º ano, o empréstimo do Estado será igual ao capital inicial (do empréstimo do Estado) acrescido dos juros pagos à instituição de crédito;
O capital em dívida vence juros à taxa anual de 3% e será reembolsado em 13 prestações de capital e juros, anuais e progressivas, vencendo-se a primeira um ano após a última prestação de amortização do "empréstimo do banco";
Os acertos em relação ao plano de amortização inicialmente fixado (acertos necessários no caso de o valor dos juros pagos ao banco deferir do inicialmente previsto, dada a variação anual das taxas de juro praticadas pelo banco) realizam-se nas três últimas anuidades;
As prestações de amortização de capital e de juros recebidas pelo banco, uma vez satisfeitas as obrigações imputadas à liquidação dos seus créditos, são entregues ao IFADAP e deverão dar entrada nos cofres do Estado, mediante guias de receita emitidas pela DGT.
3 - Análise dos fluxos financeiros:
A legislação prevê uma periodicidade trimestral para a prestação de contas pelo IFADAP e a consequente realização dos fluxos financeiros com a DGT. Assim, no trimestre seguinte ao que respeita, o Instituto deverá remeter à DGT uma relação discriminada das verbas recebidas e aplicadas no financiamento do PAR (concessão de novos empréstimos e pagamento de juros às ICs), das cobranças efectuadas (reembolsos dos empréstimos e juros pagos pelos mutuários através das ICs) e do pagamento de comissões (do IFADAP e das ICs), competindo à DGT transferir para o IFADAP as verbas orçamentais destinadas ao financiamento do PAR e ao pagamento de comissões, e emitir as guias de receita do Estado para a entrega pelo Instituto das verbas recebidas das ICs relativas às cobranças.
O montante anual para financiamento do PAR, nos termos do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 216/88, de 25 de Junho, deverá ser fixado por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Agricultura, e transferido pela DGT para o IFADAP, proporcionalmente, em cada trimestre.
Quanto à disponibilização em 1998 das verbas orçamentais para esse financiamento, o despacho conjunto dos Secretários de Estado do Tesouro e das Finanças e da Agricultura e do Desenvolvimento Rural n.º 353/98, de 13 de Abril de 1998 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de Maio de 1998), fixou em 1 150 000 contos o montante global das operações de crédito a financiar pelo Estado nesse ano ao abrigo do Crédito-PAR, sendo 750 000 contos para a concessão de novas operações (novos empréstimos) e 400 000 contos para liquidação de juros às ICs.
Esse montante foi transferido pela DGT para o IFADAP em prestações iguais de 287 500 contos, correspondentes às parcelas trimestrais, em 19 de Junho de 1998, 10 de Julho de 1998, 29 de Outubro de 1998 e em 11 de Janeiro de 1999.
Em Junho de 1998, antes da transferência dessas verbas para o IFADAP, foi efectuada a devolução pelo Instituto do montante de 1 206 149 contos, correspondente ao saldo acumulado que se verificava em 31 de Dezembro de 1997, isto é, à diferença entre as verbas recebidas pelo IFADAP para financiamento do PAR e a aplicação efectiva dessas verbas pelo Instituto até essa data.
Relativamente ao financiamento do PAR, no quadro seguinte indicam-se os montantes relativos a 1998 dos pagamentos realizados pelo IFADAP às ICs, as transferências efectuadas pela DGT, a referida devolução e os valores acumulados que se verificaram em 31 de Dezembro de 1997 e 31 de Dezembro de 1998, e também, visto que envolvem fluxos financeiros embora não abrangidos pela auditoria, os montantes correspondentes às cobranças e às comissões:
Conforme se indica no quadro, relativamente a 1998, por conta da dotação em análise foi transferido para o IFADAP 1 150 000 contos, o que representou mais 695 710 contos do que as aplicações efectuadas pelo Instituto, que totalizaram nesse ano 454 290 contos.
Conforme se refere no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1994 sobre o Crédito-PAR, constatava-se então que o seu financiamento orçamental anual se processava a um ritmo irregular, havendo anos em que as verbas transferidas para o IFADAP foram insuficientes ou, inclusivamente, inexistentes para fazer face aos encargos com o serviço do crédito, enquanto noutros anos o respectivo Orçamento do Estado, além de suportar os correspondentes encargos anuais, suportava uma despesa adicional para liquidação da dívida ao IFADAP. Em final de 1994, o saldo era desfavorável ao IFADAP em 520 372 contos, montante financiado por outros recursos do Instituto.
Como se indica no quadro anterior, no final de 1997 e de 1998, a situação é inversa, apresentando os saldos em posse do Instituto relativo às operações de financiamento do PAR, os montantes, respectivamente, de 1 206 149 contos e de 695 710 contos.
À semelhança do que tem sido referido sobre o financiamento do Crédito-PAR em anteriores pareceres sobre a CGE, atendendo à regra da anualidade do Orçamento do Estado e à necessidade de maior transparência das contas públicas, torna-se necessária uma maior aproximação entre as verbas disponibilizadas em cada ano para o financiamento do programa e os encargos correspondentes, visto que:
Nos anos em que o Orçamento do Estado não suporta a totalidade dos encargos do PAR, cria-se um défice oculto, a financiar pelo respectivo orçamento no(s) anos(s) seguinte(s);
Na situação inversa, quando a despesa orçamental é superior ao montante necessário para o financiamento do PAR, como se verificou em 1998, existirá uma sobreavaliação da despesa.
Assim, embora essas verbas devam ser transferidas por adiantamentos trimestrais e atendendo a que a DGT só toma conhecimento do montante total das aplicações realizadas pelo IFADAP no financiamento anual do PAR através do relatório do 4.º trimestre, remetido pelo Instituto no final do 1.º trimestre do ano seguinte, torna-se necessário que esses adiantamentos, em particular o relativo ao 4.º trimestre, tenham em conta o saldo já em posse do IFADAP e a sua previsão das necessidades de financiamento para o trimestre seguinte, previsão que deverá ser comunicada à DGT.
Na sua resposta, refere a DGT que: "Esta é também a posição da Direcção-Geral do Tesouro", acrescentando que em 1999 já "não foi transferido qualquer montante relativo à 4.ª tranche do adiantamento anual".
Relativamente à devolução pelo IFADAP do saldo acumulado em 31 de Dezembro de 1997, no montante de 1 206 149 contos, efectuada em Junho de 1998 mediante guia de operações de tesouraria emitida pela DGT, a sua entrada nos cofres do Estado foi registada por esta Direcção-Geral a crédito da conta de operações de tesouraria "IFADAP - Crédito-PAR", criada em 1998 e que encerrou com esse saldo passivo.
Trata-se de um procedimento irregular, uma vez que a verba entrada nos cofres do Estado não consubstancia um crédito do IFADAP mas, pelo contrário, a regularização pelo Instituto de recebimentos em excesso de verbas orçamentais, pelo que deveria ter sido contabilizada como receita orçamental. Além disso, o próprio reembolso do capital mutuado e os respectivos juros constituem receita orçamental, como foi referido .
Na sua resposta, refere a DGT que: "Reconheceu-se já a deficiência deste procedimento, tendo a respectiva regularização da receita orçamental ocorrido em Outubro de 1999."
b) Empréstimo à Região Autónoma dos Açores. - Por solicitação do Governo Regional dos Açores, para fazer face às necessidades de financiamento do seu orçamento, foi concedido ao abrigo do referido artigo 53.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 1998), à Região Autónoma dos Açores, um empréstimo no montante de 5 milhões de contos, vencendo juros à taxa LISBOR a seis meses, deduzida de 8 pontos percentuais, estando previsto o seu reembolso de uma só vez no final do prazo do empréstimo (cinco anos), ou por amortização total ou parcial antecipada. O desembolso do empréstimo, nesse montante, foi efectuado em 23 de Dezembro de 1998.
5.5.2.2 - Concessão de empréstimos a Cabo Verde através da DGAERI
A execução orçamental da rubrica de classificação económica 09.06.02 - "Empréstimos a médio e a longo prazos - Exterior" (da subdivisão 06 - "Despesas de cooperação"), gerida pela DGAERI regista como "pagamentos efectuados" o montante 5 527 387 contos, no qual se inclui saldo da dotação transferido para a conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI", no montante de 2 929 173 contos
Por conta dessas verbas foram efectuados em 1998 e 1999 os seguintes desembolsos por conta de empréstimos à República de Cabo Verde, tendo sido reposta a verba não utilizada:
Como evidencia o quadro, da verba transferida para a referida conta de operações de tesouraria, não teve utilização o montante de 719 446 contos. Também, em relação aos pagamentos efectuados em 1999 pela conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI" (2 209 742 contos), uma parte dos desembolsos relativos ao empréstimo para a aerogare da ilha do Sal (no montante de 33 087 contos) e o desembolso relativo ao Bridge Loan (1 148 945 contos), não constituíram liquidação de encargos transitados de 1998, conforme se analisa nos pontos seguintes. Tais pagamentos deveriam ter sido efectuados por conta da correspondente dotação orçamental de 1999.
Assim, do montante transferido para essa conta de operações de tesouraria (2 929 173 contos), não reunia as condições previstas no artigo 69.º da Lei do Orçamento o montante de 1 901 478 contos (86%), visto que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos a ser liquidados com essas verbas, tendo este montante representado uma sobreavaliação da despesa orçamental de 1998, bem como da receita orçamental de 1999, uma vez que foi reposta neste ano.
a) Empréstimo para a ampliação e modernização da aerogare da ilha do Sal. - Através do contrato celebrado entre o Estado Português e a República de Cabo Verde em 4 de Maio de 1993, foi concedido um empréstimo até ao valor equivalente a 7,5 milhões de dólares USD, com a finalidade de "financiar os estudos, concepção e elaboração dos projectos e documentos de concurso público da 2.ª fase da ampliação e modernização da aerogare da ilha do Sal, bem como a subsequente construção civil, equipamento e fiscalização das obras, a efectuar por empresas de capitais maioritariamente portugueses e ou cabo-verdianos ou por consórcio entre ambas".
O empréstimo foi aprovado pelo Despacho do Ministro das Finanças n.º 58/92-XII, de 31 de Julho de 1992 (publicado no Diário da República, n.º 185, de 12 de Agosto de 1992), ao abrigo do n.º 1 do artigo 53.º da Lei n.º 2/92, de 9 de Março (Orçamento do Estado para 1992).
O prazo limite de utilização do empréstimo foi inicialmente fixado em 31 de Dezembro de 1994, podendo ser prorrogado (o que tem vindo a suceder) sendo o reembolso a efectuar em 30 semestralidades iguais e sucessivas, vencendo-se a primeira 10 anos após a data da assinatura do contrato. Os juros, à taxa de 4%, serão pagos semestralmente, vencendo-se a primeira prestação 6 meses após a data da primeira utilização.
Nos termos do contrato, os pedidos de utilização do empréstimo foram submetidos pelo mutuário à aprovação da DGAERI, especificando o montante pretendido e acompanhados das facturas comprovativas das despesas efectuadas ou das obras executadas, no âmbito da componente a que dizem respeito. Os pagamentos foram efectuados directamente às empresas fornecedoras.
Relativamente aos pagamentos efectuados através da conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI", com data-valor a partir de 22 de Abril de 1999 (inclusive), no montante total de 33 087 contos, atendendo a que os pedidos de pagamento pelo mutuário são de 1999 (para liquidação de despesas que lhe foram facturadas também neste ano), não constituíam encargos transitados de 1998. Assim, por se tratar da liquidação de encargos vencidos em 1999, esses pagamentos deveriam ter sido realizados por conta da correspondente rubrica do OE/99.
b) Facilidade de crédito. - No quadro do Acordo de Cooperação Cambial entre a República Portuguesa e a República de Cabo Verde (e respectivos protocolos anexos), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/98, de 15 de Junho, e assinado em 13 de Março de 1998, que previa a concessão de uma facilidade de crédito para reforço das suas reservas cambiais, foi celebrado em 3 de Julho de 1998 o correspondente Contrato de Facilidade de Crédito, para o financiamento da importação de bens e serviços ou para a liquidação do serviço da dívida externa, funcionando assim como garantia complementar de convertibilidade da moeda do mutuário
O Contrato de Facilidade de Crédito definiu as condições de utilização do financiamento, designadamente:
Montante. - O crédito concedido ao abrigo da facilidade poderá ascender a 5,5 milhões de contos, podendo este montante ser elevado para 9 milhões de contos;
Reembolsos. - O crédito a conceder ao abrigo da facilidade de crédito será posto anualmente à disposição do mutuário, devendo encontrar-se integralmente amortizado no dia 31 de Dezembro de cada ano (com excepção de uma parcela até 20% pode ocorrer até 31 de Janeiro), com renovação no primeiro dia útil do ano civil imediato, até ao termo da vigência do Acordo de Cooperação Cambial;
Juros. - Serão devidos juros sobre o capital em dívida, contados dia-a-dia, à taxa de 0,5% ao ano, a serem pagos em escudos portugueses e com periodicidade semestral, em 30 de Junho e 31 de Dezembro de cada ano.
O desembolso da 1.ª tranche, no montante de 1 milhão de contos, foi solicitado pelo Banco de Cabo Verde, em Setembro de 1998, tendo o seu pagamento, proposto pela DGAERI considerando que se verificavam as condições previstas no acordo e no contrato, sido autorizado por despacho de 2 de Outubro de 1998 do Ministro das Finanças.
O desembolso da 2.ª tranche, igualmente de 1 milhão de contos, foi solicitado pelo Banco de Cabo Verde, em 14 de Dezembro de 1998, tendo a DGAERI, através da informação n.º 28/99, de 29 de Janeiro, proposto esse pagamento, considerando estarem reunidas as condições previstas, tendo sido autorizado por despacho do Ministro das Finanças, de 1 de Fevereiro de 1999. Conforme o proposto nessa informação, o pagamento foi efectuado em Fevereiro de 1999 pela conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI".
Observa-se que este pagamento pode ser considerado como a liquidação de encargos transitados de 1998, atendendo a que o pedido de desembolso tinha sido efectuado pelo mutuário em 1998 e estavam reunidas nesse ano as condições para a sua realização, com excepção das relacionadas com a análise do pedido pela DGAERI e o seu processamento, que se prolongaram pelo ano seguinte.
c) Bridge Loan. - Pelo Despacho do Ministro das Finanças n.º 4854/98 (2.ª série) de 10 de Março de 1998 (publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 69, de 23 de Março de 1998), nos termos do citado artigo 53.º da Lei do Orçamento para 1998, foram concedidos dois empréstimos intercalares à República de Cabo Verde, de 8,5 milhões de USD e de 6,5 milhões de USD, nas condições seguintes:
Montante e desembolsos. - 8,5 milhões de dólares americanos no 3.º trimestre de 1998 e 6,5 milhões de dólares americanos no 4.º trimestre de 1999;
Amortização. - A prazo de um ano;
Juros. - À taxa de 0,75% ao ano, com vencimento a prazo de um ano a partir da data de utilização;
Condições especiais. - Eventual renovação do prazo de vencimento por mais um ano, podendo proceder-se a mais uma renovação anual, a título excepcional.
Nos termos do referido despacho, a concessão destes empréstimos intercalares foi motivada pela "necessidade de se acudir a uma situação pontual de atraso na obtenção de receitas previstas para o trust-fund (ver nota 130)", constituído por doações a Cabo Verde. Esse despacho previa que o primeiro empréstimo seria desbloqueado no 3.º trimestre de 1998 e o segundo no 4.º trimestre de 1999.
O despacho do Ministro das Finanças n.º 11 851, 2.ª série, de 8 de Junho de 1998 (publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 157, de 10 de Julho de 1998), veio permitir a antecipação do pagamento do Bridge Loan, ao estabelecer que os empréstimos intercalares fossem desembolsados, respectivamente, em 1998 e em 1999, ficando sem efeito as datas estabelecidas no despacho anterior.
O primeiro empréstimo intercalar, de 8,5 milhões de USD, foi desembolsado em Julho de 1998, pelo contra-valor de 1 555 177 contos, após a celebração, em 29 de Junho de 1998, do correspondente acordo entre Portugal e Cabo Verde relativo à concessão do empréstimo e do despacho do Ministro das Finanças, de 10 de Julho de 1998, autorizando o seu desembolso.
Quanto ao segundo empréstimo intercalar, no montante de 6,5 milhões de USD, a que correspondeu o contra-valor de 1 148 945 contos, o seu pagamento, autorizado por despacho do Ministro das Finanças, de 25 de Janeiro de 1999, e após a celebração do respectivo acordo de concessão, em 4 de Fevereiro de 1999, foi efectuado em Fevereiro desse ano, por conta de "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI".
Relativamente a este empréstimo intercalar, atendendo a que os referidos despachos n.º 4854/98, 2.ª série, de 10 de Março, que estabelece a ficha técnica, e n.º 11 851, 2.ª série, de 8 de Junho, do Ministro das Finanças, determinavam o seu desembolso em 1999 e que o acordo que permitia esse desembolso foi celebrado neste ano, o mesmo não constituía um encargo transitado de 1998, devendo o seu pagamento ter sido efectuado por conta da correspondente rubrica do OE/99 e não por saldos do OE/98.
Relativamente às situações referenciadas quanto à utilização indevida das verbas transferidas para operações de tesouraria, refere a DGAERI na sua resposta que:
Em todos estes casos a DGAERI agiu de acordo com o entendimento de que, tratando-se de desembolsos decorrentes de contratos celebrados em 1998 (caso da Facilidade de Crédito e do Bridge Loan) ou antes de 1998 (caso do Aeroporto do Sal), poderiam os mesmos ser efectuados por conta dos saldos do OE/98.
Os factos referidos na resposta, sem ter em conta o ano em que se constituem os encargos liquidados pela referida conta de operações de tesouraria, não constituem fundamento suficiente para a transferência dos saldos das dotações orçamentais para essa conta e para a utilização dessas verbas, conforme se refere em anteriores pareceres e, adiante, no ponto 5.5.7.2.
(nota 130) A contribuição portuguesa para a constituição do referido trust-fund, no valor de 5 milhões de USD (920 325 contos), não constituindo um activo financeiro, foi realizada em 29 de Junho de 1998, através da conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/97", por conta do saldo transitado da rubrica do OE/97 de classificação económica 04.04.02-C - "Transferências correntes - Exterior - Contibuições financeiras bilaterais [cf. o ponto 6.6.6, alínea d), do parecer sobre a CGE/97].
5.5.3 - Pagamentos em execução de avales e de outras garantias através da DGT
Para a realização das despesas em execução de avales e de outras garantias do Estado, foram inscritas no capítulo 60 as seguintes dotações, geridas pela DGT.
09.07.00-A - "Execução de avales - Outras garantias" (da subdivisão 05 - "Activos financeiros");
09.07.00-B - "Execução de avales" (da subdivisão 06 - "Despesas de cooperação").
5.5.3.1 - Execução de avales e de outras garantias na ordem interna
A CGE/98 regista como "pagamentos efectuados" da rubrica com a classificação económica 09.07.00-A - "Execução de avales - Outras garantias", o montante de 564 839 contos, que inclui o saldo da dotação transferido para a conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98T- DGT", no montante de 350 000 contos.
O saldo da dotação transferido para operações de tesouraria não foi utilizado, sendo reposto como receita orçamental de 1999, o que permite concluir que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos a liquidar com essas verbas, pelo que não estavam reunidas as condições previstas no artigo 69.º da Lei do Orçamento para essa transferência, que sobreavaliou a despesa orçamental nesse ano.
Na sua resposta refere a DGT que:
De facto o Estado não interveio, na qualidade de garante, em operações cujo prazo de vencimento ocorreu em Dezembro de 1998, pelo que não se verificou a utilização das verbas transferidos para saldos. Os serviços têm vindo a insistir junto dos mutuários pela prestação de informação atempada sobre a sua eventual incapacidade de pagamento, facilitando uma previsão de despesa mais rigorosa. Sublinha-se que a Direcção-Geral do Tesouro tem melhorado os seus procedimentos em matéria de transição de saldos por forma a conseguir que as verbas excepcionalmente transferidas sejam integralmente utilizadas [...].
Por conta dessa dotação foram efectuados em 1998 os seguintes pagamentos, em resultado da garantia prevista no Código das Expropriações a uma expropriação realizada pela Direcção Regional da Educação do Norte e em execução de um aval prestado ao Centro Nacional de Exposições e Mercados Agrícolas, S. A.
a) Garantia relativa à expropriação realizada pela Direcção Regional de Educação do Norte (DREN). - A DGT foi interpelada pelo Tribunal Judicial de Espinho para proceder ao depósito de 139 505 contos, importância relativa à indemnização por expropriação litigiosa (antecedida de declaração de utilidade pública e de posse administrativa) do terreno onde seria instalada a Escola C+S de Silvalde, em conformidade com o preceituado n.º 3 do artigo 50.º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro.
Na posse administrativa dos bens a expropriar, o Estado, por meio da DGT, garante o pagamento da indemnização que vier a ser determinada, podendo em consequência exercer o direito de regresso sobre a entidade expropriante, através de cativação de transferências orçamentais independentemente de quaisquer formalidades (artigo 21.º desse Código).
Efectuado o referido depósito, em 13 de Abril de 1998, a DGT foi reembolsada pela DREN no mês seguinte.
b) Pagamentos em execução do aval prestado ao Centro Nacional de Exposições e Mercados Agrícolas, S. A. (CNEMA). - Por despacho n.º 491/96-XII, de 6 de Novembro, do Ministro das Finanças, foi concedido um aval do Estado a uma operação de financiamento de reestruturação de créditos, a realizar pelo CNEMA (ver nota 131) junto da Caixa Geral de Depósitos, S. A., no montante de 1 milhão de contos.
Os encargos suportados pelo Estado, na qualidade de avalista desse empréstimo, resultaram do incumprimento por parte do CNEMA de três prestações consecutivas de juros, ainda no período de carência do empréstimo.
Os pagamentos em execução deste aval, que totalizaram 75 333 568$ respeitam ao pagamento de juros remuneratórios (em que a DGT se substitui ao devedor) e de juros de mora (no período entre a data da interpelação da CGD à DGT para que procedesse ao pagamento dos juros remuneratórios e a data da efectivação do pagamento). Esses pagamentos, períodos a que respeitam e taxas de juros foram os seguintes:
A taxa de juros de mora foi indicada pela CGD, de acordo com o Contrato de Reestruturação dos Créditos celebrado entre a Caixa e o CNEMA, o qual prevê em caso de mora que "a Caixa poderá cobrar, sobre o capital exigível e juros correspondentes [...], juros calculados à taxa mais elevada de juros remuneratórios que, em cada um dos dias em que se verificar a mora, estiver em vigor na Caixa para operações activas da mesma natureza [...], acrescida de uma sobretaxa até 4%".
Relativamente aos dois primeiros períodos de mora, mais extensos, constatou-se que correspondem essencialmente ao período entre a data em que a DGT submeteu à tutela a informação solicitando autorização de pagamento e orientações relativamente à via a seguir para a recuperação dos créditos do Estado daí resultantes, e a data dessa autorização. Salienta-se que no 3.º pagamento, em que foi mais reduzido o montante dos juros de mora, a DGT não esperou pela interpelação formal da CGD, tendo efectuado o pagamento logo após a confirmação da CGD dos valores devidos e a comunicação do CNEMA em como não iria cumprir com essa prestação.
A DGT comunicou ao CNEMA as importâncias pagas em execução do aval, para que procedesse à regularização desses créditos do Estado. Comunicou também à tutela esses pagamentos e a situação verificada, estando a recuperação dos créditos, de acordo com a documentação constante do processo analisado, dependente da decisão que venha a ser tomada pelo Governo. Constava também do processo, cópia da escritura da hipoteca a favor do Estado dos prédios que constituem a contragarantia do CNEMA prevista na ficha técnica do aval.
(nota 131) O CNEMA é uma sociedade anónima que tem como objecto a organização de mostras de produtos agro-pecuários e da agro-indústria, a organização da Feira Nacional de Agricultura - Feira do Ribatejo, a dinamização do mercado de produtos agro-pecuários e agro-industriais, nomeadamente através da realização do mercado de gados, do mercado grossista e de leilões de gado, o desenvolvimento de acções de formação profissional técnica e cultural, designadamente debates, conferências, seminários e actividades congéneres.
5.5.3.2 - Execução de garantias a empréstimos do BEI
A execução orçamental da rubrica de classificação económica 09.07.00-B - "Execução de avales", da sudivisão 06 - "Despesas de cooperação", registada na CGE/98 como "pagamentos efectuados" totaliza 45 000 contos, em que se inclui o montante de 13 687 contos transferido para conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT", utilizado em 1999. Os pagamentos realizados em 1998 e 1999 por conta dessas verbas, respeitam à execução das garantias prestadas pelo Estado aos seguintes empréstimos concedidos pelo BEI no âmbito das Convenções de Lomé III e IV:
Por força do Acto de Adesão às Comunidades Europeias e de contratos de garantia celebrados com o BEI, o Estado garante perante o Banco aproximadamente 0,9268% no que respeita à execução pontual e integral de todas as obrigações financeiras e pecuniárias, em caso de incumprimento pelos mutuários de empréstimos concedidos no âmbito das Convenções de Lomé III e IV.
Nos termos do contrato de fiança celebrado entre o Estado e o BEI, a garantia será executada em caso de incumprimento pelo mutuário, vencendo-se o pagamento pelo garante (o Estado) dois meses depois do pedido feito pelo BEI como execução da garantia. Por outro lado, nos termos do mesmo contrato, o Estado autoriza a concessão de prorrogações dos prazos de pagamento aos mutuários, não devendo exceder três meses, durante os quais não será executada a fiança pelo Banco (ver nota 132).
Refira-se que nas importâncias pagas ao BEI estão incluídos juros de mora, segundo um conceito diferente do habitual em garantias prestadas pelo Estado. Assim, de acordo com a documentação constante do processo analisado o BEI considera que são devidos juros de mora pelo garante a partir da data do incumprimento pelo mutuário, não considerando as datas do accionamento, pelo que o garante terá que pagar o que for devido pelo mutuário e nas datas em que o crédito lhe é exigido, ao contrário do que internamente tinha sido considerado pela DGT isto é, que o vencimento de uma prestação garantida pelo Estado, para efeitos da sua execução, só ocorre na data, ou quando muito depois, do accionamento da garantia pelo mutuante.
Os pedidos de pagamento são comunicados por carta do BEI, que refere o projecto (empréstimo), a data de incumprimento pelo mutuário, a importância vencida, referindo também que está a desenvolver as diligências necessárias junto das autoridades do respectivo país para obter a regularização da prestação em causa e, caso tal se verifique, os montantes pagos pelos Estados membros serão restituídos pelo BEI.
Relativamente aos pagamentos efectuados através da conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT", que totalizaram 13 687 contos, trata-se de pedidos de pagamento do BEI de 1999, mas resultantes de situações de incumprimento por parte dos mutuários verificadas em 1998.
Atendendo à referida interpretação do BEI, de que a dívida do Estado ao Banco, em execução da garantia, se constitui na data do incumprimento pelo mutuário e não a partir da data da comunicação desse incumprimento, considera-se que os pagamentos efectuados pela referida conta de operações de tesouraria se referem à liquidação de encargos do Estado constituídos em 1998 e, desse modo, transitados para 1999.
(nota 132) Constatou-se que os pedidos de pagamento do Banco em execução dessa garantia são efectuados cerca de cinco meses após a data do incumprimento pelo respectivo beneficiário, isto é, cerca de dois meses após o referido prazo de prorrogação.
5.5.4 - Pagamento de indemnizações de seguros de crédito (DGT)
Relativamente à rubrica de classificação económica 09.07.00-B -"Seguros de crédito - COSEC", a CGE/98 regista como pagamentos efectuados o montante de 3 540 475 contos, que inclui o montante de 500 000 contos transferido para a conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT" e não utilizado em 1999.
O facto de não ter sido utilizada a verba transferida para a conta de operações de tesouraria permite concluir que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos e que, portanto, igualmente tal verba não reunia as condições previstas no artigo 69.º para essa transferência, que sobreavaliou a despesa orçamental nesse ano.
Na sua resposta a DGT refere que:
Também aqui a transferência baseou-se numa previsão que se veio a mostrar desajustada da realidade. A Direcção-Geral tentou já no ano de 1999 obter uma previsão tão rigorosa quanto possível, por forma a evitar situações como a que é agora descrita [...].
Nos seguros de crédito à exportação garantidos pelo Estado, mediante o recebimento de um prémio, a COSEC pagará ao segurado, ou ao cessionário do direito à indemnização, o valor da indemnização prevista nas condições da apólice, caso ocorra o sinistro. Pela garantia prestada ao contrato de seguro de crédito, o Estado, mediante o recebimento de parte do prémio calculado em proporção à garantia concedida (ver nota 133), pagará à COSEC o montante da indemnização garantida. Geralmente os seguros de crédito estão associados à utilização de linhas de crédito à exportação e à prestação de contragarantias por parte dos bancos centrais dos países importadores.
No que se refere aos procedimentos relativos aos pagamentos das indemnizações, a COSEC anexa à carta em que solicita o pagamento à DGT a cópia da informação dos seus serviços, identificando a apólice e descrevendo a admissão e regulação do sinistro, o cálculo da indemnização e as condições para o reembolso. De notar que a DGT possui cópia das apólices e das suas actas modificativas, podendo por isso conferir o referido pela COSEC.
Em relação à presente execução orçamental, verificou-se que a maior parte dos pagamentos respeitaram a operações com Angola (75,4%), seguindo-se a Rússia (22,6%), e com expressão reduzida, Argélia e Moçambique.
O pagamento da indemnização implica a constituição de um crédito do Estado, em cuja recuperação a COSEC intervém como mandatária do Estado (ver nota 134).
(nota 133) Nos processos analisados o Estado garantiu de 70% a 90% do valor coberto pelos seguros de crédito. Relativamente aos prémios, segundo o mapa da DGT de execução orçamental desta receita, o total recebido pelo Estado em 1998 representou 1 325 018 contos (registado na receita do Estado no capítulo 07, grupo 02 - "Outras receitas correntes - Prémios e taxas por garantias de riscos").
(nota 134) Essas recuperações (reembolsos), segundo o respectivo mapa da DGT, totalizaram em 1998 1 120 662 contos (representando 36,9% das indemnizações pagas neste ano). Essa verba foi entregue pela COSEC nos cofres do Estado, mediante guias de receita orçamental emitidas pela DGT sob a classificação: capítulo 10, grupo 15, artigo 02 - "Activos financeiros - Outros - Recuperação de créditos garantidos".
5.5.5 - Despesas com processos de extinção (DGT)
Relativamente à rubrica de classificação económica 09.07.00-D -"Activos financeiros - Outros activos financeiros - Despesas com processos de extinção", a CGE/98 regista como "pagamentos efectuados", o valor de 36 000 contos, que inclui o montante de 35 282 contos transferidos para a rubrica de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT" e não utilizados em 1999 (reposto), constituindo uma sobreavaliação da despesa orçamental de 1998.
Os pagamentos em 1998, referem-se a despesas de funcionamento (honorários, despesas de electricidade e outras) das comissões liquidatárias dos seguintes processos de extinção, tendo sido efectuados pela DGT por se terem esgotado as verbas afectas aos fundos de maneio dos respectivos administradores liquidatários:
Para comprovação das despesas a pagar, o administrador liquidatário da FEIS e a assessoria jurídica do processo de extinção da Gel-Mar remeteram à DGT os documentos comprovativos, designadamente, notas de débito dos prestadores dos serviços, facturas de fornecimento de electricidade, e recibos referentes a valores postais. No processo GAPA, as facturas foram enviadas directamente à DGT pela Portugal Telecom, S. A.
5.5.6 - Participações financeiras multilaterais (DGAERI)
Relativamente à rubrica de classificação económica 09.07.00-A -"Participações financeiras internacionais", da subdivisão 06 - "Despesas de cooperação", a CGE/98 regista como "pagamentos efectuados" o montante de 543 630 contos, que inclui o montante 375 500 contos do saldo da dotação transferido para a conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI", parcialmente utilizado em 1999.
Os pagamentos efectuados pela DGAERI em 1998 e 1999 respeitaram à realização da participação do Estado no capital do BERD e do BID, tendo sido reposta a verba não utilizada.
Relativamente à totalidade da verba transferida para operações de tesouraria, constatou-se que não reunia as condições previstas no artigo 69.º da Lei do Orçamento para essa transferência, visto que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos a liquidar por essas verbas, atendendo ao montante reposto e também porque o pagamento realizado em 1999 relativo ao BERD respeita à liquidação de encargos vencidos neste ano, como se analisa adiante.
a) BERD - Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento. - Nos termos do seu Acordo Constitutivo, ratificado por Portugal em 20 de Março de 1991, o BERD é um banco de desenvolvimento, de carácter regional, que visa contribuir para o processo de reconstrução económica dos países da Europa Central e Oriental que se comprometam a respeitar e aplicar os princípios da democracia multipartidária, do pluralismo e da economia de mercado. Nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 137/91, de 5 de Abril, o Estado subscreveu uma parte do capital inicial do banco, correspondente 0,42% do total.
Por força do primeiro aumento de capital, deliberado pelo conselho de governadores do BERD em 15 de Abril de 1996, o Estado deveria subscrever na referida percentagem esse aumento de capital. Pela RCM n.º 194/96, de 17 de Dezembro, foi definida a calendarização do pagamento do capital realizável [no total de 9 450 000 ecus (ver nota 135)], em 8 prestações anuais (de 1 181 250 ecus), a pagar 40% na data do vencimento da prestação (472 500 ecus) e os restantes 60% através de notas promissórias emitidas em ecus, resgatáveis em cinco tranches anuais iguais (de 141 750 ecus). A resolução estabelece também que a primeira prestação, na modalidade referida, seria paga até 15 de Abril de 1998, estabelecendo ainda os elementos a constar das notas promissórias e as competências para sua emissão.
Autorizados por despachos do Ministro das Finanças, os pagamentos efectuados em 1998 (por despesa orçamental) e em 1999 (por operações de tesouraria) respeitaram a:
Relativamente ao último pagamento, realizado em 15 de Abril de 1999 pela conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI", não constituía encargo transitado de 1998, visto que a realização dos pagamentos ao BERD obedece a uma calendarização preestabelecida com Portugal e definida na citada RCM n.º 194/96, segundo a qual esse encargo vencia-se já em 1999 (15 de Abril de 1999). Assim, por constituir um encargo de 1999, o seu pagamento deveria ter sido suportado pela correspondente dotação orçamental.
Na sua resposta, a DGAERI refere que "[...] se baseou no facto de a base legal de compromisso com o BERD (RCM n.º 194/96) ser anterior a 31 de Dezembro de 1998", o que não constitui fundamentação suficiente, conforme se assinalou no ponto 5.5.2.
b) BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento. - O Estado Português tornou-se membro não regional do Banco Interamericano de Desenvolvimento, em 25 de Março de 1980, por força do disposto na Resolução da Assembleia da República n.º 303/79, de 18 de Outubro, que aprovou o Convénio Constitutivo para efeitos de adesão aquela instituição.
Após uma subscrição inicial do capital do BID e de uma contribuição inicial para o Fundo de Operações Especiais (FOE) (ver nota 136), autorizadas pelo Decreto-Lei n.º 40-A/80, de 14 de Março, o Estado Português participou no 6.º, 7.º e 8.º aumentos gerais de recursos do Banco, autorizadas, respectivamente, pelos Decretos-Leis n.os 452/83, de 27 de Dezembro, 439-B/89, de 23 de Dezembro, e 107/95, de 20 de Maio, que também estabelecem os montantes do capital realizável e a emissão das respectivas notas provisórias, a resgatar em cinco tranches anuais.
O pagamento efectuado em 1998, autorizado pelo director-geral da DGAERI, refere-se ao último resgate parcial da promissória n.º 14 no valor de 50 668 USD, e a resgates parciais das promissórias n.os 15, 16, 17 e 18, no valor de 50 666 USD cada uma, perfazendo um total de 253 332 USD e representando o contravalor de 43 511 038$.
Os resgates efectuados, representando redução da dívida pública, são averbados nas notas promissórias pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, sendo esses títulos posteriormente devolvidos ao Banco de Portugal, como depositário em Portugal dos valores dos referidos Bancos.
(nota 135) Actualmente euros, representando esse capital realizável ao actual câmbio 1 894 555 contos.
(nota 136) Por não constituírem activos financeiros, as contribuições para o FOE são processadas por conta da rubrica de classificação económica 04.04.02 - "Transferências correntes - Exterior".
5.5.7 - Análise global da transferência dos saldos das dotações para as contas de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT" e "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI" e da utilização dessas verbas em 1999.
5.5.7.1 - Transição dos saldos das dotações orçamentais para operações de tesouraria e reposição das verbas não utilizadas.
Como já foi referido, à semelhança de anos anteriores, o artigo 69.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento para 1999), autorizou que:
Os saldos das dotações afectas às rubricas de classificação económica "Transferências correntes", "Subsídios", "Activos financeiros" e "Outras despesas correntes", inscritas no Orçamento do Estado para 1998 no capítulo 60 do Ministério das Finanças, poderão ser excepcionalmente depositados em conta especial utilizável na liquidação das respectivas despesas, devendo, todavia, tal conta ser encerrada até 30 de Junho de 1999.
Os saldos de tais dotações que transitaram para operações de tesouraria estavam inscritas no OE/98, no capítulo 60 - "Despesas excepcionais", com a classificação orgânica divisão 01 - "Direcção-Geral do Tesouro", embora algumas dessas dotações, inscritas na subdivisão 06 - "Despesas de cooperação", fossem de facto geridas pela DGAERI, mantendo-se, no entanto, o processamento da despesa orçamental na DGT através do Sistema de Informação Contabilístico (SIC). Situação idêntica verificava-se já em 1997 (ver nota 137).
No entanto, ao contrário de 1997, em que os saldos das dotações geridas pela DGT e pela DGAERI transitaram para uma única conta de operações de tesouraria ("Saldos do capítulo 60 do OE/97"), em 1998 foram constituídas duas contas: "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT" e "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGAERI", para as verbas afectas a cada Direcção-Geral.
A diferença de procedimentos, em relação ao ano anterior, verificou-se quer no processo de transferência dos saldos das dotações orçamentais para operações de tesouraria, quer no processo de reposição como receita orçamental das verbas não utilizadas, atendendo ao prazo de 30 de Junho estabelecido na citada norma orçamental para o encerramento dessa(s) conta(s).
Relativamente ao processo de transição dos saldos das dotações afectas à DGAERI, que se considera uma operação de carácter excepcional, não foi obtido qualquer documento que comprove ter havido autorização prévia da tutela para a realização dessa transferência de verbas para operações de tesouraria (que representou despesa orçamental no montante de 4 727 189 contos). Conhece-se apenas um ofício n.º 3024, de 23 de Dezembro de 1998, para a DGT, com conhecimento ao chefe de gabinete do Ministro das Finanças, solicitando a esta Direcção-Geral para, à semelhança do ano anterior, providenciar para que fossem depositados em conta especial operações de tesouraria os saldos de várias dotações.
Não foi possível apurar se o referido ofício da DGAERI se destinava apenas a habilitar a DGT com os elementos necessários para a elaboração por esta Direcção-Geral de uma única informação propondo a transição de todos os saldos, à semelhança do ano anterior.
Em data posterior, através da informação n.º 1461/98, de 31 de Dezembro, a Direcção-Geral do Tesouro propôs a transição para operações de tesouraria dos saldos de diversas dotações orçamentais, excluindo as dotações referidas no ofício da DGAERI, tendo sido autorizada por despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, de 31 de Dezembro de 1998. O montante total dos saldos dessas dotações orçamentais transferido veio a ser de 3 738 078 contos.
Quanto à constituição das duas contas de operações de tesouraria, foi autorizada por despacho do director-geral do Tesouro, em 11 de Janeiro de 1999, por proposta dos serviços, que consideravam mais aconselhável, para facilitar a conciliação de valores para efeitos do encerramento das contas, a separação dos saldos afectos à DGAERI dos saldos a gerir pela DGT.
Os montantes dos saldos das dotações transferidos para essas contas de operações de tesouraria, os montantes utilizados em 1999, até 30 de Junho, e os não utilizados (repostos), constam do quadro seguinte:
De notar que as justificações constantes da informação da DGT para a transferência de saldos para operações de tesouraria referem, de um modo geral, que tais verbas se destinam à liquidação de encargos vencidos em 1998, referência que é omissa no citado ofício da DGAERI.
Embora não esteja evidenciado no quadro anterior o valor dos saldos apurados no final do ano nas rubricas previstas no artigo 69.º (que totalizavam 26 021 279 contos), o montante transferido para operações de tesouraria (8 465 267 contos) representa 32,5% desses saldos.
Analisada a relação entre o montante do saldo e o montante transferido relativamente às várias rubricas que apresentavam saldos, verificou-se também que:
Os saldos de várias dotações não foram transferidos;
Em várias rubricas, o valor transferido para operações de tesouraria é relativamente reduzido em relação aos saldos existentes.
Assim, tal como se verificou no ano anterior, a transferência dos saldos das dotações para operações de tesouraria foi, em certos casos, limitada.
Mas, por outro lado, em algumas rubricas, os montantes dos saldos transferidos, além de constituírem valores elevados, representam uma percentagem elevada do respectivo saldo da dotação ou dos "pagamentos efectuados" registados na CGE, como se verifica relativamente às seguintes rubricas, que totalizam 73,8% do total de verbas transferidas para operações de tesouraria.
Como se verifica pelo quadro geral dos saldos transferidos, 44,4% das verbas transferidas para operações de tesouraria (3,8 milhões de contos) não tiveram utilização em 1999, até 30 de Junho, sendo posteriormente repostas como receita do Estado. Os saldos de várias rubricas transferidos para operações de tesouraria, não tiveram qualquer utilização ou foram repostos numa percentagem elevada, o que permite concluir, especialmente nessas rubricas, que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos a liquidar por conta dessas verbas e que, portanto, tais verbas orçamentais não reuniam as condições previstas no citado artigo da Lei do Orçamento para serem transferidas.
Em relação às verbas não utilizadas, decorre do citado artigo da Lei do Orçamento que a data de 30 de Junho de 1999 para o encerramento da(s) conta(s) implica não poderem ser efectuados pagamentos posteriores a essa data e, também, que o montante não utilizado seja reposto.
Embora essas reposições constituam movimentos escriturais (isto é, sem saída ou entrada de fundos), estando fixada essa data para o encerramento, as correspondentes reposições deveriam ser realizadas em seguida. Relativamente às reposições efectuadas pela DGT (totalizando 1 729 979 contos), verificou-se que as respectivas guias de reposição não abatidas nos pagamentos foram escrituradas em Julho de 1999, como receita do OE/99. No entanto, as reposições efectuadas pela DGAERI, respeitantes às verbas não utilizadas da conta "Saldos do capítulo 60 - DGAERI" (totalizando 2 028 311 contos), foram efectuadas apenas em Janeiro de 2000, no decurso da auditoria, embora tenham sido escrituradas pela DGT (como saída dessa conta de operações de tesouraria e entrada em receita do Estado) reportadas a 31 de Dezembro de 1999, isto é, constituíram, dessa forma, também receita do OE/99.
Assim, foi largamente ultrapassado o prazo previsto na citada norma da Lei do Orçamento para o encerramento pela DGAERI da referida conta de operações de tesouraria, no que se refere à reposição como receita orçamental das verbas não utilizadas. Também, e dado que essa reposição foi efectuada depois do encerramento da Conta Geral do Estado para 1998, o respectivo mapa 6 - "Despesas excepcionais - Pagamentos efectivos", anexo ao respectivo relatório, não discrimina as reposições da DGAERI, ao contrário do que sucede com as reposições da DGT (ver nota 138).
(nota 137) Apenas no OE/99, com a criação da divisão 2, subdivisão 1 - "DGAERI - Despesas de cooperação", essas dotações foram inscritas separadamente.
(nota 138) O referido mapa indica como "pagamentos efectivos" do capítulo 60, por beneficiário ou tipo de despesa, a soma do valor dos pagamentos efectuados por conta do OE do ano e do valor dos pagamentos efectuados até 30 de Junho do ano seguinte, através da respectiva conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE", isto é, deduz aos correspondentes valores registado na Conta Geral do Estado como "pagamentos efectuados" (mapa 10, que constitui o volume II da Conta), os montantes das verbas transferidas para operações de tesouraria e não utilizadas. O mapa também indica o montante total das verbas não utilizadas (repostas), permitindo comparação com o ano antecedente. Relativamente a 1998, são indicados os valores das reposições da DGT e corrigidos os correspondentes valores dos "pagamentos efectivos", mas não as reposições de verbas não utilizadas relativas à DGAERI, referentes a "Despesas de cooperação"
5.5.7.2 - Efeitos sobre a CGE/98
Para a análise dos efeitos sobre a CGE/98 (despesa, receita e défice do OE/98) é necessário considerar, quer os valores relativos à conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/97", quer os valores relativos às contas de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT" e "Saldos do capítulo 60 do OE/98 -DGAERI" (que se apresentam somados os nos quadros seguintes sob a designação "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT e DGAERI"). Em relação a esses valores verificou-se:
Verbas do OE/97 (ver nota 139):
Contos
Transferidas para a conta "Saldos do capítulo 60 do OE/97" ... 10 547 141
Utilizadas em 1998 ... 5 924 312
Não utilizadas, repostas como receita do OE/98 ... 4 622 829
Verbas do OE/98:
Transferidas para as contas "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT e DGAERI" ... 8 465 267
Utilizadas em 1999 ... 4 706 977
Não utilizadas, repostas como receita do OE/99 ... 3 758 290
Assim, quanto aos efeitos desse processo continuado sobre a despesa, receita e défice da CGE/98, verificou-se:
Em termos da execução orçamental do OE/98, verificou-se:
O acréscimo (sobreavaliação) da despesa orçamental de 1998 em 2,5 milhões de contos (diferença entre o valor que o OE/98 deixou de suportar dada a utilização das verbas da conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/97" e o valor da despesa do OE/98 resultante da transferência de verbas orçamentais para as contas "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT e DGAERI");
O acréscimo da receita orçamental de 1998 em 4,6 milhões de contos (reposição como receita do OE/98 da verba não utilizada de "Saldos do capítulo 60 do OE/97");
A redução (subavaliação) do défice orçamental de 1998 em 2,1 milhões de contos, igual à soma dos efeitos sobre a despesa e a receita do OE/98, e igual ao valor da diferença entre a verba do OE/97 transferida para operações de tesouraria (10 547 141 contos) e a verba do OE/98 também transferida para operações de tesouraria (8 465 267 contos).
Note-se que, tal como foi referido no anterior parecer, o efeito sobre o défice da CGE/98 deve-se exclusivamente à diferença entre o valor das verbas orçamentais transitadas para operações de tesouraria em 1997 (que financiou o OE/98) e o valor das verbas orçamentais transitadas para operações de tesouraria em 1998 (que financia o OE/99), pelo que atenção especial deve ser dada à transferência dos saldos das dotações orçamentais para operações de tesouraria, que deve ser reduzido ao mínimo indispensável e justificado por situações excepcionais.
De notar também, como referido no parecer sobre a CGE/97, que o disposto no artigo 69.º da Lei do Orçamento para 1999, tal como em disposições idênticas de leis anteriores, por constituir uma excepção ao princípio da anualidade do orçamento e afectar, desse modo, o rigor e a transparência das contas públicas, poderá apenas justificar-se com base no entendimento de que as verbas transitadas para essa(s) conta(s) de operações de tesouraria se destinarão, em exclusivo, a fazer face a encargos constituídos (vencidos) e que, por qualquer razão excepcional, não puderam ser liquidados, sendo, assim, permitida que a sua liquidação ocorra no ano seguinte, até 30 de Junho.
Refira-se, por último, que o n.º 1 do artigo 82.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Lei do Orçamento do Estado para 2000), altera a redacção que vinha sendo dada a esta norma, definindo critérios mais rigorosos ao estabelecer que:
Os saldos das dotações afectas às rubricas da classificação económica "Transferências correntes", "Subsídios", "Activos financeiros" e "Outras despesas correntes", inscritas no Orçamento do Estado para 1999, no capítulo 60 do Ministério das Finanças, podem ser utilizados em despesas cujo pagamento seja realizável no 1.º semestre de 2000, desde que a obrigação para o Estado tenha sido constituída até 31 de Dezembro de 1999 e seja nessa data conhecida ou estimável a quantia necessária para o seu cumprimento.
Embora tenham sido definidos critérios mais rigorosos, atendendo a que o princípio da anualidade orçamental tem consagração constitucional (n.º 1 do artigo 106.º da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro) e consta da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (artigo 2.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, que é uma lei reforçada), apenas a alteração destas normas no sentido de permitir que a Lei do Orçamento anual estabeleça excepções a esse princípio, legitimaria a disposição constante das sucessivas Leis do Orçamento do Estado sobre a transferência de saldos das dotações do capítulo 60 para operações de tesouraria e a realização de pagamentos com essas verbas no ano seguinte.
(nota 139) Sobre estas verbas, cf. o ponto 6.6 do parecer sobre a CGE/97..
5.6 - Benefícios fiscais
5.6.1 - Enquadramento
O Tribunal apreciou a presente matéria tendo em atenção o disposto na legislação em vigor, designadamente, no que respeita à quantificação da despesa fiscal e à publicitação dos benefícios fiscais (BF).
No respeitante à quantificação da despesa fiscal, à semelhança do que se verificou nos últimos anos e foi assinalado nos correspondentes pareceres, também em 1998 os impostos em relação aos quais existem elementos disponíveis da despesa fiscal são apenas o IRS, IRC, IVA, IA e ISP, sendo de ter em conta, por outro lado, que mesmo em relação a estes existem situações em que não é feita qualquer quantificação encontrando-se, assim, os respectivos totais subestimados.
Reconhecendo existirem consideráveis dificuldades na elaboração do cálculo de toda a despesa fiscal, especialmente nos casos em que não existe obrigatoriedade declarativa, considera porém o Tribunal que deve a administração fiscal continuar a envidar esforços nesta área de modo a que, progressivamente, possa reunir indicadores e estabelecer metodologias adequadas com vista a uma maior cobertura das situações em que ocorre despesa fiscal, quer em relação aos benefícios fiscais já existentes quer aos que venham a ser criados. Saliente-se que, nos termos do n.º 3 do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro (Lei Geral Tributária), que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1999 a criação de benefícios fiscais depende da prévia quantificação da despesa fiscal.
Quanto à publicitação, os serviços do Tribunal de Contas procederam à inventariação das publicações nos Diários da República dos actos administrativos referentes à concessão de BF. Os resultados deste trabalho são apresentados no ponto 5.6.3 e no anexo II do volume III do presente parecer.
Dá-se ainda conta dos resultados de duas auditorias efectuadas na DGCI, uma aos benefícios fiscais concedidos ao abrigo do artigo 49.º-A do EBF (ponto 5.6.4) e outra aos concedidos em sede de contas poupança-habitação (ponto 5.6.5).
5.6.2 - Quantificação da despesa fiscal
No quadro seguinte apresentam-se, ao nível de totais dos atrás referidos impostos, os valores da despesa fiscal em 1998 publicados nos relatórios que acompanharam os Orçamentos do Estado para 1998, 1999 e 2000, respectivamente, previsões, estimativas e valores definitivos, bem como, os remetidos directamente ao Tribunal pela DGCI (IRS, IRC e IVA) e pela DGAIEC (IA e ISP) para o ano em apreço e o imediatamente anterior.
Observa-se que, segundo os elementos remetidos ao Tribunal pela DGCI e pela DGAIEC, o total da despesa fiscal nos cinco impostos considerados atingiu em 1998 o valor de 464,5 milhões de contos, o que corresponde a um acréscimo substancial relativamente a 1997 de mais 189,7 milhões de contos (+69%).
Por outro lado, segundo os mesmos elementos, verifica-se que é em IRC que a despesa fiscal atinge o valor mais elevado: 341,9 milhões de contos, o que equivale a 73,6% do total computado nos cinco referidos impostos, sendo também aquele imposto o que apresenta a variação mais acentuada relativamente ao ano anterior, quer em termos de valor absoluto (+173,5 milhões de contos), quer percentual (+103%).
Embora a um nível bastante inferior ao observado em IRC, a despesa fiscal do IRS surge em segundo lugar, tanto em termos de montante global (67,6 milhões de contos) como de variação absoluta (+18,2 milhões de contos) e de variação percentual (+36,8 %) relativamente ao ano anterior.
Quanto aos restantes três impostos, é de salientar que embora o IVA continue a ser o que apresenta menor despesa fiscal, merece referência a variação em termos percentuais que regista relativamente a 1997 (+35,8%), enquanto no IA se observa a única variação de sinal negativo (- 35,6%) e no ISP um crescimento moderado (11,4%). Em resultado destas variações, a despesa fiscal em IA, que em 1997 era a mais elevada dos três impostos - mais do dobro da do IVA e superior a esta em 13 milhões de contos - passa a ser em 1998 inferior à do ISP e apenas superior à do IVA em 0,8 milhões de contos.
Relativamente à comparação entre os valores facultados pela administração fiscal e os insertos no relatório do OE para 2000 observa-se que, a nível dos totais dos impostos, os mesmos divergem apenas quanto ao IRC e ao ISP, assumindo relevância sobretudo no que concerne ao primeiro em que os valores insertos no referido relatório são inferiores aos indicados pela DGCI em 61,4 milhões de contos (21,9%).
Quanto à comparação entre os valores da administração fiscal e as previsões apresentadas no relatório do OE para 1998, constata-se em relação ao IRS, IRC e IVA, que a despesa fiscal efectiva foi superior à prevista; se em relação às previsões da DGCI sobre o IRS e o IVA se pode considerar que as mesmas foram ajustadas, já em relação ao IRC o desvio é considerável tanto em termos de valores absolutos (255,3 milhões de contos) como percentuais (294,8%). Em relação ao IA e ISP, além do facto da despesa fiscal efectiva se ter revelado inferior à prevista, a DGAIEC tem vindo a assinalar as dificuldades de elaboração de previsões rigorosas em resultado de factores altamente aleatórios em qualquer um dos impostos considerados.
A partir de quadros com estrutura idêntica à do anterior, apresenta-se a seguir a análise particularizada da despesa fiscal relativamente a cada um dos impostos considerados:
5.6.2.1 - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)
Pela análise dos elementos supra-apresentados no quadro verifica-se que, tal como no ano anterior, em 1998 onde a despesa fiscal registada em IRS assume maior importância é nas CPH (18,9 milhões de contos), nos PPR (16,3 milhões de contos) e nos benefícios fiscais a deficientes (12,9 milhões de contos), representando no seu conjunto 71,2% do total da despesa fiscal no imposto em apreço. Observa-se ainda que qualquer uma destas modalidades apresenta acréscimos substanciais relativamente ao ano anterior (respectivamente, 29,5%, 19,9% e 18,3%).
Por outro lado, é de realçar que o maior crescimento da despesa fiscal ocorre relativamente às aquisições de acções em OPV, quer em termos de valores absolutos (+7,5 milhões de contos), quer percentuais (+258,6%), passando esta modalidade a assumir também um peso assinalável no cômputo da despesa fiscal do imposto (10,4 milhões de contos, ou seja, 15,4%).
Em termos da comparação entre os valores fornecidos directamente ao Tribunal pela DGCI e os publicados no relatório do OE para 2000, verifica-se que os mesmos são coincidentes em todas as modalidades.
Relativamente à comparação dos valores da despesa fiscal efectiva com os das previsões elaboradas aquando da apresentação do OE para 1998, observa-se que, a nível do total, é pouco relevante a diferença que se apura (1,6 milhões de contos, ou seja, apenas 2,4%). Ao nível das diferentes rubricas observam-se alguns desvios significativos que, porém, se compreendem face às dificuldades inerentes à elaboração das previsões - o mais importante regista-se em relação às "Aquisições de acções em OPV", tanto em termos absolutos (5,4 milhões de contos) como percentuais (108%).
5.6.2.2 - Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC)
Segundo os elementos da DGCI, observa-se que a despesa fiscal mais importante neste imposto é a que corresponde às "Isenções temporárias" (239,5 milhões de contos), seguida da respeitante às "Deduções ao lucro tributável" (66 milhões de contos). Representando em 1997 já 79,2% do total da despesa fiscal neste imposto, estas duas rubricas foram ainda as que mais cresceram em 1998 - respectivamente, 128,3% e 132,4% - passando a representar 89,3% do total.
No que respeita às "Isenções temporárias", 97,8% do seu valor, ou seja, 234,2 milhões de contos, respeita a rendimentos obtidos por sujeitos passivos que operam na Zona Franca da Madeira.
Quanto às "Deduções ao lucro tributável", não foi possível identificar a que respeitam tais benefícios fiscais o que já sucedera relativamente à despesa fiscal de 1997. De referir, por outro lado, ainda quanto a esta rubrica, que em 1998 o valor recolhido das estatísticas do anexo 22-A, elaboradas pela DGCI, difere bastante do valor, considerado definitivo, publicado no relatório do OE para 2000, sendo este apenas de 1,4 milhões de contos. Também no que concerne às "Deduções ao rendimento" e "Deduções à colecta", se observam divergências de valores, embora com menor relevo do que o observado nas "Deduções ao lucro tributável".
Em termos da comparação entre a despesa fiscal prevista e a efectiva, constata-se que, no que respeita ao conjunto das "Reduções de taxa e isenções", os valores efectivos foram bastante superiores aos previstos, o que teve a ver, essencialmente, com as isenções temporárias da Zona Franca da Madeira, enquanto nas "Deduções ao rendimento" e nas "Deduções à colecta" a despesa fiscal efectiva foi inferior à prevista, embora os desvios assumam menor relevo do que o assinalado para as "Reduções de taxa e isenções".
5.6.2.3 - Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)
Relativamente à evolução de 1997 para 1998, regista-se um crescimento da despesa fiscal neste imposto de 3,8 milhões de contos (+35,8%), que resulta, principalmente, da evolução da rubrica "Representações diplomáticas", com uma variação de 2,1 milhões de contos (+190,9%). No entanto, continuam a ser os reembolsos às Forças Armadas, de segurança e associações e corporações de bombeiros, que maior peso assumem no cômputo da despesa fiscal deste imposto (38,2% do total).
Observa-se, por outro lado, que não são significativas as divergências entre os valores indicados pela DGCI ao Tribunal e os publicados no relatório do OE para 2000, enquanto relativamente à comparação entre aqueles valores e os das previsões incluídas no relatório do OE para 1998 o maior desfasamento ocorre também na rubrica "Representações diplomáticas", tendo o valor da previsão ficado aquém do apurado para a despesa fiscal efectiva em 2,1 milhões de contos (+190,9%).
5.6.2.4 - Imposto automóvel (IA)
Tal como em anos anteriores, as rubricas em que a despesa fiscal neste imposto assume maior relevância são as de "Transferências de residência" de países da União Europeia e de Países Terceiros que, conjuntamente, representaram 67,1% do total, observando-se, no entanto, um decréscimo relativamente a 1997 (-8,8 milhões de contos, ou seja -53,7%), o que explica a quebra no total da despesa fiscal do imposto (-8,4 milhões de contos, o que equivale a -35,6%).
Relativamente à comparação entre os valores remetidos ao Tribunal e os publicados no relatório do OE para 2000, observa-se que os mesmos são absolutamente coincidentes.
Já quanto à comparação entre aqueles valores e as previsões insertas no relatório do OE/98 observa-se a nível do total um desvio de 11,6 milhões de contos (-43,3%), em resultado dos valores efectivos terem sido inferiores aos previstos em todas as modalidades de benefícios fiscais, à excepção da rubrica residual "Outros". Assinale-se que o maior desfasamento em valores absolutos se regista nas "Transferências de residência da UE" (-6,4 milhões de contos), sendo de admitir que tal se deva a alteração do ritmo de concessão de benefícios fiscais a emigrantes que regressam ao país.
5.6.2.5 - Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP)
Segundo os valores fornecidos pela DGAIEC a despesa fiscal neste imposto registou um crescimento de 2,6 milhões de contos (+11,4%) relativamente a 1997, o que ficou a dever-se a variações aumentativas em todas as modalidades, à excepção da "Agricultura" que decresceu 2 milhões de contos (-19%).
Tal como em anos anteriores, em 1998 os benefícios fiscais mais importantes continuaram a ser os das rubricas "Agricultura" e "Produção de energia", verificando-se no entanto uma inversão na importância relativa das duas rubricas, em resultado da referida quebra na primeira e de um crescimento acentuado da segunda (+43,8%) relativamente ao ano anterior.
Assinale-se que, com excepção da rubrica "Outros", não se observam divergências entre os valores indicados pela DGAIEC ao Tribunal e os publicados no relatório do OE/2000.
Por outro lado, os valores finais apurados são inferiores aos das previsões em 6,6 milhões de contos (-20,6%), resultando tal facto, em grande parte, do desvio na rubrica "Agricultura" (-4,5 milhões de contos) que, segundo a referida Direcção-Geral, terá ficado a dever-se à introdução, no último trimestre de 1997, do sistema do gasóleo colorido e marcado, o qual possibilita um maior controlo das quantidades com benefício fiscal e consequente redução do esforço financeiro do Estado.
5.6.2.6 - Evolução da despesa fiscal e sua importância relativa no âmbito dos impostos directos e indirectos
Tendo em vista a análise da evolução da despesa fiscal e a sua comparação com a receita dos respectivos impostos, apresentam-se no quadro seguinte os valores definitivos publicados nos relatórios que acompanharam as propostas de leis dos OE dos últimos anos e as taxas anuais e médias de crescimento nominal:
Como se observa, a despesa fiscal apresenta na média do período uma taxa de crescimento (32,8%) bastante elevada, e nitidamente superior à da receita dos impostos a que corresponde (9,7%), não obstante esta poder considerar-se também elevada.
Esta diferença de crescimento verifica-se em relação a todos os impostos, individualmente considerados, com excepção do ISP, em que na média do período a despesa fiscal apresenta uma taxa de crescimento negativa - sendo o único imposto em que a taxa de crescimento da despesa fiscal é inferior à da receita.
Pode ainda observar-se que o maior crescimento ocorreu na tributação directa, mas sobretudo no IRC dos dois últimos anos, em resultado, principalmente, como atrás se referiu, do crescimento dos benefícios fiscais da Zona Franca da Madeira. Assinale-se ainda que a despesa fiscal em IRC representou na média do período 25% da receita do imposto, valor bastante superior ao peso que representa nos restantes: IA (10,1%), ISP (6,1%), IRS (4,1%) e IVA (0,9%).
O gráfico seguinte ilustra a evolução da despesa fiscal no período considerado.
5.6.3 - Actos administrativos que implicaram perda de receita fiscal
Tal como em anos anteriores, os serviços do Tribunal procederam à inventariação das publicitações de benefícios fiscais efectuadas nos Diários da República, com vista à verificação do disposto na Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, e no n.º 3 do artigo 17.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado), que determina que "Os actos administrativos que directamente envolvam perda de receita fiscal devem ser fundamentados e publicados".
Assim, conforme se apresenta detalhadamente no anexo II do volume III do presente parecer, foram publicitados os seguintes actos administrativos, durante o ano de 1998, ao abrigo dos preceitos legais enumerados, não tendo porém sido divulgados os montantes de benefícios fiscais envolvidos mas apenas as datas das decisões e as designações das entidades decisoras e beneficiárias, o que o Tribunal de Contas considera contrariar o disposto nas leis acima referidas, com particular destaque para a LEOE que é uma lei reforçada.
Artigo 9.º do CIRC (Pessoas colectivas de utilidade pública e de solidariedade social) - 96 actos administrativos;
Artigos 39.º do CIRC (Donativos para fins culturais - mecenato) - 17 actos administrativos, dos quais 3 também abrangidos pelo artigo 40.º do CIRC e 13 pelo artigo 56.º do CIRS;
Artigo 39.º-A do CIRC (Donativos para fins sociais - mecenato) - 3 actos administrativos, também abrangidos pelo artigo 56.º do CIRS;
Artigo 40.º do CIRC (Donativos ao Estado e a outras entidades) - 3 actos administrativos, também abrangidos pelo artigo 39.º do mesmo CIRC e pelo artigo 56.º do CIRS;
Artigo 56.º do CIRS (Abatimentos por donativos de interesse público) - 16 actos administrativos, também abrangidos pelos do artigos 39.º, 39.º-A e ou 40.º do CIRC;
Artigo 30.º-C do EBF (Lucros imputáveis a actividades exercidas em Macau) - 2 actos administrativos;
Artigo 36.º do EBF (Empréstimos externos e rendas de locação de equipamentos importados) - 36 actos administrativos;
Artigo 42.º-A do EBF (Isenção de pessoal em missões de salvaguarda de paz) - 50 actos administrativos;
Artigo 46.º, n.º 2, do EBF (Acordos e relações de cooperação) - 394 actos administrativos;
Artigo 49.º-A, n.º 1, do EBF (Benefícios fiscais em regime contratual) - 4 actos administrativos;
Artigo 49.º-A, n.º 4, do EBF (Benefícios fiscais em regime contratual) - 7 actos administrativos.
Tendo, a DGAIEC e a DGCI, sido solicitadas a pronunciarem-se no âmbito do exercício do contraditório sobre as apreciações feitas nos pontos anteriores (5.6.1, 5.6.2 e 5.6.3), a primeira das duas referidas entidades não deu qualquer resposta, enquanto a segunda, não se pronunciando relativamente ao IVA, manifestou concordância com as apreciações sobre o IRS e o IRC.
Em relação a este último imposto, a DSIRC referiu que
Esta Direcção de Serviços não tem qualquer objecção a fazer ao conteúdo do anteprojecto remetido pelo Tribunal de Contas, afigurando-se apenas ser de referir que não se vê como poderiam ser ultrapassadas as limitações referidas pelo Tribunal derivadas do facto das previsões se basearem apenas nos valores declarados pelos contribuintes visto, ser essa a única fonte de informação disponível.
Entendendo o Tribunal não ser sua atribuição indicar qual a forma de suprir as dificuldades sentidas pelos serviços, parece poder adiantar-se que as mesmas radicam em insuficiências estatísticas.
5.6.4 - Benefícios fiscais concedidos ao abrigo do artigo 49.º-A do EBF
À semelhança do que sucedeu no ano transacto, o Tribunal de Contas realizou uma auditoria na Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais (DSBS), no âmbito dos BF concedidos ao abrigo do artigo 49.º-A do EBF. No presente item dá-se conta dos resultados dessa acção, que teve como objectivo acompanhar a evolução dos processos analisados no ano anterior e, simultaneamente, avaliar o efeito das recomendações do Tribunal. Seleccionaram-se ainda para análise dois novos processos do n.º 4 do referido artigo do EBF e um novo processo do n.º 1.
O artigo 42.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro (Lei do OE para 1999), introduziu alterações importantes, tanto em relação aos BF do n.º 1 como aos do n.º 4 do artigo 49.º-A do EBF e, na sua sequência, foram publicados dois diplomas regulamentares dos mesmos BF, respectivamente, o Decreto-Lei n.º 409/99, de 15 de Outubro, e o Decreto-Lei n.º 401/99, de 14 de Outubro.
Contudo, aquela legislação começou a vigorar a partir de 1 de Janeiro de 1999, continuando a ser aplicável o anterior regime de BF aos projectos que se tenham iniciado antes daquela data. Deste modo, o quadro legal aplicável aos processos agora analisados não sofreu alterações relativamente ao que vigorava no ano transacto.
No que concerne à publicitação dos BF, os problemas detectados na anterior auditoria mantêm-se, sendo que, relativamente aos processos do n.º 1 do artigo 49.º-A do EBF foram publicadas duas novas RCM sem indicação dos limites máximos de BF concedidos e quanto aos do n.º 4 nada mais foi publicado relativamente ao descrito no parecer sobre a CGE para 1997 (embora não tenham sido celebrados novos contratos ao abrigo deste regime, poderiam ter sido publicados retrospectivamente os BF dos contratos antigos).
Sobre esta matéria, o Tribunal de Contas, tendo em conta a legislação em vigor, defende que os actos administrativos referentes aos BF do artigo 49.º-A do EBF devem ser publicados com indicação das datas das decisões, bem como, das entidades decisoras e beneficiárias e dos limites máximos dos montantes concedidos, sem o que os BF concedidos estão sujeitos a não poder ser utilizados por aqueles actos serem ineficazes [alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, e n.º 2 do artigo 130.º do Código do Procedimento Administrativo].
No âmbito do exercício do contraditório, a DSBF assinalou que "[...] a Direcção de Serviços, enquanto não for superiormente decidido que se proceda à publicitação dos benefícios fiscais nos termos em que o Tribunal de Contas preconiza, mantém a posição anteriormente assumida, não necessitando de aqui a referir, por ser já amplamente conhecida" mais tendo sido realçado, pelo subdirector-geral dos Impostos que superintende esta área, que a questão da publicitação dos benefícios fiscais do artigo 49.º-A do EBF foi submetida a apreciação superior.
Relativamente à quantificação da despesa fiscal efectiva, é ainda precária a confirmação da mesma, devido à falta de resposta da Inspecção Tributária (IT) quanto ao resultado da maioria das acções de fiscalização solicitadas pela DSBF para confirmação dos valores utilizados de BF.
Quanto aos processos do n.º 4, a DSBF iniciou em 1999 a elaboração de "Mapas de determinação da despesa fiscal", com base em elementos fornecidos pela IT. Todavia, face ao referido no parágrafo anterior, apenas tinha podido elaborar 17 mapas (num total de 39 possíveis), sendo que, os mesmos não contemplam valores de todos os exercícios económicos em que poderão ter sido deduzidos BF (em virtude dos exames da IT também não cobrirem todos os exercícios).
No respeitante aos processos do n.º 1, também só em 1999 a DSBF iniciou a elaboração de mapas de apuramento da despesa fiscal, relativamente aos exercícios posteriores a 1995, através de elementos que solicitou às empresas promotoras dos investimentos. Importará que tais mapas passem a contemplar também os exercícios anteriores em que houve utilização de BF e que os valores sejam confirmados pela IT, para que se saiba o que poderá ainda ser utilizado nos exercícios futuros.
Até ao momento, a intervenção da DSBF tem sido diminuta na elaboração das metodologias e cálculos das previsões, estimativas e valores definitivos da despesa fiscal, insertos nos relatórios que acompanham as propostas de leis dos OE, estando tais valores subestimados pela não consideração dos BF do artigo 49.º-A do EBF em sisa, imposto do selo e contribuição autárquica e insuficientemente discriminados quanto ao IRC.
No âmbito do exercício do contraditório, a DSBF, referindo-se à assinalada precariedade da confirmação da despesa fiscal e à proposta do Tribunal de inclusão nos Planos de Actividades da Inspecção Tributária das empresas com contratos celebrados no âmbito do artigo 49.º-A do EBF, salientou que:
[...] já se registaram avanços significativos desde a data em que se realizou a auditoria. Efectivamente, com vista à quantificação da despesa fiscal, elaboraram-se fichas resultantes do acompanhamento efectuado pelos serviços de Inspecção Tributária, para os processos do n.º 4 do artigo 49.º-A, e fichas elaboradas a partir de elementos fornecidos pelos promotores, para os processos do n.º 1 do mesmo artigo, com confirmação de alguns montantes por parte dos serviços de Inspecção Tributária, tendo-se procedido, entretanto, ao apuramento possível das utilizações indevidas de benefícios fiscais. As fichas, em cumprimento da decisão expressa no Relatório de Auditoria n.º 27/99 - 2.ª Secção, elaborado pelo Tribunal de Contas, foram remetidas com a informação n.º 172/2000, desta Direcção de Serviços.
Adiantou ainda a DSBF que:
Por decisão superior, foi constituído um Grupo Técnico de Trabalho Interfuncional [...], com o objectivo de, entre outros, proceder à selecção de casos, a incluir em programa(s) específico(s) do PNAIT 2000, para intervenção inspectiva.
Congratula-se o Tribunal de Contas em saber que foram feitos avanços significativos após a conclusão da auditoria, esperando que do trabalho desenvolvido pelo Grupo Técnico de Trabalho Interfuncional resulte, efectivamente, a integração, nos Planos de Fiscalização da Inspecção Tributária, das empresas com contratos celebrados ao abrigo do artigo 49.º-A do EBF, o que parece ainda não ter sido feito para o Plano do corrente ano. Quanto à informação de que fala a DSBF, deverá salientar-se que a mesma não foi recebida pelo Tribunal, não sendo por conseguinte do seu conhecimento as referidas fichas.
Relativamente ao acompanhamento pelas entidades gestoras dos processos do n.º 1 do artigo 49.º-A, o ICEP remeteu à DSBF, em 1999, fichas relativas aos exercícios de 1997 e 1998 da maioria dos projectos, comprometendo-se a enviar as que estão em falta e as dos contratos que ainda não entraram em vigor. Quanto às fichas dos dois processos com controlo exclusivamente a cargo da DGCI (TAGUSPAQUE e APA), a DSBF não dispunha porém das fichas de acompanhamento quanto à verificação do cumprimento das obrigações e objectivos contratuais, bem como, da confirmação, por parte da IT, dos valores da despesa fiscal.
Em relação aos processos do n.º 4 com acompanhamento a cargo do ICEP, concluiu-se que este Instituto tem remetido à DSBF cópia das fichas que elabora, embora com atraso considerável. Com efeito, constatou-se que as de 1996 foram enviadas à DSBF só em Janeiro de 1999 (com excepção de quatro projectos) e que as de 1997 e 1998 ainda não foram elaboradas - tendo o Instituto justificado os atrasos por escassez de recursos.
Por sua vez, o IAPMEI só em finais de Março de 1999 remeteu à DSBF os relatórios de acompanhamento dos cinco projectos seleccionados para análise na auditoria do Tribunal do ano transacto, afigurando-se ter feito uma interpretação restrita da recomendação aí inserida, que apontava no sentido de serem fornecidos à DSBF cópias de todos os elementos disponíveis com vista a eventual utilização pela IT. Atento o princípio da colaboração, recomendou-se de novo ao IAPMEI que facultasse a esta Direcção de Serviços cópia de todos os relatórios de acompanhamento que elaborou, o que Instituto se comprometeu a fazer.
No que respeita à análise particularizada de processos, refira-se que em relação aos processos do n.º 1, salvo em situações casuísticas assinaladas, não foi possível identificar as solicitações efectuadas pela DSBF junto da IT para confirmação dos referidos valores.
Em relação aos do n.º 4, detectou-se falta de alguns elementos na documentação que constitui os processos da DSBF, entre os quais, omissão das datas de candidatura nos processos do ICEP e const-se que os prazos legais para apreciação dos processos por parte daquele instituto, bem como do IAPMEI e da Comissão de Apreciação, foram por vezes excedidos.
Ainda no respeitante aos processos do n.º 4, constatou-se que, embora esteja inserida nos contratos celebrados com as empresas promotoras uma cláusula que obriga estas a comunicarem anualmente à DSBF, até uma determinada data (31 de Maio), a utilização dos benefícios fiscais, aquela obrigação, em diversos casos, não foi cumprida. Nos termos da alínea a) do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 289/92, de 26 Dezembro, sempre que o não cumprimento atrás referido for imputável às empresas, os contratos devem ser resolvidos, o que, no entanto, nunca sucedeu.
No quadro seguinte indicam-se, de acordo com os elementos apurados na DSBF, os novos processos do n.º 1 do artigo 49.º-A com contratos assinados, não havendo novos processos do n.º 4 para além dos referenciados no parecer sobre a CGE para 1997:
Seguidamente, apresenta-se o resumo da análise particularizada dos processos seleccionados no âmbito da auditoria realizada.
PROCESSOS DO N.º 1:
Processo n.º 91/96 - Friedrich Grohe Portugal, Componentes Sanitários, Lda. - Segundo o mapa de acompanhamento da despesa fiscal, elaborado pela DSBF com base em valores fornecidos pela empresa, verifica-se até ao momento a seguinte utilização de BF:
As isenções em sisa foram confirmadas pela Direcção de Serviços dos Impostos do Selo e das Transmissões do Património da DGCI, verificando-se que tiveram efeitos retroactivos relativamente ao despacho da sua concessão e à data de celebração do contrato - o que, no entanto, está de acordo com o estabelecido na alínea a) do n.º 2 do artigo 128.º do Código do Procedimento Administrativo. Aliás, em casos semelhantes, tem também sido este o entendimento superiormente sancionado.
De assinalar que o ICEP refere na sua ficha de acompanhamento, actualizada com referência à data de 22 de Outubro de 1999, que os valores da despesa fiscal não se encontram ainda confirmados pela DGCI. Importará assim que tal confirmação seja efectuada, sendo que, relativamente à isenção de contribuição autárquica em 1997, o valor indicado na ficha do ICEP (512 802$) corresponde exactamente ao dobro do indicado pela empresa à DSBF.
De acordo com a citada ficha do ICEP, de um modo geral os objectivos e obrigações contratuais estão a ser cumpridos. Refira-se que, no que concerne ao volume de produção, no primeiro ano apenas foi atingido 33% do previsto, assinalando-se que tal foi em parte devido à dificuldade de contratação de mão-de-obra para alguns sectores da produção mas que o desenvolvimento do processo produtivo foi considerado positivo pela empresa.
Por outro lado, sublinha-se na ficha em apreço que a empresa solicitou o alargamento do período de investimento de 30 de Setembro de 1999 para 30 de Setembro de 2000 e que, não se opondo o ICEP e o IAPMEI à prorrogação em causa, falta, porém, ainda conhecer a posição da DSBF sobre a matéria (em termos de cumprimento, o investimento em ARs até Setembro de 1999 terá atingido 87,1% do total).
Processos n.os 187/96 e 1203/99 - Infineon Technologies - Fabrico de Semicondutores Portugal, S. A. (ex-Siemens Semicondutores, S. A.). - Segundo a última ficha de acompanhamento do ICEP, com actualização reportada a 15 de Outubro de 1999, a empresa ainda não utilizou quaisquer BF, o mesmo se constatando pela análise do mapa de determinação da despesa fiscal elaborado pela DSBF.
Merece destaque o facto de, em resultado de alterações da estratégia do grupo Siemens para os próximos anos e de operações de reorganização, estarem actualmente em curso negociações que podem, eventualmente, consubstanciar-se em aditamento ao contrato com extensão dos períodos de investimento e de utilização dos BF.
De acordo com requerimento apresentado ao SEAF, a estratégia do grupo passa pela criação de uma empresa denominada Infineon, sedia-da na Holanda, para a qual a Siemens, S. A. (sociedade de direito português) tenciona transferir as acções que detém na Siemens Semicondutores, S. A. (igualmente portuguesa).
Segundo a DGCI, a alienação das acções gera uma mais-valia sujeita a tributação em IRC e implica também a cessação do regime especial de consolidação de contas no âmbito da Siemens, S. A., facto este que, por sua vez, tem por consequência a obrigação de reembolso das consolidações efectuadas em exercícios anteriores acrescida de penalidades inerentes.
Face a despacho do director-geral dos Impostos, com base no qual a DSBF informou a empresa das implicações fiscais atrás referidas, a mesma reagiu solicitando a reapreciação do atrás citado requerimento, considerando o despacho em apreço intempestivo pelo seu teor e gravidade das consequências. Considerando que as mais-valias em questão são puramente contabilísticas, por não existir qualquer ganho directo ou indirecto através da venda de acções, e que se estaria por via fiscal a reduzir o incentivo concedido por via financeira, a empresa pretende que se encontre um modelo alternativo que mantenha os níveis do incentivo e não penalize o investimento.
Processo n.º 444/96 - EPCOS - Peças e Componentes Electrónicos, S. A. (ex-Siemens Matsushita, S. A.). - Segundo o mapa de determinação da despesa fiscal elaborado pela DSBF, a empresa não efectuou, até ao exercício de 1998 inclusive, qualquer utilização dos BF concedidos.
O ICEP ainda não apresentou à DSBF o ponto de situação relativo a esta empresa, referindo que o irá fazer logo que possível.
Processo n.º 559/92 - AUTOEUROPA, Automóveis, Lda. - Face a novos elementos apensos ao processo existente na DSBF, concluiu-se que, em reunião do Subcomité de Acompanhamento do Projecto, foi aprovado o valor final das ARs, num montante de 234 322 794 contos, com a seguinte discriminação por anos:
Assinale-se que, segundo o ICEP, o total indicado supra foi inferior em 8 269 432 contos ao investimento elegível considerado pelo IAPMEI (que se terá situado em 242 592 226 contos) e foi também inferior em 40 206 contos ao apurado na auditoria realizada que serviu de base para a determinação do incentivo industrial.
De relevar, por outro lado, que tendo em conta a ocorrência de atrasos no projecto, e a pedido do promotor, o prazo de investimento foi alargado até 31 de Agosto de 1996 (o investimento previsto terminava em 31 de Dezembro de 1995), tendo sido dada autorização pelo Estado Português depois de obtida a necessária validação junto da União Europeia.
A AUTOEUROPA apresentou à DSBF um requerimento para que houvesse correspondência dos BF a usufruir com a autorizada dilação do prazo do período do investimento relevante, ou seja, para que as ARs realizadas entre 31 de Dezembro de 1995 e 31 de Agosto de 1996 fossem também computadas. Pela consulta dos elementos que constituem o processo da DSBF não foi porém possível apurar se já foi dada resposta à sociedade.
Segundo a última ficha de acompanhamento do ICEP, "o incentivo fiscal [...] deverá fixar-se em cerca de 6,562 milhões de contos, tendo em conta o resultado final da auditoria à 3.ª fase do investimento, que fixou o montante das ARs em 234,363 milhões de contos".
Dada a natureza sintética da ficha do ICEP, não se descortina a razão pela qual o instituto se reporta ao valor fixado, tendo em conta os resultados da auditoria e não ao valor do encerramento do projecto (ambos aprovados na citada reunião do Subcomité de Acompanhamento), sendo que, a discriminação por anos das ARs realizadas indicada pelo IAPMEI à DGCI e pelo próprio ICEP (na ficha de acompanhamento) se reporta ao último e não ao primeiro dos valores.
No que concerne à utilização dos BF pela empresa, assinala-se que a informação agora recolhida difere da que constava das fichas existentes na DGCI aquando da realização da auditoria do Tribunal de Contas em 1998.
Após solicitações do ICEP à DSBF, transmitidas à DSPIT, esta direcção de serviços indicou os valores constantes do mapa seguinte:
A DSPIT referiu que os valores indicados para o imposto do selo em 1996 e 1997 são os declarados pela empresa que, contudo, ainda não foram confirmados.
Estranha-se que não seja indicado qualquer valor para a isenção de contribuição autárquica em 1998, sendo que, nos termos da RCM n.º 25/91, tal isenção foi concedida até 31 de Dezembro de 2001.
Assinale-se que em 30 de Abril de 1998 a DSPIT solicitou ao IAPMEI que facultasse os valores finais das ARs do projecto, tendo este Instituto dado resposta só em 19 de Maio de 1999 e indicado os valores que foram aprovados na citada reunião do Subcomité de Acompanhamento do Projecto. Face aos elementos disponíveis, parece ser de admitir que não terá havido intervenção dos Serviços de Inspecção Tributária da DGCI na verificação da realização das ARs.
Segundo informação da empresa prestada em 16 de Março de 1999 à DSBF na sequência de solicitação desta Direcção de Serviços, os BF utilizados até ao fim de 1998 são os seguintes:
Como se observa, em sisa, contribuição autárquica e IRC, existem algumas divergências entre os valores indicados pela empresa e os determinados pela DSPIT.
Além da não consideração das isenções em contribuição autárquica a partir de 1996 inclusive, a empresa inscreveu em sisa um valor divergente do da DSPIT no ano de 1991, o que resulta da utilização de taxas diferentes (8% e 10%, respectivamente) para o cálculo do valor da isenção de um terreno adquirido para construção (avaliado em 4 500 000 contos), ou seja, de perspectivas diferentes das duas entidades quanto à classificação do terreno como rústico ou urbano.
No que respeita ao imposto do selo, uma vez que os valores indicados pela DSPIT para 1996 e 1997 são também provenientes de informação da empresa, não surpreende que sejam naturalmente coincidentes com os que esta indicou à DSBF - tais valores carecem, no entanto, ainda de confirmação dos serviços competentes da DGCI.
A não utilização de BF em IRC nos dois últimos exercícios deve-se, segundo a DSPIT, ao facto da empresa ter apresentado prejuízo para efeitos fiscais em 1997 e do lucro tributável de 1998 ter sido absorvido pelo prejuízo fiscal do ano anterior. Em relação aos restantes exercícios, as divergências de valores poderão explicar-se por correcção aos BF, de que a empresa só terá tomado conhecimento posteriormente ao envio de dados à DSBF em 16 de Março de 1999 (em carta datada de 15 de Outubro de 1999, a empresa faz referência a uma notificação, dimanada da DSPIT em 29 de Junho de 1999, intitulada "Projecto de correcções aos benefícios figo 49.º-A e RCM n.º 25/91").
Processo n.º 444/94 - TAGUSPARQUE - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento do Parque de Ciência e Tecnologia da Área de Lisboa, S. A. - Tendo em conta que do processo existente na DSBF continuavam a não existir, à data de conclusão do trabalho de campo da auditoria, elementos quanto à verificação da realização dos investimentos relevantes e sobre o grau de cumprimento das restantes obrigações e objectivos contratuais, há que realçar, pela negativa, os problemas de morosidade de decisão e dificuldades no processo de execução e comprovação que a Direcção de Serviços salienta. De resto, também em relação ao outro projecto em que a DGCI ficou incumbida de proceder à verificação da realização das ARs e ao cumprimento das outras obrigações e objectivos contratuais - Processo n.º 356/95 (APA) -, se constatou não haver elementos.
No que concerne à utilização dos BF, na sequência de solicitação da DSBF, a empresa indicou os valores constantes do quadro seguinte:
Sobre o valor indicado no ano de 1992 para os BF em IRC, a empresa fez a observação de que se trata de "reembolso solicitado em 1995 ainda não recebido" .
Efectivamente, já no relatório da auditoria realizada em 1998 foi assinalada a questão relativa aos BF em sede de IRC, referindo-se a posição da IT que considerou que, não tendo o sujeito passivo obtido no exercício em questão rendimentos da actividade industrial mas somente "proveitos e ganhos financeiros" e "proveitos e ganhos extra-ordinários", não deveria ser deferida a reclamação relativa ao reembolso deste imposto, posto que, segundo o contrato, a dedução permitida apenas consiste na parte de IRC relativa à actividade industrial desenvolvida.
Face ao atrás descrito, afigura-se que o valor de 11 656 571$ em IRC deverá ser abatido aos BF utilizados em 1992, ou seja, retirado do mapa, uma vez que não foi reembolsado à sociedade nem aceite como despesa fiscal. Deverá ainda ser confirmado se não houve outras utilizações de BF em sede deste imposto nos exercícios subsequentes.
Refira-se que continuam a não se encontrar confirmados pela DGCI os valores constantes do quadro.
Processo n.º 381/96 - SOPORCEL - Sociedade Portuguesa de Celulose, S. A. - Não foi possível apurar pelos elementos constituintes do processo na DSBF a data da entrada em vigor do contrato, ou seja, da comunicação à sociedade, pelo ICEP, da aprovação pela Comissão Europeia do incentivo ao investimento (constituído por BF e por uma comparticipação à formação profissional).
Os BF concedidos correspondem a 12% das ARs do projecto efectivamente realizadas, com o limite máximo de 7 843 134 360$. O período do investimento industrial deverá decorrer entre 1 de Outubro de 1997 e 31 de Dezembro de 2001, sendo os BF utilizáveis até 31 de Dezembro de 2007 em sede de IRC, contribuição autárquica e imposto do selo, mas apenas quanto à actividade industrial da sociedade no âmbito do projecto.
Assinala-se a grande dimensão do projecto em termos da despesa fiscal que envolve - a segunda mais elevada de entre os 21 projectos aprovados (logo a seguir à da AUTOEUROPA). Por outro lado, é de sublinhar que, de acordo com os termos do contrato, a atribuição dos BF deverá ser concretizada através de um sistema de pontuação que medirá o grau de cumprimento dos objectivos contratuais.
No que respeita à utilização dos BF, até ao momento já efectuada, assinala-se que, na sequência de solicitação da DSBF, a sociedade informou ter deduzido à colecta de IRC do exercício de 1998 o montante de 392 156 178$ e não ter feito uso de quaisquer outros incentivos aos investimentos realizados no âmbito do projecto.
Dado o pouco tempo de vigência do contrato (admitindo a hipótese de tal já ter sucedido, posto que, inclusivamente, já houve utilização de BF), o ICEP ainda não enviou a respectiva ficha de acompanhamento à DSBF, referindo, porém, que o irá fazer logo que possível.
PROCESSOS DO N.º 4:
Processo n.º 626/93 - Arco-Têxteis - Empresa Industrial de Santo Tirso, S. A. - Constata-se pela análise de documentos inseridos no processo após a última auditoria realizada, que o IAPMEI realizou trabalhos de verificação física, documental e contabilista, dos investimentos relevantes. Todavia, estes trabalhos só foram concluídos em 15 de Maio de 1998 (data da respectiva ficha de verificação), na sequência de solicitação ao promotor em 5 de Março de 1998, para que este comprovasse o investimento efectuado, o que foi satisfeito em 20 de Março de 1998.
A empresa já utilizou (no exercício de 1994) a totalidade dos BF concedidos (39 033 contos), considerando o IAPMEI que foram satisfeitas todas as condições necessárias para o efeito.
Refira-se que os valores continuam a não estar confirmados pela DGCI, constando do processo que, por ofício datado de 12 de Março de 1999, a DSBF solicitou ao director de finanças respectivo que comunicasse o resultado das acções de fiscalização à empresa, não tendo sido, até ao momento, obtida resposta.
Processo n.º 629/93 - MACONDE - Confecções, S. A. - Tal como foi referido no relatório do ano transacto, em 1993 verificou-se que, tendo a colecta de IRC sido de 515 801 231$, a empresa deduziu mais 11 049 692$ do que deveria, dado o n.º 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 289/92 estipular que, no caso de investimentos que tenham em vista a internacionalização, a dedução em cada exercício não pode ultrapassar 25% da colecta. No entanto, no período do exercício seguinte que decorreu até à operação de fusão (1 de Janeiro a 31 de Agosto de 1994), a empresa apresentou colecta suficiente para poder utilizar os BF que utilizou a mais em 1993 e não o fez.
Ainda que conste do processo informação da IT em que se dá conta de ter sido efectuado exame aos exercícios de 1993 e 1994, a DSBF ainda não elaborou a respectiva ficha de acompanhamento.
Processo n.º 633/93 - COFINCA - Comércio e Indústria de Confecções, Lda. - O IAPMEI solicitou à empresa que apresentasse comprovativos do investimento realizado, tendo esta informado que, não tendo obtido lucro fiscal nos exercícios de 1993 a 1997, não pôde deduzir quaisquer BF e que, pela mesma razão, não se justificaria a apresentação dos referidos comprovativos.
Segundo o Instituto, a empresa não cumpriu o estipulado na alínea c) da cláusula 6.ª do contrato, ou seja, a obrigação de "fornecer todos os elementos que lhe sejam solicitados pelo IAPMEI para efeitos de fiscalização e acompanhamento do projecto", pelo que, no âmbito das suas competências, decidiu iniciar o processo de rescisão do contrato e a comunicação do facto à DGCI. Assim, ao não satisfazer o solicitado pelo IAPMEI a empresa inviabilizou a possibilidade de, no exercício de 1998, caso obtivesse lucro para efeitos fiscais, deduzir ainda os BF concedidos (conforme o previsto no n.º 5 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 289/92, de 26 de Dezembro).
Segundo informação da IT enviada à DSBF, os BF concedidos não foram utilizados em 1998 por inexistência de colecta, caducando o direito à sua utilização. A rescisão do contrato é por isso irrelevante.
Processo n.º 655/93 - COLEP PORTUGAL - Embalagens, Produtos, Enchimentos e Equipamentos, S. A.:
A empresa foi objecto de fusão conforme se referiu no parecer sobre a CGE para 1997. Segundo parecer da IT, tratando-se de uma fusão por incorporação não existe transmissão inter vivos mas sim mortis causa e os BF são transmissíveis porque se verificam no transmissário os pressupostos dos mesmos, considerando-se pois não ser necessária a diligência prevista no n.º 3 do artigo 13.º do EBF, ou seja, a autorização do Ministro das Finanças para a transmissão dos BF para a sociedade incorporante, enquadrando-se a questão apenas no âmbito do n.º 1 do mesmo artigo.
Não concorda o Tribunal de Contas com esta argumentação, uma vez que, aplicando-se o n.º 1 do artigo 13.º apenas às pessoas singulares, não faria sentido o legislador utilizar a expressão mortis causa relativamente a pessoas colectivas. Aliás, o Ministro das Finanças a propósito do processo n.º 629/93 (MACONDE) também adoptou a posição do Tribunal, ou seja, considerou que a empresa deveria ter requerido a transmissão dos BF, conforme prescreve o n.º 3 do artigo 13.º
Segundo o ICEP, as ARs realizadas foram inferiores às previstas, tendo-se reduzido em conformidade o valor do apoio fiscal (conforme se indica no quadro).
Na sequência de solicitação da DSBF, a IT informou dos resultados da acção de fiscalização à empresa não tendo detectado irregularidades na utilização dos BF. Falta apenas que a DSBF elabore a respectiva "Ficha individual de acompanhamento".
Processo n.º 659/93 - J. A. Abrantes Pinheiro & Filhos, Lda. - A ficha de acompanhamento do IAPMEI vem esclarecer algumas das questões colocadas quanto a este projecto no relatório de auditoria do ano passado e no parecer sobre a CGE para 1997, suscitando todavia novas questões de que seguidamente se dá conta.
Cabe sublinhar que o Instituto comprovou ter efectuado a verificação física, documental e contabilística dos investimentos - facto que não foi negado, mas apenas questionado, nos supracitados relatório de auditoria e parecer.
Segundo súmula de uma reunião da Comissão de Análise do IAPMEI, para efeitos de determinação dos BF foi retirada ao cômputo das ARs realizadas a verba de 2814 contos correspondente a uma factura emitida em 17 de Fevereiro de 1993.
O referido no parágrafo anterior é relevante na medida em que comprova que o projecto se iniciou antes da candidatura o que, por sua vez, contrariando o definido na alínea b) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 289/92, de 26 de Dezembro, deveria constituir razão suficiente para a rescisão do contrato de concessão de benefícios fiscais - todavia, a Comissão de Análise do IAPMEI optou por manter o projecto elegível, considerando irrelevante o facto assinalado por motivo da referida verba representar apenas 3% do investimento em capital fixo.
Outra questão que ressalta dos elementos remetidos pelo IAPMEI prende-se com o entendimento manifestado pelo Instituto quanto ao montante dos BF a que o projecto adquiriu direito.
Assim, em relação ao exercício de 1993, o IAPMEI considerou que a empresa adquiriu direito à dedução de 1732 contos, tendo em conta a realização de ARs no montante de 27 937 contos. Todavia, segundo a IT, as ARs realizadas atingiram apenas 27 453 contos, devendo a dedução de BF ser de 1702 contos - o que corresponde ao efectivamente deduzido pela empresa.
Em relação ao exercício de 1994, apesar de no contrato se encontrar estipulado que o valor máximo de BF é de 1178 contos, o Instituto considera que os BF a que o projecto adquiriu direito atingem 2313 contos pelo facto das ARs realizadas terem sido superiores às previstas - todavia, noutras situações, os atrasos na realização dos investimentos foram submetidos a apreciação da CA e os contratos revistos em conformidade.
Entende o Tribunal que a segunda solução, referida no parágrafo anterior (revisão dos contratos), é a única que deverá ser considerada legal, ou seja, a que respeita o postulado segundo o qual "os contratos são para cumprir". Com efeito, caso se pretenda alterar o montante de BF atribuídos contratualmente a uma empresa num determinado ano, o procedimento que deverá ser seguido é rever o contrato.
Processo n.º 95/94 - Manuel Rodrigues de Oliveira Sá e Filhos, S. A. - Não foi possível pela análise do processo apurar o montante das ARs efectivamente realizadas pela empresa, mantendo-se também a questão levantada no parecer sobre a CGE para 1997 quanto ao facto da empresa ter deduzido BF em excesso nos exercícios de 1993 e 1994.
A IT ainda não deu conhecimento à DSBF dos resultados da acção de fiscalização solicitada.
Processo n.º 112/94 - RENOVA - Fábrica de Papel do Almonda, S. A.:
À data de conclusão da auditoria, ainda não tinham sido introduzidos no sistema informático da DGCI os elementos da declaração modelo 22 de IRC de 1998, provindo o valor do BF referente a este ano, indicado no quadro supra, de informação prestada pela empresa à DSBF através de carta. Dado o elevado montante em causa, importará confirmar, aquando da análise da referida declaração fiscal, se a empresa apresentou uma colecta de, pelo menos, 512 380 contos (sem o que, não poderia utilizar a totalidade dos BF).
A IT ainda não informou a DSBF dos resultados da acção de fiscalização que foi solicitada.
Processo n.º 445/94 - Construtora Abrantina, S. A.:
A IT levou a cabo uma acção de fiscalização junto da empresa, não tendo detectado irregularidades e concluindo estarem reunidos os pressupostos da atribuição dos BF. Uma vez que, aquando da entrega das declarações fiscais de IRC de 1993 e 1994, a empresa não tinha podido deduzir os BF por motivo do respectivo contrato de concessão só ter sido assinado posteriormente, requereu que lhe fossem revistas as liquidações do imposto referentes aos referidos exercícios de forma a contemplar o direito aos BF. A citada revisão das liquidações foi efectuada em 1998 e o reembolso de IRC processado em conformidade pelos montantes correspondentes aos BF indicados no quadro supra.
Processo n.º 545/94 - Acumuladores Autosil, S. A. - A IT levou a cabo uma acção de fiscalização junto da empresa, na qual concluiu que esta utilizou indevidamente 1548 contos em 1994 e 6827 contos em 1995 tendo em conta ter-se considerado que os montantes foram apurados com base num projecto de investimento cujo contrato só foi assinado em 23 de Setembro de 1996 e que diz respeito a investimentos na Autosil France. Assim, a IT considerou que a empresa infringiu a alínea d) do n.º 2 do artigo 71.º do CIRC por não ter dado cumprimento ao estatuído no n.º 2 do artigo 49.º-A do EBF, tendo porém a empresa contestado tal posição.
A declaração modelo 22 de IRC referente ao exercício de 1998 ainda não tinha sido processada informaticamente à data de conclusão do trabalho de campo de auditoria. Não tendo também a empresa dado conhecimento à DSBF da utilização de BF, não são conhecidos os montantes utilizados neste exercício.
Processo n.º 592/94 - Acumuladores Autosil, S. A. - Na ficha de acompanhamento do ICEP de 1996 é referido que o investimento elegível ascende a 2 241 139 contos, o que fica aquém das ARs previstas no contrato. Por sua vez, a IT refere que o montante das ARs efectivamente realizadas foi de 2 711 838 contos - face à percentagem aplicável de 16%, calcula-se assim que os BF a que a empresa terá adquirido direito atingem 433 894 contos. Contudo, não foi possível apurar o montante dos BF já utilizados.
Processo n.º 4/95 - Torre, Sociedade de Confecções, Lda. - Nos relatórios de acompanhamento do ICEP de 1994, 1995 e 1996 são evidenciados problemas de diferente natureza, salientando-se neste último que a empresa deverá ser acompanhada com todo o cuidado. Não consta porém do processo que a empresa tenha sido fiscalizada pela IT.
Processo n.º 6/95 - Torre, Sociedade de Confecções, Lda. - Os comentários tecidos sobre o anterior processo são extensíveis ao actual.
Processo n.º 320/95 - CIN - Corporação Industrial do Norte, S. A. - Pelas fichas de acompanhamento do ICEP a que foi possível aceder conclui-se que a empresa realizou as ARs previstas e que a evolução do projecto está de acordo com a estratégia delineada, defendendo o Instituto a manutenção do apoio. O projecto não foi porém fiscalizado pela IT.
Segundo informações da empresa, confirmadas pela análise dos elementos informatizados das declarações fiscais, já foi utilizada a totalidade dos BF concedidos.
Processo n.º 99/96 - Growela Portuguesa Calçado, Lda. - No exercício de 1996 a dedução de BF foi exactamente igual ao valor da colecta, o que contraria o disposto no n.º 4 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 289/92, que só permite a dedução de 25%. Por outro lado, no exercício de 1997 os valores apresentados no campo 446 da declaração modelo 22 de IRC e no campo A83 do anexo 22-A não são consistentes entre si nem com o que a empresa poderia deduzir ao abrigo do contrato celebrado.
Não foi ainda comunicado pela IT o resultado da acção de fiscalização solicitada pela DSBF.
Processo n.º 132/96 - Salvador Caetano - I. M. V. T., S. A. - As fichas de acompanhamento do ICEP não são esclarecedoras quanto ao valor das ARs efectivamente realizadas. Contudo, segundo informação da IT, foram realizadas ARs pelo montante de 86 360 contos, adquirindo a empresa direito a uma dedução de 5182 contos, tendo em conta a percentagem aplicável de 6%.
Conforme foi relatado no parecer sobre a CGE para 1997, o contribuinte entregou uma declaração de substituição da declaração de IRC do exercício de 1995, e respectivo anexo 22-A, solicitando a revisão do montante do imposto a recuperar em virtude de não ter podido deduzir na primeira declaração os BF a que adquiriu direito. Com efeito, o sujeito passivo não podia ainda ter conhecimento da atribuição dos mesmos à data normal de entrega da declaração de IRC, ou seja, antes de 31 de Maio de 1996, pois o contrato só veio a ser assinado em 3 de Outubro de 1996.
Concluindo pela legitimidade da pretensão do sujeito passivo, a IT assinalou que o direito à dedução à colecta deve fixar-se em 5182 contos e não em 5367 contos "como pretendia o contribuinte".
A IT refere ainda que não procedeu à emissão do respectivo documento de correcção para o exercício de 1995, por considerar que ocorreu um erro e que o mesmo foi imputável ao sujeito passivo, devendo este ter invocado os mecanismos legais ao seu alcance, o que não fez. Por outro lado, salientando não ter legitimidade para proceder de motu próprio à revisão oficiosa do acto tributário, a qual só ocorreria com fundamento em injustiça grave ou notória, mas sempre com autorização do dirigente máximo do serviço, a IT remeteu o assunto para decisão da DSBF considerando ser esta a entidade com competência para autorizar a emissão do documento de correcção respectivo. Porém, não há ainda notícia de qualquer decisão sobre o assunto.
Processo n.º 658/93 - Nova Penteação e Fiação da Covilhã, Lda. - Na sequência das verificações que efectuou, o IAPMEI propôs a descativação de um montante de 325 contos de BF em resultado das aplicações relevantes realizadas em "Estudos e projectos" terem sido inferiores às previstas em 5000 contos. Esta informação permite corrigir a observação feita no parecer sobre a CGE para 1997 sobre a não utilização de 630 contos, porquanto será apenas de 305 contos a verba que a empresa utilizou a menos.
Não consta do processo que a empresa tenha sido fiscalizada pela IT.
Processo n.º 68/94 - Nova Penteação e Fiação da Covilhã, Lda. -Relativamente às aplicações relevantes realizadas, o IAPMEI considerou no exercício de 1993 uma verba de 4250 contos, respeitante a "Estudos e Projectos", à qual aplicou uma percentagem de 5,2% para efeitos de determinação dos BF - todavia, não prevendo o contrato a atribuição de BF ao projecto neste exercício económico, afigura-se que será de excluir o montante referido para efeitos do cálculo dos BF a que o projecto adquiriu direito.
Note-se, por outro lado, que por razões de uniformidade na aplicação dos critérios do IAPMEI, a percentagem em 1993 seria de 6,5% e não de 5,2%, já que a relevância industrial atribuída ao projecto pelo Instituto foi de 65 pontos - porém, tal conduziria a que, em termos do total, os BF adquiridos fossem superiores aos concedidos, o que também não é sustentável.
Não consta do processo que a empresa tenha sido fiscalizada pela IT.
Processo n.º 96/94 - Fábrica de Porcelana da Vista Alegre, S. A. -Pela análise do processo não foi possível apurar se a empresa já foi reembolsada do valor reclamado a que se fez menção no parecer sobre a CGE para 1997, assim como, não há notícia de que a IT tenha realizado a acção de fiscalização requerida pela DSBF.
Processo n.º 226/95 - CIMPOR - Cimentos de Portugal, S. A. - Apesar de ter sido solicitada pela DSBF uma acção de fiscalização, a mesma não foi realizada pela DSPIT. Assim, o Tribunal de Contas nada tem a acrescentar relativamente ao referido no parecer sobre a CGE de 1997.
Processo n.º 53/96 - FAIART - Faianças e Porcelanas, S. A.:
Candidatura da empresa ... (?) 18-05-95
Envio do processo pelo ICEP ... 31-01-96
Parecer da CA ... 07-03-96
Decisão sobre BF ... 28-05-96
Assinatura do contrato ... 24-07-96
Ofício da DSBF à IT ... -
Recepção da resposta da IT ... -
Embora o ICEP refira que a candidatura se concretizou em 18 de Maio de 1995, verifica-se que as declarações relativas a inexistência de dívidas à segurança social e ao Fisco só foram emitidas em 30 de Junho de 1995 e 19 de Julho de 1995, respectivamente, e que, quanto à licença de laboração, só em 22 de Dezembro de 1995 a empresa enviou ao ICEP documentação respeitante à mesma, que, de resto, apenas comprova que foi requerida.
Embora no parecer da CA, datado de 7 de Junho de 1996, se refira que o processo se encontra devidamente instruído, tal não pode comprovar-se pelos documentos existentes na DSBF, apenas se constatando pelo dossier da candidatura remetido pelo ICEP em 31 de Janeiro de 1996 que a empresa tinha então em curso o processo de licenciamento industrial; por outro lado, verifica-se que entre esta data e a da candidatura decorreram mais de oito meses, o que, manifestamente, constitui um timing excessivo tendo em conta o disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 289/92.
No que respeita às ARs do projecto, depreende-se pelas fichas de acompanhamento do ICEP que terão sido efectivadas por montante superior ao previsto, referindo o Instituto que o valor apresentado é o que consta do relatório e contas da empresa em 31 de Dezembro de 1995.
Relativamente ao cumprimento do previsto na alínea i) da cláusula 5.ª do contrato, a empresa informou a DSBF, embora tardiamente, da utilização dos BF nos anos de 1995 a 1997, estando em falta quanto ao envio da declaração referente ao ano de 1998. Pela análise dos elementos informatizados da declaração fiscal de IRC, apurou-se que neste ano a empresa deduziu correctamente o equivalente a 25% da colecta (3301 contos), sendo de admitir que tenha procedido de modo análogo nos anos anteriores - o que, no entanto, carece de confirmação pela DGCI.
Não constava do processo que a empresa tivesse sido objecto de fiscalização da DGCI, embora a DSBF já tivesse preparada uma informação, com despacho de concordância superior datado de 15 de Outubro de 1999, no sentido de solicitar à DF respectiva que fizesse o acompanhamento da empresa.
Processo n.º 698/93 - Fábrica de Malhas Filobranca, Lda.:
Candidatura da empresa ... 11-08-93
Envio do processo pelo IAPMEI ... 11-10-93
Parecer da CA ... 16-12-93
Decisão sobre BF ... 12-01-94
Assinatura do contrato ... 27-06-94
Ofício da DSBF à IT ... 18-12-98
Recepção da resposta da IT ... 18-03-99
Embora no parecer da CA se refira que "o processo encontra-se devidamente formalizado", não foi possível comprovar pela documentação apensa ao processo da DSBF que à data de emissão do referido parecer tenha sido emitida a licença de laboração, sabendo-se apenas que em 11 de Agosto de 1993 (data da candidatura, segundo o IAPMEI) a matéria se encontrava ainda em análise na Direcção-Geral da Indústria.
Do processo não consta qualquer ficha de acompanhamento do IAPMEI.
Segundo relatório da IT, as aplicações relevantes realizadas em 1993 ficaram aquém do previsto, pelo que o montante de BF a que a empresa adquiriu direito foi também inferior ao dos BF concedidos. Em 1994 a empresa realizou mais aplicações relevantes do que o previsto, todavia face ao contrato poderá apenas utilizar 3407 contos. No conjunto dos dois exercícios, segundo foi apurado pela DSBF a partir do levantamento efectuado pela Inspecção Tributária, haverá lugar a uma liquidação adicional de imposto pelo montante de 2 564 889$, correspondente à diferença entre os BF utilizados e os BF a que a empresa adquiriu direito.
A empresa enviou à DSBF as declarações previstas na alínea i) da cláusula 6.ª do contrato embora fora do prazo aí estipulado.
No âmbito do exercício do contraditório, a DSBF assinalou que:
Não será possível, dada a reduzida disponibilidade de tempo concedido, proceder-se à emissão de comentários sobre a análise particularizada de processos (o número total de processos apreciados no decurso da auditoria foi de 27). Só com a consulta aos mesmos se poderia tecer com algum rigor os comentários correspondentes às questões levantadas.
Sobre este argumento, refira-se que o prazo estabelecido foi de 10 dias e que a DGCI não solicitou prorrogação.
5.6.5 - Benefícios fiscais das contas poupança-habitação
O sistema de controlo exercido pela DGCI em sede de benefícios fiscais concedidos às contas poupança-habitação foi pela primeira vez alvo de auditoria pelo Tribunal de Contas. A referida acção justificou-se não só pela importância da despesa fiscal respectiva, a que adiante se faz referência, como pela circunstância de a intensa competição no sector financeiro, a natureza das relações banco/cliente e o sigilo bancário, poderem contribuir, não obstante a idoneidade das instituições, para interpretações legislativas pouco uniformes e tendentes à ocorrência de evasão e fraude fiscal.
Acresce que, tendo o Tribunal solicitado previamente alguns elementos para uma primeira avaliação do sistema de controlo instituído, a DGCI não deu satisfação a todas as questões colocadas, facto que também pesou na decisão de realização da referida acção.
5.6.5.1 - Enquadramento legislativo
O quadro legal que regula os BF em análise é constituído, basicamente, pelo Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, pelo artigo 38.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, com as diversas alterações legislativas introduzidas a ambos, e pela Portaria n.º 214/94, de 12 de Abril, que é um diploma que regulamenta o Decreto-Lei n.º 382/89.
Saliente-se que esta portaria visou reforçar os mecanismos de controlo da administração fiscal, mediante aprovação de um modelo - n.º 15 - destinado à prestação de informações à DGCI por parte das instituições depositárias de contas poupança-habitação em determinadas situações, ou seja, quando os saldos das contas forem mobilizados para fins diferentes dos legalmente previstos no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 382/89 (na redacção dada pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março) ou utilizados na recuperação, beneficiação ou ampliação de prédio ou fracções de prédio para habitação própria permanente.
A referida legislação, especialmente o Decreto-Lei n.º 382/89, comporta aspectos susceptíveis de interpretações díspares, tudo levando a crer que os procedimentos e práticas adoptados pelas instituições depositárias de contas poupança-habitação não sejam homogéneos. Com efeito, não obstante múltiplos despachos interpretativos, expressos ou não em circulares da DGCI, que vinculam apenas a administração fiscal, continuam por clarificar alguns aspectos importantes.
Os mecanismos de controlo previstos nos citados diplomas são também claramente insuficientes, situação que se agrava face ao dever de segredo bancário legalmente protegido.
5.6.5.2 - Insuficiências legislativas e doutrinárias
No que respeita às movimentações dos saldos para os fins legalmente previstos, é de salientar que as instituições depositárias apenas têm que informar a administração fiscal relativamente a algumas das situações tipificadas no n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, não tendo de cumprir tal obrigação quando se trata de aquisição ou construção de prédios ou fracções de prédios, realização de entregas a cooperativas de habitação e construção, obras em prédios ou fracções de prédios destinados a arrendamento ou amortização de empréstimos. Consequentemente, a movimentação das contas nestas situações, sem comunicação das instituições depositárias, traduz-se num acréscimo de dificuldades ao controlo da afectação dos saldos aos fins previstos na lei.
Por outro lado, tratando-se de mobilização de saldos para os fins legalmente previstos ou para fins diferentes, a informação que é prestada à administração fiscal pelas instituições depositárias respeita apenas aos montantes mobilizados, não se encontrando previsto no modelo 15 que sejam facultados elementos sobre as datas e os montantes dos depósitos efectuados. Deste modo, não é possível cruzar a informação prestada pelas instituições depositárias com os elementos declarados pelos sujeitos passivos nas declarações modelo 3 de IRS, defrontando-se também a administração fiscal com dificuldades assinaláveis para determinar juros compensatórios devidos por retardamento da liquidação e aplicar penalizações quando tal deva suceder.
Exemplo ainda da precariedade do controlo através dos modelos 15 é o facto de as instituições depositárias não estarem obrigadas a remeter os mesmos quando se verifica movimento nulo ("mapa negativo"); assim, não é possível saber-se se os não remetem por lapso, se ocorre extravio ou, simplesmente, se não se registou movimento. Por outro lado, se os documentos estiverem preenchidos de forma incompleta, não são, em regra, devolvidos às instituições depositárias para correcção.
Nos termos do Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, se o titular da conta poupança-habitação pretender alterar os objectivos a que se propôs aquando da abertura da mesma terá de comunicar a sua intenção à instituição depositária e repor os benefícios fiscais usufruídos, o mesmo devendo suceder se forem levantados fundos antes de decorrido o primeiro prazo contratual ou se houver mobilização para fins diferentes dos legalmente previstos. Porém, face ao sigilo bancário, a administração fiscal não tem possibilidade de efectuar qualquer controlo sobre tais situações, apenas podendo fazer fé em que tais factos lhe sejam comunicados pelas instituições depositárias.
O aditamento efectuado pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março, permite a um contribuinte, ao longo de todo o tempo em que durar a amortização do seu empréstimo, de forma recorrente, realizar entregas para uma conta poupança-habitação e mobilizar o saldo instantes depois para a amortização de empréstimos contraídos, usufruindo do benefício fiscal sem que possa descortinar-se qualquer favorecimento da poupança prévia para aquisição de habitação própria, o que, segundo o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 382/89, constitui objectivo primordial a atingir.
Por outro lado, não se encontrando uniformizadas as regras a observar, poderão verificar-se práticas diferentes de instituição depositária para instituição depositária quanto ao que consideram como fins legais para efeitos da mobilização dos saldos das contas, concretamente, quanto a saber-se se tais mobilizações devem compreender tão-somente as amortizações extraordinárias, ou seja, as efectuadas para além dos planos de pagamento previamente acordados pelas partes (sujeito passivo e instituição depositária), ou também as amortizações mensais vencidas (ordinárias).
O entendimento perfilhado pela DGCI de que qualquer importância mobilizada deveria ter um período mínimo de imobilização de um ano, não relevando para o efeito o facto da conta ter sido aberta há mais tempo, carece de suporte legislativo, além de que, a criar-se tal suporte, será indispensável, simultaneamente, preverem-se adequados mecanismos de controlo.
Refira-se que, tendo-se solicitado por escrito ao Sr. Director-Geral dos Impostos e oralmente à DSBF que fosse facultada cópia de despachos e circulares da DGCI sobre os benefícios fiscais em apreço, tais elementos não foram remetidos (tendo porém a DSIRS fornecido alguma documentação).
5.6.5.3 - Insuficiências estatísticas
Tal como não constam dos Planos Nacionais de Actividades da Inspecção Tributária (PNAIT) elementos sobre acções de fiscalização especialmente direccionadas aos benefícios fiscais em questão, não são também conhecidas relativamente a outras acções (incluídas ou não nos PNAIT) as implicações que tiveram nesta área, em particular, quanto aos valores corrigidos a estes benefícios fiscais e ao imposto em falta.
Embora tenham sido fornecidos ao Tribunal de Contas, pela DSEPCPIT, mapas referentes aos anos fiscais de 1997, 1998 e 1999, para um conjunto de acções de fiscalização com indicação dos valores das correcções aos benefícios fiscais em sede dos diferentes impostos e dos correspondentes montantes de imposto em falta, discriminados por unidades orgânicas, tais mapas, produzidos a partir do Sistema de Indicadores de Gestão da DGCI, não facultam informação individualizada para as diferentes modalidades de benefícios fiscais.
Também relativamente aos elementos recolhidos através dos modelos 15, como não existem a nível central aplicações de recolha destes modelos não é possível obter estatísticas.
5.6.5.4 - Controlo exercido
Através das instituições depositárias. - Segundo se constatou, não foi até ao momento efectuada qualquer acção de fiscalização junto das instituições depositárias de contas poupança-habitação com vista a apurar do cumprimento das suas obrigações de comunicação atempada dos elementos referidos quer no n.º 2 quer no n.º 3 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, e da comprovação da veracidade dos que são fornecidos.
Por outro lado, nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do citado diploma, devendo a mobilização dos saldos das contas ser efectuada "por meio de cheque ou ordem de pagamento, emitidos a favor do vendedor, do construtor, da cooperativa de que o titular seja sócio, ou do credor do preço de venda dos materiais ou serviços no caso de construção de habitação própria por administração directa do titular da conta", e não sendo indicados, preventivamente, os documentos que as instituições devem exigir que lhes sejam apresentados para se certificarem que os fundos são mobilizados para os fins legais previstos, é de admitir que se observe grande diversidade de procedimentos e de níveis de exigência de instituição para instituição.
Através dos modelos 15. - Concluiu-se que a DGCI não dispõe de uma base de dados e de um controlo centralizados dos modelos 15. Para além dos referidos modelos serem remetidos pelas instituições depositárias e ou suas variadas agências para os mais diversos serviços da DGCI a que por vezes não respeitam, sucede também que, quando correctamente enviados para uma dada direcção de finanças, pelo facto de conterem informações de sujeitos passivos com domicílios fiscais noutras direcções de finanças carecem de ser reproduzidos e enviados a todas elas para os elementos serem introduzidos nas respectivas bases de dados locais. Esta multiplicidade de procedimentos implica para a administração fiscal duplicações consideráveis de trabalho sem que possa alcançar resultados satisfatórios em termos de controlo, quer das instituições depositárias, quer dos sujeitos passivos.
Embora em informação da DGCI, elaborada em Outubro de 1999, remetida aos serviços do Tribunal, tenha sido referido que "está em fase de implementação a recolha informática das declarações modelo 15 em suporte magnético, prevendo-se que brevemente toda a informação se encontre disponível", constatou-se não ter havido qualquer evolução relativamente à matéria - tornando-se necessário que a DGITA elabore um programa informático, o que até ao momento não sucedeu.
Podendo os modelos 15 ser fornecidos quer em suporte papel quer em suporte magnético, concluiu-se pelas informações recolhidas junto da 2.ª Direcção de Finanças de Lisboa que até ao momento tem sido incipiente o tratamento dado aos fornecidos em suporte magnético, sendo um procedimento recente a impressão do conteúdo das disquetes remetidas pelas instituições depositárias, conteúdo esse que, à data de conclusão do trabalho de campo da auditoria ainda não tinha sido integrado na base de dados da direcção de finanças.
Por outro lado, ainda não tinham sido devolvidos às instituições depositárias os referidos suportes magnéticos acompanhados de listagens do seu conteúdo em suporte de papel, conforme prescreve o n.º 3.º da Portaria n.º 214/94, de 12 de Abril:
Nos casos em que a aludida comunicação for apresentada em suporte magnético, será o mesmo recolhido e depois devolvido às entidades apresentantes, acompanhado de uma listagem do seu conteúdo em suporte de papel, que fica a constituir, para todos os efeitos, prova do cumprimento da respectiva obrigação declarativa.
Em relação aos elementos fornecidos em suporte papel, concluiu-se que a 2.ª Direcção de Finanças de Lisboa apenas tem tido possibilidade de introduzir na base de dados uma parte dos referentes às declarações das instituições depositárias quando se trata de mobilização dos saldos das contas poupança-habitação "para fins diferentes dos legalmente previstos" ou quando as instituições depositárias não indicam se os fins para que foram mobilizados tais saldos são, ou não, os legalmente previstos.
Nos restantes casos em que existe obrigatoriedade de comunicação, ou seja, nos termos do n.º 3 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, quando se trata de obras de recuperação, beneficiação ou ampliação de prédios, já os respectivos elementos não estão a ser introduzidos na base de dados informatizada. Segundo foi referido, tais elementos são arquivados provisoriamente, ficando a aguardar que sejam solicitados para eventuais acções inspectivas - todavia, dada a dificuldade de identificação dos elementos dos sujeitos passivos por processos não automáticos, tal não é exequível em escala apreciável.
De assinalar, por outro lado, que só a partir de Junho de 1999 começaram a ser introduzidos na base de dados daquela Direcção de Finanças os elementos remetidos pelas instituições depositárias e, ainda assim, como atrás se referiu, apenas uma parte. Só numa segunda fase, quando forem recolhidas as declarações de rendimentos referentes a 1999, se prevê que possam vir a ser confrontados os elementos dos sujeitos passivos enumerados nos modelos 15 com as suas declarações modelo 3 de IRS para se apurar se aqueles procederam a dedução indevida de benefícios fiscais ou se, tendo feito tais deduções, procederam posteriormente a correcção dos valores mediante entrega de declaração de substituição do modelo 3 com a penalização de 10% prevista no n.º 2 do artigo 11.º do diploma legal atrás citado.
Junto dos sujeitos passivos. - A nível nacional não foram definidos nos últimos anos critérios para selecção dos sujeitos passivos a fiscalizar baseados nos benefícios fiscais em apreço, o mesmo é dizer, nos Planos Nacionais de Actividades da Inspecção Tributária (PNAIT) não foram previstas, como já foi referido, acções de controlo especialmente direccionadas às contas poupança-habitação.
A nível regional e local, ou seja, das direcções e repartições de finanças, não há elementos que permitam apurar se foi desenvolvida alguma acção especialmente dirigida aos sujeitos passivos que usufruem destes benefícios fiscais, sendo de admitir que as mesmas não tenham também sido efectuadas tendo em conta a reduzida margem para acções a empreender além das definidas a nível central, o elevado número de sujeitos passivos beneficiários de contas poupança-habitação e a alegada baixa eficiência de tais acções face a objectivos de sustentação das receitas públicas.
Assim, a fiscalização de sujeitos passivos titulares de contas poupança-habitação foi apenas a que resultou de outros critérios definidos, não havendo elementos estatísticos que permitam isolar os resultados de tais acções relativamente aos benefícios fiscais das referidas contas.
Salienta-se que em 1999, foi lançada a nível nacional uma acção especial de controlo, não integrada no PNAIT, envolvendo 93 781 declarações de IRS, cujo critério base de selecção foi o facto de os sujeitos passivos apresentarem, pelo menos, uma dedução no quadro 07 do anexo H às declarações fiscais modelos 1 e 2 do exercício de 1997. Esta acção, desenvolvida no terreno pelas repartições de finanças, incluiu o preenchimento de uma ficha para recolha de elementos sobre as contas poupança-habitação. Porém, o tratamento informático dessas fichas não se encontra ainda concluído e, em consequência, está por fazer a análise dos resultados da acção.
Importa ainda realçar que, na falta de colaboração dos sujeitos passivos, ou seja, caso os mesmos não tenham comparecido nas repartições de finanças, conforme notificações recebidas, os seus processos deveriam ser enviados para os serviços de inspecção tributária, para serem adoptados os procedimentos administrativos adequados para dar início a uma acção inspectiva - todavia, também ainda não existem elementos sobre esta segunda vertente da acção.
Por outro lado, não tendo na referida acção especial sido adoptado como critério para selecção da amostra a inclusão dos sujeitos passivos titulares de contas poupança-habitação indicados nos modelos 15 como tendo mobilizado os saldos das contas para fins diferentes dos legalmente previstos, importará saber em que medida irá ser feita tal confrontação para aferir da veracidade das informações prestadas pelas instituições depositárias.
Uma vez que o sigilo bancário, na opinião da administração fiscal, impede o acesso junto das instituições de crédito aos movimentos das contas poupança-habitação, sem autorização dos titulares ou decisão judicial, as fiscalizações a empreender só poderão ser feitas pelo lado dos sujeitos passivos, colocando-se, ainda assim, dificuldades de controlo. Com efeito, nada obriga a que estes tenham de exibir os movimentos efectuados nas suas contas poupança-habitação, não podendo também os inspectores tributários exigir a verificação física das obras no domicílio dos mesmos (de resto, além de lhes estar vedado, tal não resolveria o problema prático de distinguir e avaliar a execução no tempo das obras realizadas).
Face a tudo o referido, conclui-se que não está implementado um sistema de controlo aos benefícios fiscais das contas poupança-habitação, pelo que, o sigilo bancário, a ser um obstáculo a esse controlo, deveria ser revisto em termos legislativos.
5.6.5.5 - Despesa fiscal
A despesa fiscal referente às contas poupança-habitação ocorre em IRS e em imposto sobre as sucessões e doações, sendo de registar que para este último imposto não há estimativas do respectivo montante.
Quanto ao IRS, a despesa fiscal das contas poupança-habitação assume o valor mais elevado de todas as modalidades de benefícios fiscais neste imposto desde que são conhecidas estimativas, qualquer que seja o ano que se analise.
Na média do período de 1992 a 2000 (considerando a previsão para este último ano e a estimativa para 1999) a despesa fiscal das contas poupança-habitação representa cerca de 29,1% do total em IRS e 5,0% do total geral da despesa fiscal no cômputo dos cinco impostos para que são conhecidos valores (IRS, IRC, IA, ISP e IVA). É ainda de realçar que, no mesmo período, a taxa média anual de crescimento da despesa fiscal das contas poupança-habitação foi de 27,6%, tendo atingido em 1998, último ano para que há valores definitivos, o montante de 18,86 milhões de contos, o que traduz um crescimento de 29,5% relativamente a 1997.
Assinale-se que um controlo precário sobre as referidas contas, o alargamento das possibilidades legais de mobilização dos saldos e o não estabelecimento de regras claras, poderão fazer aumentar ainda mais a despesa fiscal em apreço, uma parte, inclusivamente, por via de evasão e fraude.
Refira-se que, apesar de bastante elevada em termos globais, a despesa fiscal das contas poupança-habitação por sujeito passivo titular é apenas de cerca de 66,2 contos, facto que torna determinados tipos de acções de fiscalização menos atractivas face a objectivos de sustentação das receitas públicas.
Tendo sido exercido o princípio do contraditório em sede de relato da auditoria realizada, a Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais salientou que os resultados da auditoria do TC reflectem a realidade actual das CPH, pelo que só podem concordar com as suas conclusões e recomendações.
A DSIRS manifestou também a sua concordância, designadamente quanto:
À necessidade de intervenção legislativa sobre a configuração dos pressupostos do direito ao benefício fiscal e dos mecanismos legais do seu controlo;
À validade das conclusões sobre a importância e evolução da despesa fiscal;
Ao recorte pouco rigoroso dos pressupostos legais deste benefício fiscal, que favoreceu práticas pouco condizentes com a finalidade de poupança para que foi criado.
VI - Dívida pública
6.1 - Considerações gerais
Na Lei do Orçamento para 1998 as disposições relativas à dívida pública encontram-se sistematizadas de forma análoga à observada em anos anteriores.
Assim, o capítulo XV - "Operações activas, regularizações e garantias do Estado", nos artigos 55.º, 56.º e 60.º, integra as normas respeitantes à aquisição de activos, assunção de passivos e regularizações, e à concessão de garantias, e o capítulo XVI - "Necessidades de financiamento", nos artigos 65.º a 70.º, as normas relativas ao financiamento da execução orçamental, bem como das assunções de passivos e regularizações, condições gerais dos empréstimos, gestão da dívida pública e financiamento das Regiões Autónomas.
No que respeita aos limites de endividamento, de acordo com o n.º 1 do artigo 65.º, o Governo foi autorizado a aumentar o endividamento líquido global directo até ao montante de 520 milhões de contos para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento do Estado, incluindo os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira.
Nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, o montante máximo de acréscimo líquido de endividamento externo, integrante do limite global estabelecido no n.º 1, foi fixado em 350 milhões de contos.
Por sua vez, o artigo 66.º fixou ainda em 90 milhões de contos, a acrescer ao limite de 520 milhões de contos estabelecido pelo artigo 65.º, o limite para o acréscimo de endividamento líquido destinado ao financiamento das aquisições de activos, assunções de passivos e regularizações previstas nos artigos 55.º e 56.º, a que acresce o montante não utilizado da autorização concedida pelo artigo 72.º da Lei do Orçamento para 1997.
Relativamente a estas operações, é necessário ainda ter em conta o capítulo IV - "Finanças das Regiões Autónomas", onde o artigo 11.º - "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais", determina a comparticipação do Governo da República num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, com vista a assegurar a amortização ou assunção de dívida pública garantida ou, na sua falta, de dívida não garantida, nos valores de 76 e 62 milhões de contos, para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, respectivamente, os quais poderão ser acrescidos ou reduzidos ligeiramente, por razões de gestão, mediante acordo entre o Governo e cada Região Autónoma.
Tendo em conta os limites assim estabelecidos, pelo n.º 1 do artigo 67.º - "Condições gerais dos empréstimos", ficou o Governo autorizado a contrair empréstimos nos mercados internos e externos, incluindo junto de organismos de cooperação internacional, até ao montante global resultante da adição dos seguintes valores:
a) Acréscimo líquido de endividamento previsto nos artigos 65.º - "Financiamento do Orçamento do Estado", e 66.º - "Financiamento de assunções de passivos e de regularizações de responsabilidades";
b) Montante das amortizações de dívida pública realizadas durante o ano, nas respectivas datas de vencimento ou antecipadas por conveniência de gestão da dívida;
c) Montante de outras operações envolvendo redução da dívida pública.
Dentro do limite assim fixado, o n.º 2 do mesmo artigo estabeleceu que o valor máximo global de empréstimos externos a contrair ou utilizar no exercício orçamental seria determinado pela adição dos seguintes valores:
a) Acréscimo líquido de endividamento externo previsto no n.º 2 do artigo 65.º e no artigo 66.º, quando, neste último caso, as regularizações envolvessem a assunção de responsabilidades em moeda estrangeira;
b) Montante das amortizações de dívida pública externa realizadas durante o ano, nas respectivas datas de vencimento ou antecipadas por conveniência de gestão da dívida;
c) Montante de outras operações envolvendo redução da dívida pública externa.
Quanto ao limite para o aumento líquido de endividamento interno, como nos anos anteriores, não foi estabelecido um montante fixo, resultando das disposições referidas que tal limite corresponderia ao limite global de endividamento deduzido do contravalor em escudos do acréscimo de endividamento externo.
Nos termos do n.º 3 do referido artigo 67.º, as amortizações de dívida pública que viessem a ser efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública utilizando receitas provenientes das reprivatizações continuaram a não contar para a determinação do acréscimo de endividamento global directo.
Por sua vez, de acordo com o disposto no n.º 6, contariam para os limites referidos as utilizações de empréstimos contratados em anos anteriores, com excepção, apenas, das emissões de "Obrigações do Tesouro - Nacionalizações e Expropriações", efectuadas ao abrigo de lei própria, Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro.
No respeitante à dívida de curto prazo, o n.º 7 estabeleceu um limite de 2000 milhões de contos para os Bilhetes do Tesouro em circulação, e o acréscimo, em cada momento, do endividamento líquido resultante de outros empréstimos de curto prazo, internos e externos, a emitir ou utilizar no exercício orçamental, foi fixado, em ambos os casos, pelos n.os 8 e 9 em 300 milhões de contos, contando para os limites definidos pelos n.os 1 e 2 as emissões que não fossem amortizadas no decurso do ano.
As normas referentes à gestão da dívida, de teor análogo ao que sobre esta matéria dispunha a Lei do Orçamento para 1997, integram o artigo 69.º, autorizando o Governo, designadamente, a proceder à substituição entre a emissão das várias modalidades de empréstimos internos, a alterar o limite de endividamento externo por contrapartida do limite de endividamento interno, e a realizar operações envolvendo derivados financeiros, nomeadamente operações de troca (swaps), futuros e opções.
É de referir ainda a aprovação, pela Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro (ver nota 140), do "Regime geral de emissão e gestão da dívida pública", que introduziu profundas alterações no enquadramento jurídico da dívida pública, embora, na sua maioria, apenas viessem a ter expressão, pela primeira vez, na Lei do Orçamento para 1999, sendo de destacar, como mais significativas, as seguintes:
A revisão dos conceitos de dívida flutuante e de dívida fundada, no sentido de se considerar como referencial temporal determinante para a qualificação da dívida o exercício orçamental e não o prazo de vencimento [artigo 3.º, alíneas a) e b)];
A consagração da distinção entre dívida denominada em moeda com curso legal em Portugal, escudos e euros, e as restantes moedas, abandonando a tradicional dicotomia dívida interna/dívida externa [artigo 3.º, alíneas c) e d)];
A autorização conferida ao Governo, em situações de atraso na aprovação do Orçamento do Estado, para a emissão e contratação de dívida pública fundada até ao montante correspondente a 25% do acréscimo de endividamento líquido autorizado no exercício orçamental anterior, acrescido das amortizações que entretanto se tenham vencido, devendo a dívida emitida integrar, com efeitos ratificatórios, o Orçamento do Estado do exercício respectivo (artigo 7.º);
A criação, expressa, de um período complementar para a emissão de dívida pública, clarificando, relativamente a esta matéria, o disposto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, com a redacção dada pelo artigo 7.º da Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março (artigo 8.º).
Prosseguindo a revisão do enquadramento jurídico da dívida pública, foram ainda publicados os Decretos-Leis n.os 279/98 e 280/98, ambos de 17 de Setembro, que redifiniram o regime jurídico dos Bilhetes do Tesouro e das Obrigações do Tesouro. Todavia, nos seus aspectos essenciais, aqueles diplomas apenas vieram a produzir efeitos com a publicação das instruções n.os 2-A/98, de 22 de Dezembro, e 1/99, de 28 de Janeiro, do Instituto de Gestão do Crédito Público, que estabeleceram, respectivamente, as regras de emissão das obrigações do Tesouro, nomeadamente as relativas ao acesso e funcionamento do respectivo mercado primário, e as regras de funcionamento dos mercados primário e secundário de Bilhetes do Tesouro, pelo que, tal como a Lei n.º 7/98, relevam, sobretudo, a partir de 1999.
Relativamente à política de financiamento para 1998, o relatório geral da proposta de Lei do Orçamento para 1998 definiu como objectivos gerais a minimização dos custos, numa óptica de médio e de longo prazos, e de riscos, a prosseguir, em síntese, de acordo com as seguintes orientações:
Aumento da duração (ver nota 141) da carteira de dívida, tendo em vista uma menor sensibilidade do custo da carteira a eventuais perturbações nas taxas de juro;
Alargamento da base de investidores internacionais por forma a permitir a minimização de custos futuros;
Adaptação ao processo de integração no euro.
Tendo em conta estas orientações o financiamento público seria assegurado, essencialmente, através da emissão de "Obrigações do Tesouro - Médio prazo", a taxa fixa, sem prejuízo da continuação de emissões de dívida externa, sendo os correspondentes riscos cambiais cobertos, parcialmente, através da realização de operações de swap. Por outro lado, previa-se a estabilização do peso relativo dos certificados de aforro, considerando que o mercado financeiro nacional teria criado sucedâneos para a aplicação de pequenas e médias poupanças familiares.
Como se verificará pela análise a que se procede nos pontos seguintes, as operações realizadas em 1998 enquadraram-se nos objectivos e orientações assim definidos.
(nota 140) Aliás, objecto de alteração já em 1999, que será abordada no respectivo parecer.
(nota 141) A duração da carteira, que constitui uma medida da sensibilidade dos encargos às variações das taxas de juro, não é assimilável ao prazo médio de vencimento da dívida, resultando da conjugação desse prazo, do qual depende directamente, com as taxas de juro nominais e o rendimento, yield, dos títulos emitidos, variando inversamente a estas.
6.2 - Dívida interna
6.2.1 - Empréstimos emitidos no ano
6.2.1.1 - De médio e de longo prazos
6.2.1.1.1 - Emitidos no período complementar para execução da Lei do Orçamento para 1997
O artigo 7.º da Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março, aditou um novo número ao artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, nos termos do qual, para efeitos de encerramento da Conta Geral do Estado "os serviços e organismos disporão de um período complementar para efectivação dos créditos originados ou autorizados no respectivo ano económico, até à data que for indicada em cada ano no decreto-lei de execução orçamental". No ano em apreço a data fixada pelo referido decreto, Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril, foi 15 de Fevereiro - artigo 9.º, n.º 2.
Ao abrigo desta norma foram emitidas, no início de 1998, "Obrigações do Tesouro - Médio prazo - 1997" no valor de 75,985 milhões de contos, assim distribuídas:
Milhões de contos
OT - Médio prazo, 6,625% - Fevereiro de 2007 ... 51,750
OT - Médio prazo, 5,375% - Março de 2000 ... 24,235
Soma ... 75,985
6.2.1.1.2 - Ao abrigo da Lei do Orçamento para 1998
As emissões efectuadas foram exclusivamente de "Obrigações do Tesouro - Médio prazo - Taxa fixa", distribuídas por seis séries.
No quadro seguinte apresentam-se os principais elementos relativos a estes empréstimos:
A obrigação geral relativa à emissão deste empréstimo até ao montante de 1110 milhões de contos, bem como a obrigação geral modificativa do limite de emissão para 1210 milhões de contos, foram submetidas à fiscalização prévia do Tribunal, tendo sido visadas.
6.2.1.2 - Certificados de aforro
As emissões de certificados de aforro totalizaram 225,024 milhões de contos, menos 64,6 milhões de contos relativamente a 1997, prosseguindo a tendência para a redução das emissões destes títulos observada em anos anteriores - em 1996 e 1997 as emissões tinham atingido os valores de 308,523 e 289,623 milhões de contos, respectivamente.
O valor autorizado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1-C/98, de 2 de Janeiro, foi de 300 milhões de contos, não se tendo registado qualquer alteração ao montante inicialmente fixado.
6.2.1.3 - Dívida de curto prazo
6.2.1.3.1 - Bilhetes do Tesouro
No ano em apreço as emissões de Bilhetes do Tesouro totalizaram 770,381 milhões de contos, enquanto as amortizações ascenderam a 1437,146 milhões de contos. Deste valor, 143,628 milhões de contos foram amortizados pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, utilizando receitas provenientes das reprivatizações.
Verificou-se, assim, relativamente ao ano anterior, uma diminuição de 666,765 milhões de contos do valor dos Bilhetes do Tesouro em circulação no final do ano, porquanto o valor correspondente em 31 de Dezembro de 1997 era de 1042,466 milhões de contos, o que corresponde a um decréscimo de 64%.
6.2.1.3.2 - Empréstimo de curto prazo - Linha de crédito
O artigo 67.º, n.º 8, da Lei do Orçamento, fixou em 300 milhões de contos o acréscimo do endividamento líquido resultante dos empréstimos internos de curto prazo a emitir ou utilizar no exercício orçamental.
Ao abrigo daquela norma, o Instituto de Gestão do Crédito Público contraiu um empréstimo de curto prazo, sob a forma de linha de crédito, no valor de 135 milhões de contos, totalmente amortizado no decurso do ano.
6.2.2 - Dívida de anos anteriores
Relativamente aos empréstimos internos emitidos ao abrigo de legislação de anos anteriores, para além dos Bilhetes do Tesouro e dos certificados de aforro, cujas características particulares justificam tratamento individualizado, prosseguiram as emissões de "Obrigações do Tesouro - Nacionalizações e Expropriações", que em 1998 totalizaram 8,046 milhões de contos.
De referir que o saldo em dívida deste empréstimo, que, incluindo as referidas emissões, totalizava 28,175 milhões de contos, foi totalmente amortizado no ano em apreço, na sua maior parte através de amortizações e anulações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, nos valores de 26,001 milhões de contos e 194 milhares de contos, respectivamente.
6.2.3 - Movimento global da dívida interna
No quadro seguinte apresenta-se o movimento da dívida interna em 1998:
Da análise do quadro ressalta a redução do stock da dívida interna relativamente ao ano anterior em cerca de 67 milhões de contos, - 0,8%, mantendo-se assim a tendência decrescente observada no último ano.
Esta evolução ficou a dever-se, no essencial, ao excesso das amortizações sobre as emissões de Bilhetes do Tesouro, de que resultou uma diminuição dos Bilhetes do Tesouro em circulação no final do ano no valor de 666,765 milhões de contos.
Nos termos do Decreto-Lei n.º 453/88, de 3 de Dezembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 324/90, de 19 de Outubro, as receitas do Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP) provenientes de reprivatizações e alienação de partes sociais detidas pelo Estado, devem ter como aplicação, entre outras, a amortização de dívida pública.
Em 1998 as receitas com aquela proveniência transferidas para o FRDP totalizaram 512,468 milhões de contos, tendo o Fundo aplicado 289,243 milhões de contos, o que corresponde a 56,4% daquele montante, na amortização e anulação de dívida interna, dos quais 143,628 milhões se destinaram à amortização de Bilhetes do Tesouro.
No quadro seguinte apresentam-se, em síntese, as operações que determinaram a evolução da dívida interna em 1998, bem como as variações relativamente aos valores registados em 1997:
Da análise destas variações, importa referir, em primeiro lugar, o decréscimo observado em emissões/utilizações, menos 1663,945 milhões de contos, o que acentua a tendência registada no ano transacto para a redução da emissão de dívida interna, sendo de sublinhar a redução das emissões de Bilhetes do Tesouro em 1485,707 milhões de contos, cerca de 66%.
Em "Outros aumentos", é de assinalar a evolução observada na dívida assumida, que mais do que duplicou, em consequência, principalmente, da assunção de dívida das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, nos valores de 31,057 e 65,650 milhões de contos, respectivamente.
No que respeita às diminuições, verificou-se uma redução ainda mais acentuada, no valor de 1880,452 milhões de contos, em consequência, fundamentalmente, da diminuição das amortizações de Bilhetes do Tesouro e de amortizáveis internos.
O efeito conjugado destas variações determinou uma diminuição da dívida interna relativamente ao ano anterior em cerca de 67 milhões de contos, significativamente inferior, contudo, à que se verificara no ano transacto, cerca de 289 milhões de contos.
6.3 - Dívida externa
Como foi referido no ponto anterior, pelo n.º 2 do artigo 65.º da Lei do Orçamento o Governo ficou autorizado a aumentar o endividamento líquido externo até ao montante de 350 milhões de contos, integrante do limite de 520 milhões de contos estabelecido pelo n.º 1 do mesmo artigo, para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental, incluindo os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira.
Todavia, usando da faculdade de alterar o limite de endividamento externo por contrapartida do limite de endividamento interno, conferida pela alínea c) do artigo 69.º - "Gestão da dívida pública", o Ministro das Finanças, através do despacho n.º 19 328/98 (2.ª série), de 26 de Outubro, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 6 de Novembro, determinou o aumento do referido limite de 350 para 400 milhões de contos, por contrapartida no decréscimo do saldo das emissões e amortizações de Bilhetes do Tesouro.
6.3.1 - Operações efectuadas no ano
Nos pontos que se seguem procede-se à descrição e análise das operações efectuadas durante o ano, tendo em conta as variações cambiais, apresentando-se por último, em síntese, o movimento global da dívida externa durante o ano de 1998.
6.3.1.1 - Empréstimos contraídos
6.3.1.1.1 - De médio e de longo prazos
Ao abrigo do referido artigo 65.º da Lei do Orçamento, foram contraídos, em 1998, 13 empréstimos de médio e de longo prazos, indicando-se no quadro seguinte os principais elementos relativos a estas operações:
As obrigações gerais referentes a estes empréstimos foram remetidas ao Tribunal para efeitos de fiscalização prévia, tendo sido visadas.
De referir que o empréstimo contratado com o Banco Europeu de Investimento não foi objecto de qualquer utilização no decurso do ano.
Relativamente aos anos anteriores, a principal inovação, inserida no processo de preparação para a integração no euro, consistiu na emissão de títulos especiais em marcos alemães e francos franceses, designados por "Euro - OTs", com uma cláusula de conversão automática em "Obrigações do Tesouro - Médio prazo", consolidáveis com as OTs correspondentes com as mesmas características de cupão e data de vencimento, após a redenominação de ambos os títulos em euros, conforme determinado pelo artigo 5.º da Portaria n.º 1004-A/98, de 27 de Novembro.
Estas emissões totalizaram 500,092 milhões de contos, assistindo-se paralelamente a uma forte diminuição das emissões ao abrigo do Programa "Medium Term Notes (MTN)", que em 1998 foram de apenas 6,011 milhões de contos contra 127,613 milhões de contos em 1997.
Contraíram-se ainda dois empréstimos "Shuldschein", no montante total de 55,262 milhões de contos. Trata-se de empréstimos contraídos junto de bancos alemães, não se destinando à subscrição pública, mas que, contrariamente ao que sucede, em regra, em empréstimos deste tipo, são representados por títulos, estando a ser negociado um contrato padrão de onde constem as condições básicas dos empréstimos, à semelhança dos empréstimos "MTN".
De salientar que a contratação do empréstimo no valor de 10 000 milhões de dracmas gregos (GRD) foi associada à realização, em simultâneo, de um swap para escudos, conseguindo-se dessa forma condições mais favoráveis do que as que se obteriam se o empréstimo fosse contratado directamente em escudos.
O movimento destes empréstimos no decurso do ano, resultante apenas de variações cambiais, foi o que se apresenta no quadro seguinte:
6.3.1.1.2 - De curto prazo
O n.º 9 do artigo 67.º - "Condições gerais dos empréstimos", fixou em 300 milhões de contos o limite para o acréscimo, em cada momento, do endividamento líquido resultante da emissão de empréstimos de curto prazo denominados em moeda estrangeira. Neste âmbito, prosseguiu o programa "Euro Commercial Paper", multidivisas, até ao limite de USD 2000 milhões, iniciado em 1995, e por tempo indeterminado, tendo-se registado em 1998 a emissão de 13 empréstimos, no valor global de 139,471 milhões de contos, totalmente amortizados no decurso do ano, como se verifica pelo quadro seguinte:
6.3.1.1.3 - Promissórias a favor de instituições internacionais
Contabilizadas na Conta Geral do Estado como dívida directa externa encontram-se duas promissórias, uma a favor do Fundo Fiduciário (Trust Fund), no âmbito de um Programa implementado em 1996, denominado "Iniciativa da Dívida para os Países Pobres e Altamente Endividados", e outra do Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD).
Através da RCM n.º 74-A/98, de 25 de Junho, foi decidida a participação da República num Trust Fund criado por Resolução da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID) para financiamento do programa acima referido, através de uma contribuição no montante de 15 milhões de dólares americanos destinada à Country Specific Component daquele Trust Fund, a afectar à República de Moçambique, como contribuição de Portugal para a redução da dívida daquele país.
O pagamento desta contribuição comportaria duas tranches, a primeira em espécie, em 1998, no valor de 7,5 milhões de dólares, e a segunda através de uma nota promissória de igual valor, emitida em 1998 e resgatável em 1999.
Pela RCM n.º 194/96, de 17 de Dezembro, foi resolvido autorizar a participação da República Portuguesa no aumento do capital social do Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), através da subscrição de 4200 acções, no valor de 42 milhões de ecus, das quais 945 acções de capital realizável e 3255 acções de capital exigível.
De acordo com aquela resolução o pagamento das acções realizáveis poderá ser feito em oito prestações anuais iguais, podendo 60% do valor de cada prestação ser pago através de notas promissórias resgatáveis em cinco tranches anuais e iguais.
Os movimentos relativos a estas notas promissórias registados em 1998 foram os seguintes:
6.3.2 - Dívida assumida
A Lei do Orçamento para 1998, no seu artigo 11.º - "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais", determinou a comparticipação do Governo da República num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, a acordar com cada Região, com vista a assegurar a amortização ou a assunção de dívida pública garantida ou, na sua falta, de dívida não garantida, nos valores de 76 e 62 milhões de contos, para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, respectivamente, os quais poderiam ser acrescidos ou reduzidos ligeiramente, por razões de gestão, mediante acordo entre o Governo e cada Região Autónoma.
Ao abrigo deste artigo foi celebrado, em 19 de Outubro de 1998, um acordo entre o Governo da República e o Governo da Região Autónoma dos Açores, nos termos do qual foram assumidos passivos daquela Região na ordem externa no montante de 30,654 milhões de contos (ver nota 142), respeitante a nove empréstimos, que no decurso do ano tiveram o seguinte movimento:
(nota 142) Ver o ponto 6.5 - "Aplicação do produto dos empréstimos".
6.3.3 - Dívida de anos anteriores
A evolução da dívida externa resultou, também, dos movimentos relativos a empréstimos autorizados e emitidos em anos anteriores, que se apresentam no quadro seguinte:
Pela análise do quadro verifica-se que destes movimentos resultou uma diminuição de 213,430 milhões de contos (2527,902 - 2314,472) o que corresponde a um decréscimo de, aproximadamente, 8,4%.
Esta redução deve-se, essencialmente, ao elevado montante das amortizações, 206,782 milhões de contos, conjugado com o valor pouco expressivo das utilizações, cerca de 5,8 milhões de contos, a que acresce o efeito de diferenças cambiais líquidas favoráveis, no valor de 12,470 milhões de contos (33,553 - 21,083).
Embora sem efeitos imediatos na evolução da dívida, é de salientar a consolidação dos empréstimos contraídos junto do Banco Europeu de Investimento (BEI) efectuada nos termos dos acordos de consolidação de regimes de empréstimos com montantes desembolsados e com montantes por desembolsar, celebrados entre a República Portuguesa e o BEI, visados em 9 de Setembro de 1998 pelo Tribunal de Contas.
Assim, o "Acordo de consolidação de regimes de empréstimos com montantes desembolsados" introduziu importantes alterações nas cláusulas dos contratos de financiamento relativos aos empréstimos objecto de consolidação, de que se destacam as seguintes:
a) A moeda dos empréstimos passa a ser o marco alemão, até 31 de Dezembro de 1998, e o euro a partir dessa data;
b) A amortização efectuar-se-á, de uma única vez, a 29 de Setembro de 2006, pelo valor integral do capital mutuado em dívida;
c) A taxa de juro passará a ser única e aplicável a todos os contratos, tendo sido fixada em 6,96%.
Os objectivos destas alterações foram, no essencial, a redução da taxa de juro comparativamente com a que resultaria da situação anterior, a eliminação do risco cambial, a partir de 1999, bem como as vantagens operacionais associadas ao facto de se passar a gerir um único empréstimo.
No tocante ao "Acordo de consolidação de regime de empréstimos com montantes por desembolsar" a única modificação respeita à amortização dos empréstimos consolidados, que se efectuará, de uma só vez, em 1 de Outubro de 2007.
6.3.4 - Operações financeiras
Pela alínea g) do n.º 1 do artigo 69.º - "Gestão da dívida pública", da Lei do Orçamento, o Governo ficou autorizado a realizar operações envolvendo derivados financeiros, nomeadamente operações de troca (swaps) do regime de taxa de juro, de divisa e de outras condições financeiras, tendo por base contratos de empréstimo integrantes da dívida pública, que visem melhorar as condições finais dos financiamentos.
Posteriormente, o n.º 2 do artigo 12.º - "Medidas de gestão da dívida pública", da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, "Regime geral de emissão e gestão da dívida pública", estabeleceu que, visando uma eficiente gestão da dívida pública directa e a melhoria das condições finais dos financiamentos, poderá o Instituto de Gestão do Crédito Público realizar as operações financeiras para o efeito tidas como adequadas, nomeadamente operações envolvendo derivados financeiros, tais como operações de troca (swaps) do regime de taxa de juro, de divisa e de outras condições financeiras, bem como operações a prazo, futuros e opções, tendo por base responsabilidades decorrentes da emissão de dívida pública.
Ao abrigo destas normas o Instituto de Gestão do Crédito Público efectuou em 1998 numerosas operações envolvendo derivados financeiros, com especial destaque para os swaps.
Assim, com base em empréstimos de curto prazo, "euro commercial paper", realizaram-se três swaps, tendo-se permutado dólares americanos por marcos alemães para cobertura do risco de câmbio.
Tendo subjacentes empréstimos de médio e de longo prazos realizaram-se 49 swaps, tendo-se verificado, através de auditoria realizada pelos Serviços de Apoio ao Tribunal junto do Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) que, na sua grande maioria, se destinaram a atingir objectivos estratégicos, alterações e ajustamentos na carteira da dívida, definidos pelo Comité de Mercados daquele Instituto.
No Comité de Mercados (CM) intervêm os membros do Conselho Directivo e os responsáveis, coordenadores, dos diversos departamentos, áreas e núcleos, que participam na preparação, negociação, acompanhamento e avaliação das operações realizadas - Área de Gestão da Dívida, que compreende os Núcleos da Sala de Mercados e de Emissões e Mercados, Área de Operações e Núcleo de Controlo Financeiro - sendo os objectivos estratégicos definidos com base na análise e discussão dos relatórios elaborados por aqueles núcleos, incidindo, designadamente, sobre o enquadramento macroeconómico e comportamento dos mercados financeiros, e expectativas quanto à respectiva evolução, bem como sobre a situação da carteira da dívida a cargo do Instituto.
Através da análise das actas do CM verificou-se que os objectivos definidos para 1998 foram, em síntese, os seguintes:
Aumentar a duração da carteira, designadamente através da contratação de swaps de taxa de juro variável para taxa fixa, sobre empréstimos denominados em escudos e ecus, atendendo a que a duração global ideal não seria alcançada até ao final de 1998 pelo programa de emissões de dívida;
Alterar a exposição da dívida em marcos alemães (DEM) para francos franceses (FRF), mediante a realização de swaps, por forma a reequilibrar a estrutura por moedas da carteira de dívida externa;
Reduzir gradualmente a exposição da carteira ao dólar norte-americano e ao iene japonês, através de operações de swap para DEM.
Pela análise dos swaps realizados no ano verificou-se que, na sua quase totalidade, como acima referido, se enquadraram nestes objectivos.
Assim, relativamente às operações tendo subjacentes empréstimos de médio e de longo prazos, podem identificar-se três grupos:
Swaps de taxa de juro para fixação da taxa - taxa variável para taxa fixa, com vista ao aumento da duração da carteira;
Swaps de marcos alemães para francos franceses, para reequilíbrio da carteira de dívida externa por moedas;
Swaps de dólares americanos e ienes japoneses para marcos alemães, visando a redução da exposição a moedas "não euro".
Relativamente às operações realizadas para concretização destes objectivos, e à sua distribuição ao longo do ano, verificou-se, através da análise dos elementos, notas técnicas, remetidos ao Tribunal em cumprimento do disposto no artigo 69.º, n.º 2, da Lei do Orçamento (ver nota 143), o seguinte:
No início do ano, Janeiro e Fevereiro, efectuaram-se 13 operações, respeitando 10 a swaps de taxa de juro variável para fixa, tendo subjacentes 5 empréstimos denominados em ecus e 5 em escudos, com o objectivo de aumentar a duração da carteira, e 3 swaps de marcos alemães para francos franceses, com o objectivo já referido de reequilibrar a estrutura por moedas da carteira de dívida externa;
Em Abril e Maio, 8 swaps para marcos alemães, 6 sobre empréstimos denominados em ienes e 2 tendo subjacentes empréstimos em dólares americanos - redução da exposição a moedas "não euro";
De Junho a Agosto, 12 swaps sobre OTRVs, de taxa variável para taxa fixa - aumento da duração da carteira;
Finalmente, de Setembro a Novembro, efectuaram-se 8 swaps para marcos alemães, 7 sobre empréstimos em dólares e 1 sobre um empréstimo em ienes - redução da exposição a moedas "não euro".
Para além destas operações realizaram-se ainda oito outras, visando, designadamente, o aproveitamento de situações conjunturais favoráveis, em regra com reduzido horizonte temporal.
De referir finalmente a realização de oito operações de compra e venda de moeda a prazo, tendo em vista a cobertura de riscos cambiais associados a amortizações futuras.
(nota 143) Por motivos que não foi possível esclarecer cabalmente, não foram remetidos ao Tribunal elementos relativos a 10 swaps, obtidos posteriormente no decurso da auditoria.
6.3.4.1 - Análise de processos relativos aos swaps realizados
A auditoria levada a efeito sobre esta matéria teve igualmente por objectivo a análise de alguns processos pré-seleccionados, tendo-se analisado um swap sobre um empréstimo de curto prazo, e, relativamente aos swaps tendo subjacentes empréstimos de médio e de longo prazos, uma ou mais operações integradas em cada um dos grupos acima identificados.
As operações analisadas foram as que se apresentam no quadro seguinte:
A análise efectuada permitiu concluir que na realização destas operações foram observadas as normas pertinentes, emitidas pelo Conselho Directivo (ver nota 144).
Assim, verificou-se que:
As operações foram autorizadas pela entidade competente;
Concluída a negociação foi preenchido e assinado, pelo operador e por quem autorizou, o trade ticket respectivo - formulário interno de preenchimento obrigatório. Trata-se de um documento do qual se retiram os elementos essenciais da operação realizada, constituindo um meio de comunicação entre os intervenientes na operação e noutras com ela relacionadas. Dele constam, nomeadamente, o código da operação, a data e hora da sua realização, o código do empréstimo subjacente, e a indicação de todas as características base, tais como a data valor, datas de vencimento, moeda(s), montantes, base de cálculo dos juros e recebimentos e pagamentos à cabeça;
No âmbito das suas atribuições, o Serviço de Acompanhamento de Operações, através da análise do trade ticket, verificou o cumprimento das normas aplicáveis, bem como o teor das confirmações formais das contrapartes;
A confirmação formal do IGCP foi efectuada pelas entidades competentes;
As sínteses semanais das operações realizadas constam de relatórios elaborados pela Área de Operações, que foram remetidos ao Conselho Directivo para apreciação, constando de acta a tomada de conhecimento por este órgão.
De referir, finalmente, que os elementos constantes das fichas técnicas enviadas pelo IGCP ao Tribunal foram confirmados através dos trade tickets respectivos, não se tendo observado qualquer divergência.
(nota 144) Para a prossecução das suas atribuições e competências, o IGCP rege-se, para além do disposto nos seus estatutos, por normas aprovadas pelo Conselho Directivo, nomeadamente no tocante à sua estrutura orgânica, delegações de competências, e aos procedimentos a adoptar na realização de operações financeiras.
6.3.5 - Movimento global da dívida externa
De acordo com os valores apurados nos pontos anteriores apresenta-se no quadro seguinte o movimento global da dívida externa directa durante o ano de 1998:
Verifica-se um aumento da dívida externa directa no montante de 378,198 milhões de contos, cerca de 15%, embora bastante inferior ao observado no ano anterior, 553,913 milhões de contos, a que correspondeu um acréscimo de, aproximadamente, 28,1 %.
Esta evolução resultou do efeito conjugado de vários factores, de onde se destaca o elevado valor das emissões, 708,111 milhões de contos, parcialmente compensado pelas amortizações, 348,841 milhões de contos, que aumentaram de forma significativa relativamente ao ano anterior.
No quadro seguinte apresentam-se, em síntese, as operações que determinaram a evolução da dívida externa em 1998, bem como as variações resultantes das diferenças de câmbio, em comparação com os valores correspondentes de 1997:
Relativamente ao ano anterior verifica-se um aumento moderado das emissões, 51,548 milhões de contos, cerca de 8%, e, como se referiu, um importante aumento das amortizações, no montante de 108,041 milhões de contos, a que correspondeu um acréscimo de, aproximadamente, 45%.
De salientar, igualmente, a diminuição na utilização de empréstimos de anos anteriores, - 32,945 milhões de contos, cerca de 94%; o aumento resultante da dívida assumida, no valor de 30,654 milhões de contos, e o efeito favorável da evolução das taxas de câmbio, que determinou uma diminuição da dívida de 11,726 milhões de contos (33,655 - 21,929), quando no ano anterior se tinha verificado uma evolução desfavorável de que resultara um aumento da dívida em 105,292 milhões de contos.
No que respeita ao comportamento das diversas moedas em que a dívida externa se encontra denominada relativamente ao escudo, e à sua estrutura por moedas, a evolução relativamente ao ano anterior foi a seguinte:
De assinalar o importante incremento da dívida denominada em marcos alemães, cerca de 68,8%, passando a apresentar um peso de 46,9% na dívida total, e da dívida denominada em francos franceses, com um aumento de 19,7% e um peso relativo de 19,5 %, resultado, em ambos os casos, do volume das emissões de "Euro - OTs" nestas moedas, antes referidas.
Em contrapartida, verificam-se decréscimos da dívida denominada em dólares americanos e ienes japoneses, tendo esta última sofrido uma redução de 43%.
O quadro anterior encontra-se elaborado, tal como o mapa da dívida a cargo do Instituto de Gestão do Crédito Público, tendo em conta as moedas em que a dívida foi contratada, dado que a realização de swaps não implica qualquer alteração das cláusulas contratuais relativas aos empréstimos subjacentes. No entanto, interessa também analisar a estrutura da dívida por moedas após swaps, considerando o efeito destas operações nos custos efectivamente suportados com os respectivos empréstimos, que se apresenta no quadro seguinte:
De salientar que, após swaps, o peso relativo da dívida denominada nas moedas que viriam a integrar o euro é ainda mais significativo, representando o marco alemão, o franco francês e o ecu cerca de 79% do total da dívida, quando, não tendo em conta aquelas operações, o seu peso relativo se cifrava em 71,7%.
Relativamente ao stock da dívida, é de registar, por um lado, um crescimento de cerca de 23,3%, bastante superior ao verificado em termos de moedas contratuais, 15%, e, por outro, a redução do stock da dívida em valores absolutos, 2863,2 milhões de contos após swaps contra 2906,1 milhões de contos nas moedas contratuais.
6.3.6 - Acréscimo de endividamento externo face ao limite estabelecido na Lei do Orçamento
Como já foi referido, o artigo 65.º, n.º 2, da Lei do Orçamento, estabeleceu um limite de 350 milhões de contos para fazer face ao acréscimo de endividamento externo destinado a fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental, posteriormente aumentado para 400 milhões de contos através do despacho n.º 19 328/98, do Ministro das Finanças, emitido ao abrigo da alínea c) do artigo 69.º - "Gestão da dívida pública".
Para verificação da observância daquele limite, tendo em conta o acréscimo de endividamento externo directo registado no ano, 378,198 milhões de contos, haverá que neutralizar o efeito das diferenças de câmbio favoráveis, resultantes de factores exógenos, adicionando o seu valor ao aumento registado, e, tendo em conta o disposto no artigo 65.º, n.º 1, deduzir o decréscimo de endividamento dos serviços e fundos autónomos.
Por sua vez, os aumentos resultantes da emissão de promissórias e dos empréstimos contraídos para aquisição de equipamento militar devem também ser deduzidos ao referido acréscimo, dado tratar-se de operações efectuadas ao abrigo de legislação própria, não contando, portanto, para aquele limite.
São estas operações que se apresentam de seguida:
Verifica-se, portanto, ter sido respeitado o limite para o acréscimo líquido de endividamento externo, nos termos anteriormente referidos.
6.4 - Movimento global da dívida directa
Concluída a análise das operações e factores determinantes da evolução da dívida directa interna e externa, e o apuramento dos respectivos valores, apresenta-se no quadro seguinte a evolução global da dívida directa, evidenciando-se o peso relativo daquelas componentes:
Verifica-se, em 1998, um aumento do endividamento global de cerca de 311,5 milhões de contos, + 2,7%, superior ao observado em 1997, em que se registara um aumento de 264,8 milhões de contos, + 2,4%.
Relativamente à evolução das componentes interna e externa da dívida, constata-se, à semelhança do ocorrido em 1997, um decréscimo da dívida interna, mais do que compensado, contudo, pelo aumento na componente externa, muito embora, em qualquer dos casos, as variações tenham sido significativamente inferiores às observadas no ano anterior.
Desta evolução resultou novo reforço da componente externa no valor global da dívida directa, continuando a observar-se, contudo, um claro predomínio da dívida interna, com 75,2% do total da dívida em 31 de Dezembro de 1998.
Como já foi referido, o artigo 65.º, n.º 1, da Lei do Orçamento estabeleceu um limite de 520 milhões de contos para o acréscimo de endividamento global destinado a fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental, incluindo os serviços com autonomia administrativa e financeira. Para verificação da sua observância é necessário ter em conta vários factores.
De acordo com o artigo 67.º, n.º 3, as amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública utilizando receitas provenientes das reprivatizações não contam para o referido limite. Assim, o valor daquelas operações deve ser deduzido ao total das amortizações efectuadas durante o ano, ou, o que é equivalente, adicionado ao acréscimo do endividamento.
Quanto à dívida emitida no período complementar de 1998, não se encontrando incluída no movimento da dívida no decurso do ano, o respectivo montante deve, contudo, ser adicionado ao acréscimo de endividamento em 31 de Dezembro de 1998, uma vez que tais emissões, embora apenas tenham ocorrido no início de 1999, foram efectuadas ao abrigo da Lei do Orçamento para o ano em apreço.
Também os efeitos das variações cambiais líquidas, que se revelaram globalmente favoráveis, devem ser neutralizados, adicionando o seu valor ao aumento registado, dado tal evolução resultar de factores externos.
Adicionando estes montantes ao acréscimo de endividamento líquido registado no final do ano, o valor obtido é de 755 milhões de contos, que, no entanto, deve ser objecto de diversas deduções.
Assim, as emissões do período complementar de 1997, embora integrando o stock da dívida no final do ano em apreço, foram efectuadas ao abrigo da Lei do Orçamento para aquele ano, pelo que não contam para os limites estabelecidos pela Lei do Orçamento para 1998.
De acordo, ainda, com o artigo 65.º, n.º 1, da Lei do Orçamento, é necessário ter em conta o endividamento líquido dos serviços com autonomia administrativa e financeira, que registou um decréscimo de 33,2 milhões de contos, de acordo com elementos obtidos junto do Instituto de Gestão do Crédito Público.
Do mesmo modo, devem ser deduzidos os montantes relativos às operações que, tendo determinado aumentos da dívida, não se destinaram ao financiamento da execução orçamental, tendo sido efectuadas ao abrigo de legislação própria, emissão de promissórias a favor de organismos internacionais, ou de disposições específicas da Lei do Orçamento, como é caso da emissão de dívida para fazer face aos encargos com a assunção de passivos e regularizações de situações do passado, efectuada ao abrigo do artigo 66.º O mesmo sucede com o valor dos aumentos decorrentes da progressão do valor dos certificados de aforro, dado não corresponderem à emissão de dívida.
Quanto às emissões de "Obrigações do Tesouro - Nacionalizações e Expropriações" efectuadas ao abrigo da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, estão expressamente excluídas daquele limite pelo artigo 67.º, n.º 6.
Deste modo, para verificação da observância do limite estabelecido pela Lei do Orçamento, e partindo do acréscimo de endividamento directo constante do quadro atrás apresentado, haverá que efectuar as seguintes operações:
Verifica-se, portanto, ter sido respeitado o limite de 520 milhões de contos estabelecido no artigo 65.º, n.º 1, da Lei do Orçamento, para o acréscimo de endividamento directo destinado ao financiamento da execução orçamental, nos termos ali estabelecidos.
6.5 - Aplicação do produto dos empréstimos
Prosseguindo a tendência observada no ano anterior, registou-se em 1998 um recurso crescente ao produto de empréstimos externos para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental.
Assim, a aplicação do produto destes empréstimos no financiamento de despesas orçamentais aumentou de 643,9 milhões de contos em 1997 para 700,836 milhões de contos no ano em apreço, a que corresponde um acréscimo de 8,8%.
De assinalar, igualmente, que o referido montante resultou na sua totalidade de empréstimos contraídos junto de sindicatos bancários e das emissões de novas Obrigações do Tesouro denominadas "Euro - OTs".
Relativamente à questão do "período complementar" merece especial referência, embora apenas com efeitos a partir de 1999, a criação expressa, pela Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, de um período complementar para a emissão de dívida pública, clarificando, relativamente a esta matéria, o disposto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, com a redacção dada pelo artigo 7.º da Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março.
No respeitante à liquidação de encargos efectivos decorrentes da assunção de passivos e da regularização de "situações do passado" efectuada, ilegalmente, sem cobertura orçamental, através de pagamentos por operações de tesouraria, manteve-se a tendência para a sua redução - que, no entanto, de acordo com os dados já disponíveis, sofreu uma brusca inversão em 1999.
Verificou-se, por outro lado, que quer a Direcção-Geral do Tesouro quer a Direcção-Geral do Orçamento mantiveram inalterados os seus procedimentos, permanecendo os saldos activos nas contas de operações de tesouraria relativas ao produto da emissão de empréstimos no período complementar, dado apenas serem contabilizadas as "puxadas" a receita orçamental, "Passivos financeiros" sem que seja evidenciado o produto dos empréstimos emitidos naquele período.
Quanto à Direcção-Geral do Orçamento, continua a observar-se, no mapa que elabora sobre esta matéria, a não desagregação do produto e aplicações dos empréstimos, apresentados em termos globais, sem evidenciar os diversos tipos de empréstimos, e as finalidades específicas das aplicações, designadamente por operações de tesouraria, permanecendo a indicação de que, em operações de tesouraria se encontram "depositadas" importâncias negativas, pelo que se reitera a posição assumida em anteriores pareceres no sentido de que, na elaboração daquele mapa, a Direcção-Geral do Orçamento não dá cumprimento ao disposto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, que, nos seus artigos 27.º - "Estrutura da Conta Geral do Estado" e 26.º - "Princípios fundamentais", determina que a Conta Geral do Estado compreende um mapa referente à aplicação do produto dos empréstimos, devendo ser elaborada com clareza, exactidão e simplicidade.
A este respeito a Direcção-Geral do Orçamento, após exprimir a sua discordância com a posição do Tribunal, fez os seguintes comentários:
a) O mapa é elaborado com a informação respeitante à tesouraria do Estado nos moldes e termos em que nos é presente pela Direcção-Geral do Tesouro.
b) A opção pela estrutura do mapa é da responsabilidade desta Direcção-Geral, e tal como já foi referido em comentários a projectos de pareceres anteriores é a que espelha com maior rigor e, em nossa opinião, a movimentação dos fluxos financeiros na tesouraria do Estado. Sublinhamos, que se nos afigura, também, que um tratamento igual ao período complementar, na despesa e na receita, ultrapassaria esta questão.
c) Esta Direcção-Geral não pode deixar de concordar com um maior desdobramento do produto e das aplicações dos empréstimos, assim a Direcção-Geral do Tesouro nos forneça esses elementos para constar já da Conta Geral do Estado para 1999.
Tal como em anos anteriores, a Direcção-Geral do Orçamento, não contestando as deficiências assinaladas, não apresenta qualquer argumento que sustente quer a metodologia utilizada na elaboração do mapa em causa quer a forma como o mesmo se encontra estruturado, pelo que se reitera a posição assumida quanto ao não cumprimento do que, sobre esta matéria, dispõe a Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.
Relativamente à não discriminação do produto e aplicações dos empréstimos, deveria a Direcção-Geral do Orçamento explicar os motivos da não solicitação à Direcção-Geral do Tesouro dos elementos necessários, uma vez que, sendo da sua responsabilidade a elaboração do mapa em causa, não é aceitável a insinuação de que tal deficiência resulta de a Direcção-Geral do Tesouro não facultar, por sua iniciativa, elementos que não lhe são pedidos.
Apresenta-se de seguida, em valores globais, o produto, e respectiva aplicação, dos empréstimos contraídos pelo Estado ao abrigo da Lei do Orçamento para 1998:
Nos pontos seguintes procede-se à análise da aplicação do produto dos empréstimos contraídos na ordem interna e externa.
6.5.1 - Aplicação do produto dos empréstimos internos
A aplicação em 1998 do produto dos empréstimos internos emitidos pelo Estado ao abrigo da Lei do Orçamento para aquele ano, foi a que se apresenta, em síntese, no quadro seguinte:
6.5.1.1 - Empréstimos emitidos no ano
6.5.1.1.1 - Bilhetes do Tesouro
No decurso do ano, o produto das emissões de Bilhetes do Tesouro totalizou 770,381 milhões de contos.
Como foi salientado no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, a partir daquele ano as amortizações de Bilhetes do Tesouro passaram a processar-se por via orçamental, pelo que o produto das emissões, que até então era utilizado na amortização, por operações de tesouraria, de anteriores emissões de BTs, passou a ser registado nas contas de operações de tesouraria relativas ao produto dos empréstimos internos, sendo portanto susceptível, como o de quaisquer outros empréstimos, de ser convertido em receita orçamental, rubrica "Passivos financeiros".
Relativamente a 1998, verificou-se que o produto das emissões acima referido, 770,381 milhões de contos, foi aplicado integralmente no financiamento da execução orçamental.
6.5.1.1.2 - Certificados de aforro
O valor do produto de emissão de certificados de aforro ascendeu a 232,187 milhões de contos, valor superior em 7,162 milhões de contos ao valor de emissão contabilizado no mapa 5.2 - "Movimento da dívida pública efectiva a cargo do Instituto de Gestão do Crédito Público" da Conta Geral do Estado.
Esta diferença é explicada, como em anos anteriores, pelos diferimentos de um mês nas transferências para o Tesouro do produto das emissões, como a seguir se indica:
Milhões de contos
Valor entregue em 1998 respeitante ao produto de emissões de 1997 ... 12,456
Valor do produto de emissões de 1998 a entregar em 1999 ... (5,294)
7,162
O produto das emissões foi totalmente aplicado no financiamento genérico de despesas orçamentais.
6.5.1.1.3 - Empréstimos de médio e de longo prazos
6.5.1.1.3.1 - Obrigações do Tesouro - Médio prazo
Como se referiu, as emissões de dívida interna de médio e de longo prazos efectuadas ao abrigo da Lei do Orçamento para 1998, no decurso do ano e no início de 1999, no "período complementar para as receitas" foram exclusivamente de "Obrigações do Tesouro - Médio prazo - Taxa fixa" tendo o produto destas emissões totalizado 1295,924 milhões de contos, assim distribuídos:
Milhões de contos
a) Emissões efectuadas até 31 de Dezembro de 1998 ... 1 131,529
b) Emissões efectuadas no "período complementar" ... 164,395
Total ... 1 295,924
Pela análise da aplicação do produto das emissões de "OTs - Médio prazo" verificou-se que o produto destes empréstimos foi aplicado da seguinte forma:
Milhões de contos
Financiamento genérico de despesas orçamentais ... 1 193,381
Por operações de tesouraria - financiamento de assunção de passivos e regularizações diversas ao abrigo dos artigos 55.º e 56.º da LO/98 ... 30,952
Total ... 1 224,333
O remanescente, 71,591 milhões de contos, respeitante ao excesso do produto das emissões efectuadas no "período complementar" sobre o montante convertido em receita orçamental de 1998, permaneceu depositado em operações de tesouraria para financiamento da execução do Orçamento do Estado para 1999.
De referir, a este respeito, que desde a criação do referido "período complementar" pela Lei do Orçamento para 1996, se têm verificado importantes aumentos dos saldos das emissões que transitam para o ano económico seguinte: 13,612 milhões de contos em 1996, 56,260 milhões de contos em 1997, e, como se referiu, 71,591 milhões de contos no ano em apreço.
Esta evolução indicia uma tendência para a sobreavaliação dos limites estabelecidos nas Leis Orçamentais para o acréscimo de endividamento público, considerando as necessidades de financiamento implícitas nos respectivos Orçamentos, susceptível de pôr em causa a coerência da Lei do Orçamento e tornando questionáveis o significado de tais limites e os pressupostos em que assenta a sua fixação.
Relativamente a esta questão, nenhuma das entidades ouvidas, Ministro das Finanças, Instituto de Gestão do Crédito Público, Direcção-Geral do Tesouro e Direcção-Geral do Orçamento, se pronunciou.
Dada a sua especificidade, analisam-se de seguida as assunções de passivos e regularizações de "situações do passado" efectuadas em 1998, ao abrigo dos artigos 11.º, 55.º e 56.º da Lei do Orçamento para 1998.
A) Assunção de passivos e regularização de "situações do passado". - No seu artigo 11.º - "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais" a Lei do Orçamento determinou a comparticipação do Governo da República num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, a acordar com cada Região, com vista a assegurar a amortização ou a assunção de dívida pública garantida ou, na sua falta, de dívida não garantida, nos valores de 76 e 62 milhões de contos, para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, respectivamente, os quais poderiam ser acrescidos ou reduzidos ligeiramente, por razões de gestão, mediante acordo entre o Governo e cada Região Autónoma.
Por sua vez, pelo artigo 55.º - "Aquisição de activos e assunção de passivos" o Governo ficou autorizado, através do Ministro das Finanças, com a faculdade de delegar, e sujeito ao limite estabelecido no artigo 66.º, que adiante se referirá, a:
a) Adquirir créditos e assumir passivos de sociedades anónimas de capitais públicos e participadas, de empresas públicas, e de estabelecimentos fabris das Forças Armadas, designadamente no contexto de planos estratégicos de reestruturação e saneamento financeiro, no âmbito da decisão de dissolução ou extinção daquelas entidades, ou ainda da conclusão dos respectivos processos de liquidação;
b) Assumir os passivos do Grémio dos Armadores da Pesca do Arrasto, da Fábrica-Escola Irmãos Stephens, S. A., das Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau, S. A., e da Siderurgia Nacional, SGPS, S. A., independentemente da conclusão dos respectivos processos de liquidação.
No respeitante à "Regularização de responsabilidades" pelo artigo 56.º a Assembleia da República autorizou o Governo, através do Ministro das Finanças, com a faculdade de delegar, a regularizar responsabilidades decorrentes de situações do passado, designadamente as seguintes:
a) Execução de contratos de garantia ou de outras obrigações assumidas por serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira extintos ou a extinguir em 1998;
b) Cumprimento de obrigações assumidas pelas sociedades anónimas de capitais públicos e participadas e pelas empresas públicas extintas e cujos patrimónios tenham sido transferidos para o Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro;
c) Satisfação de responsabilidades decorrentes do processo de descolonização em 1975 e anos subsequentes;
d) Satisfação de responsabilidades decorrentes do recálculo dos valores definitivos das empresas nacionalizadas, nos termos do Decreto-Lei n.º 332/91, de 6 de Setembro, bem como da determinação de indemnizações definitivas na zona da Reforma Agrária, respeitante a juros de anos anteriores, e da celebração de convenções de arbitragem ao abrigo do Decreto-Lei n.º 324/88, de 23 de Setembro;
e) Cumprimento de compromissos assumidos pelo Estado em anos anteriores, em relação ao desconto em serviços de telecomunicações aos órgãos de comunicação social, no período de 1985 a 1992, nos termos da Portaria n.º 234/85, de 24 de Abril, com as alterações que lhe foram introduzidas, e ao porte pago, até ao montante de 5,6 milhões de contos.
Para financiamento das operações referidas nos artigos 55.º e 56.º, o Governo foi autorizado, pelo artigo 66.º - "Financiamento de assunções de passivos e de regularizações de responsabilidades" a aumentar o endividamento líquido global directo, para além do limite de 520 milhões de contos estabelecido pelo artigo 65.º - "Financiamento do Orçamento do Estado" até ao limite de 90 milhões de contos, acrescido do montante não utilizado da autorização concedida pelo artigo 72.º - "Financiamento de assunções de passivos e de regularizações" da Lei do Orçamento para 1997.
Relativamente a este artigo, é de salientar que, adicionando ao referido valor de 90 milhões de contos, o montante não utilizado da autorização concedida pelo artigo 72.º da LO/97, o Governo ficou autorizado, para financiamento de operações desta natureza, a aumentar o endividamento líquido até ao limite de cerca de 353,7 milhões de contos, como se demonstra:
Contos
1) Limite de endividamento para 1997 (artigo 72.º da LO/97 - 180 000 000 contos + montante não utilizado da autorização concedida pelo artigo 62.º da LO/96 - 126 253 053 contos) ... (ver nota a) 306 253 053
2) Operações autorizadas em 1997 ... (ver nota b) 42 581 144
3) Montante não utilizado ... 263 671 909
4) Limite de endividamento para 1998 (artigo 66.º da LO/98 - 90 000 000 contos + 263 671 907 contos) ... 353 671 909
(nota a) Segundo apuramento efectuado pela Direcção-Geral do Tesouro.
(nota b) Não inclui a assunção de passivos da RAM, cujos encargos foram suportados pelo Orçamento do Estado e, portanto, financiados por empréstimos emitidos ao abrigo do artigo 65.º - "Financiamento do Orçamento do Estado" da Lei do Orçamento.
Deste modo, considerando que as operações efectuadas em 1998, a financiar utilizando o produto de empréstimos emitidos ao abrigo deste artigo, totalizaram 36 041 501 contos, o montante do limite estabelecido foi cerca de 10 vezes superior ao que seria necessário, ascendendo o montante não utilizado desta autorização a 317 630 408 contos.
De salientar ainda que, por sua vez, de acordo com o disposto no artigo 74.º da Lei do Orçamento para 1999, aquele montante acresce ao limite de 250 milhões de contos estabelecido por aquele artigo, pelo que o limite efectivo estabelecido por aquela lei para o financiamento de assunções de passivos e regularizações a efectuar naquele ano, ascendeu a 567,630 milhões de contos, significativamente superior ao limite global de 431 milhões de contos fixado pela mesma lei para o acréscimo de endividamento líquido destinado a fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental, incluindo os fundos e serviços autónomos.
A forma como estes limites têm vindo a ser fixados pela Assembleia da República, fazendo acrescer, sucessivamente, ao montante fixado para cada ano, os valores não utilizados em anos anteriores, que não são quantificados, põe em causa a transparência da Lei do Orçamento, no respeitante aos limites que estabelece para o acréscimo de endividamento público, bem como o próprio significado de tais limites.
Também esta questão não foi objecto de comentários por parte das entidades ouvidas, Ministro das Finanças, Direcção-Geral do Tesouro e Direcção-Geral do Orçamento.
No quadro seguinte apresenta-se uma síntese das operações efectuadas em 1998 ao abrigo das disposições legais invocadas, procedendo-se depois à sua análise e apreciação:
A liquidação dos encargos decorrentes destas operações assumiu formas diferentes.
Assim, relativamente à dívida das Regiões Autónomas assumida pelo Estado ao abrigo do artigo 11.º da Lei do Orçamento, no valor de 127 363 162 de contos, as verbas destinadas ao pagamento das amortizações e juros respectivos vencidos em 1998, no montante de 25 266 267 contos, foram orçamentadas, pelo que estes encargos, embora liquidados mediante adiantamentos por operações de tesouraria, foram devidamente regularizados, encontrando-se registados no desenvolvimento das despesas do Ministério das Finanças no capítulo 07 - "Encargos com a dívida pública".
Os restantes encargos, decorrentes de operações efectuadas ao abrigo dos artigos 55.º e 56.º, no montante de 36 041 501 contos, não foram orçamentados, tendo sido liquidados, ilegalmente, à margem do orçamento, por operações de tesouraria, com recurso ao produto de empréstimos emitidos no ano ao abrigo do artigo 66.º da Lei do Orçamento.
De referir que, daquele montante, apenas foram pagos, em 1998, 30 952 286 contos, tendo o restante, no valor de 5 089 215 contos, referente a parte dos reembolsos ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, apenas sido liquidado no início de 1999.
Relativamente à ilegalidade destes pagamentos, apenas foi recebida resposta da Direcção-Geral do Tesouro, de teor idêntico às de anos anteriores:
[...] no que concerne à questão substancial que se configura na menção feita à ilegalidade dos pagamentos efectuados, à semelhança do entendimento já expresso, em anos anteriores, relativamente à matéria em causa, reafirma-se que a cobertura financeira das operações de assunção de passivos e regularização de situações do passado estava legalmente autorizada através de disposição específica expressamente consagrada na Lei n.º 127B/97, de 20 de Dezembro, lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1998.
Com efeito, o Governo, nos termos do artigo 66.º da Lei do Orçamento para 1998, estava autorizado a emitir dívida pública para fazer face ao financiamento das responsabilidades decorrentes de situações do passado.
[...].
A dívida pública, que foi emitida, teve necessariamente de ser contabilizada em adequada rubrica de operações de tesouraria, tendo os pagamentos das respectivas operações, dada a sua cobertura financeira, de serem processados através dessa rubrica.
Todavia, esse procedimento não impede que se verifique um impacto sobre as despesas e, consequentemente, sobre o défice, traduzido num aumento das despesas dos anos posteriores, em resultado do pagamento do serviço da dívida pública emitida.
Assim, parece poder concluir-se que o procedimento perfilhado na realização dos pagamentos em questão está de acordo com os princípios legais aplicáveis [...].
Face ao que precede, afigura-se que deveriam ser suprimidas as referências a ilegalidade e violação da lei no projecto de parecer, em apreço e no relato de auditoria sobre assunção de passivos e regularização de situações do passado.
Como se salientou no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, a realização dos pagamentos em causa por operações de tesouraria não é justificável pela contabilização do produto dos empréstimos respectivos em contas de operações de tesouraria, uma vez que o produto da emissão de empréstimos é sempre contabilizado, inicialmente, em contas de operações de tesouraria, independentemente da sua finalidade, devendo-se, tão-somente, ao facto de não terem sido inscritas, como deveriam, no Orçamento do Estado, consubstanciado nos mapas orçamentais a que se refere o artigo 12.º, n.º 1, da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, as dotações necessárias para fazer face a estes encargos, procedimento que viola o artigo 105.º da Constituição e o artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (ver nota 145).
Os reflexos em défices orçamentais futuros decorrentes do pagamento dos encargos com os juros da dívida emitida, ocorreriam, de igual forma, se os encargos em causa tivessem sido processados, como deveriam, por via orçamental, pois estas despesas teriam igualmente de ser financiadas com o produto dos empréstimos emitidos - convertidos em receita orçamental, "Passivos financeiros" -, em nada contribuindo, portanto, para "compensar" a subavaliação do défice de 1998.
De salientar, finalmente, que, mais uma vez, a DGT não contesta a violação da CRP e da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.
A.1 - Assunção de passivos das Regiões Autónomas:
A.1.1 - Região Autónoma da Madeira. - Em 19 de Outubro de 1998, ao abrigo do artigo 11.º da Lei do Orçamento, foi celebrado um Acordo entre o Governo da República e o Governo da Região Autónoma da Madeira (RAM), nos termos do qual o Governo da República assumiu dívida interna da RAM, no montante de 65,609 milhões de contos, bem como todos os encargos relativos aos respectivos empréstimos cujas datas de vencimento ocorressem após 1 de Janeiro de 1998.
Por força de tal assunção, foram transmitidos para o Governo da República todos os direitos e obrigações do Governo da RAM, na qualidade de mutuário dos referidos empréstimos, constantes de lista "consensualmente ultimada" anexa ao Acordo, e aprovada por despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças de 28 de Abril de 1998, sendo tais direitos e obrigações cometidos ao Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP).
Nos termos da cláusula 6.ª, esta assunção só seria eficaz após a emissão do "Visto" do Tribunal de Contas. Sujeito à fiscalização prévia do Tribunal, o referido Acordo foi visado em 29 de Dezembro de 1998.
Em cumprimento do estipulado na sua cláusula 4.ª, o Governo da RAM enviou aos bancos mutuantes cópia do Acordo, solicitando que fossem tomadas as providências necessárias à transmissão da sua posição contratual para o IGCP.
Embora todos os bancos envolvidos aceitassem tal transmissão, a aceitação formal, mediante ofícios dirigidos ao Secretário Regional do Plano e Coordenação, apenas teve lugar no início de 1999, após conhecimento do "Visto" do Tribunal de Contas.
A liquidação dos encargos vencidos durante o ano, no montante de 17 467 535 contos, dos quais 13 774 968 contos se destinaram a amortizações e 3 692 567 contos ao pagamento de juros, foram efectuados mediante adiantamentos por operações de tesouraria, através da conta "Antecipação de receitas - alínea a) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 332/90, de 29 de Outubro", por o IGCP ter entendido que o processamento daqueles encargos por via orçamental apenas deveria ser efectuado após o Tribunal de Contas ter visado o Acordo, o que, como anteriormente se referiu, apenas ocorreu em 29 de Dezembro de 1998.
A regularização orçamental de tais adiantamentos foi efectuada conjuntamente com a dos adiantamentos efectuados para liquidação dos encargos com a dívida assumida da Região Autónoma dos Açores que se analisa no ponto seguinte.
A.1.2 - Região Autónoma dos Açores. - Também ao abrigo do referido artigo 11.º da Lei do Orçamento, e na mesma data, 19 de Outubro de 1998, foi celebrado um Acordo entre o Governo da República e o Governo da Região Autónoma dos Açores, de teor análogo ao celebrado com o Governo Regional da Madeira, nos termos do qual o Governo da República assumiu dívida interna e externa da Região Autónoma dos Açores (RAA), no montante de 61,711 milhões de contos, bem como todos os encargos relativos aos respectivos empréstimos cujas datas de vencimento tivessem ocorrido após 1 de Janeiro de 1998.
Por força de tal assunção foram transmitidos para o Governo da República todos os direitos e obrigações do Governo da RAA, na qualidade de mutuário dos empréstimos assumidos, constantes de lista "consensualmente ultimada" anexa ao Acordo, e aprovada pelo despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças n.º 584/98-SETF, de 6 de Abril de 1998, sendo tais direitos e obrigações cometidos ao IGCP.
Nos termos da cláusula 6.ª deste Acordo tal assunção só seria eficaz após a emissão do "Visto" do Tribunal de Contas, o que veio a ocorrer em 29 de Dezembro de 1998.
De acordo com a referida lista foram assumidos oito empréstimos internos obrigacionistas, no montante de 31,057 milhões de contos, e dívida externa no valor de 30,6564 milhões de contos, decorrente de empréstimos contraídos junto do Banco Europeu de Investimento, do Fonds de Développement Social du Conseil de l'Europe e do Kreditanstalt für Wiederaufbau.
De salientar que os empréstimos internos assumidos não beneficiavam de garantia do Estado, tendo-se verificado, em auditoria realizada junto da Direcção-Geral do Tesouro sobre a evolução da dívida garantida em 1998, que as responsabilidades por garantias concedidas pelo Estado a empréstimos internos contraídos pela Região Autónoma dos Açores que, em 31 de Dezembro de 1997, ascendiam a 10 milhões de contos, permaneceram inalteradas durante o ano de 1998, o que significa existirem empréstimos que, beneficiando de garantia do Estado, não foram assumidos. Deste modo não foi respeitado o disposto no citado artigo 11.º da Lei do Orçamento, nos termos do qual só na falta de dívida garantida o Governo da República assumiria dívida não garantida.
A este respeito, o Instituto de Gestão do Crédito Público, na sua resposta, invoca o artigo 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, "Lei de Finanças das Regiões Autónomas" nos termos do qual:
[...] o Governo da República asseguraria, citamos, "de acordo com programação a acordar com cada Região, a amortização ou assunção de dívida pública garantida, ou, na sua falta, de dívida não garantida das duas Regiões Autónomas" conforme o programa, a concretizar nos anos de 1998 e 1999, indicado nos dois parágrafos do n.º 1 do mesmo artigo 47.º
Concluindo:
Nestes termos, constituindo desiderato último desta cominação legal que, até ao montante máximo indicado para cada Região, e no cômputo geral do referido programa, fosse assumida pelo Governo da República dívida pública regional garantida, devendo, faltando aquela, o plafond estabelecido ser, então, "esgotado" com assunção de dívida não garantida, o caso equacionado por esse Tribunal conforma-se, em, nossa opinião, com a determinação legal, uma vez que o empréstimo avalizado pelo Estado, a que se alude no texto do anteprojecto de parecer em referência [...] veio a ser efectivamente assumido pelo Governo da República na segunda fase do mencionado programa (ou seja, no exercício de 1999).
Como referido anteriormente, os passivos da Região Autónoma dos Açores de que aqui se trata foram assumidos por Acordo celebrado ao abrigo do artigo 11.º - "Apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais" da Lei do Orçamento para 1998, e não da Lei n.º 13/98, "Lei das Finanças Regionais" como resulta claramente das considerações iniciais daquele Acordo: "Considerando que no artigo 11.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1998), se prevê que o Governo da República comparticipará num programa especial de redução das dívidas públicas regionais [...]", constando os empréstimos internos, não garantidos, da Região Autónoma dos Açores, de lista anexa ao Acordo.
Aliás, o próprio "Aviso" publicado no Boletim de Cotações da Bolsa de Valores de Lisboa, de 6 de Abril de 1999, assinado pelo Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e pelo Secretário Regional da Presidência para as Finanças e Planeamento, da RAA, informando da assunção pelo Governo da República dos referidos empréstimos, remete expressamente para o referido artigo 11.º da LO/98.
De referir que este aviso, redigido, sem qualquer alteração, nos termos propostos pelos Serviços do IGCP, e aprovados pelo seu Conselho Directivo, se limita a informar os interessados da assunção em apreço, a qual se considera realizada após a obtenção do visto do Tribunal, em 28 de Dezembro de 1998, sobre o Acordo celebrado.
Pelo exposto, considera-se não merecer acolhimento a posição defendida pelo IGCP, baseada, exclusivamente, na interpretação do disposto no artigo 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro, "Lei de Finanças Regionais" porquanto, relativamente à questão em causa, incumprimento ao disposto no artigo 11.º da LO/98, é irrelevante que o Estado tenha vindo a assumir, no exercício de 1999, a dívida garantida no montante de 10 milhões de contos, acima referida.
Os encargos decorrentes da assunção de passivos da RAA ascenderam, em 1998, a 7 798 732 contos, assim distribuídos:
À semelhança dos encargos com a dívida assumida da Região Autónoma da Madeira, no decurso do ano estes encargos foram liquidados mediante adiantamentos por operações de tesouraria, processados pela conta "Antecipação de receitas [...]".
Deste modo, o total dos adiantamentos a regularizar no final do ano, totalizava 25 266 267 contos [17 467 535 (RAM) + 7 798 732 (RAA)], tendo a regularização sido efectuada mediante transferências da conta de operações de tesouraria "IGCP - Encargos com a dívida pública" para onde são transferidos os créditos libertos para liquidação daqueles encargos, provenientes das respectivas dotações orçamentais, nos valores de 24 614 980 e 651 287 contos, a primeira em Dezembro de 1998 e a segunda em Janeiro de 1999, retroagida ao ano económico de 1998 de acordo com solicitação do IGCP.
A.2 - Assunção de passivos de sociedades anónimas de capitais públicos e participadas e de empresas públicas:
A.2.1 - Siderurgia Nacional, SGPS, S. A. - O Decreto-Lei n.º 424/93, de 31 de Dezembro, aprovou a reestruturação da Siderurgia Nacional, S. A., determinando o seu artigo 1.º que a empresa constituísse novas sociedades, mediante transmissão do seu património, ficando a pertencer-lhe as acções representativas do capital daquelas sociedades. Nos termos do artigo 11.º, uma vez realizadas as referidas operações a Siderurgia Nacional, S. A., passaria a ter por objecto único a gestão de participações sociais, passando a designar-se Siderurgia Nacional, SGPS, S. A.
Em 1996, considerando estarem realizadas as principais operações de alienação e reorganização de participações do Estado que haviam determinado a sua constituição, o Decreto-Lei n.º 232-A/96, de 6 de Dezembro, determinou a dissolução da Siderurgia Nacional, SGPS, S. A., com efeitos reportados a 30 de Novembro de 1996, e regulou o respectivo processo de liquidação.
Entretanto, como foi referido no parecer sobre a CGE/96, tinham sido regularizados pelo Estado, naquele ano, amortizações e juros de empréstimos parcelares contraídos no âmbito de um contrato-quadro de empréstimo global celebrado com a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) em 14 de Abril de 1989, no montante equivalente a 19 243 000 000$, e que beneficiara de "carta de conforto" do Estado Português.
Em 4 de Fevereiro de 1998, estando a decorrer o processo de liquidação e consequente extinção da empresa, a Siderurgia Nacional, SGPS, S. A., solicitou à Direcção-Geral do Tesouro a intervenção do Estado na liquidação de um empréstimo CECA no valor de ecu 40 milhões, contraído no âmbito do referido contrato-quadro, acrescido dos respectivos juros, cujo vencimento ocorreria em 27 de Fevereiro, alegando não ter disponibilidades financeiras que lhe permitissem fazer face àqueles pagamentos, e salientando que o empréstimo beneficiava de "carta de conforto" do Estado Português.
Em informação de 4 de Fevereiro dos Serviços daquela Direcção-Geral, foi analisada esta solicitação e proposta a regularização dos referidos encargos ao abrigo da alínea b) do artigo 55.º da Lei do Orçamento.
Esta proposta foi aprovada por despachos do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e do Ministro das Finanças, de 13 e 18 de Fevereiro, respectivamente, na sequência do que a DGT, com data valor de 27 de Fevereiro de 1998, regularizou o referido empréstimo e respectivos juros, por operações de tesouraria, com contrapartida financeira no produto da emissão de empréstimos internos, numa importância total de ecu 40 881 666,67, equivalente a 8 275 757 547$, destinando-se 8 097 280 000$ à liquidação do empréstimo e 178 477 547$ ao pagamento de juros.
Tendo em conta que, entre 1994 e 1996, foram assumidos e liquidados pelo Estado, utilizando mecanismo idêntico, passivos da Siderurgia Nacional no valor de 79 609 752 656$, o montante de passivos desta empresa liquidados ilegalmente, sem cobertura orçamental ascendeu, até 1998, a 87 885 510 203$.
A.2.2 - CRCB - Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau, S. A. - A Sociedade Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau, S. A. (CRCB), foi criada pelo Decreto-Lei n.º 225/86, de 12 Agosto, com o Estado como único accionista, tendo por objecto o comércio, importação, exportação e transformação industrial de produtos alimentares, em especial os produtos de pesca.
Em 1997, em face, designadamente, da situação de falência técnica da empresa, já verificada desde 1994, o Governo, através do Decreto-Lei n.º 151-A/97, de 18 de Junho, determinou a sua dissolução, liquidação e extinção.
Por carta de 4 de Fevereiro de 1998, o administrador liquidatário da CRCB solicitou a assunção pelo Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro, de uma dívida da empresa no montante de 123 729 704$, acrescida de juros de mora, que a CRCB fora condenada a pagar por sentença judicial.
A situação remontava a 1992 e tivera origem na cessão de créditos sobre a CRCB detidos por uma empresa fornecedora de matérias-primas, a FRAPEC, S. A., à Eurogés Factoring, S. A.
À data, a dívida em causa ascendia a 171 231 815$50, e, por seu turno, a FRAPEC, S. A., tinha uma dívida para com a CRCB no valor de 322 448 164$, pelo que existia um saldo favorável à CRCB no valor de 151 216 348$50.
Notificada pela Eurogés da aquisição por esta dos referidos créditos, a CRCB, por carta de 17 de Julho de 1992, deu o seu acordo à cessão dos créditos, comprometendo-se a efectuar os respectivos pagamentos, por inteiro, nas datas dos respectivos vencimentos, até ao montante de 150 000 contos.
No entanto, tendo a CRCB entrado em incumprimento, após a liquidação de facturas no valor de 26 270 296$, a Eurogés desencadeou um processo judicial contra a CRCB, que foi condenada, em 1.ª Instância, a pagar a referida dívida, acrescida de juros de mora, dado não ter sido aceite pelo Tribunal a compensação de créditos pretendida pela CRCB, por considerar que a carta acima referida constituía uma renúncia tácita à compensação. Na sequência de recurso interposto junto do Tribunal da Relação de Lisboa este confirmou a sentença, pelo que a CRCB interpôs novo recurso junto do Supremo Tribunal de Justiça.
Por Acórdão de 6 de Fevereiro de 1997, o Supremo Tribunal de Justiça considerou parcialmente procedente o recurso, porquanto, tendo a empresa assumido o compromisso de efectuar os pagamentos para liquidação dos créditos em causa, até ao limite de 150 000 contos, apenas relativamente àquela importância haveria renúncia tácita à compensação de créditos, que, portanto, foi aceite em relação ao remanescente da dívida. Tendo em conta, ainda, que haviam já sido liquidadas facturas no valor de 26 270 296$, foi reduzida para 123 729 704$ (150 000 000$ - 26 270 296$) a importância que a CRCB foi condenada a pagar, acrescida de juros de mora desde o vencimento das facturas em dívida.
Na sequência desta sentença, o Tribunal Cível da Comarca de Lisboa procedeu à penhora de parte dos bens da empresa, indicados pela Eurogés para garantia do pagamento da dívida.
Em 4 de Fevereiro de 1998, por carta remetida ao Gabinete do Secretário do Estado do Tesouro e das Finanças, acompanhada de diversa documentação sobre este processo, o administrador liquidatário da CRCB sugeriu a assunção pelo Estado, através da DGT, do pagamento da dívida à Eurogés, alegando, designadamente, que a empresa não tinha disponibilidades financeiras que lhe permitissem satisfazer a dívida à Eurogés, e que o arrastamento do processo judicial, e as penhoras já efectuadas, dificultavam todo o processo de liquidação.
Por determinação do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, com base na documentação anexa à carta dirigida ao SETF e em documentação adicional solicitada ao administrador liquidatário da CRCB, a Direcção-Geral do Tesouro, em informação de 24 de Março de 1998, procedeu à análise da situação, propondo a assunção pelo Estado da dívida da CRCB, ao abrigo da alínea b) do artigo 55.º da Lei do Orçamento para 1998, utilizando para o efeito o produto dos empréstimos internos emitidos com aquela finalidade.
Pelo despacho n.º 1151/98, de 16 de Junho, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças concordou com o procedimento proposto, que colocou à consideração do Ministro das Finanças, tendo este autorizado a operação, através do despacho n.º 926/98, de 1 de Julho, na sequência do que a DGT, com data valor de 16 de Julho de 1998, liquidou, por operações de tesouraria, a referida dívida, no montante total de 227 377 184$, respeitando 123 729 704$ a capital e 103 647 480$ a juros de mora.
Tendo em conta que, em 1997, tinha sido liquidada pela DGT, seguindo procedimento idêntico, uma dívida da CRCB no valor de 1 550 521 096$, o montante das regularizações de dívidas desta empresa, no âmbito do processo de liquidação, efectuadas sem cobertura orçamental, totalizou, até 1998, 1 777 898 280$.
A.3 - Regularizações de responsabilidades decorrentes de "situações do passado":
A.3.1 - CTM - Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, E. P., e CNN - Companhia Nacional de Navegação, E. P. - Como se relatou nos pareceres sobre as Contas Gerais do Estado para 1992, 1994, 1995 e 1997, o Estado pagou, naqueles anos, nos termos do despacho conjunto de 9 de Maio de 1985, dos Secretários de Estado das Finanças e da Marinha Mercante, indemnizações no valor de 293 494 510$ a trabalhadores das ex-CTM e ex-CNN, empresas extintas pelos Decretos-Leis n.os 137/85 e 138/85, ambos de 3 de Maio.
Em 8 de Maio de 1995 foi publicado o Acórdão n.º 162/95 do Tribunal Constitucional, que declarou a inconstitucionalidade das normas constantes das alíneas c) dos n.os 1 dos artigos 4.os dos Decretos-Leis n.os 137/85 e 138/85, de acordo com os quais a extinção das empresas CTM e CNN implicava a extinção, por caducidade, de todos os contratos de trabalho em que as mesmas fossem parte, por não ter sido observado o adequado procedimento de despedimento.
Considerando que: "Nos anos subsequentes à extinção das empresas, e não obstante porfiados esforços de inúmeros trabalhadores e das suas associações sindicais, a situação de injustiça social gerada com a extinção das empresas manteve-se inalterada, correndo em tribunal inúmeros processos judiciais", em 3 de Abril de 1998 foi celebrado um acordo entre o Estado, através do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, e os representantes dos trabalhadores das ex-CTM/CNN, com vista à resolução definitiva desta situação.
Na sequência deste acordo, a Direcção-Geral do Tesouro solicitou à comissão liquidatária das ex-CTM/CNN, o envio dos elementos comprovativos do valor das indemnizações acordadas. Em resposta, o presidente da comissão liquidatária informou que o montante total a atribuir era de 13 390 847 242$, solicitando o envio da importância de 11 500 000 000$, destinada a fazer face ao pagamento de parte deste valor, em virtude de a comissão liquidatária não dispor de meios financeiros para fazer face aos pagamentos em causa. Informava ainda que o diferencial, 1 890 847 242$, se encontrava já na posse daquela comissão, tendo sido disponibilizado pela Administração do Porto de Lisboa, não constando embora do processo elementos relativos à intervenção daquela entidade na questão em análise.
Através de informação de 1 de Julho de 1998, a DGT submeteu à autorização superior o pagamento das indemnizações e compensações aos ex-trabalhadores das ex-CTM/CNN, "ao abrigo do disposto na alínea a) do artigo 55.º e na alínea b) do artigo 56.º da Lei do Orçamento" cuja cobertura financeira estava assegurada pelo mecanismo previsto no artigo 66.º
Pelo despacho n.º 1417/98-SETF, de 2 de Julho, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças concordou com a proposta da DGT, submetendo o processo ao Ministro das Finanças que, por despacho de 8 de Julho, autorizou o pagamento como proposto.
Deste modo, com data valor de 17 de Agosto de 1998, a DGT procedeu ao pagamento das referidas indemnizações e compensações, por operações de tesouraria, na importância total de 11 500 000 000$, com contrapartida financeira no produto da emissão de empréstimos.
Assim, considerando as importância pagas em 1992, 1994, 1995 e 1997, as responsabilidades das ex-CTM/CNN relativas a indemnizações e compensações a ex-trabalhadores, liquidadas pelo Estado sem cobertura orçamental até 1998, utilizando o mecanismo das "regularizações de situações do passado" totalizaram 11 793 494 510$.
A.3.2 - CTT - Correios de Portugal, S. A. - Como se relatou no respectivo parecer, em 1996 o Estado regularizou encargos decorrentes de obrigações relativas ao porte pago, reportadas a 31 de Dezembro de 1995, no montante de 8 972 649 962$.
Contudo, por falta de enquadramento legal, ficaram por regularizar despesas respeitantes ao desconto de 30%, em serviços de telecomunicações, inserido num conjunto de medidas de apoio do Estado às empresas de comunicação social, instituído e regulamentado pela Portaria n.º 234/85, de 24 de Abril, objecto de sucessivos ajustamentos que, todavia, não alteraram, no essencial, o respectivo regime, devendo os encargos decorrentes desta medida ser suportados pelo orçamento da então Direcção-Geral da Comunicação Social.
Por carta de 15 de Julho de 1998, o presidente do conselho de administração dos CTT, invocando o disposto na alínea e) do artigo 56.º da Lei do Orçamento, solicitou à DGT a liquidação do montante em dívida, reportado a 31 de Dezembro de 1997, no valor de 4 558 092 071$50, dos quais 4 128 686 210$50 relativos ao porte pago (parte de 1996 e 1997) e o restante, 429 405 860$90, a descontos em serviços de telecomunicações aos órgãos de comunicação social, no período de 1985 a 1992.
Os encargos referentes a descontos aos órgãos de comunicação social foram justificados pela Direcção Financeira dos CTT através de documentação enviada à Presidência do Conselho de Ministros, e remetida à Direcção-Geral do Tesouro em 31 de Dezembro de 1998. No que respeita ao porte pago, o Instituto de Comunicação Social, em resposta a solicitação da DGT, confirmou os valores apresentados pelos CTT, assim discriminados:
Porte pago em 1996 ... 3 079 058 845$50
Liquidação parcial porte pago em 1996 (ver nota a) ... (944 000 000$00)
Porte pago em 1997 ... 2 769 606 675$00
Liquidação parcial porte pago em 1997 (ver nota a) ... (775 979 310$00)
Total em dívida ... 4 128 868 210$50)
(nota a) Importâncias pagas por via orçamental.
Por despachos do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, e do Ministro das Finanças, foi autorizado o pagamento, no valor total de 4 558 092 071$, por operações de tesouraria, com data valor de 19 de Novembro de 1998, utilizando o produto de empréstimos internos emitidos no ano.
Como se tem salientado, as despesas efectuadas ao abrigo dos artigos 55.º e 56.º são ilegais, por violação, nomeadamente, do artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.
Todavia, em relação às despesas abordadas neste ponto, o recurso a mecanismo idêntico ao utilizado nas restantes situações analisadas reveste, porventura, maior gravidade. Estas decorrem de um sistema de apoios à comunicação social que se mantém desde 1985, correspondendo, portanto, a uma opção política que não é acompanhada, no entanto, da inscrição de verbas suficientes para esse efeito. Nesta medida, o argumento, inaceitável, em qualquer caso, de terem origem em "situações do passado" não é sequer aplicável a estes encargos, não se vislumbrando justificação para que não sejam processados de forma idêntica à da generalidade das despesas públicas, a que acresce, no respeitante ao porte pago, o facto, insólito, de serem pagas, em parte, no ano, por conta de dotações orçamentais, e na parte restante, a mais vultosa, no(s) ano(s) seguinte(s), por operações de tesouraria.
Considerando os pagamentos efectuados no ano em apreço, os encargos liquidados ilegalmente, sem cobertura orçamental, utilizando o mecanismo das "regularizações de situações do passado" totalizaram, até final de 1998, 24 834 025 146$, no respeitante ao porte pago, e 429 405 861$ relativamente aos descontos em serviços de telecomunicações, relativos ao período de 1985 a 1992.
A.3.3 - Encargos de descolonização:
A.3.3.1 - Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social. - As importâncias transferidas em 1998 para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS) totalizaram 11 156 674 contos, e destinaram-se a reembolsos de prestações sociais a beneficiários de instituições de previdência das ex-colónias pagas pelo IGFSS entre Janeiro de 1997 e Novembro de 1998.
Como se referiu em anteriores pareceres, a segurança social tem vindo a suportar estes encargos, nos termos do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 45/93, de 20 de Fevereiro, o qual determinou que o financiamento dos encargos com as referidas prestações deverá ser suportado pela verba "Encargos com a descolonização" do Ministério das Finanças, "[...] o qual transferirá, anualmente, para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social as verbas necessárias, nos termos a estabelecer por despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas do orçamento e da segurança social".
Em 1997, nos termos do despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Solidariedade Social n.º A-74/97-XIII, de 11 de Abril, foi concedido um suplemento social de equiparação aos pensionistas da Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela que, em 31 de Dezembro de 1993, eram também pensionistas do regime geral de segurança social. Nos termos do artigo 8.º do referido despacho, o Ministério das Finanças deverá transferir anualmente para o IGFSS as verbas necessárias ao reembolso destes encargos.
Deste modo, o montante global dos pagamentos efectuados por aquele Instituto em 1998, compreendeu pensões a "Desalojados das ex-colónias" e a beneficiários da Caixa de Previdência do Caminho de Ferro de Benguela, nos valores de 9 772 500 e 1 384 174 contos, respectivamente.
Os reembolsos ao IGFSS foram efectuados ao abrigo do disposto na alínea c) do artigo 56.º da Lei do Orçamento, por operações de tesouraria, utilizando o produto de empréstimos emitidos no ano, como proposto pela DGT e aprovado pelos despachos do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças n.os 311/98-SETF, de 3 de Março, 1732/98-SETF, de 14 de Agosto, e 2587/98-SETF, de 16 de Dezembro, tendo os dois últimos obtido a concordância do Ministro das Finanças, através dos despachos n.os 1751/98, de 16 de Novembro, e 2032/98, de 22 de Dezembro.
De referir que do montante total destes encargos, 11 156 674 contos, apenas foram reembolsados, em 1998, 6 067 459 contos, com data valor de 27 de Março, tendo o remanescente, 5 089 215 contos, sido pago já em 1999.
Deste modo, atendendo a que, utilizando mecanismo idêntico, o IGFSS foi reembolsado, entre 1993 e 1996, de encargos desta natureza no valor de 33 967 511 contos, como foi relatado nos respectivos pareceres, o valor total dos reembolsos efectuados, sem cobertura orçamental, totalizou 40 034 970 contos
A.3.3.2 - Banco Mello Comercial, S. A. - Ao abrigo do disposto n.º 1 do Despacho Normativo n.º 185/79, de 20 de Junho, o Ministério das Finanças, através da DGT, tem vindo a reembolsar o Banco Mello, S. A. (sucessor da ex-União de Bancos Portugueses, por sua vez, sucessor, do ex-Banco de Angola) de encargos suportados com o pagamento de pensões de reforma e de sobrevivência a empregados, ou familiares seus, do ex-Banco de Angola.
Nos termos do n.º 4 do citado despacho normativo, as Secretarias de Estado do Orçamento e dos Assuntos Sociais estudariam uma modalidade que permitisse transferir os encargos com pensões de reforma e de sobrevivência suportados pelo Banco Mello, S. A., para o então Ministério dos Assuntos Sociais, mediante reforço do respectivo orçamento.
Deste modo, em 30 de Outubro de 1995, foi publicado o Decreto-Lei n.º 288/95, que, contudo, segundo entendimento partilhado pela UBP, a Caixa Nacional de Pensões e o Gabinete de Apoio Jurídico da DGT, por não ter operado a transferência dos aludidos encargos para a CNP, não concretizou o estipulado no n.º 4 do citado despacho normativo, pelo que o pagamento das pensões em causa teria que continuar a ser assumido pelo Ministério das Finanças.
Por carta de 19 de Março de 1998 o conselho de administração do Banco Mello Comercial, S. A. (BMC), solicitou ao Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças o reembolso de encargos no valor de 196 224 834$30, respeitantes ao período de Julho a Dezembro de 1997, montante que, no entanto, incluía não só pensões de reforma e de sobrevivência, no valor de 162 433 926$, mas também 120 210 732$ correspondentes ao pagamento de diuturnidades, percentagem para os serviços de Assistência Médico-Social, subsídio escolar e abono de família.
O eventual reembolso deste montante ao BMC, tinha já sido colocado à apreciação superior pela DGT, em 1997. Tendo-se suscitado dúvidas quanto à abrangência do Despacho Normativo n.º 185/79 relativamente ao reembolso de outros benefícios sociais, para além das pensões de reforma e de sobrevivência, foi solicitado parecer aos serviços competentes do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, que concluiu apenas se encontrar abrangido por aquele despacho o reembolso de pensões de reforma e de sobrevivência.
Deste modo, a DGT, por ofício de 18 de Maio de 1998, deu conhecimento ao Banco Mello das conclusões daquele parecer, em face das quais não poderia satisfazer o pedido de reembolso das referidas despesas, e, através de informação de 6 de Agosto de 1998, colocou à consideração superior, ao abrigo da alínea c) do artigo 56.º da Lei do Orçamento, o pagamento do montante de 162 433 926$, respeitante, exclusivamente, a pensões de reforma e de sobrevivência.
Em 6 de Junho de 1998, o Conselho de Administração do BMC, por carta dirigida ao Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, solicitou novo reembolso, no valor de 194 447 108$, referente a encargos suportados no 1.º semestre do ano, englobando, igualmente, para além de encargos com pensões de reforma e de sobrevivência, no valor de 161 165 730$, outros benefícios sociais.
Deste modo, por informação de 14 de Agosto, a DGT propôs superiormente que fosse adoptado procedimento idêntico ao proposto na informação de 6 de Agosto, acima referida.
Entretanto, em 2 de Julho de 1998, o BMC tinha interposto junto do SETF recurso hierárquico da decisão da DGT, transmitida pelo referido ofício de 18 de Maio de 1998, no sentido de não proceder ao reembolso de encargos que não respeitassem a pensões de reforma e sobrevivência, o qual foi objecto de parecer do Gabinete Jurídico e do Contencioso da Secretaria-Geral do Ministério das Finanças, que assumiu posição idêntica à dos Serviços do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, concluindo dever negar-se provimento ao recurso, tendo o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, através de despacho de 22 de Setembro, concordado com o teor deste parecer.
Através dos despachos n.os 1754/98 e 1755/98, de 13 de Novembro, o Ministro das Finanças autorizou o pagamento dos referidos montantes, 162 433 926$ e 161 165 730$, respeitantes apenas a pensões de reforma e de sobrevivência. Em 9 de Dezembro de 1998 foi regularizada a situação, por operações de tesouraria, no montante total de 323 599 656$.
Com esta regularização, e tendo em conta que entre 1993 e 1997, a DGT reembolsou a União de Bancos Portugueses dos encargos suportados com as referidas prestações, no montante de 3 255 162 contos, operações analisadas nos pareceres sobre as respectivas Contas Gerais do Estado, o montante despendido para liquidação destes encargos, sem cobertura orçamental, ascendeu, até 1998, a 3 578 761 348$50.
De referir, finalmente, que em Novembro de 1998 o Banco Mello interpôs junto do Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho que indeferira o recurso hierárquico acima mencionado, não tendo ainda, segundo informação da DGT, sido proferida decisão por aquele Tribunal.
(nota 145) Sobre a ilegalidade do pagamento de despesas públicas por operações de tesouraria remete-se, de novo, para o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 267/88, de 29 de Novembro, designadamente os seus capítulos V e VI, publicado no DR, 1.ª série, de 21 de Dezembro de 1988.
6.5.2 - Aplicação do produto dos empréstimos externos
Como já se referiu, continuou a acentuar-se em 1998 a tendência para o recurso ao mercado internacional de capitais, através da contratação de empréstimos junto de sindicatos bancários e, principalmente, da colocação de Obrigações do Tesouro "Euro - OTs" no montante de 500,092 milhões de contos, denominadas em marcos alemães e francos franceses, colocadas na sua maior parte, em sistema de leilão (ver nota 146).
O produto destes empréstimos totalizou 700,836 milhões de contos, o que representa um aumento de cerca de 15% relativamente ao ano anterior, em que o produto dos empréstimos externos tinha sido de 608,515 milhões de contos, tendo sido aplicado integralmente no financiamento genérico de despesas orçamentais.
De referir que aquele montante resultou na sua totalidade de empréstimos contraídos durante o ano, não existindo saldos em operações de tesouraria de empréstimos de anos anteriores, nem se tendo recorrido ao período complementar.
Relativamente aos empréstimos de médio e de longo prazos, para além das emissões de "Euro - OTs" foram ainda contraídos dois empréstimos Schuldschein, tendo prosseguido as emissões de "Medium Term Notes" que, contudo, atingiram um volume pouco expressivo, cerca de 6,011 milhões de contos, contravalor de um empréstimo de 10 000 milhões de dracmas gregos (GRD), associado a um swap para escudos.
De salientar, quanto a este empréstimo, que o Tesouro não recebeu o montante contratual em dracmas, o qual, devido à realização em simultâneo do swap, foi entregue à entidade com que o swap foi contratado, deduzido de comissões no valor de 9 997 500 000 dracmas, recebendo o Tesouro o contravalor em escudos daquele montante, 5 961 251 863$. Para completar o produto da emissão, 6 011 300 000$, o Instituto de Gestão do Crédito Público transferiu a diferença da conta de operações de tesouraria "IGCP - Encargos com a dívida" operação que, em termos orçamentais, se traduziu numa despesa contabilizada na rubrica "Outros encargos da dívida pública".
Este procedimento é seguido relativamente a todas as operações de natureza semelhante, que o IGCP realiza com alguma frequência, a fim de conseguir condições mais vantajosas do que as que obteria se o empréstimo fosse contraído directamente na moeda para que é efectuado o swap.
Para fazer face a necessidades de tesouraria prosseguiram, no curto prazo, as emissões de "euro-commercial paper" totalmente amortizadas durante o ano, no montante de cerca de 139,471 milhões de contos, significativamente inferior ao das emissões efectuadas ao ano anterior, 233,841 milhões de contos.
De salientar a total ausência de utilizações de empréstimos contraídos junto do Banco Europeu de Investimento, quer do empréstimo contraído no ano, no montante de 25,6 milhões de contos, destinado a um projecto de modernização e ampliação das instalações de várias universidades, quer de empréstimos contraídos em anos anteriores, para financiamento de projectos relativos à construção e obras de melhoramento em estradas, a executar pela Junta Autónoma de Estradas, quando nos dois anos anteriores se tinham registado utilizações destes empréstimos nos montantes de 24,9 e 34,9 milhões de contos, em 1996 e 1997, respectivamente.
Esta situação pode verificar-se pelo quadro seguinte:
(nota 146) Cf. os pontos 6.3 - "Dívida externa" e 6.6 - "Amortizações e encargos com a dívida pública".
6.6 - Amortizações e encargos com a dívida pública
6.6.1 - Valores constantes da Conta Geral do Estado e encargos efectivos
De acordo com os valores inscritos na Conta Geral do Estado, no capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", do Ministério das Finanças, em 1998 as despesas com amortizações, juros e outros encargos da dívida pública, totalizaram 3146,9 milhões de contos.
No entanto, através da análise do mapa 5.2 - "Movimento da dívida pública efectiva a cargo do Instituto de Gestão do Crédito Público", e da conta de gerência do Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) relativa ao ano em apreço, verifica-se que os encargos efectivos com o serviço da dívida ascenderam a 3589,6 milhões de contos.
No quadro seguinte apresentam-se os valores referidos, discriminados por tipo de encargo, bem como as diferenças apuradas:
As diferenças observadas resultam, no essencial, para além de algumas situações específicas que adiante se referirão, de no referido capítulo 07 do Ministério das Finanças se considerarem, por um lado, como "pagamentos efectuados" os montantes transferidos (ver nota 147) por conta das respectivas dotações orçamentais, sem se terem em conta os valores dos saldos não utilizados, e, por outro, de não terem expressão orçamental as amortizações e anulações de dívida pública efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP) como aplicação das receitas das reprivatizações, as despesas realizadas utilizando saldos de dotações de anos anteriores e os pagamentos por operações de tesouraria (ver nota 148).
No quadro seguinte apresenta-se a diferença apurada relativamente às amortizações, distribuída por dívida interna e dívida externa:
No respeitante às amortizações de dívida interna, a diferença negativa assinalada, de 410 541 milhares de contos, entre os valores que figuram no mapa da execução orçamental e os valores do mapa 5.2, resulta de estarem inscritas neste mapa amortizações efectuadas no ano que não têm expressão orçamental, e, por outro lado, de o capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", incluir verbas que, por sua vez, não são consideradas no referido mapa, como se demonstra:
Quanto à diferença positiva nas amortizações de dívida externa, 45 000 contos, respeita, na sua totalidade, a obrigações do empréstimo "3% (Conversão de 1902)" sorteadas para amortização mas que se encontravam já convertidas em dívida consolidada, e a prémios de amortização do mesmo empréstimo, pelo que aquele valor não consta do mapa 5.2, constituindo receita do FRDP nos termos do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 43545, de 30 de Dezembro de 1960.
Relativamente aos juros, a diferença apurada, de 32,2 milhões de contos, entre os encargos efectivos registados na conta de gerência do IGCP, 612,1 milhões de contos, e os valores constantes do capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", 579,9 milhões de contos, explica-se, na sua maior parte, por o IGCP ter efectuado em 1998 pagamentos no valor de 32,5 milhões de contos, utilizando saldos de dotações de anos anteriores, de juros vencidos nos anos respectivos, mas apenas reclamados pelos detentores dos respectivos títulos no ano em apreço.
Nestas situações o IGCP conserva na sua posse os referidos saldos até à prescrição do direito aos juros por parte dos subscritores, não tendo os pagamentos efectuados expressão no mapa da execução orçamental, dado terem sido considerados como "pagamentos efectuados" nos anos em que a Direcção-Geral do Orçamento libertou os respectivos créditos.
Ao valor acima indicado de 32,5 milhões de contos há que deduzir 0,3 milhões de contos respeitantes à parte não utilizada dos montantes transferidos das respectivas dotações orçamentais para a conta "IGCP - Encargos com a dívida pública" repostos nos cofres do Estado, dado não serem susceptíveis de aplicação em anos posteriores nas finalidades para que foram solicitados.
(nota 147) Para a conta de operações de tesouraria "IGCP - Encargos com a dívida pública".
(nota 148) Cf. o ponto 6.5 - "Aplicação do produto dos empréstimos".
6.6.2 - Evolução das amortizações e juros da dívida pública
A análise das amortizações e encargos com a dívida pública em 1998, a que se procede de seguida, é efectuada com base nos valores dos pagamentos efectivos, constantes do mapa de movimento da dívida pública a cargo do Instituto de Gestão do Crédito Público e da sua conta de gerência, que, como se referiu, ascenderam, em termos globais, a 3589,6 milhões de contos.
No gráfico seguinte pode observar-se o peso relativo destes encargos em 1998:
Relativamente ao ano precedente verificou-se, em termos globais, uma significativa redução destas despesas, evidenciada no gráfico seguinte:
A evolução destes valores em relação aos valores correspondentes do ano anterior foi a seguinte:
De assinalar, em relação ao ano anterior, uma diminuição no valor de 1851,9 milhões de contos, cerca de 34%. Em termos relativos, a maior redução foi nos "Outros encargos da dívida" - 78,9%, e a menor a registada nos encargos com juros, - 10,2 %.
No entanto, aquela diminuição ficou a dever-se, no essencial, à redução das amortizações, no valor de 1772,5 milhões de contos, o que representa um decréscimo de 37,3%, e corresponde a cerca de 95,7% do montante global acima referido, 1851,9 milhões de contos.
Analisada esta redução por tipo de empréstimo, verifica-se que resultou das diminuições das amortizações de Bilhetes do Tesouro, de 2565,1 milhões de contos em 1997 para 1437,1 milhões de contos em 1998; de "FIPs", 762,8 milhões de contos em 1997 para 17,1 milhões de contos no ano em apreço, e do "Tesouro familiar" 167,2 e 3,7 milhões de contos, respectivamente, em 1997 e 1998.
De salientar que as amortizações e anulações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública com receitas provenientes das reprivatizações totalizaram 289,243 milhões de contos, quando no ano transacto tinham ascendido a 634,966 milhões de contos, diminuição que se explica pela redução das receitas com aquela proveniência, 825,873 milhões de contos em 1997 para 512,468 milhões de contos no ano em apreço.
Como foi referido anteriormente, em 1998 os encargos com juros sofreram também um decréscimo relativamente ao ano precedente. Nesse ano, estes encargos ascenderam a 681,8 milhões de contos, cerca de 12,5% do total das amortizações e encargos. No ano em análise as despesas com juros diminuíram 69,7 milhões de contos, cifrando-se em 612,1 milhões de contos. Todavia, dado o forte decréscimo das amortizações, o seu peso relativo aumentou, representando, 17,1% do total das amortizações e encargos.
A diminuição observada ficou a dever-se, no essencial, à redução das taxas de juro ao longo do ano, sendo de referir, a título de exemplo, a evolução da taxa média ponderada das 12 últimas emissões de Bilhetes do Tesouro (TBA) (ver nota 149), que passou de 4,5625% em Janeiro para 3,7500% em Dezembro, decaindo continuamente ao longo do ano.
No quadro seguinte dá-se conta da evolução das amortizações e dos encargos com juros, e do seu peso relativo, nos anos de 1997 e 1998, desagregados por dívida interna e externa:
Graficamente a evolução dos juros e amortizações da dívida interna e externa representa-se da seguinte forma:
Como pode observar-se pelo quadro e gráficos anteriores, em 1998 as amortizações e os encargos com juros da dívida interna continuaram a predominar, atingindo 86,3% do total, dos quais 73,3% respeitaram a amortizações.
Contudo, face à diminuição destas despesas, em especial das amortizações, com uma redução de 1880,6 milhões de contos, - 41,7 %, relativamente ao ano anterior, conjugada com os aumentos dos juros e amortizações da dívida externa, o seu peso relativo reduziu-se em 7 pontos percentuais relativamente a 1997.
Trata-se de uma evolução que decorreu do aumento do peso relativo da dívida externa no stock global da dívida directa, a que se tem vindo a assistir nos últimos anos, e que se analisa igualmente neste parecer.
Assim, as amortizações e os encargos com juros da dívida externa, representaram, em 1998, 13,7% do total, contra 6,7% no ano anterior, tendo aumentado 126,1 milhões de contos, dos quais 108,1 milhões de contos respeitam a amortizações.
Em resultado da diminuição das despesas com juros e amortizações, antes analisada, o seu peso no PIB sofreu uma redução significativa em relação aos valores homólogos de 1997, como pode verificar-se pelo quadro seguinte:
Quanto ao peso relativo das despesas com juros, manteve a tendência decrescente observada nos últimos anos, verificando-se uma redução de 3,8% em 1997 para 3,2% no ano em análise. Tal redução explica, igualmente, a diminuição do peso relativo dos juros quer nas despesas correntes quer nas receitas efectivas, - 2,2 e - 1,4 pontos percentuais, respectivamente, como se verifica pelo quadro seguinte:
(nota 149) Mais rigorosamente, a taxa anual média efectiva, ponderada pelos respectivos montantes, das 12 últimas emissões de Bilhetes do Tesouro a 91,182 e 364 dias.
6.6.3 - Outros encargos com a dívida pública
No respeitante às despesas com "Outros encargos da dívida" verificou-se igualmente uma redução, no montante de 9,7 milhões de contos, relativamente ao ano de 1997.
As respectivas dotações encontram-se inscritas no orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", divisão 01 - "Instituto de Gestão de Crédito Público" na rubrica de classificação económica 03.02.01 - "Outros encargos correntes da dívida - Despesas diversas" subdividida nas alíneas A) - "Diferenças de câmbio" e B) - "Despesas com o serviço da dívida pública".
Em despesas cambiais, processadas pela alínea A) - "Diferenças de câmbio" foram registados 155,5 contos, despesa associada ao empréstimo externo designado "3% Conversão de 1902" resultante da variação da taxa de câmbio entre a data do vencimento dos respectivos encargos, com base na qual foi determinado o contravalor em escudos inscrito nas despesas com juros e amortizações da dívida externa, e a data em que o Tesouro procedeu ao reembolso dos encargos suportados pelos bancos pagadores.
Como pode verificar-se pelo quadro seguinte, em 1998 estas despesas diminuíram cerca de 47,6% relativamente ao ano precedente:
Os encargos processados pela alínea B) - "Despesas com o serviço da dívida pública" foram objecto de auditoria realizada junto do IGCP, tendo-se verificado que as despesas registadas nesta rubrica totalizaram, em 1998, 2 637 115 contos.
No quadro seguinte apresenta-se a forma como estas despesas se distribuíram no ano em apreço, bem como as variações relativamente aos valores registados em 1997:
Da análise do quadro ressalta uma importante diminuição destes encargos, quer globalmente, com uma redução de cerca de 9,7 milhões de contos, correspondente a 78,5%, quer nas suas diversas componentes.
O gráfico seguinte ilustra esta redução:
Assim, os encargos inerentes à dívida interna sofreram uma redução, no montante de 4 636 394 contos, cerca de 80,5%, o que se explica, essencialmente, pela diminuição das menos-valias na colocação da dívida, que no ano anterior tinham ascendido a 4 454 847 contos, e que em 1998 atingiram apenas 13 406 contos, o que corresponde a um decréscimo de 99,7%, redução que ficou a dever-se à descida continuada das taxas de juro de mercado ao longo do ano, a que já se fez referência.
Ainda na dívida interna, registaram-se diminuições nos valores de 263 123 contos, 49,6%, e 301 719 contos, 39,1%, nas despesas com comissões por pagamento de encargos e com comissões pagas aos CTT por colocação de certificados de aforro, respectivamente.
Registou-se, porém, no ano em apreço, uma despesa de 369 889 contos com comissões de colocação da dívida interna, devido à colocação do empréstimo interno "Obrigações do Tesouro - Médio prazo, 3,95% - Julho 2009" junto de um sindicato bancário, encargo que não se verificara no ano anterior em que todas as emissões de Obrigações do Tesouro foram efectuadas em sistema de leilão.
No que respeita aos encargos com a dívida externa, observou-se uma redução de 4 982 872 contos relativamente ao ano económico precedente, a que corresponde um decréscimo de 76,7%, que se explica, na sua quase totalidade, pela redução das comissões por colocação de dívida, de 5 302 630 contos em 1997 para 1 137 143 contos em 1998. Tal redução deveu-se, no essencial, ao elevado volume de emissões de "Euro - OTs" em sistema de leilão, empréstimos que representaram cerca de 85% do total da dívida externa emitida em 1998 (ver nota 150), e de que apenas as tranches iniciais foram colocadas junto de sindicatos bancários.
De referir a inexistência de colocações de empréstimos abaixo do par, que em 1997 haviam ocasionado menos-valias no valor de 31 809 contos.
No respeitante às menos-valias associadas a swaps apuradas em 1998, o valor inscrito no quadro anterior, 54 286 contos, não coincide com o valor correspondente apresentado pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, 10 134 contos, em virtude de este ter contabilizado, indevidamente, menos-valias no valor de 44 151 contos (ver nota 151) em "Comissões por colocação de dívida externa" (ver nota 152).
Como se referiu no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, em que se fez referência, pela primeira vez, a esta matéria (ver nota 153), de acordo com o critério então adoptado pelo IGCP, tais menos-valias correspondiam às diferenças entre o contravalor em escudos do produto dos empréstimos subjacentes que seria obtido pelo Tesouro à taxa de câmbio de mercado na data dos respectivos desembolsos, e o montante efectivamente recebido, calculado com base em taxas de câmbio negociadas no âmbito da contratação dos swaps, nos casos em que estas fossem menos favoráveis do que as taxas de mercado, tendo sido esse o critério adoptado na elaboração do quadro anterior.
Na auditoria realizada junto do IGCP procurou-se esclarecer as razões da diferença acima referida, tendo sido afirmado, inicialmente, pelos responsáveis pela área respectiva que, entretanto, tinha sido definido novo critério, o qual apenas deveria ser aplicado a partir de 1999, segundo o qual estas menos-valias passariam a corresponder às diferenças entre os contravalores em escudos das entregas à contraparte do swap e os respectivos recebimentos, sendo o encaixe menor do que os fundos saídos, tendo sido aplicados, relativamente a 1998, por motivos que não era possível esclarecer, ambos os critérios, daí resultando a referida diferença.
Posteriormente, porém, foi afirmado que, a partir de 1999, deixaram de ser apuradas mais e menos-valias associadas a swaps, e que na contabilização, em 1998, de tais menos-valias, tinha sido adoptado, num caso, o critério seguido no ano precedente, e noutros não se tinha utilizado qualquer dos critérios definidos, situação que, tal como a inclusão indevida da importância acima referida de 44 151 contos em "Comissões por colocação de dívida externa" teria ficado a dever-se, exclusivamente, a lapsos na contabilização das referidas menos-valias por parte dos técnicos que procederam a tais registos, explicação questionável porquanto ilude as responsabilidades de coordenação e supervisão dos responsáveis pelos departamentos envolvidos.
Deste modo, face às contradições e insuficiências das explicações apresentadas, o IGCP deverá esclarecer cabalmente os motivos das incorrecções apontadas.
Na sua resposta, o IGCP fez os seguintes comentários sobre o que se acaba de expor:
A forma de registo e contabilização desse tipo de fluxos não está especificamente prevista nas normas que regulam essa matéria e tem vindo a ser objecto de alterações no sentido de melhor a ajustar aos objectivos e princípios gerais subjacentes a essas normas. [...].
No caso concreto da conta para 1998, verificaram-se "menos-valias de swaps" (entendidas como a diferença entre o valor em PTE do valor entregue e o contravalor em PTE do valor recebido num swap, calculados com as taxas de câmbio da data de liquidação) em três operações de swap, a saber:
Código 539.68.1 - 7 628 497 PTE;
Código 539.72.1 - 10 134 332 PTE;
Código 526.27.1 - 36 522 712 PTE.
Todas estas "menos-valias" foram registadas como "Outros encargos da dívida no mapa de desenvolvimento dos encargos da dívida pública", de acordo com os procedimentos que haviam sido adoptados em 1997. Verifica-se porém ter havido uma incorrecção no tratamento desses valores para efeitos da desagregação apresentada na nota e) de pé de página desse mapa, ao incluírem-se o 1.º e o 3.º valores na rubrica "Comissões por colocação de dívida externa" quando, de acordo com os referidos procedimentos, deveriam ter sido incluídos na rubrica de "Menos-valias apuradas na colocação de dívida externa".
Este erro foi reconhecido pelos serviços do IGCP aquando da realização da auditoria pelo Tribunal. Admite-se que as explicações então apresentadas pelos serviços quanto ao tratamento dos fluxos de swaps, matéria que envolve alguma complexidade, possam não ter sido totalmente satisfatórias para o Tribunal e por isso nos estendemos um pouco mais sobre este assunto neste comentário. Parece-nos porém desmedido, para uma auditoria desta dimensão e face aos resultados globais apurados, fazer menção no parecer a "contradições e insuficiências" e pôr em causa funções de coordenação e supervisão no IGCP em razão apenas desse erro.
Os resultados das auditorias realizadas pelos Serviços de Apoio ao Tribunal no âmbito dos trabalhos preparatórios do parecer sobre a Conta Geral do Estado são apresentados, em síntese, no respectivo parecer. Deste modo, tendo-se detectado no decurso da auditoria uma incorrecção para a qual não foi possível obter explicação satisfatória junto dos serviços do IGCP, houve, naturalmente, que dar conta dos motivos de tal impossibilidade.
A menção feita às responsabilidades de coordenação e supervisão prende-se com o facto de ter sido apresentada como única explicação para a incorrecção em causa lapsos cometidos pelos técnicos que procederam aos respectivos registos, justificação que se questiona dado abstrair do facto de os técnicos estarem afectos a unidades orgânicas, "Unidades de estrutura" por cuja actividade é responsável um coordenador, conforme definido na "Estrutura Orgânica" do Instituto aprovada pelo seu conselho directivo.
Retomando a análise do quadro anterior, verifica-se que os encargos incluídos em "Outros" sofreram também uma significativa redução, totalizando 566 contos, quando no ano anterior tinham ascendido a 38 059 contos.
De referir, no entanto, que parte desta redução se ficou a dever à reclassificação, total ou parcial, de despesas que em 1997 tinham sido incluídas nesta rubrica.
Incluem-se neste caso as horas extraordinárias, que naquele ano ascenderam a 6191 contos, tendo o IGCP, a partir de 1998, passado a classificar as referidas despesas como despesas de funcionamento, seguindo assim a recomendação feita pelo Tribunal de Contas no parecer sobre a CGE/97.
Por iniciativa do IGCP, o mesmo procedimento foi adoptado relativamente à quase totalidade das despesas postais e de comunicação, resultando uma diminuição destes encargos em cerca de 10 572 contos.
No respeitante às despesas com a aquisição de impressos, serviços, chancelas, fotocópias e impressão de títulos, classificadas em 1997 juntamente com "Publicações no Diário da Republica" a redução observada em 1998, cerca de 12 114 contos, foi consequência da desmaterialização do empréstimo "Obrigações do Tesouro - Nacionalizações e Expropriações" uma vez que, na sua quase totalidade, aqueles encargos respeitavam aos títulos deste empréstimo.
No que se refere aos contratos para avaliação de empresas nacionalizadas, com vista à sua reprivatização, a partir de 1998 teria deixado de ser o IGCP a suportar os respectivos encargos.
Embora tenha sido esta a explicação dada no decurso da auditoria para a inexistência de despesas desta natureza, contabilizadas, em 1998, em "Outros encargos com a dívida pública" na sua resposta o IGCP afirma que:
[...] a partir de 1998 as despesas decorrentes de contratos de avaliação de empresas nacionalizadas passaram de facto a ser consideradas nas despesas de funcionamento do IGCP.
Esta afirmação suscita a questão do fundamento legal para a assunção de tais despesas por aquele Instituto.
Com efeito, analisando as atribuições e competências do IGCP, enumeradas nos artigos 5.º e 6.º dos seus Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 160/96, de 4 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 29/98, de 11 de Fevereiro (ver nota 154), verifica-se que o IGCP não tem competência para intervir nos processos de avaliação de empresas nacionalizadas, pelo que a assunção das despesas com os respectivos contratos carece de base legal. Trata-se, portanto, de matéria que merecerá o devido acompanhamento por parte do Tribunal.
De referir, ainda, que no ano em apreço aparecem incluídos nesta rubrica, pela primeira vez, emolumentos do Tribunal de Contas, relativos à conta de gerência da Junta de Crédito Público do ano de 1995. Todavia, tendo em conta a natureza da despesa em causa, e o classificador das despesas públicas, a mesma encontra-se incorrectamente classificada nesta rubrica, devendo ter sido incluída na rubrica 02.03.10 - "Aquisição de serviços - Outros serviços".
Na sua resposta, o IGCP não se pronunciou sobre esta questão.
(nota 150) Cf. o ponto 6.3 - "Dívida externa".
(nota 151) Valor resultante de menos-valias associadas a dois empréstimos, nos valores de 7 628 497$ e 36 522 712$.
(nota 152) Mapa do "Desenvolvimento dos encargos com a dívida pública" - gerência de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1998".
(nota 153) Cf. o parecer sobre a CGE/97, pp. 450 e 451.
(nota 154) E, posteriormente, pelos Decretos-Leis n.os 2/99, de 4 de Janeiro, e 455/99, de 5 de Novembro.
6.7 - Dívida garantida
Nos pontos seguintes analisa-se a evolução das responsabilidades directas e indirectas do Estado, decorrentes da concessão de garantias pessoais a operações financeiras internas, pelo próprio Estado, relativamente às responsabilidades directas, e por outras entidades públicas, nomeadamente institutos públicos, no tocante às responsabilidades indirectas.
6.7.1 - Variação das responsabilidades directas por garantias prestadas
Relativamente a esta matéria torna-se necessário distinguir as responsabilidades assumidas - que correspondem aos montantes contratuais dos empréstimos garantidos pelo Estado, deduzidos das amortizações, pagamentos em execução de garantias e outras operações susceptíveis de reduzir as responsabilidades pelas garantias prestadas, que traduzem, portanto, as responsabilidades que resultariam para o Estado da total utilização dos empréstimos garantidos - das responsabilidades efectivas, que diferem daquelas, porquanto o seu valor é apurado, não com base nos montantes contratuais, mas em função dos montantes das utilizações, pelos beneficiários, dos empréstimos contraídos, deduzidos das operações acima referidas, correspondendo, portanto, ao valor efectivo da dívida garantida no momento do apuramento.
Deste modo, uma vez que ambas as perspectivas relevam para a análise da matéria em apreço, nos pontos seguintes tem-se em conta a evolução observada, quer nas responsabilidades assumidas quer nas responsabilidades efectivas.
De salientar que os valores apresentados, obtidos junto da Direcção-Geral do Tesouro, podem encontrar-se sujeitos a alterações, porquanto as entidades beneficiárias de garantias do Estado nem sempre prestam a informação sobre amortizações de empréstimos garantidos pelo Estado a que se encontram obrigadas pelo artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, ou o fazem extemporaneamente, sendo de notar, a este respeito, que, à semelhança da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, a Lei n.º 112/97, impondo tais obrigações, não prevê qualquer sanção para o seu não cumprimento.
Por outro lado, como se adiante se referirá, verificam-se situações em que a informação disponível é tardiamente registada pelos serviços da Direcção-Geral do Tesouro nos mapas relativos a estas responsabilidades, o que é também susceptível de afectar a exactidão dos valores apresentados.
No quadro seguinte pode observar-se a variação, relativamente ao ano anterior, das responsabilidades directas assumidas, discriminadas por sectores beneficiários:
De salientar que enquanto o valor das responsabilidades na ordem interna, em 31 de Dezembro de 1998, apresentado neste quadro, é coincidente com o valor correspondente inscrito no quadro 1.4.5.6-A - "Responsabilidades directas por avales do Estado" do relatório da Conta, o valor que ali figura relativamente às responsabilidades na ordem externa é de 827 802 milhares de contos, excedendo, portanto, o montante constante do quadro anterior em 128 503 000 contos.
Esta diferença resulta, no essencial, de a Direcção-Geral do Tesouro ter adoptado dois critérios distintos na elaboração dos mapas relativos às responsabilidades do Estado: enquanto no respeitante às garantias concedidas a operações realizadas na ordem interna foi considerado que as responsabilidades respectivas apenas seriam assumidas após a outorga no contrato de garantia, ou a emissão de declaração de garantia, pela directora-geral do Tesouro, como previsto no artigo 17.º, n.º 2, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que no seu n.º 3 estatui que a inobservância daquela disposição determina a ineficácia da garantia, no tocante às operações realizadas na ordem externa considerou, indevidamente, as garantias prestadas, e as responsabilidades assumidas, a partir da data do despacho de autorização do Ministro das Finanças, a que se refere o artigo 15.º daquela lei.
Deste procedimento resultou a inscrição nas responsabilidades na ordem externa dos montantes de seis empréstimos, no valor de 128,8 milhões de contos, garantidos pelo Estado mediante despachos autorizadores emitidos em 1998, mas cujos contratos de garantia apenas foram celebrados em 1999.
Questionados os serviços da DGT sobre aquela disparidade de critérios, não foi obtida resposta de imediato, tendo sido remetido posteriormente um ofício, em que se afirma, em contradição com o procedimento descrito e verificado através da análise da documentação disponibilizada por aquela mesma Direcção-Geral, que "no quadro das operações de crédito externo garantidas pelo Estado, o registo de cada uma das operações garantidas é efectuado na data do respectivo contrato de garantia, igualmente (como na ordem interna) pelo montante total das responsabilidades assumidas pelo Estado".
Ouvidos sobre as questões suscitadas neste ponto, a Direcção-Geral do Tesouro e os Ministros da Economia e das Finanças, aquela Direcção-Geral respondeu através de informação elaborada pelos seus serviços, sobre a qual o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças exarou o despacho n.º 619/2000-SETF, de 27 de Abril, concordando com o teor das observações ali expendidas.
Relativamente à questão em causa, a Direcção-Geral do Tesouro justificou o procedimento adoptado da seguinte forma:
Está em causa o registo de responsabilidades assumidas em data anterior à data da declaração ou contrato de garantia sempre que o contrato de financiamento garantido se celebrou anteriormente à data dessa declaração/contrato.
Esta questão foi devidamente explicada ao Tribunal, por ofício de 3 de Dezembro de 1999, através do qual estes serviços informaram aquele Tribunal sobre a metodologia aplicada em matéria de contabilização das responsabilidades do Estado por garantias prestadas, na ordem interna e externa, nos seguintes termos:
(2.4) As operações financeiras celebradas antes da data de reporte da posição das responsabilidades do Estado mas cuja garantia tenha sido formalizada até à data de divulgação dessa posição são também nela incluídas, considerando que o Estado assume as condições e os efeitos da posição garantida.
Assim, o montante de 128,5 milhões de contos, referido pelo Tribunal, como indevidamente incluído em 1998, corresponde a operações na ordem externa enquadráveis em casos especiais (2.4) e não no caso geral como o Tribunal refere, porquanto outra solução não seria adequada, já que quando o Estado garante uma operação financeira cujo contrato foi celebrado em data anterior, assume os efeitos dessa operação a partir do momento da sua contratação.
Uma vez que a Conta Geral do Estado se reporta a 31 de Dezembro do ano a que respeita, exceptuando as situações legalmente previstas, "períodos complementares" das despesas e receitas, ou retroacção de reposições, os efeitos dos actos praticados em determinado ano devem ser registados na respectiva Conta. Deste modo, mesmo considerando que as garantias prestadas se reportaram à data da formalização do contrato de financiamento, atendendo a que as responsabilidades em causa não existiam em 31 de Dezembro de 1998, dado que apenas se constituíram em 1999, aquando da celebração dos contratos de garantia, considera-se que o procedimento mais correcto seria o registo dos respectivos montantes na Conta relativa àquele ano. Trata-se, aliás, de uma questão que seria facilmente superada através da celebração do contrato de garantia em simultâneo ou em data próxima da do contrato de financiamento, não se vislumbrando motivo que justifique a dilação observada, considerando a estreita ligação existente entre os contratos em causa.
Quanto à diferença, de 0,3 milhões de contos, entre o valor destas responsabilidades e o montante acima indicado, 128,5 milhões de contos, resulta de o valor constante do relatório da Conta estar subavaliado em 298 000 contos, devido à não actualização pela Direcção-Geral do Tesouro, naquele valor, das responsabilidades assumidas nos termos do contrato de garantia celebrado em 1992 no âmbito da Convenção de Lomé, como indicado na nota (b) do quadro.
Quanto a esta diferença, e à divergência de 92 milhares de contos relativamente aos valores apresentados na Conta Geral do Estado para 1997, assinalada na nota (a) do quadro, a DGT afirma na sua resposta que:
[...] as divergências no valor de 92 000 contos resultaram de diferenças cambiais que só foram detectadas após a informação dos beneficiários das garantias que se atrasaram na prestação da mesma. Sublinha-se que a DGT sistematicamente apela ao cumprimento da obrigação da prestação de informação atempada. Uma parcela de 298 000 contos correspondente ao valor de garantias prestadas no âmbito da Convenção de Lomé IV resulta da inscrição tardia das respectivas responsabilidades do Estado.
No que respeita aos atrasos na prestação de informação por parte dos beneficiários das garantias, aceita-se a justificação apresentada, tratando-se, aliás de uma questão já referida anteriormente, tendo-se chamado a atenção para o facto de a Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, obrigando à prestação de tal informação não prever, contudo, qualquer sanção para o atraso, ou mesmo para o incumprimento dessa obrigação. Quanto à "inscrição tardia" por parte dos serviços da DGT, das responsabilidades decorrentes das garantias prestadas no âmbito da Convenção de Lomé IV, o que, como também já se assinalou, ocorre com alguma frequência, a justificação é insuficiente, dado não serem explicitados os motivos de tal atraso.
Passando à análise do quadro anterior, observa-se, em termos globais, uma redução significativa das responsabilidades, 60,111 milhões de contos, cerca de 4,9%, quando no ano anterior se registara um acréscimo de 162,357 milhões de contos, cerca de 15 %.
Tal evolução resultou, no essencial, do decréscimo resultante das assunções de passivos das Regiões Autónomas, quer na ordem interna quer na ordem externa, que se analisarão adiante, e da diminuição das responsabilidades na ordem externa em "Empresas de outros sectores" e nos "Fundos e serviços autónomos" respectivamente 15,106 e 6,271 milhões de contos.
De acordo com a informação disponibilizada pela Direcção-Geral do Tesouro no que respeita às responsabilidades efectivas, as variações observadas foram as que se apresentam no quadro seguinte:
Verifica-se, portanto, contrariamente à redução registada nas responsabilidades assumidas, um acréscimo de 64,493 milhões de contos, cerca de 6%.
Com efeito, enquanto no respeitante às responsabilidades assumidas se verificaram decréscimos quer na ordem interna quer na ordem externa, - 1,2 e - 7,7%, respectivamente, nas responsabilidades efectivas, não houve, na ordem interna, alteração sensível relativamente ao ano anterior, enquanto na ordem externa se verificou um acréscimo de 10,2%.
6.7.2 - Movimento global das responsabilidades directas
A variação das responsabilidades do Estado pela prestação de garantias resulta de diversas operações, designadamente concessão de garantias, amortizações efectuadas pelos beneficiários, pagamentos realizados pelo Estado em execução de garantias prestadas, assunção de passivos de entidades beneficiárias, bem como de variações cambiais.
6.7.2.1 - Garantias pessoais concedidas pelo Estado
O n.o 1 do artigo 60.º da Lei do Orçamento para 1998, fixou em 440 milhões, em termos de fluxos líquidos anuais, o limite para a concessão de garantias pessoais pelo Estado, para operações internas e externas, abrangendo aquele valor a concessão de garantias pelo Estado à Hidroeléctrica de Cahora Bassa, S. A., conforme dispõe o n.º 2 daquele artigo.
O enquadramento legal da concessão de garantias pelo Estado consta, essencialmente, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que "Estabelece o regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público".
No entanto, no âmbito do Quadro de Acção para a Recuperação de Empresas em Situação Financeira Difícil (QARESD), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/96, de 16 de Maio, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, n.º 153, de 4 de Julho de 1996, foi publicado o Decreto-Lei n.º 127/96, de 10 de Agosto, que criou o Sistema de Garantia do Estado a Empréstimo Bancários (SGEEB), destinado a empresas economicamente viáveis mas com desequilíbrios financeiros susceptíveis de serem superados por meio de operações de consolidação financeira e de reestrututação empresarial, tendo definido o respectivo regime.
Foca-se, em especial, este regime jurídico, porquanto só no ano de 1998 foram prestadas garantias pessoais pelo Estado ao abrigo do mesmo.
Ao abrigo deste sistema podem beneficiar da garantia do Estado as sociedades comerciais e, com as necessárias adaptações, as cooperativas. No caso de sociedades em relação de domínio ou de grupo, a garantia apenas poderá ser concedida às sociedades directa ou indirectamente dominantes.
A garantia prestada pelo Estado tem por objecto financiamentos bancários, com a duração mínima de três anos e máxima de oito anos, abrangendo uma percentagem variável, entre 25% e 50%, da quantia mutuada e respectivos juros não coberta por garantias reais, com o limite, em capital, de 1 milhão de contos.
A verificação dos pressupostos da sua atribuição compete ao Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas (GACRE) (ver nota 155), que se pronuncia, igualmente, sobre a concessão da garantia e a percentagem do empréstimo bancário sobre que incidirá.
A garantia é concedida através de despacho do Ministro das Finanças, com faculdade de delegação, após homologação da deliberação do GACRE pelo Ministro da Economia, e a apreciação pelo Instituto de Gestão do Crédito Público das condições financeiras da operação a garantir.
(nota 155) Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 40/98, de 23 de Março, foi extinto o GACRE, devendo os processos entrados nessa entidade, ao abrigo do SGEEB, ser remetidos à Direcção-Geral do Tesouro, consoante já tenham sido deferidos, de acordo com o referido regime jurídico, para os efeitos que decorrem da garantia do Estado a empréstimos bancários ou ao Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, se estiverem na fase instrutória, para prosseguimento desta etapa ao abrigo das várias alternativas criadas no âmbito do Sistema de Incentivos à Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial (SIRME), instituído pelo Decreto-Lei n.º 80/98, de 2 de Abril.
6.7.2.1.1 - Na ordem interna
No ano de 1998 foram prestadas pelo Estado 11 garantias pessoais, no montante global de 67,299 milhões de contos, mediante declarações de garantia da Directora-Geral do Tesouro, das quais 7 foram concedidas ao abrigo do SGEEB, apresentando-se no quadro seguinte os principais elementos caracterizadores destas operações:
As garantias constantes do quadro anterior foram concedidas ao abrigo da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, e do Decreto-Lei n.º 127/96, de 10 de Agosto (SGEEB).
Tendo-se procedido à análise da conformidade das operações de garantia com os requisitos substanciais e procedimentais dos referidos diplomas, constatou-se que, regra geral, tinham sido observados.
Contudo, relativamente às operações que se analisam nos pontos seguintes, cumpre tecer algumas considerações.
6.7.2.1.1.1 - Observações sobre a concessão de algumas garantias
a) GESTNAVE - Prestação de Serviços Industriais, S. A., e LISNAVE - Infra-Estruturas Navais, S. A. - A LISNAVE - Estaleiros Navais de Lisboa, S. A,, actualmente designada por GESTNAVE - Prestação de Serviços Industriais, S. A., contraiu, em 31 de Maio de 1996, junto do BTA, um empréstimo no montante de 3 500 000 contos, que beneficiou do aval do Estado, cujo prazo terminou em 30 de Novembro de 1997.
O Estado Português, no âmbito do processo de reestruturação daquela empresa, e em conformidade com o disposto no Protocolo de Acordo que celebrou com o Grupo Mello, em 1 de Abril de 1997, bem como atento o disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/97, de 1 de Julho, ficou obrigado a amortizar parcialmente o referido empréstimo relativamente ao montante de 2 000 000 contos, sendo a parte remanescente da dívida, na quantia de 1 500 000 contos, assumida pela SETENAVE - Estaleiros Navais de Setúbal, S. A., cuja razão social passou para LISNAVE - Infra-Estruturas Navais, S. A., se e na data em que ocorrer o pagamento pelo Estado da parte do empréstimo que é da sua responsabilidade, e for emitido ou renovado o aval do Estado à parte do empréstimo de 1,5 milhões de contos.
Tendo em vista a reestruturação destes passivos, a GESTNAVE - Prestação de Serviços Industriais, S. A., celebrou com a CGD, em 13 de Maio de 1998, um contrato de mútuo, no referido montante de 2 000 000 contos, com um prazo de 10 anos, que beneficiou da garantia pessoal do Estado, na modalidade de fiador e principal pagador. Por seu turno, a SETENAVE, actual LISNAVE - Infra-Estruturas Navais, S. A., celebrou um contrato de abertura de crédito, em conta-corrente, com o BFB, no montante de 1 500 000 contos, também com um prazo de 10 anos, o qual beneficiou, igualmente, da garantia pessoal do Estado, na modalidade de fiador e principal pagador.
Relativamente à operação realizada pela GESTNAVE, é de questionar, contudo, a prestação da garantia, uma vez que, não tendo o Estado procedido, directamente, à amortização da parcela do empréstimo no valor de 2 milhões de contos, como previsto, facultou à empresa, no entanto, em 1997 e 1998, meios financeiros nos valores de 21,99 e 15 milhões de contos, respectivamente, destinados, designadamente, à amortização de passivos bancários.
A este respeito a Direcção-Geral do Tesouro observou que o Protocolo de Acordo acima referido estabelece que:
[...] o Estado deverá efectuar as operações financeiras adequadas ao pagamento pela LISNAVE, da parte do empréstimo do Banco Totta & Açores não cedida à SETENAVE, i. e. dos 2 milhões de contos em referência.
Não se compreende o alcance da observação. Como se referiu, o Estado facultou à GESTNAVE os meios para amortizar a parcela do empréstimo no valor de 2 milhões de contos, cumprindo assim o estabelecido no Protocolo. A não utilização para pagamento da dívida dos meios facultados pelo Estado, decidindo-se antes pela reestruturação do empréstimo, foi uma opção da exclusiva responsabilidade da GESTNAVE, não tendo o Estado, nos termos do Protocolo, qualquer obrigação relativamente a tal reestruturação, motivo por que se questiona a prestação da garantia.
b) Região Autónoma da Madeira (RAM). - Relativamente à Região Autónoma da Madeira, verificou-se que a garantia prestada ao empréstimo de 12 milhões de contos, empréstimo obrigacionista, foi prestada sem ter sido antecedida do parecer previsto no artigo 14.º, n.º 1, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro.
Invocando esta disposição, a Direcção-Geral do Tesouro solicitou ao Ministro da República que se pronunciasse sobre o pedido de concessão da garantia pessoal do Estado para o empréstimo a contrair pela RAM.
Todavia, em informação 18 de Agosto de 1998 do Gabinete do Ministro da República, que mereceu a sua concordância por despacho de 20 de Agosto, foi comunicado à DGT que o "[...] estatuto constitucional e legal do Ministro da República não se adequa ao exercício da competência referida no artigo 14.º, n.º 1, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, relativamente aos ministros responsáveis pelo sector de actividade da entidade beneficiária". Face a esta posição, a DGT, em informação de 29 de Setembro, que mereceu a concordância do SETF pelo despacho n.º 2046/98, concluiu que o disposto no n.º 1 do artigo 14.º, não era exigível no caso em apreço, atenta a natureza da entidade beneficiária "[...] e a finalidade do financiamento abranger diversos sectores da economia regional, integrados no Plano de Investimentos daquela Região".
Considerando embora a dificuldade em observar a disposição em causa no que respeita às Regiões Autónomas, entende-se que as considerações da DGT não são susceptíveis de justificar a inobservância do n.º 1 do artigo 14.º, porquanto este exige a emanação do parecer em todos os casos de concessão de garantias pessoais, afigurando-se que só por via legislativa se poderá ultrapassar esta situação (ver nota 156).
Contudo, o texto constitucional, no artigo 200.º, n.º 1, alínea g), atribui competência ao Conselho de Ministros para se pronunciar sobre assuntos da competência do Governo que lhe sejam atribuídos por lei ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou por qualquer ministro.
Embora esta redacção tenha suscitado críticas pertinentes (ver nota 157), atenta a natureza jurídica do preceito, que reveste a forma de lei constitucional, aceita-se a RCM n.º 137/98, aprovada em reunião do Conselho de Ministros de 13 de Novembro de 1998, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, de 4 de Dezembro, que determina a prestação da garantia pessoal do Estado ao empréstimo referido, como meio de obviar à preterição da formalidade legal, considerando que o Conselho de Ministros pode conceder a homologação prevista no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 127/96, de 10 de Agosto.
Relativamente às considerações ora expostas sobre a ausência do parecer prévio previsto no artigo 14.º, n.º 1, da Lei n.º 112/97, a DGT, na sua resposta, limita-se a constatar que o Tribunal "[...] aceita a dificuldade na observância desta disposição legal quando está em causa uma Região Autónoma" aludindo, ainda, à recomendação do Tribunal no sentido de que a questão seja clarificada através de intervenção legislativa.
c) Empresas beneficiárias no âmbito do SGEEB. - A utilização da RCM como meio de obviar à preterição de formalidades legais também se verificou na concessão da garantia pessoal do Estado em benefício do SUBVIDOURO, no âmbito do SGEEB.
Com efeito, o GACRE definiu previamente que a percentagem a garantir pelo Estado se situava em 43,75%, tendo esta deliberação sido homologada pelo Ministro da Economia.
Contudo, pela Resolução n.º 214/97, de 20 de Novembro, o Conselho de Ministros aprovou a concessão da garantia pessoal do Estado, na modalidade de fiança, à parcela do empréstimo bancário contraído por esta entidade, equivalente a 48,125% do capital mutuado, acrescido dos juros vencidos correspondentes àquela parcela, até ao montante de 10% do capital.
Em face desta resolução, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pelo despacho n.º 7871/98, de 23 de Abril, autorizou a concessão da garantia pessoal do Estado nos termos constantes da RCM, tendo a mesma sido concedida pela directora-geral do Tesouro em 6 de Maio de 1998.
Relativamente a este empréstimo e aos demais contraídos no âmbito do SGEEB, cumpre referir que, em todos os casos, partes das parcelas garantidas pelo Estado se destinavam a fundo de maneio.
Considerando o disposto do n.º 3 do artigo 9.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que obsta à concessão da garantia pessoal do Estado a "[...] operações que visem o mero reforço da tesouraria da entidade beneficiária ou o financiamento dos seus gastos correntes", a referida parcela só poderia beneficiar da garantia do Estado caso se enquadrasse na operação a cujo financiamento se destinava o empréstimo, cabendo à DGT certificar-se do cumprimento deste normativo.
A este respeito a DGT afirma, nas suas observações que "[...] tem sido este o procedimento seguido pela DGT".
Aceita-se a afirmação da DGT, embora não seja explicitada de que forma se tem vindo a processar tal controlo, sendo de notar, igualmente, que no decurso da auditoria levada a efeito pelos Serviços de Apoio ao Tribunal sobre esta matéria, não se encontrou junto aos respectivos processos qualquer documento relativo a tal acompanhamento.
No tocante ao processo de concessão da garantia pessoal do Estado ao empréstimo contraído pela Têxtil Bellino & Bellino, S. A., realça-se o facto de a deliberação do GACRE ter sido homologada pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Economia, sem fazer alusão a qualquer delegação de competências, procedimento que viola o disposto no artigo 38.º do Código do Procedimento Administrativo, que estabelece a obrigatoriedade de o órgão delegado mencionar essa qualidade no uso da delegação.
Embora estas situações sejam fonte de controvérsias jurídicas, considera-se que, no caso em apreço, esta omissão não invalida, de per si, o acto praticado (ver nota 158). Contudo, não pode deixar de se recomendar a correcção futura em situações análogas.
(nota 156) É ainda de realçar que a Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), no artigo 29.º, estabelece que os empréstimos a emitir pelas Regiões Autónomas poderão beneficiar da garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei, ou seja, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, sem apresentar qualquer excepção à aplicação de disposições nesta contidas.
(nota 157) Cf. Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, 2.ª ed., vol. I, Almedina, Coimbra, 1996, pp.251 e 252). Em sentido contrário J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, em análise ao artigo 203.º, n.º 1, alínea g), da CRP, que corresponde ao actual artigo 200.º, n.º 1, alínea g), consideram que: "Tendo em conta a alínea g), o CM pode teoricamente consumir toda a competência do Governo, pois não só a lei lhe pode atribuir outras funções além das aqui previstas, como o PM e os ministros lhe podem submeter os assuntos da sua própria competência. A lei e a prática podem assim acentuar a colegialidade do Governo. Questão duvidosa é a de saber se a lei a que se refere esta alínea pode ser uma lei da AR. Parece não haver qualquer obstáculo a isso, desde que tal não ponha em causa a competência constitucionalmente atribuída aos membros do Governo, em si mesmos." (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, 1993, p. 785, ponto IX).
(nota 158) Neste sentido, Oliveira, Mário Esteves de, Gonçalves, Pedro Costa, Amorim, J. Pacheco de, Código do Procedimento Administrativo, vol. II, 1993, Almedina, p. 280 ["A falta de menção da (sub)delegação no acto praticado ao seu abrigo não implica a respectiva invalidade, como, aliás, se tinha por jurisprudencial e doutrinalmente adquirido no regime anterior"].
6.7.2.1.1.2 - Outras questões
No âmbito da auditoria realizada procedeu-se igualmente à análise das condições financeiras das operações garantidas, designadamente no tocante às taxas de juro, tendo-se verificado que as taxas de juro negociadas foram indexadas à LISBOR a 6 meses, com margens que variaram entre 0,1 pp negativos e 0,05 pp positivos, salvo as respeitantes às operações garantidas no âmbito do SGEEB, indexadas à LISBOR, entre um e seis meses, que variaram entre a LISBOR flat, sem qualquer margem, arredondada para 1/16% imediatamente superior, e acrescida de margens de 2 pp, arredondada para 1/8% imediatamente superior, na parte garantida pelo Estado, e entre 2 pp e 4 pp para o remanescente.
No que se refere a estas condições, o IGCP, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, alínea n) (ver nota 159), do Decreto-Lei n.º 160/96, de 4 de Setembro, emitiu, regra geral, parecer favorável, embora quase sempre apresentasse alguns reparos, em especial devido ao facto de as taxas de financiamento se encontrarem um pouco desajustadas quando comparadas com as taxas de financiamento obtidas pela República. Considerando que a um crédito com a garantia do Estado corresponde um risco idêntico ao da República, as condições financeiras não se deveriam afastar muito das obtidas pelo Estado nas suas operações de financiamento, que corresponde, em termos médios, à LISBOR a seis meses deduzida de 0,15%, aceitando aquele Instituto, nas operações garantidas pelo Estado, atento o tipo de instrumentos, respectiva liquidez e o facto de, em caso de incumprimento do mutuário, haver sempre um certo desfasamento até ao accionamento da garantia, níveis mais elevados, com o limite da LISBOR flat ou, no âmbito do SGEEB, com um spread da ordem dos 0,15 pp a 0,25 pp.
Assim, no que concerne às garantias concedidas no âmbito do SGEEB, a postura regra do IGCP foi de considerar inaceitáveis as taxas de financiamento, por referência aos valores acima descritos.
Sobre esta questão a DGT fez as seguintes observações:
[...] o TC critica o facto de terem sido concedidas garantias a operações do SGEEB com taxas de juro LISBOR + 2% não obstante o IGCP ter-se pronunciado no sentido de estas se encontrarem um pouco desajustadas quando comparadas com as taxas de financiamento obtidas pela República. Embora se compreenda o parecer do Instituto, o facto é que o Decreto-Lei n.º 127/96, de 10 de Agosto, que instituiu o SGEEB, atribuía ao GACRE a competência para aprovar as condições da operação financeira a garantir. Acresce referir que de acordo com informação oficiosa, a banca só estaria disposta a participar neste processo exigindo a taxa máxima prevista no n.º 5 do artigo 10.º do referido decreto-lei.
Trata-se de observações que não esclarecem a questão em causa, porquanto se desconhece a que "informação oficiosa" a DGT se refere, não sendo explicitados os fundamentos da alegada exigência pela banca da taxa máxima prevista na norma mencionada, e, portanto, os motivos da aceitação de tal taxa, e considerando que a posição do GACRE não vincula o Governo quanto às condições dos empréstimos a beneficiar da garantia do Estado.
Quanto às taxas de aval aplicadas, variaram entre 0,2%, o mínimo previsto no despacho do Ministro das Finanças n.º 78/95-XII, de 19 de Outubro, e 0,5%, com excepção da RAM e da Parque Expo 98 que ficaram isentas do pagamento da taxa de aval, nos termos do n.º 4 do referido despacho e, ainda, dos despachos do SETF n.os 21 875/98 (2.ª série), de 4 de Dezembro, e 15 479/97, de 16 de Outubro, respectivamente, tendo este último sido submetido à consideração do Ministro das Finanças e merecido a sua concordância por despacho de 27 de Outubro.
Considerando o disposto no n.º 3 do artigo 93.º do TCE, actual n.º 3 do artigo 88.º, conforme redacção do Tratado de Amesterdão, o Ministro das Finanças pelo despacho n.º 70/97-XIII, de 10 de Fevereiro, determinou que os processos respeitantes às concessões de garantias pessoais pelo Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público fossem instruídos por forma a respeitar a obrigação de notificação prévia à Comissão Europeia.
Quanto a esta matéria, a Parque Expo 98 apresentou um parecer elaborado pelos seus serviços jurídicos, no qual concluía pela desnecessidade da notificação prévia à Comissão Europeia. Por seu turno, a GESTNAVE informou a DGT que, em virtude do Protocolo assinado entre o Estado e o Grupo Mello, não era necessária a notificação prévia à Comissão. A corroborar este entendimento, a Direcção-Geral da Indústria, em parecer datado de 14 de Janeiro de 1998, concluiu não ser necessária a notificação das garantias a prestar a favor da SETENAVE, actual LISNAVE - Infra-Estruturas Navais, S. A., e da GESTNAVE, dado tratar-se de uma mera transformação de uma operação já existente e notificada.
Por decisões de 25 de Março de 1998 e de 11 de Março de 1998, a Comissão decidiu não apresentar objecções à concessão da garantia pessoal do Estado em favor da SUBVIDOURO, da COFINCA e da Carmona & Irmãos, S. A., no âmbito do SGEEB.
Quanto às restantes concessões, de acordo com a informação da DGT, a Comissão Europeia, por decisão de 25 de Maio de 1998, não levantou objecções à concessão de garantia pessoal pelo Estado aos empréstimos a contrair ao abrigo do SGEEB, pelo que ficaram dispensados das referidas notificações.
Com excepção da RAM, Parque Expo 98, GESTNAVE e SETENAVE, todos os beneficiários de garantias pessoais concedidas pelo Estado prestaram contragarantias, nomeadamente hipotecas e penhores.
Relativamente ao dever de informação decorrente do artigo 19.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, só a Carmona & Irmãos, S. A., e a MELIX comunicaram ter efectuado o pagamento de juros, embora só após interpelação da DGT nesse sentido, extravasando do prazo legal de cinco dias previsto no n.º 1 deste preceito, desconhecendo-se se outras entidades já procederam a pagamento de capital e ou juros.
De salientar, ainda, que o processo relativo à ESENCE existente na DGT não se apresentava instruído com a ficha de apresentação ao GACRE, prevista no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 127/96, e com as contas relativas aos últimos cinco exercícios, previstas no artigo 6.º do referido diploma. Quanto aos processos relativos à SUBVIDOURO, MELIX, João Pimentel e COFINCA, não estavam instruídos com os contratos de empréstimo, devidamente outorgados.
(nota 159) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 455/99, de 5 de Novembro, a competência atribuída ao IGCP para se pronunciar sobre as condições das operações financeiras a garantir pelo Estado, consta da alínea m), do mesmo número e artigo, que mantém a expressão "avales" quando é pacífico que esta figura representa somente uma modalidade de garantias pessoais que o Estado pode prestar, a par da fiança, de acordo com o disposto no artigo 7.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro. A boa técnica legislativa aconselharia que constasse a expressão "garantias pessoais".
6.7.2.1.2 - Na ordem externa
No respeitante a operações efectuadas na ordem externa, em 1998 foram concedidas garantias pessoais a dois empréstimos contraídos por duas entidades junto do BEI, no valor global de 23,5 milhões de contos, os quais não foram objecto de qualquer utilização durante o ano.
No quadro seguinte apresenta-se uma síntese dos principais elementos relativos a estas operações:
A concessão das garantias pessoais a estas operações foi efectuada com suporte na Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, tendo-se verificado a conformidade com as finalidades, condições e procedimentos ali definidos.
De referir que as garantias pessoais foram prestadas a financiamentos a empresas cujo capital social é detido a 100% pelo Estado ou de capital maioritariamente público, caso da VALORSUL.
Em virtude de os financiamentos se destinarem a investimentos em infra-estruturas de carácter não concorrencial, não afectando as trocas intracomunitárias, ficaram excluídos de notificação à Comissão Europeia. Relativamente à VALORSUL, encontra-se vedado o acesso de empresas privadas à área objecto de concessão.
Relativamente ao regime de taxa de juro dos empréstimos contraídos junto do BEI, idêntico para todos os empréstimos e o habitualmente praticado pelo BEI - taxa de juro aberta, negociada no momento de cada desembolso - o IGCP considerou que, não sendo possível emitir um parecer preciso sobre condições abertas, não se deveria, porém, inviabilizar as operações, sugerindo que os mutuários contactassem aquele Instituto, a fim de se aferir das condições específicas de cada utilização.
6.7.3 - Análise de outras operações e factores
A evolução global das responsabilidades directas do Estado, decorre, para além das garantias concedidas no ano, de outras operações e factores, designadamente amortizações dos empréstimos pelos beneficiários das garantias, pagamentos em execução das garantias prestadas e variações cambiais.
Nos pontos seguintes apresenta-se o movimento global daquelas responsabilidades em 1998, na ordem interna e na ordem externa, explicitando-se as operações e factores que o determinaram.
6.7.3.1 - Empréstimos internos
As operações justificativas da variação das responsabilidades efectivas na ordem interna encontram-se discriminadas no quadro seguinte:
No que respeita aos pagamentos efectuados pelos beneficiários, os valores mais elevados foram regularizados pelas seguintes entidades:
Milhares de contos
ENVC - Estaleiros Navais de Viana do Castelo, S. A. ... 5 000
GESTNAVE - Prestação de S. A. (ver nota a) ... 3 500
Parque Expo 98 ... 10 181
(nota a) Amortização efectuada no âmbito da operação de reestruturação da dívida analisada no ponto 6.7.2.1.1, alínea a).
A diminuição inscrita em "Assunções de passivos" no montante de 46 078 milhares de contos, respeita à parte dos passivos da Região Autónoma da Madeira que beneficiavam da garantia do Estado, assumidos nos termos do Acordo celebrado entre o Governo da República e o Governo da RAM, em 19 de Outubro de 1998, ao abrigo do disposto no artigo 11.º (ver nota 160) da Lei do Orçamento para 1998.
(nota 160) Nos termos desta disposição o Governo da República comparticipará num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, a acordar com cada Região, assegurando a amortização ou assunção da dívida pública garantida ou, na sua falta, de dívida não garantida, no valor de 76 milhões de contos para a RAM e de 62 milhões de contos para a RAA.
6.7.3.2 - Empréstimos externos
No quadro seguinte podem observar-se as operações determinantes da variação das responsabilidades efectivas do Estado na ordem externa:
As utilizações de operações contratadas em anos anteriores foram efectuadas pelas seguintes entidades:
Milhões de contos
Metropolitano de Lisboa, E. P. ... 54,000
REFER, E. P. ... 30,000
BRISA, S. A. ... 27,500
GIL, S. A. ... 11,200
VALORSUL, S. A. ... 8,000
ANAM, S. A. ... 7,000
EDA - Electricidade dos Açores, S. A. ... 2,500
LIPOr ... 2,000
Por sua vez, os beneficiários que efectuaram pagamentos de valores mais elevados foram os seguintes:
Milhões de contos
BRISA, S. A. ... 10,154
TAP - Transportes Aéreos Portugueses, S. A. ... 8,117
EDP - Electricidade de Portugal, S. A. ... 6,155
Câmara Municipal de Lisboa ... 4,706
EDA - Electricidade dos Açores, S. A. ... 3,368
CARRIS, S. A. ... 3,333
Metropolitano de Lisboa, E. P. ... 1,035
As amortizações restantes foram efectuadas por um elevado número de beneficiários, envolvendo pagamentos de reduzido montante.
O aumento registado em "Outros" no montante de 385 000 contos, corresponde à actualização das responsabilidades do Estado Português decorrentes do contrato de garantia celebrado em 1995 ao abrigo da Convenção de Lomé IV, nos termos do qual a República Portuguesa se constituiu garante perante o Banco Europeu de Investimento, pelos valores correspondentes à sua quota de participação, no que respeita à execução de todas as obrigações financeiras e pecuniárias decorrentes dos empréstimos concedidos.
De salientar que, no ano em apreço, foi celebrado um contrato de fiança entre a República Portuguesa e o Banco Europeu de Investimento, previsto no artigo 8.º do Acordo interno relativo ao financiamento e à gestão de ajudas da Comunidade. As cláusulas e disposições deste contrato são idênticas àquelas que constavam do contrato de garantia celebrado no âmbito da Convenção de Lomé, com excepção da modificação da percentagem de fiança, devida ao aumento e à nova repartição do capital do BEI entre os 15 Estados membros, na sequência da adesão à União Europeia da Áustria, Finlândia e Suécia.
Assinale-se que, no final do ano, as responsabilidades do Estado relativamente aos empréstimos concedidos pelo BEI ao abrigo das Convenções de Lomé III e IV se situavam em ecu 3 973 559 e ecu 9 649 142, respectivamente, nos contravalores de 796,627 e 1934,479 milhares de contos.
A diminuição inscrita em "Assunção de passivos" no montante de 30,654 milhões de contos, respeita à parte dos passivos da Região Autónoma dos Açores (RAA) que beneficiavam da garantia do Estado, assumidos nos termos do Acordo celebrado entre o Governo da República e o Governo da RAA, em 19 de Outubro de 1998, ao abrigo do disposto no já citado artigo 11.º da Lei do Orçamento para 1998.
Nos termos do acordo celebrado com a RAA, o Governo da República assume todos os encargos relativos aos empréstimos assumidos cujas datas de vencimento tenham ocorrido após 1 de Janeiro de 1998 (inclusive), com excepção dos encargos relativos ao empréstimo GRA/95 (internos), 2.ª emissão vencidos no 1.º trimestre daquele ano dos quais a República apenas assume 50%.
Em resultado desta operação, eram nulas, em 31 de Dezembro de 1998, as responsabilidades do Estado pela prestação de garantias a empréstimos contraídos pela Região Autónoma dos Açores na ordem externa.
6.7.4 - Evolução e síntese das operações efectuadas
Apresenta-se de seguida uma síntese das operações realizadas, bem como das variações observadas relativamente a 1997:
Da análise deste quadro destaca-se o seguinte:
Na ordem interna, as utilizações de empréstimos garantidos, que registaram em 1998 uma diminuição de cerca de 32,043 milhões de contos, a que corresponde um decréscimo de, aproximadamente, 30,5%, e a assunção de passivos, da Região Autónoma da Madeira, no valor de 46,078 milhões de contos, com um acréscimo de cerca de 149%;
Na ordem externa, a assunção de passivos, da Região Autónoma dos Açores, no montante de 30,654 milhões de contos, contra 2,4 milhões em 1997, e o acréscimo em "Outros aumentos" 315 000 contos, resultante da actualização das responsabilidades assumidas no âmbito da Convenção de Lomé. Quanto às utilizações e amortizações, situaram-se a um nível ligeiramente inferior ao do ano transacto.
6.7.5 - Cabimento das garantias prestadas pelo Estado no limite estabelecido na Lei do Orçamento
Ao abrigo da Lei do Orçamento para 1998 foi ainda autorizada a prestação de garantias, na ordem interna, a três empréstimos, no montante global de 61,203 milhões de contos, e na ordem externa a seis empréstimos, no montante global de 128,8 milhões de contos, mas cuja concessão, através das respectivas declarações ou contratos de garantia, apenas ocorreu em 1999.
Nos quadros seguintes apresentam-se os principais elementos referentes a estas operações, que relevam para a verificação do cumprimento do limite para a concessão de garantias pelo Estado, estabelecido no artigo 60.º da Lei do Orçamento, cuja análise será efectuada no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1999.
a) Na ordem interna:
b) Na ordem externa:
Analisadas as operações autorizadas no ano em apreço, procede-se seguidamente à verificação do cabimento das garantias concedidas no limite fixado pelo artigo 60.º da Lei do Orçamento para a concessão de garantias pelo Estado. De notar, contudo, que o limite a ter em conta para as operações em causa será de 337 milhões de contos, porquanto, através do despacho n.º 997/98-SETF, de 15 de Maio, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, aprovou uma proposta da Direcção-Geral do Tesouro, formulada em informação de 16 de Abril de 1998, no sentido de que, dentro do limite global estabelecido por aquele artigo, 440 milhões de contos, em termos de fluxos líquidos anuais, que alude em termos genéricos à concessão de garantias pelo Estado, fosse fixado um "sublimite administrativo" de 337 milhões de contos para as garantias pessoais a operações financeiras internas e externas, dos quais 24 milhões de contos para garantias pessoais a operações financeiras das Regiões Autónomas, tendo o remanescente sido afecto da seguinte forma:
Responsabilidades do Estado decorrentes da concessão de garantias de seguros de crédito, créditos financeiros, seguro de investimento e seguro caução - 100 milhões de contos;
Concessão de garantias no âmbito do Código de Expropriações - 3 milhões de contos.
Como se verifica, em resultado das amortizações efectuadas pelos beneficiários, registava-se no final do ano um saldo não utilizado no valor de 125,8 milhões de contos, de onde resulta que, à semelhança do que se observou nos cinco últimos anos, o limite fixado para a concessão de garantias se situou num valor muito superior ao que seria necessário.
Nas suas observações a Direcção-Geral do Tesouro, afirmou que:
Embora a DGT se empenhe no aperfeiçoamento do cálculo da quantia relevante para a fixação do limite orçamental, torna-se difícil a sua definição uma vez que tal se baseia em dados previstos sobre as necessidades de garantias fornecidas em Maio-Junho do ano anterior pelas entidades que admitem vir a ser candidatas a este apoio do Estado.
Esta justificação foi já apresentada relativamente a questão idêntica suscitada em anteriores pareceres (ver nota 161), verificando-se, contudo, que a situação permanece inalterada, pelo que se recomenda que a DGT repondere a metodologia seguida na estimativa dos referidos limites.
(nota 161) Vide o parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, ponto 7.6.3.2, p. 465.
6.7.6 - Utilização em 1998 de empréstimos sem utilização ou utilizados parcialmente, garantidos em 1997
Com vista ao acompanhamento das utilizações pelos beneficiários de empréstimos avalizados no ano transacto, sem utilizações ou apenas parcialmente utilizados até ao final do ano, procedeu-se ao apuramento das respectivas utilizações no ano em apreço, cujos resultados se apresentam no quadro seguinte:
6.7.7 - Execução de garantias
Em 1998 os pagamentos efectuados em execução de garantias evidenciados na Conta Geral do Estado totalizaram 246 151 277$.
Desta importância, 214 838 601$ destinaram-se a pagamentos na ordem interna, tendo sido processados pela rubrica de classificação económica 09.07.00-A - "Execução de avales - Outras garantias", inscrita no capítulo 60 do orçamento do Ministério das Finanças, na divisão 01 - "Direcção-Geral do Tesouro", subdivisão 05 - "Activos financeiros"; o remanescente da dotação, 350 000 000$, transitou para a conta de operações de tesouraria "Saldos do capítulo 60 do OE/98".
Na ordem externa foram efectuados pagamentos no valor de 31 312 676$, pela rubrica de classificação económica 09.07.00-B - "Execução de avales", inscrita no mesmo capítulo e divisão, mas na subdivisão 06 - "Despesas de cooperação", que se destinaram, na sua totalidade, à execução de garantias no âmbito da Convenção de Lomé, tendo o remanescente da dotação, 13 687 324$, transitado para a referida conta de operações de tesouraria.
Nos pontos seguintes procede-se à análise das operações que determinaram os pagamentos efectuados.
6.7.7.1 - Na ordem interna
6.7.7.1.1 - Direcção Regional de Educação do Norte
Em 28 de Novembro de 1994 foi declarada a utilidade pública da expropriação e de posse administrativa dos terrenos necessários à construção da Escola Preparatória Domingos Capela, de Silvade, sendo a Direcção Regional de Educação do Norte (DREN) a entidade expropriante.
Face ao não pagamento da respectiva indemnização por esta entidade, em virtude de não dispor de dotação orçamental, a DGT foi interpelada pelo Tribunal Judicial de Espinho, em 12 de Fevereiro de 1997, para proceder ao depósito do montante de 139 505 033$, em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 50.º do Código das Expropriações, aprovado pelo DL n.º 438/91, de 9 de Novembro.
De acordo com esta norma, se antecipadamente tiver havido posse administrativa dos bens e do processo não constar a guia de depósito a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 19.º, o juiz ordenará a notificação da entidade que tiver a seu cargo o serviço de avales do Estado, para promover o depósito.
Face à referida interpelação, a DGT contactou a DREN a fim de saber se esta iria proceder ao pagamento da indemnização, tendo sido informada de que aquela Direcção-Geral estava a diligenciar no sentido de tentar efectuar o pagamento.
Todavia, tal não se veio a verificar, vindo posteriormente a DREN, em 2 de Março de 1998, após a DGT ter sido por várias vezes interpelada para regularizar a situação, e, em sequência, solicitado àquela Direcção Regional que informasse se e quando tencionava proceder ao pagamento, afirmar que aguardava a libertação por aquele Tribunal da importância de 158 741 134$, entregue a título de caução, que lhe permitiria satisfazer todos os compromissos existentes.
Face ao arrastar do processo, em informação de 20 de Março de 1998, os Serviços da DGT solicitaram autorização superior para efectuar o pagamento, exercendo de imediato o direito de regresso sobre a DREN, nos termos do artigo 21.º do Código das Expropriações, que determina que, na situação referida, o Estado, através da DGT, garante o pagamento da indemnização que vier a ser determinada, podendo, em consequência, exercer o direito de regresso sobre a entidade expropriante através da cativação de transferências orçamentais, independentemente de quaisquer formalidades.
Através do despacho n.º 465/98-SETF, de 24 de Março, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças concordou com o proposto, tendo a Direcção-Geral do Tesouro pago a importância em causa, 139 505 033$, através da rubrica de classificação económica 09.07.00-A - "Execução de avales - Outras garantias", inscrita no orçamento do Ministério das Finanças no capítulo 60 - "Despesas excepcionais", divisão 01 - "Direcção-Geral do Tesouro", subdivisão 05 - "Activos financeiros".
De seguida, através de ofício de 13 de Abril de 1998, a DGT solicitou à DREN o respectivo reembolso, que aquela Direcção Regional veio a efectuar em 4 de Maio de 1998, tendo sido escriturado como receita do Estado no capítulo 10 - "Activos financeiros", grupo 15 - "Outros activos financeiros", artigo 02 - "Recuperação de créditos garantidos".
6.7.7.1.2 - CNEMA - Centro Nacional de Exposições e Mercados Agrícolas, S. A.
Pelo despacho n.º 491/96-XII, de 6 de Novembro, do Ministro das Finanças, foi concedido o aval do Estado a um empréstimo no valor de 1 milhão de contos, contraído junto da Caixa Geral de Depósitos pela CNEMA, sociedade responsável pela organização de feiras agrícolas e mostras de produtos agro-pecuários e agro-industriais e acções de formação.
O empréstimo tinha um prazo total de 15 anos e um período amortização de 11 anos e meio, vencendo-se o primeiro reembolso de capital em 13 de Maio de 2000.
Como contragarantia pelo aval prestado, o CNEMA constituiu uma hipoteca sobre dois prédios, incluindo todas as construções e benfeitorias que ali viessem a ser efectuadas.
Tendo a CNEMA entrado em incumprimento, o Estado, por intermédio da DGT, foi interpelado para efectuar os pagamentos respeitantes às 2.ª, 3.ª e 4.ª prestações de juros do empréstimo em apreço, tendo efectuado, em 1998, pagamentos no montante de 75 333 568$, que incluem juros de mora no valor de 912 061$.
Estes pagamentos foram efectuados, igualmente através da dotação inscrita no OE/98, pela rubrica de classificação económica 09.07.00 - "Execução de avales - Outras garantias".
6.7.7.2 - Na ordem externa
Os pagamentos na ordem externa respeitaram, na sua totalidade, às responsabilidades assumidas pelo Estado no âmbito da Convenção de Lomé III.
Estes pagamentos totalizaram 31 312 676$00, dos quais 1 071 106$ respeitantes a juros de mora, tendo sido processados por conta do OE/98, pela rubrica de classificação económica 09.07.00-B - "Execução de avales", inscrita no orçamento do Ministério das Finanças, no capítulo 60 - "Despesas excepcionais", divisão 01 - "DGT", subdivisão 06 - "Despesas de cooperação", e relacionaram-se com os seguintes projectos:
Nigéria - Oso Condensate ... 8 954 720$00
Zaire - Gecamines III ... 1 726 248$00
Nigéria - Palm Oil I ... 3 924 032$00
Nigéria - NNDC PG ... 2 258 092$00
Nigéria - Oso Condensate ... 9 058 499$00
Nigéria Palm Oil I ... 3 568 671$00
Zaire Gecamines III ... 1 671 054$00
Nigéria Palm Oil I ... 151 360$00
Total ... 31 312 676$00
De referir ainda que, em 1999, foram feitos pagamentos por conta dos saldos do capítulo 60 do OE/98 no montante global de 13 687 324$, dos quais 505 949$ respeitaram a juros de mora, relativos aos seguintes projectos:
Zaire Gecamines III ... 1 665 695$00
Nigéria - Oso Condensate ... 8 441 882$00
Nigéria Palm Oil I ... 1 580 777$00
Nigéria - NNDC PG ... 1 998 970$00
Total ... 13 687 324$00
6.7.8 - Variação das responsabilidades indirectas
No quadro seguinte apresentam-se as variações das responsabilidades indirectas, decorrentes de garantias prestadas por outras pessoas colectivas de direito público, relativamente ao ano anterior:
Nos quadros seguintes, discriminam-se as responsabilidades do IFADAP e do Fundo de Turismo por entidades beneficiárias:
6.7.8.1 - Garantias pessoais concedidas por outras pessoas colectivas de direito público
6.7.8.1.1 - Questões prévias
No ano de 1998, foram prestadas pelo IFADAP e pelo Fundo de Turismo, ao abrigo da Lei n.º 112/97, duas garantias no montante global de 3,17 milhões de contos, tendo sido, portanto, respeitado o limite para a concessão destas garantias, fixado pelo artigo 60.º, n.º 3, da Lei do Orçamento, 10 milhões de contos, em termos de fluxos líquidos anuais.
Verificou-se, relativamente a estas garantias, que o IGCP apenas foi consultado sobre as condições da operação financeira garantida pelo Fundo de Turismo.
Por outro lado, enquanto o Fundo de Turismo estabeleceu uma taxa de garantia, o IFADAP não o fez, tendo sido afirmado por responsáveis daquele Instituto, que, em regra, não exigia dos beneficiários qualquer taxa pelas garantias prestadas.
Quanto à primeira questão resulta, com efeito, da análise dos Estatutos do Instituto de Gestão do Crédito Público, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 160/96, de 4 de Setembro (ver nota 162), designadamente do n.º 1 do artigo 6.º, que o parecer prévio daquele organismo apenas é obrigatório relativamente às condições das operações financeiras a garantir pelo Estado stricto sensu.
Considerando que, no exercício das suas competências, aquele Instituto procede de forma sistemática ao acompanhamento e análise da evolução dos mercados financeiros, pelo que tal consulta seria susceptível de minimizar os encargos potenciais resultantes para as entidades garantes da execução da garantia, recomenda-se que os Estatutos do IGCP sejam objecto de intervenção legislativa por forma a que, à semelhança do que se encontra determinado relativamente às operações garantidas pelo Estado stricto sensu as condições das operações financeiras a garantir por outras pessoas colectivas de direito público sejam obrigatoriamente apreciadas pelo IGCP.
De notar, aliás, que aquele artigo confere já ao IGCP a competência para apreciar, previamente, as operações de financiamento, nomeadamente empréstimos, a realizar pelos serviços e fundos autónomos, de montante superior a um limite a fixar anualmente no decreto-lei de execução orçamental.
Verifica-se, por outro lado, que a fixação da taxa de garantia apenas se encontra regulamentada no tocante às garantias pessoais concedidas pelo Estado stricto sensu.
Também quanto a esta questão não se vislumbra motivo justificativo de tal dualidade de critérios, pelo que se recomenda que seja ponderada a uniformização dos regimes aplicáveis.
A este respeito a DGT afirma não entender a observação do Tribunal uma vez que:
[...] a Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, prevê no seu artigo 23.º a fixação de uma taxa de garantia independentemente da entidade que presta essa mesma garantia - Estado ou outras pessoas colectivas de direito público. Considerando que o artigo 27.º do mesmo diploma estabelece, em regime transitório, a aplicação da regime das taxas previstas para o aval do Estado no despacho n.º 78/95-XII, de 19 de Outubro, julga-se poder inferir que tal regime se poderá aplicar igualmente às garantias prestadas por pessoas colectivas de direito público.
Quanto à exigência do parecer prévio do IGCP sobre as condições financeiras das operações garantidas, afigura-se que deverá ser aquele Instituto a se pronunciar sobre o assunto.
Como resulta da forma como a DGT apresenta a sua posição "julga poder inferir-se que tal regime se poderá aplicar [...]" a interpretação que faz, não sendo despicienda, não é a única possível, podendo também entender-se, a título de exemplo, que relativamente às garantias prestadas por outras pessoas colectivas de direito público, a fixação das taxas de garantia seria da responsabilidade dos responsáveis por tais entidades, atento, designadamente, o disposto no artigo 3.º da Lei n.º 112/97, nos termos do qual "A concessão de garantias a favor de terceiros por parte dos fundos e serviços autónomos e dos institutos públicos está sujeita, com as necessárias adaptações, ao disposto no presente diploma" reiterando-se, portanto, a necessidade de clarificação desta matéria.
Quanto à recomendação de intervenção legislativa no sentido de tornar obrigatória a emissão de parecer prévio do Instituto de Gestão do Crédito Público sobre as condições financeiras das operações a garantir, sem prejuízo de o IGCP se pronunciar sobre a questão, trata-se, naturalmente, de matéria que ultrapassa as competências daquele Instituto.
(nota 162) Republicados, com as alterações introduzidas posteriormente, em anexo ao Decreto-Lei n.º 455/99, de 5 de Novembro.
6.7.8.1.2 - Análise das garantias concedidas
No quadro seguinte apresentam-se os principais elementos caracterizadores destas operações:
A concessão destas garantias suscita algumas observações:
a) IMOAREIA - Sociedade Imobiliária, S. A. - Em 9 de Julho de 1997, foi celebrado entre o Estado Português, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, o Fundo de Turismo, o Instituto de Emprego e da Formação Profissional, de um lado e a FIGEST - Gestão de Participações Financeiras, Sociedade de Controle, S. A., ORBITUR - Intercâmbio de Turismo, S. A., SOLINCA - Investimentos Turísticos, S. A., e PARGESTE - Sociedade Gestora de Participações Sociais, S. A., de outro lado, um contrato de compra e venda de créditos detidos pelo Estado latu sensu sobre a TORRALTA.
Para este efeito, bem como para realizar o plano de investimento tendente à recuperação da TORRALTA, foi posteriormente constituída pela PARGESTE a sociedade IMOAREIA - Sociedade Imobiliária, S. A.
Nos termos do n.º 4 da cláusula 19.ª do referido contrato, o Fundo de Turismo ficou vinculado a assumir a posição de garante subsidiário em todos os contratos de financiamento a celebrar pela IMOAREIA. Todavia, no caso de o Fundo de Turismo exercer o direito de opção de compra da totalidade das acções da sociedade à PARGESTE, ou de esta exercer a opção de venda ao Fundo de Turismo daquelas acções, nos termos das cláusulas 21.ª ou 22.ª, respectivamente, o Fundo de Turismo assumiria automaticamente a qualidade de fiador em substituição das garantias prestadas pela PARGESTE e ou por qualquer terceiro.
Ao abrigo das disposições conjugadas do citado n.º 4 da cláusula 19.ª deste contrato e dos artigos 3.º e 13.º, n.º 1, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, a IMOAREIA, por carta datada de 3 de Novembro de 1997, interpelou o Fundo de Turismo para outorgar como garante no contrato de financiamento a celebrar entre aquela entidade e a Caixa Geral de Depósitos, no montante de 3 000 000 contos, na modalidade de abertura de crédito em conta-corrente, para suporte das necessidades financeiras estimadas para a primeira fase da "operação TORRALTA" nomeadamente para a obtenção dos meios financeiros necessários para adquirir os créditos fiscais pertença da Direcção-Geral do Tesouro e da Segurança Social e para iniciar a execução do novo plano de recuperação da TORRALTA.
A taxa de juro estipulada no contrato de financiamento foi indexada à LISBOR a três meses, acrescida de um spread de 0,2%, arredondado para 1/16% imediatamente superior (ver nota 163).
A taxa de garantia foi fixada em 0,5% ao ano.
De referir que a posição de garante principal, na modalidade de fiador e principal pagador, de todas as responsabilidades decorrentes do contrato de financiamento, não foi assumida pela PARGESTE mas pela INPARSA - Indústrias e Participações, SGPS, também uma sociedade holding do grupo SONAE, desconhecendo-se, porém, por que motivo, e em que termos, se processou a assunção daquela posição pela INPARSA, uma vez que nada constava do processo sobre esta matéria.
Por carta datada de 18 de Agosto de 1998, e com expressa remissão para a RCM n.º 36/98, de 6 de Março, que determinou a concessão da garantia, o Fundo de Turismo informou a Direcção-Geral do Tesouro de que, em 25 de Maio desse ano, concedera a garantia pessoal à abertura de crédito em conta-corrente efectuada pela CGD a favor da IMOAREIA.
Da análise conjugada das disposições constantes dos artigos 1.º, n.º 1, 3.º e 15.º, n.º 1, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, retira-se o entendimento que a concessão de garantias pessoais por outras pessoas colectivas de direito público, como seja o caso do Fundo de Turismo, depende, como condição de validade, de despacho de aprovação do Ministro das Finanças. Contudo, constatou-se a inexistência de despacho desse teor junto ao processo, embora tenha sido estabelecida a orientação do Conselho de Ministros, no que respeita a esta concessão, constante da RCM acima referida.
Deste modo, tendo em conta a existência da orientação do Conselho de Ministros, e com os fundamentos expostos anteriormente sobre esta questão, considera-se que a RCM substitui o referido despacho de aprovação, sem prejuízo das reservas colocadas à adopção deste procedimento.
b) UNIAGRI. - Em 14 de Dezembro de 1998, a UNIAGRI contraiu um empréstimo perante a Caixa de Crédito Agrícola Mútuo, no montante de 170 000 contos, que beneficiou da garantia pessoal do IFADAP, na modalidade de fiador e principal pagador.
Relativamente ao processo de concessão desta garantia, obtiveram-se, junto do IFADAP, o despacho conjunto do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, ao abrigo de delegação de competências do Ministro das Finanças, e do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, que determinou a prestação da garantia pessoal do IFADAP, na forma de fiança, bem como a declaração de fiança. É de salientar, contudo, que não foi possível obter, quer junto da DGT quer junto daquele Instituto, o pedido de garantia da UNIAGRI, e respectivos elementos instrutórios, previstos, respectivamente, nos n.os 1 e 2 do artigo 13.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro.
A não existirem tais elementos, terão sido violadas, respectivamente, as disposições legais contidas no artigo 13.º, n.os 1 e 2, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, por remissão do artigo 3.º, o que implicará, consequentemente, por força do disposto no n.º 1 do artigo 2.º do mesmo diploma, a nulidade da concessão da garantia.
Relativamente às condições desta operação, é de referir que sobre o capital mutuado incide uma taxa de juro anual de 1%, que se afigura particularmente vantajosa face às taxas praticadas no mercado.
Como contragarantia, a UNIAGRI constituiu, em favor do IFADAP, uma 1.ª hipoteca sobre um prédio urbano. Além desta garantia real, e para os mesmos efeitos, a UNIAGRI assinou, unilateralmente, um contrato-promessa de dação em pagamento relativamente ao referido prédio e passou uma procuração irrevogável a favor do IFADAP para a celebração do contrato definitivo de dação em pagamento.
Relativamente aos deveres de informação decorrentes dos artigos 19.º, n.º 1, e 20.º, n.º 1, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, e da base IX, n.º 1, da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro (ver nota 164), o IFADAP informou que, regra geral, não são observados pelas entidades beneficiárias de garantias pessoais concedidas por este Instituto.
(nota 163) Estes elementos foram retirados do contrato outorgado pelas três entidades supra referidas, em 25 de Maio de 1998. Realça-se que a RCM n.º 36/98, de 6 de Março, que estabelece a orientação do Conselho de Ministros nesta matéria, omite a existência de margens.
(nota 164) Atenta a redacção do artigo 29.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, que versa sobre o âmbito de aplicação temporal do mesmo, resulta que os deveres de informação resultantes deste diploma só se aplicam à UNIAGRI, porquanto as garantias concedidas em benefício da ANGUIOL e da FRAMI foram concedidas antes da sua vigência. O dever de informação destas duas entidades regula-se pelo disposto nos n.os 1 e 2 da base IX da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, que se refere às situações de amortização de capital e de pagamento de juros (n.º 1) e de impossibilidade de cumprimento das obrigações a que estão adstritas (n.º 2).
6.8 - Dívida efectiva
No quadro seguinte apresentam-se os valores da dívida efectiva em 1997 e 1998, bem como as variações observadas, tendo em conta os valores apurados nos pontos anteriores relativamente à dívida directa e garantida:
O valor total da dívida efectiva em 31 de Dezembro de 1998 constante deste quadro é inferior em 132 milhões de contos ao valor correspondente do quadro 1.4.5.5-C - "Dívida pública efectiva", do relatório da Conta, 12 983,3 milhões de contos, diferença que resulta de diversas incorrecções no apuramento do valor da dívida garantida ali apresentado, como se passa a expor:
Na dívida garantida interna está incluído, indevidamente, o montante de 3,5 milhões de contos, respeitante a responsabilidades indirectas, decorrentes de garantias prestadas por institutos públicos, que, como se salientou no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, não deveriam ser considerados, dado tal procedimento não ser coerente com o adoptado relativamente à dívida directa, que não engloba o endividamento de institutos públicos ou de quaisquer outras entidades dotadas de autonomia financeira;
A dívida garantida externa encontra-se sobreavaliada em 128,5 milhões de contos, como referido no ponto anterior, devido, por um lado, à inclusão de garantias prestadas a seis empréstimos, no valor de 128,8 milhões de contos, mediante despachos emitidos em 1998, mas apenas concretizadas no ano seguinte, através da celebração dos respectivos contratos de garantia, e, por outro, à não actualização das responsabilidades do Estado decorrentes do contrato de garantia celebrado no âmbito da Convenção de Lomé IV, no valor de 0,3 milhões de contos.
A resposta da Direcção-Geral do Tesouro sobre esta questão, bem como as observações do Tribunal, estão inseridas no ponto anterior.
Quanto à Direcção-Geral do Orçamento, as suas observações foram do seguinte teor:
[...] esta Direcção-Geral não tem comentários a fazer às questões suscitadas.
Na verdade, os valores respeitantes aos avales, foram-nos remetidos pela entidade que os administra (Direcção-Geral do Tesouro), pelo que, em nosso entender e, salvo melhor opinião, deverá ser esta entidade a pronunciar-se sobre as observações enumeradas no projecto de parecer, ora em análise.
No que se refere à questão relativa à sobreavaliação da dívida garantida, não cabe, de facto, à Direcção-Geral do Orçamento pronunciar-se, nem, atentas as suas competências, o Tribunal esperava que o fizesse.
Todavia, sendo à Direcção-Geral do Orçamento que compete a elaboração do referido quadro 1.4.5.5-C - "Dívida pública efectiva", do relatório da Conta, a observação não é aceitável. Com efeito, nos mapas elaborados pela Direcção-Geral do Tesouro são evidenciadas as responsabilidades indirectas, decorrentes de garantias prestadas por institutos públicos, pelo que a inclusão dos respectivos montantes no referido mapa, ignorando a posição assumida pelo Tribunal no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, é da responsabilidade, exclusiva, da Direcção-Geral do Orçamento.
Passando à análise dos valores apresentados no quadro anterior, observa-se um aumento da dívida efectiva total no valor de 251,6 milhões de contos, cerca de 2%, significativamente inferior ao registado no ano anterior, 448,1 milhões de contos, 3,7 %, evolução que se explica pela redução da dívida garantida, em 60,1 milhões de contos, cerca de 5%, quando no ano anterior se tinha verificado um aumento de, aproximadamente, 15%.
Com efeito, a dívida directa efectiva, com um acréscimo de 2,7%, manteve sensivelmente o mesmo ritmo de crescimento do ano anterior, 2,6%. Verifica-se, por outro lado, a estabilização do valor dos títulos na posse do Estado, tendo a redução do valor da carteira do Fundo de Regularização da Dívida Pública sido compensada por um aumento no mesmo montante na carteira do Fundo de Renda Vitalícia, quando em 1997 se tinha verificado, em termos globais, uma diminuição de 51%.
VII - Património financeiro
7.1 - Considerações gerais
Como se vem assinalando nos pareceres dos últimos anos, na medida em que a inventariação do Património do Estado não se encontra ainda concluída e a CGE não é acompanhada de um balanço entre valores activos e passivos, a análise patrimonial em sede de parecer sobre a Conta Geral do Estado, prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, defronta sérias dificuldades.
Para colmatar essa insuficiência de informação, o Tribunal de Contas, no âmbito das suas competências, procedeu à aprovação da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção, publicada em 17 de Janeiro de 1994, a qual vincula todos os serviços e organismos da administração central, institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado, fundos públicos e instituições de segurança social, à remessa de informação sobre os elementos constitutivos do seu património financeiro. A informação a ser remetida ao Tribunal até 30 de Junho de cada ano, deve conter, segundo os modelos apresentados na respectiva resolução, os seguintes elementos:
Relação das acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas;
Relação dos títulos de participação, das obrigações, dos títulos de dívida pública de prazo superior a um ano e das participações em fundos de investimento mobiliário e imobiliário;
Relação dos créditos, decorrentes da concessão de empréstimos com prazos superiores a um ano;
Outras aplicações financeiras, à excepção de depósitos com prazo até um ano. Nesta rubrica têm vindo a ser considerados títulos, tais como, unidades de participação em associações e em centros tecnológicos, certificados de aforro, fundos tesouraria e outros.
Este capítulo foi, assim, elaborado com base nos elementos remetidos ao abrigo da citada resolução e no respectivo confronto com os escassos elementos constantes da CGE, abrangendo o património financeiro gerido pelos serviços que integram o subsector Estado e o gerido pelo subsector dos fundos e serviços autónomos. Trata-se de uma alteração na sistematização do parecer que pretende, assim, acompanhar a que é seguida na própria Conta Geral do Estado. O património financeiro gerido pelas instituições de segurança social é tratado no capítulo XII.
O quadro seguinte apresenta, em valor e em estrutura, a composição das carteiras de activos dos dois subsectores tratados no presente capítulo, referida a 31 de Dezembro de 1998, relativamente às quais não foram efectuados quaisquer movimentos de consolidação:
Como se pode verificar, trata-se de carteiras com volume muito desigual e bastante diversas na sua composição. Assim, a do subsector Estado é essencialmente composta por acções e créditos e a do subsector fundos e serviços autónomos, cujo valor é de cerca de um quinto da anterior, é essencialmente representada por créditos, obrigações e títulos da dívida pública e outros activos financeiros.
7.2 - Subsector Estado
7.2.1 - Evolução global em 1998
No quadro seguinte evidencia-se a evolução sofrida em 1998 pelos vários tipos de activos que são objecto de análise neste ponto dedicado ao subsector Estado:
Constata-se, assim, que, de todos os tipos de activos, só os títulos de dívida pública e os outros activos financeiros registaram evolução negativa, a qual, no primeiro caso, foi bastante significativa. Para os restantes, registam-se variações sem muito significado, o que também é verdadeiro para a globalidade dos activos financeiros considerados, que apresentam uma variação positiva de cerca de 1%.
7.2.2 - Evolução por tipo de activos financeiros
7.2.2.1 - Créditos por empréstimos concedidos
7.2.2.1.1 - Considerações preliminares
O parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997 assinala alguns erros e omissões na informação de base prestada pela DGT, em matéria de empréstimos concedidos pelo Estado. Tais deficiências resultariam de uma transferência parcial de competências para a DGAERI, ocorrida em Março de 1998, que não teria sido acompanhada das necessárias medidas de coordenação entre os dois organismos. Assim, o Tribunal recomendou que providenciassem no sentido de obstar a que tais deficiências voltassem a ocorrer.
Nestas circunstâncias, a análise preliminar da informação de base incidiu, com particular atenção, no cruzamento dos elementos fornecidos pela DGT e pela DGAERI, bem como com informação tratada em outras áreas, nomeadamente a área da despesa. Como resultado, apurou-se que algumas operações de empréstimo eram declaradas pelos dois organismos, embora com valores nem sempre coincidentes, e que estariam omissas operações, uma vez que a despesa orçamental com empréstimos, em 1998, não tinha contrapartida nas utilizações de empréstimos constantes dos mapas da DGT e da DGAERI.
Na deslocação àqueles organismos, a análise dos processos e a entrevista dos dirigentes, directamente ligados à gestão das operações em causa, permitiu apurar o seguinte:
a) A repartição de competências, em matéria de gestão de empréstimos do Estado, entre a DGT, que originariamente administrava todas as operações, e a DGAERI, para a qual algumas foram transferidas em Março de 1998, segue o critério da finalidade dos empréstimos. Assim, todos os que se enquadrem no conceito de ajuda pública ao desenvolvimento estarão a cargo da DGAERI, ficando os restantes a cargo da DGT. Este critério tem sido aplicado às novas operações, mas, as antigas tendem a seguir um critério de continuidade orgânica, isto é, estão a cargo da DGAERI as operações que na DGT eram administradas pela Direcção de Serviços de Relações Internacionais, transferida para aquela Direcção-Geral. Deste modo, continuam a cargo da DGT os empréstimos a Angola, incluindo a sua renegociação, e parte dos empréstimos a Cabo Verde e a Moçambique que, pelo critério enunciado, caberiam à DGAERI;
b) Existe, ainda, uma operação (ver nota 165) que é gerida por ambas as Direcções-Gerais, a DGAERI na parte das utilizações e a DGT na parte dos reembolsos. Também se verificou que a dívida de Moçambique, objecto de sucessivos reescalonamentos, é tratada por ambas as Direcções-Gerais. De facto, como os 2.º, 3.º e 4.º reescalonamentos estão a cargo da DGT e o 5.º está a cargo da DGAERI, e como os reescalonamentos posteriores incluem as prestações não pagas dos anteriores, a dívida vai passando da DGT para a DGAERI. Ora, já se verificou um caso em que a DGT exigiu ao mutuário o pagamento de prestações que entendia não estarem abrangidas pelo 5.º reescalonamento (e o mutuário pagou) vindo mais tarde a DGAERI a promover a celebração de uma adenda ao contrato do 5.º reescalonamento para que passasse a abranger esta e outras prestações da mesma natureza e, assim, se evitar uma divergência entre as duas Direcções-Gerais. O pagamento das prestações feito a solicitação da DGT foi considerado abatido ao vencimento de Novembro de 1998 do 5.º reescalonamento, resultando ainda um saldo favorável à República de Moçambique;
c) Na sequência da aprovação, em 1996, de uma nova lei orgânica do Ministério das Finanças, a DGT viu aprovada pelo Decreto-Lei n.º 186/98, de 7 de Julho, a sua própria nova orgânica. A implementação desta decorre de forma faseada, desde 1999, e ainda não está concluída. Esta nova orgânica tem implicações na gestão dos empréstimos do Estado. A alteração orgânica em causa traduz-se na passagem de um modelo de organização em função do tipo operações financeiras do Tesouro, empréstimos, avales, bonificações de juros, indemnizações compensatórias, etc., para um outro em que prevalece uma primeira divisão de funções baseada na situação das várias operações financeiras, dividindo-as em duas grandes categorias, situação regular e situação de incumprimento. É assim que surgem o Departamento de Intervenção Financeira do Estado (DIFE) e o Departamento de Regularizações e Recuperações Financeiras (DRRF), competindo, em linhas gerais, ao primeiro a administração de operações em situação regular e ao segundo as situações de contencioso e pré-contencioso;
d) Quando a nova orgânica estiver a funcionar em pleno, a concessão de empréstimos correrá pelo DIFE, bem como a sua gestão se não surgirem problemas no serviço da dívida, e a gestão dos que entraram em fase de incumprimento estará a cargo do DRRF. Significa isto que na DGT haverá duas fontes de informação em matéria de empréstimos, que importa coordenar para que se não verifiquem problemas semelhantes aos gerados pela criação da DGAERI. Entretanto, o resultado da implementação faseada (ver nota 166) do novo modelo foi a omissão de três operações no mapa dos empréstimos fornecido pela DGT: dois concedidos à Região Autónoma dos Açores, em 1997 e em 1998, e um outro destinado ao crédito PAR, concedido em 1998. O primeiro dos citados empréstimos esteve também omisso do mapa fornecido no ano anterior, pelo que não foi considerado no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997;
e) Os processos relativos aos empréstimos existentes na DGAERI não se encontravam todos devidamente documentados quanto à cobrança de receitas. Esta deficiência é agravada pelo facto de parte do ano de 1998 ter ainda sido da responsabilidade da DGT.
A DGT na sua resposta "[...] reconhece que a actual repartição de funções no exercício da concessão e administração de créditos do Estado concorrerá para a verificação de erros e omissões, que dificilmente serão ultrapassáveis sem que seja devidamente clarificado o âmbito de actuação de ambas as Direcções-Gerais, admitindo que estes lapsos possam continuar a verificar-se no ano corrente". Afirma, ainda, que "[...] dificilmente poderá evitar situações como a assinalada no parecer do Tribunal de Contas relacionada com o pagamento de serviço da dívida por parte da República de Moçambique, exigível nos termos contratuais, quando o mesmo já não seria devido na sequência de compromissos assumidos no âmbito de negociações para a revisão das condições do 5.º reescalonamento e não transmitidos atempadamente a esta Direcção-Geral". Por seu turno a DGAERI, na sua resposta, refere não ter "quaisquer comentários a fazer".
O conjunto de deficiências de informação que, ao longo dos anos, tem vindo a ser apontado aos serviços do Ministério das Finanças que gerem activos e passivos financeiros, tem, em muitos casos, origem no facto de não existirem registos sistemáticos de natureza contabilística para os movimentos que afectam o activo e o passivo do Estado. A adopção de uma contabilidade de caixa, que data do início do século, parece totalmente desadequada nos serviços que têm a seu cargo a gestão de significativos activos e passivos, como sejam a DGT e a DGAERI. Ora, estando a iniciar-se a aplicação do POCP, recomenda-se que os citados organismos sejam incluídos entre os primeiros a adoptar este novo regime contabilístico.
Na sua resposta, a Direcção-Geral do Orçamento reconhece as vantagens da introdução do POCP nos referidos organismos, designadamente para efeitos de verificação. Esclarece, no entanto, que, por uma questão de prudência, foi decidido iniciar a aplicação do POCP em organismos que já utilizavam sistemas de contabilidade enquadrados no POC. Tal não invalida que o Tribunal mantenha a sua recomendação.
(nota 165) Empréstimo à República de Cabo Verde, no montante de USD 7 500 000, destinado à segunda fase de ampliação e modernização da aerogare da ilha do Sal.
(nota 166) Faseada na medida em que no DRRF ainda há processos relativos a empréstimos em situação regular, que deverão transitar para o DIFE.
7.2.2.1.2 - Âmbito da análise
As operações de créditos analisadas neste ponto englobam os empréstimos directamente concedidos pelo Estado e geridos pela DGT e pela DGAERI. Como consequência da situação acima descrita, a informação de base continha alguns erros que se corrigiram com informação adicional obtida nas deslocações aos organismos e em troca posterior de correspondência. Por este motivo, a posição em 31 de Dezembro de 1997, indicada neste parecer, não coincide com a que consta do parecer sobre a CGE/97.
As 133 operações de crédito analisadas (ver nota 167) compreendem 95 denominadas em escudos e 38 em divisas (dólares americanos, rands sul-africanos, meticais, e marcos alemães), sendo que uma destas últimas, embora denominada em dólares americanos, tem o serviço da dívida, utilizações, amortizações e juros, expressos em escudos. Abrangem 39 mutuários, dos quais 7 estrangeiros (ver nota 168). Em 1998, foram consideradas quatro novas operações, a que se junta uma outra do ano precedente que ainda não fora incluída na análise. São elas:
a) Um empréstimo de 1,15 milhões de contos destinado ao Programa PAR, Programa de Financiamento a Arrendatários Rurais;
b) Dois empréstimos à Região Autónoma dos Açores, sendo um de 3 milhões de contos concedido em 1997 e outro de 5 milhões concedido em 1998;
c) Dois empréstimos à República de Cabo Verde, sendo um de 9 milhões de contos e outro de 8,5 milhões de dólares americanos.
Foram, também, concedidos dois outros empréstimos que não tiveram qualquer utilização em 1998, um à República de Cabo Verde e outro à República de São Tomé e Príncipe, pelo que não serão abrangidos na análise. O montante contratual global das operações em análise é de:
Comparando com o ano precedente, verifica-se que as novas operações beneficiaram mutuários com créditos concedidos em anos anteriores e que todas foram realizadas no quadro da autorização conferida pela lei orçamental, isto é, a Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro. Verifica-se, também, que o limite fixado pelo n.º 1 do seu artigo 53.º não foi excedido (ver nota 169), mesmo quando se consideram as duas operações que não registaram movimentos em 1998.
Continua a existir uma forte concentração do crédito concedido num pequeno número de beneficiários. A distribuição do montante contratual dos empréstimos analisados, calculado a câmbios de 31 de Dezembro de 1997, é a que se apresenta no quadro anterior. A esta distribuição corresponde um índice de concentração de Gini de 0,87.
Os 3 maiores beneficiários de créditos concedidos pelo Estado (8% do total de mutuários), a HCB, e as Repúblicas de Moçambique e de Angola, concentram mais de dois terços do capital mutuado, enquanto os 20 com menores créditos (51%) detêm, entre si, apenas metade de 1% desse capital.
(nota 167) Do elenco dos empréstimos foi retirado um concedido à INDEP, para o qual só existia nos mapas uma dívida de juros. Apurou-se que fora determinado que a totalidade da dívida seria convertida em capital. No entanto, não foi incluída na conversão, já realizada, uma verba residual de cerca de 14 milhares de contos, por se entender que deveria ser paga em numerário. Porque já se não trata de um crédito decorrente de um empréstimo e porque a sua inclusão distorceria as conclusões, foi retirado.
(nota 168) Cinco estados soberanos e duas empresas.
(nota 169) O limite em causa é de 30 milhões de contos. Ora, as novas operações ascenderam a 15,15 milhões de contos e 15,1 milhões de dólares americanos, o que perfaz, mesmo usando um câmbio de 190$, cerca de 18 milhões de contos.
7.2.2.1.3 - Evolução global do crédito concedido
Agregando por moedas de denominação as 133 operações de crédito em análise, obtêm-se os valores dos quadros seguintes que mostram a evolução, durante o ano de 1998, dos créditos por empréstimos directamente concedidos pelo Estado e o peso dos créditos, por moedas de denominação.
O valor dos créditos por empréstimos, capital e juros, sofreu em 1998 pequenas variações, que são negativas no caso dos denominados em escudos e positivas nos restantes. A câmbios correntes, o crédito total passou de 632,4 milhões de contos, em 31 de Dezembro de 1997, para 637,5 milhões, em 31 de Dezembro de 1998, isto é, registou um aumento de 5,1 milhões de contos, ou 0,8%, que compreende uma diminuição de 2,2 milhões de contos para os denominados em escudos e um aumento de 7,3 milhões para os denominados em divisas. A câmbios constantes, o valor dos créditos resultantes de empréstimos em divisas registou um aumento de 35,4 milhões de contos, pelo que se verificaram perdas cambiais de 28,0 milhões, em 1998. Estas perdas resultam, essencialmente, da desvalorização do dólar americano (6%) e do peso que os empréstimos denominados nesta divisa têm no conjunto dos créditos por empréstimos (63%).
A evolução registada nos créditos em escudos decorre do aumento do capital vincendo, 5,8 milhões de contos, e da diminuição do capital e juros vencidos, 8,1 milhões. Por seu turno, para os créditos em dólares americanos, a variação ocorrida em 1998 compreende um aumento do capital vincendo, 118,3 milhões, e do capital e juros vencidos, 48,0 milhões. Para as outras moedas, as variações registadas são, essencialmente, resultantes da capitalização de juros vencidos e traduzem-se no aumento do capital vincendo.
A comparação entre os movimentos ocorridos em 1998 com os seus homólogos inscritos no parecer do ano anterior, que está expressa na quadro seguinte, fica de algum modo prejudicada pelo facto de se terem introduzido diversas correcções aos dados de 1998, mas não aos de 1997. Por outro lado, verifica-se que, para os créditos em escudos, os pagamentos de capital e juros são significativamente superiores aos vencimentos. Esta situação, que se traduz na redução do capital e juros em mora acima referida, resulta mais da regularização de situações de incumprimento do que pagamentos propriamente ditos, como se exporá com maior detalhe no ponto seguinte.
7.2.2.1.4 - Análise por mutuários
Dos 34 mutuários de empréstimos expressos em escudos, existentes no início do ano, 17, isto é, metade, não efectuou qualquer pagamento, seja de capital, seja de juros. Dos restantes 17, apenas 7 cumprem o serviço de dívida previsto e para outros 4 mutuários a situação foi regularizada com diferentes graus de cumprimento. São eles a Fábrica-Escola Irmãos Stephens, S. A., a Fundição de Oeiras, a Empresa de Pescas de Aveiro, S. A., e a TORRALTA.
A Fábrica-Escola Irmãos Stephens, S. A., viu os seus débitos anulados por despacho de 30 de Dezembro de 1998 do Ministro das Finanças, proferido ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 54.º da Lei do Orçamento do Estado, Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (ver nota 170). O crédito total do Estado, abrangido por este, despacho ascendia a 1 502 290 784$, sendo 1 002 622 957$ proveniente de um empréstimo de meio milhão de contos, concedido em 1988. Este despacho insere-se no quadro da sua liquidação, com transmissão para a DGT do património activo e passivo.
Por seu lado, a Fundição de Oeiras era devedora ao Estado de 857 020 067$50, resultantes de uma operação de reconhecimento de dívida ocorrida em 1985, no valor de 197 478 270$. Nada tendo sido alguma vez pago, ao capital inicial acresciam juros remuneratórios e juros de mora. Por despacho de 31 de Dezembro de 1997, do Ministro das Finanças, foi estabelecido o seguinte esquema de regularização da dívida da Fundição de Oeiras:
a) Pagamento da parte correspondente ao capital inicial, 197 478 270$, em numerário, o que teve lugar em Fevereiro de 1998;
b) Pagamento dos juros remuneratórios vencidos e não pagos, no valor de 213 872 319$50, e de parte dos juros moratórios pela dação em cumprimento de um crédito da Fundição de Oeiras sobre a INDEP no valor de 250 000 000$, e sua posterior conversão em capital social desta última empresa.
Em execução deste despacho, foi celebrado, em 11 de Dezembro de 1998, entre o Estado, a Fundição de Oeiras e a INDEP, um contrato do qual faltava, à data da deslocação à DGT, cumprir a parte relativa à conversão em capital do crédito do Estado sobre a INDEP. Do seu texto, salientam-se os seguintes trechos:
Considerando que, pelo despacho n.º 1726/97, de 31 de Dezembro, do Sr. Ministro das Finanças, foi autorizada a regularização da dívida da Fundição de Oeiras perante a DGT, nas seguintes condições [...] (as já enunciadas).
Considerando que de acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1997) e nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 54.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1998), o Governo ficou autorizado, no âmbito da recuperação de créditos e outros activos financeiros, detidos pela Direcção-Geral do Tesouro e não abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, a proceder à redução do crédito em casos devidamente fundamentados, a converter estes mesmos créditos em capital social das empresas devedoras e aceitar, como dação em cumprimento, valores mobiliários e outros activos financeiros; [...].
O despacho de 31 de Dezembro de 1997, do Ministro das Finanças, carece de fundamento legal na parte que respeita à aceitação de créditos como dação em cumprimento e o contrato não pode invocar como norma habilitante a Lei do Orçamento para 1997, por já não estar em vigor. De facto, o n.º 2 do artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, autoriza o Governo "a aceitar, como dação em cumprimento, bens imóveis, bens móveis e valores mobiliários", mas não créditos, enquanto a Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, já alarga o âmbito dos bens a aceitar em dação em cumprimento a "Outros activos financeiros", conceito que, seguramente, abrange créditos.
No entanto, como o contrato foi celebrado em 1998, logo, quando vigorava a Lei do Orçamento para 1998, que autorizava o Governo a realizar todas as operações incluídas no esquema de regularização da dívida da empresa, nada há a objectar.
A Fundição de Oeiras era, à data da operação de regularização, uma sociedade maioritariamente (96,81%) detida pela IPE - Investimentos e Participações Empresariais, que por sua vez era maioritariamente detida pelo Estado (62,16%) e apresentava, segundo a DGT, uma situação económico-financeira difícil, não gerando receitas suficientes para pagar as suas dívidas.
A Empresa de Pescas de Aveiro era devedora ao Estado de 624 334 422$, resultantes de capital e juros, remuneratórios e moratórios, de um empréstimo originalmente concedido pelo Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria da Pesca, FRAIP. Por despacho de 29 de Janeiro de 1998, do Ministro das Finanças, foi autorizado o perdão de juros, desde que a empresa pagasse o capital inicialmente mutuado, que ascendia a 102 107 920$, o que veio, de facto, a ocorrer. O despacho foi proferido ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 54.º da Lei do Orçamento para 1998 e esta regularização era condição prévia à admissão da empresa ao regime de regularização de dívidas ao Fisco e à segurança social, previsto no Decreto-Lei n.º 124/96, de 24 de Agosto.
Por último, os créditos sobre a TORRALTA, resultantes de dois empréstimos concedidos em 1985 e que ascendiam a 6 174 713 930$, foram alienados em conjunto com outros créditos do Estado, por contrato celebrado em 12 de Janeiro de 1998. A parcela do preço que reverteu para a DGT foi de 257 035 086$, não sendo explícito quanto se deva imputar a capital e a juros.
O saldo do empréstimo de 1 milhão de contos concedido à República de Moçambique foi integralmente reescalonado, pelo que os pagamentos assinalados também não correspondem a entradas de numerário. Assim, para um total de 6,162 milhões de contos de capital e juros remuneratórios pagos há a registar entradas em numerário e em créditos de 2,75 milhões (ver nota 171), dos quais 2,125 correspondem a capital e 0,624 a juros. A diferença, 3,412 milhões de contos, compreende um perdão de 2,57 milhões de contos.
Em 1998, extinguiram-se seis operações de crédito, os referidos empréstimos à Fábrica-Escola Irmãos Stephens, S. A., à Fundição de Oeiras, à Empresa de Pescas de Aveiro, S. A., à TORRALTA e à República de Moçambique e o empréstimo à Escola Superior de Biotecnologia da Universidade Católica Portuguesa, este último reembolsado na íntegra, de acordo com o serviço de dívida contratualmente estabelecido.
Uma análise semelhante, para os créditos denominados em divisas, mostra que os juros considerados pagos no empréstimo à República de São Tomé e Príncipe foram, de facto, perdoados por despacho do Ministro das Finanças de 12 de Junho de 1997, proferido ao abrigo do n.º 2 do artigo 59.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro. Por outro lado, uma parte significativa dos pagamentos em dólares americanos efectuados pela República de Moçambique mais não é do que a inclusão, no mais recente acordo de reescalonamento, das prestações dos anteriores que, sucessivamente, se vão vencendo. Assim, o Estado apenas recebeu, em 1998, USD 18 247 902 de pagamentos de capital e juros remuneratórios.
Se bem que a generalidade das operações denominadas em escudos mostre, em 1998, uma evolução positiva, medida pela redução dos ratios capital vencido/montante contratual e capital vincendo/montante contratual, tal melhoria resulta das operações de regularização de situações mais ou menos irrecuperáveis, já analisadas, e da manutenção de diversas situações de incumprimento graves que se arrastam de ano para ano. Neste último caso estão:
a) Um grupo de oito mutuários - Boa Ajuda, NUTRIPOL, Touring, J. Pimenta, INTERAGRO, ICESA, CTM e CNN - declarados em falência (os seis primeiros) ou em liquidação (os dois últimos). Os créditos a eles concedidos, que se concentram nas duas companhias de transporte marítimo em extinção, ascendem a 11,3 milhões de contos e a dívida em 31 de Dezembro de 1998 a 15,7 milhões, dos quais 9,4 são capital mutuado. As hipóteses de recuperação são muito reduzidas, podendo considerar-se como praticamente incobráveis;
b) Em situação semelhante encontram-se os créditos sobre a Companhia Mineira do Lobito, com um montante contratual de 1,9 milhões de contos e uma dívida em 31 de Dezembro de 1998 de 4,3 milhões. A empresa, sediada em Angola, foi nacionalizada sem indemnização, após a descolonização. A totalidade do crédito do Estado foi reclamada, em Portugal, num processo especial de liquidação, no qual responde o património da empresa aqui existente. Consequentemente, o Estado recebeu cerca de 162 milhares de contos. Apesar disto, a DGT considera o capital mutuado como vincendo e vai contabilizando juros, por admitir a hipótese de regularização no quadro das relações bilaterais de Portugal com Angola. Questionada sobre a razoabilidade da classificação do capital mutuado, todo ele já reclamado judicialmente, como capital vincendo, a DGT admite que se poderia considerar esse crédito como vencido a partir da data da reclamação judicial. Em qualquer hipótese, trata-se de 4,3 milhões de contos cuja cobrança se mostra muito problemática;
c) Num segundo grupo, encontram-se os créditos sobre o Gabinete da Área de Sines, o Comissariado para os Desalojados e o Programa de Crédito-PAR, com um montante contratual global de 32,6 milhões de contos e uma dívida, em 31 de Dezembro de 1998, de 17,3 milhões. Embora, no primeiro caso, se considere o capital integralmente vencido e, nos restantes, como vincendo, só aparentemente estas operações estão em situação regular. De facto, os vencimentos de amortizações e juros registados são sempre iguais aos montantes pagos, apenas por convenção. Na realidade, o crédito sobre o extinto Gabinete da Área de Sines vai sendo reduzido por alguns pagamentos de rendimentos associados ao património do Gabinete, não sendo crível que a totalidade do crédito, 8,3 milhões de contos, consiga vir a ser recuperado, mesmo no longo prazo. Por outro lado, os financiamentos concedidos ao Comissariado para os Desalojados, 8,5 milhões de contos, estão a ser reembolsados pelos montantes cobrados aos beneficiários do crédito CIFRE, admitindo a DGT rever esta prática em virtude da extinção da Direcção-Geral do Crédito CIFRE se ter operado com transferências de direitos e obrigações para a mesma DGT, e os financiamentos ao Programa de Crédito-PAR tem um retorno muito diminuto, face aos montantes anualmente aplicados em novas operações. Nestas circunstâncias, embora formalmente os créditos não registem atrasos no serviço, a sua verdadeira situação apresenta um razoável grau de irrecuperabilidade;
d) Os créditos sobre a Grão-Pará e a Fundação Ricardo Espírito Santo Silva, de valor reduzido, serão, segundo informação da DGT, regularizados em 2000, o primeiro por dação em cumprimento de acções de uma sociedade a constituir, no quadro do estipulado no acordo entre o Estado e o Grupo Grão-Pará, celebrado em 8 de Julho de 1997, e o segundo ao abrigo de disposição específica contida na proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2000, que autoriza o Governo a regularizar responsabilidades decorrentes de situações do passado;
e) Os créditos sobre a Radiodifusão Portuguesa e a SOREFAME, no valor de cerca de 200 milhares de contos, são remanescentes de dívidas mais avultadas regularizadas por conversão em capital. A DGT informou que, oportunamente, será apreciada a sua recuperação;
f) Os créditos sobre o IGAPHE, 38,8 milhões de contos, dos quais 15,9 milhões são de capital, não têm qualquer evolução há vários anos. Questionada sobre este assunto, a DGT informou que tem efectuado diversas diligências, infrutíferas, já que a regularização da dívida está ligada à alienação do parque habitacional do extinto Fundo de Fomento da Habitação e esta tem enfrentado dificuldades na concretização.
Situação diferente e, de algum modo, inversa, é a dos créditos sobre a NESTE, associados à venda da EPSI por contrato celebrado em Julho de 1989. A NESTE comprometeu-se a pagar 6,8 milhões de contos de dívidas da EPSI ao Estado e a comprar a empresa por um preço que, inicialmente, se admitiu ser de 400 milhares de contos, mas que a auditoria, contratualmente prevista, veio a fixar em - 1,25 milhões. Embora o Estado não tenha aceite as conclusões da auditoria, recebeu 5,5 milhões de contos pela venda, não os abateu à dívida e continua a contabilizar juros, pelo que a dívida em 31 de Dezembro de 1998 cresceu para 10,8 milhões. Nestas circunstâncias, o crédito registado sobre a NESTE está sobreavaliado por não ter sido abatido do montante efectivamente pago e por se considerar o vencimento anual de juros calculados sobre uma dívida que já não existe. A DGT informa que a situação irá ser reapreciada, mas, não diz porque ainda o não fez, passados que são mais de 10 anos sobre o início do diferendo.
Nos empréstimos aos PALOP e nos denominados em divisas há a registar a mora significativa dos créditos sobre a República de Angola e a capitalização sistemática dos juros devidos pela HCB, situação que também se verifica para os créditos em escudos sobre esta empresa.
(nota 170) A alínea c) do n.º 3 do artigo 54.º da Lei do Orçamento para 1998 autoriza o Governo a anular créditos sobre três empresas, até ao montante de 24 milhões de contos. Entre elas está a Fábrica-Escola Irmãos Stephens e o crédito anulado ascendeu a 1,5 milhões de contos. Na sua resposta a DGT, informou que, em 1998, não se registou qualquer outra anulação de créditos baseada na referida disposição legal, pelo que foi cumprido o limite aí estabelecido.
(nota 171) Se considerarmos que a totalidade do pagamento da TORRALTA é imputada a capital dos créditos decorrentes destes empréstimos.
7.2.2.1.5 - Créditos por empréstimos de repasse de fundos
O Estado efectuou, em anos anteriores, diversas operações de concessão de crédito utilizando, para tal efeito, fundos que obtivera mediante empréstimos contraídos junto de algumas organizações internacionais, de bancos e de governos estrangeiros. Embora estes empréstimos externos prevejam que os fundos sejam repassados pelo mutuário a outras entidades, as duas operações em que o Estado intervém - contracção de dívida externa e concessão de crédito interno - são distintas. Assim, a análise dos empréstimos que resultam do repasse de fundos tem relevância no quadro dos créditos por empréstimos concedidos pelo Estado, tanto mais que se trata de activos financeiros semelhantes aos que decorrem de outros mútuos realizados com base nas fontes gerais de financiamento da actividade do Estado.
Os contratos de empréstimo analisados, foram celebrados no período 1978-1989 e deles beneficiaram 10 entidades do sector público: empresas públicas e participadas, incluindo instituições financeiras, institutos públicos e serviços com autonomia, órgãos da administração regional e local. Durante o ano de 1998, não há a registar novas operações nem utilizações, mas verificou-se a amortização integral, mediante pré-pagamento, de dois empréstimos. No quadro seguinte, apresenta-se a distribuição de tais créditos por entidade beneficiária e por origem dos fundos repassados:
Em 1998, venceram-se prestações de capital no valor de 2,9 milhões de contos e juros no valor de 770 milhares, tendo sido pagos 2,7 milhões de contos de capital e 770 milhares de juros.
A situação dos créditos resultantes deste tipo de operações era, em 31 de Dezembro de 1997 e em 31 de Dezembro de 1998, calculada a câmbios do dia, a que consta do quadro que se segue, que a discrimina em capital vincendo, capital vencido e juros vencidos. Da sua análise resulta que, em 1998, se agravou, ligeiramente, a situação de mora registada no termo do ano anterior.
A análise por mutuários revela que os créditos em mora, em 31 de Dezembro de 1998, continuam a ser os resultantes de empréstimos à Fundação Ricardo Espírito Santo Silva, ao IGAPHE, à Região Autónoma dos Açores e ao Banco de Portugal (respeitante ao Protocolo Luso-Francês), sendo de destacar, pelo montante envolvido, as situações de mora do IGAPHE e da Região Autónoma dos Açores.
7.2.2.2 - Obrigações e títulos da dívida pública
A carteira de obrigações e títulos de dívida pública do subsector Estado esteve, em 1998 a cargo da DGT, da Direcção-Geral das Pescas e Aquacultura e da Direcção-Geral do Património. Esta última tinha na sua carteira obrigações nacionais e estrangeiras, de muito reduzido valor, 28 000$ e £ 2434, que não registaram qualquer movimento no ano em apreço, embora tenham proporcionado juros no valor de £ 1728,14. Tinha, ainda, em 31 de Dezembro de 1998, um certificado de renda perpétua, que alienou pelo preço de 1512 contos e que proporcionou rendas (ver nota 172) no valor de 842,1 contos. Por seu lado, em 31 de Dezembro de 1998, a carteira da Direcção-Geral de Pescas e Aquacultura era apenas composta por Obrigações do Tesouro, no valor de 550 contos, as quais foram alienadas durante esse ano.
A cargo da DGT estiveram, em 1998, títulos de dívida pública e obrigações emitidas por empresas, incluindo obrigações participantes. O valor nominal do conjunto destes títulos registou uma redução de cerca de 30% e os rendimentos proporcionados ascenderam a cerca de 14 000 contos. A evolução da carteira da DGT é apresentada no quadro seguinte (ver nota 173):
(nota 172) As rendas reportam-se ao período de 1 de Março de 1989 a 31 de Janeiro de 1999.
(nota 173) O valor nominal dos títulos de dívida pública a cargo da DGT, em 31 de Dezembro de 1997, constante deste quadro não é igual ao que, para a mesma data, está referido no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, sendo este último de 168 247 059$. Admite-se que tal possa derivar de um erro de apuramento dos valores do quadro inserido naquele parecer porque a informação de base prestada pela DGT, em ambos os anos, é consistente com o valor de 172 471 398$.
7.2.2.3 - Títulos de participação
Em 1998, este tipo de activo apenas foi registado na carteira a cargo da DGT e esta carteira continuou a integrar apenas os do INH (ver nota 174), com valor nominal de 6,055 milhões contos. O número e valor nominal destes títulos de participação não registou qualquer alteração em 1998 e o rendimento proporcionado, contabilizado como receita do Estado, foi de 173 777 990$, valor significativamente inferior ao registado em 1997 que fora de cerca de 675 milhares de contos.
(nota 174) Estes títulos são representativos do capital inicial do INH e não têm a mesma natureza dos restantes títulos de participação que seguem o regime do Decreto-Lei n.º 321/85, de 5 de Agosto.
7.2.2.4 - Acções e quotas
7.2.2.4.1 - Considerações preliminares
No subsector Estado, a gestão deste tipo de activos esteve, em 1998, a cargo da Direcção-Geral do Património e da Direcção-Geral do Tesouro. No primeiro caso, trata-se de participações de reduzido valor, 205 475$, que não registaram qualquer evolução em 1998, nem geraram rendimentos. Já a carteira a cargo da DGT é bastante significativa e sobre ela incide a análise que se segue.
A análise preliminar da informação base fornecida pela DGT suscitou algumas dúvidas sobre a sequência dos actos inerentes à realização, pelo Estado, do capital social de empresas, seja no momento da sua constituição, seja aquando de aumentos de capital por si subscritos, a saber:
a) Eram dados como entrados na carteira do Estado títulos representativos de capital de sociedades ainda não formalmente criadas (caso da Porto 2001);
b) Quando o capital subscrito não era integralmente realizado no ano em análise, umas vezes a totalidade dos títulos era dada como entrada na carteira (caso da CTT) e noutras não (caso da Parque EXPO);
c) Na constituição de sociedades por decreto-lei, verificou-se que, em certos casos, embora o diploma afirme que o capital social inicial está realizado, tal só veio a ter lugar em momento posterior (caso da Administração do Porto de Lisboa); e
d) A escritura de um dos aumentos de capital da Estaleiros Navais de Viana do Castelo menciona a sua realização, em numerário, quando o FRDP não apresenta qualquer pagamento a ele relativo.
Posteriormente, foi possível apurar e esclarecer que o critério seguido pela DGT para inclusão de títulos no mapa não é o da movimentação da conta de títulos constituída no Banco de Portugal ou na Central de Valores Mobiliários, no caso de títulos desmaterializados, mas sim, o da existência de um direito definitivo do Estado sobre esses títulos, ainda que não emitidos e registados. Deste modo, a DGT considera que são de incluir:
a) Os títulos representativos do capital social inicial, das empresas constituídas por decreto-lei, a partir da sua entrada em vigor; e
b) Os títulos representativos de aumentos de capital social a partir da data da escritura que formaliza tais aumentos.
Verificados todos os movimentos da carteira, do ano de 1998, à luz deste critério, constata-se que ele foi consistentemente utilizado, com excepção do caso da Porto 2001, criada por diploma que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1999, pelo que os respectivos títulos não podem ser considerados como activos do Estado em 1998. Este lapso, reconhecido pela DGT, foi corrigido. No entanto, esta prática suscita uma observação. Nas situações em que o capital social, subscrito pelo Estado, é realizado em várias fases, os títulos não ficam, de imediato, integralmente liberados e, nesta medida, constituem um direito do Estado (um activo) e também uma obrigação (um passivo). No ano em apreço, um exemplo desta situação é o aumento de capital da CTT: por escritura de 15 de Outubro de 1998, o capital social foi elevado em 89 474 003 contos, representado por igual número de acções com o valor nominal de 1000$, estando à data realizados 30 milhões de contos. Em consequência, o título provisório, emitido pela empresa em 28 de Outubro, representa 30 milhões de acções liberadas e 59 474 003 acções não liberadas. Pareceria mais claro que a DGT fizesse igual distinção no mapa que elabora.
A este propósito, a DGT pronunciou-se no sentido de passar a providenciar tal informação suplementar, sempre que dela disponha, só se comprometendo a fazê-lo de modo sistemático se estiver assegurada uma rigorosa articulação com o FRDP, entidade a cargo da qual está a realização de aumentos de capital, pelo que o Tribunal recomenda um reforço dessa articulação.
A situação acima exemplificada com a Administração do Porto de Lisboa, ocorreu em outros casos, isto é, repetidamente o governo aprova e faz publicar diplomas contendo declarações incorrectas sobre a realização de capital social de empresas. Já o problema registado no aumento de capital da Estaleiros Navais de Viana do Castelo, realização de escritura de aumento de capital quando este ainda não tinha sido realizado em, pelo menos, 30%, é único, embora se tenham verificado pequenas discrepâncias no teor das declarações proferidas para efeitos de celebração de escrituras públicas de aumento de capital social ou no texto dos títulos provisórios emitidos noutros casos. Em todos eles o problema foi ultrapassado em pouco tempo. Constata-se, porém, a generalização de uma prática pouco rigorosa que se não pode recomendar.
7.2.2.4.2 - Evolução global
A carteira de acções e quotas do Estado, gerida pela DGT compreendia, em 31 de Dezembro de 1998, títulos representativos de 89 empresas, mais 13 do que no início desse ano, com o valor nominal de 1540,6 milhões de contos. A variação registada no ano foi um acréscimo de 24,7 milhões de contos, correspondente a 1,6%. O movimento anual da carteira de acções está sintetizado no quadro seguinte, havendo, ainda, a registar a entrada na carteira de uma quota de 10% da Auto Marinhense, Lda., como resultado da liquidação da RNIP. A Auto Marinhense, por seu turno, encontra-se também em processo de liquidação (ver nota 175).
(nota 175) A liquidação está regulada no Decreto-Lei n.º 253/99, de 7 de Julho.
7.2.2.4.3 - Movimentos de redução da carteira
O pequeno acréscimo registado no valor nominal da carteira é o resultado de variações positivas e negativas de algum significado. Estas últimas compreendem reduções de capital, alienações e mobilização de activos.
7.2.2.4.3.1 - Reduções de capital
O mais importante movimento de redução da carteira, no valor de cerca de 197 milhões de contos, é o que engloba as reduções de capital para absorção de prejuízos acumulados ocorridas na TAP, 145,147 milhões de contos, na CARRIS, 36,985 milhões de contos, e na STCP, 14,661 milhões, num total de quase 200 milhões de contos. Trata-se de empresas que em anos recentes receberam avultadas verbas provenientes do processo de reprivatização de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, sob a forma de aumentos de capital. No caso das duas últimas tratou-se de operações tipo harmónio, isto é, de redução e aumento de capital, simultâneos.
7.2.2.4.3.2 - Alienações
Em segundo lugar, contribuíram para a redução da carteira as alienações ocorridas no ano: EDP, SETENAVE, QUIMIGAL, BRISA, Portugal Telecom e Companhia de Seguros Europeia. Destas, as alienações de acções da QUIMIGAL e parte das acções da SETENAVE integram-se em processos de reprivatização directamente conduzidos pelo Estado, enquanto as da EDP, BRISA, Portugal Telecom e da restante parte das acções da SETENAVE foram alienadas à PARTEST, com vista à sua posterior reprivatização indirecta ou, meramente, para recompor a sua própria carteira de participações.
A) Reprivatizações directas. - A alienação de acções da QUIMIGAL integra-se na segunda e última fase do processo de reprivatização, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 56-A/97, de 14 de Março, na qual foram oferecidas a trabalhadores, pequenos subscritores e emigrantes 3 400 606 acções representando 10% do capital da empresa, ao preço unitário de 240$. A reprivatização da QUIMIGAL fora incluída no Programa de Privatizações 1996-1997, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 21/96, de 8 de Fevereiro, e programada para estar concluída em 1997, o que não veio a ocorrer.
A reprivatização da SETENAVE foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 193-A/97, de 29 de Julho, sucessivamente alterado pelo Decreto-Lei n.º 5/98, de 12 de Janeiro, e pelo Decreto-Lei n.º 77/98, de 27 de Março, e compreendia duas fases. A primeira, aqui mencionada (ver nota 176), que teve lugar em 1998, consistiu na alienação por venda directa de 94,97% do capital, 2 milhões de acções, à NAVIVESSEL - Estudos e Projectos Navais, S. A., pelo valor nominal de 1000$ por acção, e foi regulamentada pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 53/98, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, de 22 de Abril.
Em 1998 foram, também, alienadas 296 acções da Companhia Europeia de Seguros pertencentes ao Estado. O principal accionista da Companhia, a Winterthur - Société Suisse d'Assurances, propôs a sua aquisição pelo valor nominal, que era de 10 500$. Ao abrigo do disposto na Lei n.º 71/88, de 24 de Maio, e no Decreto-Lei n.º 328/88, de 27 de Setembro, que a regulamentou, a DGT avaliou, em Setembro de 1997, cada acção em 15 234$. Porém, em despacho de 14 de Dezembro de 1998, o Secretário de Estado do Tesouro e Finanças veio fixar o preço de alienação em 30 000$, o que foi aceite pelo comprador. A alienação efectuou-se, assim, por negociação particular e ao abrigo da citada Lei n.º 71/88, tendo gerado uma receita de 8 880 000$.
Tendo em conta que estas acções foram à posse do Estado por nacionalização ocorrida após 25 de Abril de 1974 (ver nota 177), a sua alienação sempre estaria sujeita ao regime da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, e não ao da Lei n.º 71/88, de 24 de Maio. Parece, no entanto, que tal procedimento seria desproporcionado face ao valor da receita a obter (os custos seriam quase certamente superiores aos benefícios, se levarmos em conta, desde logo, a necessidade de proceder à prévia avaliação da empresa por duas entidades independentes) e que o único objectivo da Lei n.º 11/90 que se aplicaria ao caso em apreço (ver nota 178), o enunciado na primeira parte da alínea f) do seu artigo 3.º - preservar os interesses patrimoniais do Estado - foi atingido. Assim sendo, a decisão de vender por negociação particular foi ilegal, mas, foi também um acto de boa gestão.
A DGT veio, na sua resposta, contestar que à reprivatização de acções, nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, de sociedades que não foram, elas próprias, objecto de nacionalização, seja aplicável a Lei n.º 11/90 de 5 de Abril, Lei Quadro das Privatizações. Segundo aquela Direcção-Geral, esta lei apenas se aplicaria a acções de empresas totalmente nacionalizadas. Ora, dispõe o artigo 1.º da citada lei que ela se aplica à reprivatização "[...] da titularidade ou do direito de exploração dos meios de produção e outros bens nacionalizados após 25 de Abril de 1974 [...]", redacção que em nada conduz a uma interpretação restritiva do conceito de bens nacionalizados, cuja reprivatização se operará segundo o regime nela definido. Assim, um conjunto, mesmo minoritário, de acções de uma empresa, que sempre teve o estatuto de empresa privada, se foi nacionalizado após 25 de Abril de 1974, não pode deixar de se integrar no conceito, bastante lato, de "outros bens nacionalizados". Por tudo isto, o Tribunal mantém que a alienação de acções da Companhia de Seguros Europeia, efectuada em 1998, foi ilegal.
B) Alienações à PARTEST. - Em 1998, foram transferidas para a PARTEST 76 466 544 acções da EDP, sendo 7 500 000 para realização de um aumento de capital e 3 212 535 para entrega gratuita aos trabalhadores, pequenos subscritores e emigrantes, que beneficiaram do prémio de fidelidade atribuído nas 1.ª e 3.ª fases, por terem mantido em carteira, durante um ano, os títulos adquiridos. As restantes destinaram-se à reprivatização ou à carteira própria da PARTEST.
As restantes acções transferidas foram alienadas, sendo o preço de alienação fixado nos despachos n.os 1035/98, de 20 de Maio, e 1591/98, de 29 de Julho, do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças. O primeiro refere-se a um lote de 28,5 milhões de acções alienadas para "permitir a recomposição das participações sociais detidas" pela empresa e o preço fixado foi igual à média ponderada das cotações de fecho das últimas 30 sessões de bolsa, deduzida de 5%, ou seja 4500$. O segundo despacho fixa o preço de venda à PARTEST das acções destinadas à reprivatização ocorrida em 1998 e das destinadas a permanecer na carteira da empresa. No primeiro caso, tal preço é igual à receita líquida da reprivatização - receita da venda aos privados, deduzida dos encargos suportados com esse processo - isto é, 4171$ para as acções adquiridas a prestações e 4045$87 para as acções adquiridas a pronto pagamento, e no segundo é de 4300$.
De acordo com o relatório e contas do exercício de 1998 da PARTEST, a reprivatização do lote de 28,5 milhões de acções da EDP, adquiridas ao Estado nesse ano, resultou numa menos-valia de 9,59 milhões de contos, enquanto a reprivatização dos restantes lotes adquiridos no mesmo ano não se traduziu em mais ou menos-valias, uma vez que a PARTEST se limitou aqui a intervir como representante do Estado, sendo a receita por este auferida equivalente à que teria recebido se a venda tivesse sido efectuada directamente aos investidores. A PARTEST, na sua resposta, veio, porém, esclarecer que contabilizou, ainda em 1998, 489 milhares de contos de mais-valias na alienação de acções da EDP, dos quais 273 milhares correspondem a títulos adquiridos ao Estado e 216 milhares a títulos adquiridos à CP. Estas mais-valias decorrem de o cálculo do preço ter sido efectuado com base no orçamento das despesas de reprivatização, e não nos custos efectivamente suportados, os quais só foram conhecidos em Fevereiro de 1999.
A alienação de acções da BRISA à PARTEST, 18,6 milhões de títulos, destinou-se à segunda fase de privatização desta última, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 299-A/98, de 29 de Setembro, e pelas Resoluções do Conselho de Ministros n.os 125/98, de 14 de Outubro, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, a 23 desse mês, 131/98, de 28 de Outubro, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, a 12 de Novembro, e 134/98, de 5 de Novembro, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, a 17 desse mês. Pelo seu despacho n.º 2100/98, de 27 de Outubro, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças fixou o preço de venda à PARTEST das acções detidas pelo Estado. Este preço é equivalente ao produto da privatização deduzido dos encargos incorridos com o processo.
O despacho n.º 1393/98, de 1 de Julho, do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças determinou a alienação à PARTEST de 8,4 milhões de acções da Portugal Telecom, fixando o preço no valor da cotação de fecho da sessão de bolsa do dia anterior, 9859$. A alienação destinou-se a "recompor" a carteira de participações da empresa, "viabilizando a concretização do desígnio estratégico que lhe foi cometido no momento da sua constituição". Em 1998, a PARTEST não efectuou qualquer reprivatização de acções da Portugal Telecom.
A segunda fase de reprivatização da SETENAVE, que consiste na alienação por oferta pública de venda reservada a trabalhadores e pequenos subscritores, não foi regulada em 1998. No entanto, o Estado vendeu à PARTEST as acções da SETENAVE destinadas a esta fase, 106 000, pelo seu valor nominal, não se vislumbrando razão para tanto uma vez que, a exemplo da reprivatização da QUIMIGAL, a reprivatização da SETENAVE estava a ser directamente conduzida pelo Estado. Como consequência, a PARTEST assumiu os compromissos do Estado, em matéria de recuperação económica da empresa, entretanto redenominada LISNAVE - Infra-Estruturas Navais, S. A., constantes do Protocolo celebrado com o Grupo Mello em 1 de Abril de 1997, tendo efectuado suprimentos que, em 31 de Dezembro de 1998, atingiam o valor de 1 891 227 892$80. A privatização da SETENAVE fora incluída no, já citado, Programa de Privatizações 1996-1997 e calendarizada para 1996, o que também não se veio a verificar.
Ainda de acordo com o relatório e contas do exercício de 1998 da PARTEST, a alienação de acções da EDP e da CIMPOR que, em 31 de Dezembro de 1997 já pertenciam à sua carteira, proporcionou uma mais-valia de 123,2 milhões de contos e acertos nas contas de anteriores processos de privatização da BRISA e da Portugal Telecom que resultaram numa redução de cerca de 700 milhares de contos nos proveitos contabilizados em outros exercícios.
A realização pela PARTEST de operações de reprivatização de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974 e da BRISA resultou em encargos que ascenderam, em 1998, a cerca de 18 milhões de contos. Neste ano, não houve lugar à distribuição de dividendos apesar dos lucros apurados terem ascendido a 92,8 milhões de contos.
Já em anteriores pareceres, o Tribunal havia tomado posição sobre a alienação à PARTEST de acções sujeitas ao regime da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, contestando a existência de base legal permissiva de tais operações e apontando subsequentes ilegalidades, como sejam a violação de normas relativas à orçamentação de receitas e despesas públicas e à aplicação das receitas resultantes da reprivatização de bens nacionalizados após 25 de Abril de 1974. Esta posição foi contraditada pelas entidades visadas, em particular pela DGT e pela PARTEST, argumentando-se, entre outras coisas, que a alienação de acções à PARTEST, empresa de capitais exclusivamente públicos, não configura uma reprivatização e que as normas sobre orçamentação apenas podem ser entendidas como aplicáveis a receitas e despesas do Estado.
Em 1998, este tipo de alienações realizou-se uma vez mais, acções da EDP, da Portugal Telecom e da SETENAVE, empresas com processos de reprivatização sujeitos ao regime da Lei n.º 11/90 em curso, foram alienadas à PARTEST, e esta empresa reprivatizou acções da EDP e CIMPOR.
Aceitando-se que a alienação pelo Estado a entes públicos de acções sujeitas ao regime da Lei n.º 11/90 não constitui, por si só, uma reprivatização, o Tribunal não pode deixar de constatar que os processos de reprivatização subsequentes, realizados pela PARTEST, podem traduzir-se na violação das normas legais sobre consignação das receitas de tais alienações, designadamente, o artigo 16.º dessa mesma lei. Foi assim que, em anos anteriores, as mais-valias apuradas pela PARTEST na reprivatização de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974 foram utilizadas, parcialmente, na cobertura de custos normais da actividade da empresa e, parcialmente, entregues ao Estado sob a forma de impostos e dividendos. Em qualquer dos casos, tais mais-alias, que seriam receita do Estado consignada às finalidades previstas no artigo 16.º da Lei n.º 11/90, e aplicada através do FRDP, caso a reprivatização tivesse sido directamente conduzida pelo Estado, foram desviadas para outras finalidades. Em 1998, o valor das mais-valias que a PARTEST apurou em processos de reprivatização de bens nacionalizados após 25 de Abril de 1974 e que foram desviadas das aplicações legalmente consignadas ascenderam a cerca de 113 milhões de contos.
E nem a aplicação do disposto na recente Lei n.º 19/99, de 15 de Abril, poderá impedir, no futuro, a repetição de situações semelhantes porque aí apenas se consigna uma aplicação, consentânea com a Lei n.º 11/90, para a parte dos resultados da PARTEST, distribuídos ao Estado, que tenham origem em mais-valias geradas em processos de reprivatização. Ora, entre estas mais-valias e os dividendos distribuídos podem registar-se diferenças significativas que resultam, quer dos custos de funcionamento da empresa, quer do pagamento de impostos, uns e outros não necessariamente relacionados com o processo de reprivatização, porque a ele se não limita o objecto da sociedade.
Por tudo isto, o Tribunal entende que a realização de processos de reprivatização de bens nacionalizados após 25 de Abril de 1974 pela PARTEST, com realização e apropriação pela empresa de mais-valias (ver nota 179), viola o espírito e a letra da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, porque se traduz no desvio das receitas apuradas para finalidades diferentes das previstas no seu artigo 16.º
Ouvida sobre esta questão, a PARTEST sustenta que os processos de reprivatização em que foi interveniente foram realizados com respeito da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, tendo em conta que a receita gerada nesses processos, deduzida das correspondentes despesas:
a) Ou deu entrada na DGT, como preço da venda das acções reprivatizadas;
b) Ou reverteu também para o Estado, sob a forma de dividendos e impostos sobre os lucros;
c) Ou foi aplicada pela PARTEST na aquisição de acções, uma vez que todas as despesas correntes da PARTEST são financiadas através dos juros e dividendos obtidos.
A PARTEST sustenta que o artigo 18.º da Lei n.º 11/90, ao prever que as receitas das reprivatizações deverão ter "expressão na lei do orçamento", não impõe a orçamentação efectiva de todas as receitas, bem como da sua aplicação.
Por outro lado, sustenta a empresa que o artigo 16.º da citada Lei n.º 11/90, não prevê qualquer forma de consignação de receitas, sendo pois conformes ao quadro legal das reprivatizações as aplicações nas finalidades previstas naquele artigo realizadas pelo Estado através da PARTEST, como foi o caso do aumento de capital da CARRIS, da compra de acções do IPE ao BFE e da aquisição de acções da EDP à CP.
No que respeita ao artigo 18.º da Lei n.º 11/90, ainda que a interpretação invocada pela PARTEST fosse aceitável, e não é certo que o seja, a mesma não se aplicaria às situações sob análise, uma vez que as receitas das reprivatizações arrecadadas pela empresa e por ela aplicadas na aquisição de partes sociais de outras empresas, não têm, pura e simplesmente, qualquer expressão orçamental, seja em que sentido for, já que as contas da PARTEST não constam do Orçamento e Conta Geral do Estado.
Por outro lado, da conjugação do artigo 296.º da Constituição, da Lei n.º 11/90 e do Decreto-Lei n.º 453/88, de 13 de Dezembro, não pode concluir-se que não existe consignação das receitas das privatizações cobradas pelo Estado, antes pelo contrário, existe uma dupla consignação, não só aos fins constitucionalmente previstos, mas também ao Fundo de Regularização da Dívida Pública, como forma de assegurar o controlo de aplicação nos objectivos consignados. Só assim, se compreende a recente Lei n.º 19/99, de 15 de Abril, quando esta consigna os dividendos da PARTEST provenientes de mais-valias originadas pelos processos de reprivatização aos mesmos fins da Lei n.º 11/90, aos quais, de outra forma, não estariam sujeitos.
Assim, e em síntese, temos que em relação às receitas geradas pelas privatizações que revertem para o Estado sob a forma de dividendos ou impostos, não fica assegurada a respectiva aplicação, através do FRDP, nos objectivos constitucionalmente previstos e, no que respeita às receitas da mesma natureza que a PARTEST retêm, ainda que para efectuar aplicações eventualmente enquadráveis no disposto na Lei n.º 11/90, fica em causa o cumprimento do artigo 18.º daquela lei. Reitera-se, assim, que das reprivatizações em que a PARTEST participou, só aquelas que são "neutras" do ponto de vista orçamental se poderão considerar, em última análise, conformes ao espírito e à letra da citada lei.
O quadro seguinte sintetiza os processos de alienação de participações directas do Estado no capital de sociedades anónimas resultantes da transformação de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, que se realizaram até 31 de Dezembro de 1998, abrangendo, não só as participações alienadas directamente pela carteira de títulos do Estado gerida pela DGT, mas também algumas das participações que, tendo pertencido a essa carteira, foram recentemente alienadas a outros entes públicos antes da reprivatização:
(nota 176) Sobre a segunda fase ver adiante a alínea B).
(nota 177) A nacionalização teve lugar por força do Decreto-Lei n.º 135-A/75, de 15 de Março (nacionalização do sector segurador). Foram, então, nacionalizadas 2477 acções da Companhia de Seguros Europeia mas, só foram encontradas 2181. Estas foram utilizadas num aumento de capital do Banco Nacional Ultramarino e as restantes 296, entretanto encontradas, foram objecto de alienação em 1998. Ao referido aumento de capital aplicam-se as conclusões adiante expressas no ponto 7.2.2.4.3.3.
(nota 178) O artigo 3.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, enuncia os objectivos das reprivatizações. Ora, tratando-se de uma ultra-minoritária participação do Estado numa empresa de um sector em que operam, por força do mercado interno europeu, um grande número de congéneres, a sua reprivatização não tem qualquer efeito na modernização empresarial [objectivo enunciada na alínea a) da citada disposição], no reforço da capacidade empresarial nacional - alínea b), na redução do peso do Estado - alínea c), no desenvolvimento do mercado de capitais - alínea d), no acesso dos cidadãos ao capital de empresas - alínea e), ou na redução do peso da dívida pública - alínea g). Nestas circunstâncias, ou nunca se reprivatizava, permanecendo na carteira do Estado, com custos administrativos equivalentes, senão superiores, aos dividendos, ou se reprivatizava com prejuízo, em estrito cumprimento da Lei n.º 11/90. Num caso e noutro o interesse patrimonial do Estado seria prejudicado.
(nota 179) Tal não será o caso quando o Estado fixa à PARTEST o preço de venda das acções, permitindo-lhe deduzir os encargos a suportar no processo de reprivatização (caso verificado, em 1998, com alguns lotes da EDP) recebendo o produto líquido das correspondentes operações; nestas situações, pode aceitar-se que os princípios constitucionais e legais que norteiam o processo das reprivatizações não são postos em causa.
7.2.2.4.3.3 - Mobilização de activos
Por último, saíram da carteira do Estado 7,5 milhões de acções da EDP, já acima referidas, e 2,85 milhões de acções da Portugal Telecom destinadas à realização de aumentos de capital social da PARTEST e da CGD, respectivamente.
No que respeita à legalidade da utilização, nestas operações, de acções de empresas sujeitas ao regime da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, aplicam-se as conclusões feitas sobre a questão no ponto anterior.
7.2.2.4.4 - Movimentos de aumento da carteira
Para o aumento da carteira de acções do Estado contribuíram, em 1998, movimentos de aumento de capital, de constituição de novas empresas, de aquisição gratuita de títulos, de pagamento de dívidas ao Estado e de aquisição de acções.
7.2.2.4.4.1 - Aumentos de capital
O tipo de movimento de entrada em carteira, que maior significado teve em 1998, foi a realização de aumentos de capital. Na generalidade dos casos tratou-se de aumentos realizados em numerário, pelo FRDP, com receitas da reprivatização de partes sociais de empresas detidas pelo Estado (ver nota 180). As excepções são:
a) O aumento de capital social da PARTEST em 30 milhões de contos, integralmente realizado com 7,5 milhões de acções da EDP;
b) O aumento de capital social da CGD em 50 milhões de contos, realizado em parte com 2,85 milhões de acções da Portugal Telecom e o restante, cerca de 21,8 milhões, em numerário, pelo FRDP; e
c) O aumento de capital social da STCP em cerca de 7,2 milhões de contos, parcialmente realizado por incorporação de dotações e subsídios do Estado, sendo o remanescente, 4,2 milhões, realizado em numerário, pelo FRDP.
O número de acções entradas na carteira que se assinala no quadro do ponto 7.2.2.4.2 não corresponde, na sua totalidade, a títulos integralmente liberados: as 89 474 003 acções da CTT entradas em carteira dividem-se em 30 000 000 de acções liberadas e 59 474 003 de não liberadas e as 73 300 000 acções da GESTNAVE entradas em carteira dividem-se em 36 990 000 de acções liberadas e 36 310 000 de acções não liberadas.
Além disto, as acções representativas do segundo aumento de capital da Estaleiros Navais de Viana do Castelo, S. A., 1 953 020 títulos com valor nominal unitário de 1000$, não foram nem sequer parcialmente liberadas. Em 22 de Dezembro de 1998, celebrou-se uma escritura pública de aumento de capital, da qual resultou a elevação deste para 8,47502 milhões de contos. O correspondente aumento, no valor de 1 953 020 contos, fora realizado em dinheiro (ver nota 181) pelo accionista único da sociedade, o Estado, segundo consta da escritura. Porém, o relatório de gestão e as contas do exercício de 1998, aprovados em assembleia geral da empresa realizada em 30 de Março de 1999, confirma não se ter realizado tal aumento de capital subscrito pelo Estado, incluindo em "Dívidas de terceiros - Curto prazo" uma dívida de subscritores de capital de igual valor. No entanto, um administrador da sociedade celebrou a escritura pública de aumento de capital, o que não poderia fazer por não estarem realizados, pelo menos, 30% do capital subscrito (ver nota 182) , acto no qual proferiu falsas declarações sobre a mesma realização, e a sociedade emitiu título provisório representativo das novas acções detidas pelo Estado, depositado no Banco de Portugal em 22 de Janeiro de 1999, o qual também não pode estar conforme com a realidade e a lei (ver nota 183). Dado o critério utilizado pela DGT para a contabilização de acções, estes títulos da Estaleiros Navais de Viana do Castelo foram registados em 1998.
Assim, o acréscimo de valor nominal indicado no quadro apresentado em 7.2.2.4.2, 300,8 milhões de contos, tem associados passivos no valor de 97,7 milhões, correspondentes ao valor das realizações ainda não efectuadas de capital já subscrito pelo Estado.
(nota 180) Para uma descrição destas operações ver o ponto 7.4. Para além das acções aí mencionadas, entraram na carteira, em 1998, 470 000 acções da ANAM realizadas, em 1997, pelo FRDP.
(nota 181) Assim o afirma o vogal do conselho de administração que outorgou a escritura em nome da sociedade.
(nota 182) Artigo 277.º do CSC.
(nota 183) Artigo 304.º do CSC.
7.2.2.4.4.2 - Constituição de novas empresas
A segunda grande fonte de entrada de títulos em carteira foi a constituição de novas empresas. São elas:
a) As que resultam da transformação dos antigos institutos públicos que geriam portos nacionais, Administração do Porto de Aveiro, Administração dos Portos do Douro e Leixões, Administração do Porto de Lisboa, Administração do Porto de Sines e Administração dos Portos Setúbal e Sesimbra, em sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos;
b) A NAER - Novo Aeroporto, S. A., sociedade na qual o Estado detém uma participação directa de 10%, sendo o restante capital da ANA, E. P.;
c) A FRME - Fundo para a Revitalização e Modernização do Tecido Empresarial, S. G. P. S., na qual participam o Estado, com 90%, e o IAPMEI e o IGFSS, com 5% cada um;
d) A FRMERMI - Fundo para a Modernização e Reestruturação do Tecido Empresarial em Regiões de Monoindústria, S. G. P. S., na qual participam o Estado, com 85,7%, e o IAPMEI e o IGFSS, com cerca de 7,15% cada um.
As administrações dos portos e a NAER foram criadas por decreto-lei. Em todos os casos o diploma refere que o capital social se encontrava já realizado. Assim, a Administração do Porto de Lisboa foi criada pelo Decreto-Lei n.º 336/98, de 3 de Novembro, e no n.º 1 do seu artigo 9.º afirma-se que o capital social inicial, no valor de 3 milhões de contos, está realizado à data da entrada em vigor do diploma. Este diploma foi aprovado em Conselho de Ministros em 23 de Julho de 1998, referendado a 16 de Outubro e entrou em vigor a 3 de Dezembro desse mesmo ano. No entanto, foi só em 23 de Dezembro que o FRDP pagou a dotação em causa, com base num despacho de 21 do mesmo mês do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças. Quer isto dizer que, entre 23 de Julho, data em que o Conselho de Ministros aprovou o diploma, em 3 de Dezembro, data em que finalmente entrou em vigor, houve mais do que oportunidade para realizar o capital e assim honrar as afirmações nele contidas.
Por seu lado, a NAER - Novo Aeroporto, S. A., foi criada pelo Decreto-Lei n.º 109/98, de 24 de Abril, e, no n.º 1 do seu artigo 2.º, afirma-se que o capital social da empresa, no valor de 500 milhares de contos, está integralmente subscrito e realizado em dinheiro. Porém, só em 22 de Julho foi paga a correspondente dotação de capital, com base num despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças de 9 desse mesmo mês. Também aqui, o Governo teve possibilidade de honrar, em tempo, as suas afirmações já que só estavam envolvidos 50 milhares de contos (ver nota 184) e o diploma fora aprovado em Conselho de Ministros de 19 de Março.
Se o caso da NAER parece de todo inexplicável, no da Administração do Porto de Lisboa, S. A., a razão pode residir no arrastamento de situações com reflexo nas contas, como sejam a indefinição de critérios contabilísticos para avaliação do activo imobilizado e das indemnizações devidas pela desafectação de bens imobiliários na zona de intervenção da EXPO 98, que, aliadas à assunção de encargos com a extinção do Centro Coordenador do Trabalho Portuário e com o Pacto de Concertação Social do Sector Portuário, no valor de 16,763 milhões de contos, implicaram uma situação líquida negativa à data da transformação em sociedade anónima. O facto é que, sendo inicialmente pensado que o capital social inicial da empresa era realizado com o património do instituto público, com o mesmo nome, que a antecedeu, a avaliação da situação financeira, à data da transformação, mostrou que tal era impossível. Para ultrapassar o ocorrido, os Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e Adjunto do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território decidiram, por despacho de 17 de Dezembro de 1998, que o FRDP disponibilizasse 3 milhões de contos para realização daquele capital inicial, o que veio a ocorrer a 23 desse mês de Dezembro.
Também as escrituras de constituição da FRME e da FRMERMI declaram realizados por todos os accionistas 30% do capital por si subscrito quando, de facto, o Estado só realizou a sua parte de uma só vez e 23 dias após as escrituras.
A realização do aumento do capital social da EDIA, de 7,834 milhões de contos para 13,834 milhões, deliberado em assembleia geral realizada em 26 de Março de 1998, é outro exemplo dos problemas detectados no processo de concretização de aumentos de capital em empresas do Estado. O aumento em causa foi integralmente subscrito pelo Estado e, por despacho de 10 de Agosto de 1998 do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, foi determinado que o FRDP entregaria as dotações necessárias à sua realização em duas prestações, uma até ao final desse mês e a outra até final de Outubro. De facto, as entregas tiveram lugar em 31 de Agosto e 30 de Dezembro. A escritura realizou-se em 25 de Novembro, quando estava realizado 50% do aumento, dela constando que "o dinheiro correspondente a 50% da subscrição de novas acções pelo accionista Estado, deu já entrada na caixa social, devendo a realização total do aumento, ser concluída até ao final do corrente ano, o que ele outorgante afirma sob sua responsabilidade".
Para além de não se vislumbrar como podia o presidente do conselho de administração da EDIA, em Novembro de 1998, responsabilizar-se pela entrega, até final do ano, dos restantes 3 milhões de contos, se o despacho que os autorizou foi proferido em 29 de Dezembro, também não se entende como foi emitida, em 4 de Dezembro, a cautela n.º 4, representativa de 6 milhões de acções da EDIA, na qual o mesmo presidente e um administrador subscrevem a afirmação de que essas acções estavam totalmente liberadas. Menos ainda se compreende qual o motivo que levou a administração da empresa a esta subversão parcial da cronologia dos actos inerentes ao aumento de capital.
(nota 184) Os restantes 90% do capital foram subscritos e (terão sido?) realizados pela ANA, E. P, situação a esclarecer.
7.2.2.4.4.3 - Aquisição gratuita
Com menor expressão, registam-se entradas de acções em carteira provenientes da execução do Protocolo celebrado entre o Estado e o Grupo Jorge de Mello, 1 242 612 acções da GESTNAVE e 178 000 acções da LISNAVE.
7.2.2.4.4.4 - Pagamento de dívidas ao Estado
Processos de regularização de dívidas ao Estado e à segurança social, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, originaram a entrada de acções na carteira do Estado. Estão neste caso 149 562 acções da FNM - Produtos Alimentares e de Consumo, S. A., 932 603 acções da Martins & Rebelo - Indústrias Lácteas e Alimentares, S. A., e 254 904 da NAVOTEL - Empreendimentos Turísticos, S. A.
7.2.2.4.4.5 - Aquisições
Por último, o Estado adquiriu a totalidade do capital social da Portugal Frankfurt 97, S. A., isto é 941 000 acções, e uma participação minoritária, 15 000 acções representando 8,3% do capital, na SPIDOURO - Sociedade de Promoção de Empresas e Investimentos do Douro, S. A., A Portugal Frankfurt 97 fora constituída em 1996 pelo Decreto-Lei n.º 177/96, de 21 de Setembro, e a repartição do seu capital social fazia-se do seguinte modo:
a) Estado, com 790 000 contos;
b) Parque EXPO 98, S. A., com 150 000 contos, e
c) Associação Portuguesa de Editores e Livreiros, com 1000 contos.
A participação do Estado fez-se através do Fundo de Fomento Cultural, 650 000 contos, da Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses, 100 000 contos, e do ICEP com os restantes 40 000. A sociedade, de duração limitada, acumulou prejuízos que se traduziram em dívidas à banca (ver nota 185). Em 31 de Dezembro de 1998 foi dissolvida (ver nota 186) com transferência para a DGT da totalidade do seu activo e passivo. No quadro do processo de liquidação, o Estado adquiriu a totalidade das acções da empresa, pagando a cada accionista o preço simbólico de 1$.
A SPIDOURO foi constituída por escritura pública de 5 de Junho de 1997, no quadro da execução do Programa de Desenvolvimento do Douro, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/95, de 7 de Abril. Desejando participar no seu capital mas não dispondo, à data da celebração da escritura, de instrumento legal que lho permitisse, o Estado viu a parte de capital que lhe estava destinada ser subscrita e realizada pelo Banco de Fomento e Exterior. Posteriormente, com base no disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/98, de 15 de Janeiro, adquiriu ao Banco Português de Investimento (ver nota 187), pelo seu valor nominal, a participação em causa.
(nota 185) Ver, sobre este assunto o relatório de auditoria n.º 43/99 - 2.ª Secção.
(nota 186)A dissolução foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 91/99, de 23 de Março.
(nota 187) O Banco de Fomento e Exterior fora, entretanto, adquirido pelo Banco Português de Investimento.
7.2.2.4.5 - Receitas
As participações em análise proporcionaram ao Estado 147,6 milhões de contos de dividendos, em 1998. Estes rendimentos reportam-se a apenas 10 empresas: BRISA, Companhia das Lezírias, CIMPOR, CGD, EDP, IPE, PARTEST, Portugal Telecom, Tabaqueira e Transmotor.
Por seu turno, a alienação de acções proporcionou uma receita no valor de 512,5 milhões de contos, resultante de reprivatizações directas e da alienação de acções à PARTEST, conforme se apresenta no quadro seguinte:
O montante inicialmente orçamentado como receita da alienação de partes sociais de empresas era de 400 milhões. Este valor é o que consta da previsão contida no Programa de Privatizações 1998-1999, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/97, de 26 de Março. Posteriormente, a previsão orçamental foi alterada para 520 milhões. O gráfico seguinte traça a evolução da receita relativa à alienação de partes sociais pelo Estado, em termos de receita cobrada e de cumprimento das metas orçamentais:
7.2.2.5 - Outros activos financeiros
No subsector Estado, verificou-se a existência de outros activos financeiros nas carteiras do Instituto Português da Qualidade, da Secretaria-Geral do Ministério da Cultura e da Direcção-Geral do Tesouro. No primeiro caso, trata-se de participações em organismos sem fins lucrativos e de utilidade pública, cujo valor nominal passou de 49 000 contos, em 31 de Dezembro de 1997, para 51 700 contos, em 31 de Dezembro de 1998. A carteira da Secretaria-Geral do Ministério da Cultura registava, em 31 de Dezembro de 1997, uma participação num fundo de capital de risco, no valor de 125 000 contos, que foi transferida para o IPACA durante o ano de 1998.
A carteira de títulos do Estado, gerida pela DGT, inclui unidades de participação em diversos fundos de investimento, mobiliários e imobiliários, não se tendo registado em 1998 qualquer alteração na sua quantidade ou valor como se evidencia no quadro seguinte. Não foram, também, recebidos quaisquer rendimentos proporcionados por estes activos.
No parecer sobre a CGE para 1997, foram integrados no ponto respeitante a créditos por empréstimos um conjunto de operações em que os mutuários indicados são a Federação Russa e a República Argelina Democrática e Popular. Porque não são, verdadeiramente, empréstimos do Estado português, tratando-se antes de acordos de reescalonamento de dívida daqueles países a entidades portuguesas, incluindo o Estado, a sua análise passa a ser feita em conjunto com os outros activos financeiros. Num futuro próximo, o Tribunal conta passar a incluir no seu parecer a análise de todos os créditos decorrentes da execução de garantias prestadas e, em particular, da sua recuperação.
Na origem das operações com a Federação Russa e com a República Argelina Democrática e Popular estão contratos de seguro de crédito, associados à exportação de bens e serviços de origem portuguesa para aqueles países, que beneficiaram de uma garantia do Estado. Tendo-se verificado situações de sinistro, ou seja de falta de pagamento pelo importador estrangeiro, o Estado indemnizou em função da cobertura constante das respectivas apólices, sub-rogando-se nos direitos dos credores iniciais. Este seu crédito e o crédito dos exportadores, decorrente este da parcela não coberta pelo seguro, foram objecto de acordos de pagamento diferido, negociados no âmbito do Clube de Paris. Como resultado, estão em execução seis acordos, dois com a República Argelina Democrática e Popular e quatro com a Federação Russa, envolvendo o reescalonamento de dívidas que ascendem a FRF 19 183 961,42 e USD 194 778 639,88. A evolução desta dívida, no ano em análise, está sintetizada no quadro seguinte:
Os acordos com a República Argelina Democrática e Popular registaram, em 1998, uma execução regular. Por seu turno, a execução dos acordos com a Federação Russa registou algumas situações de mora no pagamento das prestações devidas. Em consequência dos pagamentos efectuados, o Estado recebeu, em 1998, FRF 926 471,76 e USD 5 265 865,99.
7.2.2.6 - Organizações financeiras internacionais
As participações de Portugal em algumas organizações financeiras internacionais podem ser consideradas como activos financeiros. De acordo com a informação fornecida pela DGAERI, estão nestas condições as participações em nove instituições. O valor nominal e a evolução nelas registada em 1998 é a que, sinteticamente, se regista no quadro seguinte:
7.3 - Fundos e serviços autónomos
7.3.1 - Enquadramento
A presente análise recaiu sobre o património financeiro gerido por 77 fundos e serviços autónomos, em termos da posição das carteiras de títulos no final do ano de 1997 e de 1998, definidas em função do número e valor nominal dos activos financeiros objecto de análise e do movimento registado durante o ano em termos de natureza e valor.
Igualmente se procedeu ao confronto entre os valores de receita e de despesa apurados através da informação enviada pelos FSA em cumprimento da citada resolução, com os valores de receita e de despesa contabilizados, respectivamente, no capítulo 10 e agrupamento 09, dos mapas que contém a discriminação das receitas e despesas por agrupamentos económicos e de outros movimentos incluídos nas contas de gerência de 1998, subsector fundos e serviços autónomos e que constam do volume II da Conta Geral do Estado para 1998.
Da análise realizada concluiu-se, por um lado, que a maioria das entidades (63%) detém apenas um tipo de activo e, por outro lado, que o tipo de activos mais frequentemente detidos são as acções e quotas.
7.3.2 - Evolução global em 1998
O património financeiro gerido pelos FSA tem vindo a registar, desde o exercício de 1993, uma evolução positiva das taxas de crescimento anuais, a qual só foi quebrada no exercício de 1996, em que embora se tivesse verificado um acréscimo, este foi inferior ao registado no ano anterior.
À semelhança do registado em anos anteriores, o património financeiro a cargo dos fundos e serviços autónomos, continuou a registar durante o ano de 1998 e como se pode verificar no quadro seguinte, um acréscimo de 60 169 008 contos (16,2%), ascendendo no final do ano de 1998 ao valor global de 431 176 846 contos.
Para o acréscimo registado (60 169 008 contos) contribuíram todas as carteiras de activos, uma vez que todas elas registaram uma variação positiva, com excepção da carteira dos títulos de participação a qual se manteve inalterada. A maior contribuição foi dada pela carteira dos créditos decorrentes de empréstimos concedidos, que registou uma variação de 26 173 384 contos (43,5% da variação total).
Refira-se que o valor nominal global apresentado no início do ano económico em apreço difere do valor apresentado no final do anterior exercício. Esta diferença resultou das alterações (ver nota 188) registadas no valor das carteiras de títulos de dívida pública, dos créditos e dos outros activos que, de um modo geral, decorreram das seguintes situações:
Inclusão das carteiras do FRDP e do FRV que eram objecto de análise noutro ponto do parecer;
Integração de valores, relativos a activos não declarados, bem como alterações dos valores nominais apresentados;
Detecção de deficiências na informação enviada pelos serviços, procedendo estes à alteração dos valores apresentados, relativos ao final do exercício económico anterior, o que no caso dos créditos surge com bastante frequência (alterações decorrentes de novos planos de reembolso).
Os activos financeiros mais representativos, no final de 1998, continuavam a ser os créditos decorrentes de empréstimos concedidos e os outros activos, representando estes, respectivamente, 44,4% e 22,6% do valor total.
Conforme se encontra evidenciado no quadro anterior, para o acréscimo verificado no final do ano contribuíram, essencialmente, as variações positivas registadas na carteira dos créditos, dos outros activos e dos títulos de dívida pública, no montante de, respectivamente, 26 173 384, 17 152 764 e 8 867 296 contos, e que, em conjunto, representaram 86,7% da variação total.
No quadro seguinte encontram-se evidenciadas por tipos de activos as carteiras relativas aos 77 FSA sob análise:
Por sua vez, o quadro seguinte evidencia por entidade o valor nominal global em 31 de Dezembro de 1997 e em 31 de Dezembro de 1998 das carteiras que no final do ano de 1998 apresentavam um valor global superior a 100 000 contos.
Numa primeira leitura do quadro apresentado concluímos que no final do ano, continua a existir um número bastante elevado de entidades, cerca de 67%, com uma carteira de activos financeiros pouco significativa, até 100 000 contos. Por sua vez, o património financeiro de cerca de 46% das entidades analisadas que geriam activos no final do ano de 1998, era inferior a 5000 contos.
Numa segunda abordagem é ainda de salientar que sete FSA, a saber, CGA, FGD, INH, FT, FRDP, IAPMEI e FGCAM, representavam, no início do exercício em apreço, 76,3% do respectivo valor global, passando no final do ano a representar 78,1%. Traduzindo estas situações de forma gráfica, obtém-se a seguinte representação:
Do universo dos FSA analisados, constatou-se que cerca de 39%, ou seja 30 FSA, não registaram em 1998 qualquer alteração no valor nominal da sua carteira, sendo que a maioria destas carteiras era constituída por um só tipo de activo financeiro, o qual, por sua vez, era maioritariamente representado por acções e títulos de dívida pública.
Os fundos e serviços autónomos, objecto de análise, obtiveram receitas e realizaram despesas, relacionadas com activos financeiros de médio e de longo prazos, no montante de, respectivamente, 67 021 947 contos e 148 502 631 contos. Para o valor das receitas de capital cobradas durante o ano, o maior contributo foi proporcionado pela carteira dos créditos e títulos de dívida pública, que em termos percentuais ascenderam ambas a 47% do valor total das mesmas. No caso das despesas de capital o maior contributo foi também proporcionado pela carteira de títulos de dívida pública (41%) e pela carteira dos créditos (38%).
Por sua vez, as carteiras de activos analisadas proporcionaram, no ano económico em apreço, rendimentos, decorrentes de juros e dividendos, no valor de 10 039 360 contos, cujo maior contributo foi igualmente proporcionado pelas carteiras de créditos e de títulos de dívida pública.
(nota 188) Estas alterações serão analisadas e descritas individualmente, ou seja, por tipos de activos, nos subpontos, do ponto 7.3.2 - "Análise da evolução registada por tipos de activos financeiros".
7.3.3 - Análise da evolução registada por tipos de activos financeiros
O tipo de análise a realizar neste ponto compreende o apuramento do valor global no início e final do ano em apreço, relativo a cada uma das carteiras de títulos que são objecto de análise, bem como as variações anuais ocorridas nas respectivas carteiras.
7.3.3.1 - Créditos
São em número de 19, os serviços e organismos da administração pública e institutos públicos que declararam deter créditos decorrentes da concessão de empréstimos e cujo valor totalizava, no final do ano económico em apreço 191 276 581 contos, reflectindo, por sua vez um acréscimo, em termos percentuais, de 15,9%. Em termos de representatividade mantêm-se, à semelhança dos anteriores exercícios, as carteiras do INH, FT e IEFP, que representavam em conjunto, no final do ano em apreço, cerca de 64,8% do valor nominal global da carteira.
Da análise do quadro verificou-se que o valor da dívida no início do ano económico em apreço difere do valor apresentado no final do anterior exercício. Esta situação, que se tem verificado todos os anos, resultou, não só das alterações registadas no valor em dívida apresentado pelas entidades abaixo indicadas, como também da inclusão de dois organismos - os Serviços Sociais do Ministério da Saúde e o Fundo de Regularização da Dívida Pública (ver nota 189):
FT. - A informação enviada em cumprimento da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção, continuou a apresentar várias deficiências, relacionadas com situações de reestruturação e de transição de empréstimos para contencioso, o que indicia não terem sido objecto de correcção as situações identificadas no decurso da auditoria realizada ao Fundo, com referência ao exercício de 1997. Convém ainda salientar que a informação constante deste mapa não é fidedigna, uma vez que para além de não ter sido obtido esclarecimento para todas as situações detectadas e decorrentes da análise interna desses mapas, poder-se-ão ainda manter créditos em duplicado, decorrentes das situações acima referidas e que possam não ter sido detectados pelos Serviços de Apoio do Tribunal. Relativamente à questão da revisão dos procedimentos objecto de reparo pelo Tribunal de Contas, o organismo esclareceu que a mesma está em curso;
INETI. - No saldo em dívida, decorrente dos empréstimos concedidos, no início do ano em apreço, foram incluídas as dívidas decorrentes dos empréstimos concedidos pelo ex-Ministério da Indústria e da Energia, ao abrigo de contratos de desenvolvimento industrial, os quais só foram declarados na informação relativa ao exercício de 1998;
IEFP. - Foi incluído em duplicado, no valor em dívida no final de 1997 os reembolsos recebidos nos Serviços Centrais, mas relativos às delegações regionais, valores esses que já estavam imputados ao valor dos reembolsos das respectivas delegações;
SASUAveiro. - A divergência entre os valores apresentados no final do exercício de 1997 e no início do ano económico em apreço decorreu da introdução de empréstimos inicialmente considerados de curto prazo; no entanto, e a pedido dos alunos existiu uma alteração do prazo de reembolso, sendo introduzidos no valor em dívida no início do ano.
O acréscimo registado em 1998 no valor de 26 173 384 contos (+ 15,9%) ficou a dever-se, essencialmente, aos aumentos registados nas carteiras de créditos do FRDP, do FGCAM, do ICEP e do INH.
O acréscimo mais significativo ocorreu nos créditos detidos pelo FRDP no montante de 20 706 685 contos (79,1% da variação total). Esta variação resultou da concessão de empréstimos à RTP, TRANSGÁS e DRAGAPOR, no valor total de 20 600 000 contos e da capitalização de juros no valor de 106 685 contos. Os dois primeiros são empréstimos de longo prazo e o último de curto prazo. Este deveria ter sido reembolsado em 27 de Julho de 1998, o que não ocorreu por se não ter concretizado um auxílio da Comissão Europeia. Assim, foi autorizada uma prorrogação de prazo por seis meses e a capitalização dos juros que se teriam vencido na data de amortização contratualmente prevista. À data da deslocação ao IGCP o empréstimo já estava amortizado.
Os créditos decorrentes da concessão de empréstimos pelo FGCAM sofreram também um acréscimo de 2 350 000 contos (9% da variação total), o qual resultou em exclusivo da concessão de empréstimos nesse valor.
No exercício económico em análise, os FSA registaram receitas relacionadas com os reembolsos de empréstimos no valor de 31 222 762 contos e despesas com a concessão de empréstimos no montante de 56 767 919 contos.
(nota 189) Objecto de análise noutro ponto do parecer.
7.3.3.1.1 - Acções de verificação
Em virtude da informação disponibilizada pelo INH e ICEP apresentarem algumas divergências, procedeu-se, no domínio do património financeiro, à realização de acções de verificação junto dos mesmos. O principal objectivo destas acções consistiu na avaliação da credibilidade da informação remetida ao abrigo da resolução, bem como na sua compatibilização com os elementos contabilísticos.
ICEP. - Em resultado da acção realizada, verificou-se que de um modo geral era satisfatória a forma como os serviços do Instituto procediam à gestão dos créditos decorrentes de empréstimos a médio e a longo prazos. Verificou-se ainda que, em face dos diferentes critérios adoptados pela contabilidade e pela secção de crédito (secção responsável pela elaboração do mapa da resolução), para os registos contabilísticos, o valor apresentado no mapa enviado ao abrigo da resolução para a dívida no final do ano económico de 1998, não era compatível com o valor da conta 41.3 - "Empréstimos de financiamento", constante do balancete. Após ponderação dos critérios, foi recomendado ao Instituto que preenchesse o mapa da resolução tendo em conta os critérios adoptados pela contabilidade, por forma a evitar futuras divergências.
Relativamente à comparação estabelecida entre os valores de receita e de despesa, relacionados com activos financeiros, inscritos no mapa da resolução, no mapa de fluxos financeiros e no mapa de controlo da execução orçamental (que serve de base para elaboração da Conta Geral do Estado), verificaram-se algumas divergências. De uma modo geral, as divergências ocorridas entre os dois primeiros mapas não foram significativas e resultaram da não contabilização de movimentos relativos a alguns empréstimos. Entre o mapa de fluxos financeiros e o mapa de controlo da execução orçamental registaram-se divergências mais significativas, que decorrem, por um lado de no mapa de controlo da execução orçamental não estarem registados os movimentos relativos à conta do Fundo PAIEP e os saldos da conta do ex-IPT, e por outro lado, de estarem registadas as receitas relativas a reembolsos recebidos em anos anteriores, devidamente contabilizadas no ano do seu recebimento.
No que respeita à evolução da carteira de créditos do ICEP durante o ano de 1998, deverá salientar-se que o acréscimo ocorrido no valor da dívida de 1 187 240 contos resultou, essencialmente, dos financiamentos concedidos ao abrigo da medida B2 do programa operacional RETEX e PAIEP no montante de, respectivamente, 1 502 590 contos e de 75 700 contos e dos reembolsos de capital relativos aos empréstimos de financiamento Fundo PAIEP/NIDE, PAIEP 2 e RETEX, que em conjunto ascenderam a 391 050 contos.
Salienta-se que embora a carteira de activos seja constituída, maioritariamente, por participações em centros e pelas unidades de participação FRIE IPE-Capital, estes títulos estão a perder o seu peso no valor global da carteira, face ao aumento registado durante o exercício em apreço no valor da dívida decorrente dos empréstimos concedidos, a qual no final do ano representava cerca de 48,6% do valor global da carteira.
Accionado o contraditório, o ICEP não respondeu.
INH. - Em resultado desta acção, verificou-se que de um modo geral era satisfatória a gestão dos créditos decorrentes de empréstimos, a cargo da Direcção de Serviços Financeiros, sem prejuízo de pequenos aperfeiçoamentos que o sistema de gestão de crédito possa merecer e de uma mais directa ligação deste sistema aos registos contabilísticos. Constatou-se ainda que a informação remetida era credível e compatível com a informação constante das várias peças contabilísticas. Contudo, através do mapa da resolução foram apurados valores de receita e de despesa divergentes dos respectivos valores inscritos no mapa da conta de gerência, respectivamente, no capítulo 10 (receita) e agrupamento 09 (despesa), das respectivas classificações económicas. Estas divergências estão relacionadas com os critérios utilizados pelo Instituto para a contabilização das capitalizações e das despesas e receitas relacionadas com as dações em cumprimento, a saber:
Juros capitalizados. - São registados simultaneamente e pelo mesmo montante, no capítulo 04 - "Rendimentos de propriedade da receita" e no agrupamento 09 - "Activos financeiros da despesa";
Dações em pagamento. - As receitas e despesas provenientes das dações são registadas, respectivamente, no capítulo 10 - "Activos financeiros" e no agrupamento 09 - "Activos financeiros".
A este respeito o INH solicitou à DGO esclarecimentos acerca dos procedimentos adoptados. Contudo, considera-se que os procedimentos seguidos deverão ser objecto de alteração.
O INH, na sua resposta, refere ter entretanto recebido o parecer da DGO, cujo entendimento foi no sentido de os juros capitalizados só deverem ser registados aquando do seu efectivo recebimento; relativamente às operações relacionadas com as dações em pagamento, a DGO entendeu que as receitas provenientes da venda de imóveis recebidos pelo INH a esse título, devem ser contabilizadas em "Outros activos financeiros", não se tendo, pronunciado, no entanto, sobre a contabilização das despesas efectuadas com esses imóveis.
O Tribunal, continua a considerar que não constituindo os imóveis recebidos como dação em pagamento, activos financeiros, as receitas e despesas com eles relacionadas, não deveriam ser contabilizados como tal.
No que respeita à evolução dos créditos durante o ano económico de 1998, verificou-se que a carteira de empréstimos totalizava, no final do exercício em apreço, 55 996 629 contos, reflectindo um acréscimo no valor de 1 151 519 contos (4,4 %). Tal acréscimo resultou de novos empréstimos concedidos (+ 23 509 352 contos), das capitalizações (+ 723 132 contos), do pagamento de juros em dívida (-255 224 contos), dos pagamentos de capital (-21 544 496 contos), bem como dos movimentos de correcção aos saldos iniciais dos juros e do capital vincendo (-1 281 245 contos).
7.3.3.2 - Obrigações e títulos de dívida pública
A carteira de obrigações a cargo dos FSA tem vindo a diminuir em termos de número de entidades, passando de nove para seis; contudo, em termos de valor global tem vindo a registar sucessivos acréscimos. À data de 31 de Dezembro de 1998 o valor global desta carteira ascendia a 23 138 248 contos, reflectindo um aumento de 1 337 182 contos (+ 6,1%).
Da análise do quadro podemos observar que três entidades, o FGA, o FUNDAP e o IAPMEI, continuavam, no final de 1998, a deter a quase totalidade deste tipo de títulos, ou seja 99,9% do valor global da carteira no final do exercício.
Para a variação ocorrida (1 337 182 contos) contribuíram, os acréscimos registados nas carteiras do FUNDAP e do FGA, no montante de, respectivamente, 938 714 e 716 449 contos, os quais representavam em conjunto 123,8% da variação total. A este acréscimo deverá ser deduzida a variação de sinal contrário registada na carteira do IAPMEI de 307 991 contos (-23% da variação total).
A variação registada na carteira do FGA resultou da aquisição de 1 333 762 obrigações no valor nominal de 3 509 737 contos, deduzidas das amortizações totais e parciais, nos valores de, respectivamente, 2 783 288 contos e 10 000 contos. Por sua vez, a variação ocorrida na carteira do FUNDAP resultou do mesmo tipo de movimentos, ou seja, da aquisição de obrigações no valor de 1 668 714 contos e de amortizações no valor de 730 000 contos.
A variação negativa mais representativa ocorreu na carteira do IAPMEI, para a qual contribuiu o reembolso de obrigações no valor de 427 991 contos, bem como a subscrição de um empréstimo obrigacionista emitido pela empresa SPEL, no montante de 120 000 contos.
A carteira de obrigações gerida pelos FSA proporcionou rendimentos na ordem dos 998 789 contos, sendo ainda apuradas receitas e despesas de capital no montante de, respectivamente, 3 922 096 contos e 5 293 973 contos.
Por sua vez, a carteira de títulos de dívida pública a cargo dos FSA reparte-se por 22 entidades, apresentando em 31 de Dezembro de 1998, um valor global de 88 934 129 contos, reflectindo um acréscimo no montante de 8 867 296 contos (+11,1%).
Refira-se que o valor nominal apresentado no início do ano económico em apreço difere do valor apresentado no final do anterior exercício. Esta situação ficou a dever-se, essencialmente, à inclusão das carteiras do FRDP e do FRV que eram objecto de análise noutro ponto do parecer.
Do universo de entidades gestoras deste tipo de título, verificou-se que a carteira mais representativa no final do exercício económico em apreço era a da CGA, que registou no exercício de 1997 o maior aumento de sempre de 56 366 175 contos (+ 1513 %), contribuindo assim para que fosse contrariada a tendência decrescente desta carteira.
No ano em apreço, verificou-se igualmente um aumento no valor global da carteira, embora inferior (8 867 296 contos), também devido essencialmente, à variação da carteira da CGA.
A evolução que tem vindo a verificar-se na carteira da CGA, decorreu das responsabilidades cometidas àquela Caixa relativamente aos aposentados do BNU (Decreto-Lei n.º 227/96, de 29 de Novembro) e do Fundo de Pensões de Macau (Decreto-Lei n.º 357/93, de 14 de Outubro). Para este efeito, a Caixa recebe verbas do Fundo de Pensões do BNU, as quais aplica em títulos de dívida pública. Por sua vez, os rendimentos desta carteira servem para, em conjunto com o produto da venda destes títulos, fazer face às pensões relativas aos aposentados do BNU.
Relativamente ao Fundo de Pensões de Macau foram recebidas, pela primeira vez em 1997, verbas, que foram aplicados em títulos de dívida pública e que geraram rendimentos, situação que se mantém no exercício em apreço. Contudo, a CGA só procederá ao pagamento de pensões a partir de 20 de Dezembro de 1999, não sendo possível saber ainda se o rendimento dos valores transferidos e a transferir de Macau, a que acrescem os rendimentos auferidos até aquela data, serão suficientes para cobrir aqueles encargos.
Do universo de entidades gestoras destes títulos, só nove (41%), evidenciaram movimentos na sua carteira, das quais só a CGA e o FRV registaram acréscimos, no montante de, respectivamente, 9 083 212 contos e 1 594 306 contos. As restantes carteiras registaram variações negativas (-1 810 222 contos), sendo de destacar o decréscimo registado na carteira do FRDP (-1 516 455 contos).
O aumento da carteira da CGA (+ 9 083 212 contos) resultou das variações verificadas nas quatro carteiras de títulos afectas às seguintes reservas:
Contos
Fundo de Reserva ... - 75 948
Fundo de Organismos Integrados ... - 110
Reserva especial - Decreto-Lei n.º 357/93 ... + 1 643 700
Reserva especial - Decreto-Lei n.º 227/96 ... + 7 515 570
Por sua vez, o acréscimo registado na carteira do FRV de 1 594 306 contos ficou a dever-se, essencialmente, a aquisições de títulos no valor de 1 880 915 contos, tendo as amortizações atingindo os 286 942 contos.
O decréscimo registado na carteira de títulos do FRDP ficou a dever-se à aquisição de títulos no valor de 22 796 395 contos, a movimentos de alienação e amortização no montante de, respectivamente, 21 663 786 contos e 2 645 419 contos, bem como a outras variações (-3 645 contos).
As receitas de capital proporcionadas por esta carteira gerida pelos FSA totalizaram 31 536 517 contos, tendo sido realizadas despesas de capital no valor de 61 449 676 contos.
7.3.3.3 - Títulos de participação
A carteira relativa a este tipo de activo não tem sofrido qualquer evolução, pelo que as entidades detentoras, duas, continuavam a ser as mesmas dos anos anteriores, FGA e IFADAP, não tendo ocorrido, em 1998, qualquer movimento na carteira, contrariamente ao registado no anterior exercício, em que se verificou um decréscimo no valor de 75 000 contos. No final do ano de 1998, esta carteira apresentava um valor nominal global de 185 259 contos. Os rendimentos proporcionados por estes títulos totalizaram 9855 contos.
7.3.3.4 - Acções e quotas
O universo de entidades que declararam ser detentoras deste tipo de activo, foi alargado ou seja, passou de 41 para 45 entidades (duas das quais detectadas através da análise realizada à Conta Geral do Estado), totalizando esta carteira, no final do ano de 1998, o valor nominal de 30 173 433 contos.
À data de 31 de Dezembro de 1998 as carteiras mais representativas eram as do IAPMEI e do FGCAM, as quais em conjunto, representavam 73% do respectivo valor global. À semelhança do que se tem vindo a verificar nos anteriores exercícios, mantém-se, no exercício em apreço, a tendência constante de crescimento, tendo sido registado o mais significativo acréscimo de 6 638 382 contos (+ 28,2%). Para o acréscimo em causa, contribuiu, quase na totalidade, e como se verá mais adiante, a variação positiva registada na carteira do FGCAM (ver nota 190) (+ 91,3% da variação total), quebrada pela variação negativa, e mais significativa, verificada na carteira do FFC (-9,8% da variação total).
Da análise do quadro apresentado destaca-se a variação da carteira do FGCAM no valor de 6 057 901 contos, logo seguida das variações registadas nas carteiras do IAPMEI (+ 743 100 contos) e do IPACA (+ 347 000 contos), sendo ainda de salientar a variação de sinal contrário, relativa ao FFC (-650 000 contos).
O acréscimo verificado na carteira do FGCAM resultou, em exclusivo, da subscrição de 6 057 901 acções decorrentes do aumento de capital social da sociedade designada por CREDIVALOR - Sociedade Parabancária de Valorização de Créditos, S. A. Para a variação registada na carteira do IAPMEI contribuiu, a subscrição de 750 000 acções e a alienação de 690 acções da SPGM - Sociedade de Investimentos, S. A. O aumento registado na carteira do IPACA, de 347 000 contos, resultou, em exclusivo, da subscrição de 347 000 acções. Por sua vez, a variação negativa registada no valor da carteira do FFC resultou da alienação à DGT de 650 000 acções da Sociedade Portugal Frankfurt 97, S. A.
No ano em apreço, os FSA registaram receitas e despesas de capital no montante de, respectivamente, 259 634 contos e 7 565 763 contos.
(nota 190) A carteira de acções deste Fundo tem vindo a registar sucessivos acréscimos.
7.3.3.5 - Outros activos financeiros
Nesta rubrica "Outros activos financeiros", são integrados diversos tipos de títulos, designadamente, fundos de investimento mobiliário, unidades de participação em centros tecnológicos, em associações e em instituições de utilidade pública, títulos FRIE, títulos de depósito, depósitos a prazo, títulos Caixagest e participações no património social de fundos sociais e fundações.
Nesta rubrica, e como podemos observar, estão incluídos os títulos Caixagest relativamente aos quais, e face à sua natureza específica, poderia ser questionada a sua integração no conjunto dos activos objecto da presente análise. Contudo, dadas as características de continuidade temporal, ou seja, da permanência em carteira durante mais de um ano, foi definido que os mesmos deveriam integrar a análise.
Esta carteira de activos era gerida por 25 entidades. No entanto, o valor apresentado no início do ano de 1998 difere do valor apurado no final do anterior exercício. Esta diferença entre valores resultou das seguintes situações:
Exclusão das carteiras do IPQ e SGMC, objecto de análise no ponto 7.2.2.5;
Integração no valor nominal da carteira do ICEP, dos títulos relativos ao ex-Centro de Design Têxtil e de Moda, por se ter constatado que, embora este Centro se encontre em fase de liquidação, os títulos estavam ainda considerados na contabilidade;
Incorrecção da informação prestada pelo ICS/UL em relação ao anterior exercício, 1997, que retratava o valor da carteira relativo ao exercício em apreço, pelo que se procedeu à sua correcção.
Esta carteira não se tem mantido estática, ou seja, tem registado, ao longo dos vários exercícios, uma evolução crescente, a qual se continuou a verificar no exercício em apreço, que registou um acréscimo no valor de 17 152 764 contos (+21,4%).
Em termos de representação no valor nominal global, e à semelhança do registado em anos anteriores, a carteira mais representativa, continuava a ser a do FGD, que em conjunto com a do IAPMEI, representava cerca de 80,4% do valor global no final de 1998.
Para o acréscimo registado na carteira de outros activos, contribuiu para além da variação positiva ocorrida na carteira do FGD (+47,4% da variação total), as variações, também positivas, registadas nas carteiras do IAPMEI, do FT e do FGA, nos valores de, respectivamente, 5 500 000 contos, de 1 324 514 contos e de 1 766 600 contos que, em conjunto, ascendem a 50,1% da variação total.
O acréscimo ocorrido na carteira do FGD resultou da aquisição de 8124 títulos de depósito, no respectivo valor da variação. O aumento registado na carteira do IAPMEI resultou, exclusivamente, da subscrição de 500 000 unidades de participação no valor de 500 000 contos e da participação no Fundo de Contragarantia Mútuo no valor de 5 000 000 contos. No caso do FT, a variação ocorrida resultou da subscrição de unidades de participação no valor 1 635 078 contos. Dado que estes títulos são registados pelo seu valor de cotação e não pelo valor nominal, existiu durante o ano económico em análise alterações na sua valorização decorrentes da cotação dos títulos no final do ano, registando-se em 1998, uma desvalorização no valor de 310 564 contos.
No ano de 1998, esta carteira gerida pelos FSA proporcionou receitas de capital no valor de 80 938 contos e foram realizadas despesas de capital no valor de 17 425 300 contos.
7.3.4 - Análise comparativa entre os valores constantes da CGE/98, os valores apurados e os valores constantes do mapa da conta de gerência
Neste ponto procede-se a um confronto entre a informação enviada pelos FSA ao abrigo da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção, com a informação constante dos mapas que contêm a discriminação das receitas e despesas por agrupamentos económicos e de outros movimentos incluídos nas contas de gerência de 1998, subsector fundos e serviços autónomos, e que constam do volume II da Conta Geral do Estado para 1998. Para além deste confronto foi ainda analisada a informação contida nos mapas da conta de gerência e ou nos mapas de fluxos financeiros, que integram o processo da conta de gerência enviada pelos serviços a este Tribunal, nos termos do n.º 1 do artigo 51.º da Lei n.º 98/97, uma vez que são estes mapas que, em conjunto com os mapas de controlo orçamental, são enviados à DGO para elaboração dos respectivos mapas constantes da CGE.
É de ressaltar que do universo de organismos sobre os quais recaiu a apreciação do património financeiro, alguns fundos e serviços autónomos não constam dos mapas da CGE.
Desta forma a análise realizada neste ponto está desagregada em FSA que constam dos mapas da CGE e FSA que não foram incluídos.
7.3.4.1 - FSA que constam dos mapas da CGE
Do universo de entidades que remetem a informação acerca do seu património financeiro, 77 no exercício de 1998, apenas 63 estão identificados na Conta Geral do Estado como FSA.
A análise dos elementos constantes da CGE, teve por fim, por um lado, verificar a fiabilidade da informação remetida pelos FSA, em termos de confirmação dos valores apurados de receita e de despesa, relativos ao exercício de 1998; por outro lado, verificar a possibilidade de determinadas entidades, detentoras de activos financeiros, não estarem a remeter ao Tribunal informação sobre o seu património financeiro, tendo sido detectadas nesta situação três entidades, a saber os SSMS, a UP/R e o IPB.
A recolha que é feita ao nível da CGE, respeita aos valores de receita e de despesa contabilizados, respectivamente, no capítulo 10 e agrupamento 09, ambos com a designação de "Activos financeiros".
Uma das grandes dificuldades para análise dessa informação é o facto de não existir desagregação dos valores do respectivo capítulo e agrupamento, respectivamente, por grupos e artigos e por rubrica, ou seja, de acordo com cada uma das classificações económicas, não sendo possível a identificação dos valores relativos às operações financeiras e dos rendimentos relacionados com activos financeiros que não estejam abrangidos pelo artigo 3.º da citada resolução. Assim, no caso do capítulo 04 - "Rendimentos de propriedade", torna inviável qualquer comparação com o valor apurado. No caso do capítulo 10 (receita) e do agrupamento 09 (despesa), ambos com a designação de "Activos financeiros", a comparação é viável. Contudo, estão contabilizados no respectivo capítulo e agrupamento, receitas e despesas, relativas quer a activos de médio e de longo prazos, quer a activos de curto prazo, podendo daí surgir divergências com os valores apurados através da informação remetida ao abrigo da resolução.
Os valores apurados resultam por sua vez, da agregação de um conjunto de movimentos financeiros e rendimentos, relativos aos activos financeiros geridos por cada um dos FSA objecto de análise, tais como, amortizações, alienações, subscrições, concessão e reembolso de empréstimos, aquisições, juros, dividendos, etc. Contudo os tipos de movimentos financeiros referidos respeitam, em exclusivo, a activos financeiros de médio e de longo prazos, dado que não são objecto de análise activos financeiros de curto prazo, à excepção dos títulos Caixagest, dadas as suas características de continuidade temporal.
Assim, tendo em conta o enunciado, elaborou-se o quadro seguinte que evidencia, por entidade e por capítulo e agrupamento, as divergências constatadas entre os valores de receita e de despesa apurados através da informação enviada ao Tribunal e os valores evidenciados na CGE/98.
Numa primeira abordagem é de salientar que continuavam, à semelhança do que já vem sendo referido em anos anteriores, a registar-se diferenças, nalguns casos significativas, entre os valores de receita e de despesa constantes da CGE e os valores apurados através da informação enviada ao abrigo da citada resolução. Contudo, estas diferenças registam-se, maioritariamente, nos organismos que detêm contabilidade patrimonial. A título de exemplo refira-se:
CGA. - As receitas e as despesas apuradas são de valor superior aos montantes evidenciados na CGE, situação esta que indicia que nem todas as receitas e despesas foram devidamente contabilizadas, ou seja, a contabilização processa-se por valores líquidos, não reflectindo o total de receitas cobradas e despesas realizadas;
IAPMEI. - As receitas evidenciadas na CGE são de valor bastante superior às apuradas através da informação enviada, situação essa que indicia a existência de outros activos financeiros, para além dos declarados, o que foi confirmado pelo Instituto;
ICEP. - As receitas evidenciadas na CGE são de valor inferior às receitas efectivamente recebidas e apuradas através da informação enviada; esta situação resultou das receitas relativas ao Fundo PAIEP não terem expressão, no mapa de controlo da execução orçamental.
Face às divergências evidenciadas no quadro apresentado, solicitou-se às respectivas entidades a sua justificação, obtendo-se os seguintes esclarecimentos:
Instituto Camões. - A diferença apurada na receita (-26 contos), resultou da não contabilização no capítulo 10 - "Activos financeiros", do valor relativo ao reembolso de 26 Obrigações do Tesouro. Através da análise da conta de gerência verificou-se que o respectivo valor estava contabilizado, juntamente com os juros, no capítulo 04 - "Juros e amortizações - Admnistração pública", designação que não está de acordo com o classificador económico das receitas (ver nota 191). Dada a existência de um capítulo específico (capítulo 10) para a inclusão de receitas relacionadas com reembolsos de activos financeiros, continua-se a considerar o procedimento incorrecto, situação para a qual o organismo já tinha sido alertado relativamente ao ano anterior.
Accionado o contraditório, o Instituto não respondeu.
FRDP. - A diferença apurada na receita (305 000 000 contos) resultou de na CGE estarem incluídas reembolsos decorrentes de aplicações financeiras de curto prazo, activos não considerados para efeitos de aplicação da resolução.
Por sua vez, a diferença apurada na despesa (489 987 763 contos) resultou de na CGE estarem evidenciadas outras despesas com activos financeiros, para além das relacionadas com a aquisição de títulos de dívida pública e de concessão de empréstimos - despesas relacionadas com aplicações de curto prazo, com aumentos de capital e aquisição de acções no montante de, respectivamente, 305 000 000 contos, 184 972 763 contos e 15 000 contos, sendo estas duas últimas objecto de análise no ponto 7.4.
O IGCP, na sua resposta, não fez qualquer referência a estas questões.
CGA. - As diferenças apuradas na receita (-3 772 147 contos) e na despesa (-14 843 357 contos) resultaram de na CGE, e segundo informação transmitida pelo organismo, só estarem evidenciados os movimentos líquidos registados nas carteiras, enquanto que no mapa da resolução estão evidenciados todos os movimentos de receita e de despesa, decorrentes da gestão das várias carteiras. Contudo, mesmo tendo em conta esse facto subsistem ainda divergências.
No que respeita às receitas, a diferença apurada resultou de na CGE só estarem evidenciados os reembolsos de títulos da carteira afecta à Reserva Especial - DL n.º 227/96 e ao Fundo de Reserva, no montante de, respectivamente, 2 802 650 contos e 54 492 contos. No entanto, o movimento líquido registado na carteira afecta à Reserva Especial - DL n.º 227/96 ascendia a 2 393 128 contos, o qual diverge do valor inscrito na CGE.
A CGA, na sua resposta, esclarece que "[...] o valor de 2 393 128 contos apurado no mapa da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção, respeita à variação contabilística registada, em 1998, na conta 41 - "Investimentos financeiros", referente à carteira de títulos afecta à Reserva Especial - DL n.º 227/96, enquanto que o valor de 2 802 650 contos corresponde ao montante desinvestido, também em 1998, da mesma carteira de títulos". Refere ainda que:
A receita contabilizada no capítulo 10 - "Activos financeiros" inclui 54 492 contos resultantes dos reembolsos de títulos da carteira afecta ao "Fundo de reserva - C/títulos", enquanto que os reembolsos de títulos da carteira afecta ao "Fundo de Organismos Integrados - C/títulos", no valor de 59 contos, se encontram contabilizados em "Outras receitas correntes - Entidades diversas", uma vez que estes reembolsos constituem receita do Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de Justiça".
Por sua vez, o valor de despesa evidenciado na CGE de 1 255 606 contos reflecte, segundo esclarecimento prestado pelo organismo:
1) Acréscimo líquido registado na carteira relativa à Reserva Especial - DL n.º 353/93, no valor de 26 249 contos, estando incluídos nesse valor, o movimento líquido relativo aos Bilhetes do Tesouro, não considerados no âmbito da resolução;
2) Aplicação em depósitos a prazo, de verbas afectas à Reserva Especial - DL n.º 353/93, para rendibilização de disponibilidades, no valor de 1 283 908 contos;
3) Menos-valias de 54 551 contos, resultantes do reembolso de títulos adstritos aos Fundos de Reserva - C/títulos, no valor de 54 492 contos e organismos integrados no valor de 59 contos.
Contudo, se se analisar o mapa enviado ao abrigo da resolução verifica-se que o 1.º movimento corresponde efectivamente à diferença entre os valores de aquisição e de venda/reembolsos dos títulos afectos à respectiva carteira, quer de curto (ver nota 192), quer de médio e de longo prazos. Relativamente ao 3.º movimento, descrito como menos-valia, corresponde, exactamente, ao valor de receita resultante do reembolso dos títulos afectos às carteiras enunciadas, parte do qual (54 492 contos) já tinha sido considerado, e correctamente, como uma receita. Por sua vez o valor indicado das menos-valias, decorrentes dos reembolsos de títulos afectos aos Fundos de Reserva - C/títulos e organismos integrados foi de, respectivamente, 21 456 contos e 51 contos, pelo que não há consistência na informação prestada.
Relativamente à divergência apresentada para a despesa, a CGA, na sua resposta, refere que:
Os valores contabilizados como despesa no agrupamento 09 -"Activos financeiros" incluem os reembolsos de títulos das carteiras adstritas ao "Fundo de Reserva - C/títulos" (54 492 contos) e ao "Fundo de Organismos Integrados - C/títulos" (59 contos), no total de 54 551 contos, dos quais não resultaram menos-valias, como por lapso, foi referido [...] mas sim mais-valias, de 21 456 e 51 contos, respectivamente, conforme consta do mapa da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção.
IPSAR. - A diferença registada na receita (-41 668 contos) ficou a dever-se na íntegra ao valor de reembolso dos títulos designados por B. Roma-98 276 G.7,00, o qual, por sua vez, não está contabilizado no capítulo 10 - "Activos financeiros".
O IPSAR, na sua resposta, refere que "[...] por lapso não receitado, na conta de gerência de 1998, o montante referente aos títulos, no valor de 41 668 contos. Junta-se o comprovativo daquele recebimento".
IGAPHE. - A diferença apurada na receita (+ 657 381 contos) resultou de estarem contabilizadas no capítulo 10 - "Activos financeiros", receitas naquele montante, relativas às prestações pagas pelos moradores adquirentes de fogos em regime de propriedade resolúvel e aos reembolsos das comparticipações concedidas pelo ex-Fundo de Fomento e Habitação a municípios e instituições particulares. Relativamente a estes empréstimos continuou o IGAPHE a afirmar a impossibilidade de enviar a respectiva informação.
O IGAPHE, na sua resposta, refere que a impossibilidade do envio da informação decorre de "[...] não lhe ser possível distinguir, na receita arrecadada, as parcelas correspondentes a amortização de capital e juros vencidos".
INH. - No que respeita à despesa, a diferença registada (+1 768 575 contos) resultou de na CGE estarem incluídas as capitalizações de juros ocorridas no ano (723 132 contos), bem como as despesas relacionadas, quer com a venda dos empreendimentos entregues pelos mutuários, a título de dação em cumprimento, quer com os acabamentos de empreendimentos entregues em fase de execução. A inclusão dos referidos valores no agrupamento 09 - "Activos financeiros", não é correcta, situação para a qual o organismo já foi alertado.
Relativamente à despesa, o INH, na sua resposta, refere que, a inclusão das referidas despesas no agrupamento 09 se ficou dever ao facto de, no caso das despesas com imóveis recebidos em dação, significarem "[...] um pagamento efectivo do INH [...]"; no caso dos juros capitalizados pelo facto de "[...] acrescer ao capital em dívida [...]". Relativamente a este assunto, foi solicitado um parecer à DGO a qual em relação aos juros capitalizados afirma que deverão ser inscritos apenas na altura da amortização do empréstimo, no capítulo 04 - "Rendimentos de propriedade", quanto às despesas relacionadas com as dações nada refere.
Relativamente à receita a diferença (+ 2 863 405 contos) ficou a dever-se ao facto de estarem incluídos na CGE, como activos financeiros, não só as receitas provenientes dos reembolsos, como também valores relativos à venda de empreendimentos recebidos como dação em pagamento. Conforme já foi dado a conhecer ao Instituto, este critério de contabilização não é correcto.
No que concerne à receita o Instituto, na sua resposta salienta que o valor constante da CGE "[...] refere-se aos montantes recebidos efectivamente durante o ano de 1998, resultantes da venda de imóveis recebidos como dação em pagamento [...]". Por sua vez, a DGO entende que a classificação utilizada pelo Instituto para a contabilização da referida receita está correcta.
O Tribunal, continua a considerar que não constituindo os imóveis recebidos como dação em pagamento, activos financeiros, as receitas e despesas com eles relacionadas, não deveriam ser contabilizados como tal.
APS. - A diferença evidenciada no quadro (+ 203 283 contos) resultou de duas situações de sinal contrário: por um lado, de a despesa relativa à amortização de um empréstimo contraído junto do BEI ter sido indevidamente classificada no agrupamento 09 - "Activos financeiros", quando deveria ter sido registada no agrupamento 10 - "Passivos financeiros"; por outro lado, de a despesa relacionada com a subscrição de acções da ADRAL - Associação de Desenvolvimento Regional do Alentejo, S. A., no valor de 1800 contos, ter sido indevidamente classificada no agrupamento 07 - "Aquisição de bens de capital".
A APS, na sua resposta, não esclarece a razão para tal contabilização, limitando-se a referir que "[...] não lhe suscitam comentários, por o texto estar de acordo com a informação prestada".
IPN. - A diferença apurada na receita (- 9022 contos) corresponde à receita obtida com o resgate dos títulos Caixagest rendimento e ficou a dever-se ao facto de a mesma não ter sido contabilizada no capítulo 10 - "Activos financeiros".
O IPN, na sua resposta, refere que foi unicamente contabilizado no capítulo 04 - "Rendimentos de propriedade", grupo 04 - "Juros - Instituições de crédito", o diferencial apurado entre o valor do resgate dos títulos Caixagest (9022 contos) e o valor de aquisição (5738 contos). No que respeita à aquisição referida, salienta-se que não constava da informação remetida ao abrigo da resolução qualquer movimento dessa natureza, tendo apenas sido evidenciado o resgate de títulos.
Segundo o organismo, o valor relacionado com esta aquisição foi "[...] considerado como disponibilidades (saldo em posse do serviço), à semelhança dos procedimentos seguidos em situações similares, isto é, tratou-se a aquisição como mera transferência entre meios monetários e considerou-se unicamente para efeitos de receita o diferencial entre os valores de resgate e de subscrição".
Considerando, que quer na receita, quer na despesa, existem rubricas próprias para contabilizar os activos financeiros de curto prazo, quer a subscrição quer o resgate deveriam ter sido objecto de registo e, consequentemente, ter evidência na conta de gerência.
IAPMEI. - A diferença apurada na receita (+ 9 712 073 contos) resultou de dois tipos de situação: por um lado, terem sido integrados no capítulo 10 - "Activos financeiros" valores relativos a reembolsos de subsídios reembolsáveis (ver nota 193), não considerados pelo IAPMEI, no mapa da resolução; por outro lado, do valor de receita obtido com a alienação de acções ter sido indevidamente evidenciado no capítulo 08.01 "Venda de bens de investimento - Acções - Desinvestimento financeiro", conforme foi apurado através do mapa do controlo da execução orçamental.
Através da análise do mapa do controlo da execução orçamental, apurou-se que o valor de receita evidenciado na CGE respeitava, em exclusivo, aos reembolsos de subsídios reembolsáveis (9 740 271 contos) e às amortizações de obrigações participantes (427 991 contos), não constando a receita relativa à alienação de acções (8000 contos). No valor relativo aos reembolsos de subsídios reembolsáveis encontra-se integrado o valor de receita (20 198 contos) relativo aos reembolsos dos empréstimos declarados pelo IAPMEI.
Sobre a questão dos subsídios reembolsáveis, o Instituto, na sua resposta, refere que "[...] verifica-se uma certa divergência quanto à forma de enquadramento dos valores pela Conta Geral do Estado no capítulo 10 - "Activos financeiros", como reembolsos de empréstimos, sendo que, na nossa óptica, estes montantes não devem ser considerados "Empréstimos", pois, são reembolsos de subsídios às empresas, no âmbito do sistema de incentivos comunitários, não fazendo parte, como tal, da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção".
A diferença apurada na despesa (29 063 contos) resultou de ter sido contabilizada no agrupamento 09 - "Activos financeiros" a despesa relativa ao aumento de capital do IPE-CAPITAL - Sociedade Capital de Risco, S. A., ocorrida em 1997, mas liquidada em 1998.
ICEP. - A diferença apurada na receita (-57 856 contos) decorreu: por um lado, de não estarem evidenciadas na CGE as receitas com origem nos reembolsos decorrentes de apoios concedidos ao abrigo do Fundo PAIEP/NIDE (-107 030 contos), bem como dos reembolsos realizados pelos mutuários ICC, S. A. R. L., e SIS Esmaltina (-1240 contos); por outro lado, de estarem evidenciados na CGE, não só os reembolsos do ano, como também os reembolsos recebidos em anos anteriores (+ 50 500 contos), os quais foram devidamente contabilizados no respectivo ano de recebimento.
A diferença registada na despesa (-1 506 151 contos), resultou de não estarem evidenciadas na CGE, no agrupamento 09 - "Activos financeiros", as despesas relativas aos empréstimos concedidos ao abrigo do Programa RETEX, no montante de 1 502 590 contos, as quais se encontram indevidamente contabilizadas no agrupamento 08 - "Transferências de capital", subagrupamento 01 - "Sociedades e quase-sociedades não financeiras", bem como a despesa relacionada com a aquisição de uma acção do Club Financeiro Vigo, no valor de 3562 contos, a qual não tem expressão na CGE.
Accionado o contraditório, o ICEP não respondeu.
FT. - A diferença apurada na receita (-90 326 contos) e na despesa (-136 785 contos) resultou de na CGE estarem evidenciadas receitas e despesas de valor inferior ao apurado através da informação remetida. Como já foi referido, a informação relativa a este Fundo foi integrada com reserva, por não ter sido possível esclarecer todas as dúvidas suscitadas através da análise interna da informação enviada, bem como as questões relacionadas com a reestruturação e transição de empréstimos (situações estas que provocam duplicações de saldos de empréstimos).
Por deficiências na informação remetida, tornou-se inviável a compatibilização entre as receitas e as despesa apuradas e os valores constantes da CGE, tendo sido encetados esforços por forma a compatibilizar a informação constante do mapa de fluxos financeiros com a informação constante da CGE.
Como se pode observar através do quadro, o valor de receita apurado, através da informação remetida, totalizou 4 328 607 contos, o qual não é compatível, quer com o valor de receita contabilizado no mapa de fluxos (4 088 281 contos), quer com o valor de receita evidenciado na CGE (4 238 281 contos).
Estabelecendo uma comparação entre os valores retirados do mapa de fluxos financeiros e os valores apurados através da informação constante do mapa da resolução, verificou-se que relativamente a alguns empréstimos os valores de receita apurados correspondiam aos apresentados no mapa de fluxos, designadamente no caso dos empréstimos por sub-rogações, protocolos e em situação de contencioso.
Por sua vez, a divergência (150 000 contos) registada entre o valor da receita constante da CGE e do mapa de fluxos resultou, conforme foi transmitido pelo organismo, [...] de um pagamento, no âmbito do negócio da alienação de créditos da TORRALTA, de uma dívida da empresa CHT - Casino Hotel de Tróia, no montante indicado. O valor em dívida, por se referir à amortização de uma verba que o Fundo de Turismo havia disponibilizado no âmbito do processo de falência desta empresa, e logo, fora do âmbito corrente da sua actividade de concessão de crédito, foi registado na conta 27.49 - "Outros devedores e credores", sem prejuízo de, em termos orçamentais, ter sido classificada no capítulo 10, por se tratar efectivamente de um activo financeiro.
O IFAT, na sua resposta, refere que:
[...] os valores referentes aos fluxos financeiros relacionados com a actividade crediticia deste Instituto, deveria incluir, também, algumas das verbas que formam o saldo da conta 27.49, referente a outros devedores e credores de acordo com o Plano de Contas em uso no IFT, onde se inclui, nomeadamente, o movimento de 150 000 contos [...].
[...] na mesma conta 27.49, estarem contabilizados movimentos relacionados com a venda de património com prévio acordo de pagamento faseado, o que determinou a inclusão das verbas em causa no mapa da resolução, pelo facto das mesmas estarem incluídas no ficheiro de mutuários do Instituto, sem prejuízo de, atenta a sua natureza, terem estes valores sido contabilizadas, em termos de classificação económica de receita, no capítulo 12.
Por sua vez, a diferença apurada na despesa entre o mapa de fluxos e a CGE (1 159 816 contos) resultou da contabilização em termos de mapa de fluxos financeiros "[...] nas suas contas 27 e 40, apenas a verba suportada pela componente nacional destas libertações, através de verbas próprias deste Instituto, por serem estas as únicas que constituem, em termos de balanço, activos próprios. A diferença apurada, refere-se pois à componente FEDER de tranches de financiamentos co-financiados pelo FEDER, nos termos da legislação em vigor".
O IFAT, na sua resposta, reafirma o seu entendimento de que os valores apresentados "[...] não poderão deixar de evidenciar divergências, atenta a natureza distinta das ópticas que presidiriam aos respectivos registos".
O Instituto como gestor de medidas que integram o Subprograma Turismo e Património Cultural, no âmbito do QCA II, financia somente em 25% com verbas nacionais, sendo o restante coberto com verbas provenientes do FEDER. Contudo, só são reflectidos nas suas contas de "crédito concedido" os 25% disponibilizados com verbas próprias, uma vez que a restante verba não constitui "[...] activos próprios, quando entregues aos promotores dos projectos em causa". Por sua vez, em termos de CGE o Instituto esclarece que "[...] na CGE estão reflectidos 100% dos valores envolvidos na libertação dos fundos inerentes a estes empréstimos, dado que, da mesma forma que a recepção dos fundos oriundos do FEDER constitui uma receita em matéria orçamental, também a posterior entrega dos fundos em causa vai dar origem à correspondente despesa, contribuindo para a formação do saldo evidenciado na CGE".
A resposta do Instituto não esclarece, no entanto, as divergências observadas entre as receitas e despesas evidenciadas na CGE e as apuradas através do mapa da resolução.
Universidade de Aveiro. - A diferença apurada na receita (-1875 contos) resultou de não estarem evidenciadas na CGE, no capítulo 10 - "Activos financeiros" as receitas provenientes da alienação de acções. Através da análise da conta de gerência verificou-se que estas receitas foram erradamente classificadas no capítulo 08 - "Venda de bens de investimento", grupo 12 - "Outros bens de investimento".
Relativamente à despesa, a diferença evidenciada (+1287 contos) resultou de estarem erradamente classificadas no agrupamento 09 as despesas relativas ao pagamento de patentes, que deveriam ter sido classificadas no agrupamento 06 - "Outras despesas correntes" ou 11 - "Outras despesas de capital", consoante se tratasse de uma cedência temporária dos direitos de propriedade ou de uma transferência definitiva de um para outro agente.
A Universidade de Aveiro, na sua resposta, reconhece que a "[...] receita proveniente de alienação de acções em 1998, foi evidenciada, por lapso, no capítulo 08 [...]". Relativamente à contabilização das despesas, a Universidade refere que "[...] o critério usado [...] prendeu-se com o facto de estas constituírem um imobilizado incorpóreo, e consequentemente um activo, que poderá eventualmente, revestir-se da forma de um investimento, e para o qual, segundo o nosso entendimento, não existia classificação adequada no Classificador das Despesas Públicas, em vigor para o exercício económico de 1998 [...]".
ICS/UL. - A diferença registada na despesa (-29 998 contos) e na receita (-17 391 contos) ficou a dever-se ao facto de as despesas e receitas relativas à subscrição e reembolso dos títulos Caixagest, naqueles valores, não estarem evidenciadas na CGE, como activos financeiros, respectivamente, no agrupamento 09 e no capítulo 10.
O Instituto, na sua resposta, refere que os valores de receita e de despesa "[...] estão incluídos no saldo apresentado no mapa da conta de gerência de 1998, não tendo sido incluídos numa rubrica especifica de "Activos financeiros", mas sim como apuramento do saldo [...]", embora acrescentem que irão "[...] inscrever, já na conta de gerência de 2000, as rubricas de 'Activos financeiros' acima mencionadas". Por outro lado, esclarece que no valor de receita apresentado está incluído o valor de 1002 contos relativo a juros, que foi contabilizado no capítulo 04 - "Rendimentos de propriedade".
UM. - A diferença apurada na despesa (-4 000 contos) resultou de não estar evidenciada na CGE, no agrupamento 09, a despesa relacionada com o pagamento de uma quota, o qual foi indevidamente classificado no agrupamento 02 - "Aquisição de bens e serviços correntes", grupo 03 - "Aquisição de serviços".
Accionado o contraditório, a Universidade da Madeira, não respondeu.
FE/UP. - A diferença na receita (-1525 contos), respeitou ao resgate de títulos Caixagest, cuja receita não foi contabilizada no capítulo 10 - "Activos financeiros".
Accionado o contraditório, a Faculdade não respondeu.
SASUNL. - A diferença apurada na receita (-1368 contos) resultou de o mapa da conta de gerência, que serve de base para a elaboração dos mapas da CGE, não discriminar as receitas de acordo com o classificador económico, mas sim efectuar a divisão em termos de receitas correntes e de capital.
Na sua resposta, os Serviços de Acção Social referem não se lhes oferecer qualquer comentário adicional.
SSMS. - O valor evidenciado na CGE no capítulo 10 - "Activos financeiros" não representa o valor dos reembolsos efectivamente recebidos e relativos aos subsídios reembolsáveis, mas sim o valor necessário por forma a reflectir uma execução orçamental equilibrada, uma vez que o documento remetido à 12.ª Delegação da DGO, apresentava uma despesa paga superior à receita cobrada. Assim, o valor apurado, através da informação remetida ao abrigo da resolução, corresponde efectivamente ao valor dos reembolsos.
Na sua resposta, os SSMS confirmam a situação descrita:
Ora, como houvesse, em termos de contabilidade pública, um desequilíbrio entre a receita e a despesa no montante de 57 269 contos, foi-nos referido pela 12.ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento [...] que a situação em causa deveria ser resolvida através da inscrição da referida verba na rubrica de receita 10.11.00 - 'Activos financeiros - Empréstimos a curto prazo - Outros sectores' [...].
Ressalta-se o facto de estes subsídios concedidos pelos serviços e destinados à habitação, saúde e outros fins estarem integrados na rubrica de fundos alheios, pelo que a sua movimentação era realizada por conta desses fundos, logo à margem do orçamento.
IEFP. - A diferença apurada na receita (+348 contos) ficou a dever-se ao facto de os mapas do controlo da execução orçamental referentes à receita e remetidos à Direcção-Geral do Orçamento em conjunto com a conta de gerência, não constituírem a versão final. Só posteriormente, se verificou a ocorrência da referida receita e a respectiva contabilização.
Accionado o contraditório, o Instituto não respondeu.
(nota 191) A designação dada pelo respectivo classificador a esse capítulo 04, grupo 02, respeita a "Rendimentos de propriedade - Juros de administrações públicas".
(nota 192) Nos valores de receita e de despesa apurados não foram considerados os valores relativos a activos de curto prazo.
(nota 193) Por recomendação da Direcção-Geral do Orçamento, os reembolsos destes subsídios são contabilizados no capítulo 10 - "Activos financeiros".
7.3.4.2 - Entidades que não constam dos mapas da CGE
Outros organismos há que, embora sejam objecto de análise e detentores da autonomia administrativa e financeira, não estão incluídos no mapa da CGE - "Discriminação das receitas e despesas por agrupamentos económicos e de outros movimentos incluídos nas contas de gerência de 1998 - Subsector fundos e serviços autónomos". Esta situação contraria o disposto no artigo 25º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, que estabelece "que a Conta Geral do Estado abrange as contas de todos os organismos da administração central que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública [...]". A questão já foi abordada no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, continuando, contudo, a não se entender o motivo da sua não inclusão nos mapas referidos, dos organismos a seguir mencionados:
Ministério da Saúde (ver nota 194):
Administração Regional de Saúde do Norte;
Centro Hospitalar das Caldas da Rainha;
Centro de Histocompatibilidade do Sul;
Centro de Medicina de Reabilitação da Região Centro - Rovisco Pais;
Hospital de Cândido de Figueiredo - Tondela;
Hospital de Júlio de Matos;
Instituto Português de Oncologia de Francisco Gentil;
Ministério das Finanças:
Fundo de Actualização de Pensões;
Fundo de Garantia Automóvel;
Serviços Sociais do Ministério das Finanças;
Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo;
Fundo de Garantia de Depósitos;
Fundo de Renda Vitalícia;
Ministério da Justiça:
Fundo de Fomento e Assistência Prisional;
Ministério da Economia:
Região de Turismo do Algarve.
Embora o Instituto de Seguros de Portugal conste da CGE, os dois Fundos, Fundo de Garantia Automóvel e FUNDAP, cuja gestão técnica e financeira lhe compete, não constam da mesma, embora sejam dotados de autonomia administrativa e financeira, tendo, por isso, de apresentar contas próprias.
A este respeito, a DGO, na sua resposta, refere "[...] que se tem vindo a proceder a um sucessivo alargamento do universo de fundos e serviços autónomos, que, em parte, correspondeu a um esforço no sentido de inclusão de organismos cuja lei orgânica lhes atribui autonomia administrativa e financeira no universo dos fundos e serviços autónomos".
Relativamente aos organismos integrados no Ministério da Saúde, a DGO, na sua resposta, refere que "[...] as contas dos estabelecimentos de saúde têm vindo a ser integradas, de forma global e consolidada, no Serviço Nacional de Saúde".
Face e esta resposta, não se entende o motivo porque alguns organismos integrados no Serviço Nacional de Saúde, designadamente, os Centros de Histocompatibilidade do Norte e do Centro se encontram autonomizados na CGE.
Por sua vez, no que se refere às contas do Fundo de Garantia Automóvel e do Fundo de Actualização de Pensões a DGO afirma que "[...] estas integram, de forma consolidada, a conta do Instituto de Seguros de Portugal, enquanto entidade responsável pela gestão técnica e financeira daqueles fundos". No que respeita ao Fundo de Renda Vitalícia a DGO apenas refere que a administração competia à então Junta do Crédito Público, actualmente Instituto de Gestão do Crédito Público.
Relativamente à consolidação das contas do Fundo de Garantia Automóvel e de Actualização de Pensões na conta do Instituto de Seguros de Portugal, referida pela DGO, essa consolidação, a existir, não é total, uma vez que daquela conta não constam quaisquer receitas e despesas relacionadas com activos financeiros.
No que concerne ao Fundo de Fomento e Assistência Prisional afirma a DGO que "[...] as suas despesas integradas na Direcção-Geral de Serviços Prisionais".
Por último, no que respeita à Região de Turismo do Algarve, a DGO reafirma, com fundamento no despacho exarado pela Sr.ª Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, de 2 de Janeiro de 1992, que "[...] as regiões de turismo devam ser consideradas organismos autónomos da administração local".
Relativamente aos outros organismos referidos, a DGO não fez qualquer comentário.
Com base na informação prestada pelos organismos acima enunciados foi construído o quadro seguinte, onde são discriminadas, por entidades, as receitas e as despesas de capital.
As carteiras dos organismos constantes do quadro apresentado, proporcionaram rendimentos no valor de 2 895 112 contos. Por seu turno, as carteiras das restantes entidades referidas e que não constam do quadro anterior por não terem registado qualquer movimento, geraram rendimentos no valor total de 416 contos.
(nota 194) Todos os organismos integrados neste Ministério constam dos mapas V e VI da Lei do Orçamento para 1998. Nestes mapas estão inscritas as receitas e as despesas globais, relativas aos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação orgânica.
7.4 - Aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas
7.4.1 - Evolução global
A receita resultante da alienação de partes sociais de empresas, detidas pelo Estado, ascendeu, em 1998, a 512 477 666 241$, apenas estando contabilizados como receita do Estado, na CGE/98, com a classificação económica 10 - "Activos financeiros", 15 - "Outros activos financeiros", 01 - "Alienação de partes sociais de empresas", 512 468 498 418$, montante que foi transferido para o FRDP, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 453/88, de 13 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 324/90, de 19 de Outubro. A diferença, no valor de 9 167 823$, corresponde a duas guias de receita do Estado, sendo uma de 287 823$ resultante da alienação da QUIMIGAL e a outra, de 8 880 000$, proveniente da alienação da Companhia de Seguros Europeia.
Esta última refere-se a uma cobrança do final do mês de Dezembro de 1998, facto que talvez justifique a sua passagem por operações de tesouraria, para posterior utilização no Orçamento para 1999. Já a primeira foi simplesmente esquecida pelo FRDP. Junto do IGCP, foi possível encontrar no processo da QUIMIGAL a guia (ver nota 195) e o ofício da DGT que a remetera e constatar que até essa data (Fevereiro de 2000) nada fora feito para a recuperar. O IGCP, na sua resposta, informou que, não lhe foi possível apurar as razões do lapso, mas, a receita em causa foi transferida em Maio de 2000.
A receita transferida (ver nota 196) , porque proveniente de alienações de partes sociais de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, deveria ter sido aplicada nos termos do estabelecido na Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, a saber:
a) Na amortização de dívida pública;
b) Na amortização de dívida do Sector Empresarial do Estado;
c) No serviço da dívida resultante de nacionalizações, e
d) Em novas aplicações de capital no sector produtivo.
De acordo com a informação prestada pelo FRDP, à receita em causa acrescem cerca de 2,2 milhões de contos de juros de empréstimos concedidos e aplicações financeiras efectuadas e o saldo transitado do ano anterior, no valor de 4,4 milhões de contos, estando, assim, disponíveis para aplicações, em 1998, 519 milhões de contos, aproximadamente. As aplicações efectivas foram as seguintes:
Resulta, pois, um saldo transitado para 1999 de cerca de 22,5 milhões de contos, significativamente superior ao que transitara no ano precedente. Verifica-se, também, que foi respeitado o limite definido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/93, de 22 de Julho, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, de 14 de Agosto, para as aplicações a realizar ao abrigo das alíneas b) e d) do artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril: estas aplicações representaram cerca de 40% das receitas disponíveis, quando o limite era de 60%.
No gráfico seguinte, procura-se evidenciar não só a evolução dos montantes das receitas de reprivatizações aplicados na amortização de dívida pública e em partes de capital de empresas, mas também o peso que cada uma destas componentes foi assumindo ao longo dos últimos anos.
(nota 195) Guia n.º 898 paga em 9 de Setembro de 1998 numa tesouraria da Fazenda Pública e ofício n.º 15 044, de 23 desse mês, da DGT dirigido ao FRDP.
(nota 196) Em 1998, esta receita ainda foi transferida com a designação de transferências de capital, isto é, sem qualquer especificação que permita identificar quais as aplicações a que se destinava. De acordo com a informação prestada pela Direcção-Geral do Orçamento, a propósito do parecer sobre a CGE/97, tal questão estará ultrapassada a partir de 1999.
7.4.2 - Despesas
7.4.2.1 - Restituição de receita
Em 1998, a exemplo de outros anos, foram efectuados pagamentos, designados por restituição de receitas, destinados a compensar os compradores por eventuais erros de avaliação de empresas reprivatizadas. Trata-se de alegados ónus que impenderiam sobre as empresas, não estando relevados nas contas que serviram de base ao processo de reprivatização, designadamente, à formação do seu preço de venda. Estão neste caso liquidações extraordinárias de impostos, relativos a exercícios anteriores à reprivatização, que deram origem a restituições à Tabaqueira, CIMPOR, Banco de Fomento e Exterior e AGA.
Efectuou-se também uma restituição de receita à Portugal Telecom, relativa a encargos com indemnizações a trabalhadores. Esta questão fora já abordada no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997 e o Tribunal pronunciou-se no sentido de o Estado dever avaliar as responsabilidades das entidades envolvidas no processo de reprivatização da empresa. Desconhece-se qualquer desenvolvimento posterior a esta recomendação.
A realização deste tipo de despesas pelo FRDP traduz-se numa sobrevalorização das receitas registadas na CGE/98, como já se vem verificando e criticando em anos anteriores. De acordo com informação da Direcção-Geral do Orçamento, prestada a propósito do parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997, a questão estará ultrapassada a partir de 1999.
7.4.2.2 - Despesas com processos de reprivatização e vistos do Tribunal de Contas
As despesas com privatizações assinaladas respeitam às duas operações realizadas em 1998, QUIMIGAL e SETENAVE, e incluem comissões, taxas e outras despesas apresentadas pelo intermediário financeiro. A aplicação de receitas das reprivatizações na realização de despesas deste tipo tem sido questionada pelo Tribunal, por não ser conforme com a CRP. Igual conclusão se retirará em 1998, uma vez que não se verificou qualquer alteração da lei fundamental. Em idêntica situação estão os encargos com o visto do Tribunal de Contas.
Na sua resposta, o IGCP alega que procedeu em conformidade com as disposições legais contidas na Lei do Orçamento do Estado, o que, tal como em anos anteriores, o Tribunal não põe em causa.
7.4.2.3 - Anulação e amortização de dívida pública
As aplicações que resultaram na diminuição de dívida pública enquadram-se na alínea a) do artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, e ascenderam a 289,2 milhões de contos em 1998. Os empréstimos públicos envolvidos foram Bilhetes do Tesouro, 143,6 milhões de contos, consolidação da conta gratuita junto do Banco de Portugal, 97,7 milhões, Obrigações do Tesouro - Nacionalizações e Expropriações, 26,2 milhões e outras Obrigações do Tesouro, 21,7 milhões de contos.
7.4.2.4 - Aquisição de acções e aumentos de capital
As aplicações de receitas na aquisição de acções de empresas tiveram, em 1998, pouca relevância. Tratou-se da aquisição de acções da SPIDOURO e da Portugal Frankfurt 97, já referidas no ponto 7.2.2.4.4.5. Mais importante foi a sua utilização na criação de novas empresas e na subscrição de aumentos de capital de sociedades anónimas e empresas públicas. O quadro seguinte mostra as operações relativas à constituição de novas sociedades anónimas em que o Estado participou e aos aumentos de capital social realizados em 1998:
Ainda em aplicação do disposto na alínea d) do artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, foram utilizadas receitas de reprivatização de partes sociais de empresas, detidas pelo Estado, nos reforços de capital estatutário da Metropolitano de Lisboa, E. P., 31 milhões de contos (ver nota 197), e da Rede Ferroviária Nacional - REFER, E. P., 10 milhões (ver nota 198).
Destas aplicações merece destaque a que se traduziu no aumento de capital social da CTT - Correios de Portugal, S. A., em cerca de 89,5 milhões de contos. Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 42-A/98, de 11 de Março, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, de 23 do mesmo mês, foi determinado que o Estado assegurasse a cobertura das responsabilidades do fundo de pensões da empresa para com o seu pessoal em situação de reforma em 31 de Dezembro de 1996. Uma primeira parcela de 30 milhões foi realizada nesse próprio ano, devendo o remanescente, actualizado por aplicação da taxa subjacente ao estudo actuarial de avaliação das responsabilidades, ser pago com receitas resultantes do processo de reprivatização, em cinco prestações anuais, até 2003.
(nota 197) Pelo despacho conjunto n.º 862-B/98, de 30 de Novembro, dos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, foi aumentado em 31 milhões de contos o capital estatutário da Metropolitano de Lisboa, E. P., com realização em numerário. Foi igualmente reduzido o mesmo capital estatutário em 28 milhões de contos para absorção de prejuízos, fixando-se o novo capital em 100 milhões.
(nota 198) Pelo despacho conjunto n.º 862-A/98, de 30 de Novembro, dos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, foi aumentado em 10 milhões de contos o capital estatutário da Rede Ferroviária Nacional - REFER, E. P., que, assim, foi fixado em 22,5 milhões de contos.
7.4.2.5 - Empréstimos
Ainda em aplicação do disposto na alínea d) do artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, foram concedidos três novos empréstimos, no valor total de 20,6 milhões de contos, pelo que a receita aplicada naquela finalidade ascendeu, globalmente, a 205,6 milhões de contos em 1998. Os empréstimos concedidos pelo FRDP destinaram-se a suprimentos de capital às empresas que deles beneficiaram, a saber: a RTP - Rádio Televisão Portuguesa, 20 milhões de contos, a TRANSGÁS, 150 milhares de contos, e a DRAGAPOR, 450 milhares de contos, tendo sido celebrados no regime do contrato de suprimento, previsto no artigo 245.º do CSC.
Os dois primeiros são empréstimos de longo prazo e o último de curto prazo. Este deveria ter sido reeembolsado em 27 de Julho de 1998, o que não ocorreu por se não ter concretizado um auxílio da Comissão Europeia. Assim, foi autorizada (ver nota 199) uma prorrogação de prazo por seis meses e a capitalização dos juros que se teriam vencido na data da amortização contratualmente prevista. À data da deslocação ao IGCP o empréstimo já estava amortizado.
Em resultado destas novas operações a carteira de empréstimos do FRDP teve, em 1998, a evolução que se apresenta no quadro seguinte:
(nota 199) Despacho n.º 1547/98 - SETF, de 28 de Julho.
7.5 - Outros aspectos relativos ao património financeiro
7.5.1 - Execução do protocolo de saneamento financeiro da LISNAVE
O Tribunal de Contas, tendo em conta os correspondentes reflexos orçamentais, continuou a acompanhar a execução do Protocolo de saneamento financeiro da LISNAVE celebrado em 1 de Abril de 1997 entre o Estado e o Grupo Mello. Considerando que a execução do protocolo se vem desenrolando desde 1997 e que estão ainda a verificar-se factos relevantes para a avaliação do respectivo impacto (ver nota 200) , a que acrescem os efeitos ainda por concretizar do contrato celebrado em 1994 (ver nota 201) , entende o Tribunal de Contas não estarem reunidas as condições para, desde já e em sede deste parecer, ser emitida uma análise sobre a mencionada execução.
Sem prejuízo, pois, de a análise da execução deste Protocolo ser retomada em posteriores pareceres, parece útil que, de forma resumida, se dê conta dos principais factos em que, no ano de 1998, se traduziu essa execução.
Assim, verificou-se a reprivatização de 94,97% da SETENAVE, nos moldes já referidos no anterior ponto 7.2.2.4.3.2, alínea A), bem como a alienação das acções remanescentes à PARTEST, situação também já referida no ponto 7.2.2.4.3.2, alínea B). Salienta-se, ainda, que, as prestações suplementares de capital efectuadas pela PARTEST resultam de um aditamento ao Protocolo de 1 de Abril de 1997 celebrado em 31 de Julho de 1997, e a respectiva realização foi aprovada nas assembleias gerais de 14 de Maio de 1997 e 4 de agosto de 1997 da SETENAVE (cuja denominação fora entretanto alterada para LISNAVE - Infra-Estruturas Navais, S. A.).
Em 1998 ocorreu ainda a entrada na carteira de títulos do Estado de acções da GESTNAVE, resultantes da oferta pública de troca lançada pela NAVIVESSEL, S. A., cujo anúncio preliminar foi publicado em Abril de 1998, e da nova operadora LISNAVE - Estaleiros Navais, S. A., como foi relatado no anterior ponto 7.2.2.4.4.3.
Pelo despacho n.º 714/98, de 23 de Abril, do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, foi determinado ao Fundo de Regularização da Dívida Pública que, até ao final de 1998, entregasse à GESTNAVE 15 milhões de contos para realização de parte do aumento do capital social desta sociedade deliberado em 30 de Dezembro de 1997 (cf. o ponto 7.4.2.4).
Pelo despacho conjunto n.º 761/98, de 19 de Outubro, dos Ministros das Finanças e da Economia, foram concedidos à LISNAVE - Estaleiros Navais, S. A., ao abrigo do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 296/89, de 4 de Setembro, cinco subsídios não reembolsáveis, a título de comparticipação nos custos de transformação de cinco navios em plataformas de perfuração petrolíferas, no valor global de 2 215 901 000$.
A execução do protocolo traduziu-se também, em 1998, na concessão de novos avales à GESTNAVE e à LISNAVE - Infra-Estruturas Navais, S. A., questão que foi referida no anterior ponto 6.7.2.1.1 e, mais especificamente, no ponto 6.7.2.1.1.1, alínea a).
Os pagamentos efectuados pelo IGCP relativos à compensação aos titulares das unidades de participação do Fundo Margueira ascenderam, em 1998, a 1 957 398 613$.
(nota 200) Designadamente os mais recentes desenvolvimentos da situação financeira da nova operadora, a LISNAVE - Estaleiros Navais, S. A., e a possível alienação da participação social do Grupo Mello.
(nota 201) Cuja execução, no triénio 1994-1996, consta do parecer sobre a CGE para 1996.
7.5.2 - Execução do contrato de cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA
7.5.2.1 - Enquadramento
O processo especial de recuperação da TORRALTA - Club Internacional de Férias, S. A., iniciou-se em 1993, no Tribunal Judicial da Comarca de Grândola. No conjunto dos créditos reconhecidos no valor de 31 milhões de contos, assumiam particular relevância os créditos públicos, designadamente os de natureza fiscal e os detidos pela segurança social, DGT, FT e IEFP, os quais representavam 78% dos créditos reconhecidos.
Antes de iniciado o processo que conduziu à celebração do contrato de cessão de créditos de 9 de Julho de 1997, o Governo havia já realizado diligências com vista à resolução dos problemas da TORRALTA mas tais negociações não conduziram a nenhum acordo.
Em 5 de Junho de 1996, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 84-A/96, foi relançado o processo para alienação dos créditos detidos por entidades públicas sobre a TORRALTA. Em 9 de Julho de 1997 foi assinado o contrato de cessão de créditos, no qual foram outorgantes o Ministério da Economia, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, o Fundo de Turismo e o Instituto do Emprego e Formação Profissional, e, como co-contratantes, as sociedades FIGEST, ORBITUR, SOLINCA e PARGESTE, a qual outorgou o contrato por si e no interesse de uma sociedade a constituir.
Através do contrato em causa procedeu-se à alienação, pelo preço de 4,9 milhões de contos, de créditos sobre a TORRALTA, provenientes de empréstimos, de que eram titulares o Fundo de Turismo e o Instituto do Emprego e Formação Profissional estimados em 3,72 milhões de contos e 921 milhares de contos, respectivamente, e os direitos de aquisição de acções da TORRALTA que resultem dos créditos fiscais, da segurança social e dos que era titular a DGT, preço esse que seria pago em prestações anuais, vencendo-se a primeira no 10.º ano de vigência do contrato, e vencendo-se as seguintes do 14.º ao 25.º ano de vigência do contrato.
O contrato de 9 de Julho de 1997 previa ainda que a sociedade a constituir apresentaria, num processo para alienação dos créditos de natureza fiscal, dos créditos da segurança social e dos titulados pela DGT, a decorrer posteriormente, uma proposta de aquisição destes créditos, de valor não inferior a 1 milhão de contos, e que o preço que viesse a ser pago por esses créditos seria deduzido ao montante de 4,9 milhões de contos a pagar pela adquirente, podendo esse preço ser também ajustado por via de despesas com salários e encargos sociais dos trabalhadores que excedessem o número previsto no plano de investimento e de diferenças relativas ao capital próprio que viessem a ser apuradas entre os balanços ajustado e de fecho (ver nota 202).
Este contrato previa ainda que o Estado ou outros entes públicos se disponibilizariam a:
a) Ser fiador (o Fundo de Turismo) nos contratos destinados a obter financiamentos para a TORRALTA;
b) Outorgar um contrato de investimento com a sociedade adquirente dos créditos mediante o qual:
Atribuiria a capacidade máxima de construção ao empreendimento a desenvolver pela sociedade;
Concederia a exploração dos jogos de fortuna e azar na península de Tróia, em determinadas condições;
Atribuiria incentivos financeiros e fiscais ao Projecto Definitivo de Investimento a apresentar;
Concederia a exploração de uma carreira não regular de passageiros entre Setúbal e Tróia;
Concessionaria a construção e exploração de uma marina, se prevista no Projecto Definitivo de Investimento.
Em 6 de Agosto de 1997 foi constituída a sociedade IMOAREIA - Sociedade Imobiliária, S. A., com o capital social de 50 000 contos. Em assembleia de credores da TORRALTA de 23 de Setembro de 1997, o Estado Português, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, o Fundo de Turismo e o Instituto do Emprego e Formação Profissional, representados pela IMOAREIA, fizeram aprovar uma proposta de recuperação, que incluía a alienação de participações sociais, bem como de novos conselho de administração e comissão de fiscalização, a qual foi homologada por sentença de 27 de Novembro de 1997.
Em Novembro de 1997 foi autorizado a abertura de um procedimento, sem prévia publicação de anúncio, nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, para alienação dos créditos fiscais, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro sobre a TORRALTA.
Este procedimento decorreu entre 20 de Novembro de 1997 e 12 de Janeiro de 1998, data em que foi assinado o contrato de cessão de créditos com a IMOAREIA e pago o preço de 1 milhão de contos que correspondiam à aquisição de créditos do Tesouro, da Fazenda Nacional e da segurança social no valor total de 29,6 milhões de contos. O valor pago foi repartido entre as entidades públicas titulares dos créditos.
O Fundo de Turismo, como representante dos credores públicos cedentes, encetou em 1998 as negociações relativas ao ajustamento do preço de venda (ver nota 203).
Em cumprimento do contrato, o Fundo de Turismo (ver nota 204) foi também autorizado a prestar garantia aos seguintes financiamentos contraídos pela IMOAREIA, junto da Caixa Geral de Depósitos:
Empréstimo de 3 milhões de contos pelo prazo de um ano, renovável por igual período (Resolução do Conselho de Ministros n.º 36/98, de 12 de Fevereiro);
Empréstimo de 4,75 milhões de contos (despacho n.º 20 186/99, 2.ª série, de 6 de Outubro, do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, publicado em 21 de Outubro de 1999) (ver nota 205).
A informação recolhida indica que, desde Novembro de 1997, a TORRALTA tem cumprido as suas obrigações em matéria de segurança social; no entanto, o Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo invoca a existência de dívida que não foi incluída no processo de alienação, respeitante ao período de Julho a Outubro de 1997, no valor de 40 456 030$.
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 23/2000, de 6 de Abril, publicada em 9 de Maio de 2000, ratificou o Plano de Urbanização de Tróia.
Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 22/2000, de 6 de Abril, publicada em 8 de Maio de 2000, foi aprovada a minuta do contrato de investimento a celebrar entre o Estado e a IMOAREIA, em cumprimento da cláusula 20.ª do contrato. Saliente-se, desde logo, que o n.º 1 da cláusula 3.ª do contrato cuja minuta foi aprovada pelo Conselho de Ministros prevê expressamente a cessação do contrato de compra e venda de créditos, com excepção da sua cláusula 14.ª e obrigações instrumentais desta.
(nota 202) O balanço ajustado pela firma de Auditores Arthur Andersen reporta-se a 31 de Dezembro de 1995 e o balanço de fecho, auditado pela mesma firma, reporta-se à data em que foi homologada a nova administração e o novo plano de recuperação (27 de Novembro de 1997).
(nota 203) O valor de 4,9 milhões de contos referido como preço na cláusula 9.ª do contrato e que deveria ser pago nas prestações constantes do respectivo anexo XIII, era um valor anualizado a uma taxa de 7%, pelo que tal preço, se fosse pago em 9 de Julho de 1997, se traduziria num valor actualizado de cerca de 1,3 milhões de contos.
(nota 204) Pelo Decreto-Lei n.º 308/99, de 10 de Agosto, foi criado o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (IFAT) o qual sucedeu ao Fundo de Turismo em todos os seus direitos e obrigações e, designadamente, nas que decorriam do contrato relativo à TORRALTA.
(nota 205) Destinado a substituir o aval e garantia anteriores, que não foram renovados.
7.5.2.2 - Análise da execução
No que respeita ao contrato propriamente dito, e do ponto de vista jurídico, deve observar-se que o processo que a RCM n.º 84-A/96 denomina de pré-qualificação não merece esta designação, uma vez que se exige aos candidatos "um memorando [...] descrevendo as linhas gerais do projecto de desenvolvimento da TORRALTA, nas suas diferentes vertentes de negócio e, nomeadamente, no que se refere à actividade turística na península de Tróia" - artigo 7.º, alínea n), das Normas do Concurso de Pré-Qualificação, cuja apreciação constitui um dos critérios de selecção dos candidatos [artigo 11.º, alínea d), das mesmas normas].
Face ao teor daquela resolução, o procedimento por negociação com os candidatos seleccionados, deveria desenvolver-se em torno das questões relativas ao preço a pagar pelos créditos públicos sobre a TORRALTA, nomeadamente, o montante, condições de pagamento, garantias, etc. No entanto, a concessão de outras contrapartidas (concessões de jogo, de exploração de carreiras de transportes, a atribuição de benefícios fiscais, incentivos financeiros e prestação de garantias a financiamentos) não constava da resolução sob análise e, portanto, não podia ser tida em conta pelos potenciais interessados, influenciando, assim, a sua decisão de se candidatar à "pré-qualificação".
O contrato que veio a ser celebrado contradiz, pelo menos num aspecto, a própria RCM, uma vez que não impõe a conversão em capital social da TORRALTA dos créditos adquiridos ao Estado e outros entes públicos, condição que constava expressamente da citada alínea n) do n.º 7 das Normas anexas à resolução.
A alienação dos créditos da DGT num processo autónomo, apesar de expressamente incluídos pela RCM n.º 84-A/96, constitui outra desconformidade com o que foi decidido pelo Conselho de Ministros.
Por força da cláusula 20.ª, n.º 1, alínea b), do contrato, o Estado obrigou-se a "adjudicar, pelo prazo de 20 anos, a concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar na Península de Tróia a uma sociedade cujo capital social (e respectivos direitos de voto) seja integralmente detido desde a data da sua constituição pela sociedade (IMOAREIA)", definindo-se igualmente algumas regras fundamentais, designadamente no que respeita aos pagamentos a efectuar pela concessionária e ao destino das receitas públicas resultantes da concessão e não respeitantes ao imposto de jogo.
O Decreto-Lei n.º 422/89, de 2 de Dezembro, publicado no uso de uma autorização legislativa concedida pelos artigos 1.º e 2.º da Lei n.º 14/89, de 30 de Junho, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 10/95, de 19 de Janeiro, prevê no n.º 2 do seu artigo 10.º, que em casos especiais, devidamente justificados, a concessão da exploração de jogos de fortuna e azar pode ser adjudicada pelo Governo sem o recurso a concurso público, mas estabelece igualmente que, nestes casos, as obrigações da concessionária deverão ser estabelecidas em decreto-lei.
Temos pois que, neste caso, o Governo, e por simples contrato, não só se compromete a emitir um decreto-lei, mas também subordina previamente o conteúdo desse decreto-lei às respectivas disposições. Isto é, em vez de ser a lei a condicionar o conteúdo dos contratos, temos, na situação sob análise, um contrato que condiciona a própria lei. Uma cláusula contratual como a acima referida, para além de violar o preceituado no citado preceito do Decreto-Lei n.º 422/89, deve ser considerada inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 112.º, n.º 2, 198.º e 266.º, n.º 2, da Constituição.
Saliente-se, por último, que também a RCM n.º 22/2000 reincide neste tipo de ilegalidade, ao aprovar uma minuta de contrato de concessão de jogos de fortuna e azar (anexo I), sem que antes tivesse sido publicado o decreto-lei acima referido, o qual, aliás, merece referência expressa na alínea c) dos respectivos considerandos (ver nota 206), e uma vez que só com a emissão desse diploma se consideram verificados os pressupostos legais para que a concessão do jogo possa ser efectuada sem concurso público, a que o Governo se compromete de novo, por via contratual.
Do ponto de vista económico-financeiro, afigura-se-nos que o contrato deve ser avaliado numa perspectiva de interesse público, a qual é, necessariamente, mais ampla do que a simples realização de lucros ou mais-valias. Parece indiscutível, se atendermos apenas ao preço pago pela IMOAREIA, que o Estado, considerando o volume e garantias dos respectivos créditos, poderia obter por estes muito mais do que o valor a receber da IMOAREIA, caso optasse pela liquidação da empresa e venda do respectivo património.
Deve também ser tido em conta que, enquanto a TORRALTA se mantivesse na situação financeira que estava na base do processo especial de recuperação, isso representava para o Estado um duplo prejuízo, já que este, não só se via na contingência de, periodicamente e através do Fundo de Turismo, emprestar à empresa quantias significativas, o que continuou a suceder já depois da instauração desse processo, mas também, e face ao reiterado incumprimento da empresa das suas obrigações fiscais e para com a segurança social, não arrecadar as receitas fiscais e parafiscais devidas pela TORRALTA.
Assim, para além de eventuais vantagens económico-sociais decorrentes da manutenção de postos de trabalho, da promoção do investimento, do relançamento da actividade turística, etc., o saneamento ou recuperação da TORRALTA representava para o Estado, do ponto de vista estritamente financeiro, uma dupla expectativa: a de estancar a saída de dinheiros dos cofres públicos para auxílios à empresa e a de poder começar a cobrar as receitas fiscais e da segurança social que a actividade da TORRALTA geraria.
Por isso, e apesar de se tratar de uma questão importante, a avaliação deste negócio não pode centrar-se exclusivamente na questão do preço, não só porque existem outros objectivos de interesse público que, através dele, se visa assegurar, mas também porque o preço a pagar ao Estado não constitui a única componente, nem sequer a maior, do esforço financeiro do grupo económico que adquiriu os créditos para viabilizar a TORRALTA.
De uma forma sucinta, poderemos referir que a cessão dos créditos e o restante clausulado que lhe está associado, implica para o Estado vantagens e desvantagens. No que respeita às situações que se nos afiguram vantajosas para a parte pública:
Os credores públicos evitam tornar-se accionistas da TORRALTA;
Garantem a maioria dos postos de trabalho;
Promovem investimento, turismo e emprego na Península de Tróia e no distrito de Setúbal.
No conjunto das situações que podem representar desvantagens, merecem destaque as circunstâncias de o Estado:
a) Cobrar menos do que poderia receber pelos créditos numa eventual liquidação da TORRALTA;
b) Conceder jogo em condições eventualmente menos atractivas do que num concurso competitivo, o mesmo se podendo passar com a concessão da marina e da carreira de transporte fluvial.
Tendo em conta que, no emaranhado de relações jurídicas que resultam do contrato para o Estado e seus co-contratantes, várias são as situações susceptíveis de produzir reflexos nas contas públicas, procurou-se sintetizar, no quadro seguinte, os aspectos do contrato susceptíveis de afectar a cobrança das receitas e o pagamento das despesas do Estado, em termos meramente qualitativos, sendo que alguns deles, além de difícil ou impossível quantificação actual, correspondem a meras probabilidades:
O Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo, ouvido sobre esta questão, discorda da inclusão, como despesa, dos incentivos financeiros a fundo perdido aos projectos turísticos, por entender que, no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio, e para projectos com o valor de investimento como aqueles que constam do projecto definitivo de investimento apresentado pela IMOAREIA, a regra é de que os incentivos são reembolsáveis, sem juros, e que só uma parcela de tais incentivos é que poderá, precedendo circunstâncias determinadas, convolar-se em incentivo a fundo perdido.
O novo plano de recuperação global da empresa aprovado na assembleia de credores de 23 de Setembro de 1997 e judicialmente homologado (ver nota 207), prevê que o controlo accionista da TORRALTA pela IMOAREIA se concretizaria através da compra, pelos credores, de acções representativas de 87% do capital social, ao preço simbólico de 1$ por cada lote de 100 acções, prevendo igualmente uma moratória para os créditos comuns de 50 anos, mas a IMOAREIA propôs a estes credores a compra extrajudicial dos respectivos créditos, em moldes idênticos aos que se encontravam previstos no plano de gestão controlado aprovado em assembleia de credores de 2 de Março de 1995 e que se encontrava em vigor à data da celebração do contrato, considerando que em relação a esse plano é que deviam ser aferidas "as expectativas dos accionistas e dos credores com créditos aprovados" que a cláusula 17.ª, n.º 1, alínea a), do contrato obrigava a respeitar, na medida do possível.
Também por força do novo plano de recuperação, os créditos públicos reconhecidos no processo de recuperação, no valor de 24,3 milhões de contos, com excepção de créditos no valor aproximado de 2 milhões de contos, ficaram igualmente sujeitos à moratória de 50 anos prevista para os créditos comuns, sendo apenas devidos juros até à data da sentença homologatória deste plano, situação que se traduz numa redução muito substancial do valor actual desses créditos e, como tal, susceptível de influenciar negativamente a alienação, pelo Estado, de parte desses créditos que deveria ocorrer posteriormente.
No que respeita ao processo de alienação dos créditos fiscais, da segurança social e da DGT, registe-se algumas situações que, de ponto de vista formal, poderão merecer algum reparo. Assim:
Os convites para participação no procedimento foram expedidos em 20 de Novembro de 1997; no entanto, só em 24 de Novembro de 1997 o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social comunicou à DGT o montante da dívida que veio a ser incluído no respectivo termo de participação;
A primeira reunião da Comissão de Análise teve lugar em 23 de Dezembro de 1998; contudo, só em 30 de Dezembro é que o Gabinete do Ministro das Finanças remeteu ao Gabinete do Ministro do Trabalho e Solidariedade, para assinatura, o despacho n.º A-256/97-XIII, que criou a referida Comissão.
Do ponto de vista substancial, refira-se que o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96 prevê que a alienação de créditos abrangidos pelo diploma poderá ser feita pelo respectivo valor nominal ou pelo valor de mercado; ora, o despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Trabalho e Solidariedade de 9 de Janeiro de 1998, que aprovou a minuta do contrato de alienação, expressamente admite, no seu ponto 1.5, que o valor de venda não é o que resulta do mercado, mas o valor mínimo decorrente do contrato de 9 de Julho de 1997, submetendo assim o procedimento àquele contrato, circunstância que a lei não permite; ouvido sobre esta questão, o IGFSS e a DGT referem tratar-se de um preço de mercado, obtido através de "negociação entre compradores e vendedores", salientando ainda que foram solicitadas propostas para aquisição destes créditos a um vasto leque de entidades, incluindo os maiores credores da TORRALTA e um significativo número de instituições financeiras.
A importância de 1 000 000 000$, paga em 12 de Janeiro de 1998 pela IMOAREIA foi registada inicialmente na conta de terceiros "Depósitos diversos" mas em 19 de Janeiro de 1998 foi transferida, para uma nova conta denominada "Recuperação de créditos - TORRALTA - Decreto-Lei n.º 124/96", a qual deveria ser saldada à medida que as verbas a atribuir a cada um dos credores públicos fosse sendo efectuada.
No entanto, tanto o valor transferido em 31 de Julho de 1998 para o IGFSS, de 576 061 941$, como o valor transferido para a DGT em 31 de Agosto de 1998, de 257 035 086$, foram debitados na conta de "Depósitos diversos". A DGT referiu que esta situação foi objecto de correcção e que a mesma será evidenciada na CGE para 1999. Quanto à verba atribuída à DGCI, em Fevereiro de 1999, ainda se encontrava creditada na conta de operações de tesouraria "Recuperação de créditos - TORRALTA - Decreto-Lei n.º 124/96".
Sobre esta questão, a DGCI salientou as dificuldades que tinha vindo a sentir sobre a forma de efectuar os procedimentos administrativos, técnicos e contabilísticos decorrentes da extinção de dívidas fiscais através, não só da alienação dos correspondentes créditos, mas também de dações em pagamento e de conversão em capital social. Considerou ainda que tais dificuldades só por via legislativa poderiam ser ultrapassadas, e referiu que aguarda a publicação de uma portaria, a emitir ao abrigo do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, que definirá os procedimentos contabilísticos a adoptar nestes casos, que até à data têm tido tratamento através da anulação a qual não traduz tecnicamente aquelas novas formas de regularização das dívidas à administração fiscal. Assim, a regularização da situação das dívidas fiscais da TORRALTA objecto de alienação está dependente da publicação da referida portaria.
Refira-se no entanto, que a DGCI não emitiu qualquer documento com uma discriminação exaustiva, não só de todos os impostos em dívida e identificação do serviço que procedeu à sua liquidação e consequente registo nas tabelas de receita do Estado de anos anteriores, como também de todas as outras importâncias em processo de execução fiscal, existentes até 20 de Novembro de 1997. Para efeitos do processo de alienação de créditos fiscais, a Direcção dos Serviços de Justiça Tributária da Direcção-Geral dos Impostos referiu que o valor indicado correspondia à dívida que "havia sido possível apurar até àquela data" relativamente à TORRALTA, S. A.
Acresce ainda que, não sendo evidenciada pela informação da DGCI uma garantia absoluta de que os valores de todos os créditos daquela entidade se encontravam incluídos, levanta-se também a questão de saber qual o procedimento que a DGCI terá face à eventualidade de posteriormente vir a constatar a existência de outras importâncias em dívida ou em processo de execução fiscal, ainda que por lapso ou outro motivo, não tenham sido incluídas quando de facto o deveriam ter feito.
A DGCI pronunciou-se também sobre esta questão, esclarecendo que o valor constante do caderno de encargos foi apurado conjugando os elementos relativos aos processos de execução fiscal existentes nas Repartições de Finanças de Grândola, Lagos, Portimão e Castro Marim, a conta-corrente da Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto sobre o Valor Acrescentado, a dívida comunicada pelo gestor judicial da TORRALTA e as custas estimadas em execuções fiscais da segurança social, de forma a abranger todos os créditos decorrentes de relações jurídico-tributárias de que a TORRALTA fosse inequivocamente sujeito passivo verificadas até 20 de Novembro de 1997, mesmo que ainda não líquidas e exigíveis em execução fiscal àquela data.
Sobre a questão da dívida ao SSR de Lisboa acima mencionada, entende o IGFSS que tal dívida, e outras que eventualmente existam e não tenham sido expressamente incluídas, devem considerar-se como tendo sido alienados, de acordo com o princípio da boa-fé negocial, já que o alienante estava convicto de que iria adquirir todas as dívidas até Outubro de 1997.
Relativamente às observações formuladas nesta matéria, quer pela DGCI, quer pelo IGFSS, não se descortina a base legal da intenção da não cobrança de uma dívida que comprovadamente, e mesmo que por lapso, não foi alienada; por outro lado, a adquirente dos créditos pode socorrer-se do disposto na cláusula 12.ª-A do contrato de 9 de Julho de 1997, respeitante, precisamente, a dívidas ao Estado não relevadas. Finalmente, não parece que o Decreto-Lei n.º 124/96 contemple a possibilidade de, no seu âmbito, ser alienada dívida, designadamente a fiscal, cujo montante ainda não é líquido e exigível.
Assim, caso se venha a verificar a existência de quaisquer créditos fiscais ou da segurança social sobre a TORRALTA e empresas associadas, anteriores a Novembro de 1997 e que não tenham sido expressamente incluídos no apuramento que serviu de base à determinação dos montantes que constam do contrato de 12 de Janeiro de 1998, tais créditos deverão ser exigidos à TORRALTA.
No que respeita às negociações com a IMOAREIA, destinadas a definir os ajustamentos a introduzir ao preço contratual, decorrentes das cláusulas 9.ª, 10.ª e 14.ª, veio a verificar-se que todas as alterações foram desfavoráveis ao Estado:
Dedução de 1 milhão de contos pago pela IMOAREIA para aquisição de créditos fiscais, da segurança social e da DGT;
Dedução de 100 000 contos, correspondente ao limite máximo das despesas com salários e encargos sociais dos trabalhadores considerados excedentários de acordo com o plano social;
Dedução de 200 000 contos, a título de diferenças do capital próprio entre o balanço ajustado e o balanço de fecho.
Considerando que o contrato previa que todos os ajustamentos do preço de compra e venda seriam divididos em tantas parcelas quantas as prestações desse preço ainda por vencer, respeitando a respectiva proporção, sendo depois, consoante o caso, acrescidas ou deduzidas a essas prestações, devendo ainda o quantitativo de cada uma dessas parcelas ser capitalizada para a data do respectivo vencimento, à taxa de 7% ao ano e tendo em conta o longo período de diferimento do preço, qualquer alteração ao montante teria significativo impacto no preço a pagar. Tendo em conta as três deduções acima referidas, o IFAT e o IEFP apenas receberam 536 499$, pago pela IMOAREIA em 15 de Maio de 2000 e actualizado com relação a esta data. Sobre esta questão o IFAT salientou que, caso se verifiquem os respectivos pressupostos, o preço da compra e venda dos créditos pode ser ajustado em 2005-2006, já que a cláusula que prevê tal ajustamento foi ressalvada da revogação operada pela celebração do contrato de investimento. Quanto ao valor a deduzir ao preço a título de encargos com salários e prestações sociais, à data da acção externa, a IMOAREIA não tinha ainda efectuado a demonstração das despesas dessa natureza em que efectivamente incorreu. O IFAT veio esclarecer que a IMOAREIA efectuou, em 10 de Maio de 2000, tal demonstração, que evidenciava um valor de encargos de 134 000 contos, superior, portanto, ao valor deduzido.
Neste âmbito, o IFAT salientou também que as garantias prestadas por este Instituto aos financiamento contraídos pela IMOAREIA junto da Caixa Geral de Depósitos só seriam efectivas se e quando fosse exercida as opções de compra ou venda do capital daquela sociedade, e que, tendo as correspondentes cláusulas contratuais sido revogadas, as referidas garantias caducaram.
Verificou-se também que o Fundo de Turismo decidiu que não prestaria a garantia a que se refere a cláusula 12.ª (dívidas da TORRALTA para com entidades não públicas) caso tal garantia lhe viesse a ser solicitada pela IMOAREIA (ver nota 208), embora tal recusa pudesse acarretar o exercício da opção de venda das acções da IMOAREIA pelo Grupo SONAE. Tal garantia implicava, de facto, um risco dificilmente aceitável, pelo que se afigura que a respectiva inclusão no contrato não deveria ter sido aceite pelo Estado, se o respectivo alcance já era perceptível.
(nota 206) Situação que se regista com perplexidade e preocupação.
(nota 207) Do despacho de homologação foi interposto recurso por vários credores e por accionistas.
(nota 208) O que, na realidade, não veio a suceder.
VIII - Operações de tesouraria
8.1 - Considerações gerais
Nos pareceres sobre a Conta Geral do Estado dos últimos anos, o Tribunal de Contas tem insistido na necessidade da revisão do enquadramento legal das operações de tesouraria, tendo em vista, designadamente, uma definição precisa e clara da natureza e finalidades destas operações, face às deficiências e contradições que têm vindo a ser detectadas e criticadas.
Essa necessidade, reconhecida na Lei do Orçamento para 1998, que autorizou o Governo a rever o regime jurídico da tesouraria do Estado, veio a concretizar-se, no decorrer do ano de 1999, com a publicação do Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, que aprovou o actual "Regime da tesouraria do Estado", pelo que a apreciação das contas no presente parecer será ainda efectuada à luz dos diplomas então em vigor, ou seja, dos Decretos-Leis n.os 332/90, de 29 de Outubro, 331/91, de 8 de Outubro, e 275-A/93, de 9 de Agosto.
Nos termos do artigo 57.º - "Operações de tesouraria", da Lei do Orçamento para 1998, os saldos activos registados no final do ano económico, nas contas referidas nas alíneas b) e c) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 332/90, de 29 de Outubro, poderão transitar para o ano seguinte até um limite máximo de 30 milhões de contos, não contando para este limite os montantes depositados nas contas da classe de "Disponibilidades e aplicações" do Plano de Contas do Tesouro.
Em relação ao ano de 1998, e tendo por base a análise do quadro 4.3-B - "Desenvolvimento das entradas e saídas de fundos na tesouraria do Estado e dos movimentos, em dinheiro, verificados nas contas de operações de tesouraria, com indicação de saldos e movimentos", constante da CGE, verificou-se que aquele limite foi ultrapassado em 110,003 milhões de contos:
Nos pontos seguintes proceder-se-á à análise de algumas contas de operações de tesouraria seleccionadas de acordo com os critérios previamente aprovados pelo Tribunal, bem como ao "Balanço de tesouraria".
8.2 - Enquadramento
De acordo com o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 332/90, de 29 de Outubro, que para os efeitos da análise efectuada no presente parecer, se mantém em vigor, compete à DGT a organização, execução, controlo administrativo e elaboração das contas de tesouraria.
Esta competência é reafirmada no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 275-A/93, de uma forma mais abrangente, pois atribui à DGT competências em matéria de gestão de fluxos de entrada e saída de fundos na tesouraria do Estado e a contabilização e controlo (não se referindo ao controlo administrativo) das operações de tesouraria.
Ainda que revogados pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, as responsabilidades da DGT nesta matéria não foram alteradas.
Consideradas como movimentos excepcionais de fundos efectuados nos cofres do Tesouro que não se encontram sujeitos à disciplina do Orçamento do Estado (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 332/90), são movimentos de prática comum, utilizados na gestão da tesouraria do Estado.
Na sequência do Decreto-Lei n.º 275-A/93, a DGT implementou um sistema de Contabilidade do Tesouro, assente num plano de contas próprio, encontrando-se as contas de operações de tesouraria integradas na classe denominada de "Terceiros".
Competindo ao Tribunal de Contas, no âmbito da emissão do parecer sobre a CGE, pronunciar-se sobre as "operações de tesouraria", e tendo ao longo dos últimos anos vindo a dar particular atenção ao controlo efectuado pela DGT, sobre as operações realizadas no âmbito da tesouraria do Estado, recorrendo para isso à análise da Contabilidade do Tesouro, remetida por via electrónica, pelos serviços da DGT, o Tribunal decidiu que os seus serviços de apoio realizassem uma auditoria àquela Direcção-Geral, concretamente ao departamento responsável pelo registo das operações e documentação de suporte a esses registos.
Esta acção tendo como objectivo final avaliar da adequação dos documentos de suporte aos registos efectuados nas respectivas contas, envolveu o levantamento dos circuitos dos documentos e procedimentos relativos ao processo contabilístico, e ainda que se tenha dado particular relevância aos movimentos efectuados em 1998, a análise desenvolveu-se numa perspectiva de abrangência da criação da conta, finalidade, movimentação e documentação de suporte.
Tendo como critério os valores evidenciados pela Contabilidade do Tesouro e movimentos "anómalos", foram seleccionadas algumas contas, cujos resultados da análise se reportam de seguida.
8.2.1 - Aplicação dos recursos disponíveis no Banco de Portugal
Esta conta destinada à aplicação das "eventuais disponibilidades de tesouraria" referidas na alínea b) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 332/90, foi aberta na sequência de contrato celebrado em 1995 entre o Estado e o Banco de Portugal sendo nos termos do n.º 2 da cláusula 2.ª desse contrato, movimentada exclusivamente por contrapartida da conta à ordem do Tesouro no Banco de Portugal, pelos montantes adequados à satisfação das necessidades de tesouraria do Estado.
As condições de remuneração então estabelecidas estipulavam que o saldo venceria "juros calculados à taxa igual ao produto de 0,666 da taxa média mensal das taxas médias das operações de absorção e de cedência de liquidez realizadas pelo Banco de Portugal, por prazos de 1 a 30 dias, ponderada pelos montantes e prazos das referidas operações" sendo os juros calculados no final de cada mês e pagos no primeiro dia útil do mês seguinte.
O contrato vigoraria por um período de um ano a contar da data da sua assinatura e poderia ser prorrogado por igual período, uma ou mais vezes, mediante acordo expresso de ambas as partes:
Em Fevereiro de 1999, foi celebrado um aditamento ao contrato de 1995, em que ficou acordado, ao abrigo do estabelecido na cláusula 5.ª do referido contrato e com efeitos reportados de Julho de 1998 a Julho de 1999, em manter a conta indicada nas condições previstas anteriormente passando a cláusula relativa à remuneração (cláusula 3.ª) a ter a seguinte redacção: "O saldo da conta especial vencerá juros calculados à taxa praticada em cada dia pelo Banco de Portugal na facilidade permanente de absorção de liquidez"; este aditamento veio ratificar uma alteração ao cálculo dos juros, na sequência da qual, o Banco de Portugal passou a informar mensalmente a Direcção-Geral do Tesouro, do valor da taxa da facilidade permanente de absorção de liquidez.
Esta conta é movimentada a débito pelas transferências diárias da conta à ordem do Tesouro no Banco de Portugal e a crédito pelas transferências para aquela mesma conta com vista a suprir insuficiências de disponibilidades.
Através da análise à documentação disponível referente a esta conta, verificou-se que:
Os juros resultantes da remuneração da conta para as aplicações do Tesouro no Banco de Portugal, no montante de 10 368 885 352$, foram calculados mensalmente e contabilizados no mês seguinte àquele a que respeitam, na tabela de receita orçamental elaborada pela DGT, como receitas correntes correspondentes a rendimentos de propriedade por juros recebidos de outras instituições de crédito.
8.2.2 - Produto da venda de bens em processos de execução fiscal
Através da análise do extracto de conta para 1998, verificou-se a existência de um saldo passivo inicial, no montante de 5 489 298 442$, que não foi possível discriminar por operação específica, pelos serviços da DGT, facto que desde logo revela deficiência no controlo da sua movimentação.
Os movimentos registados a crédito da conta totalizaram o montante de 5 152 969 323$ e corresponderam a entradas de fundos em tesourarias da Fazenda Pública provenientes da venda de bens em processos de execução fiscal, as quais foram registadas nos Diários destinados à contabilização de fundos movimentados nas tesourarias da Fazenda Pública ou aos Diários destinados à correcção (estornos/rectificações) de lapsos detectados na afectação dos fundos.
Os movimentos a débito da conta totalizaram o montante de 1 323 438 182$ e corresponderam a saídas de fundos da conta-corrente do Tesouro, em resultado da reclamação das verbas pelas entidades responsáveis pela respectiva afectação, ou para correcção de lapsos detectados na afectação dos pagamentos.
Em consequência da movimentação efectuada durante o ano de 1998, verificou-se o crescimento do saldo para 9 318 829 583$, reflectindo o desfasamento existente entre a arrecadação do produto das vendas e a sua afectação aos credores das dívidas, em resultado da morosidade com que as repartições de finanças indicam à DGT os destinatários das verbas depositadas.
No quadro demonstrativo da evolução do saldo final desta conta no triénio de 1996 a 1998 ressalta, de imediato, o elevado crescimento desse saldo:
As entradas de fundos na conta em análise são registados, pela DGT, na conta indicada pelas repartições de finanças nas guias por elas remetidas e dizem respeito a pagamentos efectuados por terceiros em resultado de processos em execução fiscal, cujo bem penhorado, foi vendido.
As saídas são processadas através de pedidos efectuados pelas repartições de finanças, a favor de um beneficiário, em geral, o próprio chefe de repartição, ou por estornos, solicitados, na maior parte, por aqueles serviços, devido a lapsos na indicação da conta onde deveriam ser escrituradas inicialmente.
Estas saídas referem-se a pagamentos por cheque ou transferências bancárias para as diversas entidades, sendo contudo, os chefes de repartição de finanças alguns dos destinatários mais frequentes; estes por sua vez procedem à reafectação dessas verbas, acontecendo com frequência, dada a natureza dos depósitos, a sua conversão em receita do Estado ou o seu retorno a operações de tesouraria.
No sentido de determinar o lapso temporal ocorrido entre as entradas e as saídas de fundos, foram testados alguns documentos, tendo-se apurado que a maior parte dos pagamentos ocorre mais de seis meses após a respectiva entrada. Note-se que os pagamentos não se processam por iniciativa da Direcção-Geral do Tesouro, sendo antes por solicitação externa (repartições de finanças), admitindo-se que dependam de fases processuais posteriores ao depósito do valor da arrematação.
Quanto aos fundos saídos, a DGT controla apenas se, prévia e efectivamente, os respectivos valores deram entrada na conta em análise.
Após a saída de fundos, entregues aos chefes de repartição de finanças, à Caixa Geral de Depósitos e a outras entidades, a DGT, desconhece se esses montantes são imputados devidamente a receita do Estado ou a outras entidades credoras, tal como a segurança social.
Os pagamentos efectuados pelo Tesouro constituem-se como mais um ponto fraco no controlo da movimentação desta conta, uma vez que se traduzem em saídas de fundos da tesouraria do Estado destinadas à cobrança de dívidas fiscais traduzida pela arrecadação de receitas públicas (orçamentais ou não) nas TFP, regressando novamente à tesouraria do Estado e à conta-corrente do Tesouro.
A Direcção-Geral do Tesouro afirma desconhecer a origem dos saldos existentes na conta em análise, não podendo, portanto, justificá-los ou discriminá-los por operação específica; este desconhecimento, que se veio a verificar ser extensivo à generalidade das contas de operações de tesouraria, resulta da ineficiência de procedimentos utilizados no registo e controlo da informação.
Esta movimentação de fundos revela-se assim, em regra, não apenas inútil como negativa para a gestão da tesouraria, devido ao lapso de tempo entre a saída e a reentrada dos fundos e ao risco associado a eventuais irregularidades praticadas nesse período, podendo e devendo vir a ser substituída pela afectação das importâncias inicialmente arrecadadas às contas de terceiros (contas à ordem no Tesouro) relativas aos beneficiários das mesmas, só devendo ser pagas verbas aos credores que não sejam clientes do Tesouro.
A este respeito, a DGAIEC, no âmbito do exercício do contraditório exercido em sede de relato da auditoria realizada à DGT, afirma que os procedimentos ao nível da movimentação de contas do Tesouro já obedecem aos princípios enunciados nas observações feitas pelo Tribunal, utilizando-se o pagamento de verbas, por transferência ou cheque, apenas aos credores que "não são clientes do Banco Tesouro".
Aproveitando o contexto, a DGAIEC refere ainda que considera que:
Existe demora excessiva entre data da cobrança (na repartição de finanças) e a data em que a DGT comunica às alfândegas o lançamento em conta da DGAIEC. Tal desfasamento poderá implicar penalizações financeiras para Portugal no âmbito da aplicação do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 1552/89, dado que facilmente se concluirá que aquele facto motiva atrasos na colocação dos montantes (tratando-se de recursos próprios comunitários) à disposição da Comissão da UE.
Para além dos aspectos já referidos, da análise feita aos movimentos e documentos relativos a esta conta parece poder-se afirmar que:
Entre 1996 e 1998, o saldo tem vindo a acusar um crescimento (122,5% de 1996 a 1997 e 69,8% de 1997 a 1998) que na opinião do Tribunal poderá estar relacionado com o aumento do lapso temporal entre entradas e respectivas saídas dos valores registados nesta conta, que se verificou ultrapassar um semestre com alguma frequência;
A falta de controlo do saldo desta conta por parte da DGT é evidenciada pela impossibilidade de identificar as operações que o constituem;
É deficiente a troca de informação entre os serviços que procedem à contabilização dos documentos, a Divisão de Contabilização e Controlo e a Divisão de Gestão de Tesouraria e Pagamentos e o que elabora as autorizações de pagamentos, sobretudo nos casos de devolução de cheques entregues para pagamento.
8.2.3 - Valores recebidos por conta de outra tesouraria da Fazenda Pública (TFP)
A conta "Valores recebidos por conta de outra TFP" foi criada com a finalidade de evidenciar e controlar os movimentos resultantes de cobranças efectuadas em TFP diferente da destinatária da cobrança. A conta movimenta assim valores que outras TFP vão distribuir pela receita (receita orçamental, receita de terceiros) e outros valores recebidos.
Dadas as características da conta, a existência de saldos, ou a permanência destes, só poderá ser justificada por anomalias nos circuitos de arrecadação ou escrituração das cobranças ou por desfasamentos temporais entre os registos de entrada e os respectivos movimentos escriturais que não deveriam ultrapassar o mês seguinte ao da entrada da cobrança.
Tendo por base tais pressupostos, os serviços do Tribunal de Contas efectuaram uma análise particularizada a algumas das subcontas das TFP cujos saldos revelam a existência de pontos fracos nos procedimentos de contabilização e controlo instituídos pela DGT. As subcontas seleccionadas e o movimento que registaram ao longo de 1998 sintetizam-se no quadro seguinte:
Das verificações efectuadas podem retirar-se algumas conclusões.
Assim, o registo contabilístico a crédito destes valores é proveniente dos Diários destinados à contabilização dos fundos movimentados pelas TFP, apresentando como documento de suporte para o lançamento o modelo CT 1.2 - "Resumo semanal de fluxos de fundos (entradas)". O total dos créditos lançados na conta de valores recebidos por conta de outra TFP da tesouraria de origem não inclui a discriminação desses recebimentos por tesouraria destinatária e por natureza da respectiva afectação. Efectivamente, neste modelo CT 1.2 não estão discriminadas as tesourarias destinatárias destas cobranças, pelo que quando é pedido um movimento escritural (através da contabilização nos Diários destinados à correcção - estornos/rectificações), a conciliação dos valores para os quais é feito esse pedido e os existentes no saldo da conta consubstancia um controlo frágil, na medida em que este procedimento de contabilização propicia a conferência da conta com base na existência de saldo suficiente em detrimento da comprovação da correspondente entrada de fundos. Desta forma, a única possibilidade de detectar irregularidades está dependente da qualidade e oportunidade do controlo exercido pela DGT.
Esta prática é reforçada pelo facto dos serviços da DGT responsáveis por esta movimentação não disporem de documentos que circulam entre as TFP, emitidos pela tesouraria recebedora que os remete às destinatárias com a finalidade de comunicar a cobrança. Desta forma, a regularização dos saldos destas contas é directamente proporcional à coordenação da informação entre os tesoureiros.
A generalidade das TFP apresentam saldo passivo o que pode indiciar que as destinatárias das receitas não solicitaram os respectivos movimentos escriturais, ou que, tendo-os solicitado, a DGT não os ter lançado ou tê-lo efectuado em outra conta. Se os movimentos escriturais não foram solicitados, isso significa que os valores cobrados não se encontram contabilizados por natureza da respectiva afectação. A extensão do horizonte temporal entre a cobrança por uma tesouraria e a respectiva afectação desta a outra contribui para a manutenção de saldos passivos. Esta situação verificou-se na conta "Valores recebidos por conta de outra TFP - 4.ª TFP de Lisboa", que mantém em saldo, o montante de 73 843 164$ até Março de 1998, mês em que foi efectuado um pedido de movimentos escriturais pela tesouraria junto do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Lisboa, para solicitar a afectação de uma cobrança ocorrida em Outubro de 1996.
O quadro seguinte ilustra os movimentos ocorridos na totalidade das subcontas de "Valores recebidos por conta de outras TFP", durante os anos económicos de 1994 a 1998, e pretende contribuir para a análise global desta rubrica:
Apesar do decréscimo de 61% e 64% para os anos de 1995 e 1996, respectivamente, em comparação com o ano de 1994, esta evolução positiva foi travada em 1997, quando o saldo atinge o seu valor mais elevado (929 605 202$50), com uma subida de 256 % face ao ano anterior.
Na sequência destas análises, parece poder afirmar-se que os procedimentos de contabilização apresentam deficiências que põem em causa a fiabilidade e consistência dos registos. Estas deficiências, que na opinião do Tribunal de Contas urge eliminar, são resultado da insuficiência e inadequação do controlo exercido sobre a respectiva movimentação:
O critério de contabilização consiste na imputação dos valores recebidos a contas identificadas pela tesouraria recebedora e não pelas tesourarias destinatárias dos recebimentos; este critério, sendo desfavorável à detecção das tesourarias destinatárias, tem como consequência um controlo frágil e intempestivo que permite a extensão do período que medeia entre a cobrança por uma tesouraria e o correspondente pedido de afectação do valor cobrado por outra tesouraria; as contas não deveriam ter sido criadas em função da tesouraria que arrecada os fundos mas da tesouraria responsável pela respectiva afectação. O Tribunal de Contas recomenda que as cobranças destinadas a outras tesourarias, em vez de serem registadas pelo valor global (arrecadado semanalmente) na conta genérica da tesouraria recebedora, passem a ser contabilizadas por tesouraria destinatária e por operação específica (identificada pelo respectivo código). Desta forma de contabilização beneficiaria a qualidade e a oportunidade do controlo a exercer pela Direcção-Geral do Tesouro;
O procedimento utilizado não impõe, como deveria, a afectação integral dos valores recebidos até ao encerramento da contabilidade do ano económico em que se verificaram os respectivos recebimentos (não deveriam existir saldos) e torna possível a ocorrência e manutenção de registos irregulares (saídas de valores cujo recebimento não foi registado, contrariando a finalidade e as regras de movimentação destas contas), comprovada pela existência de saldos activos (como é o caso, em 1998, da conta "Valores recebidos por conta de outra TFP - 1.ª TFP de Oeiras");
A existência e manutenção destes saldos, sem se conseguir obter a discriminação das operações que os constituem corresponde à manutenção de valores recebidos sem os afectar a receitas orçamentais ou a terceiros; cada operação deveria ser objecto de registo com um código específico que a identifique, bem como à respectiva afectação (operação posterior que teria o mesmo código).
8.2.4 - Recursos próprios da Comissão das Comunidades Europeias
Nesta conta são registados todos os movimentos referentes às relações do Tesouro com a Comissão das Comunidades Europeias. Como conta de terceiros, reflecte por um lado, os valores atribuídos/transferidos por Portugal e que se destinam a financiar o Orçamento da União Europeia (movimentos a crédito), por outro, a utilização que a própria beneficiária faz desses valores (movimentos a débito).
As transferências de Portugal para a União Europeia destinam-se a financiar o seu orçamento, e são basicamente constituídas pelos recursos próprios comunitários, a saber:
Recursos próprios tradicionais:
Direitos aduaneiros;
Direitos niveladores agrícolas;
Quotização sem açúcar e isoglucose;
Contribuição financeira:
Recursos próprios - IVA;
Recurso complementar - PNB;
Compensação ao Reino Unido;
Reserva monetária - FEOGA.
A utilização que a UE fez dos valores colocados à sua disposição sintetiza-se nos seguintes movimentos:
Transferência de valores para a rubrica "Contribuição CEE - FSE";
Transferência de valores para a rubrica "Contribuição CEE - FEOGA - Garantia";
Transferência de valores por ordem da UE para contas exteriores à tesouraria do Estado.
Os serviços competentes da DGT informam a UE, por fax, de todos os movimentos efectuados na sua conta. Esta informação reveste a forma de um extracto de conta-corrente, mas na realidade, é elaborada de forma extracontabilística.
Pelo exposto devemos concluir que o conjunto dos movimentos reflectidos nas informações "extractos de conta-corrente" enviados à UE, devem coincidir com os registos exarados no extracto de conta-corrente contabilístico da conta da Comunidade junto da DGT.
Durante o ano de 1998 ocorreram na conta diversos movimentos dignos de relevo, e que se apresentam:
Os valores inscritos a crédito da conta, a que correspondem os valores colocados à disposição da UE, dividem-se pelas seguintes rubricas:
Os valores inscritos a débito da conta, a que corresponde a utilização que a UE faz dos montantes colocados à sua disposição, dividem-se pelas seguintes rubricas:
Na análise aos fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia, foram observados os movimentos relacionados quer com os recursos próprios tradicionais quer com os recursos próprios não tradicionais (contribuição financeira).
Em relação aos recursos próprios tradicionais verificou-se que, pelo capítulo 70 - "Recursos próprios comunitários", divisão 01 - "Recursos próprios tradicionais", e por diversas alíneas da classificação económica 04.04.01 - "Transferências correntes - Exterior", indicadas no quadro abaixo, foram colocados à disposição da UE, os seguintes montantes:
Em relação aos recursos próprios não tradicionais, foi processada pelo capítulo 70 - "Recursos próprios comunitários", divisão 02 -"Contribuição financeira", e por diversas alíneas da classificação económica 04.04.01 - "Transferências correntes - Exterior".
As transferências realizadas durante o ano de 1998 foram efectuadas por duodécimos, não tendo sido, no entanto, estas transferências realizadas uniformemente em relação a todos os meses do ano e a todas as rubricas da divisão 02 - "Contribuição financeira".
Os pagamentos efectuados durante o ano de 1998 processaram-se de acordo com o indicado no quadro seguinte:
Conforme nota (b),verificou-se que os pagamentos indicados não foram efectuados. Com efeito em 18 de Novembro de 1998 a Direcção-Geral XIX da Comissão Europeia, informou os montantes (ajustamentos) a pagar por Portugal a título de PNB e IVA, período 19881997, distribuídos da seguinte forma:
Na mesma informação, a referida Direcção-Geral indica que o valor dos ajustamentos em causa deveria ser inscrito na conta em nome da Comissão, aberta junto da DGT.
Em 2 de Dezembro de 1998 por despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças foi autorizada a alteração orçamental necessária para processar o referido pagamento (despacho n.º 2591/ 98 -SETF).
A Comunidade foi informada por fax, através do extracto de conta-corrente extracontabilístico n.º 59/98, de 2 de Dezembro, de que este movimento havia sido relevado na sua conta junto da DGT.
Esta informação não correspondia à realidade, visto que, pelo extracto de conta-corrente contabilístico da conta em análise, não se verificou que tal movimento tivesse efectivamente ocorrido, ou seja, o pagamento não tinha sido efectuado.
Efectivamente, o pagamento de 2 809 962 723$, correspondente a ajustamentos da contribuição financeira portuguesa para recursos próprios comunitários, relativos ao período de 1988 a 1997, para o qual tinha sido atribuída dotação suficiente na despesa orçamental de 1998, só veio a ser efectuado em Novembro de 1999, tendo contudo sido registado na contabilidade de 1998 como despesa orçamental financiada por passivos financeiros.
Esta situação foi verificada pelo extracto de conta-corrente contabilístico, pelo Sistema de Informação Contabilística e pelo balancete de execução orçamental referente a Dezembro de 1998, que não reflectiam aquele pagamento.
O deficiente controlo sobre a conta da UE junto da DGT, é também evidenciado ao efectuar-se um cruzamento sistemático entre o extracto de conta-corrente contabilístico e o extracto extracontabilístico. Com efeito em relação a estes dois documentos, e pela comparação efectuada, observou-se o seguinte:
Verificou-se que durante o ano de 1998 a diferença existente entre os saldos dos dois documentos em análise aumentou. Parece pois poder concluir-se que não é efectuada uma conciliação efectiva dos extractos referidos, pelo que poderão estar valores registados num dos documentos não reflectidos no outro e vice-versa.
O Tribunal de Contas questiona assim a adequação dos documentos existentes à sua função, recomendado que os documentos de suporte para elaborar as informações transmitidas à UE sejam conferidos com os documentos de suporte da contabilidade, pois só assim a informação constante nos dois extractos (contabilístico e extracontabilístico) reflectirá de forma verdadeira e apropriada as relações existentes e estabelecidas entre a UE e o Tesouro.
Face à análise efectuada poderá afirmar-se que:
Existe um deficiente controlo sobre esta conta, comprovado pela comunicação ao destinatário (Comissão das Comunidades Europeias) da despesa referida no ponto anterior e através do extracto da sua conta à ordem no Banco do Tesouro, do depósito do respectivo valor em Dezembro de 1998;
A Direcção-Geral do Tesouro elabora, à margem dos registos contabilísticos, um extracto da referida conta à ordem que apresenta diferenças substanciais em relação ao respectivo extracto contabilístico. Durante o ano de 1998, a diferença entre o extracto de conta extracontabilístico e o extracto contabilístico não só se manteve como aumentou, passando de 278,1 para 342,7 milhares de contos. Esta situação revela a existência de valores registados num dos documentos não reflectidos no outro e vice-versa, questionando-se portanto a adequação dos documentos existentes à sua função.
8.2.5 - Operações de regularização da escrita orçamental
A conta de operações de regularização da escrita orçamental é, em regra, movimentada por operações de encerramento da Contabilidade do Tesouro, sendo regularizada pela compensação dessas operações, registadas no ano económico seguinte, que correspondem a:
Antecipação de reposições - antecipação para o ano anterior, do registo da cobrança de reposições verificada no ano seguinte ao da realização das despesas orçamentais a repor, tornando possível o abate das despesas no mesmo ano em que foram indevida ou excessivamente efectuadas;
Transferência de saldos de receitas consignadas - transferência, para o ano seguinte, das receitas orçamentais não utilizadas pelas entidades a que se encontram afectas, salvaguardando a sua futura utilização por essas mesmas entidades.
Das verificações efectuadas aos movimentos contabilísticos registados nesta conta, em 1998, constata-se que o saldo inicial, no montante de 27 881 829 030$50, é composto de três parcelas:
Os saldos de anos anteriores ainda não regularizados, no montante de 168 745 887$ (credor);
A transferência do saldo de receitas consignadas correspondente ao movimento de encerramento da Conta Geral do Estado para o ano de 1997, no montante de 28 771 791 006$50 (credor) que se divide da seguinte forma:
15 011 217 295$ - Outras receitas de capital;
3 760 573 711$50 - Contas de ordem.
A antecipação da contabilização de reposições correspondente ao movimento de encerramento da Conta Geral do Estado para o ano de 1997, no montante de 1 058 707 863$ (devedor).
O quadro seguinte sintetiza os movimentos ocorridos nesta conta ao longo do ano de 1998, de acordo com os registos contabilísticos retirados da Contabilidade do Tesouro. Da observação do quadro é possível individualizar a natureza dos movimentos referidos anteriormente:
Retroacção de reposições escrituradas na tabela da DGT:
Como resultado da execução orçamental de 1997, foram retroagidas reposições no montante de 1 058 707 863$, cuja regularização foi efectuada ao longo do ano de 1998 através dos movimentos escriturais solicitados pelas TFP.
Como resultado da execução orçamental de 1998, foram retroagidas a receita de diversas reposições que ascenderam a 1 420 531 551$, escrituradas como "entrada" em "Reposições abatidas nos pagamentos", reportada à data de 31 de Dezembro de 1998, por contrapartida da "saída" da conta de operações de tesouraria "Operações de regularização da escrita orçamental", que corresponderá ao movimento inverso na contabilidade do ano de 1999, de abatimento na receita orçamental de "Reposições não abatidas nos pagamentos" e "entrada" na referida conta de operações de tesouraria.
Em relação ao ano anterior, o montante das reposições retrotraídas aumentou 361 823 contos (+34,17%).
Transferência de saldos de receitas consignadas:
Pelo ciclo evolutivo das receitas consignadas na receita orçamental (RO) de 1998, verifica-se que as receitas consignadas por utilizar que, para efeitos de encerramento da CGE anterior, tinham sido transferidas da RO de 1997 para a conta em análise, foram desta conta transferidas para a RO de 1998 inscrita na tabela da DGT de acordo com a seguinte discriminação:
Outras receitas de capital relativas a saldos da gerência anterior na posse do Tesouro por receitas consignadas a serviços sem autonomia financeira (SSAF) no valor de 15 010 119 009$ (mais 10,7% do que no ano anterior);
Contas de ordem relativas a saldos da gerência anterior na posse do Tesouro por receitas consignadas a serviços com autonomia financeira (SCAF) no valor de 13 761 671 997$50 (mais 10,8% do que no ano anterior).
Verifica-se a existência de uma diferença no montante 1 098 286$, classificados em 1997 como receita consignada a SSAF e transferidos em 1998 como receita consignada a um SCAF, a Escola Superior de Conservação e Restauro.
Em 1998, a cobrança de receitas consignadas continuou a ser registada nas tabelas das áreas relativas aos serviços que arrecadaram essas receitas:
No âmbito das operações de encerramento da CGE para 1998 foram transferidos 26,2 milhões de contos para a conta de "Operações de regularização de escrita orçamental", provenientes do abate à RO inscrita na tabela da DGT:
De receitas correntes e de capital consignadas a SSAF, no valor de 9 521 936 456$;
De contas de ordem por receitas consignadas a SCAF, no valor de 16 707 160 047$50 (mais do que os saldos transitados de 1997 para 1998), destacando-se os saldos da Junta Autónoma de Estradas (no valor de 3,2 milhões de contos), do Fundo de Turismo (no valor de 2,3 milhões de contos) e do Instituto Nacional de Emergência Médica (8 milhões de contos).
Na CGE para 1997, apenas 47,8% dos 28,8 milhões de contos transferidos para "Operações de regularização da escrita orçamental" foram provenientes do capítulo de "Contas de ordem", tendo as restantes importâncias sido transferidas das receitas consignadas a SSAF que foram previamente escrituradas como receitas do Estado. Na CGE para 1998, a tendência inverteu-se, ou seja, 63,6% dos 26,2 milhões de contos transferidos para a conta em análise foram provenientes do capítulo de "Contas de ordem".
A evolução da conta desde 1994 é a constante do quadro seguinte:
constatando-se a existência, sempre de saldos credores de alguma dimensão, saldos estes que têm vindo a aumentar, com excepção para 1998. Esta tendência de crescimento deve-se em grande parte às transferências dos saldos de receitas consignadas, como se constata pelo quadro a seguir:
Dada a natureza dos movimentos enunciados para esta conta, movimentos que se compensam de ano para ano, esta deveria encontrar-se saldada a cada momento, ou, pelo menos, os valores constantes do saldo deveriam ser reconhecidos e regularizados anualmente, evitando a retenção em operações de tesouraria de saldos decorrentes da execução orçamental.
Este facto não se verifica uma vez que existem valores provenientes de 1994 que ainda não foram regularizados.
Das verificações efectuadas aos extractos de conta retiram-se algumas conclusões:
Em 1994, os valores registados a débito totalizaram 106 472 844$50 e os valores registados a crédito atingiram 16 740 122 356$20, dos quais 1 749 372$ são provenientes do Diário 13, 126 566$ são provenientes do Diário 71 (actual Diário 4) e 16 738 246 418$20 constam do Diário 5 (sendo grande parte da transferência das receitas consignadas, transitadas do saldo final de 1993); como tal, manteve-se em saldo o montante de 177 093 060$80;
Em 1995 foram estornados os valores de 813 183 312$80 e (-) 49 351 284$, a crédito, que são compensados pela diferença que existe entre as receitas consignadas transitadas de 1994 e as regularizadas em 1995;
Em 1996 o saldo que permanece na conta atinge os 169 312 772$80, reduzido para 168 745 887$ em 1997 (pelo débito do valor de 569 486$ do saldo de contas de ordem), saldo que se mantém em 1998.
Esta situação revela a deficiência do circuito de informação entre a DGT e a DGO e a necessidade de proceder à regularização do saldo. De facto, os lançamentos de abertura das contas no sistema de contabilização iniciado em 1994 são suportados pelos valores atribuídos a cada conta na CGE. Esta situação implica que muitas contas apresentem saldos que têm transitado de ano para ano, sem que tenham sido adoptados, por parte da Direcção-Geral do Tesouro, procedimentos destinados à identificação dos movimentos que os constituem, comportamento que não assegura informação contabilística elaborada em conformidade com os princípios de transparência e rigor, dificultando ou inviabilizando o conhecimento dos destinatários das importâncias depositadas ou dos devedores de verbas utilizadas, a que correspondam valores em saldo.
Devido à insuficiência do controlo efectuado sobre a movimentação da conta, o valor correspondente a operações a regularizar (não compensadas no ano seguinte ao do respectivo registo) tem permanecido no respectivo saldo, atingindo, no final do ano, o montante de 168 745 887$.
Instada a pronunciar-se sobre estes aspectos a DGO teceu os seguintes comentários:
A questão dos "verdadeiros" saldos desta conta, como já tem sido informado por esta Direcção-Geral, prende-se, designadamente, com valores afectos a organismos extintos ou que mudaram de estatuto, sendo a legislação que operou tais alterações omissa quanto ao destino a dar aos mesmos.
A solução, em nosso entender, para estas situações passa por um levantamento das mesmas, sendo que, as relativas ao passado mais recente, estão devidamente identificadas e quantificadas e pela conversão desses valores em receita efectiva do Estado, após decisão superior nesse sentido.
O Tribunal de Contas reitera o que sobre o assunto referiu, recomendando mais uma vez que se proceda à regularização do respectivo saldo.
8.2.6 - Operações de amoedação
A conta de operações de amoedação foi criada com vista ao registo do valor facial da moeda, posta em circulação (operações a crédito) e do valor facial dessa mesma moeda, retirada de circulação (operações a débito), devendo o saldo passivo evidenciar o valor em circulação, da moeda metálica com curso legal; o aumento das disponibilidades resultante da emissão de moeda tem como contrapartida uma dívida do Tesouro aos detentores da moeda em circulação.
Neste âmbito, as operações a crédito da conta não devem ser utilizadas como receitas de amoedação porque se destinam a suportar a saída da moeda em circulação, pelo que os custos de produção da moeda (custos de amoedação) imputados ao Estado devem ser pagos por despesa orçamental.
Em 1994, o valor do lançamento de abertura da conta em análise, na Contabilidade do Tesouro, correspondeu ao do saldo final registado na CGE do exercício de 1993.
O pressuposto de que os saldos passivos deveriam representar o valor da moeda em circulação não se verifica devido às saídas da conta (operações a débito) por imputação de custos de amoedação, afectação do diferencial entre valor facial e custos de produção de moeda comemorativa e transferência para receita orçamental (como lucros de amoedação) de 15 milhões de contos, no âmbito do orçamento suplementar para 1995.
O progressivo desfasamento entre o saldo passivo desta conta e o valor da moeda emitida pelo Estado, não retirada de circulação, constante dos relatórios do Banco de Portugal, pode ser observado através do quadro seguinte:
Deve ainda referir-se que, segundo o relatório do BP relativo a 1998, terá sido emitida moeda com valor facial correspondente a 10 258 025 contos, superior em 8640 contos ao creditado na conta de operações de amoedação, e foi retirada de circulação moeda no valor de 1 369 310,9 contos, sem que esse valor tenha sido debitado na conta de operações de amoedação.
A movimentação registada nesta conta em 1998 é a que consta no quadro a seguir:
O controlo exercido pela DGT, sobre a movimentação desta conta, tem de ser considerado insuficiente e inadequado, devido às deficiências detectadas nos movimentos e nos procedimentos excederem o que seria admissível para considerar o sistema de contabilização fiável, uma vez que:
Não foi possível apresentar a discriminação do saldo passivo da conta por operação específica de amoedação, de modo a avaliar da regularidade das componentes desse saldo, a determinar o respectivo período de retenção nesta conta e a permitir a regularização das situações que se revelassem irregulares, nomeadamente as de moeda em circulação com o saldo da conta inferior ao valor facial e ou moeda retirada de circulação com o saldo da conta não nulo;
Parte dos registos, designadamente os lançados a débito da conta, não correspondiam ou podiam não corresponder a operações mas a conjuntos de operações, impedindo a conciliação entre a moeda posta em circulação e a moeda retirada de circulação ou a moeda para a qual foi alienado parte ou a totalidade do valor facial previamente recebido para pagamento de custos de produção ou afectação do diferencial entre valor facial e o respectivo custo de produção a entidades específicas; esta deficiência é consequência das operações registadas não se encontrarem identificadas por um código específico de operação;
No final de 1998, o valor do saldo desta conta era de 27,5 milhões de contos, quando o valor da moeda corrente (divisionária e de troco) e comemorativa emitida pelo Estado e não retirada de circulação, segundo o relatório do Banco de Portugal, totalizava 61,8 milhões de contos;
Apesar desta insuficiência no saldo da conta, não foi registada qualquer operação a débito pela saída de circulação, de moeda corrente no valor de 1 369 310 900$, que se verificou em 1998, segundo o Banco de Portugal;
A movimentação efectuada nesta conta tem contrariado a respectiva finalidade, pela utilização do valor facial da moeda em circulação para suportar a maior parte dos custos de amoedação facturados pela Imprensa Nacional-Casa da Moeda ao Ministério das Finanças (Direcção-Geral do Tesouro) durante 1998 e para, conforme prevê o artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 293/86, afectar o diferencial entre o valor facial e os custos de produção de moedas comemorativas, a entidades ou fins específicos relacionados com o motivo das respectivas emissões;
Durante 1998 foram facturados custos de amoedação no valor de 5 161 864 713$. Apesar destes custos constituírem, na sua totalidade, despesa orçamental do Estado, verificou-se que 3 811 864 713$ foram abatidos à despesa, através de guias de reposição. Este procedimento, autorizado por despacho do Ministro das Finanças, de 19 de Março de 1998, foi indevido por ter sido utilizado para suportar encargos do Estado pela conta de operações de amoedação, tendo como consequência, a desorçamentação da referida verba;
Durante 1998, a afectação do diferencial entre o valor facial e os custos de amoedação das moedas comemorativas postas em circulação consistiu no pagamento de 979,5 milhares de contos às respectivas entidades beneficiárias por saída directa desta conta e no pagamento de 559,7 milhares de contos por despesa orçamental para a qual foi consignada receita orçamental (lucros de amoedação) cujo valor foi transferido desta conta; estas operações, apesar de legalmente previstas contrariaram a finalidade da conta em análise e, no caso dos pagamentos sem expressão orçamental, traduziram-se ainda pela desorçamentação dos valores pagos.
Face às situações descritas, o Tribunal recomenda:
A reintegração, por via orçamental, do valor em falta no saldo passivo desta conta para o tornar equivalente ao valor facial da moeda metálica com curso legal que se encontre em circulação;
A não utilização de procedimentos contrários à finalidade da conta ou que tenham como consequência a desorçamentação de verbas.
8.2.7 - Títulos de anulação pagos nos termos do Decreto-Lei n.º 19 968, de 20 de Junho de 1931
A análise desta conta teve como objectivo essencial avaliar o sistema de controlo exercido pela DGT sobre o saldo da mesma, uma vez que, por motivo do Decreto-Lei n.º 275-A/93, de 9 de Agosto, a devolução de receita, indevidamente e ou cobrada em excesso, passou a fazer-se por reembolsos, processando-se estes por abate às receitas, pese embora a posição que tem vindo a ser defendida pelo Tribunal de Contas em sede de parecer sobre a CGE, de que este procedimento contraria o preceituado na Lei n.º 6/91, quanto ao princípio do orçamento bruto e da universalidade.
Ao pronunciar-se sobre este ponto, no âmbito do exercício do contraditório, a DGO reafirma a posição que tem vindo a depreender desde há alguns anos:
Pelas razões expostas em comentários a sucessivos projectos de pareceres de Contas do Estado anteriores, esta Direcção-Geral não partilha da opinião desse Tribunal, segundo a qual a devolução de receita, indevidamente e ou cobrada em excesso, por reembolso (abate às receitas) contraria o preceituado na Lei n.º 6/91, por violação ao princípio do orçamento bruto.
O saldo activo da conta desdobra-se em restituição de rendimentos da responsabilidade do Estado, ainda não regularizada por despesa orçamental e em entregas efectuadas por diversas entidades, respeitantes aos pagamentos da sua responsabilidade, ainda não regularizados por estas.
Não havendo desde 1994 emissão de títulos de anulação, não se vislumbra razão para que o saldo activo com que a conta encerrou em 1993, cerca de 2,2 milhões de contos, não tenha sido já regularizado totalmente.
Constata-se porém que aquele valor transitou em saldo na CGE para 1993, tendo dado origem ao seu registo no sistema contabilístico adoptado pela DGT a partir de 1994.
Deste modo, o saldo de abertura na Contabilidade do Tesouro em 1994, conforme quadro infra, era de 2 330 869 213$80, dos quais apenas cerca de 4% regularizados, por abate à receita, durante o biénio de 1994-1995, não se registando, também como já foi referido, qualquer movimento de 1996 a 1998, à excepção de um acerto de $20 efectuado em 1997, conforme quadro seguinte:
Os serviços do Tribunal de Contas procederam à verificação cuja análise teve por base as regularizações ocorridas nesta conta. Constatou-se que entre Janeiro de 1989 e Dezembro de 1993 foram regularizados, por abate à receita, cerca de 37,3 milhões de contos, conforme se ilustra no quadro seguinte; conclui-se pela análise dos documentos disponibilizados, tratarem-se de regularizações feitas relativamente a receita do Estado, mantendo-se por regularizar um saldo de cerca de 876 200 contos:
Refira-se que esta questão tinha já sido abordada no parecer do Tribunal sobre a CGE para 1993, a propósito das operações de encerramento da CGE.
Os valores então apresentados, descriminados por classificação económica, estão em consonância com os agora apurados, não tendo havido desde então qualquer evolução quanto à regularização do valor em falta, a não ser a elaboração de algumas propostas a que adiante se aludirá.
De salientar que até final de 1993 os títulos de anulação emitidos e pagos eram regularizados por meio de estorno das cobranças das receitas respectivas. Contudo, e dadas as alterações verificadas pelo regime fiscal português a partir de 1989, as cobranças de determinados impostos deixaram de cobrir o valor dos títulos de anulação emitidos e pagos, pelo que foram equacionadas, em Janeiro de 1995, pela então Direcção-Geral da Contabilidade Pública (DGCP) três alternativas de regularização do montante de 876 187 599$50, a saber:
Por estorno das cobranças efectuadas em cada ano para a entrada na conta em análise;
Por despesa orçamental, eventualmente, através do processo de restituição;
Por abatimento à receita ainda que não exista cobrança, em conformidade com o novo Regime de Administração Financeira do Estado.
Esta última alternativa mereceu concordância do Secretário de Estado do Orçamento, em despacho de 19 de Janeiro de 1995. Sobre o mesmo assunto a DGCI considerou não haver quaisquer procedimentos a desencadear por parte dos seus serviços, remetendo para a então DGCP a realização dos movimentos escriturais propostos. Também a DGT concordou com esta via de regularização, de acordo com a informação de 7 de Fevereiro de 1995, da DST/DOP.
Porém, constatou-se não ter havido outras regularizações que não as apresentadas no quadro seguinte, ocorridas em 1994 e 1995 e que respeitam a receitas autárquicas, mantendo a conta em análise um saldo por regularizar de 2 235 148 344$, onde se presume estar incluído o montante de 876 187 599$50:
Além da falta de coordenação e de articulação entre as DGT, DGO e DGCI patente, o Tribunal considera poder ainda concluir-se que:
À semelhança do que acontece com outras contas, a DGT embora responsável pela contabilização e controlo das operações de tesouraria, de acordo com o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 275-A/93, de 9 de Agosto (revogado em 1999 pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, mas em que mantém a mesma responsabilidade) não exerce qualquer controlo sobre as mesmas ou se exerce, ele é deficiente, já que até ao encerramento da Contabilidade do Tesouro de 1998, não tinha procedido à reconstituição do valor do saldo que permanece, desde 1995 em 2 235 148 344$ (houve um arredondamento de $20 em 1997), imputando à DGO responsabilidades quanto às diligências a tomar no sentido da regularização do mesmo;
Existem valores pagos pelas TFP, respeitantes a responsabilidades do Estado, no montante de 876 187 599$50 que não foram regularizadas por despesa orçamental, não fazendo reflectir nesta custos efectivos do Estado, com as naturais consequências negativas em termos de falta de transparência e de controlo;
Existem valores pagos pelas TFP, respeitantes a responsabilidades de outras entidades, no montante de 1 358 960 745$ que ainda não terão efectuado a respectiva restituição;
Tendo em conta o enquadramento legal por que se regem as operações de tesouraria, verifica-se que não foi respeitado o princípio da regularização das operações no ano económico em que tiveram lugar, em desconformidade com a premissa defendida de uma gestão de tesouraria sustentada num sistema realista e flexível.
Sobre a questão da regularização do saldo desta conta e as posições defendidas pelas DGCI e DGT, a DGO refere o seguinte, quando instada a pronunciar-se:
Quanto à questão concreta dos títulos de anulação pagos em conta de receitas orçamentais indevidamente cobradas, no montante de 876 187 599$, e ainda não regularizados, esta Direcção-Geral não partilha, como se afigura evidente e nos termos da legislação em vigor, da opinião da Direcção-Geral dos Impostos quando considera não haver, para a sua regularização, quaisquer procedimentos a desencadear por parte dos seus serviços, remetendo para a Direcção-Geral do Orçamento os movimentos escriturais, que em tempos foram propostos, como forma de ultrapassar o problema. Afigura-se-nos, claro que, se superiormente for determinado dar execussão à regularização, por abate à receita, deverão ser as repartições de finanças que pagaram e contabilizaram os títulos de anulação, a desencadear e a escriturar as restituições, se a legislação que as regula for para cumprir.
Simultaneamente, discorda-se, também, da opinião da Direcção-Geral do Tesouro, quando é referido que esta entidade imputa à Direcção-Geral do Orçamento responsabilidades quanto às diligências a tomar no sentido de regularização do valor que permanece em saldo, quando na verdade apenas 39%, respeita a receita orçamental e só aquela entidade tem conhecimento desta, por classificação económica.
Afigura-se-nos que, se efectivamente a Direcção-Geral do Tesouro pretende regularizar os títulos de anulação (operações de tesouraria) pagos em conta de receitas orçamentais indevidamente arrecadadas, devê-lo-à transmitir a esta Direcção-Geral, quantificando o seu montante por natureza económica de receita, por forma a que possamos, face ao montante envolvido, apresentar o assunto superiormente para decisão.
O Tribunal de Contas não pode deixar de reafirmar o que atrás referiu quanto à descoordenação e falta de diálogo institucional das três direcções-gerais envolvidas no assunto em questão, considerando que cabe à DGT, enquanto entidade responsável pela contabilização e controlo das operações de tesouraria, desencadear o processo conducente à regularização do saldo.
8.2.8 - Antecipação de receitas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 332/90
Esta conta foi criada na sequência da publicação do Decreto-Lei n.º 332/90, de 29 de Outubro, e tem como finalidade a antecipação de "receitas que o Estado espera cobrar durante o ano económico e que se encontrem devidamente previstas, assegurando a gestão da tesouraria de modo a permitir a satisfação oportuna dos encargos orçamentais".
O n.º 1 do artigo 7.º do mesmo diploma determina que "as operações de tesouraria referidas na alínea a) do artigo 2.º deverão ser regularizadas no ano económico em que tiverem lugar, por via orçamental" enquanto o respectivo n.º 2 estabelece que a "regularização, no caso das operações activas, far-se-á por conta de dotações orçamentais".
Muito embora o Tribunal de Contas mantenha a posição defendida em anteriores pareceres, segundo a qual a realização de operações activas não corresponde à finalidade consagrada na alínea a) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 332/90, a análise das operações efectuadas nesta conta teve como objectivo a avaliação não apenas da legalidade das mesmas, mas da adequação da respectiva documentação de suporte aos registos efectuados e do controlo exercido pela DGT sobre a movimentação da conta.
Através da análise aos registos ocorridos na conta durante o ano de 1998, veio a verificar-se que a mesma foi utilizada para antecipar a utilização de fundos no valor de 90 557 029 439$ através de operações activas correspondentes a:
Saídas de fundos da tesouraria do Estado (32,5% do total) efectuadas pela Caixa:
Em moeda nacional através da conta do Tesouro no Banco de Portugal (28,6%);
Em moeda estrangeira através de contas bancárias do Tesouro em divisas (3,9%);
Transferências escriturais para a conta de terceiros afecta aos recursos próprios da Comissão das Comunidades Europeias (67,5% do total).
Note-se que estes últimos movimentos, descritos como escriturais na Contabilidade do Tesouro por não envolverem movimentação de fundos na tesouraria do Estado, correspondem igualmente a transferência de disponibilidades para a conta à ordem da Comissão das Comunidades Europeias.
As operações activas vieram a ser regularizadas através de:
Transferência escritural do valor da despesa orçamental cuja utilização tinha sido antecipada:
Directamente para a conta em análise (71,9% do total);
Indirectamente para a conta em análise, através da intermediação da conta de terceiros afecta ao Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) para satisfação dos encargos da dívida pública (27,9%);
E, de forma residual, por entradas de fundos na conta à ordem do Tesouro no Banco de Portugal (0,2%) entregues:
Em 12 de Outubro de 1998, pelo Governo da Região Autónoma da Madeira, para compensar o pagamento de 133 058 701$, efectuado em 15 de Janeiro do mesmo ano, relativo a juros de um empréstimo que fora inicialmente previsto vir a ser assumido pelo Governo da República no âmbito do disposto no artigo 11.º da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 1998), mas que não veio a constar do Acordo celebrado em 19 de Outubro de 1998 para aplicação da referida disposição;
Em 4 de Novembro de 1998, pelo Estado-Maior-General das Forças Armadas, para compensar o pagamento de 18 372 253$, em 10 de Junho de 1998, no âmbito do plano de apoio aos portugueses residentes na República da Guiné-Bissau, devido ao conflito militar iniciado naquele país.
Verificou-se ainda que só foi efectivamente utilizada, por antecipação, 85% da despesa orçamental que veio a ser processada na rubrica de acções diplomáticas extraordinárias a cargo do Ministério dos Negócios Estrangeiros para prestação de ajuda humanitária aos cidadãos portugueses na República da Guiné-Bissau, devido ao conflito militar já referido.
A verba que não foi utilizada em 1998, no montante de 3 175 353$, deveria ter sido objecto de reposição, mas a DGT optou por registar integralmente o valor da referida despesa na conta em análise e manter o referido saldo não utilizado (não antecipado), infringindo o disposto no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 332/90 e o princípio da especialização dos exercícios, consagrado na Lei n.º 6/91 e na Constituição da República Portuguesa.
Apresenta-se de seguida a distribuição dos valores antecipados através de operações activas lançadas na conta, por destinatários ou finalidades das antecipações, bem como os resultados da análise levada a cabo junto da Direcção-Geral do Tesouro:
8.2.8.1 - Contribuição financeira para a União Europeia
Primeira antecipação. - De acordo com informação prestada pela Comissão das Comunidades Europeias em 18 de Dezembro de 1997, deveria ser transferida em 2 de Janeiro de 1998 e para a conta de que era titular no Tesouro, a importância de 44 330 887 421$, respeitante à contribuição financeira nacional para o Orçamento comunitário de 1998, constituída pelos três duodécimos iniciais da comparticipação prevista para "Recursos próprios - IVA" e "Compensação ao Reino Unido" e pelos primeiros dois duodécimos e meio da comparticipação prevista para "Recurso complementar - PNB".
Por não ser possível processar a despesa via SIC, nos primeiros dias de Janeiro de 1998, foi proposto efectuar aquele pagamento pela conta de "Antecipação de receitas", procedimento autorizado por despacho da directora-geral do Tesouro em 31 de Dezembro de 1997.
O valor em questão foi transferido, mediante operação escritural, para a conta de operações de tesouraria "Comissão das Comunidades Europeias - Recursos próprios".
A regularização orçamental foi efectuada em 31 de Janeiro de 1998 através do processamento das despesas indicadas no quadro seguinte e realizadas por conta das dotações inscritas no orçamento do Ministério das Finanças como relativas, por classificação económica, à rubrica 04.04.01 - "Transferências correntes - Exterior - Contribuições para a UE" da divisão 02 - "Contribuição financeira" do capítulo 70 - "Recursos próprios comunitários":
Segunda antecipação. - Na sequência de informação prestada pela CCE em 10 de Julho de 1998, deveria ser depositada no terceiro dia do mês seguinte na conta de que é titular no Tesouro, a importância de 643 267 037$ relativa a contribuição financeira para o orçamento comunitário constituída pela comparticipação portuguesa relativa à reserva monetária do FEOGA.
Dada a inexistência, no Orçamento do Estado para 1998, de dotação específica para suportar o pagamento em causa, foi proposta uma alteração orçamental pela DGT, que consistia na transferência de 643 268 contos da rubrica afecta ao "Recurso complementar - PNB" para inscrever a necessária dotação na rubrica "Reserva monetária do FEOGA", dos mesmos capítulo e divisão, mas com a classificação económica 04.04.01-D.
Por despacho de 3 de Agosto de 1998, o Ministro das Finanças deu o seu acordo à proposta referida, tendo o valor em questão sido transferido, mediante operação escritural, para a conta relativa aos recursos próprios da CCE, o que correspondeu a um depósito na conta à ordem da CCE; a regularização orçamental desta antecipação veio a ser efectuada em 30 de Setembro de 1998, através do processamento da despesa por conta da dotação inscrita nos termos previamente definidos.
Terceira antecipação. - De acordo com informação prestada pela DGT, deveria ser efectuado no primeiro dia útil de Dezembro de 1998, o pagamento da importância de 16 167 571 984$, respeitante à contribuição financeira para o orçamento comunitário constituída pelo último duodécimo da comparticipação portuguesa relativa a "Recursos próprios - IVA", "Recurso complementar - PNB" e "Compensação ao Reino Unido"; atendendo a que os valores disponíveis nas dotações orçamentais da primeira e da terceira rubricas eram insuficientes para suportar as verbas a pagar, foram propostas duas alterações orçamentais, traduzidas pela transferência de 1 195 086 contos da segunda para a primeira e pelo reforço de 667 107 contos para a primeira e 129 092 contos para a terceira, totalizando 796 199 contos; tendo a primeira das alterações propostas sido autorizada por despacho do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças em 12 de Novembro de 1998.
Para além dos pagamentos relativos à contribuição financeira para o orçamento comunitário previsto para 1998, a CCE comunicou ainda à DGT, em 18 de Novembro de 1998, ajustamentos à contribuição financeira portuguesa relativa ao período de 1988 a 1997 que resultavam no pagamento de mais 2 809 962 723$, dos quais, 1 876 702 860$ referentes a "Recursos próprios - IVA (66,8% do total) e 933 259 863$ referentes a "Recurso complementar - PNB".
Para ser possível realizar estas últimas despesas, foi reformulada a proposta de reforço das dotações para 2 543 809,9 contos ("Recursos próprios - IVA"), 933 260 contos ("Recurso complementar - PNB") e 129 092 contos ("Compensação ao Reino Unido") tendo ainda sido proposta a utilização da conta de antecipação de receitas para o respectivo pagamento, a efectuar em 2 de Dezembro de 1998, dada a impossibilidade de o processar por via orçamental, até essa data.
No dia previsto para o pagamento foi aprovada, pela Assembleia da República, uma alteração orçamental com o reforço da contribuição financeira portuguesa para a União Europeia em 3 606 161 contos.
Este facto, apesar de não permitir a realização da respectiva despesa em tempo útil, tornava possível o pagamento através desta conta, procedimento que foi autorizado, pelo despacho do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças n.º 2591/98, em 16 de Dezembro, 14 dias após ter sido registada a transferência, mediante operação escritural, de 16 167 569 984$ para a conta dos "Recursos próprios da CCE".
A regularização orçamental foi efectuada em 31 de Dezembro de 1998, através do processamento das despesas indicadas no quadro seguinte e realizadas por conta das dotações inscritas nos termos previamente definidos:
Sobre esta "antecipação" devem ainda ser apontados os seguintes factos:
O valor antecipado correspondeu ao último duodécimo da contribuição financeira portuguesa prevista no orçamento comunitário para 1998, quando a autorização que expressamente o fundamenta só foi posteriormente concedida e "nos termos exactos" da proposta efectuada para esse efeito, não se referindo nesta o valor efectivamente antecipado mas o pagamento de "ajustamentos da contribuição financeira portuguesa de anos transactos";
A transferência para a conta da CCE, correspondente aos "ajustamentos", no valor de 2 809 962 723$ só foi efectuado em finais de 1999, por contrapartida do processamento da despesa resultante do reforço da dotação orçamental aprovada em 2 de Dezembro de 1998; esta operação foi integrada na Contabilidade do Tesouro e na Conta Geral do Estado relativas a 1998, tendo o défice orçamental daí resultante sido financiado pelo produto de empréstimos afectos ao chamado período complementar desse ano;
Uma vez que o valor antecipado foi, por lapso, inferior em 2000$ ao valor das despesas cujo pagamento se destinava a antecipar, foi necessário efectuar a devida regularização, de acordo com a autorização concedida por despacho do subdirector-geral do Tesouro em 20 de Abril de 1999, através do lançamento daquele valor na conta da CCE como proveniente da conta de "Antecipação de receitas".
8.2.8.2 - Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira
Na Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (Orçamento do Estado para 1998), foi excluído o preceito através do qual se assegurara, nas leis orçamentais de anos anteriores, a comparticipação, até 50%, nos encargos relativos ao pagamento de juros das dívidas das Regiões Autónomas.
O Instituto de Gestão do Crédito Público veio solicitar, em 6 de Janeiro de 1998, uma decisão sobre a aplicação prática desta disposição porque estando nela apenas prevista a amortização ou assunção de dívidas públicas regionais por acordo com cada um dos governos regionais e não se encontrando ainda tais acordos formalizados, uma das dívidas passíveis de assunção pelo Governo da República vencia juros quatro dias depois, colocando-se a questão sobre quem deveria pagar esses juros; para efeito da tomada dessa decisão, o IGCP propôs:
Determinação efectiva das dívidas a assumir pelo Estado, com base no conjunto das dívidas regionais previamente seleccionadas para o efeito no decurso dos trabalhos preparatórios do Orçamento para 1998;
Assunção pelo Estado, a partir de 1 de Janeiro de 1998, de todos os encargos das dívidas regionais por si assumidas;
Formalização de acordos com os governos regionais para confirmação das dívidas e respectivos encargos assumidos pelo Estado, em cumprimento do disposto no artigo 11º da Lei Orçamental;
Autorização para pagamento, por adiantamento de tesouraria, dos encargos decorrentes das dívidas a assumir, até à concretização dos referidos acordos.
Apesar do pagamento, por adiantamento de tesouraria, dos encargos decorrentes das dívidas a assumir só ter sido autorizado até à concretização dos acordos com as Regiões Autónomas, não foram apresentados pela DGT quaisquer elementos acerca da celebração desses acordos.
Os adiantamentos efectuados durante 1998, para pagamento de encargos decorrentes de dívidas das Regiões Autónomas, vieram a totalizar o montante de 25 399 325 947$, e em função da informação disponível, conclui-se que esses pagamentos apenas se encontravam autorizados até à concretização de acordos para assunção, pela República Portuguesa, de dívida pública das Regiões Autónomas, nos termos definidos pela lei orçamental.
O desconhecimento da celebração dos referidos acordos não deveria ter sido fundamento suficiente para efectuar os referidos pagamentos. Este facto é revelador da falta de controlo existente neste tipo de procedimento e é comprovado por adiantamentos superiores a 4 milhões de contos para pagamento de dívidas da Região Autónoma da Madeira, em 30 de Dezembro, quando se veio a apurar que o acordo tinha sido celebrado em 19 de Outubro.
8.2.8.3 - Direcção-Geral do Tesouro
Face à necessidade urgente de utilização de fundos por parte do Ministério da Defesa (Serviço de Protecção Civil) para apoio aos portugueses residentes na República da Guiné-Bissau, devido ao estado iminente de guerra, o Ministro das Finanças autorizou a DGT a disponibilizar o montante de 100 000 dólares americanos (18 372 253$).
Este valor foi levantado da conta bancária do Tesouro aberta na Caixa Geral de Depósitos, para efeito da movimentação relativa a reembolsos de deslocações pela CEE, ou seja, uma finalidade distinta da do referido movimento.
Esta saída de fundos ocorrida numa conta recebedora que só deveria transferir fundos para a conta-corrente do Tesouro, foi justificada pelo seu carácter excepcional e urgente e veio a ser compensada em Junho de 1998, pela transferência do mesmo valor, proveniente da conta-corrente do Tesouro e registada, na Contabilidade do Tesouro, como adiantamento para posterior regularização orçamental da responsabilidade da entidade requerente.
Verificou-se que não foi contabilizada a movimentação de fundos na conta recebedora, nem a compra dos dólares à CGD ou a razão de tal compra, pois apenas foi escriturada a saída de fundos da conta-corrente do Tesouro como adiantamento, ou seja um crédito na conta "Banco de Portugal - Caixa pagadora - DGT" por débito na conta "Antecipação de receitas". Esta situação revela deficiência no sistema de registo e controlo da DGT, por omissão de movimentos que, apesar de compensados entre si, não constitui motivo suficiente para omitir o seu registo, uma vez que os mesmos eram contrários às regras de movimentação definidas, pese embora o carácter excepcional e urgente da operação a efectuar.
A regularização desta entrega de fundos foi processada através de uma transferência efectuada pelo Estado-Maior-General das Forças Armadas em Novembro de 1998.
8.2.8.4 - Ministério dos Negócios Estrangeiros
Através de Resolução do Conselho de Ministros foi criado um grupo operacional para definição das condições, lançamento, coordenação e acompanhamento da ajuda humanitária a cidadãos civis na Guiné-Bissau em situação de carência resultante da situação de conflito militar então existente; o n.º 5 da mesma resolução estabeleceu que as despesas com as acções humanitárias suportadas pelo Estado seriam cobertas pela dotação provisional do Ministério das Finanças.
Na sequência desta decisão, foram transferidos os montantes de 7 652 250$ e de 13 127 900$ em Junho e Agosto de 1998, respectivamente, perfazendo o montante de 20 780 150$. Estas tranferências processaram-se da conta-corrente do Tesouro no Banco de Portugal para a conta bancária do Tesouro afecta aos serviços externos do MNE em Dacar.
Foi autorizado o registo da utilização destes fundos transferidos como pagamentos, por adiantamento pela conta de "Antecipação de receitas", a regularizar posteriormente por despesa orçamental.
Através da Contabilidade do Tesouro vieram a ser registadas as saídas da conta bancária titulada pela DGT no Citybank em Dacar, no montante de 17 604 797$.
De Junho a Dezembro de 1998, pela utilização daqueles montantes a conta "Antecipação de receitas" foi debitada por contrapartida da conta "Caixa Moeda Estrangeira - Contas bancárias consulados - Dacar".
Dos adiantamentos concedidos, o primeiro (Junho de 1998) não se encontrava devidamente autorizado, pois o respectivo despacho tem data de Julho de 1998. A DGT, para justificar esta situação, alegou tratar-se de um caso excepcional dada a grave situação na Guiné-Bissau.
A regularização dos adiantamentos foi efectuada em Dezembro de 1998, através do processamento de despesa orçamental afecta a acções diplomáticas extraordinárias no orçamento do MNE, mas pelo montante transferido (20 780 150$) e não pelo efectivamente utilizado (17 604 797$), ou seja, a conta de "Antecipação de receitas" não ficou saldada, permanecendo na mesma um saldo credor no montante de 3 175 353$.
Solicitados os necessários esclarecimentos, o Gabinete de Gestão de Tesouraria informou que este saldo deveria permanecer na conta, pelo facto de em 1999 terem continuado a ocorrer despesas relacionadas com a Missão de Repatriamento de Cidadãos Portugueses na Guiné-Bissau, o que foi autorizado pelo subdirector-geral do Tesouro.
8.2.8.5 - Junta Autónoma de Estradas
Foi proposta a antecipação de 4 milhões de contos a pagar pela conta em análise, para satisfação de necessidades financeiras da JAE, decorrentes da alteração do período de cobrança dos impostos rodoviários para os meses de Outubro e Novembro, que constituíam a sua principal fonte de financiamento.
Em Outubro de 1998 foi efectuado o débito da conta de "Antecipação de receitas", tendo a mesma sido regularizada em Dezembro, através do processamento de despesa orçamental consignada à JAE.
Face às considerações e situações descritas (pontos 8.2.8.1 a 8.2.8.5) devem reter-se os seguintes aspectos:
Parte dos registos efectuados não correspondeu a operações mas a conjuntos de operações, dificultando a conciliação entre antecipações e respectivas regularizações, uma vez que as operações registadas também não foram identificadas por um código específico da operação;
Tendo em conta que todas as operações analisadas consistiram em saídas de fundos para cobertura de despesas orçamentais, devendo pelo menos, obedecer a alguns preceitos como proposta que fundamentasse o adiantamento e despacho autorizador do mesmo, constatou-se que nem sempre estes preceitos foram observados: parte dos despachos indicados como autorizações não previam antecipações e outros previam condições ou limites que nem sempre foram verificados e, nalguns casos, foram infringidos;
Para efeito de pagamentos relativos à contribuição financeira portuguesa para recursos próprios comunitários, verificou-se uma desnecessária e não autorizada antecipação superior a 15 milhões de contos em vez de uma autorizada antecipação de quase 3 milhões de contos, valor que só foi afecto ao respectivo destinatário, quase um ano depois da data devida e após detecção dessa falta;
Os adiantamentos no valor de 25,4 milhões de contos, efectuados para pagamento de encargos decorrentes de dívidas das Regiões Autónomas a assumir pelo Governo da República, nos termos da Lei do Orçamento do Estado para 1998, só se encontravam autorizados até à concretização dos respectivos acordos sobre as dívidas efectivamente assumidas; desta forma, não é possível admitir o desconhecimento, por parte da Direcção-Geral do Tesouro, da celebração (ou não) desses acordos, como fundamento suficiente para todos os pagamentos que foram efectuados, facto revelador da falta de controlo existente neste tipo de procedimento;
Nem sempre foi efectuada a regularização das antecipações por via orçamental, conforme determina o n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 332/90, tendo-se verificado a devolução de 133 milhares de contos, por parte do Governo da Região Autónoma da Madeira, nove meses depois de terem sido adiantados;
A parte não utilizada de uma despesa realizada para regularizar antecipações, não deveria ter permanecido como saldo credor da conta de antecipações infringindo o n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 332/90, mas ter sido objecto de reposição.
Para evitar ou regularizar situações como as descritas, o Tribunal de Contas recomenda:
O registo unitário das operações e ou de um código específico que as identifique;
Que a documentação de suporte destes registos contenha sempre a autorização específica para cada operação a antecipar, a proposta que a fundamente e a disposição legal que a permita;
A regularização das antecipações por via orçamental no mesmo ano económico em que foram realizadas.
8.2.9 - Mais-valias
Através da análise ao extracto de conta verificou-se a existência de um saldo passivo no início de 1998, no montante de 43 544 208 640$, correspondente a mais-valias obtidas em resultado da emissão de dívida pública, cuja proveniência não foi possível determinar ou discriminar por falta de documentação de suporte, situação que mereceu especial destaque no parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997.
Cabe no entanto referir que em acções anteriormente desenvolvidas já tinha sido possível apurar que o montante de 14 852 180 018$ (saldo no final de 1995) era proveniente de mais-valias obtidas em resultado da emissão, acima do par, dos empréstimos "Obrigações do Tesouro - Médio prazo" e "Obrigações do Tesouro de rendimento variável", no montante de 14 450 442 956$ e 401 737 062$, respectivamente.
Devendo esta conta ter por finalidade, o registo das mais-valias como receita orçamental, verificou-se que, do valor acumulado até ao final de 1998, no montante de 82 832 781 585$ (somatório do saldo inicial e dos valores creditados durante o ano), apenas 10 milhões de contos foram transferidos para receita orçamental - capítulo 12 - "Outras receitas de capital", grupo 01 - "Outras receitas de capital", artigo 02.00.00 - "Mais-valias", resultantes da colocação de títulos da dívida pública, de acordo com o mapa C constante da comunicação discriminativa das operações de encerramento da CGE de 1998, enviada pela DGO à DGT.
Os créditos na conta ocorridos durante o ano, no montante de 39 288 572 945$, foram provenientes da conta de terceiros afecta à dívida pública a cargo do IGCP, tendo sido registadas nos Diários da CT relativos à movimentação escritural ou à regularização da mesma, devendo salientar-se que as operações registadas correspondem igualmente a transferências no Tesouro, da conta à ordem do IGCP para a conta de "Mais-valias".
Essas transferências totalizaram 28 310 578 311$. Foi também inscrita na conta uma dedução para corrigir um valor indevidamente registado, no montante de 13 405 553$ e transferido para a conta de "Produto de empréstimos internos - 1998".
Detectaram-se ainda diversos movimentos referentes à correcção de lapsos de escrituração, a saber:
Um conjunto de acréscimos, em consequência de solicitação do IGCP, para regularização de valores indevidamente registados noutras contas:
Da conta "Tesouro - Compra e venda de moeda estrangeira", foram transferidos 866 674 220$, sem que tivesse sido comunicado o motivo específico das transferências;
Da conta "IGCP - Encargos da dívida pública" foram transferidas mais-valias geradas por diversas operações, no valor total de 260 746 036$;
Também foram transferidos 9 843 933 799$ resultantes de operações associadas à emissão de dívida pública externa e à gestão activa da carteira de títulos, através das quais tinham sido obtidas diversas mais-valias que se encontravam registadas na conta de "Cambiais a regularizar";
Foi ainda transferido para a conta de mais-valias o valor de 6 640 579$ que se encontrava escriturado na conta "Produto de empréstimos externos".
O controlo do saldo desta conta, mantém-se em relação a anos anteriores, sem evolução significativa, detectando-se as seguintes situações:
Não foi possível apresentar a discriminação do saldo passivo da conta, por operação específica (mais-valia), de modo a avaliar da regularidade das componentes desse saldo, a determinar o respectivo período de retenção nesta conta e a permitir a regularização das situações que se revelassem irregulares, por não corresponderem a mais-valias ou por não terem ainda sido transferidas para receita orçamental;
Parte dos registos não correspondia ou podia não corresponder a operações mas a conjuntos de operações, impedindo a conciliação entre as mais-valias apuradas e as transferidas para receita orçamental;
Uma das consequências da não identificação das operações traduziu-se pelo registo de quase 28% das entradas na conta em 1998 ter sido efectuado como regularização de movimentos indevidos (lançados noutras contas) ou retardados (face às transferências provenientes da conta do IGCP);
As regularizações previamente referidas nem sempre foram justificadas nem especificadas e quando o não foram, os elementos necessários para esse efeito não foram obtidos nem sequer solicitados pela DGT ao IGCP;
A operação de encerramento determinada pela DGO não foi discriminada (através da identificação das mais-valias a transferir para receita orçamental) nem justificada (incluindo o motivo pelo qual o valor restante do saldo não foi transferido), não tendo tais elementos sido obtidos nem sequer solicitados pela DGT à DGO;
Sendo manifestamente insuficiente que o controlo sobre contas de operações de tesouraria se limite à mera verificação das entradas que suportam as saídas dessas contas, para esta conta nem sequer foi apurado a que entradas específicas correspondeu a saída de 10 milhões de contos, tudo levando a crer que o valor transferido foi determinado sem qualquer correspondência a um conjunto específico de mais-valias previamente acumuladas na conta.
A criação desta conta permitiu autonomizar a movimentação das verbas resultantes de mais-valias, verificando-se contudo um conjunto de deficiências no registo e no controlo das operações que se tem traduzido na manutenção e crescimento de um saldo por transferir para receita orçamental (o qual no final do ano de 1998 atingia 72 832 781 585$), contrariando a natureza transitória e a finalidade da própria conta.
De acordo com a posição que vem sendo assumida pela DGT, o valor desse saldo só será transferido da conta "Mais-valias" para receita do Estado se, quando e na parte em que a DGO o solicitar, o que no final de 1998 corresponderia a uma sobreavaliação do défice orçamental em quase 73 milhões de contos, violando os princípios fundamentais da "clareza, exactidão e simplicidade" consagrados no artigo 26.º da LEOE, bem como o da especialização de exercícios, desvirtuando os resultados da execução orçamental e contrariando as recomendações feitas pelo Tribunal de Contas nos pareceres sobre as Contas Gerais do Estado para 1992 a 1997, no sentido da não retenção de receitas em operações de tesouraria e do registo das mesmas como receita do Estado do ano em que são arrecadadas.
Instada a pronunciar-se sobre este ponto, a DGO teceu as seguintes considerações:
Antes de mais devemos referir que a DGO não tem conhecimento de quais os empréstimos que geram mais-valias que aparecem contabilizadas nas tabelas de entrada e saída de fundos na tesouraria do Estado, já que não é feita qualquer decomposição, aparecendo escrituradas pelo valor global.
Todavia, em nossa opinião, e aliás, como já tem sido referido, a permanência ou não destes valores em saldo na tesouraria do Estado, tem a ver com opções que se inserem no âmbito da esfera governativa e que, portanto, nos ultrapassam.
Também nos parece que, a muito curto prazo, esta questão estará ultrapassada (esgotado que seja o saldo actual) face aos novos procedimentos na contabilização das mais e menos-valias.
Concordando com o facto de não ser feita qualquer desagregação das mais-valias nas tabelas de entrada e saída de fundos, o Tribunal não pode deixar de criticar a passividade da DGO, já que, cabendo-lhe a responsabilidade da elaboração da CGE, poderá sempre solicitar à DGT os elementos que considerar necessários para que os valores de receita orçamental a inscrever na Conta correspondam à realidade o que não acontece na relativa a 1998.
Congratulando-se com o facto de a questão vir a ser ultrapassada face aos novos procedimentos na contabilização das mais e menos-valias (os quais não são do conhecimento do Tribunal), uma vez que esses procedimentos só terão efeitos futuramente, o Tribunal de Contas chama a atenção dos responsáveis para a regularização do saldo actual da conta em análise.
8.2.10 - Verbas comunitárias cativas para o Orçamento do Estado
A conta destina-se a registar a movimentação dos fundos comunitários cativos para a execução do Orçamento do Estado para 1998, com a finalidade de libertar fundos necessários à realização de projectos com financiamento comunitário, por parte de serviços com autonomia administrativa, mediante requisição a título de despesa com compensação em receita orçamental, devendo ser regularizada no final do exercício, após ter sido apurado o valor da despesa efectiva de cada projecto, pela Direcção-Geral do Orçamento. Se este procedimento for integral e correctamente aplicado, no final do ano a conta deve apresentar saldo nulo.
A conta apresenta porém um saldo final (passivo) no valor de 1 059 078$, contrariando por conseguinte, as regras de movimentação definidas; não foi possível determinar a origem deste saldo (as operações específicas não foram regularizadas), nem se verificou a adopção de qualquer procedimento destinado à respectiva regularização, até ao encerramento da contabilidade.
Da análise efectuada verificou-se ainda que:
Para efeito da cativação de verbas a pedido da DGO, a DGT apenas confirmou a existência de saldo suficiente, nas respectivas contas de terceiros (contas à ordem dos gestores), para proceder à transferência das verbas a cativar;
Parte dos registos não correspondia a operações mas a conjuntos de operações dificultando a conciliação entre cativação de verbas e respectiva regularização, uma vez que as operações registadas não foram identificadas por um código específico;
A DGT limitou-se a registar a informação constante dos mapas anuais de despesa orçamental enviados pelas delegações da DGO e das comunicações efectuadas para discriminação das operações de encerramento da CGE para 1998;
Não foi tempestivamente corrigido o valor proveniente da conta de terceiros designada por "RICA - Retribuições da CE" que foi transferido em duplicado para receita orçamental; a duplicação, verificada através da análise efectuada aos movimentos a débito desta conta, resultou dos seguintes factos:
Para cumprimento do determinado pela DGO foram registadas saídas de 57 788 999$ e de 14 298 001$, respectivamente, para receita do Estado e para a conta de terceiros já referida; estas saídas correspondiam a verbas cativadas e registadas em Maio e Setembro de 1998, na conta em análise, como provenientes da conta de terceiros atrás referida;
A mesma conta de terceiros também foi debitada, pelo valor de 57 788 999$, por crédito de receita do Estado, duplicando o valor saído da conta em análise; esta operação que teve como consequência uma subavaliação da conta de terceiros e uma sobreavaliação da receita orçamental de 1998;
A irregularidade detectada só virá a ser rectificada no ano de 1999, de acordo com informação da DGO.
Instada a pronunciar-se sobre a questão, a DGO referiu que:
De facto, foi transferido em duplicado para receita orçamental o montante de 57 788 999$, proveniente da conta de terceiros designada por "RICA - Retribuições da CEE". Quando a Direcção-Geral do Tesouro deu conhecimento da situação, a Conta Geral do Estado já se encontrava encerrada, daí a sua não regularização em 1998.
Tanto quanto julgamos saber, aquela entidade, nos termos da legislação em vigor, isto é, pelo recurso à figura contabilística da restituição, vai efectivar o acerto no decorrer da execução orçamental do ano de 2000.
Do explanado nos pontos 8.2.1 ao 8.2.10 podem retirar-se as seguintes ilacções em termos de procedimentos e de controlo exercidos pela DGT nesta área:
Para a questão fundamental relativa à fiabilidade da Contabilidade do Tesouro para a movimentação registada como relativa a 1998, a resposta obtida através da análise efectuada aos procedimentos aplicados aos registos, aos próprios registos e à respectiva documentação de suporte, tem de ser considerada negativa;
O controlo exercido pela Direcção-Geral do Tesouro, sobre a movimentação analisada foi, na generalidade, insuficiente ou aplicado de forma inadequada devido:
Às deficiências detectadas nos procedimentos;
À possibilidade de ocorrência de irregularidades;
Aos movimentos contrários à finalidade definida para as contas em que foram registados;
À falta de detecção ou de rectificação tempestiva das irregularidades excederem, no seu conjunto, o que seria admissível para o sistema de contabilização poder ser considerado fiável.
Não deve, no entanto, concluir-se que deva ser eliminado o actual modelo da Contabilidade do Tesouro a mesma deva ser substituída por outro sistema de contabilização; o Tribunal considera que esta contabilidade representou uma evolução no registo da movimentação verificada na tesouraria do Estado e que possui condições suficientes para cumprir as finalidades para as quais foi criada.
A inadequação ou insuficiência verificada no registo e controlo da contabilidade resulta basicamente dos procedimentos implementados (entre os quais, parte dos critérios de contabilização) no sentido de obviar (por simplificação) as limitações em termos de meios informáticos e de recursos humanos qualificados para os utilizarem (operadores), bem como da afectação prioritária dos recursos existentes ao registo dos movimentos, em detrimento do controlo tempestivo da movimentação registada.
A análise da informação constante dos suportes contabilísticos (Diários e balancete) remetidos ao Tribunal, para efeito de controlo externo sobre a Contabilidade do Tesouro permitiu determinar pontos fracos no controlo interno do sistema de contabilização e da aplicação informática que o suporta, como sejam a falta de fiabilidade e de consistência decorrentes:
Da divergência verificada entre a informação constante dos Diários e a reflectida no balancete que deles deviam resultar;
Da não detecção de uma falha na ordem de numeração dos documentos de um dos diários;
Da inobservância de regras de contabilização por parte do próprio serviço que as definiu;
Da substituição de movimentos depois do respectivo registo.
Para evitar esta situação, o Tribunal recomenda a elaboração e implementação de um Manual da Contabilidade do Tesouro de onde constem não apenas as contas a utilizar mas as regras de contabilização claras e consistentes entre si, que assegurem as condições indispensáveis ao exercício eficaz do controlo (interno e externo) das operações registadas, durante todas as fases do processamento desse registo e não apenas após o encerramento da contabilidade.
Nesse manual devem ser claramente definidas a finalidade e as regras de movimentação de cada uma das contas, por forma a quaisquer movimentos anómalos ou excepcionais passarem a ser devida e tempestivamente detectados, justificados e regularizados. Note-se que estas recomendações já foram efectuadas em anteriores pareceres, nomeadamente no referente à CGE para 1997.
Verificou-se que o controlo exercido pela Direcção-Geral do Tesouro sobre as contas de terceiros consiste, em regra, na identificação das entidades intervenientes na movimentação das contas e na confirmação da suficiência do saldo para suportar as saídas para as quais foi previamente solicitada autorização; este controlo é insuficiente porque deveria incluir a certificação da regularidade dos movimentos e a detecção e regularização tempestivas dos que o não fossem.
Os saldos de muitas das contas têm transitado de ano para ano, sem que tenham sido adoptados, por parte da Direcção-Geral do Tesouro, procedimentos destinados à identificação dos movimentos que os constituem, comportamento que não permite informação contabilística elaborada em conformidade a princípios de transparência e rigor, dificultando ou inviabilizando o conhecimento dos destinatários das importâncias depositadas ou dos devedores de verbas utilizadas, a que correspondam valores em saldo.
Através da análise à respectiva documentação de suporte, a materialização dos registos contabilísticos revelou falta de uniformização nos documentos arquivados e insuficiência na justificação dos movimentos, prejudicando o conhecimento do circuito operativo (em termos contabilísticos), no todo ou em parte, a montante e a jusante, com implicações negativas ao nível da conferência e do controlo.
Devido à insuficiência dos recursos informáticos (não apenas em termos materiais mas também de operadores qualificados), a Contabilidade do Tesouro tende a registar valores agregados no tempo (a maior parte dos Diários é registada mensalmente), por entidades ou por finalidades. Tal procedimento dificulta ou inviabiliza o controlo dos registos, fazendo depender esse controlo, da necessidade de consulta sistemática a uma vasta documentação cujo processamento administrativo é moroso e falível.
Para ultrapassar as situações referidas, o Tribunal recomenda que o processamento informático dos dados passe a ser efectuado de acordo com critérios de contabilização que assegurem o registo unitário das operações e ou de um código específico que as identifique, por forma a ser possível autonomizar, para cada código, a saída (ou conjunto de saídas) e a entrada (ou conjunto de entradas) respectivas.
A aplicação desta recomendação torna possível revelar a cada momento as operações que constituam o saldo, o tempo de duração das mesmas em saldo, os movimentos que ultrapassaram o limite admissível de permanência em saldo e a adopção de medidas tempestivas para a respectiva regularização.
A Direcção-Geral do Tesouro deveria ainda promover nas contas de terceiros (que são igualmente contas à ordem de clientes do Tesouro), a abertura de contas por destinatário, por forma a autonomizar as respectivas operações, facilitando a identificação dos registos irregulares (movimentos contrários à finalidade e às regras de movimentação da conta, manutenção de saldos com antiguidade relevante) e das contas correctas a movimentar, para efeito da respectiva regularização.
Como no registo da Contabilidade do Tesouro devem ser observados os princípios da consistência e da substância sobre a forma previstos no Regime da Tesouraria do Estado e as regras definidas na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, o Tribunal recomenda que a contabilização das operações deva ser sempre efectuada de acordo com a substância e a realidade financeira subjacente aos factos a registar. A adopção desta recomendação implicará que valores que efectivamente constituam receita orçamental do Estado não permaneçam em saldo nas contas de terceiros.
8.3 - Balanço de tesouraria em 31 de Dezembro de 1998
Relativamente ao ano de 1998, procedeu-se à análise ao balanço de tesouraria em 31 de Dezembro, constante do relatório da Conta, quadro 1.4.6.1-A, elaborado pela DGO. Procedeu-se também à análise do quadro 4.3-C referente ao balanço de tesouraria elaborado pela DGT, que pela primeira vez figura na CGE.
Apesar destes dois quadros terem o mesmo documento de detalhe de todas as contas que agregam (quadro 4.3-B), os pressupostos à sua elaboração não são os mesmos, uma vez que existem rubricas que estão inscritas num dos documentos e não reflectidas, da mesma forma no outro e vice-versa.
A própria DGO afirma no ponto 1.4.6.1 do relatório da Conta que "Dentro dos condicionalismos existentes e que são conhecidos, designadamente, o desconhecimento real do que efectivamente está contabilizado e que aparece como saldo em algumas contas de operações de tesouraria [...]", apresenta o balanço de tesouraria do Estado.
De facto, verificou-se a existência de saldos de rubricas do balanço que correspondem a uma única conta do quadro 4.3-B, ao invés, outros saldos resultam do somatório de inúmeras rubricas do referido quadro. Esta situação reveste-se de maior pertinência no que diz respeito ao passivo.
Em relação aos saldos activos, no balanço elaborado pela DGO, a rubrica "Utilização de fundos a contabilizar no âmbito da Conta Geral do Estado" apresenta na sub-rubrica "Outros saldos" o montante de 14,198 milhões de contos, dos quais 9,862 milhões de contos dizem respeito a bancos - valores a regularizar. Esta rubrica não consta no balanço elaborado pela DGT. Por outro lado, a rubrica de terceiros "Produto de empréstimos - Período complementar da receita de 1998", no montante de 92,804 milhões de contos, constante do balanço efectuado pela DGT, não é considerada no realizado pela DGO.
No âmbito do exercício do contraditório, a DGO tece as seguintes considerações:
A estrutura geral e os valores de ambos os balanços são os mesmos, como não podia deixar de ser, em nossa opinião, procurando esta Direcção-Geral distinguir, de entre os valores em saldo, aqueles que têm ou que, eventualmente, poderiam vir a ter reflexos na execução orçamental. Como já se referiu, no passado, o desconhecimento da natureza de alguns deles, torna a imputação aleatória.
Não é verdade, em nossa opinião, que o montante de 92,8 milhões de contos respeitante ao produto de empréstimos utilizado na cobertura das necessidades brutas de financiamento, mas só entrados na tesouraria do Estado em 1999, não constem do balanço elaborado pela DGO, como parece afirmar o Tribunal.
O Tribunal de Contas mantém o que sobre a estrutura dos dois documentos foi referido já que, o modo como as rubricas são agregadas ou desagregadas nos dois documentos é substancialmente diferente, o mesmo acontecendo com os critérios que estão subjacentes à sua construção. De resto, a própria DGO na sua resposta refere a aleatoridade de imputação dos valores dos saldos.
Quanto à questão dos 92,8 milhões de contos respeitante ao produto de empréstimos utilizados na cobertura das necessidades brutas de financiamento, a afirmação que o Tribunal faz é de que os mesmos não constam dos saldos activos, no documento elaborado pela DGO, o que é verdade; este valor figura no referido documento mas como abate ao passivo, o que não é efectivamente a mesma coisa e revela diferentes critérios na elaboração de um mesmo documento.
Quanto aos saldos passivos, é de difícil compreensão que para os "Saldos de diversas proveniências susceptíveis de entrar na Conta Geral do Estado" apresentado pela DGO, no montante de 564,237 milhões de contos, seja desconhecido em absoluto a distribuição deste valor entre operações orçamentais e operações de tesouraria, verificando-se que esta realidade é também extensiva ao documento apresentado pela DGT. Contudo, para este organismo, aquela rubrica encontra-se dividida em "Recursos alheios no Tesouro", no montante de 349,284 milhões de contos, e em "Outros devedores e credores", no montante de 191,921 milhões de contos, totalizando o montante de 541,205 milhões de contos, pelo que existe uma diferença no valor de 23,032 milhões de contos, que reflecte quer a dualidade de critérios de contabilização quer a falta de coordenação entre estes dois organismos.
Por outro lado, no respeitante às contas cujos saldos se encontram incluídos em "Saldos resultantes de operações efectuadas pelo Tesouro sem expressão orçamental", considera-se incorrecta a integração pela DGO dos valores referentes às contas de "Depósitos diversos" e de "Depósitos de diversas proveniências" enquanto que para a DGT estas duas contas estão incluídas na rubrica de "Credores por execuções fiscais e depósitos em Cofre do Tesouro".
Relativamente a esta questão, a DGO refere o seguinte:
Desconhecemos quais os fundamentos que sustentam a observação do Tribunal para considerar incorrecta a inclusão, pela DGO, dos "Depósitos diversos" e "Depósitos de diversas proveniências" em "Saldos resultantes de operações efectuadas pelo Tesouro sem expressão orçamental". É nossa convicção, que ninguém conhece a proveniência e os destinatários dos saldos na tesouraria do Estado em conta das citadas rubricas e na sua globalidade, pois, caso contrário e, em nossa opinião, não se justificaria, de todo, a permanência de tão avultadas somas naquela situação. Igualmente, também não vemos razão alguma para, estando-se em presença de receitas do Estado (serviços integrados), as entidades que contabilizaram as entradas na tesouraria do Estado e ou que administram essas receitas não tenham procedido e ou diligenciado para a sua conversão escritural em receita orçamental.
Se como a DGO refere, ninguém conhece a proveniência e os destinatários dos saldos em contas da tesouraria do Estado em contas das rubricas referidas, não se percebe como é possível afirmar que os valores aí contabilizados não têm expressão orçamental.
Efectivamente, em relação aos "Depósitos diversos", que o Tribunal analisou por várias vezes nos últimos pareceres emitidos, verificou-se que, com alguma frequência, são contabilizadas nesta rubrica operações que posteriormente virão a ter expressão na Conta Geral do Estado. No respeitante a "Depósitos de diversas proveniências", embora, em abstracto, as operações processadas por esta rubrica não devessem ter expressão na execução orçamental, também esta conta foi objecto de análise nos pareceres do Tribunal, tendo-se constatado que, na prática, devido a erros de escrituração, são também aqui contabilizadas verbas arrecadadas, designadamente, no âmbito de execuções fiscais, e que constituem receita do Estado.
Note-se que estes aspectos foram já desenvolvidos no parecer sobre a CGE para 1997, tendo, quer a DGO quer a DGT, aquando do exercício do contraditório, demonstrado intenção de harmonizar os procedimentos.
O Tribunal de Contas, perante os factos expostos, não pode deixar de reconhecer que a utilidade destes documentos fica aquém do que seria desejável, nomeadamente no cumprimento dos princípios contabilísticos enunciados no Regime da Tesouraria do Estado.
Instadas a pronunciarem-se sobre este capítulo do parecer, a DGT respondeu fora do prazo fixado (25 dias) e a DGCI não respondeu.
IX - Operações de encerramento da Conta e resultados da execução orçamental
9.1 - Encerramento da Conta
9.1.1 - Operações de encerramento
As operações de encerramento da Conta de 1998 cingiram-se, como em anos anteriores, às chamadas "operações de fim de ano", as quais se passam a analisar.
a) Retroacção de reposições escrituradas na tabela da DGT e reposições de verbas do capítulo 07 - "Encargos correntes da dívida". - Conforme se fez referência no ponto 3.1.2 do capítulo III, em 1998, nas operações de retroacção de reposições, isto é, de reposições não abatidas nos pagamentos, que constituiriam receita do OE/99 e que são contabilizadas (antecipadas) como reposições abatidas do OE/98, diminuindo a despesa deste ano, verificaram-se as seguintes situações, que se distinguem quanto à sua tramitação:
Diversas reposições totalizando 1 420 531 551$, constantes da tabela da Direcção-Geral do Tesouro (DGT) recebida pelos Serviços do Tribunal, estando esse montante referido no relatório da Conta, e
As reposições efectuadas pelo IGCP, no montante de 75 736 714 917$, respeitante a verbas processadas por conta do capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", que não constam da referida tabela, nem há qualquer referência no relatório da Conta sobre as operações de encerramento.
A retroacção das reposições constantes da tabela da DGT foi autorizada por despacho da subdirectora-geral do Orçamento, de 21 de Setembro de 1999, por subdelegação do Secretário de Estado do Orçamento, com fundamento legal no n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto (ver nota 209). A informação dos serviços gerais da Conta sobre a qual recaiu esse despacho e o relatório da Conta referem genericamente as finalidades da retroacção dessas reposições:
Regularizar excessos que se verificavam nos pagamentos (fundos saídos) em relação às respectivas autorizações, evitando-se, assim, que na Conta Geral do Estado surjam em determinadas dotações, autorizações inferiores aos pagamentos.
Regularizar excessos que existiam nas autorizações expedidas relativamente às dotações orçamentais por se ter contado de antemão com as disponibilidades provenientes das reposições para efectuar outros pagamentos.
Fazer corresponder os pagamentos efectuados das dotações com contrapartida em receita às despesas realizadas, de forma a poder estabelecer-se uma perfeita concordância entre a despesa e a receita arrecadada.
De acordo com esse despacho, foram retrotraídas reposições, que ascenderam a 1 420 531 551$, importância que foi escriturada como "entrada" em "Reposições abatidas nos pagamentos", reportada à data de 31 de Dezembro de 1998, por contrapartida da "saída" da conta de operações de tesouraria "Operações de regularização de escrita orçamental", correspondendo ao movimento inverso na contabilidade do ano de 1999, de abatimento na receita orçamental de "Reposições não abatidas nos pagamentos" e "entrada" na referida conta de operações de tesouraria.
As referidas reposições dizem respeito aos seguintes ministérios:
Em relação ao ano anterior, o montante das reposições retrotraídas aumentou 361 823 contos (+34,2%) (ver nota 210).
Relativamente ao peso de cada ministério em termos de reposições retrotraídas, verifica-se que o Ministério do Ambiente apresenta o maior valor, 591 462 contos (41,6%), seguindo-se-lhe os Ministérios da Cultura, 400 005 contos (28,2%) e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, 151 788 contos (10,7%), representando os restantes 277 276 contos (19,5%).
A quase totalidade das verbas retroagidas, 1 329 407 contos (93,6%) refere-se a reposições dos saldos efectuadas por serviços com autonomia administrativa ou também financeira, de verbas transferidas para esses serviços e não utilizadas (ver nota 211).
Na retroacção de saldos repostos, assume especial relevância a reposição, por organismos com autonomia apenas administrativa, dos saldos de dotações do capítulo 50 - "Investimentos do Plano" de alíneas com a classificação económica "compensação em receita - CEE", que totalizaram 911 902 contos, isto é, 64,2% das reposições retrotraídas.
No quadro seguinte, em resultado da análise pelos Serviços do Tribunal das guias de reposição remetidas pelas delegações da DGO, identificam-se os montantes correspondentes às diferentes situações relativas às reposições retrotraídas:
a.1) Retroacções relativas a pagamentos que excederam as autorizações. - Conforme se referiu no ponto 3.1, em 1998, no mesmo mês em que o respectivo serviço passou a estar integrado no SIC, verificaram-se situações em que uma autorização de despesas (de pessoal) deu origem a dois processamentos de saída de fundos para pagamento, um pelo sistema tradicional e outro pelo SIC. Tais situações verificaram-se no Ministério da Saúde (ascendendo os pagamentos em excesso a 13 054 754$) e da Economia (36 614$).
Relativamente ao Ministério da Saúde, a saída de fundos a mais foi parcialmente regularizada em Maio de 1998 através de reposições abatidas (totalizando 3 301 493$), mas o remanescente apenas foi regularizado em Setembro de 1999, através de reposições não abatidas nos pagamentos (no montante de 9 753 256$), que foram retroagidas. Tal como no caso anterior, a retroacção relativa ao Ministério da Economia teve como finalidade regularizar os fundos saídos, evitando que na Conta surgissem pagamentos superiores às autorizações.
a.2) Retroacções relativas a autorizações que excederam as dotações orçamentais. - Como se observa no quadro seguinte, relativamente aos Ministérios da Educação, da Saúde e da Ciência e da Tecnologia, se a DGO não tivesse procedido à retroacção das correspondentes reposições, os valores autorizados pela respectiva delegação teriam excedido o montante orçamentado. Tal situação constitui 1,9% do total das reposições retrotraídas e diz respeito às seguintes dotações:
As reposições foram efectuadas em Janeiro de 1999 (Ministérios da Ciência e da Tecnologia e da Saúde) e de Janeiro a Março, no caso do Ministério da Educação.
a.3) Retroacções relativas a despesas com contrapartida em receita. - Conforme se assinalou anteriormente, do total de reposições retroagidas, 911 902 contos (64,2%), referem-se à retroacção dos saldos das dotações do capítulo 50 - "Investimentos do Plano", de alíneas com a classificação económica Z), V) e U), respectivamente, "Com compensação receita - CEE", "Com compensação de receita - CEE - Outras" e "Com compensação de receita - CEE - FSE". Estas dotações estão sujeitas a duplo cabimento, sendo a contrapartida da despesa constituída por verbas de fundos comunitários, a converter em receita orçamental (ver nota 212).
Desse valor retroagido, 591 462 contos (64,9%), respeitam aos serviços dependentes do Ministério do Ambiente; 142 533 contos (15,6%) aos do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, 139 902 contos (15,3%) aos do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território; representando os restantes 38 005 contos (4,2%).
A situação é idêntica à analisada nos últimos pareceres. Assim, e atendendo às informações anteriormente prestadas pelos Serviços da DGO (14.ª Delegação), a retroacção visa equiparar o valor das verbas comunitárias que passam a constituir receita orçamental de 1998 à sua utilização pelos serviços utilizadores, através da correcção da despesa orçamental relativa a essas alíneas Z), V) e U) aos valores efectivamente pagos e da contabilização da correspondente receita orçamental nesses mesmos montantes.
Ainda no que respeita ao acerto de despesas com contrapartida em receita, como indica o quadro da p. 20 686-(264), verifica-se que 42 615 contos (isto é, 3,0% das reposições retrotraídas) se reportam à retroacção de reposições relativas a despesas com contrapartida em receitas próprias, de diversos serviços com autonomia apenas administrativa ou também financeira.
a.4) Retroacção de outras reposições constantes da tabela da DGT. - Relativamente ao valor residual referenciado no quadro em "outras situações", totalizando 429 871 contos (30,2% das retroacções), na sua quase totalidade refere-se à retroacção de uma única reposição do Instituto do Cinema Audiovisual e Multimédia (Ministério da Cultura), no montante de 400 000 contos. Esta verba, inscrita num Programa do PIDDAC, havia sido transferida para o Instituto para uma finalidade específica que não se concretizou, pelo que não teve qualquer utilização. A retroacção, solicitada pelo Instituto, com a concordância da tutela, teve por objectivo não comprometer o financiamento plurianual do Programa.
O valor restante (24 101 contos), respeita à retroacção de reposições pagas por diversos serviços integrados nos Encargos Gerais da Nação, no Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território (em relação aos quais se têm verificado retroacções de reposições ao longo dos anos, de valores pouco significativos) e nos Ministérios da Educação e da Ciência e da Tecnologia.
a.5) Reposições relativas ao capítulo 07 - "Encargos da dívida pública". - Além das reposições anteriormente referidas, o director-geral do Orçamento incluía também na comunicação à DGT, de 14 de Outubro de 1999, para a realização da correspondente retroacção, as reposições efectuadas pelo IGCP, de verbas respeitantes a verbas processadas por conta do capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", totalizando 75 736 714 917$.
Como já foi referido no capítulo III (ponto 3.1.2), essas verbas, repostas em Outubro de 1999, haviam sido processadas por conta dos seguintes subagrupamentos económicos: "Juros" (2 094 511 710$), "Outros encargos correntes da dívida" (1 622 977 172$) e "Amortização da dívida" (72 019 226 035$), notando que deste montante, a importância de 55 156 817 641$ respeita a uma dotação sujeita a duplo cabimento, para "Amortização de títulos a curto prazo - Exterior", incluída na subdivisão 98 - "Despesas com compensação em receita - Sem transição de saldos".
Nos termos dessa comunicação, a efectivação destas rectroacções (antecipações) estaria também contemplada no n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, referindo o director-geral do Orçamento a sua indispensabilidade (sublinhado nosso).
A antecipação das reposições relativas ao capítulo 07 - "Encargos da dívida pública", não veio a ser realizada seguindo a tramitação já referida, através da conta de operações de tesouraria "Operações de regularização de escrita orçamental", tendo sido efectuada por estorno, isto é, convertendo directamente as reposições de não abatidas em abatidas nos pagamentos de 1998.
Na sua resposta refere a DGO:
Quanto à questão da não referência, no relatório da Conta Geral do Estado de 1998, da reposição efectuada pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, no montante de 75 736 714 917$, aquando das operações de encerramento, informa-se que a mesma foi-nos presente como reposição abatida do ano de 1998 e, como tal, teve um tratamento igual a qualquer outra reposição abatida do ano, não se inserindo, portanto, no âmbito de operações de encerramento. Não entendemos, assim, a posição do Tribunal quanto a esta questão, uma vez que a guia em causa não foi objecto de antecipação de escrita, nos termos em que estas se encontram previstas no Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, constando sim como reposição abatida do ano na tabela da Direcção-Geral do Tesouro (2.ª adicional a Dezembro).
Na sua resposta, a DGO não adianta qualquer explicação para o facto de essa reposição, efectuada em Outubro de 1999 (pelo que, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 6.º do referido Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, constituiria receita do OE/99, de reposições não abatidas nos pagamentos) ter sido contabilizada como reposição abatida de 1998, sem seguir os procedimentos instituídos para a antecipação de reposições. Refere apenas que por lhe ter sido "[...] presente como reposição abatida do ano de 1998 [...] teve um tratamento igual a qualquer outra reposição abatida do ano, não se inserindo, portanto, no âmbito das operações de encerramento".
De notar que as guias de reposição da verba em causa, cujas cópias estão em posse dos Serviços do Tribunal, foram emitidas em 12 de Outubro de 1999, pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, através do SIC, como reposições abatidas com data reportada a 31 de Dezembro de 1998 e escrituradas pela Direcção-Geral do Tesouro com essa data contabilística. Assim, quando as referidas guias foram presentes à DGO, esta Direcção-Geral tinha perfeito conhecimento de que se tratava de reposições processadas em 1999, logo não abatidas nos pagamentos, e daí referir na citada comunicação para a DGT, de 14 de Outubro de 1999, a indispensabilidade da sua retroacção.
Assim, tratou-se efectivamente de uma antecipação de reposições, num montante elevado (75,7 milhões de contos), que não consta do relatório da Conta, a qual apenas refere o montante total das antecipações efectuadas através da referida conta de operações de tesouraria "Operações de regularização de escrita orçamental" (totalizando 1,4 milhões de contos).
Atendendo a que o n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80 constitui uma norma de excepção, permitindo as regularizações nos três casos tipificados no relatório da Conta, o Tribunal recomenda, por um lado, que as entidades envolvidas tomem as medidas adequadas para evitar o processamento de despesa orçamental em excesso, visto que o recurso à antecipação de reposições pode significar menor disciplina no processamento da despesa e, por outro lado, no caso de recurso a essa figura, sejam seguidos os procedimentos instituídos e devidamente evidenciadas essas antecipações nesse relatório.
b) Transferência de saldos de receitas consignadas. - Tal como as restantes operações de encerramento da CGE para 1998, os movimentos relativos à transferência de saldos de receitas consignadas foram apurados pela DGO e remetidos à DGT para que esta os registasse na respectiva tabela (na parte relativa às receitas orçamentais) e na Contabilidade do Tesouro (para a totalidade da movimentação, sendo que a parte relativa às receitas orçamentais foi incluída na receita escritural afecta à área do Cofre do Tesouro).
Esta movimentação envolveu os saldos consignados a serviços sem autonomia financeira (SSAF) e com autonomia financeira (SCAF) e as receitas consignadas ao Fundo de Estabilização Tributário (FET), tendo, no seu conjunto, originado a reentrada (por acréscimo) de 28,8 milhões de contos de receitas não utilizadas até 1998 e a saída (por abate) de 30,5 milhões de contos de receitas não utilizadas até 1999.
Os saldos apurados no final da execução orçamental relativos a receitas consignadas não utilizadas pelas entidades às quais se encontravam afectos foram transferidos para a conta de terceiros designada por "Operações de regularização da escrita orçamental" (OREO). Estes movimentos são justificados pela DGO para assegurar a futura utilização daqueles saldos, na posse do Tesouro, pelos organismos com e sem autonomia financeira, sujeitos ou não ao regime de "Contas de ordem", aos quais estejam consignados. Estas operações foram registadas na tabela da DGT e mereceram da DGO tratamento e relevação específicos no ponto 1.4.4.2 do relatório da CGE e nos quadros 1.4.4.2-B a 1.4.4.2-D, onde é possível distinguir a distribuição dos saldos pela classificação orgânica das entidades a que estão consignados e pela classificação económica das receitas acrescidas ou abatidas.
Este procedimento só não foi adoptado para as receitas consignadas ao FET cujo valor global, apesar de também resultar de abates efectuados na tabela da DGT, foi transferido para a conta de terceiros afecta ao referido fundo autónomo, como forma de assegurar a sua futura utilização pela DGCI. A utilização desta verba não foi possível em 1998 porque o apuramento do respectivo valor só foi efectuado, para encerramento da CGE, no decurso do 2.º semestre de 1999.
Esta situação não foi reflectida no relatório da CGE, não tendo sido apresentada a classificação das receitas consignadas ao FET que foram abatidas, nem a sua quantificação ou os efeitos da sua contabilização, à semelhança do que foi efectuado para os movimentos referidos no parágrafo anterior, apesar de ser possível verificar que o registo destas receitas na CGE foi similar ao dos saldos de receitas consignadas aos SSAF e aos SCAF, ou seja, consistiu no abate, do respectivo valor, à receita orçamental inscrita na tabela da DGT e na sua transferência para uma conta de terceiros.
A DGO refere apenas uma quebra de 5,5 milhões de contos nos saldos transitados para 1999 face aos saldos transitados para 1998 (incluindo receitas afectas ao FET), justificando o facto, sobretudo, pela alteração no procedimento de afectação das verbas ao FET.
Face ao exposto, o Tribunal recomenda que a DGO considere as operações efectuadas para salvaguarda da consignação de receitas ao FET como operações de encerramento da CGE e as evidencie, de forma similar à utilizada para as outras receitas consignadas e não utilizadas.
Através da análise ao efeito, na receita orçamental de 1998, das operações para compensação das operações de encerramento da CGE para 1997 e das operações de encerramento da CGE para 1998, verificou-se que:
As receitas consignadas transferidas da receita de 1997 para a conta de OREO como operações de encerramento da CGE anterior, deram entrada na receita de 1998 como:
Outras receitas de capital relativas a saldos da gerência anterior na posse do Tesouro por receitas consignadas a serviços sem autonomia financeira (SSAF) no valor de 15 010 119 009$ (mais 107% do que no ano anterior);
Contas de ordem relativas a saldos da gerência anterior na posse do Tesouro por receitas consignadas a serviços com autonomia financeira (SCAF) no valor de 13 761 671 997$50 (mais 10,8% do que no ano anterior); nestas receitas encontra-se o valor de 1 098 286$, que foi classificado em 1997 como receita consignada a SSAF mas foi transferido para 1998 como receita consignada a um SCAF, a Escola Superior de Conservação e Restauro;
Através de operações de encerramento da CGE para 1998 foram transferidos 30,5 milhões de contos, dos quais 26,2 milhões de contos para a conta de OREO e 4,3 milhões de contos para a conta do FET, provenientes do abate à receita orçamental:
De receitas correntes e de capital consignadas a SSAF, no valor de 9 521 936 456$ (que registaram um decréscimo de 36,6% face a 1997); destas deduções destacam-se as relativas a taxas diversas e a coimas (no valor de 3,2 milhões de contos) e a transferências correntes e de capital consignadas à segurança social (3,4 milhões de contos);
De contas de ordem por receitas consignadas a SCAF, no valor de 16 707 160 047$50 (mais 21,4% do que os saldos transitados de 1997 para 1998), destacando-se os saldos da Junta Autónoma de Estradas (no valor de 3,2 milhões de contos), do Fundo do Turismo (no valor de 2,3 milhões de contos) e do Instituto Nacional de Emergência Médica (no valor de 8,1 milhões de contos);
De receitas correntes e de capital consignadas ao FET, no valor de 4 323 316 349$, destacando-se as deduções aos impostos sobre o rendimento (no valor de 1,7 milhões de contos) e sobre o consumo (no valor de 1,9 milhões de contos).
As operações descritas continuam sujeitas a crítica pela forma como se processaram uma vez que, não constituindo rectificações de quantias indevidamente escrituradas (estornos), o abate de receitas efectivamente cobradas contraria a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (LEOE), conforme o Tribunal de Contas tem vindo a defender em anteriores pareceres.
Verificou-se também que, enquanto na CGE para 1997, apenas 47,8% das receitas transferidas para OREO foram provenientes do capítulo de "Contas de ordem", já na CGE para 1998, as receitas provenientes daquele capítulo (receitas consignadas a SCAF) corresponderam a 63,6% das que foram transferidas para OREO.
Estes dados destinam-se a quantificar a distribuição dos saldos e a evidenciar os saldos de receitas consignadas devido a "outra razão especial" (que não a autonomia financeira) referida no n.º 2 do artigo 6.º da LEOE.
Por outro lado, o sistemático crescimento dos saldos de receitas consignadas continua a revelar uma progressiva incapacidade dos serviços beneficiários em utilizar os fundos que lhes foram atribuídos, pondo em causa o critério de atribuição (por demasiado extensivo) e de utilização desses fundos, uma vez que os saldos podem resultar da não utilização de receitas próprias desses serviços na cobertura das respectivas despesas, por prévia afectação de transferências do Orçamento do Estado a essa finalidade; note-se ainda que a não permanência destes saldos na receita orçamental implica o aumento do défice orçamental e das necessidades de financiamento do mesmo (supridas pelo recurso a dívida pública).
c) Registo das necessidades de financiamento. - A última operação de encerramento da CGE consiste normalmente em transferir o valor das necessidades de financiamento calculado pela DGO (diferencial entre despesa orçamental e receita orçamental efectiva), de contas de terceiros relativas a empréstimos contraídos pelo Estado para receita não efectiva (passivos financeiros).
A movimentação relativa ao período complementar de 1998 fez as necessidades de financiamento (2 952 458 408 623$80) excederem os saldos disponíveis de dívida pública em 92 803 752 633$80, tornando necessário antecipar o registo desta importância em passivos financeiros (como resultante de empréstimos internos afectos a 1998), quando a mesma só deu entrada na tesouraria do Estado em 1999; esta antecipação teve como consequência um saldo activo, no montante referido, para a conta "Produto de empréstimos - Período complementar de 1998", após o encerramento da CGE e da Contabilidade do Tesouro de 1998.
Refira-se ainda que no valor dos passivos financeiros estão incluídos 2 809 962 723$ destinados a financiar despesa relativa a ajustamentos da contribuição portuguesa para recursos próprios comunitários que, apesar de dispor de dotação suficiente para o pagamento atempado, só foi realizada e registada na fase de encerramento da CGE para 1998 (em Novembro de 1999).
Para além da referida operação, a movimentação de fundos registada nas contas destinadas ao registo de dívida pública permitiu concluir que 94,6% dos 3023,5 milhões de contos disponíveis foram afectos às necessidades de financiamento orçamental como provenientes do produto:
De empréstimos externos contraídos em 1998 (700,8 milhões de contos);
De empréstimos internos autorizados em 1997 mas só emitidos em 1998 (55,7 milhões);
De empréstimos internos contraídos em 1998 (1193,4 milhões);
Da emissão de Bilhetes do Tesouro em 1998 (770,4 milhões);
Da venda de certificados de aforro em 1998 (232,2 milhões).
d) Outras operações de encerramento da CGE. - Para além das operações de encerramento previamente analisadas, a DGO solicitou ainda à DGT o lançamento nas receitas orçamentais da respectiva tabela, de diversas importâncias provenientes de contas incluídas na classe de terceiros da Contabilidade do Tesouro, no valor de 42 656 728 214$. Estes movimentos encontram-se descritos na análise efectuada à receita da área específica da DGT (designada por Cofre do Tesouro) na Contabilidade do Tesouro (capítulo II, ponto 2.4.2).
(nota 209) Que estabelece a regra da contabilização das reposições em conta do ano em que forem efectuadas, com excepção da sua retroacção ao ano da realização da despesa "quando indispensável ao acerto das respectivas autorizações e pagamentos", mediante despacho do director-geral do Orçamento.
(nota 210) Nos anos anteriores, a retroacção de reposições ascendeu, respectivamente, a 151 milhares de contos (1990), 1455 milhares de contos (1991), 722 milhares de contos (1992), 106 milhares de contos (1993), 1193 milhares de contos (1994), 1171 milhares de contos (1995), 1487 milhares de contos (1996) e 1058 milhares de contos (1997).
(nota 211) A reposição dos saldos não utilizados das verbas orçamentais deverá ser realizada até 14 de Fevereiro do ano económico seguinte (cf. os artigos 3.º e 25.º do Decreto com força de lei n.º 18 381, de 24 de Maio de 1930 - data actualizada nos termos do DL n.º 25 299 e Decreto n.º 25538, e o n.º 9 do artigo 4.º do DL n.º 459/82, de 26 de Novembro, com as excepções previstas no artigo 13.º do DL n.º 107/98, de 24 de Abril - decreto de execução orçamental para 1998).
(nota 212) Nos termos da circular da DGO n.º 1257-A (Instruções sobre o controlo da execução do Orçamento do Estado para 1998): "As dotações inscritas no capítulo 50 sob rubricas de "compensação em receita subordinadas às alíneas U), V) e Z) só poderão ser disponibilizadas após ter sido confirmada pela DGT a efectiva entrada da receita". Estas classificações económicas são utilizadas nos orçamentos dos serviços que têm apenas autonomia administrativa, integrados no Orçamento do Estado, para distinguir nas dotações dos respectivos programas do capítulo 50, a comparticipação comunitária da comparticipação nacional [esta classificada através da alínea Y)]. Para a disponibilização destas verbas, a delegação da DGO oficia à DGT, para que proceda à cativação da verba (entrada na conta de operações de tesouraria "Verbas cativas para o OE/98", para posterior entrada em receita orçamental, por saída dessa conta), procedendo à autorização após a confirmação pela DGT.
9.1.2 - Apuramento dos saldos de encerramento
a) Em documentos (receitas por cobrar). - O saldo de encerramento resultante da movimentação documental que transita para o ano seguinte é constituído pelo valor das receitas liquidadas em 1998 ou em anos anteriores que não foram cobradas nem anuladas até ao final desse ano. Apesar da integração das receitas de IR em dívida no final de 1997, segundo a tabela da DGCI-IR, no saldo inicial das receitas inscritas na CGE, este saldo ainda não expressa, como deveria, o valor dos créditos detidos pelo Estado sobre terceiros no respeitante a receitas orçamentais, porque:
A generalização do mero registo das cobranças (como receitas eventuais) continuou a eliminar a explicitação da maioria das dívidas de receitas não administradas pela DGCI-IR, uma vez que as respectivas liquidações não são registadas na CGE;
As dívidas de IR constantes da CGE foram distorcidas por um registo destinado a eliminar o desvio face à cobrança registada na Contabilidade do Tesouro, através do acréscimo de 477 milhares de contos como cobrança de liquidações prévias, incluindo este valor cobranças não validadas e fundos que não correspondiam a IR;
A maior parte das receitas virtuais (que ainda subsistem) tem sido anulada ou permanece por cobrar indefinidamente, assimilando estas receitas a créditos de cobrança muito duvidosa.
A estes factores, juntam-se as divergências detectadas entre os valores das receitas por cobrar registados na CGE face aos saldos registados nas tabelas, voltando estas últimas a apresentar saldos de abertura do ano com divergências face aos de encerramento do ano anterior, devido a alterações efectuadas depois de encerrada a CGE no âmbito da qual essas alterações deveriam ter lugar.
Solicitada a pronunciar-se sobre o presente capítulo, a DGCI apenas efectuou comentários sobre a área relativa aos serviços administradores de IR e que foram extensivos ao que sobre essa área foi referido no capítulo II do presente parecer, tendo manifestado a sua generalizada concordância à análise efectuada neste âmbito, quer quanto às causas do descontrolo existente, quer quanto às conclusões, quer ainda quanto às recomendações formuladas.
Instada a pronunciar-se sobre as alíneas b), c) e d) do ponto 9.1.1 e sobre o ponto 9.1.2, a DGO respondeu fora do prazo fixado para o efeito, pelo que essa resposta não pôde ser considerada.
No quadro seguinte procede-se à classificação económica (por capítulos) das receitas por cobrar em 31 de Dezembro de 1997 e em 1 de Janeiro de 1998, de acordo com os valores das tabelas que foram apurados pelos serviços do Tribunal:
Da análise do quadro verifica-se que a receita por cobrar apurada em 1 de Janeiro de 1998 registou um acréscimo de 81% face à receita por cobrar apurada em 31 de Dezembro do ano anterior, reforçando a questão referida anteriormente. Esta divergência resulta essencialmente da integração dos saldos iniciais da tabela da DGCI-IR relativos a IRS, IRC, respectivos juros de mora e taxa de regularização de cheques sem provisão (ao contrário dos restantes, este último saldo não foi incluído na CGE); os valores apurados pelos serviços do Tribunal nas tabelas de receita continuam a apresentar desvios face aos inscritos na CGE, continuando o Tribunal a recomendar a respectiva conciliação.
Da análise do quadro seguinte, em que constam as receitas por cobrar em 1 de Janeiro e em 31 de Dezembro de 1998, de acordo com os valores das tabelas que foram apurados pelos serviços do Tribunal, é possível concluir da permanência de alguns dos valores por cobrar provenientes de 1997 e do crescimento de 11% para estas receitas, resultante essencialmente do aumento verificado nas receitas por cobrar afectas aos impostos directos.
b) Em disponibilidades (nas caixas e nas contas bancárias do Tesouro) e em aplicações. - O saldo de encerramento respeitante à movimentação de disponibilidades nas caixas e nas contas bancárias do Tesouro e às aplicações efectuadas no Banco de Portugal foi de 593 420 191 370$30, de acordo com os valores registados na CGE. A referida movimentação foi registada na primeira classe da contabilidade do Tesouro como resultado de operações orçamentais (por contrapartida de lançamentos em contas de receitas e despesas) e não orçamentais (por contrapartida de lançamentos em contas de terceiros) e ainda dos fluxos de fundos verificados entre contas de disponibilidades (caixas e contas bancárias do Tesouro) e entre estas e as contas de aplicações.
Através do recurso à Contabilidade do Tesouro foi possível confirmar a consistência do referido saldo de encerramento (entre CGE e CT) e ainda obter a desagregação do mesmo como resultante dos saldos transitados do ano anterior e da movimentação de fundos verificada na tesouraria do Estado durante 1998, a qual se apresenta no quadro seguinte.
A análise dos valores inscritos neste quadro revela um decréscimo de 2,3% do saldo do encerramento impulsionado pela descida das aplicações (8,9%) e colmatado pela subida das disponibilidades (22,4%). Note-se também que as contas recebedoras de IR que se encontravam praticamente inactivas por terem sido substituídas pelas contas bancárias DGT-DUC, apresentavam um saldo activo de 93 839$20, basicamente devido a regularizações de movimentos indevidamente efectuados em anos anteriores e ao lançamento indevido de juros devedores a anular futuramente.
As disponibilidades em caixas e contas bancárias do Tesouro em moeda nacional ou em divisas foram objecto de tratamento visando a discriminação e evolução dos respectivos saldos em 1998 tendo sido apurados os elementos que se seguem:
Caixas do Tesouro em serviços dependentes da DGA (Caixas DGA) e da DGCI (Caixas TFP):
Os saldos das diversas caixas do Tesouro, designadamente as dos serviços dependentes da DGAIEC (alfândegas, delegações aduaneiras e postos aduaneiros) e da DGCI (tesourarias da Fazenda Pública), foram agregados como Caixas DGAIEC e Caixas TFP no mapa 4.3-B da Conta Geral do Estado para 1998.
Não obstante as observações efectuadas pelo Tribunal de Contas em pareceres anteriores, continua a verificar-se a inexistência de discriminação das contas pelo que os Serviços do Tribunal, com base nos elementos constantes das contas de responsabilidade dos Caixas da DGAIEC e da Contabilidade do Tesouro, elaboraram o quadro seguinte, onde se evidenciam os valores dos saldos em 31 de Dezembro de 1998 na posse dos caixas da DGAIEC:
O Tribunal de Contas chama a atenção sobre a necessidade de um maior rigor e transparência na apresentação do quadro do "Desenvolvimento das entradas e saídas de fundos da tesouraria do Estado e dos movimentos, em dinheiro verificados nas operações de tesouraria, com indicação dos saldos e movimentos", elaborado pela DGT, apresentado na CGE.
Caixas TFP:
As TFP são uma das entidades com a função de caixa do Tesouro O circuito de arrecadação de fundos pelas TFP é constituído pelo seu conjunto e pelo conjunto das respectivas contas bancárias tituladas pela DGT (recebedoras e centralizadoras das importâncias arrecadadas nas referidas caixas e a conta-corrente do Tesouro no BP como destinatária final desses fundos).
À semelhança da questão referida para as Caixas da DGAIEC, o quadro 4.3-B - "Desenvolvimento das entradas e saídas de fundos na tesouraria do Estado e dos movimentos, em dinheiro, verificados nas contas de operações de tesouraria, com indicação de saldos e movimentos", apresentado no relatório da CGE, não apresenta a evolução dos saldos por TFP, dificultando a aferição da fiabilidade e consistência dos valores finais que são inscritos. Estes valores finais resultam da agregação dos movimentos registados ao longo do ano nas tesourarias da Fazenda Pública (movimentos de cobrança de valores apurados como receita do Estado, como receita de terceiros ou como outros valores, movimentos de regularização, de estornos ou rectificações) contabilizados pelos serviços da DGT através dos respectivos documentos de fluxos de fundos.
Esta falta de desagregação tem como consequência a impossibilidade de cruzar a informação constante da Contabilidade do Tesouro, por TFP ou pelos conjuntos de TFP resultantes da agregação por áreas distritais, com a traduzida no quadro 4.3-B, inviabilizando as medidas de acompanhamento e de controlo necessárias à validação de uma imagem verdadeira e apropriada das contas.
Apesar da gestão e do controlo desta rede de cobranças se incluir na esfera de responsabilidade da DGT, que centraliza a movimentação e controlo das contas das tesourarias, a movimentação de fundos na tesouraria do Estado deveria merecer um quadro na CGE que discriminasse a composição destes fundos pelas diversas entidades detentoras dos respectivos saldos.
Com base nos elementos extraídos da Contabilidade do Tesouro, os serviços do Tribunal construíram o quadro seguinte, onde se apresentam os valores dos saldos inicial e final discriminados pelo conjunto das tesourarias que compõem cada direcção de finanças:
Da análise do quadro verifica-se que as Direcções de Finanças de Lisboa, do Porto e de Setúbal representam 82% do saldo inicial afecto à movimentação nas Caixas - TFP. Os fundos detidos pelas TFP no final de 1998 decresceram 32,2% (-9 972 269 328$) face aos saldos iniciais, com especial destaque para os fundos detidos pelas TFP afectas à Direcção de Finanças de Lisboa.
Contas bancárias do Tesouro em moeda nacional:
Por motivo similar ao referido para as caixas do Tesouro foram igualmente elaborados quadros relativos à discriminação e variação dos saldos de contas bancárias do Tesouro em moeda nacional.
Contas recebedoras de Caixas da DGAIEC:
Diariamente são transferidos para a conta do Tesouro no Banco de Portugal, os fundos provenientes das várias ICs (instituições de crédito), que por seu turno receberam os depósitos diários de todos os caixas do Tesouro.
Quanto ao registo dessa ocorrência, a sua contabilização na DGT é feita mensalmente e resulta de uma prévia reconciliação dos saldos bancários efectuada através do confronto entre os extractos bancários das várias ICs recebedoras, com o extracto bancário da conta do Tesouro no Banco de Portugal.
A contabilização das importâncias transferidas, para o Banco de Portugal, constitui uma quantia ajustada, pois resulta de todo um conjunto de operações que ocorreram nesse intervalo de tempo (um mês) e que foram registadas num suporte paralelo que não se encontra ligado ao sistema informático central da contabilidade da DGT.
Não obstante, a existência de um controlo por parte da DGT (se bem que paralelo), nas operações de transferências de fundos entre as entidades bancárias intervenientes, este não será contudo eficaz se, em cada um dos serviços responsáveis, não for sustentado por uma contabilidade detalhada que transpareça a verdadeira natureza das operações efectuadas.
Dada a especialização do exercício, os movimentos de regularização de saldos são registados numa conta designada por OVR - Outros valores a regularizar que evidencia os movimentos envolvidos no fecho/abertura do ano.
Em relação às contas recebedoras das alfândegas, para o fecho do ano de 1997, registaram-se os seguintes movimentos rectificativos:
Subjacente a este registo encontra-se o processo de reconciliação bancária que visa por um lado a certificação do registo contabilístico das operações efectuadas pelos caixas (comunicadas semanalmente através dos CTs) e o apuramento do valor a certificar a cada um dos caixas da DGAIEC (documento de quitação) dos valores efectivamente depositados nas contas bancárias tituladas pela DGT.
Da informação prestada pelo Direcção de Contas do Tesouro - Departamento da Tesouraria Central do Estado e verificadas as diferenças entre o valor apresentado no saldo final do extracto do BP e os dos saldos finais das ICs recebedoras, constituíram objecto de regularização as seguintes quantias:
1 401 405$ - relativos a uma devolução ao BES, contabilizados em 30 de Novembro de 1998 em OVR; esta regularização implica que a conta recebedora da Delegação Aduaneira de Elvas apresente um saldo final negativo de 463 018$;
1 977 860$ - do BNU, repartido por 46 563 400$, debitado na conta recebedora da Alfândega de Aveiro em 31 de Dezembro de 1997 e transferido para o BP, no ano seguinte (2 de Janeiro de 1998) e por 48 541 260$ debitado em conta em 31 de Dezembro de 1998 e transferidos no ano seguinte (4 de Janeiro de 1999), pelo que nesta conta recebedora quer o saldo inicial, quer o saldo final efectivo (comparado com o extracto do BP) deveria ser nulo;
27$ - do BBI (conta recebedora da Alfândega do Aeroporto do Porto), transferidos para o BP em 16 de Junho de 1998, contabilizados em 31 de Dezembro de 1998;
6 171 915$ - da CGD, valor a regularizar em 1999, debitado na conta recebedora da Alfândega de Alcântara Norte, em 31 de Dezembro de 1998 e transferido para o BP em 4 de Janeiro de 1999;
30$ - relativos à conta recebedora (CGD) da Alfândega de Xabregas, transferidos para o BP em 18 de Março de 1998, regularizados em 31 de Dezembro de 1998;
16 173 779$ - do UBP (conta recebedora da Alfândega) de Alverca, repartido por 9 242 978$ debitado em 31 de Dezembro de 1997 e transferido para o BP em 2 e 5 de Janeiro de 1998 e por 25 667 059$ debitados em conta em 28 e 29 de Dezembro de 1998 e transferidos para o BP em 5 de Janeiro de 1999 e, pelas regularizações de 300$ e 2$ efectuadas pela DGT.
Apresenta-se no quadro seguinte, a discriminação e variação dos saldos de contas bancárias do Tesouro em moeda nacional relativos aos caixas da DGAIEC:
Saliente-se que o total dos saldos existentes no final do ano nas referidas contas bancárias - 15 838 764 888$20 - representa cerca de 1,34% do volume total das importâncias depositadas pelos caixas da DGAIEC durante o ano - idêntica à relação que tem sido verificada nos dois últimos anos e que corresponde de um modo geral, às importâncias depositadas pelos caixas no último dia útil do ano e portanto ainda não transferidas pelas entidades bancárias respectivas para a conta do Tesouro no Banco de Portugal.
Apesar das recomendações do Tribunal de Contas feitas à DGT, em anteriores pareceres, continua a não se encontrar nenhuma referência feita por esta entidade quanto à situação das contas bancárias abertas em nome de entidades afectas à DGAIEC (contas bancárias em nome de diversos tesoureiros das alfândegas e dos núcleos jurídico e de leilões das direcções das alfândegas de Lisboa e do Porto), nem qualquer comunicação ou informação nesse sentido, ao Tribunal confirmando o seu cancelamento ou de contabilização pela DGT, enquanto entidade responsável pela gestão e controlo da tesouraria do Estado e que tem por função tomar as medidas necessárias ao exercício desse controlo.
Contas recebedoras da Caixa-IVA:
A movimentação das contas bancárias recebedoras de IVA traduziu-se no decorrer do ano de 1998 da forma que, resumidamente, se descreve no quadro seguinte:
Dado que na CGE continua a não existir uma identificação clara, no que respeita à repartição pelas diversas instituições de crédito, do valor dos saldos das referidas contas recebedoras de IVA, apresenta-se de seguida uma discriminação das mesmas, bem como a variação ocorrida nos saldos finais de 1998 em relação aos do ano de 1997:
Verifica-se que o valor dos saldos no final do ano de 1998 registou um decréscimo de 1 399 648 812$40 relativamente ao valor dos mesmos no final do ano de 1997, mantendo por conseguinte a tendência já verificada em relação ao ano de 1996.
Note-se ainda que o valor global dos saldos finais das contas bancárias recebedoras de IVA não chega a representar 0,03% do total dos valores depositados nestas contas durante o ano de 1998.
Contas recebedoras de IR:
Os saldos constantes do quadro seguinte resultam de agregação efectuada, por instituição bancária, entre as contas bancárias recebedoras de IR, basicamente por DUC, registado como afecto à área e tabela da DGCI-IR:
Contas recebedoras das Caixas - TFP:
As cobranças efectuadas através das TFP são depositadas em contas bancárias tituladas pela DGT nas instituições de crédito, contas estas que devem ser debitadas pela transferência do respectivo saldo, no dia útil imediatamente a seguir ao da data valor do depósito, para a conta-corrente do Tesouro no Banco de Portugal, com carácter de ordem de transferência permanente.
O fluxo de fundos inicia-se pela entrada, nas caixas, das receitas cobradas e outras importâncias recebidas, as quais devem ser depositadas nas respectivas contas recebedoras até ao dia útil seguinte ao da sua arrecadação.
Os quadros seguintes destinam-se a evidenciar a discriminação e evolução dos saldos das contas bancárias recebedoras das TFP, por área distrital (primeiro quadro) e por instituição bancária (segundo quadro):
Da análise dos quadros anteriores verifica-se que:
O valor dos saldos no final do ano de 1998 registou um decréscimo de 2 677 838 971$50 (-11,4%) face ao valor apurado no final de 1997;
Constatou-se que as maiores variações reflectiram-se nas contas afectas às TFP das Direcções de Finanças do Porto, de Lisboa, de Aveiro e do Funchal;
Por instituição de crédito devem destacar-se as variações ocorridas no Banco Pinto & Sotto Mayor, no Banco Nacional Ultramarino e na União de Bancos Portugueses.
Contas centralizadoras dos fundos transferidos das contas recebedoras das TFP:
O quadro seguinte destina-se a evidenciar a discriminação e evolução dos saldos das contas bancárias centralizadoras dos fundos transferidos das contas recebedoras das TFP por instituição bancária:
Nos saldos registados em 1998 nas contas centralizadoras das Caixas - TFP, verificou-se um decréscimo de 2 943 117 977$50 (-17%) relativamente ao valor inicial. Constatou-se que as maiores variações reflectiram-se nos valores depositados no Banco Mello, no Banco Nacional Ultramarino e no Banco Pinto & Sotto Mayor.
Contas bancárias do Tesouro em moeda estrangeira:
Foi ainda elaborado um quadro relativo à discriminação e evolução dos saldos de contas bancárias do Tesouro em divisas, à excepção das destinadas aos depósitos efectuados por serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Da análise do quadro verifica-se que o valor dos saldos no final do ano de 1998 registou um acréscimo de 47 024 260 143$ (363,3%), praticamente devido à evolução verificada na conta aberta na Caixa Geral de Depósitos em Lisboa, com movimentação em ecu.
9.2 - Resultados da execução orçamental
9.2.1 - Operações orçamentais
No quadro seguinte apresentam-se os resultados finais da execução orçamental em 1997 e 1998, de acordo com os valores constantes das respectivas Contas Gerais do Estado, bem como as variações registadas:
Como se pode observar, o défice orçamental registado na Conta Geral do Estado no ano em apreço foi de 388,1 milhões de contos, tendo-se revelado inferior ao valor previsto no Orçamento do Estado (533,4 milhões de contos) em 145,3 milhões de contos.
Em relação ao ano anterior, em que o défice atingiu 479,9 milhões de contos, registou-se uma diminuição de 91,8 milhões de contos, o que representa um decréscimo de 19,1%.
Contudo, conforme referido nos respectivos capítulos, verificou-se existirem receitas e despesas não evidenciadas na Conta, e situações em que os valores ali inscritos não traduzem com rigor os valores efectivos, apurados pelo Tribunal.
De facto, como salientado no capítulo VI - "Dívida pública" (ver nota 213), foram liquidados por operações de tesouraria, utilizando o produto de empréstimos emitidos no ano, encargos no montante de 31,538 milhões de contos, para financiamento de assunções de passivos e regularizações de "situações do passado", previstas nas Leis do Orçamento para 1997 e 1998, encargos que, nos termos da lei, designadamente o artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, deveriam ter sido pagos por via orçamental.
Também a transferência de saldos de dotações orçamentais inscritas em rubricas do capítulo 60 - "Despesas excepcionais", do orçamento do Ministério das Finanças, para contas de operações de tesouraria, autorizada, igualmente, pelas leis do orçamento, a fim de serem utilizados em pagamentos a efectuar no ano seguinte, contrariando o princípio da anualidade consagrado no artigo 2.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, conduz a distorções no valor do défice.
Estas operações foram objecto de análise detalhada no ponto 5.5.7, tendo-se apurado que, no ano em apreço, conduziram à subavaliação do défice orçamental no montante de 2,082 milhões de contos.
No que se refere ao apuramento das receitas orçamentais deve referir-se, conforme foi sendo assinalado ao longo dos capítulos II, VIII e IX do presente parecer, não ser possível considerar a informação registada pelo modelo de contabilização definido e utilizado para o efeito, como fiável e consistente, quando se verifica estar incompleta, não ser integralmente evidenciada na CGE e conter valores por rectificar, regularizar ou por conciliar.
Esta situação resulta essencialmente da insuficiência e da inadequação verificadas no controlo exercido sobre a contabilização das receitas orçamentais, conforme foi comprovado pelos resultados espelhados, essencialmente, nos pontos 2.3 e 2.4 do capítulo II e capítulo VIII.
A área que mais evidenciou esta situação correspondeu à das receitas administradas pela DGCI no âmbito dos impostos sobre o rendimento, por ser aquela em que a contabilização das receitas foi assegurada pelo respectivo serviço administrador, incluindo o registo da receita cobrada, por entidade cobradora, na sequência de um processo de recolha e tratamento da informação dessa cobrança para efeito da respectiva validação, que se verificou não ser fiável nem consistente.
Esta deficiência que urge eliminar não invalida, antes justifica, que a contabilização das receitas deva ser assegurada pelos respectivos serviços administradores (incluindo a validação como cobrança dos fundos arrecadados pelos serviços cobradores e registados por estes, através da Contabilidade do Tesouro, como receita orçamental).
Para ultrapassar as limitações do modelo de contabilização das receitas orçamentais devem ser criadas condições para um efectivo processo de conciliação da informação proveniente dos serviços cobradores, por forma a sujeitar os valores cobrados a uma validação integral e tempestiva, em vez de limitar o registo, como sucede para áreas que não evidenciam divergências significativas, a uma contabilização parcial efectuada pelos serviços cobradores (que se limitam a registar cobranças) e apenas sujeita a confirmação com a Contabilidade do Tesouro que regista (ou deve registar) a mesma informação fornecida pelos mesmos serviços.
Dadas as deficiências subjacentes à determinação, nas circunstâncias já descritas, do valor da receita orçamental apresentado na CGE de 1998, o Tribunal considera não ser possível garantir qual o valor correspondente à receita efectivamente cobrada.
(nota 213) Cf. o ponto 6.4 - "Aplicação do produto dos empréstimos".
9.2.2 - Financiamento da execução orçamental
Considerando o valor do défice e das amortizações de dívida pública apresentados na CGE/98, as necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental totalizaram 2952,5 milhões de contos, assim discriminados:
A cobertura destas necessidades foi assegurada através do produto da emissão de empréstimos emitidos em 1998, parte dos quais ao abrigo da Lei do Orçamento para 1997, no "período complementar" para as receitas, e de empréstimos emitidos no "período complementar" para execução do OE/98, como se apresenta no quadro seguinte (ver nota 214):
(nota 214) Para maior desenvolvimento vide o ponto 6.5 - "Aplicação do produto dos empréstimos".
X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial (SPE)
10.1 - Considerações gerais
A alínea d) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, estabelece que o Tribunal de Contas, no parecer sobre a Conta Geral do Estado, deve apreciar "os fluxos financeiros entre o OE e o Sector Empresarial do Estado, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações".
Embora tal apreciação não estivesse prevista na anterior lei - Lei n.º 86/89 -, o Tribunal desde o parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1989 tem-se pronunciado sobre a aplicação das receitas das privatizações, no âmbito da análise do património financeiro (capítulo VII).
Desde o parecer anterior, face ao disposto na referida alínea d), a análise tem sido alargada a outros fluxos, embora de forma circunscrita por, por um lado, a Conta Geral do Estado não conter de forma sistematizada esse tipo de informação e, por outro lado, o Tribunal não dispor ainda de um adequado sistema de informação alternativo que lhe permita uma apreciação global dos mesmos.
Assim, a análise feita no presente parecer circunscreve-se aos fluxos evidenciados como tal na CGE, e de outros que, não o estando, se dispõe de informação resultante de acções de controlo efectuadas no âmbito da aplicação do produto de empréstimos e da dívida garantida.
No entanto, em virtude de o Governo não ter incluído na proposta de lei n.º 147/VII (Orçamento do Estado para 1998) o relatório sobre as "transferências orçamentais para [...] as empresas públicas" ao contrário do que era habitual e do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 13.º da LEOE (Lei n.º 6/91), não é possível avaliar em que medida os fluxos verificados foram ou não previstos, por inexistência de informação neste domínio.
10.2 - Fluxos financeiros do subsector Estado para o SPE
10.2.1 - Fluxos evidenciados na CGE
A Conta Geral do Estado, no mapa anexo n.º 8, evidencia como transferências para entidades do SPE as despesas classificadas nos agrupamentos económicos 05 - "Subsídios" e 08 - "Transferências de capital", nas seguintes rubricas de classificação económica:
O valor global das transferências do Estado para o SPE evidenciadas na CGE é de 102,3 milhões de contos, embora, como se verá adiante, nos pontos específicos relativos aos subsídios e às transferências de capital, se tenha verificado que algumas dessas transferências não se destinaram a entidades do SPE.
10.2.1.1 - Subsídios
Da análise efectuada, verificou-se que o valor evidenciado na CGE a título de subsídios para empresas públicas equiparadas ou participadas (72 256,9 milhares de contos) inclui transferências no valor de 3115,9 milhares de contos para entidades que não pertencem ao Sector Público Empresarial.
Estão neste caso os subsídios processados pela Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses, no montante de 42,6 milhares de contos, a favor de diversas entidades não pertencentes ao Sector Público Empresarial, situação que já se tinha verificado no ano anterior e que face à recomendação então feita pelo Tribunal e à posição da CNCDP de a observar no futuro, não deverá ocorrer em 1999.
A Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses, na sua resposta, refere que em 1999 "[...] tal procedimento foi totalmente rectificado, deixando a CNCDP, de ter no seu orçamento a rubrica 05.01.01 - "Empresas públicas, equiparadas ou participadas".
Também no que respeita aos subsídios evidenciados na CGE como destinados ao SPE financeiro (32 213,6 milhares de contos), apenas 29 140,3 milhares de contos constituem transferências para entidades do Sector Público Empresarial. Os restantes 3073,3 milhares de contos foram, segundo listagens remetidas pela Direcção-Geral do Tesouro, processados a favor de instituições de crédito privadas e de outras entidades não pertencentes ao SPE.
Situação idêntica se tinha verificado em 1997, em que as transferências de subsídios para entidades que não faziam parte do Sector Público Empresarial ascendia a 26,8 milhões de contos. No ano de 1998, os valores em causa não assumem esses montantes (passaram para 3,1 milhões de contos) em virtude de no Orçamento do Estado para 1998, conforme a Direcção-Geral do Tesouro referiu na sua resposta à observação constante do parecer do ano anterior, as despesas com as bonificações de juros relativas à habitação própria terem sido repartidas em duas classificações económicas 05.02.01 - "Instituições monetárias públicas" e 05.02.02 - "Instituições monetárias privadas", acrescentando que relativamente às restantes bonificações de juros e às compensações de juros a recomendação do Tribunal seria tida em conta na preparação do OE para 2000.
As entidades beneficiárias das transferências evidenciadas na CGE, a título de subsídios, para empresas públicas equiparadas ou participadas (72 256,9 milhares de contos), constam do quadro seguinte:
Das verbas constantes do quadro anterior, processadas por conta da rubrica de classificação económica 05.01.01 - "Subsídios - Empresas públicas, equiparadas ou participadas", 40 milhões de contos, a maior parte foi atribuída pela RCM n.º 1/99, de 17 de Dezembro de 1998, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 1, de 2 de Janeiro, que distribuiu pelas empresas do sector da comunicação social e dos transportes prestadoras de serviços públicos, e nessa qualidade beneficiárias dessas verbas, o valor global de 36,5 milhões de contos.
Os restantes subsídios processados por conta daquela rubrica, com excepção do concedido à Parque Expo 98, foram atribuídos às mesmas empresas que deles tinham beneficiado nos anos anteriores - Estaleiros Navais de Viana do Castelo, Siderurgia Nacional e CTT.
De acordo com informação prestada pela Secretaria-Geral da PCM, o subsídio concedido à Parque Expo 98, no valor de 750 000 contos, foi atribuído através do Protocolo celebrado em 1 de Outubro de 1998, entre o Ministro dos Assuntos Parlamentares, mandato pelo Governo pela Deliberação do Conselho de Ministros n.º 183-DB/98, de 10 de Setembro, e a Parque Expo 98, na sequência dos acordos celebrados entre aquela empresa e os Ministérios da Educação, do Trabalho e Solidariedade e da Justiça e a Secretaria de Estado da Juventude, em que foi fixado "um preço bonificado de acesso à exposição internacional por parte de grupos escolares e outros grupos especiais (crianças, jovens, idosos e deficientes)".
Tal subsídio visou compensar a empresa pela perda de receitas provocada pela execução desses acordos.
Nessa medida, dado o carácter desse subsídio, de indemnizar a empresa pela perda de receitas resultante da prestação de um serviço público a preço reduzido, e face ao disposto no n.º 1 do artigo 22.º do Decreto de Execução Orçamental de 1998 (Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril), que dispõe que "por Resolução do Conselho de Ministros, poderão ser atribuídas indemnizações compensatórias às empresas que prestem serviço público", a referida verba deveria ter sido atribuída por Resolução do Conselho de Ministros a título de indemnização compensatória, não tendo sido cumprida aquela disposição legal.
A Secretaria-Geral da Presidência de Conselho de Ministros, na sua resposta, limita-se a referir "[...] não ter comentários adicionais a formular uma vez que, por força das previsões contidas quer na respectiva Lei Orgânica, quer na Lei Orgânica do Governo, lhe incumbe prestar apoio à execução orçamental dos gabinetes ministeriais e serviços integrados na PCM que não disponham de estruturas próprias, limitando-se, nesses casos, a dar sequência a decisões que lhe são externas".
Por seu turno, a DGO, na sua resposta, não se pronuncia sobre esta questão.
As transferências para as entidades do SPE financeiro, processadas por conta da rubrica de classificação económica 05.02.01 - "Subsídios - Instituições monetárias públicas, equiparadas ou participadas", no valor de 29,1 milhões de contos, visaram compensá-las de encargos a que ficaram obrigadas (bonificações e compensações de juros).
10.2.1.2 - Transferências de capital
As transferências de capital para as empresas públicas e participadas evidenciadas na CGE, no valor de 30 milhões de contos, referem-se, na grande maioria, a verbas consignadas no PIDDAC para investimentos a realizar por aquelas empresas.
Tal como referido no ponto anterior, também no caso destas transferências verificou-se que algumas transferências não se destinaram a entidades do SPE, como se encontra evidenciado no quadro seguinte:
Face ao exposto, o Tribunal recomenda ao Gabinete Coordenador de Investimentos, bem como à Direcção-Geral do Orçamento a quem cabe acompanhar a execução do Orçamento do Estado, um maior cuidado na classificação das despesas, por forma a que a CGE evidencie os verdadeiros sectores institucionais beneficiários das transferências orçamentais.
O Gabinete de Coordenação dos Investimentos, na sua resposta, refere que "[...] a recomendação feita no sentido de um maior cuidado na classificação das despesas não se aplica ao GCI já que não é este organismo que define as regras de inscrição das despesas no Orçamento do Estado".
Não se entende o alcance desta afirmação uma vez que cabendo àquele Gabinete processar as transferências orçamentais para as entidades acima referidas, é da sua responsabilidade avaliar a sua correcta classificação económica e propor, se for o caso, as necessárias alterações orçamentais.
Daí que o Tribunal reitere a sua recomendação ao Gabinete Coordenador de Investimentos, de maior rigor na classificação dessas transferências, com observância do verdadeiro sector institucional beneficiário das mesmas.
A Direcção-Geral do Orçamento, na sua resposta, salienta que, no âmbito do acompanhamento da execução do OE, "[...] continua empenhada em que ao nível dos agrupamentos económicos 05 e 08 sejam indicados com exactidão, por parte dos serviços processadores, os sectores institucionais beneficiários dos montantes a eles afectos, por forma a poder apurar-se, com rigor, o valor global das transferências do OE para o SPE".
No que diz respeito às transferências para as entidades do SPE de verbas consignadas no PIDDAC, destinaram-se à realização de investimentos do plano a cargo dessas entidades, que na sua maioria pertencem ao sector dos transportes, identificando-se no quadro seguinte os respectivos Programas do PIDDAC por conta dos quais foram processadas.
10.2.2 - Fluxos não evidenciados na CGE
Para além dos fluxos para o SPE evidenciados como tal na Conta Geral do Estado, foram, no decurso de 1998, assumidos passivos de sociedades anónimas de capitais públicos e participadas e regularizadas responsabilidades referentes às ex-CTM e CNN, e aos CTT, ao abrigo dos artigos 55.º e 56.º da Lei do Orçamento para 1998, no valor de, respectivamente, 8,5 e 16,1 milhões de contos.
No quadro seguinte evidenciam-se esses fluxos, no valor global de 24,6 milhões de contos, os quais foram objecto de análise no ponto 6.4.1 deste parecer:
Outros fluxos não evidenciados de forma directa na conta de execução orçamental respeitam às "novas aplicações de capital no sector produtivo" com parte do produto das receitas provenientes das reprivatizações, objecto de análise no ponto 7.4.2 deste parecer e que constituíram fluxos para as seguintes entidades do SPE:
Em suma, para além das indemnizações compensatórias atribuídas a empresas dos sectores da comunicação social e dos transportes, prestadoras de serviço público, ao abrigo da RCM n.º 1/99, de 2 de Janeiro, houve outros fluxos para empresas do SPE, para as compensar de determinados encargos a que ficaram obrigadas ou para comparticipação em investimentos por si realizados.
Relativamente às garantias pessoais prestadas pelo Estado a entidades do SPE, embora no momento em que são concedidas não gerem fluxos financeiros para essas empresas, elas constituem uma forma de apoio, e nessa medida foram incluídas no quadro seguinte que retrata a evolução do esforço financeiro do Estado neste sector.
Conforme consta do ponto 6.7.2.1 deste parecer, foram prestadas garantias a operações de crédito realizadas por entidades do SPE no valor global de 75,5 milhões de contos (52,0 na ordem interna, e 23,5, na ordem externa).
A variação do esforço financeiro apurado nos anos de 1997 e 1998 foi a seguinte:
Verifica-se, assim, que houve uma diminuição do esforço financeiro por parte do Estado no montante de 163,6 milhões de contos (- 28,7%), tendo contribuído para essa diminuição a assunção de passivos e a regularização de responsabilidades (- 41,4 milhões de contos), as dotações de capital (- 26,5 milhões de contos) e a concessão de avales (- 151,7 milhões de contos).
A diminuição registada na prestação de garantias resultou, como já foi referido no ponto 6.7.1, do facto de um conjunto de garantias concedidas a empréstimos contraídos por entidades do SPE (CP, REFER, Metropolitano de Lisboa e Metropolitano do Porto), no valor global de 128,8 milhões de contos, embora autorizadas no final do ano de 1998 só terem sido formalizadas em 1999.
Por seu turno, os subsídios e indemnizações compensatórias e as transferências de capital registaram acréscimos de, respectivamente, + 10,4% e + 24,6%, destacando-se, no entanto, o aumento verificado na concessão de empréstimos, que passou de 0,4 para 20,6 milhões de contos.
10.3 - Fluxos financeiros do SPE para o subsector Estado
As receitas orçamentais provenientes do sector público empresarial, e identificadas como tal na CGE, constam do quadro seguinte:
As receitas de alienação de partes sociais de empresas, objecto de análise no ponto 7.4.1, englobam, para além das receitas provenientes das privatizações directamente realizadas pela DGT em 1998, o produto das vendas a outros entes públicos, das vendas em bolsa de títulos sujeitos ao regime da Lei n.º 71/88 e das privatizações relativas a anos anteriores.
Aquele valor distribui-se da seguinte forma:
Relativamente aos restantes fluxos de receita, apenas se conseguiu informação detalhada em relação aos dividendos entregues por entidades do SPE, conforme se evidencia no quadro seguinte:
Do quadro seguinte consta a variação das receitas orçamentais com origem no SPE, de 1997 para 1998, cujos valores são apresentados com reservas dadas as limitações de informação, tal como já foi referido:
Da análise do quadro anterior verifica-se ter havido um decréscimo da receita (- 340,517 milhões de contos), tendo contribuído para essa diminuição a alienação de partes sociais de empresas (- 313,405 milhões de contos) e os dividendos e participação nos lucros (- 24,479 milhões de contos), reflexo do processo das reprivatizações em curso.
A Direcção-Geral do Tesouro, na sua resposta, refere que "[...] nada há de relevante a assinalar no que diz respeito às matérias do âmbito das competências desta Direcção-Geral".
10.4 - Fluxos financeiros dos FSA para o SPE
A Conta Geral do Estado, no mapa 3.12 - "Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação económica" evidencia os seguintes fluxos dos FSA para o SPE, classificados nos agrupamentos económicos 05 - "Subsídios" e 08 - "Transferências de capital".
No entanto, do total dos fluxos classificados na CGE como tendo sido processados pelos FSA a favor de entidades do SPE, no valor de 8,3 milhões de contos, apurou-se que apenas 471,9 milhares de contos (5,7%) se destinaram a empresas pertencentes ao sector público, conforme se retrata no quadro seguinte:
Face a esta situação, recomenda-se às entidades processadoras dessas verbas (Fundo de Turismo, IAPMEI, IFADAP e FORPESCAS) maior rigor na classificação dessas transferências, com observância do verdadeiro sector institucional (público ou privado) beneficiário dos subsídios/transferências de capital que concedem.
Ouvidos sobre esta questão, o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (ex-Fundo de Turismo) referiu que as verbas identificadas, "[...] para além da sua natureza de despesa corrente, assumia a forma de um subsídio", por isso, "as mesmas foram classificadas no agrupamento económico com o código 05, que se designa por subsídios. [...] no ano de 1999, e dado que as transferências para o INATEL começaram a ser objecto de despachos determinando o envolvimento financeiro deste instituto naquele programa para os anos seguintes, essa verba passou a ser incluída no agrupamento económico 04 - "Transferências correntes", onde têm sido classificadas as entregas feitas em data posterior a 31 de Dezembro de 1998. O mesmo não aconteceu com as entregas ao Instituto Superior de Agronomia, atento o seu carácter esporádico".
O Tribunal reitera a sua recomendação relativamente à classificação das transferências para o Instituto Superior de Agronomia, que não se enquadra no SPE, pelo que a rubrica 05.01.01 não deverá ser utilizada.
O IAPMEI, na sua resposta, refere que "[...] levaremos em consideração as recomendações nas próximas contas de gerência, a apresentar por este organismo".
Por seu turno, o IFADAP, na sua resposta, informa que a recomendação do Tribunal já foi atendida, tendo corrigido as classificações, mas em virtude de "[...] se tratar de uma linha de crédito em fase terminal, os automatismos de classificação não foram neste caso rectificados".
Relativamente às receitas com origem no SPE, dado que na Conta Geral do Estado as receitas dos FSA são apresentadas de forma muito agregada, não foi possível proceder a qualquer tipo de análise.
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia (UE)
11.1 - Considerações gerais
De harmonia com o disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea i), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o parecer sobre a Conta Geral do Estado deve integrar a análise dos fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos.
Esta análise foi porém dificultada pela ausência na Conta Geral do Estado de informação sistematizada sobre os fluxos financeiros efectivos com a União Europeia.
Embora a CRP e a LEOE consagrem [disposições conjugadas dos artigos 106.º, n.º 3, alínea f), da CRP e artigo 13.º, n.º 1, alínea f), e n.º 2, alínea h), da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro] a obrigatoriedade de a proposta do orçamento ser acompanhada de informação relativa às transferências dos fundos comunitários e da relação dos programas que beneficiem de tais financiamentos, acompanhados de um mapa de origem e aplicação de fundos, essa informação não consta da previsão dos artigos 27.º e 29.º da LEOE relativos, respectivamente, à "Estrutura da CGE" e aos "Anexos informativos", apesar de o artigo 26.º da mesma lei apontar no sentido de a CGE dever apresentar uma estrutura idêntica à do OE.
No respeitante ao ano de 1998, o Governo na sua proposta de lei n.º 147/VII (Orçamento do Estado para 1998) (ver nota 215), previa os seguintes fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia:
Em cumprimento do princípio do contraditório, nos termos do n.º 3 do artigo 87.º da Lei 98/97, a "Análise global dos fluxos financeiros da UE para Portugal" e, bem assim, o relato referente à "Auditoria ao Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno no Âmbito do IFOP" foram enviados às entidades competentes, para os efeitos previstos no artigo 13.º do citado diploma legal.
Assim, sobre a "Análise global dos fluxos financeiros da UE para Portugal" foram ouvidos a DGT, a DGDR, o IFADAP, o INGA e o DAFSE, tendo estes organismos apresentado as alegações, cuja transcrição ou sintetização é feita nos pontos próprios do presente capítulo.
No que respeita à "Auditoria ao Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno no Âmbito do IFOP", foram ouvidos o gestor do PROPESCA, o gestor da IC PESCA, a Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura e o IFADAP, tendo respondido apenas os dois últimos.
A DGPA manifestou genericamente a sua concordância com as conclusões e recomendações formuladas no relatório de auditoria, bem como a intenção de acolher estas últimas, tendo ainda realçado que a implementação das recomendações contribuirá para "uma melhoria significativa do sistema de gestão do IFOP no âmbito do QCA III".
As alegações do IFADAP referem-se essencialmente à matéria exposta no ponto 11.3.3.4.1 deste parecer, no qual serão sintetizadas.
No sentido de conferir a máxima amplitude ao exercício do contraditório e de assegurar às entidades auditadas a mais ampla expressão, bem como o conhecimento das suas posições, as respostas dos auditados são apresentadas integralmente em anexo ao presente parecer, nos termos do artigo 13.º, n.º 4, da Lei n.º 98/97 e artigo 24.º, n.º 4, da Lei n.º 6/91.
(nota 215) Publicada no Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 2, 6.º suplemento, de 16 de Outubro de 1997.
11.2 - Fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia
11.2.1 - Enquadramento
As transferências para a UE e que se destinam a financiar o orçamento da União Europeia são essencialmente constituídas pelos recursos próprios, dos quais fazem parte os recursos próprios tradicionais, os recursos próprios do IVA e os recursos próprios com base no produto nacional bruto.
É ainda de considerar as transferências relativas à participação no capital do BEI e as contribuições para o Fundo Europeu de Desenvolvimento.
No que diz respeito aos recursos próprios tradicionais, os Estados membros cobram os direitos e colocam à disposição da União Europeia 90% do valor cobrado, sendo os restantes 10% retidos e contabilizados como receita nacional, a título de encargos de cobrança.
Os recursos próprios sobre o IVA são calculados aplicando uma taxa uniforme à base tributável do IVA, tendo sido limitada, a partir de 1995, a 50% do PNB para os Estados membros cujo PNB per capita, em 1991, era inferior a 90% da média comunitária, como é o caso de Portugal.
Relativamente aos recursos próprios com base no PNB, a taxa de incidência é determinada no decurso do processo orçamental, em percentagem do PNB previsional dos Estados membros, por forma a cobrir integralmente a parte do orçamento da União Europeia não financiada pelos outros recursos próprios e por outras receitas.
A compensação a favor do Reino Unido para correcção do desequilíbrio das relações financeiras entre a União Europeia e este Estado membro foi mantida na actual Decisão dos Recursos Próprios (Decisão n.º 94/728/CEE, EURATOM).
Anualmente a Comissão Europeia procede a ajustamentos dos montantes dos recursos próprios do IVA e do PNB, transferidos nos anos anteriores, a partir dos valores revistos pelos Estados membros para o PNB e para a matéria colectável do IVA.
No quadro seguinte apresentam-se as estimativas apresentadas pelo Governo das transferências para a UE e os montantes dessas transferências evidenciados na CGE:
Comparando as estimativas apresentadas pelo Governo na proposta de lei n.º 147/VII (Orçamento do Estado para 1998) com os montantes das dotações iniciais inscritas no OE, verifica-se uma diferença de +5,6 milhões de contos nos recursos próprios tradicionais e de -3 milhões de contos nos recursos próprios com base no PNB.
Por outro lado, comparando os montantes das dotações iniciais inscritas no OE com o valor da execução verifica-se que esta se revelou superior em 7,6 milhões de contos no respeitante aos recursos próprios tradicionais, sendo de destacar os "Direitos aduaneiros" (+6,4 milhões de contos). Relativamente à contribuição financeira, revelou-se superior em 3,5 milhões de contos, tendo contribuído para esse acréscimo os "Recursos próprios - IVA" (+3,6 milhões de contos).
11.2.2 - Recursos próprios não tradicionais
Foram objecto de verificação, na Direcção-Geral do Tesouro, as despesas relacionadas com a transferência para a União Europeia dos recursos próprios não tradicionais, cujas dotações orçamentais estão inscritas no capítulo 70 -"Recursos próprios comunitários" do orçamento do Ministério das Finanças, na divisão 02- "Contribuição financeira", em várias alíneas da rubrica da classificação económica 04.04.01 - "Transferências correntes - Exterior - Contribuições para a UE".
A execução orçamental das dotações relativas a essas contribuições para o orçamento da União Europeia, constante da CGE, encontra-se evidenciada no quadro seguinte:
A Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais (DGAERI), apresenta no ano anterior, com base em elementos fornecidos pelo INE, as previsões para o ano seguinte referente ao PNB. Com base nessas previsões, a União Europeia elabora o seu orçamento e fixa o montante da contribuição financeira portuguesa para o orçamento comunitário.
Assim, conforme se evidencia no quadro seguinte, no final de 1997, foram fixados os montantes das contribuições devidas por Portugal em 1998, valores esses que no final do ano foram objecto de correcção:
Mensalmente, a DG XIX da Comissão Europeia indicou os valores devidos por Portugal, no mês seguinte, a título de "Recursos próprios - IVA", "Complementar - PNB" e "Compensação ao Reino Unido", montantes que foram creditados na conta da Comissão aberta junto do Tesouro, no 1.º dia útil de cada mês.
As transferências realizadas ao longo do ano de 1998 foram efectuadas com base no regime duodecimal, embora nos primeiros meses tenham sido antecipados duodécimos, não totalmente coincidente com a registada no ano anterior, uma vez que essa antecipação decorre das necessidades da tesouraria comunitária nos primeiros meses.
Os pagamentos efectuados no ano de 1998 foram os seguintes:
Relativamente à contribuição de Portugal para a "Reserva monetária do FEOGA", as transferências ocorreram nos meses de Fevereiro e Agosto, baseadas nos montantes indicados pela DG XIX da Comissão Europeia.
No que respeita a esta contribuição, verificou-se que não tendo sido inscrito inicialmente no Orçamento do Estado, nenhuma dotação específica para a "Reserva monetária do FEOGA", houve necessidade de proceder a alterações orçamentais entre dotações do capítulo 70 - "Recursos próprios comunitários".
Assim, para se proceder ao pagamento do mês de Fevereiro foi criada a rubrica 04.04.01-D - "Reserva monetária do FEOGA", no valor de 172 166 contos, por anulação em igual montante, da dotação da rubrica 04.04.01-A - "Recursos próprios - IVA".
Relativamente ao pagamento a efectuar no mês de Agosto, e porque continuava a não haver dotação, embora esse pagamento fosse previsível, foi o mesmo realizado por operações de tesouraria ao abrigo da alínea a) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 332/90, de 29 de Outubro, tendo sido feita posteriormente a respectiva regularização orçamental, após a concretização da alteração orçamental proposta para esse efeito, por contrapartida da rubrica 04.04.01-B - "Recurso complementar - PNB", no valor de 643 268 contos.
Tal como aconteceu no ano anterior, o pagamento do mês de Janeiro, no montante de 44,3 milhões de contos, foi efectuado por operações de tesouraria, através da conta "Antecipação de receitas - alínea a) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 332/90, de 29 de Outubro", tendo sido posteriormente regularizado por via orçamental. Esta situação deve-se ao facto de não ser possível à DGT processar a correspondente despesa orçamental, através do SIC, no 1.º dia útil de Janeiro, conforme está estabelecido.
Igualmente o pagamento do mês de Dezembro, no valor de 16 167 572 contos, foi efectuado por operações de tesouraria, através da conta acima referida, por não haver dotação suficiente nas rubricas relativas aos "Recursos próprios - IVA" e à "Compensação ao Reino Unido", tendo posteriormente sido regularizado por via orçamental após a concretização das alterações orçamentais propostas pela DGT e efectuadas na sequência da aprovação pela AR da Lei de Revisão do Orçamento.
Para além das correcções efectuadas às contribuições devidas no ano, foram ainda introduzidos pela Comissão Europeia outros acertos relativos a anos anteriores.
Assim, e com reflexo na despesa orçamental, foram comunicados pela Comissão Europeia, em Novembro de 1998, os ajustamentos da contribuição financeira portuguesa relativos ao período de 1988 a 1997, implicando pagamentos adicionais, no valor de 2 809 962 723$, distribuídos do seguinte modo:
Recursos próprios - IVA (anos de 1997) ... + 1 876 702 860$00
Recurso complementar - PNB (anos de 1988 a 1997) ... + 933 259 863$00
+ 2 809 962 723$00
Também para proceder a esse pagamento, face à insuficiência das respectivas dotações orçamentais foi o mesmo feito através da conta de operações de tesouraria "Antecipação de receitas - alínea a) do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 332/90, de 29 de Outubro", o qual seria também regularizado por despesa orçamental após as necessárias alterações orçamentais.
Para a regularização, por despesa orçamental, dos adiantamentos efectuados em Dezembro por operações de tesouraria foram feitas as seguintes alterações orçamentais:
Reforço da dotação da rubrica 04.04.01-A - "Recursos próprios - IVA", no montante de 1 195 086 contos, por contrapartida da rubrica 04.04.01-B - "Recurso complementar - PNB", de igual montante;
Reforço da dotação da rubrica 04.04.01-A - "Recursos próprios - IVA", pela Lei de Revisão do OE, no valor de 2 543 809 contos;
Reforço da dotação da rubrica 04.04.01-B - "Recurso complementar - PNB", pela Lei de Revisão do OE, no valor de 933 260 contos;
Reforço da dotação da rubrica 04.04.01-C - "Compensação ao Reino Unido", pela Lei de Revisão do OE, no valor de 129 092 contos.
No entanto, verificou-se que apenas o adiantamento no valor de 16 167 572 contos foi regularizado por via orçamental, após a concretização dessas alterações orçamentais.
O outro adiantamento, no valor de 2 809 963 contos, só foi regularizado depois do encerramento da Conta, que ocorreu em 29 de Outubro de 1999, na sequência da auditoria do Tribunal, que envolveu a conta de operações de tesouraria "Comissão das Comunidades Europeias - Recursos próprios".
Para que o referido pagamento e respectiva transferência tivessem expressão na conta de execução orçamental de 1998 e naquela conta de operações de tesouraria, houve necessidade de proceder, por um lado, ao registo do pagamento no SIC para o NIB do Tesouro correspondente à conta em causa e, por outro, à contabilização dos movimentos de regularização, bem como à emissão da tabela de entradas e saídas de Fundos na Tesouraria do Estado adicional ao ano de 1998.
Para esse efeito, a DGO autorizou a operação reportada ao ano de 1998, tendo também o sistema SIC permitido a realização dessa operação.
Como este movimento afectava também o valor da despesa orçamental e o consequente equilíbrio orçamental, tornou-se necessário converter em receita do Estado o produto de empréstimos depositados em operações de tesouraria, no valor de 2 809 963 contos.
Refira-se, no entanto, que dos exemplares da Conta Geral do Estado distribuídos em Janeiro de 2000, a despesa evidenciada no volume II, p. 183, processada por conta das rubricas orçamentais em causa [04.04.01-A - "Recursos próprios - IVA" e 04.04.01-B - "Recurso complementar - PNB"] não está corrigida, em desconformidade com o valor da despesa constante do volume I, pelo que a DGO deverá providenciar a necessária errata.
Sobre este assunto, a DGO, na sua resposta, refere que foram enviados "novos exemplares dos volumes da CGE devidamente rectificados, através do ofício n.º 111, datado de 3 de Fevereiro do ano corrente".
De facto, através do ofício referenciado pela DGO foram enviados ao Tribunal outras colecções da Conta, embora os volumes II continuassem por rectificar, ao contrário do que refere a DGO. Só posteriormente foram remetidas novas colecções em que os volumes II estavam corrigidos, sem, no entanto, mencionarem esse facto, pelo que não se distinguem dos primeiros que foram distribuídos.
Daí o Tribunal manter a sua recomendação no sentido de a DGO providenciar uma errata aos primeiros exemplares do volume II que foram editados e que foram remetidos ao Tribunal e, eventualmente, a outras entidades.
Para além desta questão, a DGO na sua resposta, refere ainda que "[...] no que respeita ao recurso à conta de operações de tesouraria de antecipação de receitas, cabe salientar que esta é matéria da competência da Direcção-Geral do Tesouro, à qual incumbirá elaborar os comentários que eventualmente haja a fazer neste domínio".
Para finalizar, comparam-se os montantes dos "Recursos próprios não tradicionais" transferidos para a União Europeia, nos anos de 1997 e 1998:
Da leitura do quadro ressalta o aumento registado nas contribuições para o orçamento da União Europeia relativas aos recursos próprios não tradicionais em cerca de 13,9 milhões de contos, tendo contribuído para tal o acréscimo verificado no recurso complementar - PNB, no montante de 20,5 milhões de contos, atenuado pela evolução negativa dos recursos próprios - IVA (-6,3 milhões de contos).
A Direcção-Geral do Tesouro refere, na sua resposta, não ter qualquer comentário a fazer "[...] dado o mesmo não conter qualquer incorrecção de carácter quantitativo e ou qualitativo".
11.3 - Fluxos financeiros da UE para Portugal
11.3.1 - Âmbito de verificação
A acção de controlo "Análise global dos fluxos financeiros da UE para Portugal" incidiu sobre as transferências e aplicação de fundos estruturais, Fundo de Coesão e FEOGA - Garantia, oriundos da UE, incluindo a análise dos circuitos financeiros a nível nacional, tendo por base o horizonte temporal 1994-1998, com particular enfoque na execução financeira de 1998, sua relação com a CGE/98 e com o OE/PIDDAC relativo ao mesmo ano.
A análise da execução financeira em 1998 só é possível se visualizada no horizonte temporal do quadro estratégico em que se integra o PDR e o QCA II (1994-1999).
Nestes termos, a acção envolveu a apreciação dos aspectos seguintes:
Perspectiva acumulada dos fluxos financeiros da UE de 1994 a 1998, por eixos e por fundos/instrumentos financeiros;
Perspectiva acumulada relativamente à programação e execução por fundo e instrumento financeiro - 1994-1998;
Execução financeira do QCA II, do Fundo de Coesão e FEOGA - Garantia, em 1998;
Perspectiva regional da despesa pública 1994-1998.
Para o desenvolvimento dos trabalhos anteriormente identificados foi recolhida informação nas seguintes entidades: DGT, DGO - 14.ª Delegação, DPP, DGDR, DAFSE, IFADAP e INGA.
Este capítulo engloba uma síntese das acções de controlo do TCE acompanhadas por este Tribunal.
No que respeita ao controlo externo nacional este capítulo integra ainda a síntese da auditoria aos sistemas de gestão e avaliação do controlo interno instituído no âmbito do IFOP, mais precisamente das medidas 2, 3 e 6 do PROPESCA e das medidas 1, 4 e 5 da IC Pesca, no período de 1994-1998. Esta acção pretendeu também, para além da análise dos sistemas de gestão, acompanhamento e controlo, avaliar a aplicação dos recursos financeiros oriundos do IFOP no continente e o desempenho das entidades envolvidas.
11.3.2 - Análise global
11.3.2.1 - Enquadramento comunitário e nacional
A fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade Europeia, estatui o artigo 158.º do TCE (ver nota 216) que esta desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a coesão económica e social.
Em especial, a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas mais desfavorecidas.
Por força destes princípios gerais (de solidariedade e de proporcionalidade) de direito comunitário originário, as opções estratégicas dos Estados membros em matéria de planeamento do investimento estão condicionadas ao cumprimento dos objectivos da União.
Neste contexto, o Plano de Desenvolvimento Regional 1994-1999 definiu como objectivos estratégicos que serviram de base à aprovação do QCA II (Decisão da Comissão n.º 94/170/CE) os seguintes:
Convergência real entre as economias portuguesa e comunitária;
Promoção da coesão económica e social.
Estes objectivos foram operacionalizados no QCA em quatro eixos, correspondentes às grandes prioridades para o desenvolvimento de Portugal:
Qualificar os recursos humanos e o emprego;
Reforçar os factores de competitividade;
Promover a qualidade de vida e a coesão social;
Fortalecer a base económica regional.
(nota 216) Na redacção dada pelo Tratado da União Europeia (Maastricht) e pelo Tratado de Amesterdão.
11.3.2.2 - Entrada de fundos da UE
11.3.2.2.1 - Programação da despesa pública
O quadro que se segue permite uma visualização do volume da despesa pública total programada no âmbito dos fundos estruturais e Fundo de Coesão, evidenciando a fonte de financiamento comunitária:
Para concretização do QCA II (1994-1999) foi prevista uma despesa pública total de 4 427 439 000 contos, a qual contemplava uma comparticipação comunitária de 69%, correspondente a 3 071 901 000 contos. A estes valores acresce a despesa pública total de 851 383 000 contos relativa ao Fundo de Coesão, à qual corresponde uma comparticipação comunitária de 68%, que se traduz em 579 731 000 contos. Neste contexto, em termos globais e para o período 1994-1999 foi previsto um esforço nacional de 32%.
A despesa pública total programada para o período 1994-1998 representava 79% relativamente ao período 1994-1999, sendo a sua execução analisada ao longo do presente parecer.
11.3.2.2.2 - Fluxos financeiros oriundos da UE para Portugal (1994-1998)
No período de 1994 a 1998 foram recebidos da UE aproximadamente 3408 milhões de contos, dos quais 93 milhões ainda no âmbito do QCA I (FEDER), distribuídos pelos fundos e instrumentos financeiros da seguinte forma:
No que se refere à forma de apuramento dos valores transferidos da UE, relativos aos fundos e instrumentos financeiros, aplicada pela DGT, a existência de uma rubrica residual de "Outros" provoca uma distorção do volume financeiro transferido no âmbito de cada fundo. Como exemplo, refere-se o caso do programa de iniciativa comunitária LEADER financiado pelo FEDER, FSE e FEOGA - Orientação, que está incluído naquela rubrica.
Acresce ainda o facto de a estrutura adoptada na elaboração do relatório "Fluxos financeiros com a União Europeia", da responsabilidade da DGT, não ter sido uniforme ao longo do período 1994-1998. Como exemplo, salienta-se o facto de nos anos de 1995 e 1996 o valor relativo ao IFOP não ter sido individualizado, mas sim incluído na rubrica "Outros".
A DGT, na sua resposta, confirma o anteriormente referido, salientando que, "de facto, durante os anos de 1995 e 1996 não foram individualizados os montantes relativos ao IFOP, 1384 milhões de contos e 6724 milhões de contos respectivamente, tendo-se optado pela sua inclusão na rubrica "Outros", por se considerarem valores pouco significativos no conjunto dos valores transferidos. No entanto, a partir de 1997 foi considerado importante proceder a esta individualização, a qual se tem mantido até ao momento".
No período em referência podemos observar que o FEDER representa o maior fluxo financeiro acumulado recebido da UE, com 40%, seguindo-se o FEOGA - Garantia, o FSE, o Fundo de Coesão, o FEOGA - Orientação e o IFOP, ao qual cabe a menor fatia de transferências.
Pela análise dos valores acumulados, até final de 1998, face à programação efectuada para o período 1994-1999, podemos constatar que foram transferidos para Portugal cerca de 71,0% do valor total programado.
Pelo gráfico anterior podemos observar que o FEOGA - Orientação, o FSE, o Fundo de Coesão e o FEDER são os fundos cujas transferências da UE mais se aproximam dos valores programados (entre 70% e 74%). Em oposição, pode observar-se que o IFOP conta com menos de metade (47,9%) das transferências previstas face ao programado.
Merece ainda referência a divergência entre os valores das transferências registados pela DGT (evidenciados no quadro anterior) e os valores apurados pelos interlocutores nacionais (transpostos no relatório de execução do QCA II, elaborado pela DGDR).
Por fundo, e relativamente ao ano de 1998, observam-se divergências, conforme o quadro a seguir, situação idêntica à referida no parecer sobre a CGE do ano anterior:
Quanto a esta matéria, a DGT, nas alegações apresentadas, apenas refere que as "[...] divergências de valores relativamente à informação obtida junto da DGT e à informação fornecida pelos vários organismos interlocutores nacionais [...]" é justificada "[...] pelo facto de se verificarem transferências no início e final do ano em análise, sendo as mesmas consideradas em anos diferentes por parte das entidades intervenientes neste circuito".
O IFADAP, como interlocutor nacional do FEOGA - Orientação, alega neste âmbito que "[...] a divergência de valores resulta essencialmente de procedimentos diferentes que os organismos visados adoptam na agregação de valores [...]".
O DAFSE, relativamente às divergências de valores registadas entre a DGDR e a DGT, apresenta como justificação que "[...] por um lado, a DGDR não trata os dados relativos às acções inovadoras e à assistência técnica das ICs, sendo que, por outro lado, tem igualmente em conta, para a contabilização das transferências, o orçamento da CE".
A DGDR alega por sua vez que, sobre os valores referentes às transferências da UE, 1994-1998, relativamente ao FEDER "[...] existem discrepâncias em relação aos montantes que constam nos dados da DGDR/DSIC", e referencia que "[...] os totais de entradas para o período 1994-1998 são QCA II - 1 379 351,5 milhares de contos e QCA I - 90 073,8 milhares de contos". Não acrescenta, no entanto, qualquer justificação para estas divergências.
No que respeita ao Fundo de Coesão, a DGDR, relativamente às discrepâncias entre os seus valores e os da DGT, remete para as respostas apresentadas aquando da fase de contraditório no âmbito da auditoria realizada a este fundo (1993-1998), acrescentando ainda alguns comentários relativamente aos procedimento da DGT no que se relaciona com a transmissão de informação, que tem por base o "[...] controlo global de saldos sem identificação projecto a projecto que dificultam as necessárias conferências". A DGDR preconiza ainda que "[...] os montantes contabilizados anualmente deverão ser atempadamente comunicados à DGDR por forma a evitar correcções posteriores à publicação dos relatórios anuais".
Apesar da DGDR mencionar nas alegações ora apresentadas que "[...] têm sido desenvolvidos contactos entre os serviços das duas entidades no sentido de colmatar as deficiências detectadas durante o período 1993-1999", as divergências verificadas não poderão deixar de ser evidenciadas.
Esta entidade refere ainda que [...] os valores divulgados pela DGDR foram substituídos por valores da DGT [...]". Refira-se, porém, que, nos termos da alínea m) do n.º 3 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 186/98, de 7 de Julho, compete à DGT "[...] assegurar as relações financeiras com a União Europeia, registar e controlar as comparticipações financeiras no âmbito dos fundos comunitários [...]", razão pela qual foi seguido o mesmo critério de registo das transferências da UE para todos os interlocutores nacionais no período 1994-1998.
11.3.2.2.3 - Matriz de fluxos financeiros da UE
O fluxograma que se apresenta tem por objectivo traduzir de uma forma sintética o circuito dos fluxos financeiros provenientes da UE:
11.3.2.3 - Fluxos da UE na Conta Geral do Estado e nas contas dos interlocutores nacionais
Considerando que os fluxos financeiros da UE financiam, em parte, os investimentos do plano, importa aqui salientar a forma como as verbas comunitárias são reflectidas, em 1998, tendo por base o OE revisto (mapa XI) e a sua execução:
A análise do quadro anterior permite observar que, em 1998, a execução financeira comunitária atingiu 74,9%. Das verbas comunitárias previstas no OE PIDDAC apenas 11%, inscritas no capítulo 50, destinadas a entidades sem autonomia financeira, são efectivamente controladas pela DGO (14.ª Delegação). Os restantes fundos inscritos em PIDDAC - "Outras fontes", não estão sujeitos a qualquer controlo por parte desta entidade, sendo recebidos pelos beneficiários (quer sejam serviços públicos da administração central ou local, empresas públicas ou privados) directamente dos interlocutores nacionais ou gestores.
Uma análise mais desenvolvida sobre o orçamento dos Investimentos do Plano (PIDDAC), nomeadamente o tratamento das suas fontes de financiamento, encontra-se no capítulo IV do presente parecer, mais particularmente nos pontos 4.3.2.2 e 4.3.4.1.
Cabe aqui, ainda, um comentário sobre a forma como as verbas relativas aos fundos comunitários são espelhadas na CGE. Esta conta não contempla informação sistematizada que, relativamente a estes fluxos, apure o valor por fundo e instrumento financeiro, quer em termos orçamentais quer em termos de execução, encontrando-se os valores disseminados pelas rubricas de classificação económica das muitas entidades que a integram (cf. o ponto 11.1).
Assim, entendendo-se como necessária a análise da forma como os intervenientes no circuito, nomeadamente os interlocutores nacionais/pagadores dos referidos fundos, fazem transparecer nos seus orçamento e contas as verbas que recebem e pagam, tendo ainda como termo de comparação os montantes transferidos da UE e registados pela DGT, apresenta-se o quadro seguinte:
Antes de procedermos à análise do quadro, convirá explicitar a origem dos dados nele inscritos. Assim, na coluna "Orçamento de despesa", para a DGDR e o IFADAP, foram considerados os valores do orçamento ajustado, fornecidos pelo DPP, os quais apresentam previsões em termos de programas e projectos, inscritos no PIDDAC, em virtude de os orçamentos privativos destas entidades espelharem as respectivas previsões por rubricas de classificação económica, não contendo indicação que permita uma identificação dos vários fundos comunitários orçamentados. Para o INGA e o IGFSS foram considerados os valores dos respectivos orçamentos privativos, nos quais foi possível identificar os valores previstos por fundo/instrumento financeiro.
A análise do mapa anterior leva-nos à comparação, por um lado, entre a receita escriturada na conta de gerência e as verbas transferidas da UE e registadas na DGT e, por outro, entre a despesa orçamentada e os valores creditados na conta de gerência.
Quanto à entidade designada na coluna "Interlocutores/pagadores" para o FSE, foi considerado o IGFSS, em virtude de ser este serviço que movimenta as contas bancárias, efectuando os pagamentos aos gestores de acordo com as ordens de pagamento emitidas pelo DAFSE, espelhando esse movimento na sua conta de gerência.
A observação dos valores constantes do quadro em análise permite concluir que, no FEDER, os valores espelhados na conta de gerência da DGDR como receita (474 500 contos) representam apenas 0,16% do valor oriundo da UE (registado pela DGT: 304 844 900 contos e registado na DGDR/DSIC: 305 331 500 contos). O valor de despesa deste fundo, creditado na conta de gerência, encontra-se orçamentado no PIDDAC (mapa XI). Registe-se, porém, que o valor da despesa creditada na conta (461 300 contos), representa apenas 0,16% dos pagamentos aos gestores do FEDER (291 343 400 contos) segundo valores apurados pela DGDR/DSIC.
No Fundo de Coesão o valor debitado na conta de gerência da DGDR representa apenas 0,014% do valor oriundo da UE (registado pela DGT: 125 875 300 contos e pela DGDR/DSFC: 124 832 600 contos). A despesa creditada na conta de gerência (17 100 contos) encontra-se orçamentada no PIDDAC por um valor inferior (14 500 contos) e representa apenas 0,015% do valor dos pagamentos efectuados aos beneficiários em 1998 (relatório de execução do Fundo de Coesão: 111 300 500 contos).
O FSE cujas verbas são movimentadas pelo IGFSS evidencia a débito da sua conta de gerência um montante de recebimentos equivalente às transferências da UE e registadas pela DGT (143 113 300 contos). A despesa deste fundo encontra-se prevista no orçamento da segurança social (OSS), bem como no orçamento privativo do IGFSS. Uma pequena parcela das verbas do FSE é transferida para o IFADAP, financiando o Programa PIDDAC "Formação Profissional Agrária", sendo os respectivos montantes espelhados na conta de gerência deste serviço (receita e despesa) e no seu orçamento PIDDAC.
As verbas do IFOP recebidas da UE encontram-se debitadas na conta de gerência do IFADAP em montante idêntico ao registado pela DGT (5 362 900 contos). A despesa creditada na conta (7 443 100 contos) encontra-se orçamentada em PIDDAC (16 190 200 contos).
O montante do FEOGA - Orientação espelhado a débito da conta de gerência do IFADAP (71 242 900 contos) não traduz a totalidade da verba registada pela DGT (72 018 400 contos). Os pagamentos efectuados por este fundo encontram-se registados a crédito da conta de gerência e foram previstos pelo IFADAP, no seu orçamento privativo - PIDDAC (83 976 400 contos).
Refira-se ainda que uma pequena parcela deste fundo, destinada ao pagamento da medida "Indemnizações compensatórias", foi transferida do IFADAP para o INGA, entidade pagadora da referida medida, o qual a faz reflectir na sua conta de gerência. Assim, no orçamento de despesa do INGA encontra-se prevista uma verba de 10 203 000 contos para este efeito.
O FEOGA - Garantia recebido da UE (128 038 300 contos) e transferido pela DGT para o INGA encontra-se integralmente espelhado na sua conta de gerência. Os pagamentos efectuados encontram-se reflectidos na conta de gerência (132 110 400 contos) e previstos no capítulo 60 do orçamento privativo do INGA (133 937 600 contos).
Refira-se ainda que uma parte deste fundo, correspondente às "Medidas complementares da reforma da PAC", foi transferida do INGA para o IFADAP (20 537 400 contos), entidade que procedeu ao pagamento aos respectivos beneficiários (21 746 400 contos), e fez reflectir esses fluxos no seu orçamento (20 851 600 contos) e na sua conta de gerência.
Face ao exposto, poderá concluir-se que os interlocutores/pagadores dos respectivos fundos e instrumentos financeiros prevêem nos seus orçamentos e fazem reflectir nas suas contas de gerência os fluxos financeiros provenientes da UE. Excepciona-se a DGDR, responsável pelo FEDER e Fundo de Coesão, que, como pode observar-se no quadro anterior, adopta um procedimento diferente, fazendo reflectir na sua conta de gerência uma reduzida parcela dos valores que movimenta, correspondentes à "Assistência técnica" dos programas dos gestores que lhe estão afectos.
Relativamente a esta situação cabe referenciar que as bases gerais do Orçamento do Estado encontram-se constitucionalmente consagradas nos artigos 105.º a 107.º da CRP, com a redacção dada pela Lei n.º 1/97, de 20 de Setembro (4.ª revisão constitucional) e que a Lei do Enquadramento do Orçamento de Estado (n.º 6/91, de 20 de Fevereiro), contém as normas de desenvolvimento dos princípios consignados na Constituição.
O princípio da plenitude orçamental consagrado no artigo 105.º da Lei Constitucional e no artigo 3.º da LEOE, integra as regras da unidade e universalidade orçamentais, isto é, impõe a existência de um único orçamento, o qual deve compreender todas as receitas e despesas, para garantir a transparência e o controlo da gestão dos dinheiros públicos e evitar fenómenos de desorçamentação.
Face ao exposto a DGDR deverá ter em conta que o cumprimento dos princípios constitucionais e da LEOE inclui a contabilização das verbas.
Acresce ainda referir que a necessidade da contabilização de verbas decorre de uma maior transparência e rigor dos orçamentos e das contas públicas, acrescendo que a jurisprudência deste Tribunal, expressa nomeadamente nos Acórdãos n.os 126/95 (a fl. 4), de 18 de Maio, e 37/97, de 6 de Março (a fl.21), é no sentido de que "[...] A conta de gerência deve reflectir todos os fluxos financeiros, independentemente da origem e destino [...]" e de que "[...] As verbas recebidas ou pagas, qualquer que seja a sua proveniência ou destino devem ser registadas na conta de gerência [...]".
Relativamente à matéria tratada neste ponto, a DGDR alegou o seguinte:
"[...] O elevado grau de execução verificado no QCA II assume particular relevância pelo facto de nos encontrarmos na fase final do quadro, e deve-se essencialmente à adopção de "Regras de Gestão Flexível" e à "capacidade de realização das entidades executoras.
Como é óbvio esta flexibilidade na gestão deriva da necessidade de não comprometer a execução do QCA, não servindo, em momento algum, apenas para não cumprir a lei, que está adequada ao Orçamento do Estado e não aos Fundos Comunitários.
Com efeito, para além desta impossibilidade de afectação, existe ainda o problema relacionado com os saldos negativos da conta FEDER" que, segundo a DGDR, ocorre quando "[...] por diversos motivos, os serviços da Comissão Europeia se atrasam, [...]o que implica ficar com a conta, transitoriamente, a descoberto".
A DGDR acrescenta ainda que "[...]tratando-se de uma gestão excepcional, não compatível com os normativos em vigor, deveria ter, também, um tratamento de excepção às regras vigentes para o Orçamento do Estado.
Nesse sentido, e para dissipar todas as dúvidas sobre a transparência deste processo, gostaríamos de ver o mesmo espelhado em legislação adequada, considerando que qualquer entrave nos fluxos financeiros pode por em causa o interesse nacional".
Considera-se que, no quadro legal vigente, não é possível acolher os argumentos apresentados. A DGDR deve prever em orçamento e fazer reflectir na sua conta de gerência todos os fluxos financeiros entrados e saídos, bem como todas as fontes de financiamento.
11.3.2.4 - Aplicação de fundos da UE
11.3.2.4.1 - Perspectiva da execução acumulada do QCA II por eixos
O QCA II desenvolve-se por Eixos e dentro destes, por Programas. O quadro seguinte traduz a despesa pública total por fundo, assim como a despesa pública comunitária e a forma como esta se reparte pelos respectivos Eixos e Programas.
No âmbito do QCA II e para o período 1994-1998 estava programada uma despesa pública total de 3 471 432 000 contos (cf. o ponto 11.3.2.2.1).
A análise do quadro "Execução acumulada 1994-1998" permite-nos observar que a despesa pública total acumulada no período ascendeu a 3 142 717 000 contos. Deste valor, cerca de 69% traduz-se em comparticipação comunitária, sendo o esforço nacional de 31%.
Tomando em linha de conta a programação da despesa pública total para este período, observa-se que a taxa de execução do QCA II é de 90,5%.
Relativamente à execução, em termos globais constata-se que o Eixo II - "Reforçar os Factores de Competitividade da Economia" é aquele que revela maior peso da despesa pública comunitária total (41,3%), seguido do Eixo IV - "Fortalecer a Base Económica Regional" (22,1%) e do Eixo I - "Qualificar os Recursos Humanos e o Emprego" (21,6%). Nesta mesma perspectiva o Eixo III - "Promover a Qualidade de Vida e a Coesão Social" (9,1%) é o menos privilegiado em termos de verbas comunitárias no âmbito do QCA II, muito embora inclua Programas como o de "Ambiente e Revitalização Urbana" e o de "Saúde e Integração Social".
As iniciativas comunitárias representam 5,1% do total da despesa comunitária acumulada, representando o FEDER a sua quase totalidade.
Analisando o peso da comparticipação comunitária de cada fundo no total da despesa pública acumulada verifica-se que o FEDER é sem dúvida o mais relevante com 64%, seguido do FSE, com 23%, do FEOGA - Orientação, com 12%, e por último do IFOP, com apenas 1%.
Relativamente a cada um dos fundos que constituem o QCA II, verifica-se que no âmbito do FEDER, o esforço nacional ascendeu a 33% da despesa pública total. A execução do FEDER, no período em referência e no que respeita à comparticipação comunitária, incidiu, na sua grande maioria, no Eixo II - "Reforçar os Factores de Competitividade da Economia" (43%), com destaque para o Programa "Infra-Estruturas de Apoio ao Desenvolvimento" (24%) e também no Eixo IV - "Fortalecer a Base Económica Regional" (29,5%).
No que se refere ao FSE, o esforço nacional ascendeu a 25% da despesa pública total. Este fundo financia essencialmente projectos inseridos no Eixo I - "Qualificar os Recursos Humanos e o Emprego" (69,43%), com especial destaque para o Programa "Formação Profissional e Emprego", tendo os restantes eixos uma fatia diminuta.
Relativamente a este fundo, o DAFSE, na resposta apresentada na fase do contraditório, referiu que existem algumas divergências relativamente aos valores apresentados pela DGDR, salientando as diferenças verificadas nas iniciativas comunitárias, as quais "[...] têm por base a utilização de um método diferente do aplicado pelo DAFSE, relativamente ao tratamento da despesa nos programas de dotação global. O DAFSE para os programas que ainda não se encontram encerrados, faz reflectir eventuais rectificações nos anos a que as mesmas dizem respeito, enquanto que a DGDR contempla essas rectificações nos relatórios do ano em aberto".
No FEOGA - Orientação, o esforço nacional ascendeu a 25% da despesa pública total. A despesa comunitária do FEOGA - Orientação regista-se, na sua esmagadora maioria, no Eixo II - "Reforçar os Factores de Competitividade da Economia" no Programa "Modernização do Tecido Económico" (88%). Em termos regionais, apenas se regista execução, ao nível das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, com valores reduzidos (6,9% e 2,8% do total da despesa pública comunitária acumulada).
Finalmente, no que respeita ao IFOP, o esforço nacional ascendeu a 23% da despesa pública total. Tal como no anterior, este financiou projectos na sua maioria (81,5%) inseridos no Eixo II - "Reforçar os Factores de Competitividade da Economia", no Programa "Modernização do Tecido Económico". A nível regional apenas se encontra execução nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores (9% e 6,9% do total da despesa comunitária acumulada).
11.3.2.4.2 - Programação, execução e realização do QCA II e Fundo de Coesão
A taxa de execução até final de 1998 face à programação para o período 1994-1998, bem como a taxa de realização face à programação 1994-1999, poderá ser observada no quadro e gráfico seguintes:
No período 1994-1998 os fundos e instrumentos financeiros indicados registaram uma taxa de execução global de 90%. Na análise da execução por fundo/instrumento ressaltam com melhores execuções o FSE (94,3%) e o FEDER (91,2%).
Em contrapartida, a execução do IFOP (68%) é substancialmente inferior à dos restantes fundos, podendo mesmo considerar-se significativamente baixa. Como resultado da "Auditoria ao Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno no Âmbito do IFOP", apresenta-se no ponto 11.3.3 uma síntese com as principais observações dessa auditoria.
Uma análise da taxa de realização no período 1994-1998, face ao programado para o período 1994-1999, demonstra uma execução global de 70,8%, sendo novamente de ressaltar a baixa execução do IFOP (48,1%). Menos baixa, mas mesmo assim fraca é a realização registada pelo FEOGA - Orientação (64%).
Se compararmos a situação em finais de 1998 com a registada em finais de 1997, pode referir-se que a taxa de realização dos fundos e instrumentos financeiros do período 1994-1999 sofreu um acréscimo de 16,1% (de 54,7% para 70,8%). O contributo mais relevante para esta evolução deve-se ao Fundo de Coesão (de 52,4% para 72,1%) e ao FSE (de 54,4% para 73,9%).
11.3.2.4.3 - Perspectiva regional da despesa pública 1994-1998
A distribuição dos fundos oriundos da UE pelas diversas regiões do país é factor de desenvolvimento que importa analisar, na vertente da repartição da despesa pública, em especial quando se lhe introduz o factor "número de habitantes". Assim, para proceder à análise da distribuição e aplicação do investimento pelas diversas regiões, apresenta-se o quadro seguinte:
Os fundos e instrumentos financeiros constantes do quadro anterior são aqueles sobre os quais foi possível obter dados relativos à distribuição da despesa pública por regiões. Da sua observação ressalta o seguinte:
No FEDER, as Regiões de Lisboa e Vale do Tejo e do Norte representam mais de metade da despesa pública deste fundo (59,1%), em contraste com a Região do Algarve (2,7%), a menos contemplada;
O FEOGA - Orientação apresenta a sua maior execução na Região do Norte (26,5%), registando uma distribuição equilibrada (entre 14% e 16%) nas Regiões do Alentejo, de Lisboa e Vale do Tejo e do Centro;
No IFOP, a distribuição por regiões apresenta alguma uniformidade nas Regiões do Norte, do Centro, de Lisboa e Vale do Tejo e do Algarve, com valores que se situam entre os 18% e os 22%. As Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores apresentam, respectivamente, 7,1% e 9,2% da execução. Comparativamente, a Região do Algarve, sendo também uma região com tradição nas actividades piscatórias, denota uma utilização superior (20,5%). De referir ainda a quase inexpressividade da Região do Alentejo (2,1%).
A introdução do factor número de habitantes relativamente à análise anterior permite-nos, com base no quadro "Despesa pública por habitante em 1994-1998", enunciar as seguintes conclusões:
Dos fundos comunitários constantes do quadro anterior, as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, devido ao factor "número de habitantes", apresentam o maior valor de investimento por habitante (545,9 contos/habitante e 245,2 contos/habitante, respectivamente). No continente, a Região do Norte é a que apresenta o menor investimento por habitante (168,4 contos), registando as restantes regiões valores que se situam entre 211 contos e 290 contos.
No que respeita ao FEDER, muito embora este fundo tenha maior aplicação nas Regiões de Lisboa e Vale do Tejo e do Norte, a introdução da variável "número de habitantes", conduz-nos a distribuições substancialmente diferentes. Assim, o mesmo fundo apresenta nas Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores (no seu conjunto detentoras de 10,3% da despesa pública) o maior volume de investimento por habitante. Qualquer das regiões referidas apresenta um valor três vezes superior ao registado na Região do Norte e quase o dobro do alcançado na Região de Lisboa e Vale do Tejo. No continente, o maior valor investido por habitante regista-se na Região de Lisboa e Vale do Tejo (225 contos/habitante) e o menor na Região do Norte (141,1 contos/habitante).
Quanto ao FEOGA - Orientação, muito embora a Região do Norte detenha a maior fatia de investimento, quando se entra em linha de conta com a variável "número de habitantes" esta Região conjuntamente com a Região de Lisboa e Vale do Tejo apresentam o menor investimento por habitante, respectivamente 25,7 e 14,8 contos. Este fundo apresenta o maior investimento por habitante na Região do Alentejo com 101,1 contos.
No que respeita ao IFOP, o menor dos fluxos financeiros oriundos da UE, observa-se uma taxa de execução baixa, assumindo valores de investimento muito idênticos nas Regiões do Norte, do Centro e de Lisboa e Vale do Tejo. A repartição pelo número de habitantes evidencia valores mais elevados nas Regiões do Algarve (17,3 contos/habitante) e dos Açores (11,1 contos/habitante).
11.3.2.4.4 - Execução da despesa comunitária em 1998
11.3.2.4.4.1 - No QCA II
O quadro que se segue tem por objectivo analisar a execução da despesa comunitária dos fundos e instrumentos financeiros que integram o QCA II, em paralelo com os valores programados por fundos e por eixos de intervenção, em 1998.
Execução da despesa comunitária 1998
Fonte. - DGDR (relatório de execução QCA II) - 1996
Uma análise da taxa de execução (despesa executada/programada) por fundo e instrumento financeiro, permite-nos observar genericamente o seguinte:
Em 1998 a melhor execução foi apresentada pelo FSE (94,8%), seguida do FEOGA - Orientação (81,4%), ambos acima da taxa média global (79,3%). Longe destes valores, o IFOP apresenta uma taxa de execução muito baixa (47,9%), a qual deixa antever dificuldades no cumprimento das metas programadas.
Em termos globais ressaltam com melhor execução os Eixos:
III - "Promover a Qualidade de Vida e a Coesão Social" (91,2%);
I - "Qualificar os Recursos Humanos e o Emprego" (90,2%), e IV - "Fortalecer a Base Económica Regional" (82,2%).
O Eixo II - "Reforçar os Factores de Competitividade da Economia" é aquele que evidencia o menor grau de execução face ao programado (75,9%), com especial incidência para o Programa "Modernização do Tecido Económico", cuja taxa de execução foi de 74%.
Particularizando, observa-se que a taxa de execução do FEDER cifra-se em 74,7%, valor que se situa abaixo da taxa média do QCA II para 1998 (79,3%) e substancialmente abaixo da taxa de execução acumulada no período de 1994-1998 (91,2%). Dos Eixos com menor execução destacam-se o Eixo II (70%), Programa "Modernização do Tecido Económico" (60,3%), e o Eixo I (73,6%), Programa "Formação Profissional e Emprego" (61,8%).
As iniciativas comunitárias financiadas pelo FEDER registam uma taxa de execução (48,8%) próxima da taxa média global (49%). Salientam-se as elevadas taxas de execução dos Programas "Saúde e Integração Social" do Eixo III e "Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional" e "Programa Operacional do Algarve" do Eixo IV, todos com graus de execução superiores a 100%.
Neste contexto, cabe ainda efectuar algumas referências finais quanto ao abrandamento das taxas de evolução relativas ao FEDER. Esta situação deve-se a circunstâncias relacionadas com o profundo processo de avaliação levado a efeito, em parceria, pelo Estado Português e pela Comissão Europeia, tendo sido objecto de avaliação todas as intervenções operacionais que resultaram na introdução de alterações. A emissão de decisões comunitárias necessárias à institucionalização das alterações e reprogramações decididas arrastou-se por algum tempo, o que implicou uma interrupção no fluxo financeiro das transferências comunitárias, com consequências negativas em termos de manutenção do ritmo de execução em 1998.
O FSE revela a mais elevada taxa de execução (94,8%) do QCA II, em 1998, idêntica à registada no período 1994-1998 (94,25%), ressaltando a execução nula do PEDIZA e a baixa execução das iniciativas comunitárias (64,8%).
Merecem relevância as execuções acima dos 100% dos Programas "Formação Profissional e Emprego" (Eixo I), "Saúde e Integração Social" (Eixo III) e "Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional" (Eixo IV).
O FEOGA - Orientação apresenta na sua globalidade uma taxa de execução acima da média do QCA II para 1998 (79,3%) e idêntica à registada pelo fundo no período de 1994-1998 (81,64%). Realizando uma análise por Eixos verifica-se que o Eixo IV - "Fortalecer a Base Económica Regional", apresenta uma taxa de execução inferior a 50%, nomeadamente ao nível dos Programas "Promoção do Potencial de Desenvolvimento Regional" (12,7%) e PEDIZA (10,5%). Igualmente abaixo dos 50% situa-se a execução das Iniciativas Comunitárias (42,6%).
A taxa de execução do IFOP (47,9%) revela-se bastante inferior à média do QCA II em 1998 (79,3%) assim como à registada no período 1994-1998 (67,98%). A excepção a esta tendência regista-se no Eixo IV, relativamente à excepcional execução em 1998 do POPRAM II (Região Autónoma da Madeira), que apresenta uma taxa de execução de 167,4%.
11.3.2.4.4.2 - No Fundo de Coesão
O Fundo de Coesão, a par dos fundos estruturais anteriormente analisados, constitui uma parcela relevante dos recursos financeiros provenientes da UE.
O quadro que se segue tem por objectivo dar uma panorâmica da execução deste fundo no ano de 1998:
Fundo de coesão - 1998
Fonte. - DGDR (relatório do Fundo de Coesão - 1998).
O Fundo de Coesão apresenta uma taxa de execução de 74%, ligeiramente inferior à média registada no QCA II (79,3%) e também abaixo da execução do período 1994-1998 (88,8%).
11.3.2.4.4.3 - No FEOGA - Garantia
Quanto ao FEOGA - Garantia, por não haver programação específica para Portugal, não se segue o mesmo critério de análise utilizado para os restantes fundos, apresentando-se, no entanto, um quadro demonstrativo da distribuição por "capítulos" dos pagamentos realizados em 1998:
Pagamento do FEOGA - Garantia em 1998
Fonte. - INGA.
Das ajudas concedidas em 1998, pela sua expressão financeira, destacam-se os cereais com um peso de 27,6%, as medidas de acompanhamento com 16,5% e a carne de bovino com 13,5%, representando no seu conjunto mais de metade das ajudas concedidas no âmbito do FEOGA - Garantia.
11.3.2.4.4.4 - Evolução da execução financeira
comunitária - 1997-1998
No quadro seguinte, para análise da evolução das taxas de execução comunitária, apresenta-se um mapa comparativo dos dois últimos anos:
Fonte. - DGDR (relatório de execução anual de 1997 e 1998 e relatório do Fundo de Coesão de 1998).
Assim, concluiu-se que a programação global para 1998 previa um crescimento de 28% face ao ano anterior e a execução registou apenas um aumento de 10%. Em 1998, a taxa de execução apresenta uma redução significativa face a 1997 (decréscimo de 90,7% para 78,1%).
A análise por fundo e instrumento financeiro demonstra que o FEDER, apesar de um aumento de 22% na programação para 1998 face a 1997, registou uma diminuição de 10% na execução no mesmo período. Do mesmo modo, a taxa de execução decresceu consideravelmente, passando de 99,4% para 74,7%, situação que se deve, em parte, aos efeitos do processo de avaliação de que foram objecto todas as intervenções operacionais, conforme desenvolvimento no ponto 11.3.2.4.4.1.
O FSE previa um aumento de 15% na programação, tendo registado um acréscimo de execução de 28%, sendo o único fundo que registou um crescimento ao nível da taxa de execução em 1998, passando de 84,6% para 94,8%.
O FEOGA - Orientação previa em 1998 um acréscimo de 23% na sua programação a que correspondeu acréscimo na execução de 10%.
O IFOP, apesar de uma previsão de 64% de aumento na programação, atingiu um crescimento de 22% na execução, o que denota uma substancial redução da taxa de execução (decréscimo de 63,9% para 47,9%).
De seguida apresenta-se um gráfico ilustrativo que evidencia que o FSE foi o único fundo comunitário que melhorou a execução de 1997 para 1998:
Taxas de execução em 1997 e 1998
Fonte. - DGDR.
11.3.2.5 - Cooperação com o controlo
externo comunitário
Em conformidade com as disposições do artigo 248.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Tribunal de Contas Europeu realizou em Portugal, durante o ano de 1999, 22 missões de auditoria, das quais 7 no âmbito da declaração de fiabilidade das contas (DAS) da União Europeia, relativa ao exercício de 1998.
O controlo financeiro externo comunitário é exercido pelo Tribunal de Contas Europeu (TCE), nos termos do artigo 248.º do Tratado da Comunidade Europeia, com a redacção dada pelo Tratado de Amesterdão.
Genericamente, estas missões visaram alcançar os seguintes objectivos:
Verificar a consistência dos montantes pagos com as especificações em termos de legalidade e regularidade dos regulamentos comunitários (e, em particular, a elegibilidade das despesas);
Verificar a existência de sistemas de gestão e de contabilização em cada organismo relacionado com os fundos, por forma a confirmar:
A consistência e a confiança nas informações de gestão, de controlo e financeiras na base dos pedidos de pagamento e certificados de despesas;
A existência de um audit trail (possibilidade de reconciliação) entre os montantes de despesas declarados e os documentos de apoio (facturas e extractos bancários) provenientes do beneficiário final/executor;
Verificar que a despesa elegível atribuída a cada projecto pode ser facilmente identificável no sistema de contabilidade da(s) entidade(s) gestora(s) ou que é sujeita a contabilização separada. Da mesma forma, a fonte de financiamento de cada projecto deve ser facilmente identificável e verificável;
Verificar o estado de execução física das acções e a eficiência das mesmas através de indicadores quantificáveis.
Os resultados dos controlos efectuados estão reflectidos no relatório anual do Tribunal de Contas Europeu relativo à execução do orçamento geral da União. Este relatório chama a atenção das instituições e do cidadão europeu para os numerosos problemas que a Comissão e as autoridades competentes dos Estados membros se deverão empenhar em resolver.
No entanto, para o exercício de 1998, o TCE optou por publicar a maior parte dos seus relatórios de auditoria sob a forma de relatórios especiais. Estes relatórios traduzem a faculdade que o TCE tem de apresentar observações, a qualquer momento, descrevendo, em regra, as auditorias efectuadas ao longo de vários exercícios e centradas em sectores específicos de gestão.
A declaração de fiabilidade relativa às actividades do orçamento geral é apresentada num capítulo autónomo do relatório anual acima mencionado.
Ainda atento o disposto no supra-referido artigo 248.º, designadamente em aplicação do princípio da cooperação entre as instituições superiores de controlo (ISC) dos Estados membros e o Tribunal de Contas Europeu, e no âmbito da sua própria competência material, nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 5.º da LOPTC, o Tribunal de Contas português acompanhou as referidas missões. Das mesmas far-se-á apenas referência às relativas ao exercício de 1998, e que abrangendo vários projectos, acções e medidas, se passam a apresentar por fundos/instrumentos financeiros:
Projectos no âmbito do FEDER:
Hospital Distrital de Torres Novas;
Intervenção de Qualificação Urbana do Casal de Mira/Boba;
Conclusão da Nova Sinalização e Comando de Tráfego Centralizado no Itinerário dos Granéis Sólidos;
Acessos Rodoviários à Nova Ponte Urbana de Chaves (INTERREG II);
Escola Básica do 2.º e 3.º Ciclos de Avintes;
Promoção e Divulgação de Empresa (RETEX);
Projectos no Âmbito do Regime de Incentivos às Microempresas (RIME) - Sector Terciário;
Projectos no âmbito do Fundo de Coesão:
Sistema Multimunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos (RSU) do Litoral Noroeste;
Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água à Área Sul do Grande Porto;
IP6 - Lanço de Estrada Atalaia - Abrantes;
Acções no âmbito do Fundo Social Europeu:
Acções de formação inseridas na Medida 1 - "Sistema de Aprendizagem - do PO Formação Profissional e Emprego - PESSOA", Subprograma 1 - "Qualificação Inicial e Inserção no Mercado de Emprego";
Atribuição de Bolsas de Estudo. Acção inserida na Medida 4 - "Formação Avançada de Recursos Humanos do PO Bases do Conhecimento e Inovação, Subprograma 2 - "Ciências e Tecnologia (PRAXIS XXI)";
Projectos no âmbito do FEOGA - Orientação:
Projecto Derovo, Derivados do Ovo;
Projecto Regadio da Poça da Mó;
Projectos no âmbito de Iniciativas Comunitárias - URBAN:
Subprograma 1 - Porto-Vale de Campanhã:
Concretização do projecto de reabilitação da Casa da Quinta da Bonjóia;
Jardins, Mata e Parque de Estacionamento da Casa da Quinta da Bonjóia;
Quinta da Bonjóia: Centro de Formação e Lojas de Vendas;
Casa das Glicínias;
Programa de Apoio à Recuperação e Adaptação de Espaços das Instituições Locais;
Criação de Bibliotecas - Ludotecas;
Criação de um Centro de Recursos de Apoio a Iniciativas Locais;
Recuperação e Manutenção do Bairro Cerco do Porto;
Subprograma 3 - Lisboa-Casal Ventoso:
Ninho de Empresas;
Ampliação e Remodelação da Escola n.º 6 - Campo de Ourique - Lisboa;
Gabinete de Apoio à População Toxicodependente;
Apoio em Parceria à População Toxicodependente;
Espaços Comerciais na Quinta do Cabrinha;
Recuperação da encosta Poente - Rua de Maria Pia;
Gabinete de Apoio Local;
Projectos no âmbito de Iniciativas Comunitárias - Leader II:
Criação e Beneficiação de Zonas de Lazer;
Picadeiro de Vila Formosa;
Industrialização da Cebola;
Artistas da Nossa Terra;
Aquisição de Equipamento para Unidade de Transformação;
Ajudas à Contratação ao Apoio Técnico;
Projectos no âmbito da Investigação e Desenvolvimento Tecnológico:
Bioreactores Extractivos de Membrana para Tratamento de Efluentes Industriais;
EuroRex;
Projectos no âmbito dos Empréstimos Bonificados do BEI a Empresas Portuguesas:
Parque de Aveiras-Oleoduto;
Incineradora de RSU de São João da Talha;
Medidas no âmbito dos FEOGA - Garantia:
Ajudas à Produção de Azeite;
Restituições para a Carne de Bovino - Outras Despesas de Armazenagem Pública;
Intervenções sob a Forma de Armazenagem de Vinhos e Mostos de Uvas;
Prémio por Ovelha e por Cabra;
Ajudas aos Produtores de Ervilhas, Favas, Favarolas e Tremoços Doces;
Prémios por Vaca em Aleitamento;
Medida de Acompanhamento - Ambiente.
11.3.3 - Sistema de gestão e avaliação
do controlo interno no âmbito do IFOP
11.3.3.1 - Enquadramento
O Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas (IFOP), conforme dispõe o n.º 2 do artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 2080/93, de 20 de Julho, tem como objectivos:
Contribuir para atingir de forma duradoura um equilíbrio entre os recursos e a sua exploração;
Reforçar a competitividade das estruturas de exploração e o desenvolvimento de empresas economicamente viáveis no sector;
Melhorar o abastecimento e a valorização dos produtos de pesca e da aquicultura.
Os critérios e condições das intervenções operacionais com finalidade estrutural no sector das pescas, da aquicultura e da transformação e comercialização dos seus produtos encontram-se estabelecidos no Regulamento (CE) n.º 3699/93, de 20 de Novembro, com as alterações efectuadas pelo Regulamento (CE) n.º 2719/95, de 20 de Novembro.
A comparticipação total do IFOP prevista inicialmente no âmbito do QCA II (com iniciativas comunitárias), para o período 1994-1999, era de cerca de 45 046 milhares de contos, a que corresponde uma despesa pública total de 61 339 milhares de contos.
A comparticipação do IFOP no QCA II representa 1,5% do total dos financiamentos com origem nos fundos comunitários.
No âmbito do QCA II (com iniciativas comunitárias) o IFOP financia quatro intervenções operacionais (IO).
Apresenta-se no quadro que se segue as IO financiadas por este fundo, bem como a distribuição do IFOP pelas mesmas:
Intervenções operacionais financiadas pelo IFOP
Fonte. - Relatório de execução anual do QCA II - 1996
Todas estas IO são plurifundos, isto é, são financiadas por mais de um fundo comunitário, tendo porém o IFOP, no que respeita à IO Pesca e IC Pesca, um grande peso no âmbito dos fundos comunitários que as financiam (respectivamente, 82,7% e 73,0%).
O interlocutor do IFOP em Portugal quer a nível nacional quer junto da União Europeia é a DGPA, conforme dispõe a alínea q) do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 12/97, de 2 de Maio.
No âmbito destas funções a DGPA funciona em estreita ligação com o IFADAP, pelo facto deste Instituto centralizar os fluxos financeiros do IFOP, sendo para este organismo que são transferidas as verbas IFOP provenientes da UE, via DGT.
A gestão técnica, administrativa e financeira compete a um gestor nomeado por Resolução do Conselho de Ministros (RCM).
Os gestores são apoiados no exercício das suas competências por unidades de gestão, sendo a composição das mesmas fixada por despacho conjunto dos membros do Governo com responsabilidade nos fundos estruturais envolvidos e dos membros do Governo responsáveis pelos respectivos sectores ou, no caso das IO a executar exclusivamente nas Regiões Autónomas, por deliberação do respectivo Governo Regional. A unidade de gestão é presidida pelo gestor.
A gestão do PROPESCA, intervenção operacional de âmbito nacional maioritariamente apoiada pelo IFOP, é assegurada pela DGPA em ligação com o IFADAP e por uma unidade de gestão cujo estatuto foi aprovado por despacho do Ministro do Mar, nos termos do n.º 4 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 208/98, de 14 de Julho.
Os gestores e as unidades de gestão são apoiados tecnicamente por uma estrutura de apoio técnico (EAT ) dirigida por um chefe de projecto.
O acompanhamento da execução de cada IO e a avaliação dos seus impactos sócio-económicos incumbem a uma unidade de acompanhamento presidida pelo respectivo gestor.
O sistema de controlo do IFOP encontra-se definido no artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 99/94, de 19 de Abril, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 208/98, de 24 de Julho.
Este sistema de controlo encontra-se articulado em três níveis:
Alto nível - IGF;
2.º nível - IFADAP e DGPA;
1.º nível - Órgãos de gestão das IO.
Antes da nova redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 208/98 ao Decreto-Lei n.º 99/94, as entidades responsáveis pelo controlo de 2.º nível eram o IFADAP e a DGPA, situação que conflituava com o princípio de segregação de funções, no que respeita ao PROPESCA e IC Pesca, por virtude de a DGPA e o IFADAP terem, na qualidade de gestores dessas duas intervenções operacionais, responsabilidades na execução do controlo de 1.º nível.
Do universo constituído pelas quatro IO financiadas pelo IFOP, esta auditoria recaiu sobre o PROPESCA e a IC Pesca.
Caracterizam-se em seguida estas IO.
O PROPESCA corresponde ao Subprograma "Pescas do PO Modernização do Tecido Económico" que se integra no Eixo II - "Reforço dos Factores de Competitividade da Economia - do QCA II", Programa este aprovado pela Decisão da Comissão n.º C(94)464/3, de 4 de Março.
No âmbito do Subprograma "Pescas", previa-se uma despesa pública de cerca de 57,3 milhões de contos, co-financiada através do IFOP, FEDER e FSE, sendo a contrapartida nacional suportada pelo OE, através do PIDDAC.
O IFOP correspondia a 82,7% do total dos fundos comunitários que co-financiam este subprograma, prevendo-se uma despesa pública total co-financiada por este instrumento financeiro de cerca de 47,3 milhões de contos, a que correspondia uma comparticipação de aproximadamente 35,7 milhões de contos.
Em termos de legislação nacional, o regime geral do PROPESCA foi definido pelo Decreto-Lei n.º 189/94, de 5 de Julho, tendo os diversos regimes de apoio subjacentes a esta IO, a que correspondem as acções deste programa, sido regulamentados por portarias do ministro da tutela.
O Regulamento Interno da Unidade de Gestão do PROPESCA foi somente aprovado em 1999, decorridos mais de quatro anos após a criação da unidade de gestão.
A legislação relativa ao PROPESCA, em termos de prazos, era omissa relativamente a muitas das operações que constituem o processo de apreciação/decisão e de pagamentos.
Os prazos relativos a estas operações só foram estabelecidos através do "Regulamento Interno de Aplicação do PROPESCA", aprovado em 1999, e de circulares em vigor desde Julho de 1998, compiladas em 1999, dando origem ao Manual de Procedimentos do IFOP, portanto tardiamente. O prazo global para a apreciação/decisão das candidaturas nunca foi estipulado.
Esta definição tardia de prazos, para além de não permitir conferir transparência e regras ao processo de gestão, potencia a desresponsabilização dos intervenientes, pode conduzir a atrasos na execução da intervenção operacional e dificulta a realização de um controlo efectivo no sistema de gestão.
Através da Decisão da Comissão n.º C (94)3938/7, de 27 de Dezembro de 1994, foi aprovada (para o período de 28 de Outubro de 1994 a 31 de Dezembro de 1999) a concessão de uma contribuição conjunta do FEDER, do FSE e do IFOP para a IC Pesca, que visava apoiar as comunidades piscatórias mais atingidas pelos efeitos das mudanças estruturais operadas no sector.
Aos apoios financeiramente suportados pelos três fundos já referidos - IFOP, FEDER e FSE -, acresce ainda a contrapartida nacional suportada pelo Orçamento do Estado, através de dotações inscritas no PIDDAC e no PIDDAL.
No quadro deste programa previa-se uma despesa pública de cerca de 8,3 milhões de contos, co-financiada através dos fundos comunitários referidos no parágrafo anterior.
O IFOP correspondia a 73% do total dos fundos comunitários que co-financiam esta IO, prevendo-se uma despesa pública total co-financiada por este fundo estrutural de cerca de 6,2 milhões de contos, a que correspondia uma comparticipação de aproximadamente 4,2 milhões de contos.
Embora a IC Pesca tenha sido aprovada por Decisão da Comissão, de 27 de Dezembro de 1994, só cerca de seis meses depois foi nomeado o primeiro gestor (pela Resolução n.º 30/95, de 20 de Julho, publicada no DR, 2.ª série, de 8 de Agosto de 1995), tendo no espaço de oito meses sido nomeados dois gestores, o último e actual pela Resolução n.º 23/96, de 28 de Março, publicada no DR, 2.ª série, de 19 de Abril de 1996.
Da mesma forma, a EAT foi criada somente 10 meses após a aprovação da IC Pesca, pelo despacho conjunto do Ministro das Finanças, do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, do Ministro da Segurança Social e do Ministro do Mar, de 29 de Setembro de 1995, publicado no DR, 2.ª série, de 10 de Novembro de 1995.
Esta intervenção operacional foi regulamentada pela Portaria
n.º 1487/95, de 29 de Dezembro, que aprovou o "Regulamento de Aplicação do Regime de Apoio às Medidas Previstas na IC Pesca".
A Portaria n.º 1487/95 definiu os prazos mais importantes relativos às operações que constituem o processo de apreciação/decisão das candidaturas, sendo porém omissa, em termos de prazos, no que concerne a pagamentos.
A Medida "Acesso ao Financiamento" desta IO só foi regulamentada, em 23 de Dezembro de 1997, pelo Decreto-Lei n.º 371/97.
A legislação que regulamenta a IC Pesca foi tardiamente publicada, pois, apesar desta intervenção operacional ter sido aprovada pela Comissão Europeia em 27 de Dezembro de 1994, somente em 29 de Dezembro de 1995, cerca de um ano depois, foi publicada a Portaria n.º 1487/95 que aprovou o "Regulamento de Aplicação do Regime de Apoio às Medidas Previstas na IC Pesca"; também só em 23 de Dezembro de 1997, cerca de três anos após a aprovação da IC Pesca pela Comissão Europeia, é que foi aprovado o Decreto-Lei n.º 371/97, diploma que regulamentou a Medida "Acesso ao Financiamento".
A tardia publicação da legislação relativa à IC Pesca foi um dos factores de atraso na implementação desta IO.
11.3.3.2 - Realização financeira
Na abordagem dos aspectos financeiros foram utilizados três indicadores: taxa de compromisso; taxa de realização, e taxa de execução.
A taxa de compromisso corresponde ao quociente entre o aprovado e o programado e, em termos de realização financeira, relaciona o montante da despesa prevista nos projectos aprovados com a despesa total definida na decisão inicial do Programa (com reprogramações);
A taxa de realização corresponde ao quociente entre o realizado e o programado, relacionando o montante de despesa já efectuada com a despesa total definida na decisão inicial do Programa (com reprogramações);
A taxa de execução obtém-se através do quociente entre o realizado e o aprovado e relaciona o montante de despesa já realizada com a despesa prevista nos projectos aprovados para o período já decorrido.
A informação financeira relativa ao ano de 1999, para as duas intervenções operacionais, no que respeita à programação e aprovações, reporta-se a 31 de Dezembro, enquanto que relativamente à execução financeira os últimos dados disponibilizados pela DGPA, à data da auditoria, são referenciados a Outubro e Novembro, respectivamente, para a IC PESCA e PROPESCA.
11.3.3.2.1 - PROPESCA
11.3.3.2.1.1 - Execução financeira anual
O PROPESCA apresentou anualmente uma execução financeira bastante abaixo da programação prevista para cada um dos anos, conforme se verifica no gráfico que se segue:
Programação - Execução financeira anual
Numa análise global, verifica-se que a taxa de realização variou ao longo dos anos entre um intervalo de 45,5% a 73,9%, com excepção do ano de 1994, ano de arranque desta IO, em que a taxa de realização foi de 5,7%.
A nível de Medidas, a execução financeira ficou sempre muito aquém do programado, com excepção do ano de 1995 em que a Medida 2 - "Estruturas de Pesca" obteve uma taxa de realização face ao programado de 95,6%. Esta taxa deveu-se à boa execução das duas acções dessa Medida com maior volume financeiro, "Ajustamento de Esforço de Pesca" e "Renovação e Modernização da Frota", que apresentaram, respectivamente, uma execução de 104,7% e 101,9% face ao programado. A execução nas restantes acções desta Medida foi de 50,3%, no "Desenvolvimento da Aquicultura", e nula, na "Protecção das Zonas Marinhas".
Esta Medida, nos restantes anos, 1994, 1996, 1997 e 1998, obteve, respectivamente, as taxas de realização de 7,6%, 52,0%, 69,3% e 45,8%.
Relativamente à Medida 3 - "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca e Equipamentos dos Portos de Pesca", a execução financeira foi nula, em 1994, e muito baixa, em 1995 e 1996, ou seja, respectivamente, 30,8% e 31,7%, evoluindo positivamente em 1997 (71,3%) e em 1998 (52,4%).
No que respeita à Medida 6 - "Assistência Técnica", a taxa de realização financeira foi mais regular ao longo dos anos, variando entre 48,8% e 67,6%, de 1994 a 1997 e subindo em 1998 para 85,8%.
Esta incapacidade constante de anualmente executar o programado obrigou a diversas reprogramações, com vista a alterações do cronograma financeiro, com o consequente atraso da entrada das verbas IFOP em Portugal, bem como à transferência de verbas IFOP para outras IO com uma maior capacidade de execução financeira.
Assim, a execução prevista na última reprogramação para o ano de 1999, apesar de uma diminuição efectuada na dotação global do IFOP em 17 873 000 euros, ultrapassa em 31 632 000 euros (79%) a previsão para esse ano na decisão inicial.
11.3.3.2.1.2 - Aprovações/execução financeira acumulada (31 de Dezembro de 1998)
Em 31 de Dezembro de 1998, a um ano do fecho de apresentação de candidaturas, tinham sido comprometidas, através da aprovação de 1909 projectos, verbas no montante de 37 950 744 contos, o que correspondia a 81,4% do total programado para o PROPESCA até essa data.
A despesa executada era de 23 744 983 contos, a que correspondia, respectivamente, face aos valores até então comprometidos e ao total das verbas programadas para esta IO, uma taxa de execução de 62,6% e uma taxa de realização de 50,9%.
Estes indicadores eram preocupantes, atendendo a que o fecho para a apresentação de candidaturas era 1999 e que a data limite para apresentação de despesa à Comissão Europeia é 31 de Dezembro de 2001, correndo-se o risco, face a esta situação e à morosidade na execução dos projectos pelos beneficiários, do não aproveitamento integral por parte desta IO das verbas IFOP.
A situação financeira em termos de programação, aprovações e execução, encontra-se sintetizada no gráfico que se segue:
Medidas IFOP
(ver doc8umento original)
Medida "Estruturas de Pesca". - A Medida "Estruturas de Pesca", que representava cerca de 69,1% das verbas IFOP programadas para esta IO, apresentava uma taxa de compromisso de 77,2%, fruto da aprovação de 1763 projectos, sendo a despesa executada de 17 110 033 contos, a que correspondiam, respectivamente, face aos valores até então comprometidos e ao total das verbas programadas para esta Medida, uma taxa de execução de 68,8% e uma taxa de realização de 53,1%.
No que respeita às acções desta medida, somente as Acções "Renovação e Modernização da Frota" e "Protecção das Zonas Marinhas", respectivamente com 662 e 1 projectos aprovados, se encontravam próximas do compromisso integral das verbas programadas para as mesmas, apresentando, respectivamente, uma taxa de compromisso de 94,8% e 94,6%.
As restantes acções apresentavam taxas de compromisso substancialmente mais baixas, destacando-se a Acção "Desenvolvimento da Aquicultura", com uma taxa de 48,8% e 29 projectos aprovados, enquanto que as Acções "Ajustamento de Esforço de Pesca" e "Acompanhamento Sócio-Económico" tinham, respectivamente, taxas de 69,9% e 68,4%, obtidas através da aprovação, respectivamente, de 609 e 448 projectos.
Em termos de execução financeira face aos valores comprometidos, as acções com melhor taxa de execução eram "Ajustamento de Esforço de Pesca" (84,0%) e "Acompanhamento Sócio-Económico" (72,8%), apresentando as Acções "Renovação e Modernização da Frota", "Protecção das Zonas Marinhas" e "Desenvolvimento da Aquicultura" taxas de 59,7%, 50,5% e 52,4%, respectivamente.
No que respeita à execução financeira face ao programado, os indicadores relativos a cada uma das acções encontravam-se próximos da taxa global desta medida (53,1%), com excepção da Acção "Desenvolvimento da Aquicultura" que apresentava uma taxa de realização de 25,5%.
No gráfico que se segue apresenta-se a situação financeira em termos de compromissos e execução das verbas programadas para as acções da Medida "Estruturas das Pescas".
Acções da Medida "Estruturas de Pesca"
Medida "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca e Equipamentos de Portos de Pesca". - Para a Medida "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca e Equipamentos dos Portos de Pesca" previa-se uma despesa pública de cerca de 14 047 021 contos, o que representava cerca de 30,1% da despesa pública co-financiada pelo IFOP e prevista no âmbito desta intervenção operacional.
Em 31 de Dezembro de 1998 tinham sido comprometidas verbas no montante de 12 786 028 contos, através da aprovação de 146 projectos, a que correspondia uma taxa de compromisso de 91,0%.
Embora este nível de compromissos fosse aparentemente satisfatório, verificou-se que a execução financeira face às verbas comprometidas e às programadas é baixa, consubstanciando-se, respectivamente, numa taxa de execução de 50,2% e de realização de 45,7%.
Nesta Medida assumem relevo as Acções "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca" e "Equipamentos de Portos de Pesca" que representam, cada uma delas, respectivamente, 54,8% e 37,9% e, no seu conjunto, 92,7% do total das verbas programadas para esta Medida.
Assim, no âmbito da Acção "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca" foram aprovados 66 projectos, o que equivale a compromissos no valor de 7 940 403 contos, encontrando-se esta Acção em overbooking, com uma taxa de compromissos de 103,2%, e com uma execução financeira face aos valores comprometidos e programados extremamente baixa, ou seja, uma taxa de execução de 39,7% e uma taxa de realização de 40,9%.
Relativamente à Acção "Equipamentos dos Portos de Pesca", tinham sido comprometidas verbas no montante de 4 503 596 contos, no âmbito da aprovação de 75 projectos, a que correspondia uma taxa de compromissos de 84,6%, apresentando esta Acção uma execução financeira, face aos valores comprometidos e programados, com taxas de execução e realização de 59,6% e 70,5%, respectivamente.
Por último, no âmbito da Acção "Promoção dos Produtos de Pesca", acção com o menor peso em termos financeiros nesta Medida (7,3%), foram aprovados cinco projectos, o que corresponde a um compromisso de verbas no montante de 342 029 contos (33,4%). Em termos de execução financeira face aos valores comprometidos e programados, esta Acção apresentava taxas de execução e realização bastante baixas, respectivamente, de 27,8% e 9,3%. Na origem do baixo nível de compromissos e execução financeira desta acção esteve o facto de os projectos terem sido na sua maioria aprovados tardiamente, cinco em 1998 e um em 1997, não tendo sido aprovados quaisquer projectos de 1994 a 1996.
A figura que se segue ilustra a situação financeira em termos de compromissos e de execução das verbas programadas para as Acções da Medida "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca e Equipamentos dos Portos de Pesca":
Acções da Medida "Transformação e comercialização dos produtos da pesca e equipamentos dos portos de pesca"
Assistência técnica. - A despesa executada no âmbito da Medida "Assistência Técnica" era de 214 603 contos, a que correspondia, respectivamente, face aos valores até então comprometidos e ao total de verbas programadas para esta Medida, uma taxa de execução de 71,6% e uma taxa de realização de 58,1%. Em termos de compromissos, esta Medida apresentava uma taxa de 81,1%.
Observações. - A fraca execução financeira que se verificou nas Medidas IFOP desta IO teve essencialmente origem na grande morosidade na apreciação das candidaturas e no consequente tardio compromisso de verbas.
A título exemplificativo, observe-se que o tempo médio de decisão das candidaturas aprovadas foi de cerca de 15 meses nas Acções "Equipamentos dos Portos de Pesca", "Desenvolvimento da Aquicultura" e "Promoção dos Produtos de Pesca", de cerca de 20 meses na Acção "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca" e de 1 ano na Acção "Renovação e Modernização da Frota de Pesca". O tempo despendido na apreciação-decisão das candidaturas analisa-se no ponto 11.3.3.3 - "Eficácia das candidaturas".
Como é evidente, esta dilação entre a apresentação das candidaturas e a aprovação das mesmas teve reflexos muito negativos na execução financeira desta IO, especialmente, no que respeita às acções referidas no parágrafo anterior cujos projectos pela sua natureza têm alguma morosidade na sua execução, o que aconselhava, face a este facto, uma maior celeridade na análise dos projectos.
Relativamente a estas Acções, tendo em linha de conta que em duas delas, "Ajustamento de Esforço de Pesca" e "Acompanhamento Sócio-Económico", os projectos subjacentes são de execução rápida, em virtude da sua natureza (essencialmente abates de embarcações e apoio a pescadores, respectivamente), a existência de alguma morosidade na apreciação das candidaturas não tem a mesma gravidade.
O atraso no compromisso de verbas e, consequentemente, a baixa execução financeira nesta IO, esteve na origem das duas reprogramações, ocorridas em 1999, no âmbito das quais foi diminuída a dotação global IFOP em 17 873 000 euros (9,8% da dotação inicial), o que equivale em escudos, tendo como referência a taxa cambial actual do Euro, a cerca de 3 583 215 contos e representa uma diminuição da despesa pública total em 4 965 143 contos.
Apesar desta diminuição da dotação do PROPESCA, face ao nível de execução financeira apresentado em Novembro de 1999, a perca de verbas IFOP é uma possibilidade, tendo em atenção a morosidade na realização dos projectos e as datas limites para apresentação de despesa dos promotores ao IFADAP e do Estado português à Comissão Europeia, respectivamente, 30 de Junho de 2001 e 31 de Dezembro de 2001.
Em 31 de Dezembro de 1999, após a última aprovação de projectos, o total de verbas comprometidas era de 45 472 377 contos, no âmbito da aprovação de 3027 projectos, encontrando-se esta IO em overbooking, com uma taxa de compromisso de 109,2%.
Em Novembro de 1999 faltava executar 12 289 854 contos, o que correspondia a 29,5% do total da despesa pública programada para o PROPESCA.
Esta situação é especialmente preocupante nas acções com carácter de investimento produtivo e em que os beneficiários são essencialmente entidades privadas.
Considera-se, porém, que a estratégia seguida de aprovação em overbooking, principalmente no que respeita às Acções "Renovação e Modernização da Frota" (12,7%), "Desenvolvimento da Aquicultura" (11,0%) e "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca" (19,3%), nas quais os problemas a nível de execução financeira poderão vir a ser mais acutilantes, diminui os riscos da não execução integral das verbas IFOP.
Após a última aprovação de projectos nesta IO, ocorrida em 31 de Dezembro de 1999, encontravam-se 474 projectos em apreciação, o que correspondia, em termos de investimento, a 44 254 578 contos.
As aprovações efectuados em overbooking e o número de projectos que se encontravam em fase de análise em 31 de Dezembro de 1999, data limite para a aprovação de projectos, é demonstrativo da procura por parte dos potenciais beneficiários de financiamento com origem no PROPESCA.
Este facto permite reforçar a ideia de que, se não tivesse existido morosidade na apreciação das candidaturas e o consequente tardio compromisso de verbas, não teria sido necessário diminuir as verbas IFOP afectas ao PROPESCA em 17 873 000 euros.
11.3.3.2.2 - IC Pesca
11.3.3.2.2.1 - Execução financeira anual
O gráfico que seguidamente se apresenta retrata o modo como evoluiu a despesa pública ao longo dos anos, com as respectivas actualizações em matéria de programações de despesa:
Programação - execução financeira anual
Numa rápida leitura, observa-se a enorme disparidade, em todos os anos, entre os valores programados e os montantes executados, unicamente justificável em 1996 por ser o ano de arranque da iniciativa.
No âmbito da Medida "Reestruturação Sectorial", em 1996, apenas se registaram aprovações de 6 projectos, não se tendo verificado qualquer execução nesta Medida. Em 1997 (ano em que teve início) e 1998, os montantes de despesa pública executada face à despesa pública prevista, respectivamente, de 114 155 e 711 095 milhares de escudos, corresponderam a taxas de realização de 6,4% e 38,5%, respectivamente, para um conjunto de 154 projectos aprovados em 1997 e 289 em 1998. A explicação para esta diminuta taxa em 1997 ficou a dever-se ao facto das aprovações se terem realizado só no final do ano de 1996.
A Medida "Acesso ao Financiamento" só foi regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 371/97, de 23 de Dezembro, não se tendo registado neste ano alguma aprovação de projectos. Situação idêntica veio a verificar-se em 1998, ano em que, após a publicação deste diploma, houve necessidade de elaborar as circulares internas do IFADAP, para divulgação junto das instituições de crédito das normas específicas do financiamento, o que veio a retardar ainda mais a data de abertura desta Medida.
No 2.º semestre de 1998 começou a perspectivar-se a reafectação dos montantes destinados a esta Medida à Medida 1 "Reestruturação Sectorial", que na referida data já registava um número significativo de candidaturas a aguardar decisão as quais, segundo se previa, podiam vir a absorver a totalidade das verbas IFOP que lhes estavam destinadas.
Esta previsão veio a confirmar-se, pelo que, face à tardia regulamentação do "Acesso ao Financiamento" e à não aderência dos promotores a esta Medida, se procedeu, em 1999, à reafectação referida no parágrafo anterior.
As despesas realizadas e contabilizadas no âmbito da Medida "Assistência Técnica" totalizaram, nos anos de 1996, 1997 e 1998, respectivamente, 13 201, 17 021 e 36 567 milhares de escudos, o que equivale a taxas de realização de 62,6%, 25,6% e 47,7% relativamente aos valores programados.
11.3.3.2.2.2 - Aprovações/execução financeira acumulada (31 de Dezembro de 1998)
Até 31 de Dezembro de 1998 tinham sido comprometidas, através das aprovações de 453 candidaturas, verbas no montante de 2 395 728 milhares de escudos, o que correspondia a 38,5% do total programado para as respectivas Medidas da IC Pesca.
A despesa pública executada no período em referência foi de 892 040 milhares de escudos, a que correspondiam, respectivamente, face aos valores até então comprometidos e ao total das verbas programadas para a IC, uma taxa de execução de 37,2% e uma taxa de realização de 14,3%.
As baixas taxas anteriormente apresentadas, em finais de 1998, tiveram na sua origem, entre vários factores, o início tardio da iniciativa, a ausência de aprovações de projectos no âmbito da frota (até finais de Abril de 1997) e a grande morosidade na apreciação das candidaturas.
As percentagens anteriormente referidas eram à data tão ou mais preocupantes do que as verificadas no PROPESCA, visto faltar apenas um ano para o termo do prazo de apresentação e aprovação de candidaturas e comprometimento das verbas disponíveis.
Refira-se, a este propósito, que o próprio representante da Comissão Europeia (DGXIV), com assento nas reuniões do Comité de Acompanhamento da Iniciativa, por diversas vezes e ao longo do tempo, questionou os atrasos na execução, manifestando de igual modo preocupação por esse facto e considerando, inclusive, difícil que as verbas pudessem vir a ser totalmente absorvidas.
A situação financeira em termos de programação, aprovações e execução encontra-se sintetizada no gráfico que se segue:
Medidas IFOP
Medida 1 - "Reestruturação Sectorial". - Esta Medida, que representava cerca de 83,9% das verbas IFOP programadas para esta iniciativa até 1998, registou uma taxa de execução de 35,8% e um comprometimento de verbas, face ao total programado, na ordem dos 44%.
Do conjunto das seis Acções que compõem esta Medida, duas não tiveram qualquer execução ("Promoção dos Produtos da Pesca" e "Modernização de Equipamentos de Portos de Pesca") e as restantes ("Modernização da Frota de Pesca", "Desenvolvimento da Aquicultura", "Transformação e Comercialização de Produtos de Pescas e Aquicultura" e "Diagnósticos e Auditorias") apresentaram taxas, respectivamente, de 40,1%, 14,7%, 47,2% e 31,3%.
Medida 5 - "Assistência Técnica". - Esta Medida, no conjunto das financiadas pelo IFOP, foi a que, em 31 de Dezembro de 1998, apresentou uma taxa de realização financeira mais elevada (40,7%) e a única que desde o início teve execução, registando em termos acumulados uma taxa de 72,5%.
Observações. - Impõe-se referir, desde já, que, em termos de compromissos, houve uma efectiva recuperação durante o ano de 1999.
Assim, em 31 de Dezembro de 1999, após a última aprovação de projectos, o montante de verbas comprometidas era de 9 533 535 milhares de escudos, num total de 1408 projectos, encontrando-se a IO em overbooking, com uma taxa de compromisso de 123,3%, fundamentalmente devido ao elevado número de aprovações registado, no ano de 1999 (955), na Medida 1 - "Reestruturação Sectorial".
Quanto à execução e realização financeiras da IC Pesca até Outubro de 1999, verifica-se que apresentavam taxas, respectivamente, de 18,9% e 20,2% que, sendo extremamente baixas, permitem perspectivar, desde logo, a enorme dificuldade em se atingirem níveis de execução de tal forma elevados até 31 de Dezembro de 2001 que se consiga absorver a totalidade das verbas disponíveis.
A diminuição da taxa de execução financeira registada em Outubro de 1999, relativamente à obtida em 31 de Dezembro de 1998, é explicada pelo enorme volume de aprovações ocorridas no ano de 1999 (955), especialmente de Outubro a Dezembro (572), que evidenciam, tal como no PROPESCA, uma elevada procura na IC Pesca por parte dos promotores na Medida "Reestruturação Sectorial".
Convém referir que, só no ano de 1999, foram aprovadas mais do dobro de candidaturas (955) do que no período de 1996 a 1998 (452).
Assinale-se ainda que da totalidade dos compromissos assumidos, 9 533 535 milhares de escudos, somente poderão ser financiados projectos no montante de 7 728 378 milhares de escudos.
11.3.3.3 - Eficácia das candidaturas
Considerando-se que um dos principais indicadores de eficiência do sistema de gestão é o tempo despendido na apreciação/decisão dos projectos, analisou-se este parâmetro relativamente às candidaturas aprovadas no PROPESCA e na IC Pesca.
Para o efeito utilizaram-se dados recolhidos no SIGEP e relativos às candidaturas aprovadas até Outubro de 1999, no âmbito do PROPESCA (2155 projectos) e da IC Pesca (835 projectos), e outros obtidos no âmbito da análise efectuada aos dossiers dos projectos que constituíram a amostra seleccionada para esta auditoria.
Pela análise dos elementos recolhidos no SIGEP e relativos às datas de entrada e aprovação das candidaturas, verificou-se a existência de uma grande morosidade na apreciação das mesmas quer no PROPESCA quer na IC Pesca. Nos quadros que se seguem apresentam-se, respectivamente, o tempo médio de decisão das candidaturas aprovadas por acção, no âmbito do PROPESCA e IC Pesca:
Tempo médio de decisão das canditaduras aprovadas por Acção - PROPESCA
Fonte. - SIGEP.
Como se verifica pela leitura do quadro anterior, o tempo médio de decisão para as candidaturas aprovadas no âmbito do PROPESCA, com excepção do relativo às Acções "Ajustamento do Esforço de Pesca" (178 dias), "Acompanhamento Sócio-Económico" (113 dias) e "Protecção das zonas marinhas" (125 dias), varia entre cerca de 1 ano - "Renovação e Modernização da Frota" (360 dias) e cerca de 20 meses - "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca" (618 dias).
Relativamente às Acções "Equipamentos dos Portos de Pesca" (442 dias), "Desenvolvimento da Aquicultura" (459 dias) e "Promoção dos Produtos de Pesca" (476 dias), o tempo médio foi de cerca de 15 meses.
Tempo médio de decisão das canditaduras aprovadas por Acção - IC PESCA
Fonte. - SIGEP.
Pela leitura do quadro anterior, no que respeita à IC Pesca, verifica-se que o tempo médio de decisão mais baixo, até Outubro de 1999, se registou nos projectos englobados na Acção 1.5 - "Modernização de Equipamentos de Portos de Pesca", com cerca de 6 meses (197 dias), e o mais elevado nos projectos da Acção 1.3 - "Transformação e Comercialização dos Produtos de Pesca e Aquicultura", com cerca de 1 ano e 5 meses.
No âmbito da análise efectuada aos projectos que compõem a amostra seleccionada, observou-se o tempo utilizado nas principais operações que constituem o processo de apreciação/decisão das candidaturas, designadamente, no parecer técnico-administrativo, no parecer económico-financeiro, na aprovação em unidade de gestão e na homologação.
Pela análise efectuada verificou-se que a operação mais demorada, quer no PROPESCA quer na IC Pesca, é de forma destacada a emissão do parecer técnico-administrativo, da competência da DGPA, seguida de forma distanciada pela emissão do parecer económico-financeiro, da competência do IFADAP, operações estas, em termos técnicos, de maior complexidade que as restantes.
A análise efectuada quer ao PROPESCA quer à IC Pesca aponta no sentido de ser o tempo despendido pela DGPA, na emissão do parecer técnico-administrativo, o principal factor para a enorme morosidade constatada na apreciação/decisão das candidaturas.
O tempo despendido pela DGPA na apreciação das candidaturas tem ainda reflexos negativos, em termos de morosidade, na emissão do parecer económico-financeiro pelo IFADAP, tendo em atenção que alguns elementos essenciais para a apreciação a efectuar por este Instituto, designadamente peças contabilísticas, já se encontram desactualizados quando se inicia a análise económico-financeira, o que obriga a novos pedidos de elementos.
A enorme morosidade na análise das candidaturas no PROPESCA e IC Pesca teve como consequências:
Um baixo nível de compromissos e, consequentemente, uma baixa execução financeira, o que originou, no caso do PROPESCA, duas reprogramações no âmbito das quais foi diminuída a dotação global IFOP em 17 873 000 euros (9,8% da dotação inicial), o que equivale em escudos, tendo como referência a taxa cambial actual do euro, a cerca de 3 583 215 contos;
Risco da não utilização integral das verbas IFOP, tendo em atenção a demora na execução de alguns projectos, encontrando-se o PROPESCA e IC Pesca, para o aproveitamento integral destas verbas, dependente de uma aceleração por parte dos promotores na conclusão dos projectos;
Retardamento da entrada das verbas IFOP em Portugal;
Atraso nos investimentos a efectuar pelos promotores, com o decorrente atraso na modernização da indústria e da frota e com consequências directas para os agentes económicos envolvidos nos projectos e para a economia portuguesa;
Risco de dificuldades para Portugal em negociações futuras com a União Europeia, relativas a financiamentos através do IFOP, tendo em atenção o atraso no compromisso de verbas e o nível de execução financeira.
11.3.3.4 - Pagamentos
11.3.3.4.1 - Comissões cobradas pelo IFADAP
O IFADAP tem vindo a cobrar comissões e taxas remuneratórias, a título de contrapartida pelos serviços prestados no exercício das funções de apreciação de projectos de investimento, de contratação e fiscalização e de organização técnica e processual. As referidas comissões e taxas remuneratórias são suportadas, respectivamente, por verbas consignadas no capítulo 50 do OE (PIDDAC) à realização dos programas e pelos beneficiários.
Relativamente ao suporte legal foram identificados os diplomas seguintes:
Despacho Conjunto n.º 72/2000 do Ministro das Finanças e do Ministro da Agricultura e Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 21 de Janeiro de 2000;
Despacho Conjunto do SEO e do MADRP, de 17 de Setembro de 1998;
Despacho Conjunto do MF e do MADRP, de 14 de Junho de 1996;
Despacho Conjunto n.º A-57/95 - XII do MF e do MM, de 27 de Julho de 1995;
Despacho Conjunto do MF e do MAPA, de 7 de Janeiro de 1987;
Despacho Conjunto do SET e do SEDA, de 25 de Outubro de 1986.
Face ao disposto do artigo 21.º do Regulamento (CEE) n.º 4253/88, com a redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.º 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho, questionou-se o IFADAP acerca da posição da Comissão Europeia e do ponto da situação das negociações entre o Governo Português e aquele órgão comunitário, nesta matéria.
Acerca deste assunto o IFADAP prestou os esclarecimentos que a seguir se transcrevem:
A Comissão e as autoridades portuguesas concordam que o procedimento de cobrança da comissão referente aos contratos celebrados entre Agosto de 1993 e 31 de Dezembro de 1994, no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio não foram considerados de acordo com os Regulamentos Comunitários, em virtude de o modelo de cobrança implicar uma retenção da ajuda comunitária.
O processo de devolução das cobranças efectuadas no contexto descrito no parágrafo anterior foi transmitido à CE através da carta 136 de 12 de Janeiro de 2000.
Pela carta 267 de 19 de Janeiro de 2000 foi comunicado à CE a listagem dos beneficiários abrangidos por esta situação.
A partir de 1995 o modelo de cobrança foi alterado passando as ajudas a ser integralmente entregues aos beneficiários ultrapassando, assim, as questões inicialmente colocadas.
No período de vigência do QCA III as autoridades portuguesas comprometeram-se a garantir o cumprimento integral do disposto no último parágrafo do n.º 1 do artigo 32.º do Regulamentar (CE) n.º 1260/99.
Relativamente à alteração do sistema de cobrança referido pelo IFADAP trata-se, em nosso entender, de modificações meramente formais, subsistindo o problema de fundo de fazer repercutir sobre o beneficiário uma taxa remuneratória.
Assim, no sistema anterior, o IFADAP retinha o valor da comissão, abatendo-a ao subsídio a pagar ao beneficiário. Actualmente, o beneficiário, antes da assinatura do contrato, assina uma autorização de débito, no valor da taxa, a favor do IFADAP que é executada no mesmo dia em que este Instituto efectua o primeiro pagamento.
Relativamente à base legal da referida cobrança, importa aferir da natureza jurídica do referido encargo.
Tratando-se de uma receita pública arrecadada como retribuição de um serviço prestado, esta comissão assume a natureza de taxa a qual, para ter valor jurídico-normativo, deveria ter sido criada por um qualquer dos actos previstos no artigo 112.º da CRP.
Assim, tem de concluir-se pela ilegalidade dos despachos conjuntos que a determinam.
No que concerne ao enquadramento comunitário, o Regulamento (CEE) n.º 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho, estatui, no § 3.º do n.º 2 do artigo 21.º, que "Os pagamentos devem ser feitos aos beneficiários finais, sem qualquer dedução ou retenção que possa reduzir o montante da ajuda financeira a que têm direito, [...]".
Este entendimento é reforçado pelo Regulamento (CE) n.º 1260/99 do Conselho, de 21 de Junho, conforme disposto no § 4.º do n.º 1 do artigo 32.º no qual se estatui "[...] Não se aplicará nenhuma dedução, retenção ou encargo posterior específico que possa reduzir esses montantes".
Nos termos do artigo 249.º do TCE, na redacção do Tratado de Amesterdão, "O regulamento tem carácter geral. É obrigatório em todos os seus elementos e directamente aplicável em todos os Estados membros [...]".
Face ao exposto, conclui-se pela ilegalidade da referida taxa remuneratória no quadro do direito nacional e pelo enquadramento duvidoso no direito comunitário derivado a que se fez referência.
Relativamente às comissões suportadas pelas verbas consignadas anualmente no PIDDAC à realização dos respectivos programas, trata-se de uma forma indirecta de financiar o seu orçamento de funcionamento através do PIDDAC.
Com referência à ilegalidade dos despachos conjuntos, as alegações produzidas pelo IFADAP (ofício n.º 23.100/047/00) referem o que, em síntese, se transcreve:
[...] A taxa remuneratória cobrada pelo IFADAP é um preço privado.
Não só porque assenta numa livre e voluntária autorização de débito por parte do beneficiário, mas principalmente porque se refere a uma área de serviços em que o IFADAP não actua investido de prerrogativas de autoridade (ver, por exemplo, a organização dos pedidos de pagamento), sendo também o contrato de prestação de serviços um contrato de direito privado nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 3.º do Estatuto do IFADAP, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 414/93 de 23 de Dezembro.
Assim, no plano de direito interno, considera-se que não existe qualquer ilegalidade de forma ou substância na sua cobrança [...].
Apesar das esforçadas e meritórias alegações do IFADAP, não pode concluir-se que estamos em presença de um preço privado e não de uma taxa.
Na verdade, a doutrina financeira portuguesa mais relevante (ver nota 217) distingue claramente uma taxa de um preço com base nas seguintes considerações:
As taxas correspondem a bens ou serviços que são por essência da titularidade do Estado, de acordo com a concepção política dominante numa sociedade, em que os custos são irrelevantes ou pouco relevantes na fixação do seu montante, enquanto o preço corresponde a bens ou serviços que são objecto de oferta e de procura e por estas influenciados no seu quantitativo;
A taxa é um tributo autoritário que visa satisfazer, embora individualmente, necessidades públicas, enquanto o preço é de carácter essencialmente voluntário e visa satisfazer necessidades privadas, quer individualmente (preço privado) quer colectivamente (preço público).
Ora, as comissões em causa foram impostas por despachos conjuntos dos membros do Governo competentes e não assentam numa livre e voluntária autorização de débito por parte do beneficiário, mas sim no preenchimento de uma condição sine qua non, uma vez que ao beneficiário só é permitido assinar o contrato se anteriormente tiver assinado a autorização de débito a favor do IFADAP. Assim, ainda que se entenda que o IFADAP não actue investido de prerrogativas de autoridade ao cobrá-las, não é menos certo que foram fixadas por actos de autoridade (despachos conjuntos).
Por outro lado, as comissões visam financiar o orçamento de funcionamento do IFADAP, constituindo assim, as devidas pelos beneficiários de subsídios, um meio de satisfazer, individualmente, as necessidades públicas que lhe estão cometidas.
Acresce que os quantitativos de tais comissões são fixados segundo o investimento previsto, não tendo em atenção o custo dos serviços prestados ou o valor resultante da oferta e da procura.
Assumindo, assim, a natureza de taxas, as referidas comissões deveriam ter sido criadas por qualquer dos actos previstos no artigo 112.º da CRP, pelo que se mantém a referida conclusão no sentido da ilegalidade dos despachos conjuntos que as determinaram.
O IFADAP considerou ainda, nas suas alegações, que "[...] Relativamente ao enquadramento comunitário, o relatório de auditoria começa por citar o § 3.º do n.º 2 do artigo 21.º do Regulamento (CEE) n.º 2082/93.
Tal como o IFADAP sempre defendeu, o modelo de taxa remuneratória seguido a partir de 1995 em nada prejudica o disposto no citado preceito: o cálculo sobre o montante do investimento possibilita o pagamento integral das ajudas, e, consequentemente, a cobrança da taxa não traduz qualquer retenção ou dedução das mesmas [...]".
Pelo que já se referiu, estas considerações em nada alteram também a supra-indicada conclusão de que o enquadramento dos despachos conjuntos que fixaram as taxas remuneratórias no direito comunitário derivado a que se fez referência é de índole duvidosa.
(nota 217) Cf. Prof. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. II, Almedina, 1997, p. 68, e, ainda, o Prof. Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, vol. I, Lisboa, 1981, pp. 42 e segs. Vide, também, Maria Margarida Mesquita Palha, "Sobre o Conceito Jurídico de Taxa", in Estudos, Lisboa, DGCI, vol. II, 1983, pp. 576 a 592.
11.3.3.4.2 - Eficácia da decisão dos pagamentos
Considerando-se que o grau de celeridade dos pagamentos aos beneficiários numa intervenção operacional é elemento decisivo para uma boa execução física e financeira, analisou-se ainda este parâmetro relativamente aos pagamentos efectuados aos beneficiários no âmbito do PROPESCA e da IC Pesca.
Para o efeito, com o objectivo de se verificar a eficácia da decisão dos pagamentos, compararam-se as datas de entrada dos pedidos de pagamento dos beneficiários com a data efectiva de pagamento por parte do IFADAP, nos processos que constituíram a amostra.
Assim, tendo em conta os prazos definidos no "Manual de Procedimentos IFOP", considerando como tempo padrão cerca de 45 dias de calendário, verificou-se:
Relativamente ao PROPESCA, o tempo padrão (45 dias) foi ultrapassado em 23 pagamentos (38,9%) dos 59 objectos de análise;
Os pagamentos mais céleres verificaram-se nas Acções "Ajustamento de Esforço de Pesca" e "Acompanhamento Sócio-Económico". A média encontrada no âmbito dos projectos objecto de análise nestas duas Acções foi, respectivamente, de 13 e 14 dias. Este facto explica-se pela natureza destes projectos, essencialmente abates de embarcações e apoio a pescadores, o que simplifica neste caso o processo de análise dos pedidos de pagamento;
No que respeita à IC Pesca, o prazo anteriormente referido, num universo de 22 pagamentos, foi excedido em 7 (32%). Contudo, os desvios em relação ao padrão considerado, na maioria dos casos, não são significativos, verificando-se mesmo, em 55% dos pagamentos, prazos inferiores ao tempo padrão;
Tanto no PROPESCA como na IC Pesca, a ultrapassagem do tempo padrão foi devida, de uma forma geral, à falta nos pedidos de pagamento de elementos essenciais para a realização dos mesmos, designadamente, a título de exemplo, documentos comprovativos da situação do beneficiário perante o fisco e a segurança social e garantias bancárias (nos casos em que são condição de pagamento).
XII - Segurança social
12.1 - Considerações gerais
O n.º 1 do artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) estabelece o princípio da universalidade no que respeita à segurança social, conferindo a todos os cidadãos o respectivo direito, enquanto o seu n.º 2 define como deveres do Estado "organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social".
Por conseguinte, a lei fundamental consagra um sistema de segurança social público, o qual, numa abordagem simplista, assenta essencialmente em duas áreas, os regimes subjacentes aos orçamentos e contas da segurança social e o regime de protecção social da função pública. Deve referir-se que o sistema público coexiste com uma vertente privada, de importância crescente, constituída essencialmente por fundos de pensões, com relativo destaque para os constituídos pelo sector bancário.
O parecer sobre as contas da segurança social, organizadas de forma autónoma no seio da Conta Geral do Estado, tem como objectivo fundamental a análise da respectiva execução orçamental, dizendo respeito a um sistema de segurança social em sentido restrito, porque circunscrito a uma parte do universo da segurança social.
O sistema ora em questão, de acordo com a Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) isto é, a Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, inclui os regimes e as instituições de segurança social, sendo da competência destas a gestão dos primeiros, bem como o exercício da acção social, que tem como objectivo complementar a protecção garantida pelos regimes, não só directamente, mas também mediante acordos com outras entidades de direito público ou de carácter privado - como as instituições particulares de solidariedade social (IPSS).
Os regimes de segurança social, segundo a LBSS, são o regime geral (de base essencialmente previdencial) e o regime não contributivo, concretizando-se na atribuição de prestações garantidas como direitos. Presentemente, merece destaque como prestação social o rendimento mínimo garantido (RMG), o qual, neste domínio, se afigura poder considerar-se como predominantemente enquadrável no regime não contributivo, apesar de apresentar algumas características de acção social.
Mas, no contexto de cada regime, a homogeneidade não é regra, pois, por exemplo, o regime geral engloba alguns subsistemas em relação aos quais o princípio da solidariedade tem vindo a assumir um peso significativo, como tem sido o caso dos trabalhadores agrícolas, do pessoal do serviço doméstico e do regime dos trabalhadores independentes.
Quanto às instituições de segurança social, a actual LBSS refere que estas instituições são pessoas colectivas de direito público, constituindo o "sector operacional do aparelho administrativo da segurança social", o qual se completa, a nível central, com alguns serviços de direcção integrados na administração directa do Estado e dependentes da tutela ministerial.
Na óptica do presente parecer, as instituições (ver nota 218) relevantes são as que correspondem à inscrição, directa ou indirectamente, das respectivas receitas e despesas no orçamento e contas de segurança social, as quais se explicitam em detalhe no capítulo dedicado às operações de consolidação contabilística inerentes à preparação da CSS, na medida em que se trata de uma conta consolidada.
No entanto, apesar de formalmente ser alheio ao sistema e não consolidar as suas contas com este, convém referir como caso concreto, de extrema relevância, o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) (ver nota 219), instituto público que tem por objectivo principal a vertente de capitalização do sistema de segurança social, como forma de garantia perante as responsabilidades futuras que se colocam ao sistema em termos de prestações sociais diferidas, ou seja, pensões de reforma, invalidez e sobrevivência.
No exercício do princípio do contraditório, foram ouvidos, no que se refere à totalidade do texto do anteprojecto do parecer sobre a CSS/98, bem como às respectivas conclusões: o Ministro do Trabalho e Solidariedade, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, e, bem assim, no que se refere ao ponto 12.5, a Direcção-Geral de Acção Social, a Inspecção-Geral do Ministério do Trabalho e Solidariedade, bem como o Centro Regional de Segurança Social do Centro e, ainda, no que concerne ao ponto 12.11, o Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social.
Destas entidades apenas responderam o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e o Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social; as alegações apresentadas por estas instituições foram transcritas ou sintetizadas nos pontos próprios do presente parecer e juntas em anexo de acordo com o n.º 4 do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
(nota 218) O Decreto-Lei n.º 45-A/2000, de 22 de Março, alterou o Decreto-Lei n.º 115/98, de 4 de Maio, isto é a Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e Solidariedade, destacando-se a criação do Instituto de Solidariedade e Segurança Social, que leva, por exemplo, à extinção dos Centros Regionais e Serviços Subregionais de Segurança Social, bem como a criação da Direcção-Geral da Solidariedade e Segurança Social, que implica, por seu lado, a extinção das Direcções-Gerais dos Regimes de Segurança Social e da Acção Social.
(nota 219) O Decreto-Lei n.º 449-A/99, de 4 de Novembro, alterou a designação do FEFSS para Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, conferindo-lhe, simultaneamente, um enquadramento diverso do período a que corresponde a CSS ora em análise.
12.2 - O orçamento e a conta
As responsabilidades de elaboração do OSS e da respectiva execução competem ao IGFSS, de acordo com o Decreto-Lei n.º 24/88, de 29 de Janeiro, que aprovou o plano de contas das instituições de segurança social (PCISS), mas em subordinação ao estabelecido nas normas constitucionais (artigos 105.º e 106.º da CRP) e LEOE.
12.2.1 - Processo orçamental
Neste domínio, o Tribunal de Contas tem apontado, em sucessivos pareceres, a existência de um claro desajustamento no que respeita ao quadro normativo existente que rege o processo orçamental e a respectiva execução, quer no orçamento global do sector, quer nos orçamentos das diversas instituições nele incluídas, que se vem situando, essencialmente, nos seguintes pontos:
O afastamento dos princípios subjacentes ao plano de contas das instituições de segurança social (PCISS) em relação aos fixados pela LEOE;
A autonomia administrativa e financeira dos CRSS, atendendo à sua natureza de institutos públicos e às limitações que, na prática, lhes são impostas pelo poder regulamentador do IGFSS, nomeadamente no que respeita à elaboração e execução orçamentais;
A publicação tardia do decreto-lei de execução orçamental no âmbito da segurança social, implicando a sua aplicação retroactiva.
Nos pareceres de 1996 e 1997 foi dado o devido realce a duas iniciativas legislativas que vêm ao encontro deste leque de preocupações, que se podem alargar às contradições dos princípios que informam o PCISS em termos de contabilidade patrimonial quando em confronto com os princípios contabilísticos geralmente aceites em Portugal, mas que, até ao momento, ainda não produziram resultados concretos.
Trata-se da publicação do Despacho do Ministro das Finanças n.º 1208/97, de 10 de Março, que criou um grupo de trabalho "com o objectivo de analisar e suprir as insuficiências e deficiências do actual regime sobre o enquadramento orçamental, no âmbito do Conselho Superior de Finanças", o qual apresentou um projecto legislativo visando reformular a actual LEOE (ver nota 220). Após a apresentação do projecto, o referido grupo foi extinto, tendo sido apresentado na sua sequência, a proposta de lei de enquadramento do Orçamento do Estado n.º 264/VII, de 15 de Abril de 1999.
Em plano diferente, mas convergindo em termos da problemática geral da reforma da administração financeira do Estado, foi publicado o Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro, que aprovou o POCP (Plano Oficial de Contabilidade Pública), o qual se aplica ao SPA, incluindo o subsector segurança social, pressupondo a revogação, ou pelo menos adaptação, do PCISS, dependendo o delinear do esquema a adoptar, em termos de eventual aplicação transitória, faseamento e prazos de adaptação, de portaria conjunta do Ministro das Finanças e ministro(s) da tutela, após parecer da CNCAP (Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública).
Devem reeditar-se, assim, os pontos de vista formulados, em pareceres anteriores, sobre o tema:
Quanto à contabilidade patrimonial, não houve, até ao momento, qualquer alteração, em termos de adaptação ou evolução dos princípios contabilísticos que enformam o PCISS, desde a sua entrada em vigor em 1 de Janeiro de 1988;
No que a estes se refere, o PCISS demarca-se do POC e do POCP, pois não segue o princípio da especialização ou acréscimo no que respeita às contribuições, que constituem, como se sabe, a maior parte dos proveitos do sistema;
Esta prática tem como consequência, entre outras, que se elabore uma "Demonstração de resultados líquidos" concebida com base em princípios divergentes, no que respeita aos proveitos (contribuições) e aos custos, o que introduz uma distorção nos resultados evidenciados;
Mas, para além da alteração do método de contabilização das contribuições e tratamento administrativo que lhes está subjacente, deve rever-se a contabilização do imobilizado, provisões, reservas, resultados, bem como a movimentação inerente às operações de consolidação;
Quanto à contabilidade orçamental, a aplicação do novo plano à segurança social deverá permitir uma orçamentação assente no cumprimento das regras de unidade e universalidade, propiciadoras de um acompanhamento sistemático e sucessivo, em obediência ao cumprimento das regras e princípios da gestão orçamental, indispensáveis a um adequado controlo externo;
Deve realçar-se a necessidade de uma clara destrinça contabilística dos compromissos, processamentos e pagamentos, por forma a viabilizar uma contabilidade de caixa em termos efectivos - com saldos reais, ao invés de convencionados, como sucede presentemente;
Na contabilidade orçamental, em contraponto à contabilidade patrimonial, o PCISS, no que respeita ao registo contabilístico nas diversas contas parcelares, bem como na conta de execução orçamental consolidada, preconiza a inscrição, como despesas de prestações dos regimes, das despesas simplesmente processadas, mesmo que ainda não pagas, assumindo, assim, um procedimento que assenta no princípio do exercício, contrastando com o "sistema de gerência" consagrado na actual LEOE.
Paralelamente à contabilidade patrimonial, em que se verifica uma distorção nos resultados, no caso das CEO os saldos finais calculados a partir das receitas e despesas apenas valem como mera orientação, pelo facto de resultarem de uma definição diversa das receitas e despesas; por outro lado, é utilizado um saldo meramente convencionado, calculado a partir de operações aritméticas efectuadas a partir dos valores de determinadas rubricas do balanço do ano anterior. Para uma boa adequação às regras orçamentais, maior transparência e melhor adaptação como instrumento analítico e de controlo, o saldo da CEO deveria ser real e não convencionado; mas, para isso, esta demonstração financeira teria de admitir a extensão do conceito de "gerência" ao registo das despesas.
Apesar de, em matéria de princípio do contraditório, quanto aos exercícios anteriores, o IGFSS não demonstrar uma sensibilidade ajustável a estes pontos de vista, o que se conhece, quanto ao parecer da CNCAP, parece contraditar essa posição, pois conduzirá, em princípio, caso seja seguido no plano sectorial que resultar da portaria conjunta do Ministro das Finanças e do ministro da tutela, ao saneamento das situações que justificam a maior parte das críticas formuladas.
Tendo em atenção o referido princípio e no que respeita ao presente parecer, o respectivo texto, assim como as conclusões e recomendações inerentes, foram presentes às entidades interessadas. No que respeita ao IGFSS, os comentários em questão constam do ofício n.º 6100, de 2 de Junho, junto em anexo, destacando-se, quanto ao processo orçamental, o ponto 1, o qual se transcreve:
1 - Considera-se de referir que algumas das questões que têm vindo a ser sucessivamente levantadas resultam tão simplesmente da observância de normativos existentes para a segurança social, que têm de ser seguidos, atendendo a que há aspectos neles previstos que não têm correspondência precisa na legislação genérica do Orçamento do Estado.
Contudo, espera-se que a maioria das divergências anualmente apontadas pelo Tribunal de Contas venham a ser ultrapassadas com a publicação da nova lei de enquadramento orçamental e do Plano Oficial de Contas para as Instituições de Segurança Social (POCISS).
Neste domínio, afigura-se que as perspectivas do IGFSS quanto à resolução das questões apontadas estão em consonância com as que têm vindo a ser defendidos pelo TC em sucessivos pareceres.
(nota 220) Ministério das Finanças, Reforma da Lei do Enquadramento Orçamental - Trabalhos Preparatórios e Anteprojecto, Lisboa, 1998.
12.2.2 - Lei do Orçamento
O orçamento da segurança social para 1998, incorporado no Orçamento do Estado para o mesmo ano, foi aprovado pela Assembleia da República através da Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, figurando, no que concerne à previsão de receitas e despesas, no mapa IX, anexo à mencionada lei [alínea b) do n.º 1 do artigo 1.º].
No que respeita à Lei do Orçamento para 1998, os seguintes artigos relacionam-se com a segurança social:
Fonte. - Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (LOE/98)
Deve referir-se que, para além dos artigos apontados, existem outros, que, não tendo como destinatário específico o sector da segurança social, a este se aplicam indirectamente. Está inserido nesta lógica o tema relativo à regularização de dívidas ao Estado (vide LOE no capítulo XV - "Operações activas, regularizações e garantias do Estado"), aspecto de extrema relevância de modo geral e para o sector em particular.
Em contraste com a LOE/97, na qual foram introduzidas diversas inovações, a LOE/98 apenas contempla como matéria nova, no artigo 28.º do capítulo VI (específico da segurança social), o tema taxa social única, conferindo ao Governo as seguintes autorizações legislativas:
1) Proceder à revisão dos diplomas legais relativos à taxa social única, por forma a admitir o estabelecimento de taxas mais favoráveis (tendo em atenção os custos das eventualidades protegidas e a relação custo/benefício das taxas em questão), nas seguintes circunstâncias:
Inexistência de entidade empregadora;
Redução do esquema de protecção conferido pelo regime geral;
Actividades prosseguidas por entidades sem fins lucrativos;
Sectores de actividade economicamente débeis;
Adopção de medidas de estímulo ao emprego relativamente a trabalhadores que, por razões de idade ou incapacidade, sejam objecto de menos procura no mercado de trabalho;
Adopção de medidas de estímulo ao aumento de postos de trabalho;
2) Estabelecer medidas excepcionais, de duração limitada, de isenção contributiva, total ou parcial, tendo como objectivo o aumento de postos de trabalho ou a redução de encargos não salariais em situações de catástrofe ou de calamidade públicas.
Como temas recorrentes relativamente ao exercício transacto e que, portanto, representam um princípio de continuidade, é de referir, esquematicamente, o seguinte:
Disciplina orçamental. - Alterações orçamentais:
Adaptação orçamental da cisão do ex-Ministério do Emprego e Segurança Social em Ministério para a Qualificação e o Emprego e Ministério da Solidariedade e Segurança Social;
Complemento pelo OSS do apoio do Fundo Social Europeu para emprego, formação profissional, higiene, saúde e segurança no trabalho;
Idem, relativamente ao Fundo de Socorro Social, no que respeita a apoios a IPSS (instituições particulares de solidariedade social) e outras entidades;
Retenção de verbas relativas às transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado;
Segurança social:
IVA - Social, consignação à segurança social de uma parte da receita do IVA;
Autorização de transferência para o FEFSS dos valores relativos à alienação de imóveis do sistema;
Destino a dar aos saldos de gerência do IEFP;
Pagamento do rendimento mínimo garantido;
Dotação orçamental para "Desenvolvimento da reforma da segurança social".
12.2.3 - Rubricas orçamentais
O OSS/98 apresenta, em relação ao OSS/97, um número reduzido de alterações, em termos de rubricas que nele deixaram de figurar, bem como novas rubricas, conforme quadro seguinte:
12.2.4 - Decreto-lei de execução orçamental
O Decreto-Lei n.º 107/98, de 24 de Abril, que aprova a execução orçamental do OE/98, estabeleceu, no n.º 2 do artigo 1.º, que a execução do orçamento da segurança social seria objecto de diploma autónomo.
O Decreto-Lei n.º 127/98, que contém as disposições necessárias à execução do OSS/98, foi publicado aos 12 de Maio e, nos termos do seu artigo 16.º, produz os seus efeitos desde 1 de Janeiro de 1998, tendo, como é habitual, decorrido certo período durante o qual a execução orçamental se efectuou sem que vigorasse a legislação necessária para tal efeito.
12.2.5 - Alterações orçamentais
O OSS/98, constante do mapa IX anexo à Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, foi alterado, como vem sendo norma, no que respeita à despesa, mediante transferências de verbas, sem variação do montante total orçamentado, por despacho do ministro da tutela, de 31 de Dezembro de 1998, conforme Declaração n.º 8/99, de 19 de Agosto, publicada no DR, 1.ª série-B, n.º 193/99, de 19 de Agosto, dando cumprimento à disciplina prevista no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 127/98, de 12 de Maio.
Mas, ao abrigo desta disposição legal e do despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, publicado no DR, 2.ª série, n.º 20, de 25 de Janeiro de 1999, e da Declaração n.º 5/99, publicada no DR, 1.ª série-B, n.º 157, de 8 de Julho de 1999, foi ainda prevista transferência para o FEFSS, tendo, alegadamente, como inscrição orçamental correspondente na receita o "saldo do ano anterior", no valor de 100 milhões de contos, os quais acrescem (do lado da despesa) aos 15 milhões de contos já previstos no orçamento inicial.
A alteração em relação ao orçamento inicial, tendo como inscrição orçamental o "saldo do ano anterior", mas referindo-se no texto do diploma como "referente a parte do saldo acumulado de execução orçamental da segurança social", confirma o que vem sendo referido pelo Tribunal de Contas no sentido de que estes saldos, para além de serem meramente convencionados, não têm qualquer base realista, conferindo, assim, ao processo orçamental do sistema de segurança social uma "flexibilidade" que não se coaduna com o rigor orçamental que seria desejável.
Por outro lado, mais uma vez, se levanta a questão das alterações orçamentais serem tão tardiamente despachadas.
Sobre as matérias ora em questão, refere o IGFSS, em sede de contraditório, que:
[...] a transferência do saldo do ano anterior [...] no nosso entendimento não parece que isso confirme a asserção do Tribunal de que os saldos são meramente convencionados. Efectivamente, o critério seguido na determinação do saldo, concorde-se ou não com ele, tem-se mantido ao longo dos anos, sendo o apuramento do mesmo explicitado em todas as contas da segurança social [...].
Clarificando as afirmações do Tribunal, deve frisar-se que não se procura estabelecer uma relação causa-efeito entre a alteração do saldo do ano anterior e a circunstância dos saldos orçamentais serem convencionados (pois esta qualidade é um facto comprovado e independente), mas, principalmente, constatar em como a "flexibilidade" do processo orçamental da segurança orçamental vem permitir a alteração dos saldos orçamentais a posteriori, isto é, após o encerramento das Contas.
Em consequência, a principal ilação a retirar é de que esta prática deve ser revista no futuro, pois não se afigura adequado operar com saldos convencionados, independentemente do juízo de valor que se possa fazer sobre o respectivo método de apuramento, devendo referir-se ainda, que esta circunstância, independentemente de outros factores, afecta a transparência das demonstrações financeiras do sector, estando essencialmente em causa a dimensão exacta dos saldos ser do conhecimento dos destinatários dos referidos documentos, ou seja, da sociedade em geral.
Nas alegações em causa, acrescenta o IGFSS que:
[...] e que o saldo existe provam a transferência efectiva de 300 milhões de contos feita pelo IGFSS para o FEFSS nos anos de 1997-1998 e 1999.
Neste particular deve referir-se que a efectivação das transferências não prova, por si, que os saldos existam, pois os saldos de execução orçamental, como se verá mais adiante, são ainda positivos com a inclusão das transferências em questão, pelo que o que, no mínimo, se pode provar é que as mesmas podiam ter sido efectivadas apenas com a cobertura das receitas do próprio ano. Esta asserção não interfere e é compatível, por outro lado, com a eventualidade da existência ou não existência, dos saldos em questão.
12.2.6 - Conta da segurança social
Nos termos do artigo 27.º da LEOE, a Conta Geral do Estado compreende, no que respeita ao sector da segurança social, para além das referências contidas no relatório do Ministro das Finanças sobre os resultados da execução orçamental, os mapas referentes à execução orçamental e à situação patrimonial, designadamente o balanço e a demonstração dos resultados da segurança social.
Segundo o Decreto Regulamentar n.º 24/77, de 1 de Abril, compete ao IGFSS o acompanhamento e a avaliação da execução orçamental e a elaboração da conta da segurança social, a qual, como atrás se referiu, é uma conta consolidada com base nas contas das instituições de segurança social.
12.2.6.1 - Composição da conta
A CSS/98 compreende um relatório síntese sobre a execução orçamental e os seguintes mapas:
Balanço analítico;
Demonstração dos resultados líquidos;
Conciliação dos saldos da "Conta de execução orçamental" e da "Demonstração dos resultados líquidos";
Conta de execução orçamental receitas, transferências e resultados;
Conta de execução orçamental despesas, transferências e resultados;
Execução orçamental - Análise dinâmica receitas e transferências;
Execução orçamental - Análise dinâmica despesas e transferências.
12.2.6.2 - Consolidação da conta
A metodologia adoptada na consolidação das contas relativas ao ano de 1998 não registou qualquer alteração em relação aos anos transactos.
O universo consolidado é, em 1998, constituído pelas instituições de segurança social de âmbito regional (cinco CRSS do continente e dois centros das Regiões Autónomas), bem como pelas seguintes instituições:
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social;
Centro Nacional de Pensões;
Centro Nacional de Protecção contra os Riscos Profissionais;
Departamento de Relações Internacionais da Segurança Social;
Centro de Gestão Financeira da Segurança Social da Região Autónoma dos Açores;
Centro de Segurança Social da Região Autónoma da Madeira.
Acrescem as caixas de previdência do "antigo sistema" que ainda subsistem, isto é, a Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários e as instituições constituídas ao abrigo da Lei n.º 1884, de 16 de Março de 1935, e legislação complementar, a saber:
Cimentos - Federação das Caixas de Previdência;
Caixa de Previdência dos Trabalhadores da EPAL;
Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas;
Caixa de Previdência do Pessoal da Companhia Rádio Marconi (parcialmente consolidada);
Caixa de Previdência do Pessoal dos Telefones de Lisboa e Porto;
Caixa de Previdência do Pessoal da CRGE.
Apesar de terem sido criadas ao abrigo da supracitada lei, as caixas de previdência consideradas como "não articuladas" com o IGFSS, não sendo financiadas pelo OSS, não consolidam desde 1997 (inclusive), de acordo com recomendação do TC, pois esse facto distorceria a análise da execução orçamental, embora os respectivos valores figurem como anexo à CSS, no que se refere ao relatório analítico; são, porém, omissos como anexo às demonstrações financeiras base (conta e respectivo relatório sintético), o que interpretaria com mais propriedade as recomendações do TC no parecer de 1997.
Quanto aos serviços de administração central, que integram o sistema de segurança social, verifica-se que, de 1996 a 1998, apesar de, em parte, terem sido financiados pelo OSS, foram-no apenas indirectamente, através de investimentos inscritos no PIDDAC e atribuídos ao IGFSS, facto que justifica a sua exclusão do processo de consolidação.
12.3 - Execução orçamental
12.3.1 - Receita
As receitas do sistema provêm das respectivas fontes de financiamento, essencialmente tripartidas entre as contribuições das entidades empregadoras e dos trabalhadores, que constituem o seu núcleo duro, e o Estado. Do ponto de vista dos princípios contabilísticos que lhe estão subjacentes, as receitas cobradas em cada exercício correspondem aos proveitos do mesmo exercício, consubstanciando, portanto, um "sistema de gerência", o qual se ajusta aos parâmetros orçamentais, segundo a actual LEOE.
12.3.1.1 - Receita orçamentada e cobrada
A receita orçamentada e a efectivamente cobrada no exercício, em conformidade com a CEO, expõe-se, em síntese, no quadro seguinte:
Mapa Síntese da receita orçamentada e cobrada
Fonte. - Orçamento e conta da segurança social de 1998.
O total das receitas, no valor de 2160,4 milhões de contos, foi superior ao valor orçamentado em quase 104 milhões de contos, ou seja, um desvio de cerca de 5% relativamente ao previsto.
Como vem acontecendo por norma, a execução orçamental de 1998 apresentou-se positiva sem a contribuição do "saldo do ano anterior", variável que, pelas razões sobejamente apontadas em anteriores pareceres, não merece fidedignidade em termos de ajustamento à realidade, pelo que não deve ser considerada como relevante.
Para este resultado de execução orçamental contribuíram maioritariamente as receitas correntes, que excederam o orçamentado em 106 milhões de contos, e, residualmente, as transferências de capital, 13,7 milhões de contos, enquanto que as receitas de capital e as transferências correntes se situaram abaixo dos valores orçamentados, respectivamente com (-) 11,4 e (-) 4,4 milhões de contos.
12.3.1.2 - Evolução da receita cobrada
Numa abordagem igualmente genérica, o quadro seguinte compara as receitas cobradas nos exercícios de 1997 e 1998:
Mapa síntese de evolução da receita
Fonte. - Contas da segurança social de 1997 e 1998.
O total das receitas do sistema atingiu, em 1998, mais de 2000 milhões de contos, verificando-se uma variação positiva de 194,6 milhões de contos, correspondente a um acréscimo de 9,9% relativamente a 1997.
Este aumento deve-se, sobretudo, à evolução das "Receitas correntes" (nomeadamente contribuições) e "Transferências de capital" (verbas provenientes do Fundo Social Europeu), com variações absolutas apreciáveis, respectivamente 94,7 e 71,9 milhões de contos, registando-se, no entanto, uma variação relativa muito mais significativa no último caso, 90,5%. De registar, ainda, o aumento das "Transferências correntes" em cerca de 30 milhões de contos, enquanto as "Receitas de capital" registavam novo decréscimo, 2,1 milhões de contos, sendo de sublinhar que esta rubrica conheceu, em três anos, uma redução de 74%, passando de 10,4 milhões de contos em 1996 para 2,7 milhões de contos em 1998.
Ao abrigo do princípio do contraditório vem o IGFSS, alegar o seguinte:
A referência à diminuição registada no valor das "Receitas de capital", no ano de 1998, de - 11,4 milhões de contos face ao orçamentado (ponto 12.3.1.1. do parecer), sublinhada numa perspectiva negativa, no ponto seguinte (12.3.1.2), pela redução do valor que esta rubrica registou de 1996 para 1998, efectivamente nada tem de negativo, pois resulta da não utilização da linha de crédito do DAFSE.
O comentário do TC não está imbuído de qualquer perspectiva de carácter negativo, mas apenas constata o facto em si, ou seja, a ocorrência de meros decréscimos, em relação aos quais é de sublinhar o esclarecimento do IGFSS.
12.3.2 - Despesa
Na óptica dos princípios contabilísticos, as despesas relativas a prestações dos regimes são sempre consideradas como custo do ano em que forem processadas, independentemente do ano a que respeitem e em que sejam pagas, adoptando-se um método onde prevalece o conceito de "exercício", o que contraria o preconizado pela actual LEOE e não se coaduna com o utilizado para as contribuições, as quais apenas são contabilizadas como receita no ano da sua efectiva cobrança.
12.3.2.1 - Despesa orçamentada e processada
O mapa seguinte sintetiza a despesa, comparando a sua orçamentação com o respectivo processamento, de acordo com a CEO de 1998:
Mapa síntese da despesa orçamentada e processada
Fonte. - Orçamento e conta da segurança social de 1998.
Em termos absolutos, a despesa ficou aquém do orçamentado em cerca de 31,5 milhões de contos, o que significa um desvio de (-) 1,5%, revelando um melhor ajustamento da previsão à realidade quando em cotejo com o ano anterior, ano em que se registou um desvio de cerca de 100 milhões de contos, ou seja, (-) 4,9%. Analisando cada uma das componentes da despesa, salienta-se:
Exceptuando as despesas de capital, todas as outras componentes registaram uma taxa de execução acima dos 95%;
As despesas correntes apresentam o mais elevado coeficiente de execução com 99,7%, representando apenas um desvio de cerca de (-) 6,1 milhões de contos;
As despesas de capital estiveram bastante aquém do orçamentado, facto que repete o acontecido no exercício transacto.
12.3.2.2 - Evolução da despesa processada
O quadro seguinte evidencia a evolução das despesas processadas nos últimos dois anos:
De 1997 para 1998 as despesas totais processadas sofreram um acréscimo de 10,6%, valor que, em termos absolutos, superou o do exercício transacto em 204,3 milhões de contos.
Mapa síntese da evolução da despesa
Fonte. - Contas da segurança social de 1997 e 1998.
Ao contrário do registado em 1997, ano em que se verificou um forte crescimento nas transferências correntes (cerca de 100 milhões de contos), em 1998 este grupo registou uma significativa quebra, quase 96 milhões de contos. Assim, o grupo que mais contribuiu para o crescimento da despesa em 1998 foi o das transferências de capital com um acréscimo de 150,4 milhões de contos, relativamente a 1997, tendo este, em termos relativos, significado um crescimento de 134,1%. No entanto, deve referir-se que esta constatação não tem grande relevância, na medida em que, tendo-se verificado transferências fora do comum para o FEFSS no valor de 100 milhões de contos, quer em 1997, quer em 1998, estas foram classificadas contabilisticamente em 1997 como transferências correntes, enquanto que em 1998 o foram como transferências de capital, o que remete as suas causas para um plano meramente administrativo.
Note-se que os referidos 100 milhões de contos dizem, alegadamente, respeito a parte do saldo de execução orçamental de 1997, aos quais se adicionam uma transferência de 11 milhões de contos como antecipação em relação aos resultados da execução orçamental de 1998, bem como os resultados líquidos da venda de imóveis (2,2 milhões de contos).
As despesas correntes são o segundo grupo com aumentos mais significativos, 144,1 milhões de contos, representando este montante um acréscimo de 8,9% relativamente a 1997.
12.3.2.3 - Transferências para os serviços integrados na administração directa do Estado
Tal como se fez em relação ao parecer sobre a CSS/97, considera-se de interesse tecer alguns comentários específicos sobre as transferências para investimentos previstos no PIDDAC, atribuídos ao IGFSS e a redistribuir por este com destino a serviços e organismos de administração central que se englobam na superestrutura administrativa da segurança social.
As entidades em questão enquadram-se no conceito expresso no artigo 7.º da LBSS, ou seja, de "serviços integrados na administração directa do Estado", que, em conjunto com as "instituições de segurança social", constituem o "aparelho administrativo da segurança social".
Estes serviços e organismos, na sua maioria, tinham, até 1995, uma cobertura partilhada das respectivas despesas pelo OE e OSS, por via de dotações orçamentais directamente imputadas e integrando, portanto, o perímetro de consolidação, no que respeita às CSS, até essa altura.
A partir de 1996 estas entidades foram excluídas de uma forma directa dessa consolidação, embora englobadas indirectamente por via das referidas dotações para investimento que passam pelo IGFSS.
Deve referir-se que as alterações que têm vindo a ser operadas nos serviços tutelados pelo actual Ministério do Trabalho e Solidariedade implicaram que os serviços beneficiários das verbas em questão, quanto aos OSS de anos anteriores, já não sejam, em parte, os actuais (independentemente da respectiva esfera de actuação). Em 1998 as designações adoptadas pelo PIDDAC foram as seguintes:
Em 1998 refira-se, ainda, a inscrição em PIDDAC, por via do IGFSS, de dotações a favor do Secretariado Nacional de Reabilitação e do Centro Nacional de Protecção contra os Riscos Profissionais, facto que não tinha acontecido em 1997.
Genericamente, as dotações em questão tinham como área de intervenção a administração do sistema e subdividiam-se em três programas: instalação e apetrechamento de serviços; informática, e desenvolvimento e apoio à tomada de decisão.
Relativamente a 1997, as dotações disponibilizadas no âmbito do PIDDAC para estes serviços aumentaram muito significativamente, ou seja, cerca de 78,7%, tendo passado, em valores absolutos, de 569,3 milhares de contos em 1997, para 1017,5 milhares de contos em 1998.
No quadro seguinte explicita-se a distribuição por organismos alvo das dotações, transferências efectivas do IGFSS, utilizações declaradas e respectivo grau de execução:
Fonte. - PIDDAC/98 - Execução orçamental.
Do quadro anterior pode inferir-se o seguinte:
Da dotação total, 1017,5 milhares de contos, foram utilizados 908,0 milhares de contos, o que representa uma execução global de 89,2%;
Apenas a Inspecção-Geral do Ministério do Trabalho e Solidariedade (IGMTS) teve uma realização de despesas substancialmente aquém das dotações disponibilizadas.
As dotações transferidas apresentaram, em termos de programas, o seguinte padrão genérico de utilização, conforme expressão gráfica:
Utilização por Programas
12.3.2.4 - Transferências tendo por objectivo a "reforma da segurança social"
A exemplo do OSS/97, o OSS/98 contemplou uma dotação de 100 milhares de contos, com o objectivo de "desenvolver a reforma da segurança social", continuando a beneficiar precisamente uma parte dos organismos referidos no ponto anterior, ou seja:
Fonte. - IGFSS
O parecer sobre a CSS/97 expressava a sua crítica ao facto de determinadas despesas, cuja conexão com a "reforma da segurança social" era, à primeira vista, mais directa e clara relativamente aos casos anteriores, como é o caso das despesas realizadas em 1997 com a Comissão do Livro Branco e o Organismo Nacional de Informática, respectivamente nos valores de 44,3 e 55,5 milhares de contos, terem sido suportadas como valores correntes do sistema, ou, mais concretamente, liquidadas pelo IGFSS e imputadas à rubrica "Administração" nas contas deste Instituto.
Em 1998 foi seguida a mesma prática, com relevo para o ONI, que absorveu cerca de 711,1 milhares de contos da dotação do IGFSS relativa a "Administração". Quanto à Comissão do Livro Branco "custou" apenas, em 1998, cerca de 5,9 milhares de contos.
Neste domínio, vem alegar o IGFSS que:
A verba de 100 000 contos para o Desenvolvimento da Reforma da Segurança Social apenas foi individualizada por se destinar a serviços da Administração Directa do Estado, enquanto que a Comissão do Livro Branco e o Organismo Nacional de Informática não revestiam aquela forma de estrutura, sendo os respectivos encargos relevados num centro de custos no IGFSS.
Esta afirmação do IGFSS, desenvolvida numa perspectiva meramente formal, nada parece acrescentar ao problema em questão, pois o que se critica é o facto de despesas, com toda a evidência associadas à reforma, serem tratadas como despesas correntes do sistema.
12.3.3 - Comparação entre a receita e a despesa
O quadro infra-evidencia, sinteticamente, as receitas cobradas e as despesas processadas em 1998:
Comparação entre a receita e a despesa - 1998
Fonte. - Conta da segurança Social.
Não entrando em consideração com o "saldo do ano anterior" e abstraindo dos diferentes conceitos de base que enformam as receitas e despesas, verifica-se que as receitas superaram as despesas em cerca de 35,4 milhões de contos, valor este inferior ao de 1997 em cerca de 10 milhões de contos.
Esta tendência para a redução do saldo entre receitas e despesas é, aliás, mais visível analisando o comportamento destas duas variáveis nos últimos cinco anos:
Evolução da despesa e da receita no quinquénio 1994-1998
Verifica-se, assim, que, para além do paralelismo evolutivo evidenciado, há uma certa tendência de convergência das duas curvas nos dois últimos anos, 1997 e 1998, denotando um crescimento mais acelerado das despesas relativamente às receitas, atenuado pelo valor das transferências para o FEFSS, na medida em que estes valores se podem considerar ainda no perímetro do sector, embora formalmente alheios ao sistema propriamente dito.
Esta tendência é, aparentemente, explicada pela recorrente quebra de capacidade de cobertura entre as receitas e despesas correntes, responsáveis, respectivamente, por 68,4% e 83,1% do total da receita cobrada e da despesa processada.
Mas, neste domínio, deve prevenir-se contra uma leitura apressada destes indicadores, dado serem uma resultante dos balanceamentos financeiros dos vários subsistemas que integram a segurança social, cada um com a sua lógica de financiamento, tema que se desenvolve nos pontos seguintes.
Em obediência ao princípio do contraditório e estabelecendo a ligação entre os pontos 12.3.1.1, 12.3.2.1 e a comparação entre a receita e a despesa ora desenvolvida, vem o IGFSS argumentar o seguinte:
[...] se refere à execução orçamental e que estão em consonância com os mapas síntese que lhes servem de suporte no texto analítico (mapa síntese da receita orçamentada e cobrada e mapa síntese da despesa orçamentada e processada), as receitas excedem em 103,8 milhões de contos o valor orçamentado e as despesas ficaram aquém do previsto em 31,5 milhões de contos. Daqui se infere haver uma decallage de 135,3 milhões de contos, o que contrasta com a conclusão incorrectamente referida no ponto 6, onde é salientado que as receitas superaram as despesas em cerca de 35,4 milhões de contos.
O comentário do IGFSS não tem razão de ser pois confunde dois planos: o da execução orçamental, e o da comparação entre receita cobrada e despesa processada no ano.
A propósito da conclusão de que as receitas superaram as despesas em cerca de 35,4 milhões de contos, comenta ainda o IGFSS que:
[...] é tão-somente o resultado da incoerência em ter sido incluída na despesa a transferencia de 100 milhões de contos para o FEFSS, prevista no despacho conjunto anteriormente citado, e no lado da receita não ser considerada a correspondente contrapartida.
Deste modo, fica comprometida a análise efectuada no ponto 12.3.3 e por conseguinte o referido no ponto II.6 das conclusões e recomendações.
É óbvio que, se na despesa não tivesse sido incluída a transferência para o FEFSS, o saldo de 35,4 milhões de contos seria aumentado em conformidade. Mas, neste aspecto tem sido norma do TC, em pareceres anteriores, comparar as receitas e despesas em cada exercício, desprezando, em termos de receita, por razões sobejamente explanadas, os saldos de anos anteriores, pelo que a análise empreendida é coerente com esta prática.
12.3.4 - Financiamento do sistema
de segurança social
De acordo com o previsto na actual LBSS, no seu artigo 8.º, o financiamento do sistema é essencialmente tripartido, pois as respectivas fontes são as contribuições dos beneficiários e das entidades empregadoras, bem como as transferências do Estado. Há ainda a referir outras transferências do exterior do sistema para além do Estado, com destaque para o Fundo Social Europeu e para a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, por via dos valores percebidos por esta instituição através das receitas dos jogos que legalmente explora.
12.3.4.1 - Situação em 1998 e evolução
no período de 1994 a 1998
12.3.4.1.1 - Perspectiva global
O quadro seguinte procura realçar as rubricas orçamentais mais decisivas e significativas no que respeita a uma abordagem genérica do problema do financiamento da segurança social, destacando os movimentos correntes e de capital (receitas, despesas e transferências), assim como, explicitando os respectivos saldos por grandes grupos.
Além das observações já feitas no parecer de 1997 (ver nota 221),o referido quadro, nomeadamente no que concerne aos saldos apurados suscita os seguintes comentários:
Os saldos entre as receitas e despesas correntes (ver nota 222) denotam uma situação de persistência em valores negativos, variando entre (-) 127,8 e (-) 225,5 milhões de contos, mas a respectiva evolução de 1997 para 1998, (-) 49,4 milhões de contos, contraria a evolução positiva que vinha do antecedente;
Quanto aos saldos de capital, no período entre 1994 e 1997, situaram-se entre (-) 11,2 e (-) 42,3 milhões de contos, revelando uma certa estabilização, a qual, aparentemente, contrasta com o valor verificado em 1998, isto é, (-) 128,7 milhões de contos. Esta última situação é aparente, na medida em que as transferências para o FEFSS em 1998, no valor de 113,2 milhões de contos, foram consideradas neste ano como transferências de capital, quando no ano antecedente eram classificadas como transferências correntes. A manter-se o critério em 1998, o saldo de capital seria de (-) 15,5 milhões de contos;
Para o equilíbrio financeiro do sistema (ver nota 223) são decisivas as transferências do OE, tendo-se registado, em 1998, o valor mais elevado do quinquénio, 389,3 milhões de contos. Ao longo deste período, estas transferências, que correspondem a obrigações legais do Estado em termos de financiamento, para atender a despesas dos regimes não contributivos e acção social, têm permitido, por outro lado, que as CSS apresentem, em termos globais, saldos positivos que se situaram entre um mínimo de 35,2 milhões de contos em 1998 e um máximo de 75,8 milhões de contos em 1996.
Evolução das contas de execução orçamental.
Fonte. - Contas da segurança social.
A imagem gráfica das receitas e despesas correntes traduz claramente a tendência de crescimento destas variáveis, confirmando a sua aproximação até 1997 e o subsequente afastamento verificado em 1998:
No contexto do contraditório, vem o IGFSS alegar que:
A conta da segurança social desde 1996 passou a dedicar especial atenção às receitas e despesas numa perspectiva de regimes, dando assim corpo ao que por um lado preconiza a Lei de Bases da Segurança Social e por outro lado, atender a recomendações suscitadas pelo Tribunal de Contas. Assim, deve ser nesta óptica de repartição por regimes que deverá ser analisado o financiamento do sistema de segurança social.
Ora, no ponto 12.3.4.1.1 - "Perspectiva global", é feita uma abordagem comparativa de receitas e despesas, consubstanciada no quadro [...], que evidencia saldos por grandes grupos, sem ter em linha de conta as fontes de financiamento correspondentes às várias despesas e, por conseguinte, destituídos de qualquer significado.
[...].
Aliás, esta mesma constatação só é reconhecida pelo Tribunal de Contas como nota de rodapé, [...], o que parece não fazer sentido, tratando-se de uma análise inserida num capítulo designado por "Financiamento do sistema de segurança social".
Tendo em atenção a posição que o Tribunal tem vindo a defender em pareceres anteriores e o próprio texto do presente parecer, afiguram-se desajustadas e, em certa medida, um pouco contraditórias as observações do IGFSS, na medida em que, se por um lado o IGFSS afirma que atendeu, entre outros factores, a recomendações formuladas pelo TC ao contemplar o financiamento do sistema na óptica da repartição por regimes, vem, por outro lado, criticar o mesmo TC por pretensa omissão deste ponto de vista.
De facto, o quadro anterior apresenta uma perspectiva global da evolução das principais variáveis que integram as CSS no período 1994-1998, omitindo a citada repartição por regimes, por se tratar de uma abordagem introdutória ao tema do financiamento, com a exploração de determinados indicadores, em relação aos quais se apontam as respectivas limitações, as quais vão ao encontro dos pontos de vista do IGFSS, embora em nota de rodapé. Após esta introdução, o texto do parecer desenvolve, até com bastante pormenor, a análise do financiamento dos regimes, em especial no ponto 12.3.4.2, a qual é omitida nas observações do IGFSS.
(nota 221) Parecer sobre a CSS/97, p. 688.
(nota 222) Estes saldos oferecem as limitações que decorrem dos diferentes conceitos que estão subjacentes quanto às receitas e despesas correntes, colmatadas, neste caso, porque se está em presença de uma série temporal.
(nota 223) Trata-se aqui de uma visão simplista, pois só a desagregação por regimes de segurança social pode permitir avaliar em que medida cada regime, com a sua lógica particular de financiamento, contribui para a situação global que se apresenta.
12.3.4.1.2 - Principais receitas e despesas
Em termos de rubricas orçamentais, as fontes de financiamento do sistema são, por ordem decrescente, as contribuições, as transferências do OE, o Fundo Social Europeu, o IVA consignado e outras, onde se incluem, por exemplo, os rendimentos financeiros (receitas correntes) e as transferências da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (transferências correntes).
Com base nos valores do quadro anterior, sintetizou-se a evolução da distribuição das receitas do sistema pelas referidas fontes de financiamento, assumindo os seguintes pressupostos:
As transferências do OE incluem o "empréstimo" e a "cessão de créditos" em relação à DGT, bem como as transferências de capital para investimento (PIDDAC);
Autonomizaram-se as receitas consignadas do IVA que, embora provindas do OE, têm uma natureza híbrida, pois esta situação foi criada para compensar o decréscimo da taxa social única no regime dos trabalhadores por conta de outrem.
O quadro seguinte apresenta a síntese em questão:
Fonte. - CSS/94,CSS/95,CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
Do mapa anterior pode inferir-se o seguinte:
No período ora em análise as contribuições representaram entre 66,8% em 1996, e 69,8% em 1997, apresentando-
-se 1996 como excepcional, pois o padrão normal ronda os 69%;
O apoio do OE atingiu a sua proporção máxima em 1994, com 21,8%, mantendo-se no último triénio à volta dos 18%;
O Fundo Social Europeu apresenta como característica a irregularidade, indo de 3,5% e 3,8%, respectivamente, em 1994 e 1997, com um pico em 1996 (7,0%), a 6,6% em 1998;
As "outras" receitas e transferências apresentam em 1995 e 1998 a sua expressão mais reduzida, não chegando a atingir os 3%, tendo registado o seu máximo, 5,6%, em 1994.
A tradução gráfica desta evolução é a seguinte:
Quanto às despesas, procedeu-se, com as devidas adaptações, a um tratamento similar ao adoptado para as receitas, tendo resultado o seguinte quadro:
Verifica-se, assim, que, em termos gerais, a estrutura das "Despesas e transferências" revela uma relativa estabilização ao longo do período, suscitando, no entanto, os seguintes comentários:
A participação das pensões, cuja posição apontou para proporções à volta de 59% no triénio 1994-1996, registou descida para 57,1% e 55,4%, respectivamente em 1997 e 1998. Deve referir-se que as transferências para o FEFSS, tendo, em princípio, como objectivo essencial o reforço do sistema em termos de cobertura das responsabilidades diferidas com pensões, podem ser associadas ao valor das pensões em cada exercício. Estas transferências apresentam dois períodos distintos: o triénio 1994-1996, com valores que não chegaram aos 5 milhões de contos, e os anos de 1997 e 1998, com valores acima dos 100 milhões de contos, que representam 5,4% e 5,3% do total das despesas e transferências constantes da CSS, respectivamente em 1997 e 1998;
Apresentam tendência para descida relativa os valores atribuídos a subsídios de desemprego e doença;
Revelam tendência de crescimento os respeitantes a "Acção social" e ao "Rendimento mínimo garantido";
Surgem com pendor estabilizante as despesas relativas ao abono de família/subsídio familiar (ver nota 224);
As transferências correntes para formação profissional, com origem no OSS, apresentam uma evolução sempre crescente, a qual contrasta com a irregularidade denotada nas transferências de capital para este mesmo fim, com base no apoio do Fundo Social Europeu.
Como complemento ao exposto, calcularam-se, quanto ao período ora em causa, as taxas médias de crescimento anual das variáveis mais significativas no conjunto dos valores anteriormente apresentados, como segue:
Taxas de crescimento médio anual no período de 1994-1998
As variações apuradas permitem referir o seguinte:
A taxa média anual de crescimento das despesas, 7,0%, situou-se muito ligeiramente acima da mesma taxa relativa às receitas, 6,9%;
A evolução do total das receitas depende significativamente das contribuições cobradas, dado o peso que estas representam no seu conjunto, seguindo-se as comparticipações do OE. Ora, no período em causa, se as taxas de crescimento das contribuições quase acompanharam o total das receitas, os apoios do OE cresceram a uma taxa inferior. Assim, é o movimento das receitas remanescentes (14,9%) que explica o nível atingido;
Do lado das prestações sociais e transferências, apresentam-se nitidamente acima da média as despesas em acção social (11,4%) e as transferências correntes destinadas a formação profissional (9,4%), enquanto o subsídio familiar e os movimentos de capital ligados à formação profissional se apresentam um pouco acima da média;
Com crescimento abaixo da média apresentam-se as pensões (5,9%) e o subsídio de doença (2,7%), bem como as despesas com a administração do sistema (4,4%);
No conjunto das despesas merece realce o subsídio de desemprego na medida em que apresenta uma taxa de crescimento negativa (-) 0,5%.
(nota 224) Sobre as despesas com esta prestação é prematuro qualquer juízo de valor sobre a respectiva evolução, na sequência da respectiva alteração qualitativa que ocorreu em 1997.
(12.3.4.1.3 - Relação com o PIB
Fonte. - CSS/90, CSS/94 e CSS/98.
Numa perspectiva temporal mais alargada, é possível visualizar de que modo as receitas, despesas e transferências da segurança social vêm evoluindo, com referência ao PIB:
Da leitura do quadro anterior, pode verificar-se que:
As contribuições, após o decréscimo registado, de 1990 para 1994, recuperaram de 1994 para 1998, atingindo 7,7% do PIB em 1998;
As transferências do OE são as que, na sequência do cumprimento da LBSS, maior incremento revelam, pois passaram de 0,6% em 1990 para 1,5% em 1994 e 2,0% em 1998;
No tocante às despesas e transferências, é de registar, em termos de percentagem do PIB, o incremento verificado na rubrica "Pensões" de 1990 (5,5%) para 1994 (6,0%), a que se segue, no entanto, um pequeno decréscimo em 1998 (5,9%);
As transferências para o FEFSS atingiram em 1998 0,6% do PIB, exactamente a mesma proporção que no ano anterior, embora inseridas em diferentes classificações orçamentais (cf. o ponto 12.3.4.1).
12.3.4.1.4 - Pensões de reforma
Como é do conhecimento geral, um dos pontos fulcrais onde se joga a sustentabilidade futura do sistema de segurança social reside nas perspectivas de cobertura financeira das prestações diferidas, essencialmente pensões de reforma, em função de diversas variáveis, nomeadamente demográficas, que influenciam a situação.
A presente abordagem é feita numa óptica assaz estrita, pois apenas se apresenta a análise dinâmica do comportamento, quer dos dados financeiros, quer físicos, das pensões de reforma no triénio 1996-1998.
Em termos de regimes de segurança social, embora a maior parte das pensões diga respeito ao regime geral, existem pensões integradas nos regimes não contributivos e equiparados e RESSAA, cuja evolução das respectivas despesas no triénio se apresenta no gráfico seguinte:
Evolução das pensões de reforma por regimes
O quadro infra apresenta os valores subjacentes ao gráfico anterior:
Fonte. - CSS/98.
A estrutura das despesas não se alterou de forma significativa ao longo do triénio em análise, constituindo as pensões de regime geral a fatia mais avultada, 79%, do total das despesas, seguindo-se o RESSAA com 13,6% e o RNCE com os restantes 7,4%. É, no entanto, visível a tendência de decréscimo, registada nos últimos três anos, dos montantes despendidos com as pensões do RESSAA, enquanto as pensões do regime geral e do RNCE cresceram relativamente a 1997, respectivamente, 8% e 15,7%, em 1998.
Em termos globais, em 1998, as despesas com pensões registaram um acréscimo de 80,2 milhões de contos, o que corresponde a um crescimento relativo de 7,3%, crescimento este mais acentuado do que o verificado no período imediatamente anterior (6,2%).
Complementando a perspectiva financeira, afigura-se interessante abordar a questão sob o ponto de vista da sua ligação com os dados físicos relativos ao número de pensionistas, mas sem perder de vista o enquadramento dado pelos regimes de segurança social.
Em conformidade, apresenta-se, por via dos gráfico e quadro a seguir, a evolução registada no triénio em termos de número de pensionistas por regime:
Evolução dos pensionistas por regime
Fonte. - CSS/98.
Como se pode observar, tem-se vindo a registar um aumento no total de pensionistas, sendo, no entanto, o aumento relativo verificado de 1997 para 1998 inferior em cerca de 0,3% ao ocorrido no período imediatamente anterior. Apesar deste aumento em termos globais, quer os pensionistas afectos ao RESSAA, quer os afectos ao RNCE, denotaram decréscimos com algum significado no triénio, (-) 4,4% e (-) 4,8% em 1996-1997 e 1997-1998, respectivamente, os primeiros e (-) 5,1% e (-) 6,5% em iguais períodos, os últimos. Quer isto dizer que o aumento do total de pensionistas se deveu, exclusivamente, aos acréscimos registados nos pensionistas afectos ao regime geral, que cresceram, de 1996 para 1998, cerca de 104 milhares.
Partindo dos dados anteriores, nomeadamente os que se referem aos montantes globais gastos por regime e ao número total de pensionistas por regime, pode-se inferir o valor das pensões médias anuais e mensais, por regime, e respectiva evolução ao longo do triénio:
Pensão média anual e mensal por regime
Fonte. - CSS/98.
Do quadro anterior podem retirar-se as seguintes ilações:
A pensão média que tem registado aumentos mais significativos é a do RNCE, tendo crescido 17,5% de 1996 para 1997 e 22,5% no período seguinte;
A pensão média deste regime é a mais elevada dos três regimes, representado, em 1998, cerca de 688 contos anuais, enquanto as pensões médias do regime geral e do RESSAA registaram valores anuais de cerca de 521 e 314 contos, respectivamente;
O valor médio global, isto é, a pensão média considerando em conjunto os três regimes, registou aumentos de 5,0% em 1996-1997 e 6,4% em 1997/98, o que significou um aumento, em valor absoluto, de 1500$/mês no primeiro período e de 2100$00/mês no segundo.
Afigura-se de interesse, cotejar as pensões médias calculadas para 1998, com as pensões mínimas, legislativamente previstas, em cada um dos regimes:
No regime geral, no ano em questão, a pensão média mensal assumiu o valor de 37,2 contos, valor superior aos valores mínimos da pensão, 31,3 contos, até Novembro e 32,6 em Dezembro de 1998;
Quanto ao RESSAA a pensão média mensal assumiu o valor de 22,4 contos, muito próximo dos valores unitários de referência, 23,1 contos até Novembro e 24,2 contos em Dezembro;
Em relação aos regimes não contributivos e equiparados a pensão média mensal atingiu um valor (49,2 contos), bastante acima dos valores legais de referência, 22,1 contos até Novembro e 23,6 contos em Dezembro.
No que se refere aos regimes não contributivos, afigurando-se incongruente a pensão média encontrada, foi inquirido o IGFSS em sede de contraditório, tendo a resposta sido a seguinte:
O valor indicado foi calculado a partir do total das despesas com aquele regime, incluindo os complementos sociais de pensão dos pensionistas do regime geral (DL n.º 329/93, de 25 de Setembro), pelo que não corresponde ao valor correcto, ficando, por esse facto, prejudicadas as observações proferidas
(p. ... do relatório e II.11 das conclusões e recomendações). Para uma determinação mais rigorosa, teria, ainda, de se ter em conta que a despesas anual inclui retroactivos, suplementos e complementos.
O esclarecimento do IGFSS permite suscitar a recomendação de que o relatório e mapas que constituem as CSS analíticas, aliás, a fonte de onde se retiraram os dados em questão, passe a discriminar o montante de pensões, tendo em atenção os factores ora apontados pelo IGFSS.
12.3.4.2 - A CEO e os regimes de segurança social
O enquadramento legal do sistema, do ponto de vista do seu financiamento, continua a ser dado pela LBSS, independentemente dos diversos diplomas complementares supervenientes, preconizando que o regime geral de segurança social seja financiado pelas contribuições dos trabalhadores e, quando se trate de trabalhadores por conta de outrem, das respectivas entidades empregadoras (artigo 52.º), enquanto o regime não contributivo deve ser financiado por transferências do Estado (artigo 54.º). Por sua vez, a acção social deve ser financiada fundamentalmente por transferências do Estado (artigo 55.º, n.º 1). Quanto às despesas de administração e outras despesas comuns das instituições de segurança social (ISS), está previsto o princípio da sua distribuição proporcional pelos regimes por elas geridas e da acção social por elas exercida (artigo 56.º).
Conforme tem vindo a ser citado em anteriores pareceres, o tratamento dado nas CSS, no que à análise sobre o financiamento por regimes diz respeito, segue de perto as situações previstas na LBSS, associando-lhes no entanto outras, consideradas para este efeito como assimiláveis a regimes e que são o Regime Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas (RESSAA), sub-regime igualmente referido na LBSS (artigo 69.º), o rendimento mínimo garantido (RMG), as acções de formação profissional co-financiadas pelo Fundo Social Europeu, tendo como organismo chave o DAFSE, e uma área residual constituída por outros casos não enquadráveis em qualquer situação anterior.
Na perspectiva dos regimes ora definidos, vai prosseguir-se a análise sobre as fontes de financiamento do sistema, quanto ao período compreendido entre 1996 e 1998.
12.3.4.2.1 - Fontes de financiamento do sistema
Agruparam-se as receitas e transferências inscritas nas Contas de 1996 a 1998 em quatro conjuntos, cuja composição merece esclarecimento, bem como algumas hipóteses de trabalho que foram assumidas nessa distribuição:
a) Regime geral. - Consideraram-se as receitas endógenas ao sistema, abrangendo as contribuições e restantes rubricas inscritas como receitas correntes e de capital, incluindo o "IVA social", bem como a transferência do FEFSS efectuada em 1996 (relativa a resultados de 1995);
b) Estado. - Inclui as transferências correntes e de capital (PIDDAC) do OE, transferências do MES para subsídios de renda, do extinto MQE e do Ministério da Educação - componente educativa (acção social pré-escolar);
c) Externas. - A parte mais importante diz respeito ao FSE, mas também se incluem outras transferências da UE, como sejam do FEDER e o apoio derivado da isenção contributiva. Uma pequena proporção diz respeito ao ACNUR;
d) SCML. - Tratam-se de receitas consignadas a determinados fins, provindas das Apostas Mútuas, Joker e Lotaria Instantânea. Incluem-se neste grupo as receitas do Fundo de Socorro Social, em grande parte oriundas da SCML.
No período considerado, o financiamento do sistema operou-se da seguinte forma:
Distribuição das receitas e transferências por fontes de financiamento
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
As receitas imputáveis ao próprio sistema (regime geral) foram, em 1998, de cerca de 1600 milhões de contos, ou seja, cerca de 73,7% do total das receitas inscritas na Conta, proporção próxima do verificado em 1996, mas inferior a 1997, com um acréscimo absoluto de cerca de 100 milhões de contos, representando uma desaceleração quando em cotejo com o período imediatamente anterior (cerca de 150 milhões de contos).
Manteve-se, em termos relativos, a participação do Estado, entre os 18% e os 19%, que atingiu um valor pouco acima dos 400 milhões de contos, enquanto a componente externa revelou uma recuperação para um valor próximo dos 150 milhões de contos, denotando irregularidade, pois em 1997 tinha sido cerca de metade e em 1996 de quase 140 milhões de contos. A participação da SCML, cujos valores nos três anos oscilaram entre os 16,7 e os 18,6 milhões de contos, apesar de não chegar a 1%, é extremamente significativa em termos de acção social.
Manteve-se, assim, uma situação em que as receitas do regime geral, fundamentalmente percebidas dos contribuintes e beneficiários, financiam quase três quartos das necessidades financeiras do sistema, enquanto o Estado, por via do OE, quase atinge um quinto.
Representando graficamente as situações anteriores, temos:
Tem interesse a este respeito comparar o financiamento do sistema de segurança social português com o dos países da UE, através de indicadores geralmente utilizados para o efeito, ou seja, através do peso das contribuições, tendo por origem as entidades patronais e os trabalhadores, quando em cotejo com o PIB, enquadrado em análise no indicador constituído pelo nível de fiscalidade (receitas fiscais adicionadas às contribuições para a segurança social). Para o efeito, foi elaborado o quadro seguinte:
Nível de fiscalidade e contribuições para a segurança social
Fonte. - OCDE, Statistiques des Recettes Publiques, 1965-1998, Paris, 1999.
O peso das contribuições para a segurança social, em termos de PIB, é mais reduzido no nosso país do que o verificado na generalidade dos países da União Europeia, com excepção da Dinamarca, Irlanda e do Reino Unido, facto que está associado aos respectivos esquemas de financiamento da segurança social.
Quanto ao nível de fiscalidade (incluindo o sistema de segurança social), a disparidade não é tão acentuada, estando Portugal, neste domínio, apenas abaixo do nível da Irlanda, da Grécia e da Espanha.
É de registar que de 1990 a 1997, em Portugal, o peso das contribuições para a segurança social aumentou em relação ao PIB, 0,7 pontos percentuais, diminuindo o seu diferencial em relação à média da União Europeia, em que a variação foi de 0,5 pontos percentuais, mas aumentando-o relativamente à média da OCDE, em que a variação foi de 1,2%. De sublinhar, porém, que em muitos Estados da União Europeia este indicador estabilizou ou sofreu mesmo uma diminuição no período considerado.
A maior parte das contribuições cabe à entidade patronal (com as excepções da Dinamarca, da Grécia e dos Países Baixos), tendo, em Portugal, nos últimos oito anos, estas estacionado, com tendência ascendente, à volta dos 5% do PIB, o que está de acordo com a estabilização registada na média da UE, mas em tendência descendente, o que parece ter que ver com a preocupação de reduzir o custo do factor trabalho e, assim, incentivar o emprego.
12.3.4.2.2 - Contribuição do OE e aplicação de fundos por regimes
Os apoios financeiros do OE ao sistema, os quais, como se verificou, ultrapassaram um pouco os 400 milhões de contos, são um instrumento significativo no que respeita à redistribuição de rendimentos operada pela actividade do Estado e das opções políticas que lhe estão subjacentes, representando o esforço dos cidadãos que pagam impostos, em benefício dos utentes e beneficiários dos diversos regimes de segurança social.
No período de 1996 a 1998, os valores em questão tiveram a seguinte natureza:
Distribuição das transferências do Estado
Fonte. - CSS/96, CSS/97, CSS/98.
A redistribuição operada no mesmo período, em relação a cada uma destas componentes das transferências estatais por despesas e transferências imputáveis aos regimes foi a seguinte:
Origem e aplicação das transferências do OE por despesas imputadas aos regimes
1996
1997
1998
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
A estrutura de redistribuição apresenta um significativo paralelismo no triénio em causa, sendo as características comuns aos três exercícios as seguintes:
As transferências do OE via MTS têm um peso dominante e destinam-se a alimentar diversas situações ou regimes, por ordem de importância: o RESSAA, a acção social, regimes não contributivos e equiparados, rendimento mínimo garantido e mesmo o regime geral, dada a obrigação legal de o Estado cobrir as despesas imputáveis ao regime especial dos ferroviários, regime não contributivo incluído no regime geral;
Os montantes para investimento do PIDDAC destinam-se a projectos no âmbito exclusivo da acção social;
As verbas com origem no MTS (anterior MQE), têm como objectivo o apoio à formação profissional. Exceptua-se, em 1996, a transferência de 1429 milhares de contos para compensação de juros de uma linha de crédito associada ao apoio ao emprego, os quais tinham sido suportados por fundos do regime geral;
As transferências do Ministério do Equipamento Social têm como objectivo a aplicação em subsídios de renda de casa, os quais, embora sendo prestações sociais, têm um enquadramento excepcional em termos jurídicos, o qual implica que a respectiva cobertura financeira, na prática apenas parcial, seja imputada ao referido Ministério;
Como inovação, em 1998, surge a transferência do Ministério da Educação, para reembolso de encargos correspondentes à componente educativa do ensino pré-escolar na rede de IPSS.
A importância relativa destas transferências, incluindo-se neste caso os valores relativos ao PIDDAC, é, no entanto, extremamente relevante quanto às receitas canalizadas para os regimes não contributivos, RESSAA, acção social e RMG, a saber:
Verifica-se o cumprimento da LBSS quanto às obrigações de financiamento por parte do Estado, no que diz respeito aos regimes não contributivos e RMG, mas reitera-se, no entanto, a tese de que o RESSAA, sendo, na prática, um regime não contributivo, deveria ter uma cobertura total.
12.3.4.2.3 - Transferências externas e aplicação por despesas imputadas aos regimes
É a seguinte a origem e aplicação de fundos das transferências provenientes do estrangeiro, quanto ao triénio compreendido entre 1996 e 1998:
Origem e aplicação das transferências do exterior por despesas imputadas aos regimes
1996
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98
O quadro anterior permite suscitar os seguintes comentários:
Neste grupo predominam as transferências do FSE destinadas a acções de formação profissional, que denotam, no período em análise, como aliás já foi referido, uma irregularidade significativa;
Verifica-se uma perda acentuada de importância quanto às transferências da União Europeia destinadas a compensar o regime geral, no que aos esquemas de isenção contributiva diz respeito;
A componente do PIDDAC financiada pelo FEDER demonstra, igualmente, um padrão irregular.
12.3.4.2.4 - Aplicação de fundos no regime geral
Os fundos disponíveis no regime geral dizem respeito, como se referiu, não só aos meios financeiros gerados pelo próprio sistema, como também aos montantes indicados recebidos do OE, consignados ao regime especial dos ferroviários, à compensação de juros da linha de crédito associada à formação profissional (1996), bem como às transferências de origem externa por via do IEFP.
Por outro lado, dado que as receitas imputadas ao regime geral são superiores ao conjunto das despesas do próprio regime e valores transferidos para o RESSAA, acção social, formação profissional e diversos (com destaque para o INATEL), constituíram-se saldos nos três exercícios em questão, conforme se evidencia no quadro que segue:
Aplicação das receitas e transferências do regime geral
1996
1997
1998
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
Deve notar-se que as despesas imputadas no ano ao regime geral, nos exercícios de 1996 e 1997, apresentam valores inferiores às receitas (conforme o primeiro quadro inserto em 12.3.4.2.1), na medida em que incluem receitas imputadas ao próprio ano que se destinam a compensar despesas de anos anteriores (ver nota 225), o que não acontece em 1998.
A exemplo das transferências do Estado, o regime geral apresenta um esquema uniforme de aplicação e redistribuição das receitas e transferências obtidas, exceptuando-se a já referida compensação de juros.
Do quadro anterior podem retirar-se as seguintes ilações:
Verifica-se que as receitas do regime geral financiaram, não só as despesas do próprio regime, como o RESSAA, a acção social, a componente nacional das despesas com formação profissional financiadas pelo FSE e outras, incluídas no grupo residual "Diversos";
Enquanto, de 1996 para 1997, os valores transferidos do regime geral para o RESSAA, acção social e DAFSE (FSE) registaram uma tendência descendente, no período subsequente aconteceu precisamente o contrário, dando-se, assim, um aumento do esforço financeiro por parte do regime geral, favorecendo os regimes em causa;
O conjunto "Diversos" registou uma evolução crescente nos dois períodos, em grande parte devido às transferências para o INATEL;
A conjugação dos referidos acréscimos, ou seja, o relativo aumento do apoio do regime geral aos outros regimes em apreço e o natural acréscimo das despesas imputáveis ao próprio regime geral, conduziu a que o saldo final apresentado por este, em 1998, fosse inferior ao do ano transacto, em contraste com a evolução de 1996 para 1997.
(nota 225) Os valores em questão dizem respeito a receitas de capital por via de empréstimos contraídos para atender a despesas a financiar pelo FSE, sendo de 4964 e 19 982 milhares de contos, respectivamente em 1996 e 1997.
12.3.4.2.5 - Aplicação das transferências provenientes da SCML
Neste domínio, reveste-se de particular importância o financiamento da acção social, onde, atendendo à sua natureza, se poderiam incluir a maior parte das aplicações incluídas no conjunto "Diversos".
Este "regime" tem uma natureza residual, pois é constituído por receitas e despesas não enquadráveis nos regimes e situações assimiláveis atrás considerados, predominando, no entanto, os fins que podem ser considerados como de acção social, a saber: transferências para IPSS com receitas provenientes do Fundo de Socorro Social (FSS), subsídios de renda com cobertura parcial das respectivas despesas por parte do MES, Programa de Apoio a Idosos (PAII) e Projecto Ser Criança. Inclui, no entanto, despesas de natureza diversa da acção social, como sejam transferências para o INATEL e despesas com a formação de pessoal pertencente ao sistema.
Na medida em que a maior parte das respectivas receitas são precisamente provenientes da SCML, os quadros seguintes permite constatar um esquema distributivo idêntico, ao longo do período 1996-1998:
Aplicação das transferências da SCML por despesas imputadas aos regimes
1996
1997
1998
12.3.4.2.6 - Síntese do esquema de financiamento do sistema
É possível, em face das considerações anteriores, sintetizar, por um lado, as fontes de financiamento do sistema, e por outro, as aplicações de meios financeiros por regimes e situações afins.
Quanto às aplicações, é legítimo tecer as seguintes considerações:
O OE é a única fonte que financia todos os regimes sem excepção, cobrindo mesmo a totalidade das despesas inerentes aos RNCE e RMG;
Os meios à disposição do Regime Geral, isto é, incluindo não só as suas receitas próprias como as oriundas do Estado e do exterior, cobrem a totalidade das suas próprias despesas, bem como parte das despesas do RESSAA, da acção social, DAFSE e do conjunto residual "Diversos", permitindo ainda a constituição de um saldo;
Do exterior, independentemente do apoio ao regime geral, destaca-se a contribuição do FSE para o DAFSE, embora se contém pequenas verbas do FEDER e ACNUR, respectivamente destinadas à acção social e "Diversos";
A SCML centra os seus apoios na acção social e em fins de idêntica natureza, embora englobados no conjunto "Diversos".
Considerando a situação relativamente ao exercício de 1998, a partir dos valores tal como se apresentam na CSS/98 e no respectivo relatório sintético, cujo padrão não se caracteriza por variações sensíveis ao longo do triénio que vem sendo analisado, as origens por fontes de financiamento e as aplicações de fundos por regimes, têm a seguinte esquematização:
Fontes de financiamento
Aplicação por regimes
Confirmando o referido em anteriores pareceres, ressalta com clareza a relevância do regime geral, que, no contexto da conjuntura actual, se mostra, não só auto-suficiente, como capaz de dar algum apoio às despesas dos outros regimes e, até, de gerar saldos, mas também a importância do apoio do Estado quanto aos restantes regimes, nomeadamente o RESSAA, acção social, RNCE e RMG.
12.3.4.2.7 - O tratamento dos "saldos" nas CSS sob o ponto de vista dos regimes
O tratamento dos saldos tem vindo a ser apontado como um dos pontos fracos do sistema contabilístico que orienta a segurança social, tanto nos orçamentos como nas contas. Mas, no que se refere, particularmente, ao relatório sintético que delas faz parte integrante, seria de esperar que o actual tratamento especializado sob o ponto de vista dos regimes, nele inserido e iniciado em 1996, quanto às receitas, despesas e transferências dos diversos regimes que compõem o universo da segurança social, pudesse contribuir para clarificar a situação, facto que não aconteceu em toda a sua extensão, de acordo com o tem vindo a ser apontado sobre a matéria em causa nos pareceres sobre a CSS/96 e CSS/97. Procurando aprofundar o problema, elaboraram-se, com base nos valores constantes dos relatórios anexos às CSS/96, CSS/97 e CSS/98, os seguintes quadros:
Ano de 1996
Ano de 1997
Ano de1998
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98
Nos pareceres de 1996 e 1997 foram apontadas algumas contradições quanto ao tratamento do tema em questão, as quais, no relatório sintético da CSS/98 procuram ser resolvidas, ao serem incluídos quadros resumo por regimes que contemplam as sugestões apresentadas pelo Tribunal. É precisamente este aspecto, entre outros, que se comenta, regime a regime, conforme segue:
Regime geral:
O saldo final de 1996 seria de 60 341 milhares de contos, mas no início de 1997 são assumidos 100 000 milhares de contos;
Em 1997 o saldo final era de 131 720 milhares de contos, mas 1998 inicia-se com 100 000 milhares de contos;
Acção social:
O saldo de 1996 para 1997 é de 1250 milhares de contos, que corresponde a valores recebidos do FEDER no primeiro ano e utilizados parcialmente no segundo, o qual não estava explicitado como saldo inicial em 1997. O relatório sintético sobre a CSS/97 (p. 18) vem ao encontro desta tese, corrigindo a situação;
Verifica-se, no entanto, que o valor anterior excede o défice de 1997 (1248 milhares de contos), não havendo qualquer explicação para este pequeno saldo de 2 milhares de contos, que não transita para 1998;
Rendimento mínimo garantido:
Quanto ao RMG, havia saldos de execução orçamental em 1996 e 1997. Também neste caso o saldo de 1996 (3147 milhares de contos) não está explicitado como inicial em 1997, nem sequer, como no caso anterior, vai compensar despesas de 1997, nem se encontra reflectido no valor que transita para 1998. Tendo sido conferida ao IGFSS autorização superior para utilizar posteriormente o saldo de 1997, nada foi expresso na CSS/97 sobre o valor não despendido em 1996;
À semelhança da acção social, a situação é corrigida em 1998, pois o saldo inicial de 1998, embora incongruente em relação ao saldo final de 1997, retoma em acumulação o saldo remanescente de 1996, adoptando o valor de 18 692 milhares de contos;
DAFSE (FSE):
Neste caso, a situação seria semelhante aos dois anteriores, se não enfermasse de uma contradição básica, a qual reside no facto de o saldo inicial considerado na CSS/96 ser de 15 018 milhares de contos, agora "corrigido", na CSS/98, para (-) 5591 milhares de contos, valor, que, a ser correcto, conduziria precisamente ao saldo inicial de 1998 para este "regime", ou seja 17 879 milhares de contos;
Diversos:
Neste conjunto residual aplica-se o que foi descrito quanto ao RMG, pois o saldo de 1996, no valor de 1195 milhares de contos, omitido em 1997, é retomado em 1998, através da agregação com o saldo final de 1997, perfazendo um total de 1661 milhares de contos.
Finalmente, não deve omitir-se uma crítica essencial formulada na CSS/96, quando foi iniciado este procedimento de análise, que reside no facto de ter sido considerado como hipótese de trabalho inicial uma tese irrealista, ou seja, a de que o saldo inicial do sistema seria apenas de 15 018 milhares de contos, saldo imputado ao FSE. Deve notar-se que é precisamente este saldo que vem a ser corrigido na CSS/98 para (-) 5591 milhares de contos, facto que se vem adicionar às incongruências da aplicação concreta da metodologia adoptada no tratamento dos regimes, pese embora as qualidades que se lhe vêm reconhecendo.
12.3.4.2.8 - Financiamento da acção social
O financiamento da acção social apresenta um cariz muito particular, na medida em que se reparte pelas quatro fontes de financiamento consideradas, tendo, por outro lado, apesar do predomínio do financiamento por parte do OE, uma dependência significativa em relação às receitas dos jogos que são geridos pela SCML.
É a seguinte a correspondente estrutura de financiamento e evolução no triénio 1996-1998:
Origem de fundos na acção social
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98
A estrutura de financiamento da acção social apresenta, assim, características muito semelhantes nos exercícios em questão, evidenciando-se que:
O financiamento do OE representou cerca de 86,1% das despesas com acção social de 1996, considerando como despesa o saldo de 1250,0 milhares de contos que transitou para 1997 e que corresponde ao valor consignado ao programa "FEDER - Integrar", proporção que, em 1997,tinha sido de 84,6%;
O apoio da SCML, que foi de 11,0, 13,5 e 12,7 milhões de contos, respectivamente em 1996, 1997 e 1998, representa em 1998 cerca de 8,7%, proporção menor que nos anos anteriores;
Os investimentos propriamente ditos repartiram-se pelo apoio do PIDDAC - OE, PIDDAC - OSS (valor considerado como de cobertura de défice por parte do regime geral) e PIDDAC - FEDER, apresentando tendência crescente, na medida em que, no seu conjunto, quando em 1996 estavam entre os 7 e os 8 milhões de contos, atingiram um valor superior a 9 milhões de contos em 1997, culminando em 1998 acima dos 12 milhões de contos.
12.4 - Balanço e demonstração de resultados
O balanço e demonstração de resultados líquidos (ver nota 226) resultam de um processo de consolidação, o qual segue o método da consolidação integral, tendo como base os dados contabilísticos recebidos pelo IGFSS das diversas instituições que integram o universo de consolidação.
Em seguida é construído um "agregado", seguindo-se um conjunto de movimentos contabilísticos de regularização e consolidação.
Como vem sendo norma, de acordo com as regras e procedimentos contabilísticos adoptados, a alteração mais significativa, em consequência dos referidos lançamentos de consolidação, diz respeito ao passivo e situação líquida, na sua componente "Reservas", sendo explicada pela transferência do saldo da rubrica "IGF - C/contribuições e adicionais" (ver nota 227) para "Reserva geral de sistema", tendo sido em 1998 de cerca de 428,7 milhões de contos, que se mantém nas contas das ISS, consideradas individualmente, integrado no passivo, mas que, em sede de consolidação, se dilui na referida "Reserva geral do sistema", facto que desvirtua, conforme tem vindo a ser focado em anteriores pareceres, a transparência das demonstrações financeiras finais globais do sector.
Para obter o "agregado" acima referido, o IGFSS efectua outros ajustamentos ou correcções, de natureza extracontabilística, os quais têm como objectivo primordial a harmonização de conceitos e critérios entre as diversas contas, tal como são recebidas das instituições que integram o universo de consolidação.
(nota 226) Deve referir-se que a demonstração de resultados líquidos não será objecto de análise directa e autónoma, mas apenas na medida em que o respectivo conteúdo seja comum ao balanço e principalmente porque a maior parte dos factos que, nela contidos, possam ser considerados como relevantes, são comuns à CEO, afinal, o principal objecto de apreciação em sede de parecer.
(nota 227) Esta rubrica é movimentada nos CRSS, por contrapartida de "Contribuintes" e "Contribuintes e adicionais a depositar", correspondendo o seu saldo à diferença entre as contribuições em dívida e as regularizações a efectuar a favor dos contribuintes.
12.4.1 - Preparação da conta consolidada - Ajustamentos extracontabilísticos
Após recepção das contas, os serviços do IGFSS procederam a múltiplos ajustamentos e correcções, tendo por objectivo a respectiva harmonização. Parte desses ajustamentos e correcções estão formalizados por verbetes de lançamento; outros não, sendo estes últimos efectuados a montante dos movimentos de regularização e consolidação expressos nos referidos verbetes, pelo que se está em presença de dois agregados, um primeiro, resultante directo das contas das instituições, e um segundo, que constitui o ponto de partida de um documento designado por "Diário-Razão Consolidação".
De acordo com as práticas contabilísticas geralmente aceites e de modo a evidenciar, de forma clara e objectiva, as operações de consolidação efectuadas e a permitir o seu controlo por qualquer entidade competente para o efeito, designadamente o Tribunal de Contas, todos esses ajustamentos e correcções deveriam ser discriminados e suficientemente justificados em documento organizado para o efeito, o qual deve ser conservado pelos mesmos prazos aplicáveis à contabilidade propriamente dita. No parecer de 1997 recomendou-se a elaboração de um "Manual de Consolidação" que integrasse todos os procedimentos seguidos.
A manter-se a existência de dois tipos de ajustamentos e regularizações, uns e outros evidenciados em adequados documentos de suporte nos termos antes referidos, também foi recomendado que os mesmos deveriam, ainda, ser matéria de mapa demonstrativo a inserir no relatório anexo à CSS, que evidenciasse o "agregado" das contas parcelares e todos os ajustamentos e correcções efectuados, sem excepção. Tal não foi concretizado.
A exemplo do parecer transacto, foi efectuada uma pesquisa e recolha de elementos das diversas contas parcelares, por forma a permitir uma "simulação" dos ajustamentos efectuados e dos valores consolidados em cada um dos estádios das operações em causa.
Assim, foram reconstituídos os passos seguidos entre os valores agregados inscritos no "Diário-Razão Consolidação", ou seja, o agregado final, e o agregado das contas parcelares, obtendo os ajustamentos efectuados sem verbete de lançamento, os quais se sintetizam, em termos de agregados do balanço, no seguinte quadro:
Ajustamentos sem verbete de lançamento
Fonte. - CSS/98.
Elaborou-se, também, o seguinte quadro síntese, que espelha a realidade do "Diário-Razão Consolidação" e que, partindo do "agregado final", com as alterações contabilísticas inseridas nos verbetes de lançamento, obtém como resultado os valores consolidados:
Ajustamentos formalizados por verbete de lançamento
Fonte. - CSS/98.
Com base nos dados anteriores, pode comentar-se o seguinte:
Como já tinha sido observado no parecer sobre a CSS de 1997, a extensão dos ajustamentos concretizados é mais significativa quanto aos lançamentos contemplados em verbete, embora estes estejam acrescidos pelos débitos e créditos em "Resultados líquidos", os quais derivam da especificidade do software utilizado, quanto aos movimentos da rubrica "Compensação financeira";
Como vem acontecendo ao longo dos exercícios anteriores, o movimento contabilístico relativamente mais significativo consiste na transferência do saldo da rubrica do passivo "IGF - Contribuições e adicionais" para "Reserva geral do sistema", que em 1998 representou cerca de 428,7 milhões de contos;
Os movimentos sem verbete, os quais, de modo geral, traduzem anomalias, verificadas pelo IGFSS nas contas parcelares, que são corrigidas para efeitos de consolidação, pois, caso seja justificado, só o podem ser nas contas parcelares no exercício seguinte, representaram, no seu conjunto, cerca de 121,6 milhões de contos;
No mesmo conjunto, o movimento mais significativo foi a transferência de "Resultados líquidos" para "Reserva geral do sistema", no total de cerca de 104 milhões de contos, traduzindo fundamentalmente o ajustamento decorrente da transferência de 100 milhões de contos para o FEFSS, tendo como contrapartida os "Resultados de exercícios anteriores";
Dos restantes movimentos, a maior parte são de natureza recorrente, não se entendendo a razão da respectiva omissão em adequados documentos de suporte.
Em sede de contraditório, o IGFSS apresentou as seguintes alegações:
A consolidação da conta da segurança social efectuada pelo IGFSS integra duas fases:
Análise e verificação das contas das ISS com vista à respectiva harmonização para se proceder à respectiva consolidação global;
Elaboração de um diário-razão a partir do agregado global, tendo em vista as operações de consolidação apoiadas em verbetes.
As anomalias detectadas na primeira fase, geralmente associadas ao preenchimento dos mapas são comunicadas às ISS, as quais efectuam as correcções e enviam novos mapas - a verificar-se a necessidade de correcção contabilística serão as ISS informadas das mesmas para correcção no próximo ano ou no ano seguinte.
Esta descrição do processo é paralela à exposição do TC, aparentemente não suscitando qualquer alteração nas apreciações e recomendações avançadas sobre a matéria, nomeadamente no que se refere à apresentação de mapa demonstrativo a inserir no relatório anexo à CSS, que evidenciasse o "agregado" das contas parcelares e todos os ajustamentos e correcções efectuados.
12.4.2 - Activo, passivo e situação líquida
De acordo com os balanços do triénio 1996-1998, os valores contabilísticos do activo (líquido), do passivo e da situação líquida, são espelhados no quadro seguinte:
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
Representando os valores anteriores graficamente:
O activo (líquido) mantém a sua tendência de crescimento, tendo contudo, em 1998, acentuado significativamente esse comportamento. De uma evolução de 3,1%, verificada em 1996-1997, atingiu em 1997-1998 uma taxa de 11,1%, o que significou, em termos absolutos, um aumento de cerca de 79,9 milhões de contos.
O passivo, por seu lado, denota uma inversão da tendência decrescente registada nos últimos anos, tendo, em 1998, registado um aumento, relativamente a 1997, de 21 milhões de contos, o que significa, em termos relativos, uma variação de 17,7%.
Assim, no que concerne à situação líquida, e como resultado da conjugação das variações anteriores, verificou-se um acréscimo de 58,9 milhões de contos, o que representa uma variação positiva de 9,8%. Recorde-se que no ano transacto já se tinha verificado um aumento de 5,8%.
Afigura-se extremamente importante ter em linha de conta, quanto à leitura dos balanços consolidados da segurança social, que, em função das regras contabilísticas adoptadas no sistema, no que se refere à dívida de contribuintes, o activo (contribuições em dívida) e a situação líquida (reserva geral do sistema) se encontram empolados, na proporção directa da dívida presumivelmente incobrável, incluída no saldo da rubrica "IGF - C/contribuintes e adicionais", facto de natureza estrutural e recorrente, que afecta sobremaneira a transparência que esta demonstração financeira deveria patentear.
12.4.2.1 - Composição do activo
O quadro seguinte desenvolve a composição do activo, com referência ao balanço ora em análise:
Fonte. - CSS/98.
À semelhança do ocorrido em 1997 e anos anteriores, os "Créditos a curto prazo", cujas rubricas mais significativas dizem respeito aos contribuintes devedores, constituem-se como o elemento mais importante do activo (líquido), representando 64,3% do seu total, ou seja, cerca de 515,5 milhões de contos num conjunto que ascende a 802 milhões de contos. Registe-se que a rubrica "Devedores por rendimentos e amortizações" estava, em 1997, provisionada por 4,7 milhares de contos, provisão que foi regularizada (ver nota 228) em 1998 na sua totalidade.
As "Disponibilidades" e o "Imobilizado corpóreo", continuam a ser os segundo e terceiro grupos mais relevantes do mesmo activo, com valores de 242,1 e 34,4 milhões de contos (líquido de amortizações), representando, respectivamente, 30,2% e 4,3% do seu total.
As restantes componentes, no seu conjunto, atingem cerca de 10,0 milhões de contos e constituem 1,2% do agregado patrimonial em questão.
O quadro seguinte reflecte a evolução ocorrida entre 1996 e 1998, no que se refere aos grupos e classes que interagem na composição do activo (líquido):
Evolução do activo por grupos patrimoniais
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
O gráfico que segue compara os exercícios de 1996, 1997 e 1998 quanto à posição dos créditos a curto prazo, das disponibilidades e do conjunto das rubricas consideradas como imobilizado:
O crescimento do activo (líquido) em 1998, de cerca de 79,9 milhões de contos (um aumento substancialmente superior ao verificado no exercício anterior, que, recorde-se, se cifrou em 21,5 milhões de contos), fica em grande parte a dever-se ao crescimento substancial dos "Créditos a curto prazo", ou seja, 47,6 milhões de contos (contra um crescimento de 3,5 milhões de contos no ano anterior) que representa 59,6% do total do crescimento verificado no exercício. Aliás, se a este aumento se adicionar o verificado nas "Disponibilidades", no montante de 25,4 milhões de contos, encontra-se a justificação para mais de 90% do total do crescimento ora em causa.
No que respeita ao imobilizado, merecem destaque as "Imobilizações corpóreas", que atingiram o valor, em 1998, de 34,4 milhões de contos, e cuja variação absoluta de 1997 para 1998 foi de 5,9 milhões de contos, tendo crescido cerca de 20,7%, nível só ultrapassado pela evolução das "Imobilizações financeiras", 30,1%, pese embora a desproporção de montantes entre estas duas componentes deste grupo patrimonial.
(nota 228) Tratavam-se de rendimentos de títulos, relativos à Sociedade Hidroeléctrica do Revué e à SONEFE, relevados contabilisticamente desde 1985 e agora regularizados em conjunto com as respectivas provisões.
12.4.2.2 - Composição do passivo
Da análise dos balanços de 1996, 1997 e 1998, verifica-se que a evolução dos dois grupos patrimoniais em que se decompõe o passivo, "Débitos de curto prazo" e "Proveitos antecipados", foi a que consta do seguinte quadro:
Neste domínio merece destaque o conjunto "Débitos de curto prazo", o qual registou um crescimento de 20,8 milhões de contos (17,6%), em 1997-1998, que, sem dúvida, praticamente explica a evolução do passivo. Recorde-se que, no período imediatamente anterior, este agrupamento de rubricas tinha crescido apenas 8,6 milhões de contos, o que representou, em termos relativos, uma variação de 7,9% relativamente a 1996.
No quadro seguinte apresenta-se a evolução no triénio 1996-1998 no que respeita às principais rubricas do passivo, incluindo, portanto, os "Proveitos antecipados" e a desagregação dos "Débitos de curto prazo", hierarquizados por ordem de importância quanto a 1998:
Evolução das principais rubricas do passivo (ver documento original)
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
O crescimento do passivo, de 1997 para 1998, deve-se, quase exclusivamente, ao crescimento, em cerca de 19 milhões de contos, da rubrica "Credores para financiamentos e comparticipações - Organismos estrangeiros", rubrica esta respeitante a transferências de origem externa que, até final do exercício, não tinham sido utilizadas, e que correspondeu a uma variação de 95,3% relativamente ao ano de 1997.
Esta rubrica dizia respeito ao Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), Fundo de Reinstalação do Conselho da Europa (FRCE) e Fundo Social Europeu (FSE), com predomínio deste último, o qual apresentava um saldo de cerca de 39 094,5 milhares de contos, com a seguinte movimentação no exercício:
Saldo credor imputável ao FSE
Fonte. - CSS/98 - Relatório analítico.
Existe uma outra situação relacionada com o FSE, a qual se encontra espelhada na rubrica "Transferências - Dotação orçamental - Outros sectores - Para financiamento de despesas de capital - Acções de formação profissional", a qual, conforme penúltimo quadro, apresentava no final do ano um saldo de 9034,6 milhares de contos, o qual representava valores processados no exercício e que se encontravam por pagar nesse momento, referentes a acções de formação profissional co-financiadas pelo OE, OSS e FSE.
Ainda quanto às rubricas que contribuíram para esta tendência de crescimento do passivo, de referir o aumento em cerca de 3,1 milhões de contos da rubrica "PIDDAC - Valores a pagar", significando uma variação relativa de 51,7%; "Contribuintes - Saldos credores" com um aumento de 1,4 milhões de contos e, finalmente, da rubrica residual "Outros" que registou um crescimento de 3,9 milhões de contos.
Por seu lado, as rubricas que registaram uma queda mais significativa na gerência de 1998 foram "Credores para financiamento e comparticipações - Outros", que representava, em 1997, a parcela mais significativa do passivo, com uma redução de 5,4 milhões de contos e "Prestações sociais a pagar" que registou um decréscimo de 1,7 milhões de contos.
Note-se que o saldo da rubrica "Credores para financiamento e comparticipações - Outros" refere-se fundamentalmente ao saldo não utilizado no final do ano relativamente ao RMG (13 658,4 milhares de contos).
12.4.2.3 - Composição da situação líquida
O quadro seguinte explicita a composição da situação líquida, de acordo com as rubricas inscritas no balanço em "Reservas" e "Resultados líquidos":
Evolução da situação líquida por rubricas
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
A tendência de crescimento da "Situação líquida", já verificada em anos anteriores, foi reforçada em 1998, registando um aumento, de 1997 para 1998, na ordem dos 58,9 milhões de contos. Esta variação é explicada pela conjugação do reforço da "Reserva geral do sistema" em cerca de 69 milhões de contos, mas afectado pela diminuição dos "Resultados líquidos", (-) 10,7 milhões de contos.
Os "Resultados líquidos" mantêm a tendência de decréscimo evidenciada no período antecedente, passando de 35,5 milhões de contos para 24,8 milhões de contos. Apesar do continuado crescimento dos "Resultados correntes do exercício", este foi substancialmente mais moderado (11,8 milhões de contos) do que o registado no ano imediatamente anterior, em que o valor desta rubrica praticamente duplicou (de 54,6 milhões de contos para 110,8 milhões de contos). Relativamente aos "Resultados do exercício anterior", que tinham registado em 1997 uma queda abrupta de 197,8 milhões de contos (ver nota 229), verificou-se novo decréscimo, desta vez significativamente mais modesto, na ordem dos 20,4 milhões de contos.
(nota 229) Recorde-se que a rubrica "Resultados do exercício anterior", estava, em 1996, sobrevalorizada pelo valor da anulação do empréstimo de 118,0 milhões de contos, contraído junto da DGT em 1994.
12.4.3 - Disponibilidades
A distribuição e evolução das disponibilidades financeiras nos anos de 1996, 1997 e 1998 é apresentada no quadro seguinte:
Evolução das disponibilidades financeiras
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
As disponibilidades totais do sistema registaram um crescimento ligeiramente mais acentuado, quer em termos relativos, quer em termos absolutos, que o verificado no período imediatamente anterior. Assim, verificou-se um aumento de 25,4 milhões de contos, o que correspondeu, relativamente a 1997, a uma variação de 11,7%, enquanto que, no período de 1996-1997, esse aumento se ficou pelos 14,6 milhões de contos, correspondentes a uma variação relativa de 7,2%.
A instituição detentora da maior parte das disponibilidades continua a ser o IGFSS, que atingiu em 1998 cerca de 91% do total, sensivelmente o mesmo que no período anterior (90,7%). O gráfico que segue apresenta com clareza este padrão de distribuição:
Considerando a distribuição das disponibilidades por rubricas, o padrão anterior não se aplica de uma forma generalizada, pois, quanto aos saldos de "Caixa" e "Contribuições e adicionais a depositar" o IGFSS não se apresenta como principal titular, ao contrário do que acontece nas contas "Depósitos à ordem", "Depósitos a prazo" e "Títulos negociáveis".
A rubrica "Contribuições e adicionais a depositar" não merece referência especial, na medida em que se trata de uma conta de transição utilizada pelos centros regionais para valores de contribuições em trânsito para o IGFSS, procedimento perfeitamente normal na prática do sistema.
12.4.3.1 - Saldo de "Caixa" - Caso especial dos Açores
Quanto ao saldo de "Caixa", já no parecer relativo a 1997 tinha sido levantado o problema de uma excessiva concentração na conta da Direcção Regional da Solidariedade e Segurança Social da Região Autónoma dos Açores pelo facto de apresentar um "valor superior a 350 000 contos", situação que se não apresentava como totalmente clarificada. Ora, em 1998, a situação até se agravou, na medida em que o saldo de "Caixa" atribuído aos Açores no balanço da CSS/98 era de 384 407 875$40.
De acordo com a justificação então apresentada e agora reiterada pela referida direcção, a maior parte do saldo em questão é imputável ao Instituto de Gestão de Regimes de Segurança Social dos Açores.
Transcrevendo:
O elevado valor do saldo em causa é motivado pela existência de saldos de tesouraria - fundos de maneio em cada um dos serviços desconcentrados dos centros de prestações pecuniárias. A este valor acrescem os valores em caixa nas mesmas tesourarias derivados dos pagamentos de contribuições efectuados no último dia útil do ano.
Ainda de acordo com o mesmo documento, nos Açores existem três Centros de Prestações Pecuniárias (Angra do Heroísmo, Horta e Ponta Delgada) aos quais se encontra atribuído um fundo de maneio permanente, que, por sua vez, se distribui pelos serviços locais de segurança social, presentes em todas as freguesias.
Transcreve-se ainda que:
Embora inscritos em caixa, estes valores não são fundos de maneio em dinheiro, disponíveis nos cofres dos serviços desconcentrados, mas sim fundos permanentes existentes em conta bancária de cada um desses serviços. Porque essas contas bancárias são uma forma interna de funcionamento dos fundos, as verbas, para a realidade contabilística dos centros, são contabilizadas obrigatoriamente em Caixa e não em depósitos à ordem.
Mais:
A análise destes fundos permanentes faz, sem dúvida, ressaltar a disparidade de valores e a desnecessidade da sua existência quanto a montantes.
Neste domínio, tendo como objectivo a "actualização de valores de fundos permanentes, bem como a reformulação da filosofia da sua distribuição", registe-se a deliberação do conselho de administração do referido Instituto, com data de 17 de Novembro de 1999, de regularizar a situação apresentada, com efeitos nas demonstrações financeiras de 1999.
Em consequência, prevê-se uma redução destes valores, por transferência (em termos contabilísticos) de cerca de 320 000 contos para "Depósitos à ordem", quedando-se o valor total de fundos permanentes no Instituto de Gestão de Regimes de Segurança Social e titulados pelos diversos serviços desconcentrados, em cerca de 44 000 contos.
Apesar dos esclarecimentos prestados ao Tribunal, subsiste um valor ainda por definir, pois o saldo total de "Caixa", relativo à Região dos Açores, no valor de 384 407 875$40, é muito superior ao total dos fundos de maneio mais recebimentos nas tesourarias (351 095 254$60).
Por outro lado não se compreende por que razão "contas bancárias são uma forma interna de funcionamento dos fundos", não sendo contabilizadas como tal, mas como saldos de caixa.
12.4.4 - Créditos a curto prazo
Conforme referido no ponto 12.4.2.1, esta rubrica representa uma proporção substancial do activo (líquido) do sistema (64,3%), com especial realce para o conjunto de rubricas que dizem respeito a dívidas de contribuintes, que, no balanço de 1998, atingem o valor (líquido de provisões) de cerca de 425,7 milhões de contos, ou seja, 53,1% do activo (líquido).
De 1997 para 1998 os créditos a curto prazo aumentaram cerca de 47,6 milhões de contos, o que representa uma variação de 10,2%, quando, no período anterior, apenas tinham crescido 0,8%. Este significativo aumento parece denotar uma quebra na recuperação de dívidas do sistema (ver nota 230).
Quando em cotejo com o activo bruto total, conforme quadro que segue, nota-se alguma perda de posição relativa, o que denota um maior crescimento do activo bruto relativamente à evolução dos créditos a curto prazo:
Como se constata, verificou-se, à semelhança de anos transactos, uma ligeira perda de posição, a qual apresenta valores semelhantes aos apurados em termos de activo líquido de amortizações e provisões, dado o reduzido valor destas rubricas.
Destrinçando, quanto aos valores anteriores, os créditos respeitantes a dívidas de contribuintes e devedores de outra natureza, apresenta-se a seguinte situação e evolução:
Os valores apurados confirmam a importância das contribuições em dívida, em relação às quais parecia ter havido no período transacto uma certa quebra, desmentida em 1998, mas evidenciam, igualmente, quanto aos restantes devedores, um montante relativamente importante, o qual sofreu, de 1997 para 1998, um incremento substancial, ou seja, mais 15%.
Assim, relativamente à dívida de contribuintes, há uma clara inflexão da tendência registada em 1997, período no qual se verificou um decréscimo de 1,4%, correspondentes a cerca de (-) 5,6 milhões de contos de dívida cobrada, enquanto que, no exercício agora em análise, voltou a registar-se um aumento significativo, 9,2%, que, em termos absolutos, significa um acréscimo de 35,9 milhões de contos.
Subsiste o problema, que vem sendo apontado em pareceres anteriores, das demonstrações financeiras englobadas nas CSS não reflectirem qualquer estimativa sobre o grau de cobrabilidade dos créditos a curto prazo, por via de um adequado provisionamento, o que afecta, de forma expressiva, a transparência e clareza das contas finais.
(nota 230) Parecer sobre a CSS/97, p. 726.
12.4.5 - Créditos a médio e a longo prazos
As rubricas incluídas neste conjunto têm uma expressão reduzida no conjunto do activo, com tendência para apresentarem um peso cada vez menor, tendo o IGFSS como principal titular e englobando as rubricas "Empréstimos ao abrigo da Lei n.º 2092" e "Outros empréstimos concedidos", conforme se pode avaliar pelo quadro que segue:
12.4.6 - Imobilizações financeiras
Esta rubrica, tem igualmente, uma expressão reduzida na CSS, praticamente desde a criação do FEFSS, pelo facto de ter implicado para o IGFSS a transferência para a nova instituição da atribuição de gerir as aplicações financeiras de médio e de longo prazos do sistema. Acresce que, ao abstrair, desde 1996, os valores patrimoniais relativos às caixas não articuladas, a CSS deixou de incluir, entre outros de menor relevância patrimonial, os títulos detidos pela Caixa dos Advogados e Solicitadores, cuja expressão se podia considerar como significativa.
Os valores remanescentes e respectiva evolução no triénio 1996-1998, sintetizam-se no quadro que segue:
No que respeita à rubrica "Obrigações e outros títulos", a sua quase totalidade era, no final do exercício de 1998, detida pelo IGFSS (2372,8 milhares de contos) ou gerida por este, embora titulada pelo Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais de Banca dos Casinos (1125,8 milhares de contos), titularidade essa que seguia o padrão dos exercícios transactos.
12.4.7 - Outras imobilizações
De acordo com o balanço de 1998, as restantes rubricas do activo imobilizado apresentavam os saldos constantes do quadro que segue:
Fonte. - CSS/98.
Os equipamentos administrativos, no valor de 27,6 milhões de contos, representavam a parcela mais significativa (44%) do imobilizado em questão, apesar de, como em anteriores pareceres tem sido sublinhado, o património imobiliário se encontrar seguramente, subavaliado em termos contabilísticos, presumindo-se que uma reavaliação destes activos poderia contribuir para uma imagem mais verdadeira e apropriada do activo do que a fornecida pelo balanço da segurança social.
De qualquer modo, o património imobiliário segue-se, em termos de valor contabilístico, correspondendo ao conjunto das rubricas "Terrenos e recursos naturais" e "Edifícios e outras construções", com o valor bruto de cerca de 26,4 milhões de contos (abstraindo, no entanto, do valor que lhes corresponde na rubrica "Obras em curso").
O quadro seguinte apresenta as mesmas rubricas contabilísticas (líquidas de amortizações e reintegrações), em termos de evolução no triénio 1996-1998:
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
De 1997 para 1998 registou-se um acréscimo deste conjunto de rubricas de cerca de 17,7%, superior ao verificado no período transacto (8,9%), repartido, em valores absolutos, maioritariamente por quatro rubricas: "Edifícios e outras construções"; "Material de transporte", "Equipamento administrativo", e "Imobilizações, com adiantamentos".
No que respeita à rubrica "Edifícios e outras construções", que constitui a maior parcela do património imobiliário, merece destaque, aliás na sequência do referido no parecer de 1996, que, apesar da alienação de bens imobiliários que tem vindo a ser efectuada ao longo dos anos e cujo produto líquido reverte a favor do FEFSS, continuam a registar-se aumentos no valor contabilístico dos imóveis titulados pelo sistema. Assim, de 1997 para 1998, esta rubrica registou um incremento de 13,6%, o que significou, em termos absolutos, um acréscimo de 2,8 milhões de contos.
12.4.8 - Reservas
Com vem sendo habitual, as reservas viram incrementado o respectivo valor contabilístico (vide o ponto 12.4.2.3) em cerca de 69,5 milhões de contos, ou seja, mais 12,3%, bastante inferior, no entanto, à evolução do exercício de 1996 para o de 1997, a qual tinha sido de cerca de 174 milhões de contos (44,3%).
Também se repete a exclusividade que pode ser imputada à evolução da "Reserva geral do sistema", em termos de explicação quanto ao comportamento do valor contabilístico total das reservas.
Nota-se igualmente um ligeiro crescimento do saldo das "Reservas especiais", 1,7%, e a estagnação das "Reservas para extinção de empréstimos" e "Reservas matemáticas".
12.4.8.1 - Reserva geral do sistema
Conforme define o PCISS, a rubrica 5.01 - "Reserva geral do sistema (RGS)" "representa a situação líquida resultante da actividade do sector, excluindo as reservas afectas a determinados fins e os resultados transitados e do exercício".
De acordo com as operações de consolidação efectuadas pelo IGFSS, esta rubrica pode ser desagregada como segue:
a) Somatório dos saldos da rubrica "Reserva geral do sistema", apresentados nas contas individuais das ISS, com integração do resultado líquido do exercício transacto, que representa, assim, a agregação dos "capitais" das instituições do sistema;
b) Saldo consolidado da rubrica do passivo "IGF - C/contribuições e adicionais", o qual reflecte, de acordo com as regras do PCISS, o valor contabilístico dos saldos da dívida de contribuintes;
c) Saldo consolidado da rubrica "Transferências - Dotação orçamental - Sector da segurança social para financiamento de despesas de capital - PIDDAC", de modo a fazer repercutir no "capital" o valor dos investimentos efectuados no exercício;
d) Saldo consolidado de outras "regularizações de consolidação".
O quadro seguinte procura expressar a evolução, entre 1996 e 1998, das vertentes apontadas:
Evolução das componentes da reserva geral do sistema - 1996-1998
Fonte. - Relatórios sobre a CSS (1996 a 1998)
Continua a verificar-se que o saldo da rubrica "IGF - C/contribuições e adicionais", que espelha o peso no "capital" do sistema da situação das dívidas de contribuintes, é a principal componente desta reserva, com um valor contabilístico de cerca de 429 milhões de contos, mas cujo valor "real" depende do grau de cobrabilidade da dívida de contribuintes que lhe está subjacente.
A agregação dos saldos apresentados pela RGS nos balanços das instituições que compõem o universo do sistema de segurança social, cujo valor contabilístico se tem vindo a apresentar negativo desde 1993, inverteu essa tendência em 1997, ao acusar quase 130 milhões de contos contra (-) 48 milhões no final de 1996, ocorrência que prosseguiu de 1997 para 1998, embora a ritmo inferior, tendo atingido, no final de 1998, cerca de 166 milhões de contos. Este facto explica-se pelos saldos positivos apresentados nos últimos anos, os quais vão sendo transferidos da rubrica "Resultados transitados" para "Reserva geral do sistema".
12.4.8.2 - Reservas especiais
Estas reservas ou fundos derivam, de um modo geral, de situações herdadas do antigo sistema, continuando a abranger, no entanto, situações que não se enquadram na referida tipificação, como é o caso da denominada "Reserva para prevenção e reabilitação de deficientes", o Fundo de Garantia e actualização de pensões e os fluxos financeiros ligados à Caixa de Previdência dos Ferroviários. Por outro lado, engloba casos que não se deveriam qualificar como reservas, quer pela sua própria natureza, quer pelo facto de constituírem, até, fontes de responsabilidades reais e potenciais para o sistema.
O desenvolvimento deste tema pode remeter-se para as análises efectuadas, não só no parecer sobre a CSS/97, mas também nos pareceres antecedentes.
O valor contabilístico das "Reservas especiais", era, no final de 1998, de quase 27 milhões de contos, registando ligeiros acréscimos em relação aos exercícios anteriores (ver o ponto 12.4.2.3).
12.5 - Reflexo da acção social nas despesas correntes, com destaque para os subsídios a IPSS com acordos de cooperação.
De acordo com a actual LBSS, a acção social visa proteger as lacunas ou insuficiências das prestações atribuídas no âmbito dos regimes geral e não contributivo, bem como na prevenção de situações de carência, disfunção e marginalização social, e também promover a integração comunitária.
A acção social é exercida pelas instituições de segurança social, mas igualmente por outros organismos ou entidades públicas e particulares não lucrativos que desenvolvem as mesmas tarefas e procuram atingir os mesmos objectivos através da celebração de acordos para a utilização de serviços e equipamentos, nomeadamente autarquias locais, empresas, cooperativas, destacando-se ainda as IPSS (instituições particulares de solidariedade social).
Do ponto de vista legislativo, a acção social, em geral, e a actividade das IPSS, em particular, está prevista na CRP. Deve referir-se, no entanto, que a actividade destas instituições não se restringe à área da segurança social, mais concretamente à acção social, dado que operam IPSS nos campos da saúde e educação, caindo, respectivamente, no âmbito das Leis de Bases da Saúde e do Sistema Educativo.
Quanto às IPSS, no âmbito da acção social e do ponto de vista legislativo, é significativa a actual LBSS (Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto). Mais concretamente, é importante o designado Estatuto das IPSS, cuja primeira versão foi aprovada pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, de 2 de Dezembro, revogado pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro (no qual surgiu pela primeira vez esta designação) que se mantém em vigor com algumas alterações.
É importante referir que as actividades reconhecidas como de acção social se concretizam no terreno através de respostas sociais, cada uma delas correspondente a uma valência, já existente ou a criar, caso seja inovadora, a qual se insere numa das seguintes quatro áreas sociais: infância e juventude, família e comunidade, invalidez e reabilitação e terceira idade. Em termos de despesa, as áreas com maior peso são a primeira e a última.
Nesta óptica, as despesas com acção social revelaram, nos últimos anos, as mais elevadas taxas de crescimento, quando em cotejo com outras componentes da despesa (vide os pontos 12.3.4.1 e 12.3.4.2).
Por outro lado, os subsídios a IPSS, resultantes de acordos de cooperação, representam uma proporção muito significativa e relevante no conjunto das despesas em questão, devendo notar-se, ainda, que a repercussão da actividade das IPSS no campo da despesa corrente não se esgota nos referidos acordos, pesando, igualmente, nos chamados subsídios eventuais.
Deve referir-se que esta actividade afecta, ainda, as despesas de capital inscritas nas CSS por via do PIDDAC (vide o ponto 12.3.4.2.8), aspecto que, embora importante, está, por opção, fora do âmbito do presente capítulo.
Mas, deve acrescentar-se que, em termos de repercussão sobre o erário público, a mesma actividade não se resume ao protagonismo que detém a nível das CSS, pois, ao constituírem-se e serem reconhecidas como tal por via do respectivo registo, acto administrativo de natureza imperativa, ficam de imediato em condições de acesso a um vasto leque de benefícios fiscais, naturalmente com efeitos correlativos sobre a receita potencial do Estado nesse domínio. Também no domínio específico das contribuições para a segurança social, as IPSS beneficiam de um esquema de taxa contributiva reduzida.
Em termos de valências ou respostas sociais, os subsídios a IPSS, de acordo com o nível de despesa envolvido, apresentam os seguintes destaques:
Infância e juventude:
Educação pré-escolar (componente educativa e componente de apoio social);
Creches;
Centros de actividades de tempos livres e lares;
Internatos para crianças e jovens;
Família e comunidade:
Serviços de acolhimento e lares;
Invalidez e reabilitação:
Centros de apoio ocupacional e lares;
Terceira idade:
Lares;
Apoio domiciliário;
Centros de dia.
Tendo em atenção os considerandos apontados, nomeadamente o crescimento acentuado dos subsídios a IPSS, o TC decidiu integrar no seu programa de acção uma auditoria direccionada para os sistemas de controlo interno relacionados com os subsídios a IPSS, acção que, não obstante se encontrar ainda em curso, permite, desde já, esquematizar a forma como este se concretiza, e adiantar algumas considerações preliminares sobre a matéria, cuja importância como crescente área de despesa pública é inegável.
Em termos de áreas chave o trabalho tem sido direccionado para os procedimentos relacionados directamente com os subsídios a IPSS com acordo e eventuais, mas também a formas indirectas de controlo, como sejam, quanto às IPSS, o respectivo registo (ver nota 231), pois este acto administrativo e processual, dada a sua importância ao momento do nascimento das instituições ora em causa e a repercussão, atrás referida, na quebra de receita do Estado, por via dos benefícios fiscais a que de imediato acedem, teria obrigatoriamente de ser abordado.
Existem ainda outros aspectos no domínio do controlo interno administrativo, como consequência do que está formalmente previsto na legislação sobre a matéria, como seja, por exemplo, a obrigatoriedade de visto das contas das IPSS por parte dos CRSS e SSR.
Todas estas matérias serão desenvolvidas no relatório de auditoria ora em causa, mas, quanto ao presente parecer, o destaque vai para os subsídios a IPSS com acordo, embora sem deixar de fazer uma breve referência aos restantes temas.
Deve referir-se que o tema é abordado na consciência da validade em termos sociais dos objectivos que estão subjacentes às actividades em causa, sem qualquer preconceito de natureza estritamente economicista, mas considerando que, em qualquer circunstância, se deve ter como meta a melhor aplicação de recursos possível.
(nota 231) Os pedidos de registo são apresentados, em princípio, pelos SSR ou, não o sendo, para aí são posteriormente encaminhados. Em seguida, os serviços sociais elaboram um parecer prévio, apoiado numa informação social que considera a adequação ou não do respectivo pedido, equacionada em torno das respostas sociais previstas. Caso se considere a respectiva procedência, é organizado um processo, o qual é encaminhado ou não para a DGAS, após análise por parte do CRSS, a qual, em princípio, procede ao respectivo registo.
Do ponto de vista jurídico, o registo das IPSS na DGAS, com parecer instruído nos CRSS/SSR, obedece ao Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro (Estatuto das IPSS), regulamentado pela Portaria n.º 778/83, de 23 de Julho, o qual prevê as seguintes formas que podem revestir as instituições ora em causa:
Associações de solidariedade social;
Irmandades da Misericórdia ou Santas Casas da Misericórdia;
Fundações de solidariedade social;
Institutos criados por instituições religiosas (exemplo: centros sociais paroquiais).
12.5.1 - Evolução global e por áreas sociais
As despesas correntes com a acção social, incluindo em 1994 e 1995 os valores relativos às caixas não articuladas, observaram a seguinte evolução no período compreendido entre 1994 e 1998:
Fonte. - CSS de 1994 a 1998.
A taxa média de evolução das despesas em questão no período 1994-1998 atingiu 11,4%, valor acima da taxa de crescimento registada no total das despesas (7%) e da evolução das prestações sociais mais significativas (ver o ponto 12.3.4.1.2). Acresce que esta tendência se acentuou, de 1996 para 1997 e de 1997 para 1998, com taxas de crescimento, respectivamente, de 12,4% e de 16,9%.
O quadro seguinte desagrega os valores globais por áreas sociais, destacando igualmente os principais grupos de destinatários, ou sejam, as IPSS que subscreveram acordos de cooperação e os denominados estabelecimentos integrados que prosseguem fins neste âmbito, considerando ainda a respectiva evolução no último triénio:
Evolução das principais despesas com acção social no período 1996-1998
Fonte. - CSS/97, CSS/98, mapa XXXII.
O quadro apresentado confirma algumas asserções anteriormente expendidas, devendo acrescentar-se que as despesas em questão apresentam uma distribuição padrão que se tem mantido ao longo dos anos, sendo, portanto, de natureza estrutural, a qual aponta para o predomínio dos subsídios a IPSS com acordo de cooperação.
Assim, em 1998, os subsídios em causa remontaram a cerca de 90,6 milhões de contos, representando 71,6% do total das despesas com acção social no mesmo ano. Seguem-se as despesas com estabelecimentos integrados, mas apenas com cerca de 14,1 milhões de contos, ou seja, 11,2% do total. Finalmente, deve referir-se que as despesas remanescentes, onde se incluem outras formas de apoio a IPSS, como sejam os designados subsídios eventuais, apresentam características de dispersão. Acresce, em termos de evolução de 1997 para 1998, que os subsídios a IPSS com acordo cresceram cerca de 16,8%, taxa paralela à evolução total em despesas correntes com acção social.
12.5.2 - Distribuição regional de subsídios a IPSS com acordos de cooperação e eventuais por áreas sociais e principais valências.
Na pesquisa levada a cabo, em termos de trabalho de auditoria, foram inquiridos os centros regionais do continente, o que permitiu reunir, entre outros elementos, dados sobre a distribuição regional dos subsídios ora em análise, incluindo os eventuais. Deve adiantar-se que estes dados, quando confrontados com o mapa XXXII das CSS (que oferece uma desagregação apreciável sobre as despesas correntes dedicadas à acção social), apresentam algumas pequenas divergências, devido a reclassificações de despesas efectuadas pelo IGFSS, mas que não afectam o padrão de distribuição conforme se apresenta:
Distribuição dos subsídios a IPSS por áreas sociais e centros regionais de continente em 1998.
Fonte. - CRSS e SSR.
Este quadro permite adiantar o seguinte:
Comparando o total do quadro anterior com os antecedentes, verifica-se que o continente absorveu cerca de 94,1% do total das despesas correntes com acção social, pois a Madeira e os Açores despenderam apenas cerca de 7,4 milhões de contos;
Em termos globais, os subsídios com acordo nas regiões Centro, Norte e Lisboa e Vale do Tejo, por esta ordem, absorvem, cada uma, à volta de 20% do total dos recursos distribuídos no continente, que atingem cerca de 119 milhões de contos;
Os subsídios eventuais são relativamente irrelevantes no conjunto, atingindo cerca de 2 milhões de contos, sendo o predomínio igualmente das regiões atrás referidas;
Nos subsídios com acordo e em termos de áreas sociais, predominam a "Infância e juventude" e "Terceira idade", concentrando-se os respectivos gastos, mais uma vez nos supracitados centros regionais;
As áreas "Família e comunidade" e "Invalidez e reabilitação", igualmente quanto aos subsídios com acordo, representam no conjunto apenas 2,4% e 5,9%, tendo a primeira um padrão regional divergente das restantes áreas sociais, só na medida em que se destaca Lisboa e Vale do Tejo.
A partir dos dados obtidos junto dos centros regionais do continente, foi possível aprofundar a análise quanto às valências ou respostas sociais, destacando-se as mais significativas com base no critério quantitativo de considerar aquelas que, em 1998, tivessem ultrapassado, em termos globais, o limite de 3 milhões de contos anuais, explicitando-se a respectiva resultante no seguinte quadro:
Distribuição dos subsídios a IPSS com acordo por principais valências e centros regionais do continente em 1998
Fonte. - CRSS e SSR.
O quadro anterior suscita os seguintes comentários:
As despesas correntes com as valências seleccionadas atingiram um total de cerca de 69,9 milhões de contos, o que representa 58,7% do total;
As valências mais significativas foram a educação pré-escolar (infância e juventude) e lares (terceira idade) que atingiram, respectivamente, cerca de 17,1 e 16,7 milhões de contos;
Na educação pré-escolar os distritos que absorveram mais despesa foram, pela ordem indicada, Porto, Lisboa, Aveiro e Braga, atingindo, no seu conjunto, quase 10 milhões de contos;
Nos lares para a terceira idade, para além dos distritos anteriores destaca-se a situação do distrito de Coimbra, que, adicionado aos anteriores, conduz a uma despesa de cerca 6,6 milhões de contos, o que revela uma menor concentração do que no caso anterior;
Quanto aos lares e internatos para crianças e jovens, abstraindo da situação do Porto (1 milhão de contos), merece destaque a situação particular de Coimbra;
Nos distritos do interior, como sejam Guarda, Beja e Portalegre, nota-se o peso relativo das despesas com lares para a terceira idade.
12.5.3 - Entidades intervenientes e síntese
dos circuitos implantados
Como resultado do trabalho empreendido inventariaram-se os aspectos ora em questão quanto aos subsídios com acordo de cooperação e os subsídios eventuais.
12.5.3.1 - Subsídios com acordo de cooperação
No aspecto legislativo, o Despacho Normativo n.º 75/92, publicado no Diário da República, 1.ª série-B, n.º 116, de 20 de Maio de 1992, define o âmbito da cooperação do Estado com as IPSS, tanto no que respeita aos acordos de cooperação, tema desta análise, como em relação aos acordos designados como de gestão, que estão fora do âmbito da mesma.
Assumem-se ainda como expressão regulamentar extremamente importante os protocolos anuais estabelecidos com as uniões representativas das instituições ou por despacho ministerial depois de ouvidas as mesmas. O protocolo relativo a 1998 foi rubricado aos 14 de Janeiro de 1998 entre o MTS e as uniões das instituições particulares de solidariedade social, das misericórdias portuguesas e das mutualidades portuguesas (ver nota 232).
Deve notar-se que os protocolos são da responsabilidade da Secretaria de Estado da Inserção Social, com apoio activo por parte da Direcção-Geral da Acção Social (DGAS) e colaboração do IGFSS.
Os protocolos anuais estabelecem os valores por utente e por valência, sendo estes, em conjunto com o período a considerar em cada caso (a totalidade ou parte do ano), os parâmetros a observar na elaboração de novos acordos ou no alargamento dos já existentes, em função do número de novos utentes, factor variável por instituição e por acordo, naturalmente a ter em conta neste domínio. Note-se que os protocolos podem, ainda, estabelecer outros princípios e orientações quanto à cooperação com as IPSS, para além dos que se revestem de incidência financeira.
O processo de orçamentação neste domínio assume características muito particulares, pois, praticamente, engloba dois orçamentos distintos, o orçamento corrente e o orçamento-programa, os quais apresentam as seguintes características essenciais:
O orçamento corrente em cada ano resulta, simplisticamente, da agregação dos dois orçamentos quanto ao exercício transacto, correspondendo, portanto, a compromissos que vêm de anos anteriores, naturalmente com a actualização que resulta da evolução das variáveis financeiras contidas no novo protocolo anual e do número de utentes;
O orçamento-programa de cada ano diz respeito aos novos acordos estabelecidos nesse ano, bem como revisões de acordos anteriores (devido, por exemplo, a aumento de capacidade), em relação ao qual é estabelecido superiormente um plafond anual a distribuir pelos centros regionais e serviços sub-regionais, de acordo com os critérios e prioridades sociais definidas.
Os valores relativos ao primeiro orçamento vão sendo processados logo desde o início do ano, o que não acontece com as dotações relativamente ao orçamento-programa, por norma tardiamente aprovado, o que implica que o respectivo início não se concretize, normalmente, antes do 2.º semestre de cada ano, procedimento que não se afigura adequado do ponto de vista das regras orçamentais, bem como nas consequências para as próprias IPSS, precisamente na fase de arranque de novas actividades.
Os serviços sub-regionais elaboram a sua proposta em relação aos novos acordos tendo como objectivo a inserção no orçamento-programa, existindo neste domínio uma relação privilegiada com os apoios concedidos por via do PIDDAC. Por outro lado, deve referir-se que cada instituição pode ter mais de um acordo, pois cada valência corresponde a um acordo de cooperação individualizado. Assim, a mesma instituição pode estar contemplada nos dois orçamentos, ou mais de uma vez em cada orçamento, na medida em que pode ser candidata ao alargamento de um acordo que vem de exercícios transactos, como por via da prestação de serviços sociais ligados a novas valências.
Tem importância referir que os acordos que dizem respeito a valências e critérios de comparticipação já previstos no protocolo anual em vigor são designados por acordos típicos e são celebrados entre os serviços sub-regionais (com parecer do conselho directivo dos CRSS) e as IPSS.
Quando estão em causa excepções que resultem da implementação de novas actividades de cariz social, introduzindo novas valências, ou de inovações que se traduzem em comparticipações de valor mais elevado que o previsto nos protocolos, mas que se justifiquem, está-se em presença dos chamados acordos atípicos, os quais obrigam, adicionalmente, à homologação por parte da DGAS.
Assim, a nível macro, quanto ao estabelecimento protocolar das metas anuais, intervêm as tutelas, as associações representativas das IPSS, bem como a DGAS e o IGFSS. Esse último organismo, por sua vez, detém o superior controlo orçamental do processo, por forma a ir liberando as verbas necessárias, em primeira análise, quanto ao orçamento corrente e à medida da respectiva implementação quanto aos novos acordos de cooperação aprovados e que vão sendo rubricados.
No terreno, tendo como baliza financeira o plafond superiormente aprovado, o papel fundamental quanto ao estudo, análise, organização do processo e proposta de atribuição de subsídios é exercido pelos SSR, mais concretamente pelos respectivos serviços sociais, limitando-se, em princípio, os conselhos directivos dos centros regionais a emitir um parecer meramente administrativo, excepcionando os acordos atípicos que deverão ainda ser homologados pela DGAS. Por regra, o processamento da despesa está igualmente integrado nos serviços sociais centrais dos SSR, sendo os pagamentos da atribuição dos respectivos serviços financeiros.
Os critérios seguidos assentam na adequação, oportunidade e necessidade das respostas sociais subjacentes aos pedidos e propostas apresentados pelas IPSS, apoiando-se igualmente na capacidade económico-financeira das instituições, por forma a apurar a sua possível comparticipação e a necessidade efectiva de apoio. Assim, as candidaturas a acordos de cooperação são, após avaliação quanto à sua justificação e necessidade das respostas sociais subjacentes, registadas e incluídas em orçamento-programa. Todos os processos assim organizados dependem, ainda, do parecer do conselho directivo dos centros regionais para a sua integração efectiva no plano de actividades.
Em termos de controlo interno, o controlo de 1.º nível ou operacional compete igualmente aos SSR, subsidiariamente aos CRSS, nomeadamente através da obrigatoriedade que as IPSS têm de remeter quadrimestralmente um relatório sobre o nível de ocupação ou frequência em termos de utentes. O acompanhamento técnico e o controlo da correcta aplicação dos subsídios compete igualmente aos SSR, que verificam ou deveriam verificar no terreno, com regularidade, o funcionamento, desenvolvimento das actividades e qualidade dos serviços prestados aos utentes. De modo geral, recolheu-se a opinião que existe uma certa falta de capacidade generalizada para exercer cabalmente essas atribuições, aliás corroborada pela IGMTS.
Para além do controlo orçamental de nível superior exercido pelo IGFSS, a IGMTS tem habitualmente como prioridade no seu plano de trabalhos a actividade das IPSS, embora os seus responsáveis reconheçam grandes limitações neste domínio, tendo em conta, nomeadamente, a desproporção entre o universo alvo e o seu apreciável crescimento e os meios humanos de que a Inspecção dispõe.
Outra questão que se punha era saber se os serviços de inspecção interna dos SSR/CRSS se orientariam para esta área. Afigura-se que tal não acontece, pois têm como habitual prioridade a fiscalização dos estabelecimentos lucrativos que operam também nas áreas sociais.
(nota 232) Assume particular significado neste domínio a assinatura, aos 26 de Fevereiro de 1998, do designado Pacto de Cooperação para a Solidariedade Social, onde, além das entidades indicadas, tiveram assento o presidente da Associação Nacional dos Municípios Portugueses e o presidente da Associação Nacional de Freguesias.
12.5.3.2 - Subsídios eventuais a IPSS
Estes subsídios, como se apontou, representam uma pequena parte dos valores orçamentados quanto à acção social e apresentam como característica principal o facto do poder decisório quanto à sua atribuição depender essencialmente da tutela, mais concretamente e na sua maior parte, do Secretário de Estado da Inserção Social. Neste domínio apresentam uma natureza semelhante aos subsídios ao abrigo de verbas do Fundo de Socorro Social, com a variante de o respectivo poder decisório estar orientado para a competência ministerial.
Os respectivos pedidos podem ser apresentados superiormente ou nos próprios CRSS/SSR, mas são sempre canalizados para o Gabinete do Secretário de Estado. Como os anteriores, são objecto de estudo e análise pelos serviços locais que emitem um parecer e uma proposta, a qual, na grande maioria dos casos, é superiormente respeitada, mas nada obriga a que o seja.
Normalmente estes subsídios são aplicados em viaturas, destinadas, por exemplo, a transportes escolares ou assistência domiciliária, obras ou equipamentos, estando por vezes, como, aliás, acontece com os acordos, associados ou complementando investimentos por via do PIDDAC e outros apoios, nomeadamente associados a Programas como sejam o Integrar, PILAR e, mesmo, acordos de cooperação.
12.5.3.3 - Apreciação genérica
Decorre da exposição anterior que aos serviços sub-regionais, nomeadamente com apoio dos quadros pertencentes aos serviços locais descentralizados, está reservado um papel fundamental no funcionamento dos processos descritos, seja quanto aos subsídios com acordo, eventuais e, até, no registo das IPSS, com a agravante de não se cingirem a estes, pois normalmente têm de dar parecer sobre as mais diversas situações.
Estes serviços locais resumem-se, em regra, considerando como válida a amostra constituída por Coimbra e Aveiro, a uma assistente social, responsável por um número variável de concelhos normalmente dois ou três. A situação foi atenuada com a admissão de assistentes sociais com vínculo precário, facto que se tornou imperativo devido à superveniência do RMG, dado haver extensas zonas com fraca cobertura dos serviços.
Parece óbvio que uma das consequências é a dificuldade que os serviços aparentemente têm em cumprir as obrigações a nível de controlo interno que lhes estão cometidas, não só pela alegada escassez de quadros com formação técnica no domínio social, como pela mesma razão quanto a técnicos, orientados para a vertente económico-financeira, que possam enquadrar a actividade dos primeiros, nomeadamente quanto à obrigação de análise das contas das IPSS nas diversas circunstâncias em que isso e outras tarefas afins se tornam necessárias.
Por outro lado, os circuitos em causa, apesar de sumariamente descritos, revelam ser este um dos aspectos onde ainda não foi digerido o esquema de organização global que nasceu a partir da criação dos actuais centros regionais, pois parece que as situações e responsabilidades fundamentais continuam a assentar na organização de base distrital. Ver-se-á como a nova estrutura criada pela recente Lei Orgânica do MTS se vai adaptar a estas realidades.
Dos contactos efectuados, outro dos aspectos referido por diversas fontes foi a necessidade de existência de uma carta social bem fundamentada que poderia orientar a política de subsídio em função das reais necessidades que se fazem sentir a nível local, pois o actual sistema privilegia, por vezes, as organizações mais bem apetrechadas nos esquemas de obtenção de subsídios, podendo decorrer desse facto uma certa falta de equidade, correndo-se o risco de beneficiar as IPSS que não sejam, relativamente, as mais carenciadas.
Este último aspecto manifesta-se em termos regionais, conduzindo à manutenção de contrastes sociais entre o litoral e o interior, agravados pela maior carência de quadros e pessoal especializado nestas últimas áreas, facto que também contribui para um maior dinamismo na procura de subsídios nas zonas litorais mais desenvolvidas, conduzindo, entre outros factores, a uma cada vez mais acentuada desigualdade entre regiões.
12.5.4- Alguns indicadores de eficiência da actividade das IPSS
Tendo por base os valores totais orçamentados, isto é, o agregado do orçamento corrente com o orçamento-programa, relativamente a acordos de cooperação, no triénio 1996-1998, estes foram cotejados com indicadores físicos da actividade subjacente, nomeadamente, o número de equipamentos e o número de utentes.
No quadro seguinte apresenta-se a evolução por região e área social, verificada no triénio 1996-1998, relativamente a acordos de cooperação efectuados com IPSS, por centro regional, em três vectores fundamentais: número de equipamentos; número de utentes, e respectivo orçamento:
Valores orçamentados, número de equipamentos e utentes no continente - 1996-1998
(Orçamento corrente + orçamento-programa)
Fonte. - IGFSS.
As imagens gráficas que seguem reflectem os dados do quadro anterior:
Equipaqmentos
Utentes (ver documento original)
Valores orçamentados
Com base nos valores anteriores calcularam-se as taxas de crescimento dos indicadores em questão, verificadas entre 1996 e 1997 e entre 1997 e 1998, cujos resultados se expressam no quadro seguinte:
Taxas de crescimento anual dos valores orçamentados, número de equipamentos e utentes no continente - 1996-1998
Fonte. - IGFSS.
Da análise dos quadros e gráficos anteriores e, em particular, da observação atenta da dinâmica de crescimento patenteada neste último, podem retirar-se os seguintes considerandos:
Em 1998 foram orçamentados 82,3 milhões de contos em acordos de cooperação assinados com as IPSS, tendo este tipo de despesa crescido, relativamente a 1997, 15,9%. O número total de beneficiários ascendeu às 315 891 unidades, registando-se um crescimento no número de utentes na ordem dos 7,7%. Por último, os equipamentos sociais deste tipo cresceram igualmente (8,9% relativamente a 1997), cifrando-se, em 1998, em 8237;
A "Infância e juventude" é a área social mais significativa, representando, em 1998, 51,1% do total dos equipamentos, 61,6% do total dos utentes e 51,3% do total do orçamento;
O CRSS do Centro é onde se registam os maiores níveis em termos de orçamento, seguindo-se os CRSS do Norte e de Lisboa e Vale do Tejo. Em 1998, concentram-se nestes três centros regionais 89,1% dos utentes, 88% dos equipamentos e 87,8% dos valores orçamentados;
Os CRSS com orçamentos mais baixos são os do Alentejo (6,5 milhões de contos) e do Algarve (3,5 milhões de contos);
Em 1998 o CRSS do Algarve registou as taxas de crescimento mais dinâmicas nos três vectores em análise: 20,7% nos equipamentos; 19,3% no número de utentes, e 18,2% do total orçamentado;
No CRSS do Norte, a área social "Família e comunidade", apesar de registar um decréscimo do número de utentes no triénio (menos 642, ou seja, um decréscimo relativo de 17,7%, de 1996 para 1998) registou um acréscimo orçamental na ordem dos 260 milhares de contos, com um acréscimo relativo de cerca de 60%, entre 1996 e 1998;
No CRSS do Alentejo, entre 1997 e 1998, o número de equipamentos sociais vocacionados para a área social "Família e comunidade" duplicou e o respectivo orçamento mais que triplicou, tendo o número de utentes permanecido constante;
Seguindo a mesma linha de raciocínio, observando as ocorrências registadas na mesma área social no CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, verifica-se que, entre 1996 e 1998, o número de utentes aumentou em 2337 indivíduos (aumento relativo de 123,5%), tendo o orçamento relativo crescido, no mesmo período, 108%.
Como se pode observar, as ilações retiradas revelam algumas singularidades, nos diferentes centros regionais e nas diversas áreas de intervenção, nomeadamente no que concerne ao crescimento dos seus custos, quando em comparação com a evolução no universo de utentes e de equipamentos.
Para facilitar a compreensão desse fenómeno e dissuadir possíveis dúvidas decorrentes de uma análise pontual e parcelar desta realidade, apresentam-se seguidamente dois quadros, fundamentados ainda na informação atrás exposta (ver nota 233), que possibilitarão uma comparação dos cinco centros regionais e das quatro áreas sociais, relativamente a três médias simples:
Número de utentes por equipamento;
Valor orçamentado por equipamento;
Valor acordado por utente.
Indicadores médios anuais por áreas sociais e regiões - 1997-1998
Fonte. - IGFSS
Da análise do quadro anterior pode inferir-se o seguinte:
A área de intervenção social com um custo médio por utente e por equipamento mais elevado é a da "Invalidez e reabilitação": cerca de 746 contos/utente e 20 559 contos por equipamento. Relativamente a esta área, sublinhe-se que o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo regista o mais alto custo/utente (835 contos) e o mais elevado custo/equipamento (22 942 contos);
Ao invés, a área da "Infância e juventude", apresenta os custos por utente mais baixos, 224 contos, sendo, relativamente aos custos por equipamento, na área da "Terceira idade" que se registam os custos por equipamento menos onerosos (9022 contos);
Na área "Família e comunidade" ocorrem discrepâncias significativas nos valores do custo médio dos diferentes centros regionais, corroborando as observações atrás referidas. Assim, verifica-se que o custo médio por utente mais elevado ocorre no CRSS do Centro, 390 contos, enquanto que no CRSS do Alentejo, apesar deste indicador ter registado um crescimento espectacular de mais de 300% entre 1997 e 1998, o mesmo ratio desce para os 90 contos/utente;
Ainda referente à mesma área, observam-se que o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo apresenta um custo médio por equipamento e um número médio de utentes por equipamento, cerca de 2,5 vezes superior aos valores médios registados nos cinco centros regionais.
Seguindo o mesmo esquema de análise, mas agora agregando o conjunto das áreas sociais quanto aos vectores em análise, obtêm-se as médias globais por centro regional. Esta análise, se bem que mais redutora, fornece alguns indicadores relevantes. O quadro e gráficos seguintes espelham esses valores:
Médias globais por centro regional
Fonte. - IGSS
Utentes por equipamento
O número de utentes por equipamento tem vindo a baixar, tendo-se passado de uma média de 41 utentes/equipamento em 1997 para 39 em 1998. A análise deste indicador revela que o número de equipamentos sociais e respectiva capacidade de oferta, tem aumentado mais que o número de utentes que as procuram.
O CRSS de Lisboa e Vale do Tejo apresenta, em 1998, o maior desfasamento positivo relativamente a esta média, sendo de 46 o número de utentes por equipamento, enquanto no outro extremo se encontram os CRSS do Centro e do Alentejo com 33.
Custo por equipamento
O custo médio por equipamento aumentou de 10 165 contos em 1997 para 10 410 em 1998, correspondendo a um crescimento relativo na ordem dos 2,4%.
É mais uma vez o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo que regista, em 1998, o maior desfasamento positivo relativamente à média global, 12 225 contos, encontrando-se o CRSS do Centro no extremo oposto com 8952 contos.
Custo por utente
À semelhança dos outros indicadores, o custo médio por utente aumentou de 250 contos em 1997 para 270 em 1998, o que significa um crescimento relativo de 8%.
O CRSS do Algarve regista, em 1998, o valor médio mais elevado, 309 contos, sendo o CRSS do Norte o que apresenta o valor mais baixo, 261 contos/utente.
(nota 233) Note-se que as médias ora em análise se cingem apenas aos anos de 1997 e 1998, na medida em que os dados apresentados têm por origem base de dados construída pelos serviços competentes do IGFSS, a qual foi implementada precisamente a partir do final de 1996, não permitindo assim utilizar dados físicos médios relativamente a este mesmo ano.
12.6 - O emprego e formação profissional nas CSS e no contexto do sistema
As políticas de emprego e formação profissional estão directamente reflectidas nos OSS e CSS, mas não se esgotam nesta vertente, pois, como se verá, o seu protagonismo relativamente ao sistema de segurança social vai mais longe, nomeadamente por via de custos indirectos não reflectidos nas demonstrações financeiras tal como se apresentam. O objectivo da análise que segue é tentar inventariar, numa perspectiva abrangente, todas as formas de relacionamento entre as políticas de emprego e a segurança social
12.6.1 - Subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego
As principais despesas relacionadas com a vertente emprego nas CSS derivam das prestações sociais ligadas ao desemprego inseridas no regime geral, essencialmente o subsídio de desemprego e o subsídio social de desemprego (ver nota 234). Deve referir-se que a implicação das receitas do regime geral nas despesas acima referidas resulta da criação da taxa social única e consequente transferência para a segurança social das responsabilidades que incumbiam ao extinto Gabinete de Gestão do Fundo de Desemprego, considerando-se, portanto, estas prestações sociais como inerentes ao próprio sistema de segurança social.
Como prestação, o subsídio de desemprego tem a natureza de seguro social obrigatório, enquanto o subsídio social de desemprego apresenta características específicas que o afastam desse conceito, nomeadamente o depender de condição de recursos e o ter como referência o salário mínimo nacional e não o salário da categoria, como acontece no caso anterior.
Estas prestações assumiram um crescendo de importância a partir dos anos 90, como reflexo da conjuntura económica e ainda das alterações legislativas que se têm vindo a verificar, tendo como consequência prática uma liberalização do acesso às prestações em causa, com efeitos a nível de pressão sobre o sistema, em termos de despesa.
Por isso, as despesas correntes relacionadas com o desemprego, inscritas nas CSS, têm vindo a ser as mais significativas logo a seguir às pensões, conforme deriva dos valores expressos no ponto 12.3.4.1.
Recorde-se que, a partir de 1994 e até 1998, as despesas com subsídios de desemprego assumiram características de uma certa estabilização, com o máximo em 1995 (140,2 milhões de contos) e o mínimo em 1998 (133,1 milhões de contos). Em termos de posicionamento, relativamente ao total das despesas e transferências incluídas nas CSS, os subsídios de desemprego têm vindo a perder posição, tomando em consideração a mesmo período, pois passaram de 9,1% em 1994 para 6,3% em 1998.
No quadro seguinte expõe-se, ao longo do mesmo período, a desagregação dos valores totais por subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego. Note-se que os referidos valores, de acordo com as CSS, englobam ainda uma pequena parcela, designada por "Outras prestações", a qual, mesmo assim, em 1998 atingiu cerca de 1,9 milhões de contos e que se desagrega pelas seguintes prestações:
Compensação salarial para suspensão temporária do contrato de trabalho (lay-off);
Garantia salarial;
Indemnizações compensatórias para salários em atraso.
Deve referir-se que a análise que segue se cinge ao subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego, pois aquelas prestações serão abordadas no ponto 12.6.2:
Subsídios de desemprego - 1994-1998
Fonte. - CSS.
O quadro anterior permite observar o seguinte:
Em termos absolutos, nota-se um certo decrescimento do subsídio de desemprego, enquanto o subsídio social, tendo aumentado no período 1994-1996, praticamente estagnou no período subsequente em cerca de 40 milhões de contos. O subsídio de desemprego teve os seus máximo e mínimo, respectivamente, em 1995, com 98,1 milhões de contos, e em 1998, com 90,1 milhões de contos;
Em termos relativos, o subsídio de desemprego oscilou à volta dos 70% do total das prestações de desemprego, enquanto o subsídio social de desemprego demonstrou uma tendência crescente, pois, partindo de 24,8% em 1994, atingiu 30,9% em 1998.
No prosseguimento da análise, afigura-se interessante confrontar os valores anteriores com os dados físicos relativos ao número de desempregados registados pelo sistema, com referência a 31 de Dezembro de cada ano, conforme quadro que segue:
Número de beneficiários com subsídios de desemprego - 1994-1998
Fonte. - TIGFSS - Estatísticas da segurança social.
Como se pode verificar, quanto aos dados físicos as tendências são mais claras, pois, em termos absolutos e relativos, o número de beneficiários que aufere subsídio de desemprego é claramente decrescente, enquanto no subsídio social de desemprego acontece precisamente o contrário, denotando-se, assim, transferências de um sistema para outro, nomeadamente quando terminam as condições de acesso ao primeiro subsídio, sem alteração da condição de desempregado.
Em termos globais, a evolução total do número de beneficiários demonstra estabilização próximo dos 180 000, apresentando uma tendência decrescente em 1997 e 1998, situando-se neste último ano em 167 000.
Com base nos números anteriores e complementarmente a estes, calcularam-se os subsídios médios mensais relativamente às prestações de desemprego ora em causa:
Verifica-se que, no primeiro caso, o subsídio médio mensal tem vindo a aumentar, desde 70,5 contos em 1994 até 83,4 contos em 1998, enquanto o subsídio social teve, em termos médios mensais, um comportamento mais irregular no período em causa, com o mínimo de 42,3 contos em 1994 e o máximo em 1996 com 45,4 contos, enquanto em 1998 foi de 43,5 contos.
Mas a situação de desemprego tem também reflexos indirectos para o sistema que se traduzem pela quebra de receitas, correspondentes aos beneficiários que originavam contribuições, antes de passar à situação de desempregados.
Para estimar esta variável, inquiriu-se, junto do IGFSS, o valor dos salários médios dos trabalhadores desempregados, variável que não foi possível obter, pelo que, para atingir o mesmo desiderato, embora por defeito, se seguiu a seguinte metodologia:
Partindo dos valores totais anuais de subsídio de desemprego e dado que o valor deste subsídio é calculado em 65% do salário base, estimou-se esta última variável em termos anuais;
Excluíram-se os valores relativos a subsídio social de desemprego, no pressuposto de que, na sua maior parte, as situações englobadas podem não ter implicação no fenómeno da perda de contribuições pelo sistema;
Aos valores encontrados quanto aos salários base aplicou-se a taxa de 34,75%, taxa contributiva do regime geral dos trabalhadores por conta de outrem.
A resultante expressa-se no seguinte quadro:
De acordo com os pressupostos adoptados, a perda mínima de contribuições originada pela falta de entrada das mesmas no sistema, tendo por origem o fenómeno do desemprego, estima-se em cerca de 50 milhões de contos por ano. Sem dúvida que o valor real tem, necessariamente, de ser superior, pois mesmo não considerando os beneficiários de subsídio social de desemprego, haveria de ter em linha de conta os desempregados que, não beneficiando de subsídio de desemprego, mesmo assim originam perda de contribuições.
(nota 234) O diploma base sobre estes subsídios, que vigorava em 1998, era o Decreto-Lei n.º 419/93, de 24 de Dezembro, complementado pelo Decreto-Lei n.º 57/96, de 22 de Maio, e pela Portaria n.º 994/89, de 16 de Novembro, revogados pelo Decreto-Lei n.º 119/99, de 14 de Abril.
12.6.2.- Apoios ao emprego e formação profissional
Para além dos apoios prestados pelo sistema aos beneficiários na situação de desemprego, considerados como prestação social no âmbito das obrigações que são imputadas ao regime geral dos trabalhadores por conta de outrem no actual sistema, o OSS e a CSS comportam outras vertentes quanto ao problema do emprego, que se traduzem em receitas, despesas e transferências.
12.6.2.1 - Despesas com emprego e formação profissional
De acordo com informação prestada pelo IGFSS, no último triénio, as despesas em questão, atribuídas às políticas de emprego e formação profissional, abrangem, em termos orçamentais e distribuídas conforme a respectiva origem de financiamento, as seguintes componentes:
Despesas e transferências com políticas de emprego e formação profissional
Fonte. - IGFSS
O custo destas políticas sofreu uma grande oscilação, derivada, essencialmente, da evolução paralela na componente comunitária destinada a financiar acções de formação profissional, sua principal fonte de financiamento, logo seguida pelo OSS.
Em 1998, o custo total em referência atingiu os 219,1 milhões de contos, que representam uma importante proporção do conjunto das despesas inscritas na CSS, situando-se a sua maior parte na área do emprego e formação profissional, ou seja, cerca de 214,1 milhões de contos, sendo destinado à higiene, saúde e segurança no trabalho apenas 2,7 milhões de contos, enquanto o remanescente, 2,3 milhões de contos, está inserido numa óptica de apoio ao emprego.
12.6.2.2 - Outros apoios ao emprego
Em complemento dos aspectos anteriormente focados, o sistema comporta outras formas de apoio ao emprego, com implicações em termos de custos, em relação às quais se passam a tecer algumas breves considerações, como seguem:
a) Políticas activas de emprego. - Neste domínio, o sistema tem vindo a suportar grande parte do esforço financeiro, como consequência da isenção, total ou parcial de contribuições, condicionadas por situações de primeiro emprego e desemprego de longa duração, bem como, em certa medida e em função das circunstâncias concretas, a redução permanente de contribuições, nomeadamente, por exemplo, no que respeita a actividades sem fins lucrativos, admissão de trabalhadores deficientes e situações de pré-reforma.
De acordo com o IGFSS e quanto à isenção contributiva (ao abrigo dos Decreto-Lei n.º 89/95, de 6 de Maio, e Decreto-Lei n.º 34/96, de 18 de Abril), a perda de receita correspondente foi, em 1998, de 24,4 milhões de contos, a qual foi parcialmente compensada por parte do FSE apenas em cerca de 1,2 milhões de contos (valor atribuído).
Quanto à redução de contribuições, segundo o IGFSS, o número de empresas e beneficiários envolvidos, em 1998, era, respectivamente, de 20 102 empresas e 256 095 beneficiários, na sua maior parte dizendo respeito a actividades sem fins lucrativos, nomeadamente IPSS (ver nota 235).
Os elementos disponíveis, quanto à perda de receitas relacionadas com esta política, são bastante incompletos, pois não englobam a totalidade dos serviços sub-regionais, mas atingem, mesmo assim, os valores de 26,0 milhões de contos e 21,3 milhões de contos, respectivamente em 1997 e 1998.
Assim, neste domínio, o Tribunal recomenda que seja melhorado e desenvolvido o sistema de informação disponível sobre a matéria, por forma a permitir analisar com propriedade, bem como avalizar adequados juízos de valor sobre a eficácia das medidas em questão.
b) Reformas antecipadas. - Segundo o apuramento efectuado pelo IGFSS o número de beneficiários em situação de reforma antecipada atingiu, em 1998, as 36 360 unidades, envolvendo custos, em parte considerados como "Pensões", mas envolvendo também subsídios de desemprego, que se estimam em cerca de 44,5 milhões de contos, discriminados como segue: (ver documento original)
Fonte. - IGFSS.
O custo desta política tem assumido proporções crescentes, pois, em termos de número de beneficiários e valores envolvidos, as respectivas taxas de crescimento, confrontando os anos de 1996 e 1998, foram, respectivamente, de 24,3% e 34,1%.
As situações anteriores derivam, em parte, de restruturações económicas de empresas ou por sectores, considerados por norma como em situação económica difícil, como sejam, por exemplo e entre outros, o sector têxtil, nomeadamente o caso do Vale do Ave, o sector siderúrgico, TAP, despachantes oficiais e reparação naval.
(nota 235) Sobre as IPSS veja-se referência a este tema na parte inicial do capítulo 12.5.
12.7 - Rendimento mínimo garantido
Tendo em atenção a importância de que se revestia, em termos sociais e como inovação orçamental, a implementação do RMG, o parecer sobre a CSS/97 contemplou um capítulo autónomo sobre a matéria, orientação que, por maioria de razão, tinha de ser seguida neste parecer, dada a expressão orçamental que o RMG já apresenta e se perspectiva que venha a assumir no futuro próximo.
O exposto justificou igualmente a realização, no decorrer de 1999, de uma auditoria com incidência, sobretudo, na execução de 1998, que deu origem ao Relatório n.º 2/2000 - 2.ª Secção, sob a designação "Auditoria aos Sistemas de Atribuição e Controlo do Rendimento Mínimo Garantido" que foi publicada pelo Tribunal em Janeiro de 2000, com inserção na íntegra das respostas obtidas de várias entidades na fase do contraditório. O que se segue sumaria, na parte considerada pertinente para este parecer, as conclusões dessa auditoria.
12.7.1 - Execução orçamental
Do ponto de vista do Orçamento e da Conta, o RMG foi tratado nos pontos 12.3.4.1 e 12.3.4.2, sendo, no entanto, de realçar o seguinte:
O significativo acréscimo, nas dotações orçamentais, verificado de 1996 (3,5 milhões de contos), para 1997 (25,3 milhões de contos), é justificável pela transição do período experimental de projectos piloto para a fase de generalização;
De 1997 para 1998 (34,5 milhões de contos), verificou-se ainda um aumento relativamente significativo (36,4%);
Em termos de execução orçamental (ver os pontos 12.3.4.2.2 e 12.3.4.2.7), no final de 1997 havia um saldo acumulado de 18,7 milhões de contos, utilizado parcialmente em 1998, ano em que foram processados, em termos de despesa, 39,5 milhões de contos, tendo como resultante um saldo remanescente, por executar, de cerca de 3,7 milhões de contos;
No entanto, a principal conclusão a retirar é o significativo incremento que se regista relativamente aos montantes processados que, em 1998, foram superiores ao orçamentado para o período, em contraste com o ano anterior onde o valor processado ronda os 40% do orçamentado.
12.7.2 - Enquadramento legal
O RMG é uma prestação pecuniária de carácter temporário, inserida no regime não contributivo da segurança social, embora com características híbridas que, em determinados aspectos, se podem considerar de acção social. Assim, a referida prestação pecuniária está associada a um acordo de programa de inserção, que tem como objectivo garantir aos beneficiários recursos que contribuam para, em primeira linha, satisfazer as necessidades básicas e, posteriormente, criar as condições para a inserção social.
Para ser possível introduzir a medida em Portugal, que surge na sequência de recomendação do Conselho das Comunidades Europeias, em 1992, aquando da presidência rotativa de Portugal, que convida todos os Estados membros a adoptar uma medida cujo objectivo vise combater, de forma integrada, a pobreza e a exclusão social de franjas significativas da população dos países ditos desenvolvidos, foi necessário conceber, aprovar e difundir um conjunto de instrumentos legislativos, criando-se também as necessárias estruturas de funcionamento, acompanhamento e avaliação, tanto a nível central como local e, bem assim, as origens do respectivo financiamento.
RMG - Diplomas essenciais
Enquadramento legal:
Lei n.º 19-A/96, de 29 de Junho - cria o RMG, instituindo uma prestação do regime não contributivo da segurança social e um programa de inserção social;
Decreto-Lei n.º 196/97, de 31 de Julho - regulamenta a Lei n.º 19-A/96;
Estruturas de funcionamento, acompanhamento e avaliação:
CNRM:
Despacho Conjunto n.º A-172/96-XIII, publicado em 7 de Outubro de 1996 - criação;
GTADS:
Despacho Conjunto n.º 604/98, publicado em 28 de Agosto de 1998 - criação;
Despacho n.º 6/MSSS/96, publicado em 10 de Fevereiro de 1996 - reestruturação;
CLA:
Decreto-Lei n.º 164-A/97, de 27 de Junho - regulamenta o processo de constituição e a forma de organização e de funcionamento;
IDS:
Decreto-Lei n.º 433-A/99, de 26 de Outubro - aprova os Estatutos do IDS;
Financiamento:
Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, e Despacho Conjunto n.º A11/97-XIII - transferência de 25,3 milhões de contos do OE para o OSS;
Lei n.º 127-A/97, de 20 de Dezembro - transferência de 34,5 milhões de contos do OE para o OSS;
Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro - transferência de 37,5 milhões de contos do OE para o OSS;
Despacho de 24 de Julho de 1997 do MSSS - define as regras de repartição dos recursos financeiros afectos à medida no regime definitivo, determinando também a remessa mensal, pelos CRSS ao IGFSS, dos custos registados por natureza.
A complexidade técnica da implantação do RMG no País determinou a necessidade da sua concretização em duas fases distintas:
Durante o primeiro ano (de 1 de Julho de 1996 a 30 de Junho de 1997) decorreu um período de aprendizagem social consubstanciado na criação de projectos piloto experimentais de acção social, regulamentados pela Portaria n.º 237-A/96, de 1 de Julho, localizados em determinadas zonas, precedendo candidaturas de parcerias, aprovadas pelo Ministro da Solidariedade e da Segurança Social, lideradas por uma entidade interlocutora e coordenados por comissões locais de projecto (CLP);
Na fase seguinte (generalização), com efeitos a partir de 1 de Julho de 1997, foi a medida ampliada a todo o País, sendo as CLP, até aí existentes, substituídas por comissões locais de acompanhamento (CLA).
Enquanto que, no período experimental, o RMG tinha características de medida de acção social, cujas prestações pecuniárias eram conotadas com subsídios eventuais, sem lugar a recurso em caso de indeferimento, com a generalização, no regime definitivo, passou a ser um direito para a globalidade dos cidadãos residentes em Portugal, o que originou o crescimento exponencial das prestações pecuniárias atribuídas um pouco por todo o país.
12.7.3 - Indicadores de ineficácia/eficácia
A avaliação do RMG, como medida de política social com o objectivo de promover a inserção e combater a pobreza, passa, segundo estudiosos da matéria, por três indicadores de medida da ineficácia (ver nota 236) , a saber:
A percentagem de famílias potenciais beneficiárias que não chega a requerer o apoio (o chamado non take-up);
A probabilidade de o sistema permitir o pagamento indevido de prestações;
Os resultados obtidos no que se refere à inserção social e à autonomização dos indivíduos.
Nesta fase de execução do RMG em Portugal, é difícil formular um juízo sobre estes indicadores, pela falta de elementos disponíveis, principalmente no que concerne ao primeiro daqueles critérios, na medida em que as conclusões teriam de ser retiradas com base no inquérito aos orçamentos familiares (IOF) de 1994-1995 (ver nota 237), remetendo-se, assim, a análise desta questão para momento posterior, quando for conhecido o próximo IOF, a partir do qual se poderão extrair conclusões seguras a este respeito e demonstrar a evolução na distribuição do rendimento nos últimos anos.
Quanto ao segundo critério, é de referir que a auditoria realizada apurou a existência de pagamentos indevidos com uma taxa de recuperação muito baixa, para além de que alguns serviços nem sequer dispunham de informação para este indicador.
Relativamente ao terceiro critério, as verificações efectuadas, no âmbito da auditoria referida, bem como os elementos estatísticos globais obtidos, revelaram que a inserção tem tido níveis modestos de realização em termos de média nacional, variando, significativamente, a nível regional. Assim, parece que os objectivos prosseguidos pela medida quanto à inserção social não estão, ainda, a ser efectivamente atingidos.
Tais conclusões justificaram a apresentação no relatório de auditoria do Tribunal já indicado, de diversas recomendações.
(nota 236) Guibentif, Pierre e Bouget, Denis, As Políticas do Rendimento Mínimo na União Europeia, 1997, pp. 72 e segs.
(nota 237) Gouveia, Miguel e Rodrigues, Carlos Farinha, The Impact of a "Minimum Guaranteed Income Program" in Portugal, WP3/1999/DE/CISEP, Instituto Superior de Economia e Gestão, Universidade Técnica de Lisboa.
12.7.4 - Avaliação do controlo interno
A avaliação do SCI mereceu a qualificação de deficiente, basicamente por duas ordens de razões:
Insuficiência de meios humanos e materiais, a diversos níveis, em particular quanto ao segundo acompanhamento dos beneficiários da medida;
A articulação entre os diversos intervenientes requer a introdução de mecanismos capazes de incrementar a eficiência e eficácia dos resultados visados.
Em especial, foram detectadas insuficiências importantes ao nível da aplicação informática que foi distribuída e está a ser utilizada por todos os serviços processadores de RMG e, ainda, na documentação e organização dos processos.
Registe-se, ainda, o atraso com que foram publicados alguns instrumentos legais para que o RMG fosse dotado de uma organização mais eficaz e transparente (ver nota 238).
(nota 238) De que é exemplo, a publicação, só em Outubro de 1999, da Lei Orgânica do Instituto para o Desenvolvimento Social (IDS).
12.8 - Dívida relativa a contribuições
O problema da dívida de contribuintes é um dos mais críticos que se apresentam à segurança social, com consequências, a diversos níveis, que extravasam a restrita apreciação do seu efeito de curto prazo nas demonstrações financeiras sectoriais, destacando-se, neste domínio, as distorções que implica para o tecido empresarial do País, nos seus efeitos sobre a sã concorrência e na penalização injusta e imoral dos contribuintes cumpridores, independentemente de ser um dos factores que contribui, em cada momento, para afectar significativamente a sustentabilidade do sistema.
Deve ainda notar-se que, para além dos valores relevados nas Contas, cujos processos de inserção nem sempre serão os mais objectivos e correctos, tem de haver consciência do fenómeno da "dívida oculta", por omissão pura e simples ou subavaliação.
Outro aspecto que se omite em termos analíticos, é o problema da dívida do Estado devido ao incumprimento da LBSS, pelo facto de ter sido sobejamente focado em anteriores pareceres (ver nota 239) e entretanto nada ter ocorrido de novo nesta matéria.
Na análise que se segue procurar-se-á dar um retrato objectivo da situação tal como consta nas demonstrações financeiras da segurança social, dados estatísticos publicados, bem como outros elementos obtidos especificamente para este efeito, tendo por fonte essencialmente o IGFSS, mas também os CRSS.
Deve, no entanto, acentuar-se que os dados disponíveis quanto à dívida por parte dos contribuintes, apresentam, não só variações, dependendo da fonte em que foram obtidos, como omissões que, por vezes, são significativas. De qualquer modo, apesar das referidas limitações, parece ter sido possível retirar alguns sintomas e ilações significativas sobre a situação e tendências de curto prazo desta importante variável no que se refere ao sistema.
(nota 239) A título exemplificativo veja-se o parecer sobre a CSS/97, ponto 13.5.1 (pp. 732 e 733).
12.8.1 - Evolução global dos saldos contabilísticos (1994-1998)
Na sequência do referido no ponto 12.4.4, os créditos derivados das dívidas de contribuintes representavam, no balanço de 1998, um valor de cerca de 425,7 milhões de contos, o qual era maioritário no conjunto dos créditos considerados como de curto prazo, que atingiram cerca de 515,5 milhões de contos, ou seja, cerca de 62,6% do activo bruto do sistema.
Fonte. - Contas da segurança social.
Os valores anteriores constituem a face formal da dívida de contribuintes, resultando directamente dos critérios contabilísticos implementados no sistema, os quais, apesar das suas limitações, insistem em espelhar uma tendência para o crescimento da dívida.
Neste domínio, de uma forma geral, as dívidas são relevadas pelo valor da sua constituição, independentemente da sua antiguidade, com excepção das dívidas objecto de acordo, nas quais são incluídos os juros vencidos no momento da respectiva celebração.
Este facto distorce as demonstrações financeiras do sector, não permitindo, entre outras consequências, a exacta relevação dos juros perdoados e das anulações de dívida por falência ou outros motivos.
Mas esta é a realidade contabilística de que se dispõe e sobre a qual se tecem os seguintes comentários:
A evolução da dívida no quinquénio permite observar que os créditos variaram numa faixa entre os 359,9 e os 425,7 milhões de contos, com o mínimo em 1995 e o máximo em 1998. Não se considerou significativamente relevante entrar em linha de conta com o efeito da não inclusão das caixas não articuladas a partir de 1996, dada a reduzida expressão destas instituições;
A redução verificada de 1994 para 1995 resultou, essencialmente, da medida meramente administrativa que constituiu a cessão de créditos à Direcção-Geral do Tesouro, no valor de 180 milhões de contos (ver nota 240), de efeitos, na sua essência e exclusivamente, conjunturais e que não implicaram qualquer alteração estrutural no sistema por forma a dar resposta aos problemas emergentes, no sentido de objectivar uma maior eficácia do aparelho de cobrança;
A dívida de contribuintes inseridos no sector público administrativo, reflexo da indisciplina financeira neles existente, que, como questão de princípio, não deveria existir, parece registar tendência para a efectiva redução, a avaliar pelo decréscimo verificado de 1997 para 1998, pois, de uma média de cerca de 2,5 milhões de contos em anos anteriores, apresenta, em 1998, um valor de cerca de 1,9 milhões de contos;
Por outro lado, os saldos credores de contribuintes (abrangendo o SPA) oscilaram entre os 15,9 milhões de contos em 1994 e os 21,5 milhões de contos em 1995, apresentando uma tendência para descida a partir deste último ano, ligeiramente contrariada em 1998. A existência destes saldos, os quais resultam, na sua maior parte, da entrada de contribuições nos cofres do sistema, cujos contribuintes não são correctamente identificados (ver nota 241), tem vindo a ser questionada em sucessivos pareceres deste Tribunal. Aparentemente, a tendência para moderação deste fenómeno, detectada no parecer de 1997, não correspondeu a um melhor funcionamento do sistema de controlo relativamente ao esquema administrativo inerente à cobrança de contribuições.
Complementando o quadro anterior, segue a respectiva síntese gráfica, a qual obedece aos seguintes pressupostos:
Os quadro e gráfico anteriores, ao apresentar duas versões para o ano de 1995, evidenciam mais claramente o referido efeito da cessão de créditos sobre o montante da dívida titulada pelo sistema.
Quanto a 1997, tinha-se comentado que, apesar da estabilização do total da dívida quando em cotejo com o exercício de 1996, apresentava-se como facto preponderante o acréscimo de saldo na rubrica "Contribuintes com acordo - Decreto-Lei n.º 124/96", numa proporção superior a 100 milhões de contos, em detrimento da rubrica mais significativa deste conjunto, ou seja, "Contribuintes - Outros", como reflexo directo do denominado "Plano Mateus", com data de Agosto, cujos efeitos se fizeram sentir de forma acentuada no referido exercício.
Em 1998, assiste-se a um acréscimo acentuado da dívida inscrita na rubrica "Contribuintes - Outros", em valor superior a 50 milhões de contos, representando um aumento relativamente apreciável, ou seja, cerca de 20,5%. Por outro lado, o saldo das rubricas "Contribuintes com acordo", apesar do decréscimo apresentado, (-) 11,1%, não foi suficientemente forte para travar uma subida global da dívida, acima dos 35 milhões de contos, ou, em termos relativos, 9,2%, quebrando-se, assim, um pequeno ciclo que parecia indiciar estabilização e, até, uma certa redução do fenómeno.
Acresce que a diminuição generalizada dos saldos relativos às rubricas de acordos dizem respeito não só à amortização de dívida, como igualmente à rescisão de acordos por incumprimento, os quais podem explicar, em parte, o acréscimo de saldo na rubrica "Contribuintes - Outros".
(nota 240) O contrato foi celebrado por 180 milhões de contos, dos quais 70 milhões de contos relativos a dívidas de capital, então relevadas no activo do balanço da CSS e 110 milhões de contos respeitantes aos juros a receber por essas dívidas, não relevados na referida demonstração financeira.
(nota 241) Abrange outras situações, como sejam pagamentos efectuados ao IGFSS e que, no momento do encerramento das contas, ainda não tinham sido comunicados aos CRSS, bem como pagamentos realizados por valor superior ao devido.
12.8.2 - Desagregação temporal dos movimentos de contribuições
Retomando a análise dos movimentos contabilísticos relativos às diversas rubricas de contribuintes, deve referir-se, que, do lado do débito, predominaram os valores relativos a contribuições declaradas e, do lado do crédito, as contribuições efectivamente cobradas.
Mas também são relevados outros movimentos, como sejam, a débito, os juros relativos a contribuições em mora, ou, a crédito, os juros perdoados e as anulações de dívidas por falência dos devedores ou como resultado de medidas administrativas, tendo como objectivo a "limpeza" de saldos considerados como relativamente irrelevantes.
Na perspectiva do crédito, tem interesse destrinçar entre as cobranças relativas a contribuições declaradas no próprio ano e os recebimentos relativos a contribuições de anos anteriores.
12.8.2.1 - Contribuições cobradas em cada ano relativas ao próprio ano
O valor das contribuições declaradas em cada ano, quando em comparação com as contribuições cobradas no mesmo ano, constitui significativo indicador sobre a evolução da dívida relativa a contribuições e, de modo mais abrangente, sobre o desempenho do sistema, no que diz respeito à respectiva cobrança. Toma-se como base a agregação dos valores constantes dos mapas IX, XII e XIII, conforme relatórios analíticos das diversas CSS, dizendo respeito às rubricas "Contribuintes - Outros" (incluindo a sub-rubrica "Contribuintes devedores de cobrança duvidosa"), e "Contribuintes sector público administrativo".
O quadro seguinte, abrangendo o quinquénio desde 1994 a 1998, evidencia a evolução destas situações:
Contribuições declaradas e cobradas no mesmo ano
Fonte. - Relatórios analíticos sobre a CSS
Conforme observado no parecer antecedente, parecia haver sintomas de melhoria de desempenho do sistema, pois, de 1995 a 1997, tinha-se registado um sucessivo melhoramento do ratio de cobranças, que passou de 92,9% para 95,3%, mas, em 1998, a referida tendência foi contrariada, verificando-se um significativo abrandamento (uma redução de 1,1% relativamente a 1997), tendo ficado por cobrar 88,7 milhões de contos, cerca de 23 milhões de contos acima do valor de 1997. Assim, os valores por cobrar no próprio ano, relativamente a 1997, cresceram cerca de 34,4%, quando nos dois anos imediatamente anteriores tinham conhecido sucessivos decréscimos.
A imagem gráfica das contribuições declaradas e cobradas evidencia a situação detectada:
Contribuições anuais
Constata-se que, à tendência convergente das curvas relativas às contribuições declaradas e cobradas, segue-se um certo desfasamento, de 1997 para 1998, reflectindo o decréscimo no ratio de cobranças ora em causa, facto que se pode observar com mais clareza ao exprimir graficamente os próprios índices de cobrança, como segue:
Ratios de cobrança
12.8.2.2 - Cobranças relativas a anos anteriores e cobranças diferidas
Relativamente às contribuições declaradas (ver nota 242), imputáveis a um determinado ano e cobradas nesse mesmo ano, apresentam-se duas possibilidades distintas:
Cobranças efectuadas no ano correspondentes a contribuições de exercícios anteriores;
Contribuições do próprio ano ou de anos anteriores que transitam, por cobrar, para o exercício seguinte.
Note-se que, neste último caso, uma parte das situações apontadas comporta circunstâncias perfeitamente normais, pois diz respeito às contribuições relativas a Dezembro de um ano a pagar em Janeiro do ano seguinte.
A evolução da situação emergente neste domínio, no período compreendido entre 1994 e 1998, apresenta-se no seguinte quadro:
Contribuições por cobrar no ano e cobradas de anos anteriores
Fonte. - Relatórios analíticos sobre a CSS
Dos elementos contidos no quadro anterior, tendo em atenção que as rubricas em questão suportam outros movimentos contabiliísticos, pode inferir-se o seguinte:
As cobranças de anos anteriores variaram entre os 20,9 e os 26,9 milhões de contos, com excepção dos exercícios de 1995 e 1997, respectivamente como reflexo da cessão de créditos ao Ministério das Finanças e do chamado "Plano Mateus";
Como atrás foi comentado, as contribuições por cobrar no final do ano, variam entre os 66 e os 88,7 milhões de contos, sendo o valor mais baixo relativo a 1997 e o mais elevado a 1998, reflectindo, não só o efeito do Plano Mateus em 1997, como também uma inversão da tendência de decréscimo anteriormente verificada;
Como mero indicador, calculou-se ainda a diferença entre as duas séries registando-se valores entre os 49 e os 61,8 milhões de contos, excluindo, pelas razões apontadas, os anos de 1995 e 1997;
Da evolução do indicador em questão, pode retirar-se a ilação de que a dívida de contribuintes, exceptuando, evidentemente, 1995 e 1997, cresceu anualmente, no intervalo apontado, com relevo para o exercício de 1998, no qual se registou precisamente o diferencial de 61,8 milhões de contos;
De acordo com o IGFSS, considerando a compensação de outros movimentos contabílisticos, incluindo a recuperação de dívida por via de acordos de recuperação de dívidas, no montante de 19,8 milhões de contos, e regularizações no valor de 7,5 milhões de contos, o resultado final da evolução, de 1997 para 1998, da dívida de contribuintes foi superior a 35 milhões de contos (ou 34,5 milhões de contos, considerando os saldos credores de contribuintes).
Em sede de contraditório, comenta o IGFSS o seguinte:
No que respeita às cobranças de anos anteriores [ponto 12.8.2.2.-(...)] não parece correcto excluir deste contexto as contribuições cobradas através dos acordos legais de regularização das dívidas.
Deve frisar-se que, na presente análise, o objectivo essencial, que de qualquer modo se torna pertinente esclarecer, se cingia a procurar apurar, em termos de cobrança, qual o comportamento do aparelho do sistema apenas quanto aos procedimentos normais de cobrança, o que excluía a recuperação de dívida por via de acordos, tema desenvolvido autonomamente, mais adiante, no ponto 12.8.6.1. De qualquer modo, atendendo às observações do IGFSS, inseriu-se na fase final deste ponto o efeito da cobrança por via de acordos e outras regularizações, apurando a evolução global da dívida de 1997 para 1998, aliás já calculada atrás (ponto 12.8.1).
(nota 242) Continuando a dizer apenas respeito às rubricas "Contribuintes - Outros" (incluindo a sub-rubrica "Contribuintes devedores de cobrança duvidosa"), e "Contribuintes - Sector público administrativo".
12.8.3 - Os contribuintes, os beneficiários e a dívida
Qualquer análise sobre o sector e respectiva sustentabilidade financeira tem de assentar sobre a realidade que lhe está subjacente, em termos do número de contribuintes e da força de trabalho que lhe está associada.
Como foi referido no ponto 12.1, o sistema de segurança social que corresponde à CSS não abrange todos os subsistemas de segurança social e, portanto, diz apenas respeito a uma parte, embora maioritária, da população activa do País, a qual pode ser quantificada por via do número de beneficiários activos inscritos no regime geral, a maior parte dos quais são trabalhadores por conta de outrem.
Mas, paralelamente ao universo dos beneficiários coexiste o universo dos contribuintes, constituído essencialmente por empresas, as quais representam o sustentáculo essencial da viabilidade financeira do sistema, mas, em contraponto, são o grupo cujo comportamento mais repercussão tem no que respeita ao fenómeno da dívida.
De acordo com os dados disponibilizados pelo IGFSS, construiu-se o seguinte quadro, que representa a evolução, no último triénio, dos contribuintes com entrada de folhas de remunerações em cada ano e dos beneficiários activos no final do ano:
Fonte. - IGFSS.
Se o número de beneficiários apresenta uma evolução paralela nos dois períodos, já quanto ao número de contribuintes a taxa de evolução de 1997 para 1998 apresenta uma entrada de contribuintes para o sistema relativamente superior, em relação à qual só o respectivo comportamento em períodos subsequentes permitirá comprovar se se trata de uma evolução sustentada.
Os dados anteriores, traduzidos graficamente, demonstram a relação quantitativa entre os dois universos, a qual tem estabilizado entre 1 para 7 e 1 para 8.
Mas, os universos de contribuintes e beneficários não constituem uma realidade homogénea em termos de potencial de receita, pois estão inseridos em lógicas diferentes quando encarados sob o ângulo do financiamento dos respectivos subsistemas, devendo destacar-se o serviço doméstico, os trabalhadores independentes e o seguro social voluntário. Sob outro ponto de vista, deve ser tido em linha de conta o número de trabalhadores por conta de outrem que se encontram desempregados.
Ora acontece, que, quanto aos beneficiários, relativamente a 1998, não foi disponibilizada pelo IGFSS qualquer desagregação; mas, aplicando a distribuição de 1997 ao total de 1998, pode estimar-se que o número de trabalhadores por conta de outrem, empregados e desempregados (com exclusão do serviço doméstico e seguro social voluntário), seria, respectivamente, de cerca de 3300 milhares e 269 milhares.
No que se refere aos contribuintes, com exclusão do serviço doméstico, tinha sido avançado, no parecer sobre a CSS/97, que o número de contribuintes no ano, pelo menos um mês, obtido por estimativa pelo IGFSS, era de 354 816 unidades.
Em 1998, segundo os dados estatísticos publicados pelo IGFSS, o número de contribuintes com contribuições declaradas no último trimestre (pelo menos um mês) era de 359 943, dos quais 340 285 eram empresas privadas.
Finalmente, de acordo com a mesma fonte, a evolução do número de contribuintes devedores no último quinquénio foi a seguinte:
Fonte. - IGFSS
Pese embora uma certa reserva em relação aos dados disponíveis, que enfermam de algumas contradições, quanto a 1997 e 1998 a proporção do número de contribuintes devedores em relação ao número de contribuintes, com exclusão do serviço doméstico, seria de cerca de 56,5%.
No que se refere a 1998, apresenta-se em seguida a imagem gráfica quanto à situação dos contribuintes devedores perante o universo de contribuintes (excluindo o serviço doméstico):
Universo de contribuintes
12.8.3.1 - Repartição da dívida por escalões
de valores em débito
Considerando os contribuintes que correspondem à rubrica "Contribuintes - Outros", isto é, sem qualquer forma de acordo quanto a pagamento de contribuições, escalonaram-se os mesmos de acordo com os seguintes subconjuntos:
a) Contribuintes com dívidas inferiores e superiores a 100 000$00:
De acordo com o quadro anterior, o total de contribuintes devedores no final de 1998 era de 203 419, os quais, desagregados quanto a dívidas inferiores e superiores a 100 000$00, apresentavam a seguinte distribuição:
Fonte. - IGFSS - DSOCE/DE.
Verifica-se que 43,6% dos contribuintes devedores tinham dívidas abaixo de 100 000$00, representando apenas 0,6% do montante em dívida (449,4 milhões de contos (ver nota 243). Esta situação de pulverização dos valores em dívida leva ao obrigatório equacionamento dos meios a afectar à respectiva cobrança, os quais devem ser ponderados em termos de relação custo/benefício da máquina administrativa.
b) Contribuintes/empresas com dívidas inferiores e iguais ou superiores a 5000 contos:
Procedeu-se, em seguida, a nova desagregação do mesmo universo, mas agora tomando como base os dados publicados pela Divisão de Observatório de Empresas, departamento especializado do IGFSS, independente da Direcção de Serviços de Orçamento, Conta e Estatística.
Este facto parece conduzir a algumas contradições, pois, a avaliar pelos dados de 1998, o número de empresas devedoras coincide nas duas fontes, mas o valor total da dívida, que, no caso anterior, era de 449,4 milhões de contos, na óptica do citado Observatório era de 410,1 milhões de contos.
Nesta nova abordagem, a fronteira desagregadora do universo em questão é de 5000 contos. Em relação aos devedores com dívidas iguais ou superiores ao limite em questão, o Observatório considera que estão em causa dívidas sem acordo com a segurança social, enquanto os devedores abaixo dos 5000 contos abrangem as duas situações, isto é, com dívida acordada ou sem acordo.
Seguindo os dados do mesmo Observatório de Empresas, considera-se, assim, no triénio 1996-1998, o número de empresas quanto ao extracto acima dos 5000 contos, mas alargando a observação ao número de empresas que efectivamente cumpriam a sua obrigação de pagamento, conforme segue:
Fonte. - IGFSS - Observatório de Empresas.
O quadro anterior permite retirar as seguintes ilações:
Em 1998, ao passar o limite considerado de 100 contos para 5000 contos, os devedores abaixo desse limite passam dos 43,6% para os 95,1%, atingindo, neste último caso e em termos de montante, cerca de 39,5% do total da dívida;
Ainda em 1998, os devedores acima de 5000 contos eram apenas 4,9% do universo, mas representavam 60,5% do montante em dívida;
Destes últimos, no total de 10 025 empresas, apenas 13,3%, ou seja, 1334, se encontravam, em 1998, a pagar mensalmente contribuições, encontrando-se os restantes em incumprimento;
Em termos de evolução, o número de devedores abaixo dos 5000 contos apresenta uma imagem de estabilização, mas, quanto ao grupo acima do mesmo valor, aparenta, tendo em atenção o contraste entre 1997 e os outros anos, sinais do efeito do acréscimo de acordos firmados nesse mesmo ano, essencialmente devido ao Plano Mateus;
Por sua vez, o acréscimo verificado de 1997 para 1998 pode ser justificado como consequência da rescisão de acordos;
Em 1998, os valores médios da dívida em relação aos dois conjuntos considerados apresentam uma disparidade considerável, pois, enquanto no primeiro caso esse indicador é de 838 contos, no segundo é de 24 741 contos.
Em aditamento, deve referir-se que o Observatório de Empresas efectuou uma análise, da qual é possível retirar outras características apresentadas pelo extracto de devedores com valores de dívida iguais ou superiores a 5000 contos, como segue:
Ao CRSS do Norte estão afectos 4113 devedores, cerca de 41% do universo, responsáveis por 100,5 milhões de contos, 40,2% do total da dívida;
Ao CRSS de Lisboa e Vale do Tejo estão afectos 3531 devedores, 35,2% do universo, responsáveis por 68,3 milhões de contos, 27,5% do total da dívida;
Num total de 248 milhões de contos, 105,3 milhões de contos referem-se a dívida participada, abrangendo 4209 devedores.
b1) Contribuintes/empresas com dívidas iguais ou superiores a 5000 contos e inferiores a 20 000 contos. - Em relação ao subconjunto em questão, a situação no período de 1996-1998 era a seguinte:
Fonte. - IGFSS - Observatório de Empresas.
Em 1998 encontravam-se neste extracto 7435 devedores, que, correspondendo apenas a 3,7% do universo do total dos devedores, representavam 17,7% do total da dívida, sendo a respectiva evolução paralela à evolução do grupo com dívida acima dos 5000 contos, em relação ao qual as empresas situadas neste intervalo eram 74,2%, apesar de, em termos de valor, atingirem apenas 29,3%.
Igualmente quanto ao número de contribuintes em situação de cumprimento, a situação se ajusta ao comportamento do conjunto de devedores acima de 5000 contos.
Conforme dados do Observatório de Empresas constata-se, ainda, que o CRSS do Norte é o mais representativo, quer em número de devedores, 3060, quer em montante, 30,1 milhões de contos.
b2) Contribuintes/empresas com dívidas iguais ou superiores a 20 000 contos e inferiores a 50 000 contos. - O subconjunto ora em análise apresentou a seguinte panorâmica de evolução:
Fonte. - IGFSS - Observatório de Empresas.
Este conjunto de devedores, que eram apenas 1851 em 1998, tinha uma dívida superior a 56,7 milhões de contos, apresentando padrões semelhantes ao total dos devedores acima de 5000 contos.
Os dados apresentados, em conjugação com outros elementos disponibilizados pelo citado Observatório, relativamente a 1998, permitem observar que:
É no CRSS do Norte que se concentra o grosso dos devedores, 756, cerca de 41%, representando 23 milhões de contos;
No CRSS de Lisboa e Vale do Tejo registaram-se 616 ocorrências, perfazendo um montante de 19 milhões de contos;
Os devedores a pagar contribuições mensalmente são apenas 12,2% do total deste subconjunto, ou seja 225;
Do total de empresas devedoras incluídas neste grupo, não têm qualquer trabalhador ao seu serviço 402 empresas, perfazendo o montante acumulado das dívidas correspondentes 12,1 milhões de contos;
Registam-se 43 falências, com exclusão dos SSR de Lisboa e Porto, em relação aos quais não foram apresentados dados;
O montante da dívida participada para efeitos de execução fiscal, é de 22,2 milhões de contos, ou seja 39,2%.
b3) Contribuintes/empresas com dívidas iguais ou superiores a 50 000 contos e inferiores a 100 000 contos:
Fonte. - IGFSS - Observatório de Empresas.
À semelhança do verificado nos grupos anteriores, também neste caso se registou, em 1998, um acréscimo significativo, quer do número de devedores, quer dos montantes em dívida, facto que, conforme atrás referido, pode ser imputável à rescisão de acordos.
À semelhança dos casos anteriores, pode observar-se o seguinte:
O CRSS do Norte concentra a maioria dos devedores, 157, cerca de 38% do grupo, representando 10,4 milhões de contos;
Segue-se o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo com 116 ocorrências, perfazendo um montante de 7,9 milhões de contos;
Do total de empresas devedoras incluídas neste subconjunto, 38 não têm qualquer trabalhador ao seu serviço, perfazendo o montante acumulado destas dívidas 2,5 milhões de contos, excluindo Lisboa, dado não terem sido disponibilizados elementos;
O montante da dívida participada para efeitos de execução fiscal, ascende a 10,1 milhões de contos, ou seja 35,6%;
79 empresas estão a pagar mensalmente as contribuições, 242 estão em incumprimento e as restantes têm, alegadamente, "situação desconhecida";
Existiam 22 empresas em situação de falência, não se incluindo Lisboa e Porto por não haver dados disponíveis;
9 empresas estavam em processo especial de recuperação;
13 empresas não tinham actividade.
b4) Contribuintes/empresas com dívidas superiores a 100 000 contos:
Fonte. - IGFSS - Observatório de Empresas.
Também neste caso, a tendência de evolução do número de empresas apresenta características semelhantes aos grupos anteriores, devendo, no entanto, realçar-se que a 325 devedores correspondiam 90,3 milhões de contos de dívida, ou seja, 22% do total da dívida.
Da análise dos elementos disponíveis pode inferir-se o seguinte:
Do total de empresas devedoras incluídas neste grupo, 50 apresentam-se com zero trabalhadores, correspondendo a 10,1 milhões de contos em dívida (com exclusão de Lisboa);
O montante da dívida participada para efeitos de execução fiscal, ascendia a 30,6 milhões de contos, ou seja 33,9%;
18 empresas estavam em processo de falência;
Havia 11 empresas em situação de gestão controlada;
11 empresas não tinham actividade declarada;
Em processo especial de recuperação estavam 13 empresas;
Havia 6 empresas em reestruturação financeira.
(nota 243) Este valor, tendo por origem o sistema de informação estatístico, diverge do valor contabilístico (expresso no ponto 12.8.1). Tal facto resulta da falta de conciliação entre os dois sistemas, o contabilístico e o estatístico, conforme explicitado a pp. 613 e 614 do parecer sobre a CSS/96.
12.8.4 - Dívida por sectores de actividade
O quadro e gráficos seguintes explicitam o número de empresas com dívidas superiores a 5000 contos e a dívida que lhes corresponde, por principais sectores de actividade económica em 1998:
Empresas com dívidas iguais ou superiores a 5000 contos por classificação de actividade económica em 1998
Fonte. - IGFSS - Observatório de Empresas.
Do quadro anterior pode inferir-se o seguinte:
As indústrias transformadoras, com realce para as indústrias têxteis, vestuário e de couro são as mais significativas, atingindo cerca de 38,8% do número de empresas e 49,6% do valor da dívida correspondente ao subconjunto de devedores ora em questão;
Segue-se o grupo que engloba o comércio, por grosso e a retalho, bem como restaurantes e hotéis, abrangendo 16,4% do número de empresas e 14,1% dos valores em dívida.
12.8.5 - O caso do sector público administrativo
A existência desta dívida, como tem vindo a ser referido, é sintoma da indisciplina financeira de alguns serviços públicos, com destaque para as áreas da saúde e autarquias.
Conforme citado em 12.8.1, o montante relevado na rubrica "Contribuintes - Sector público administrativo" era, no activo em 1998, de cerca de 1,9 milhões de contos, denotando, quando em comparação com a média de cerca de 2,5 milhões de contos registada quanto aos exercícios antecedentes, sintomas que indiciam tendência para a sua redução.
Assim, de 1997 para 1998, verificou-se uma diminuição, relativamente acentuada, desta dívida, de cerca de 600 000 contos, correspondentes a (-) 24,4%.
Tendo sido solicitados, não chegaram ao TC, em tempo útil, elementos desagregados sobre a composição desta parte da dívida, mas, em relação aos subsectores acima referidos, apurou-se que, em 1998, transitaram para contribuintes com acordo, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, os seguintes devedores:
Fonte. - IGFSS.
Se a existência de dívidas por parte de serviços públicos já se afigura anómala, a subscrição de acordos na mesma área, também não releva de normalidade que deve nortear o cumprimento de obrigações legais por aquelas.
12.8.6 - Efeito das medidas de combate à dívida
O sistema tem vindo a dispor de diversos instrumentos tendo como desiderato obviar ao fenómeno das contribuições em dívida e, portanto, tem sido considerado, pelo TC, como um dos objectivos em sede de parecer, a avaliação das principais políticas adoptadas, cuja finalidade seja a recuperação de saldos devedores de contribuintes. Consideraram-se, na análise que se segue, os seguintes pontos:
Acordos de regularização;
Cessão e alienação de créditos;
Cobrança coerciva.
12.8.6.1 - Acordos de regularização
Ao longo do tempo tem vindo a ser produzida diversa legislação com o objectivo de incentivar os contribuintes devedores a regularizarem a sua situação mediante certas condições, por regra mais favoráveis, nomeadamente em termos de perdão de juros e pagamentos em prestações.
O impacte dessas recuperações de créditos (consolidados, dado que as rubricas relativas a acordos incluem capital e juros) por parte do sistema, em termos de CSS, no período compreendido entre 1994 e 1998, expressa-se no quadro que segue:
Amortização de dívida consolidada por diploma de acordo
Fonte. - Relatórios analíticos sobre as CSS.
Do quadro anterior, relativamente a 1998, pode inferir-se que:
O montante arrecadado, correspondente ao Decreto-Lei n.º 124/96, ascendeu a 12,2 milhões de contos, representando o montante mais elevado alguma vez cobrado num só ano relativamente a qualquer dos diplomas de acordo;
Registaram-se crescimentos apreciáveis, em relação a 1997, dos montantes arrecadados ao abrigo dos Decretos-Leis n.ºs 52/88 (90,7%), 411/91 (128,1%) e 124/96 (66,3%), os quais foram responsáveis por 99% das verbas arrecadadas no ano;
No entanto, o ratio de cobrança em relação ao valor médio no ano das dívidas tituladas por acordo, não sofreu grande oscilação, pois passou de 14,7% em 1997, para 15,5% em 1998.
Observa-se que os juros de mora, por diplomas de acordo, inscritos a débito nas contas de contribuintes, tiveram, no período em questão, a seguinte evolução:
Evolução dos débitos de juros de acordos por diploma de acordo
Fonte. - Relatórios analíticos sobre CSS.
Os valores do quadro indiciam a tendência para o decréscimo do débito destes juros, embora a um ritmo mais moderado no último ano, em contraste com a queda que se verificou, por exemplo, de 1995 para 1996, o que, se, por um lado, parece prefigurar uma maior eficácia nas cobranças, indicia, por outro, uma política de omissão e perdão de juros como alavanca para a recuperação de créditos.
12.8.6.2 - Acordos ao abrigo do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto - "Plano Mateus"
Dada a importância de que se reveste na matéria, optou-se por aprofundar alguns aspectos relacionados com a implementação do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, acentuando-se, no entanto e mais uma vez, alguma incongruência dos dados disponíveis.
12.8.6.2.1 - Rescisão de acordos
Foi efectuada uma pesquisa no sentido de aprofundar o tema da rescisão de acordos no âmbito do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto. Com base em informação prestada pelos CRSS ao IGFSS, apuraram-se alguns aspectos associados ao conjunto de rescisões concretizadas no ano de 1998, os quais se resumem no quadro que segue:
Acordos rescindidos em 1998 ao abrigo do Decreto-Lei n.º 124/96 (ver documento original)
Fonte. - IGFSS/CRSS.
Pese embora as lacunas de informação que encerram os dados expostos no quadro anterior, pode-se comentar o seguinte:
Os acordos rescindidos em 1998, diziam respeito a 3640 empresas, envolvendo um capital acordado na ordem dos 16,1 milhões de contos, que correspondiam a uma dívida média de cerca de 4,4 milhares de contos;
O valor da dívida consolidada atingia cerca de 21,5 milhões de contos, incluindo cerca de 3,8 milhões de contos em juros, que representavam 23,7% do capital;
Das 3640 empresas, 3245 tinham sido objecto de processo para execução fiscal, devendo registar-se que em grande parte dos SSR, a totalidade dos processos tinham transitado para execução fiscal, com excepção, no contexto dos valores distritais disponíveis os SSR de Vila Real e de Lisboa e Vale do Tejo;
Neste domínio, o CRSS de Lisboa e Vale do Tejo apresenta os números mais significativos, pois neste caso constavam 1843 empresas (50,6% do total) e a dívida consolidada era de 8,7 milhões de contos (41,2% do total da dívida) embora só tenham transitado para execução fiscal 1147 processos;
No que se refere ao CRSS do Norte, apesar de um número muito menor de empresas (934), a dívida que lhes estava subjacente atingia quase o mesmo valor, ou seja, 7,3 milhões de contos.
12.8.6.3 - Cessão e alienação de créditos
O Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, passou a regular, no seu artigo 10.º, de um modo geral e também quanto à segurança social, as alienações de créditos, revogando o Decreto-Lei n.º 400/93, de 3 de Fevereiro, o qual enquadrava a matéria relativa à cessão de créditos, figura que tinha permitido uma recuperação de dívidas que se pode qualificar como assaz modesta.
De acordo com informação do IGFSS e no que respeita aos processos deferidos em 1998, os mesmos diziam respeito apenas a cinco contribuintes, envolvendo uma dívida inicial de 5995 milhares de contos, cerca de 21 996 milhares de contos de perdão de juros, mas uma dívida acordada de apenas 645 milhares de contos, com uma recuperação efectiva de valores de 618 milhares de contos.
12.8.6.4 - Cobrança coerciva
Este instrumento envolve duas vertentes de recuperação de contribuições em dívida: as retenções e as execuções fiscais.
12.8.6.4.1 - Retenções
Este procedimento deriva originalmente do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 103/80, de 9 de Maio, revogado pelo artigo 11.º dos Decreto-Lei n.º 411/91, de 17 de Outubro, consistindo em retenções de contribuições, para eventual encontro de contas, efectuadas por entidades públicas a contribuintes, nas circunstâncias previstas no citado diploma.
O quadro seguinte apresenta a evolução dos valores recebidos, no triénio 1996-1998, ao abrigo deste instrumento:
Retenções ao abrigo do Decreto-Lei n.º 103/80, de 9 de Maio
Fonte. - IGFSS.
Os valores anteriores suscitam os seguintes comentários:
Em termos globais, nota-se uma acentuada perda de relevância do instrumento ora em causa, pois, se em 1996 ainda tinham sido arrecadados cerca de 2595 milhares de contos, no exercício ora em análise apenas foram percebidos 686 milhares de contos;
Na óptica da distribuição regional, como excepção ao que normalmente se verifica, isto é, o grande peso dos CRSS de Lisboa e Vale do Tejo e do Norte, apresenta-se a situação do CRSS do Algarve em 1996 (1560 milhares de contos) e 1997 (235 milhares de contos), especialmente quanto ao primeiro, verificando-se em 1998 o padrão normal de distribuição.
12.8.6.4.2 - Execuções fiscais
No que respeita à cobrança coerciva por via de execuções fiscais, os resultados desse procedimento ao longo do período compreendido entre 1996 e 1998, sintetizam-se, com inclusão da vertente regional, da seguinte forma:
Fonte. - IGFSS.
A expressão gráfica dos montantes participados e cobrados no triénio é a seguinte:
Os dados do quadro anterior permitem a seguinte leitura:
A evolução dos montantes participados registou uma quebra acentuada no exercício de 1997, o que parece reflectir os efeitos da implementação do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, pelo facto de os serviços, orientando prioritariamente os meios disponíveis para essa tarefa, terem sido forçados a reduzir a actividade de participação para execuções fiscais;
Em termos regionais, merecem destaque, quanto a 1998, os valores participados, por esta ordem de importância, pelos SSR de Braga, de Lisboa e do Porto, que totalizam no seu conjunto 32,5 milhões de contos, ou seja 54,2% do total participado;
Calculou-se como indicador a "taxa de cobrança", cujo significado é bastante limitado, na medida em que as cobranças de cada ano englobam, em parte, participações de dívida efectuadas em exercícios anteriores. Aliás, só este facto parece poder explicar a elevada taxa apurada em 1997 (77,7%), bem como a acentuada quebra de 1998 (11,3%), ano no qual o ritmo de participações quase regressou ao nível de 1996;
De qualquer modo, parece indiciar-se uma perda de importância deste instrumento, em termos de cobranças efectivas, pois estas passaram de cerca de 20,7 milhões de contos em 1996 para cerca de 6,8 milhões de contos em 1998.
12.8.7 - Regularizações nas contas de contribuintes
As rubricas de contribuintes podem ainda ser movimentadas por via de regularizações, tanto a crédito como a débito, nomeadamente através de medidas designadas por "Saneamento Financeiro das Contas de 'Contribuintes'", mas também devido à ocorrência de situações de falência.
12.8.7.1 - Regularização de dívida por via administrativa
Os saldos de contribuintes, de reduzido valor, que se mantenham por mais do que um certo período sem alteração, podem originar um custo desproporcionado quando em relação com os eventuais proveitos futuros que a sua manutenção possa implicar para o sistema. É neste contexto que o IFGSS tem produzido circulares normativas tendo por objectivo o referido "Saneamento Financeiro das Contas de 'Contribuintes'".
Assim, em 1998, surge a circular n.º 14/98, de 10 de Dezembro, a qual revoga a circular n.º 5/98, de 11 de Fevereiro, contemplando essencialmente as seguintes medidas:
Anulação de saldos devedores das contas de contribuintes sem entrega de folhas de remuneração desde Janeiro de 1997, para dívida igual ou inferior a 100 000$00;
O mesmo procedimento relativamente a contribuintes cujas contas tenham movimento, mas apresentem saldos inferiores a 5000$00, em prazo superior a 180 dias;
Anulação de saldos credores das contas de contribuintes sem entrega de folhas de remuneração desde Janeiro de 1997, para valores inferiores a 100 000$00.
Neste aspecto, procurou apurar-se, junto do IGFSS e quanto ao exercício em apreço, qual a repercussão, em termos de saldos de contribuintes, das medidas apontadas, tendo sido remetidos elementos parciais, isto é, apenas por parte de alguns CRSS, conforme quadro seguinte:
Mesmo considerando que se trata de uma visão incompleta, cerca de 384 000 contos, afigura-se significativa. Merece realce a posição do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, quando refere que não foi possível implementar a regularização de saldos prevista nas circulares em questão.
12.8.7.2 - Os processos de falência
As falências de empresas são outro dos factos que conduzem a regularizações de saldos nas contas de contribuintes. Estes processos podem, eventualmente, caso a massa falida para isso seja suficiente, permitir a recuperação de uma parte da dívida subjacente, mas implicam obrigatoriamente a anulação do remanescente não recuperado.
A este respeito, tentou-se obter do IGFSS, numa base regional, elementos sobre as falências decretadas em 1998 e os valores creditados no ano por dívida anulada em consequência das mesmas (em parte de anos anteriores).
No entanto, os dados obtidos carecem de homogeneidade, tendo-se observado que, em face deste tipo de situações, os procedimentos adoptados pelos CRSS são os mais diversos, o que revela, em princípio, uma falta de regras internas de procedimento nesta matéria.
Também neste aspecto importa criar os mecanismos de informação que permitam análises minimamente fundamentadas.
De qualquer modo, com as reservas que nos merecem os elementos disponibilizados, pode referir-se que o valor total da dívida implicada nos processos de falências decretadas em 1998 é de, pelo menos, 22,2 milhões de contos, na sua maior parte correspondente a juros. Por outro lado, o valor creditado no ano por anulação de dívida foi superior a 3,5 milhões de contos.
12.9 - Outras dívidas à segurança social
Os balanços do sector apresentam outros créditos sobre terceiros (classificados como de curto prazo), para além dos contribuintes devedores, os quais, em 1998, conforme referido no ponto 12.4.4, atingiram um valor de cerca de 89,9 milhões de contos, o qual implicou um aumento, em relação ao exercício transacto, de cerca de 15%, ligeiramente superior à evolução de 1996 para 1997, que foi de cerca de 13,2%.
A desagregação pelas principais rubricas componentes, de acordo com os balanços respectivos, foi, no último triénio, a seguinte:
Fonte. - CSS/96, CSS/97 e CSS/98.
A estrutura de distribuição dos saldos das diversas rubricas que compõem este conjunto apresenta um cariz semelhante ao longo do triénio, continuando a ser as rubricas mais significativas "Devedores por financiamentos e comparticipações do OE", "Devedores por prestações a repor ou a reembolsar" e "Devedores por prestações a pagar a beneficiários". A rubrica de carácter residual "Outros devedores", igualmente significativa, é analisada mais detalhadamente em capítulo autónomo.
12.9.1 - Devedores por financiamento e comparticipações do OE
O saldo desta conta, bastante significativo, atingiu o valor de 47,8 milhões de contos no final de 1998, registando, assim, um aumento na ordem dos 22%, isto é, cresceu, em termos absolutos, 6,6 milhões de contos, valor superior à evolução registada de 1996 para 1997 (4,4 milhões de contos).
Tem interesse a desagregação dos saldos em questão em relação ao mesmo período, conforme se apresenta no quadro que segue:
Fonte. - Relatórios analíticos - CSS/96 e CSS/98.
Como se verifica, a responsabilidade pelos acréscimos do saldo total diz respeito a valores a receber do Ministério das Finanças relativamente ao "IVA Social".
No entanto, esta rubrica mantém um saldo relativamente elevado, especialmente devido à manutenção de um valor contabilístico respeitante a despesas com acção médico-social, efectuadas pela Caixa de Previdência dos Telefones, que se vem situando nos 17,8 milhões de contos.
Mantendo-se esta situação desde longa data, a questão que se põe é de saber quais as perspectivas de solução quanto à persistência deste saldo, o qual, pelas suas características, deveria ser considerado como um valor a receber, mas a médio e a longo prazos.
Sobre esta matéria foi inquirido o IGFSS, não tendo sido adiantada qualquer pista sobre a evolução do assunto. Foi igualmente inquirida a instituição envolvida, ou seja, a Caixa de Previdência dos TLP, que informou que a situação é anterior a 31 de Dezembro de 1994, data a partir da qual, conforme acordo estabelecido entre a empresa TLP e a então Secretaria de Estado da Segurança Social, aquela empresa passou a assumir, na totalidade, as despesas de saúde dos beneficiários da Caixa em questão.
A direcção da Caixa dos TLP refere, por outro lado, que se trata de um assunto de natureza institucional, que ultrapassa as suas competências, adiantando, no entanto, a título opinativo, que, presumivelmente, a solução deveria ser encontrada na óptica do "Despacho interno conjunto de 1 de Março de 1981, dos então Secretários de Estado da Segurança Social e da Saúde que, no seu n.º 2 determina: 'As referidas despesas constituem encargos dos Serviços Médico-Sociais (Orçamento Geral do Estado), pelo que estes serviços liquidarão ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social o respectivo montante, nos termos do protocolo a assinar pelas duas partes'".
Está-se em presença de uma questão institucional de quase 20 anos entre os sectores da segurança social e da saúde, os quais, por razões que se desconhecem, não chegaram a um acordo que conduzisse ao referido protocolo e, portanto, ao saneamento desta situação.
Trata-se de um valor significativo que se vem mantendo nas CSS, em longa pendência de decisão superior, pelo que, em face das circunstâncias descritas, o TC não pode deixar de recomendar a sua resolução a curto prazo.
Outra das situações que merece um comentário, pois representa, no final do exercício, um valor de 6 milhões de contos, diz respeito a encargos com beneficiários das ex-colónias. Trata-se de uma responsabilidade do OE, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29 de Outubro. Deve referir-se, no entanto, que se trata de uma situação diferente da anterior, pois o IGFSS vai assumindo as despesas e presta contas trimestralmente ao Ministério das Finanças, o qual tem vindo a liquidar normalmente os valores em causa.
12.9.2 - Prestações indevidas e reposições
A rubrica "Devedores por prestações a repor ou a reembolsar" inclui as dívidas de beneficiários relativas a prestações indevidamente processadas e pagas ou a prestações que, no todo ou em parte, devem ser reembolsadas à segurança social. A persistência dos respectivos saldos nas CSS tem levado a sucessivas recomendações do TC no sentido do combate às situações subjacentes, tarefa que, aparentemente, não tem sido bem sucedida.
As prestações em questão, designadas por "prestações indevidas", dizem, na sua maior parte, respeito a subsídio de desemprego, abrangendo, em menor proporção, subsídio de doença e outras prestações. Quando são detectadas pelo sistema, é desencadeado um processo administrativo que conduz à emissão das chamadas "notas de reposição" aos beneficiários, em conjugação com o débito da rubrica em questão, a qual vai sendo creditada pelo valor dos pagamentos dessas mesmas notas.
No sentido de aprofundar e diagnosticar as causas fundamentais da manutenção sistemática, a um nível elevado, dos saldos da rubrica em questão, tendo por origem este "erro" do sistema, foram inquiridos os CRSS e entrevistados os responsáveis do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo.
À primeira vista e para efeitos de análises comparativas de cariz regional, no sentido de propiciar uma visão mais fina das prestações envolvidas, constatou-se que cada serviço sub-regional apresenta uma estrutura particular de desagregação da rubrica contabilística ora em causa, factor inibidor para a recolha e análise de tais elementos:
Comunicação tardia ou falta de comunicação, quer por parte dos beneficiários, quer por parte dos centros de emprego, das situações que determinam a suspensão do direito;
Prestações que se verifica serem indevidas depois de acções de fiscalização;
Omissão de informações relevantes para o deferimento;
Desfasamento entre as comunicações dos beneficiários que são determinantes quanto à suspensão ou cessação do direito e o encerramento das operações de processamento;
Deficiências de processamento associadas ao software utilizado.
Deve referir-se que, em muitos casos, os pagamentos indevidos só são detectados no momento em que se procede ao lançamento dos salários dos respectivos beneficiários que, entretanto, conseguiram novo emprego.
Na área de Lisboa, estima-se que, em média, a informação do regresso à actividade do beneficiário desempregado chega ao sistema já com cerca de três a quatro meses de subsídio pago indevidamente. Para ter uma ideia da amplitude da questão, deve notar-se que foi obtida a informação de que o número de notas de reposição emitidas anualmente pelo CRSS de Lisboa e Vale do Tejo é de cerca de 15 000, estando, ao momento, em vias de implementação uma nova aplicação informática para resolver mais eficientemente o problema. Neste aspecto, nos processamentos em questão é utilizado um único software a nível dos centros regionais de todo o País com excepção do Serviço Sub-Regional de Lisboa.
Quanto ao subsídio de doença, trata-se de um problema semelhante, mas em menor escala, sendo neste caso a informação de que foi dada "alta" ao beneficiário que chega atrasada ao sistema.
Também neste caso se podem enumerar as seguintes situações:
Informação tardia da passagem do beneficiário à situação de pensionista;
Comunicação tardia de altas resultantes das deliberações das Serviços de Verificação de Incapacidades Temporárias;
Cessação de actividade, no regime de trabalhadores independentes, anterior ao início da baixa;
Situação em que o beneficiário é simultaneamente requerente de prestações de desemprego e de doença;
Intervenção dos serviços de fiscalização que implicam a suspensão dos processamentos;
Falta do beneficiário à junta médica determinante da suspensão do processamento;
Quando o início da doença ocorre no final do mês há, em regra, uma duplicação de processamentos, na entidade patronal e na segurança social.
Trata-se, aparentemente, de um problema estrutural, em relação ao qual vêm sendo utilizados, entre outros, os seguintes mecanismos de travagem e recuperação:
Melhoria das regras estabelecidas quanto à obrigatoriedade de comunicação no que respeita ao momento de regresso ao activo por parte dos trabalhadores;
Dedução automática de outras prestações sociais a que os beneficiários em causa eventualmente tenham direito;
Notificação, nos termos do CPA, aos devedores, no sentido da regularização da situação;
Cobrança coerciva, por via de participação das dívidas para prosseguimento de eventual execução fiscal.
Quanto a estes dois últimos pontos, nem todos os serviços sub-regionais apresentam a mesma situação, pois existem casos em que é invocada a falta de pessoal como factor impeditivo para efeitos de notificações e participações fiscais.
Em face deste situação, o TC recomenda, genericamente, que:
Sejam aperfeiçoados os sistemas informáticos, nomeadamente quanto aos subsídios de desemprego, de modo a permitir uma maior eficácia do sistema em termos de fluxos de informação;
Sejam prosseguidas as medidas anteriormente referidas, especialmente quanto aos serviços sub-regionais que se encontram em situação de relativo atraso na sua implementação;
Seja adoptada uma normalização dos processos de inscrição contabilística, de forma a permitir análises comparativas mais detalhadas relativamente às prestações envolvidas.
12.10 - Outros devedores e credores
12.10.1 - Outros devedores
No que respeita aos valores desta rubrica, apurados, por instituições detentoras, no quadriénio 1995-1998, verificaram-se as seguintes oscilações:
Fonte. - IGFSS.
De acordo com o quadro anterior, a expressão gráfica dos últimos quatro anos é a seguinte:
Na distribuição desta dívida por instituições em 1998, verifica-se o peso significativo da fatia detida pelo IGFSS, cerca de 63%, com um valor absoluto total acima dos 4,7 milhões de contos. Por outro lado, evidencia-se uma inversão do seu comportamento, pois, enquanto nos períodos imediatamente antecedentes a proporção imputada ao IGFSS tinha decrescido, no período em análise registou um aumento de 9,3%.
O aumento verificado no saldo detido pelos CRSS manteve a tendência de crescimento de períodos anteriores, que se acentuou de 1997 para 1998, ou seja, aumentou 16,3%.
Importa ainda referir o decréscimo significativo dos saldos detidos pelas restantes instituições, que representam (-) 79,4% quanto às Caixas e (-) 22,6% quanto às Regiões Autónomas, o que equivale, no conjunto, a cerca de (-) 765,4 milhares de contos. Este facto deveu-se, essencialmente, à regularização no exercício em análise, em mais de 600 000contos, do saldo detido pelo sistema em relação à Portugal Telecom.
Desde o parecer relativo a 1994 têm vindo a ser evidenciadas determinadas situações, as quais, de acordo com as reiteradas recomendações do TC, devem continuar a merecer, por parte das instituições, o reforço e a agilização de meios, de forma a conduzir à respectiva revisão e saneamento.
Na óptica de uma apreciação genérica à rubrica em questão, que se aplica, com as devidas adaptações, a "Outros credores", deve referir-se o seguinte:
Mesmo considerando que se tratam de rubricas de carácter residual, no sentido de que, em princípio, nelas são inscritos aqueles movimentos que, pela sua natureza, não cabem em qualquer outra, deveriam ser definidas pelo IGFSS normas precisas de contabilização em relação às operações consideradas como de frequência mais generalizada, por forma a permitir uma maior uniformidade de critérios de instituição para instituição, designadamente quanto à sua classificação por prazos;
Mais, o relatório anexo às Contas deveria evidenciar, justificar e catalogar as situações mais significativas que se vêm arrastando por factores de natureza institucional no relacionamento com entidades exteriores ao sistema;
Quando aos saldos que apresentam as mesmas características dos anteriores em termos de antiguidade, mas intrínsecos ao sistema, ou que, mesmo não o sendo, justifiquem essa medida, deveriam ser estabelecidos critérios objectivos de saneamento e regularização, evitando um empolamento recorrente dos saldos apresentados, criando simultaneamente normas de prevenção e controlo que evitem o avolumar e generalizar destas situações.
Prosseguindo a metodologia de anteriores pareceres, analisam-se a seguir os casos mais significativos, que representam 92% do total do saldo da rubrica em questão.
12.10.2 - Outros credores
Da observação do quadro seguinte, que revela a desagregação da rubrica "Outros credores" por instituições titulares, verificaram-se as variações que se seguem:
Fonte. - IGFS.
Propõe-se, através do gráfico que se segue, uma análise comparativa dos valores desta rubrica:
Ao longo do triénio 1995-1997 verificou-se uma importância crescente no desenvolvimento desta rubrica, tendência essa contrariada no exercício de 1998, no qual decresceu cerca de 9,5%.
Esta evolução verificou-se nos CRSS e caixas de previdência, respectivamente com (-) 27,2% e (-) 22,0%.
Importa salientar, por outro lado, o crescimento no IGFSS no decorrer do exercício de 1998, isto é, cerca de 770,7 milhares de contos em termos absolutos e 55,2% em termos relativos.
Seleccionados os credores com valores mais significativos, destacam-se a seguir sub-rubricas, que representam 92% do total desta rubrica.
12.11 - Património financeiro e imobiliário da segurança social
Em continuidade com a metodologia de anteriores pareceres, o tratamento deste tema extravasa os limites do conceito de sistema de segurança social, integrando os activos financeiros e imobiliários que fazem parte do património do FEFSS.
Esta opção deriva, em primeiro lugar, das próprias atribuições do FEFSS, e por outro, da circunstância de este organismo se constituir como beneficiário de transferências financeiras anuais por parte do sistema, quer de saldos financeiros considerados como excedentários, quer resultantes do produto líquido da alienação de imóveis, facto que, sob outro ângulo, estabelece uma ligação estreita entre as vertentes financeira e imobiliária do património da segurança social.
Igualmente na sequência de anteriores pareceres, encarando o problema do ponto de vista dos registos contabilísticos, o POC e o POCP integram os dois patrimónios na rubrica "Investimentos financeiros", incluindo no imobilizado corpóreo apenas os imóveis de utilização própria, enquanto o PCISS mantém a dicotomia entre as rubricas "Imobilizações corpóreas" (na parte respeitante à totalidade dos bens imóveis) e "Imobilizações financeiras".
Assim, nas demonstrações financeiras da segurança social, esse facto tem como consequência que delas não consta a distinção entre a proporção de imóveis que constituem investimento financeiro e os que estão afectos ao funcionamento administrativo do sistema.
Em consequência, embora se mantenha válida, conforme parecer de 1996, a recomendação expressa de "que seja apurada nas contas essa proporção de forma a permitir uma avaliação mais cabal dos investimentos financeiros do sistema quanto ao vector imobiliário", deve referir-se que o projecto de adaptação do POCP ao sector contempla esta orientação.
12.11.1 - Património financeiro
Assumindo, à semelhança de pareceres anteriores, que o valor dos investimentos financeiros da segurança social corresponde, de uma forma simplista, ao "Capital próprio" do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (tendo por contrapartida, no lado dos activos, não só aplicações mobiliárias, como investimentos financeiros em imóveis) este apresentou a seguinte evolução no triénio 1996-1998:
Fonte. - Relatórios de actividades do FEFSS.
Considerando o valor de balanço da CSS/98, conforme expresso na rubrica "Imobilizações financeiras" e na sua maior parte titulados pelo IGFSS, os investimentos financeiros da segurança social poderiam ser acrescidos de 3,4 milhões de contos (líquido de provisões), o que se afigura relativamente irrelevante.
Do quadro anterior pode inferir-se, de imediato, que o mesmo expressa uma alteração na política de reforço do FEFSS, que se traduziu em apreciáveis incrementos do respectivo capital, tanto em 1997 como em 1998, o que se pode explicitar mais detalhadamente como segue:
Assim, de 1996 para 1997 o incremento verificado no capital próprio do FEFSS resultou principalmente de 100 milhões de contos que transitaram do sistema de segurança social, alegadamente como saldos excedentários da sua actividade, acrescidos de 4,1 milhões de contos, como produto líquido da alienação de imóveis titulados pelo sistema, além do "Resultado líquido do exercício", que ascendeu a 8,8 milhões de contos;
De 1997 para 1998, repetiu-se, como atrás foi referido, uma transferência de 100 milhões de contos, de natureza semelhante à do exercício transacto, relativamente ao saldo de execução orçamental de 1997, mais 11 milhões de contos como parte do mesmo saldo quanto a 1998, bem como cerca de 4,5 milhões de contos como produto líquido da alienação de imóveis titulados pelo sistema, além do "Resultado líquido do exercício", que remontou a cerca de 11,3 milhões de contos.
Deve, também de forma recorrente em relação a pareceres anteriores, referir-se que o Tribunal de Contas tem defendido que o FEFSS deveria gozar, a exemplo dos Fundos de Pensões e Planos de Poupança-Reforma de iniciativa privada, de total isenção fiscal, o que efectivamente chegou a ser admitido na LOE/97, que conferia autorização ao Governo para legislar sobre a matéria, eventualidade que não se concretizou.
Na perspectiva da aplicação de fundos respeitante aos valores mobiliários, excluindo-se os custos de estrutura, disponibilidades e aplicações de curto prazo, houve a seguinte evolução ao longo do período 1996-1998:
Fonte. - Relatório e contas do FEFSS.
Do quadro anterior podem retirar-se as seguintes ilações:
Em termos de estrutura, a composição da carteira de títulos geridos pelo FEFSS viu acentuado o peso do conjunto constituído pelo títulos de "Dívida pública" e "Outras obrigações", o qual, no final de 1998 representava 98,1% do total dos investimentos, enquanto em igual momento do ano transacto, atingia, mesmo assim, 95,6%;
Registe-se, ainda, que as aplicações aumentaram, relativamente a 1997, cerca de 116,9%, sendo o seu volume total no final de 1998 de cerca de 272,2 milhões de contos, 146,7 milhões de contos mais que no ano anterior.
No domínio dos investimentos financeiros em imóveis, o FEFSS detinha, no início do exercício, uma fracção de um terço do Hospital de Cascais, bem como o imóvel denominado "Edifício Castilho", cujo valor contabilístico, deduzindo as responsabilidades que lhes estão associadas, se traduzia numa aplicação financeira líquida de cerca de 1 milhão de contos.
No final de 1998, o valor de balanço dos "Investimentos financeiros em imóveis", líquido de amortizações, estava registado por 2,2 milhões de contos.
Em termos de aplicação de fundos, deve notar-se que ao valor anterior devem ser deduzidos 1,2 milhões de contos relevados em "Fornecedores de imobilizado, c/c".
Em matéria de contraditório, o Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social (actual gestor do FEFSS), comentou o seguinte:
[...] os nossos comentários ao parecer de 1998 incidem apenas sobre a defesa reiterada da atribuição de isenção fiscal ao FEFSS.
Com efeito, já em anterior comentário ao parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997 referimos a situação de discriminação e injustiça fiscal face a outros fundos, nomeadamente os fundos de pensões de iniciativa privada.
Mas, mais grave do que a divergência que se verifica nas relações e comparações que se estabelecem entre entidades da mesma natureza que operam nos mesmos mercados, é o facto de tal situação de discriminação fiscal provocar um enviesamento na escolha de alternativas de investimento, penalizando os títulos com maiores valores nominais de taxa de juro e chegando mesmo a tornar desinteressantes determinados tipos de operação como os acordos de recompra (repos).
Refira-se que tem sido conferida, nas diversas Leis do Orçamento, autorização ao Governo para legislar sobre a matéria mas que, até esta data, ainda não foi produzida legislação no sentido de atribuir isenção fiscal total ao FEFSS [...].
Deve apenas referir-se que os pontos de vista do Instituto vêm ao encontro do que tem sido defendido pelo TC em sucessivos pareceres.
12.11.2 - Património imobiliário Este ponto diz apenas respeito ao património imobiliário do sistema, conforme decorre dos princípios contabilísticos que orientam o PCISS.
Conforme referido no ponto 12.4.7, da análise das rubricas "Terrenos e recursos naturais" e "Edifícios e outras construções", inscritas no balanço da CSS/98, verifica-se que o valor total (líquido de amortizações) é de cerca de 24,4 milhões de contos, continuando a registar-se aumentos no valor contabilístico dos imóveis titulados pelo sistema, tendo o valor inscrito na segunda rubrica referida crescido cerca de 14% em 1998.
Considerando agora os montantes brutos (sem amortizações/provisões) dos mesmos activos, o valor de balanço no final de 1998 seria de cerca de 26,4 milhões de contos, tendo-se verificado, no que concerne ao triénio 1996-1998, as seguintes movimentações contabilísticas:
Fonte. - CSS de 1996 a 1998.
Deve clarificar-se que as alienações apenas dizem respeito a edifícios e as regularizações resultam de transferências da rubrica "Obras em curso". Assim, o facto destas transferências serem, por regra, de valor superior ao custo de aquisição dos activos alienados (critério valorimétrico que tem vindo a ser adoptado), justifica uma parte do já referido acréscimo no valor contabilístico dos imóveis.
Aonde parte do reforço deste valor é resultante das aquisições feitas no decorrer de 1998, no montante de 2 milhões de contos, que correspondeu a um acréscimo de 310%, relativamente às efectuadas no ano imediatamente anterior.
Quanto às alienações, de acordo com a CEO, ao valor contabilístico dos bens, 94,3 milhares de contos, correspondem ganhos de 2434,3 milhares de contos, o que totaliza 2528,6 milhares de contos (parte da receita inscrita na CEO), valor que, de acordo com informação do IGFSS, se considerou como apurado a favor do FEFSS.
Na área de alienação de imobilizado, ainda de acordo com a mesma fonte, foram ainda apurados a favor do FEFSS 421 milhares de contos, tendo sido transferidos 65,6 milhares de contos e o restante. 355,4 milhares, não estão inscritos na CEO de 1998, mas relevados no balanço, do lado do activo, na rubrica "Outros devedores" (ver o ponto 12.10.1), dizendo respeito a uma operação concreta, ou seja, à alienação ao Conselho Nacional da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses - Intersindical Nacional (CGTP-INTER) das instalações que esta organização tinha arrendadas desde Abril de 1987 (ver nota 244).
(nota 244) Posteriormente, foi subscrito um contrato de arrendamento com opção de compra, com efeitos a partir de Novembro de 1993. Em 15 de Dezembro de 1998 foi efectuada a escritura pública correspondente à referida opção, pelo valor contratual de 421 000 contos. A este preço foi subtraído o valor das rendas no período compreendido entre Novembro de 1993 e Dezembro de 1998 (62 000 contos), bem como, 3600 contos, valor de obras efectuadas no imóvel pela CGTP-IN. O valor remanescente, 355 400 contos, deverá ser pago no prazo de 25 anos, ou seja em 300 prestações mensais, vencendo juros com base na taxa LISBOR a 6 meses.
12.11.3 - Distribuição geográfica das alienações
de imóveis
Através do mapa que segue resume-se a distribuição distrital do valor das alienações efectuadas no período de 1995-1998. Note-se que se regista uma divergência entre o valor inscrito como receitas de capital na CSS/98 (2528,6 milhares de contos) e o total dos valores do mapa que segue, ou seja, 59,9 milhares de contos, os quais correspondem a regularizações relativas a contratos promessa de compra e venda, não consideradas na distribuição por distritos.
Fonte. - IGFSS
À semelhança do que tem ocorrido em anos transactos, a maior fatia da alienação de imóveis realizada em 1998 foi efectuada no distrito de Lisboa, representando cerca de 79% do valor total das vendas efectuadas. Seguem-se os distritos do Porto e de Setúbal com, respectivamente, 5,5% e 6,2% do valor total.
O gráfico seguinte mostra a distribuição por distrito das receitas arrecadadas em 1998 com a alienação de imóveis:
Receitas por distrito em 1998
De sublinhar, que do conjunto de distritos referido, apenas Setúbal registou, relativamente a 1997, um acréscimo do volume de receitas, tendo os restantes registado decréscimos mais ou menos significativos. Aliás, é precisamente este último padrão de variação que se regista, pois de 1997 para 1998 deu-se uma quebra de 64%, relativamente a 1997.
O gráfico seguinte reflecte o volume de receitas proporcionadas pela alienação de imóveis nos últimos cinco anos:
Receita da alienação de imóveis
Entre 1994 e 1998 a alienação de imóveis rendeu aos cofres do FEFSS cerca de 19,2 milhões de contos. Os anos que mais contribuíram para esse valor foram 1995 e 1996, com 24% do volume total das receitas neste quinquénio, ficando-se 1998 por cerca de metade desse valor. O gráfico acima mostra uma curva de tendência decrescente a partir de 1997, acentuando-se substancialmente em 1998, ano em que as receitas desceram abaixo dos 2,5 milhões de contos.
Lisboa e Sala de Sessões do Tribunal de Contas, 29 de Junho de 2000. - Alfredo José de Sousa, presidente (com declaração de voto igual à do Conselheiro Freitas Pereira) - João Pinto Ribeiro, relator (com declaração de voto em anexo) - Manuel Raminhos Alves de Melo, relator - José Alves Cardoso, relator - Manuel Henrique de Freitas Pereira, relator (com declaração de voto em anexo) - António José Avérous Mira Crespo - José de Oliveira Moita - José Luís Silva Teixeira - José Luís Pinto de Almeida - Manuel Marques Ferreira (com a declaração de voto anexa e elaborada pelo Exmo. Conselheiro Freitas Pereira) - José Faustino de Sousa - Adelino Ribeiro Gonçalves - Manuel Cruz Pestana de Gouveia - Carlos Alberto Lourenço Morais Antunes (com a declaração de voto anexa e elaborada pelo Exmo. Conselheiro Freitas Pereira) - Alípio Duarte Calheiros - Alfredo Jaime Menéres Correia Barbosa - Carlos Manuel Botelheiro Moreno. - Fui presente, Nuno Lobo Ferreira.
Declaração de voto
Votamos favoravelmente o parecer mas não concordamos com as considerações e a conclusão relativa à contabilização das receitas do IVA, na medida em que dada a própria morfologia e modo de funcionamento deste imposto - que é um imposto geral sobre o consumo, de pagamento fraccionado ao longo do circuito económico, equivalente a um imposto único sobre o retalhista e respeitando o princípio da tributação no território de destino - a receita do IVA não pode deixar de ser líquida dos reembolsos a que haja lugar nos termos do artigo 22.º do respectivo Código e isso não contraria, nem na letra nem no espirito, qualquer regra orçamental definida na Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
Alfredo José de Sousa - João Pinto Ribeiro - Manuel Henrique de Freitas Pereira - Manuel Marques Ferreira - Carlos Alberto Lourenço Morais Antunes.
VOLUME III
ANEXO I
MAPAS
ÍNDICE
Mapa n.º 1-A - Alterações que modificam o montante da receita inicialmente prevista.
Mapa n.º 1-B - Alterações que modificaram o montante da despesa inicialmente prevista.
Mapa n.º 2 - Alterações que motivaram a repartição inicial da despesa por ministérios.
Mapa n.º 3 - Transferências de verbas entre dotações do mesmo ministério.
Mapa n.º 4 - Alterações de natureza funcional.
ANEXO II
Benefícios fiscais concedidos ao abrigo do artigo 9.º do CIRC (listagem de beneficiários)
ANEXO III
Legislação sobre benefícios fiscais
1 - Com implicações na receita estadual
A) No âmbito dos impostos sobre o rendimento
a.1) IRS:
Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 293/97, 2.º suplemento):
Artigo 30.º:
Rendimentos da categoria D
Prorroga, com referência ao ano de 1998, o regime transitório previsto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro.
Regime transitório de enquadramento dos agentes desportivos
Altera a redacção dos n.os 1 e 6 e elimina o n.º 7 do artigo 3.º-A do Decreto-Lei n.º 442-A/88, de 30 de Novembro.
Abatimentos por donativos de interesse público
Altera o n.º 4 do artigo 56.º do CIRS, estabelecendo que os donativos previstos nos n.os 1 e 2 do mesmo artigo serão abatidos em valor correspondente a 130% do respectivo total.
Artigo 43.º, n.º 1:
Contribuições das entidades patronais para regimes de segurança social
Altera o n.º 3 do artigo 20.º-A do EBF, elevando para 2091 contos o limite aí referido (na redacção anterior, dada pela Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março, o limite era de 2050 contos).
Fundos de poupança-reforma
Altera o n.º 2 do artigo 21.º do EBF, elevando para 418 000$00 o limite máximo que pode ser deduzido ao rendimento colectável dos sujeitos passivos de IRS que tenham aplicado valores em planos individuais de poupança-reforma.
Aquisição de acções em ofertas públicas de venda realizadas pelo Estado
Altera o artigo 32.º-B do EBF, estabelecendo um limite temporal - até ao final do ano de 2002 - para a utilização destes benefícios fiscais.
Conta poupança-reformados
Altera o n.º 1 do artigo 39.º do EBF elevando para 1 818 000$00 o limite até ao qual estão isentos de IRS os juros das contas poupança-reforma.
Conta poupança-emigrantes e outras
Altera o n.º 1 do artigo 40.º do EBF, estabelecendo que a taxa do IRS, incidente sobre os juros de depósitos a prazo produzidos por conta emigrante, passa a ser de 58% da taxa a que se refere a alínea a) do n.º 3 do artigo 74.º do Código do IRS (na anterior redacção, dada pela Lei do OE/97, aquela taxa era de 60%).
Deficientes
Altera a alínea a) e os n.os 1 e 2 da alínea b) do artigo 44.º do EBF, estabelecendo novos limites para as isenções aí referidas.
Propriedade intelectual
Altera o n.º 1 do artigo 45.º do EBF, considerando também como rendimentos da propriedade literária, artística e científica, os provenientes da alienação de obras de arte de exemplar único e os de obras de divulgação pedagógica e científica.
Artigo 43.º, n.os 1 e 7:
Acordos e relações de cooperação
Altera o artigo 46.º do EBF, estabelecendo que ficam também isentos de IRS os militares e elementos das forças de segurança deslocados no estrangeiro ao abrigo de acordos de cooperação técnico-militar. Tornando também extensível a isenção de IRS a rendimentos auferidos por pessoas deslocadas no estrangeiro, desde que exerçam a sua actividade no âmbito de profissões constantes da lista anexa ao Código do IRS.
Artigo 43.º, n.º 2:
Utilização de inventário permanente de existências
Adita ao EBF um novo artigo (49.º-C), estabelecendo que os sujeitos passivos de IRS e IRC que adoptem o sistema de inventário permanente podem, a partir do exercício de 1998, majorar em 1,3 o valor da dotação da provisão para depreciação de existências.
Aquisição de computadores e outros equipamentos informáticos
Adita ao EBF um novo artigo (49.º-D), estabelecendo a possibilidade de dedução à colecta de IRS, durante os anos de 1998 a 2001, de 20% dos montantes despendidos com a aquisição de computadores de uso pessoal, modems, placas RDIS e aparelhos de terminal, com o limite de 30 000$00.
Energias renováveis e despesas com aconselhamento jurídico
e patrocínio judiciário
Adita ao EBF um novo artigo (49.º-E), estabelecendo a possibilidade de dedução à colecta de IRS, de 20% das importâncias despendidas com a aquisição de equipamentos novos para a utilização de energias renováveis, com o limite de 10 000$00 e de 20% das despesas suportadas para a obtenção de aconselhamento jurídico e patrocínio judiciário, com o limite de 20 000$0.
Artigo 43.º, n.º 4:
Planos de opções de subscrição ou de compra de acções no âmbito de acordos entre empresas e seus trabalhadores
Revoga o artigo 32.º-A do EBF (aditado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 293/91, de 13 de Agosto).
Artigo 44.º:
Contas de poupança
Altera o n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, elevando para 418 contos o montante máximo que pode ser deduzido ao rendimento colectável dos sujeitos passivos de IRS.
Decreto-Lei n.º 25/98, de 10 de Fevereiro (DR, 1.ª série-A, n.º 34/98):
Zona franca da Madeira e zona franca da ilha de Santa Maria
Altera o n.º 5 do artigo 41.º do EBF.
Deduções à colecta por dupla tributação internacional
Altera o artigo 80.º do CIRS, consagrando uma nova dedução à colecta, consubstanciada em crédito de imposto por dupla tributação internacional, para os titulares de rendimentos do trabalho independente, comerciais ou industriais ou agrícolas, obtidos no estrangeiro.
Incentivos ao sector habitacional
Reformula e prorroga por mais cinco anos os regimes do abatimento ao conjunto dos rendimentos líquidos das importâncias despendidas com a construção ou aquisição, sem recurso ao crédito, de imóveis destinados a habitação própria e permanente do investidor ou para arrendamento com a mesma finalidade e das importâncias recebidas a título de renda por contratos de arrendamento habitacional.
a.2) IRC:
Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 293/97, 2.º suplemento):
Artigo 31.º:
Donativos para fins culturais - Mecenato
Altera a redacção do artigo 39.º do CIRC, elevando para 5 º/ºº do volume de vendas o limite dos donativos que pode ser considerado custo ou perda do exercício e para 120% o valor majorado dos mesmos (salvo nos casos de donativos inseridos em contratos plurianuais, em que tal majoração poderá atingir o valor de 130%).
Donativos ao Estado e outras entidades
Altera o n.º 4 do artigo 40.º do CIRC, elevando para 120% a majoração do valor dos donativos da alínea a) do artigo 39.º do CIRC que podem ser considerados custos ou perdas do exercício.
Artigo 43.º, n.º 1:
Swaps e empréstimos de instituições financeiras não residentes
Altera o artigo 36.º-A do EBF.
Artigo 43.º, n.º 2:
Utilização de inventário permanente de existências
Adita ao EBF um novo artigo (49.º-C) estabelecendo que os sujeitos passivos de IRS e IRC que adoptem o sistema de inventário permanente podem, a partir do exercício de 1998, majorar em 1,3 o valor da dotação da provisão para depreciação de existências.
Artigo 43.º, n.º 4:
Planos de opções de subscrição ou de compra de acções no âmbito de acordos entre empresas e seus trabalhadores
Revoga o artigo 32.º-A do EBF (aditado pelo artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 293/91, de 13 de Agosto).
Artigo 45.º:
Crédito fiscal ao investimento em investigação e desenvolvimento tecnológico
Prorroga, relativamente às despesas às despesas com investigação e desenvolvimento tecnológico efectuadas nos exercícios de 1998, 1999 e 2000, o regime do crédito fiscal ao investimento em investigação e desenvolvimento, estabelecido no Decreto-Lei n.º 292/97, de 22 de Outubro.
Decreto-Lei n.º 14/98, de 28 de Janeiro (DR, 1.ª série-A, n.º 23/98):
Empresas em situação económica difícil
Cria um regime especial de dedução de prejuízos fiscais no âmbito dos processos do Gabinete de Coordenação para a Recuperação de Empresas (GACRE).
Decreto-Lei n.º 25/98, de 10 de Fevereiro (DR, 1.ª série-A, n.º 34/98):
Zona franca da Madeira e zona franca da ilha de Santa Maria
Altera o n.º 5 do artigo 41.º do EBF.
Decreto-Lei n.º 42/98, de 3 de Março (DR, 1.ª série-A, n.º 52/98):
Micro e pequenas e médias empresas
Permite que as micro e as pequenas e médias empresas possam deduzir, até à concorrência de 30% (40% em certas situações) do montante apurado nos termos da alínea a) do artigo 71.º do CIRC, uma importância de 10% do investimento adicional relevante efectuado nos anos de 1998, 1999 e 2000.
Lei n.º 31/98, de 13 de Julho (DR, 1.ª série-A, n.º 159/98):
Emprego de trabalhadores portadores de deficiência
Estabelece o regime de incentivos ao emprego domiciliário de trabalhadores portadores de deficiência.
B) No âmbito dos impostos sobre o património
b.1) Imposto sobre as sucessões e doações:
Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 293/97, 2.º suplemento):
Artigo 43.º, n.º 6:
Obrigações - Imposto sobre as sucessões e doações por avença
Altera o artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de Julho, isentando de imposto sobre as sucessões e doações por avença as obrigações emitidas durante o ano de 1998.
C) No âmbito dos impostos sobre a despesa
c.1) Impostos de circulação e camionagem:
Decreto-Lei n.º 89/98, de 6 de Abril (DR, 1.ª série-A, n.º 81/98):
Impostos de circulação e camionagem
Altera o Decreto-Lei n.º 116/94, de 3 de Maio, que aprovou o Regulamento dos Impostos de Circulação e Camionagem, sendo de realçar as alterações ao artigo 4.º, que estabelece as isenções em sede destes impostos.
c.2) Imposto do selo:
Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 293/97, 2.º suplemento):
Artigo 43.º, n.º 5:
Operações sobre valores mobiliários
Revoga o Decreto-Lei n.º 273/88, de 3 de Agosto, que estabelece benefícios fiscais em imposto do selo com vista à dinamização do mercado de capitais, sem prejuízo da sua aplicabilidade aos processos pendentes.
c.3) Imposto sobre o álcool e bebidas alcoólicas:
Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 293/97, 2.º suplemento):
Artigo 36.º
Isenções
Altera o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 104/93, de 5 de Abril, isentando do imposto até 30 l do produto acabado, por vitivinicultor, a aguardente produzida em pequenas destilarias aprovadas, nos termos do artigo 20.º-A, desde que a mesma se destine a autoconsumo.
2 - Com implicações na receita local
A) No âmbito dos impostos sobre o património
a.1) Contribuição autárquica:
Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 293/97, 2.º suplemento):
Artigo 43.º, n.º 1:
Isenções
Altera a redacção dos n.os 2, 4, 5 e 6 do artigo 50.º do EBF.
Prédios urbanos construídos, ampliados, melhorados ou adquiridos a título oneroso destinados à habitação
Altera a tabela do n.º 5 do artigo 52.º do EBF, actualizando em cerca de 2% os montantes dos escalões de valores tributáveis relevantes para a determinação dos períodos de isenção em contribuição autárquica. Os novos valores passam a ser os seguintes:
Artigo 46.º:
Contribuição autárquica para prédios em regime de propriedade colectiva
Estabelece que os prédios construídos e adquiridos pelas cooperativas de construção e habitação, sujeitos ao regime de propriedade colectiva, beneficiam do regime geral de isenção de contribuição autárquica.
a.2) Imposto municipal de sisa:
Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 293/97, 2.º suplemento):
Artigo 40.º:
Altera o n.º 22.º do artigo 11.º, o n.º 2.º e o § único do artigo 33.º do CIMSISSD, elevando para 10 950 contos o limite de isenção e actualizando os restantes valores da tabela do imposto.
B) Diversos
Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (DR, 1.ª série-A, n.º 180/98):
Lei das Finanças Locais
Estabelece o regime financeiro dos municípios e das freguesias, preceituando, em matéria de poderes tributários, o seguinte (artigo 4.º):
1 - Aos municípios cabem os poderes tributários conferidos por lei, relativamente a impostos a cuja receita tenham direito, em especial os referidos na alínea a) do artigo 16.º
2 - No caso de benefícios fiscais que afectem mais do que um município e de benefícios fiscais que constituam contrapartida da fixação de grandes projectos de investimento de interesse para a economia nacional, o reconhecimento dos mesmos cabe ao Governo, ouvidos os municípios envolvidos, que deverão pronunciar-se no prazo máximo de 45 dias, nos termos da lei.
3 - Nos casos previstos no número anterior haverá lugar a compensação através de verba a inscrever no Orçamento do Estado.
4 - A assembleia municipal pode, por proposta da câmara municipal, através de deliberação fundamentada, conceder benefícios fiscais relativamente aos impostos a cuja receita tenha direito e que constituam contrapartida de fixação de projectos de investimentos de especial interesse para o desenvolvimento do município.
3 - Diversos
Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 293/97, 2.º suplemento):
Artigo 43.º, n.º 3:
Benefícios fiscais em regime contratual
Prorroga, até final de 1999, o disposto nos n.os 1 e 4 do artigo 49.º-A do EBF.
Artigo 47.º:
Benefícios fiscais da ANAM - Aeroportos e Navegação
Aérea da Madeira
Adita ao Decreto-Lei n.º 453/91, de 11 de Dezembro, o artigo 6.º-A, que concede à ANAM, até ao termo do ano de 2005, benefícios fiscais em sede de contribuição autárquica, imposto municipal de sisa, imposto sobre as sucessões e doações, imposto do selo e emolumentos notariais e de registo.
Artigo 51.º:
Regime fiscal excepcional da EXPO 98
Cria um regime fiscal excepcional para a EXPO 98, a vigorar até 31 de Dezembro de 1998.
Decreto-Lei n.º 80/98, de 2 de Abril (DR, 1.ª série-A, n.º 78/98):
Incentivos à revitalização e modernização empresarial
Institui o Sistema de Incentivos à Revitalização e Modernização Empresarial (SIRME).
Decreto-Lei n.º 81/98, de 2 de Abril (DR, 1.ª série-A, n.º 78/98):
Incentivos à revitalização e modernização empresarial
Define os benefícios aplicáveis à celebração de contratos de aquisição do capital social, total ou parcial, de uma empresa por parte de quadros técnicos, vinculados ou não à empresa, ou de trabalhadores, que tenham por finalidade a sua revitalização e modernização e se encontrem conexos com contratos de reestruturação empresarial e de consolidação financeira. nos termos do artigo 9.º do diploma em epígrafe. Aos actos e operações abrangidos por este diploma é aplicável o disposto nos artigos 118.º a 121.º do Código dos Processos Especiais de Recuperação de Empresas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de Abril, que estabelecem benefícios fiscais em sede de IRS, IRC, imposto do selo, imposto municipal de sisa e isenções de emolumentos do notariado e do registo civil.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 77/98, de 3 de Julho (DR, 1.ª série-B, n.º 151/98):
Benefícios fiscais em regime contratual
Aprova as minutas do contrato de investimento e seus anexos a celebrar entre o Estado português e a Lear Corporation, a Lear Investiments Company, L. L. C., e a Lear Corporation Portugal - Componentes para Automóveis, Lda.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 110/98, de 24 de Agosto (DR, 1.ª série-B, n.º 194/98:
Benefícios fiscais em regime contratual
Aprova as minutas do contrato de investimento e seus anexos a celebrar entre o Estado português e a General Motors Corporation, a G. M. Holding (Portugal), SGPS, Lda., e a DELPHI - Sistemas de Energia e Controlo de Motor, S. A.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 111/98, de 24 de Agosto (DR, 1.ª série-B, n.º 194/98):
Benefícios fiscais em regime contratual
Aprova as minutas do contrato de investimento e seus anexos a celebrar entre o Estado português e a United Technologies Automotive, Inc., a Mecanismos Auxiliares Industrialis, S. A., e a UT Automotive (Portugal) - Componentes de Automóveis, S. A.
Resolução do Conselho de Ministros n.º 113/98, de 25 de Agosto (DR, 1.ª série-B, n.º 195/98):
Benefícios fiscais em regime contratual
Aprova as minutas do contrato de investimento e seus anexos a celebrar entre o Estado português e a Arjo Wiggins, Pâtes à Papier, SNC, a PARTEST - Participações do Estado (SGPS), S. A., e a SOPORCEL - Sociedade Portuguesa de Celulose, S. A.
Lei n.º 56/98, de 18 de Agosto (DR, 1.ª série-A, n.º 189/98):
Partidos políticos
Estabelece que os partidos políticos não estão sujeitos a IRC e beneficiam ainda, para além do previsto em lei especial, de isenção dos seguintes impostos:
a) Imposto do selo;
b) Imposto sobre as sucessões e doações;
c) Imposto municipal de sisa pela aquisição de imóveis destinados à sua actividade própria e pelas transmissões resultantes de fusão ou cisão;
d) Contribuição autárquica pelo valor tributável dos imóveis ou de parte de imóveis de sua propriedade e destinados à sua actividade;
e) Demais impostos sobre o património previstos no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição;
f) Imposto automóvel nos veículos que adquiram para a sua actividade.
Lei n.º 66/98, de 14 de Outubro (DR, 1.ª série-A, n.º 237/98):
Organizações não governamentais de cooperação para o desenvolvimento (ONGD)
Aprova o estatuto das ONGD, estabelecendo diversas isenções e desagravamentos fiscais.
Lei n.º 85/98, de 16 de Dezembro (DR, 1.ª série-A, n.º 289/98):
Estatuto Fiscal Cooperativo
Aprova o Estatuto Fiscal Cooperativo (EFC) e regula a atribuição de diversos benefícios fiscais.
ANEXO IV
Respostas dos serviços e entidades, nos termos do disposto no n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
I - Processo orçamental
Direcção-Geral do Orçamento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projectos de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - capítulo I - "Processo orçamental" e capítulo XI - "Fluxos financeiros com a União Europeia".
Em resposta ao solicitado nos ofícios acima mencionados, vem esta Direcção-Geral informar que os projectos de parecer em apreço não lhe suscitam, genericamente quaisquer comentários. No que concerne ao capítulo relativo aos fluxos financeiros com a União Europeia, e especificamente no que respeita ao recurso à conta de operações de tesouraria de antecipação de receitas, cabe salientar que esta é matéria da competência da Direcção-Geral do Tesouro, à qual incumbirá elaborar os comentários que eventualmente haja a fazer neste domínio.
Mais se informa, no que diz respeito à incongruência detectada entre os valores constantes dos volumes I e II da Conta Geral do Estado para 1998 relativos à execução orçamental das rubricas de despesa 04.04.01-A - "Recursos próprios - IVA" e 04.04.01-B - "Recursos complementar - PNB", que terá essa Direcção-Geral recebido oportunamente novos exemplares dos volumes da CGE devidamente rectificados, através do ofício n.º 111, datado de 3 de Fevereiro do ano corrente.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 31 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
II - Execução do orçamento da receita
Direcção-Geral do Orçamento.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas do Director-Geral do Orçamento:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - capítulo II, pontos 2.1 e 2.2.
Em satisfação do solicitado no vosso ofício n.º 5703, levo ao conhecimento de V. Ex.ª que esta Direcção-Geral não tem quaisquer comentários a fazer ao projecto de parecer mencionado em epígrafe.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 2 de Junho de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
Direcção-Geral do Orçamento.
Para o director-geral do Tribunal de Contas do director-geral do Orçamento, Rua da Alfândega, 5, 2.º, 1194 Lisboa Codex:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a CGE/98 - capítulo II, ponto 2.5.
Em satisfação do solicitado no vosso ofício n.º 6158 e sobre o assunto mencionado em epígrafe e ainda tendo presente o prazo de três dias que nos é concedido, leva-se ao conhecimento de V. Ex.ª o seguinte:
1 - Como já foi referido em projectos de parecer a Contas Gerais do Estado de anos anteriores, esta Direcção-Geral não reconhece a figura contabilística de anulação de liquidação com valores negativos. Ou há ou não há anulações de liquidação.
2 - Quanto aos eventuais desvios entre os balancetes da DGO que suportam os valores apresentados na CGE e os valores constantes das tabelas das direcções de finanças, esta Direcção-Geral não vislumbra qualquer razão válida para que os mesmos persistam, aliás, como igualmente, tem sido explicado em comentários a projectos de pareceres anteriores. Também estamos convictos, que o problema só será ultrapassado na íntegra com levantamentos levados a efeito nas tesourarias por forma a que sejam quantificados quais os saldos que permanecem ainda à guarda dos tesoureiros e, daqueles, quais os que se justificam. Face aos resultados obtidos, a Conta Geral do Estado fá-los-ia reflectir em conformidade. Neste momento, os saldos apresentados naquele documento, não são susceptíveis de imputação por serviço administrador/contabilizador.
3 - Quanto à observação de que não foi tecnicamente correcto o procedimento utilizado para introduzir os saldos iniciais da tabela da DGCI-IR na Conta Geral do Estado, esta Direcção-Geral não pode de modo algum, sob pena de distorcer toda a análise da execução orçamental do ano, partilhar da opinião do Tribunal.
4 - Quanto à não inclusão na Conta Geral do Estado de um saldo no montante de 54 544 364$00 em "taxa de regularização de cheques sem provisão", reconhece-se que houve, de facto, um lapso por parte desta Direcção-Geral, o qual será corrigido na Conta Geral do Estado para 1999, em conta da residual do grupo, multas e outras penalidades, pelo facto da rubrica referenciada, não constar individualizada ao nível de artigo.
5 - Quanto aos comentários subjacentes aos apuramentos efectuados, no ano, e constantes das tabelas da DGCI-IR, direcções de finanças e Conta Geral do Estado, afigura-se de informar o seguinte:
O cálculo das receitas do IR e dos juros pelo seu não pagamento atempado, acarreta em nossa opinião, graves e complexos problemas, que perdurarão, em nossa opinião, enquanto a Direcção-Geral do Tesouro (entidade que controla a tesouraria do Estado) e a Direcção-Geral dos Impostos (entidade administradora) não se dispuseram a fazer uma conciliação séria e exaustiva.
Não é verdade, pelo menos no respeitante aos DUCs, que os juros de mora cobrados em resultado do não pagamento atempado do imposto, apareçam contabilizados juntamente com os juros de mora relativos a outras receitas.
O procedimento utilizado pela DGO de abater não só a cobrança, mas também a liquidação escrituradas nas tabelas das direcções de finanças, às tabelas da DGCI-IR, é o procedimento correcto e não cria quaisquer desvios, em termos de liquidação pois esta, ao que julgamos, só é feita e escriturada pela DGCI-IR. Assim sendo, também não faz qualquer sentido a observação do Tribunal quando diz que o acerto (diferença entre os valores da tabela e a tesouraria), não alterou a liquidação. De facto, parece-nos, claro, que não tinha que alterar.
Quando se diz que a DGO também não assegurou o registo do valor correcto da receita afecta à DGCI-IR, pelo facto de os valores apresentados pela DGT não poderem ser considerados fiáveis, não entendemos onde o Tribunal pretende chegar. Na verdade, a DGO que trabalha com tabelas e não com documentos de receita e que não controla a tesouraria do Estado, não pode pôr em causa, como regra, os elementos que lhe são fornecidos, pois então teria que se substituir aquelas entidades.
Acrescenta-se, finalmente, e ainda quanto a esta questão, que o apuramento do IR efectuado a partir de 1997, enferma de muitas limitações que estão completamente inventariadas, daí que esta Direcção-Geral tenha submetido os valores apurados a sancionamento superior e só depois os tenha incluído na Conta Geral do Estado.
Mais se informa que só por imperativos que se prendem com a elaboração e apresentação da Conta Geral do Estado, dentro do prazo estipulado na lei, esta Direcção-Geral tem procedido à quantificação de receita do IR, fazendo o trabalho que, em sua opinião, pertence à Direcção-Geral dos Impostos e ou Direcção-Geral do Tesouro
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 16 de Junho de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
III - Execução do orçamento da despesa
Direcção-Geral do Orçamento.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas do Director-Geral do Orçamento:
ASSUNTO. - Projectos de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 relativos a capítulo III - "Orçamento da despesa" e retroacção de reposições escrituradas na tabela da DGT e retroacção de reposições de verbas do capítulo 7 - "Encargos correntes da dívida" [alínea a) do ponto 9.1.1 - "Encerramento da conta", do capítulo IX - "Operações de encerramento da Conta e resultados da execução orçamental"].
Em satisfação do solicitado no vosso ofício n.º 5661 sobre o assunto mencionado em epígrafe, leva-se ao conhecimento de V. Ex.ª que, salvo melhor opinião, e em geral, as observações produzidas são comuns a projectos de pareceres a Contas do Estado anteriores e já mereceram desta Direcção-Geral os comentários julgados pertinentes.
Afigura-se, todavia, de acrescentar o seguinte:
Quanto à questão da não referência, no relatório da Conta Geral do Estado para 1998, da reposição efectuada pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, no montante de 75 736 714 917$00, aquando do tratamento das operações de encerramento, informa-se que a mesma foi-nos presente como reposição abatida no ano de 1998 e, como tal, teve um tratamento igual a qualquer outra reposição abatida do ano, não se inserindo, portanto, no âmbito de operações de encerramento. Não entendemos, assim, a posição do Tribunal quanto a esta questão, uma vez que a guia em causa não foi objecto de antecipação de escrita, nos termos em que estas se encontram previstas no Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, constando sim como reposição abatida do ano na tabela da Direcção-Geral do Tesouro (2.ª adicional a Dezembro).
Não pode esta Direcção-Geral, tendo em vista a clareza e o rigor que pretende dar à Conta Geral do Estado, deixar de ser sensível à observação de fazer constar do relatório da Conta dados quanto às "dotações disponíveis" (dotação orçamental corrigida abatida das cativações e congelamentos). Se possível, faremos constar tais elementos, eventualmente, acompanhados da respectiva análise, já no relatório da Conta Geral do Estado para 1999.
Finalmente, esta Direcção-Geral também concorda com a observação quanto à análise ao conteúdo das guias de reposição não abatidas, para já não propriamente daquelas que resultam de saldos com origem em pagamentos orçamentais não utilizados no todo ou em parte, mas sim daquelas que são originadas por pagamentos indevidos. Assim é, que neste momento e, relativamente a 1999, decorre o trabalho de quantificação e apuramento da natureza económica das despesas pagas indevidamente e, isto no âmbito da prestação de contas nacionais, ficando o tratamento integral daquelas que respeitam a pagamentos orçamentais não utilizados no todo ou em parte para depois.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 2 de Junho de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
IV - Investimento do Plano
Direcção-Geral do Orçamento.
Exma. Sr.ª Contadora-Geral da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Investimentos do Plano (PIDDAC) - Síntese de execução global a incluir no relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Contraditório.
Com referência e de harmonia com o solicitado no ofício n.º 4417, de 17 de Abril último, dessa Direcção-Geral, cumpre-me comunicar a V. Ex.ª o seguinte:
1 - Da cuidada leitura que os factos relatados e em especial as conclusões e recomendações constantes da síntese em análise, naturalmente mereceram destes serviços, no que às atribuições desta 14.ª Delegação diz respeito, verifica-se:
1.1 - Ser mantida a nota aliás já vertida em relatórios respeitantes às CGEs de anos anteriores desta área (primeiro período da p. 1.22) segundo a qual:
[...] não estão instituídos fluxos de informação entre o DPP e a DGO, que permitam uma complementaridade necessária no controlo dos saldos a repor pelos serviços. A articulação destes dois serviços possibilitaria, assim, um controlo efectivo da execução orçamental entre o que é designado por "pagamentos efectuados" na CGE e a "despesa efectivamente realizada" na óptica do DPP, não espelhada na CGE e respectivos anexos.
1.2 - Afirmar-se no item 1.3.6.8 (p. 1.27) que:
[...] não há controlo da reposição de saldos nem especialização de exercícios quanto àquelas reposições, a CGE tão-só reflecte despesas "autorizadas" pela DGO, abatidas das reposições contabilizadas pela DGO.
1.3 - Ser referido (item 1.3.6.11):
[...] que continuam por compatibilizar os sistemas de informação da DGO e do DPP. De tal facto resulta a ausência de complementaridade e coerência dos dados obtidos junto de cada um dos sistemas de informação indicados, o que dificulta o controlo financeiro da execução [...].
do PIDDAC.
2 - Relativamente à síntese e respectivas recomendações emitidas afigura-se conveniente esclarecer que:
2.1 - Quanto à declarada ausência de fluxos de informação entre o DPP e a DGO e às consequências também enunciadas e transcritas no item 1.1 do presente ofício, cumpre referir que:
2.2.1 - A competência para a elaboração do Orçamento do Estado e a da Conta Geral do Estado cabe aos serviços do Ministério das Finanças com excepção do mapa XI anexo à Lei do OE cuja preparação e controlo de execução competem ao Ministério do Planeamento.
2.1.2 - O DPP tem acesso permanente à aplicação informática "COR" existente no MAPPER sediado no Instituto de Informática do Ministério das Finanças na qual é por esta Delegação "carregado" o OE propriamente dito (capítulo 50 - "Investimentos do Plano") desde as suas fases de preparação e aprovações do Governo e Parlamentar e efectuado o lançamento de todos os movimentos de execução, em termos de "caixa", que conduzem à CGE em apreço.
Contrariamente ao que muitas vezes é referido em relatórios e outras comunicações de várias entidades, esta Delegação e a DGO em geral não "realiza o acompanhamento e controlo da execução do PIDDAC" mas sim da quota-parte deste que é orçamentada no OE propriamente dito, correspondente ao capítulo 50 - "Investimentos do Plano" o que em termos qualitativos e quantitativos é bem diferente.
2.1.3 - Assim, salvo o respeito devido por melhor opinião, não pode, por esta Delegação, ser disponibilizada mais e ou melhor informação pois, como está demonstrado, toda a informação de que se dispõe está completa e permanentemente disponível para consulta do DPP, departamento, aliás, com o qual estes serviços mantém o melhor relacionamento, a nível pessoal e institucional.
2.1.4 - Na verdade e como foi referido não é da competência dos serviços da DGO a preparação, acompanhamento e controlo, nas suas várias vertentes, do PIDDAC enquanto tal mas tão-só, em função dos regimes jurídicos dos organismos executores, a verificação e controlo da conformidade e regularidade da execução financeira dos "Investimentos do Plano" inscritos no OE e a elaboração da correspondente CGE.
2.1.5 - A questão nuclear sempre suscitada em relatórios anteriores e também no presente, relaciona-se fundamentalmente com a problemática da demonstração do apuramento da "despesa efectivamente realizada" em conta dos "Investimentos do Plano" e do PIDDAC matéria que atento o crescimento do número de serviços aos quais é atribuído, por quem de direito, o regime de autonomia administrativa e financeira, tem grandes implicações com a orgamentação e o subsequente acompanhamento da evolução e execução financeira do orçamento dos serviços autónomos e respectivas contas de gerência segundo os vários modelos e planos de contas aplicáveis, mas não só.
2.1.5.1 - Com efeito, não obstante as várias comparações e elementos que são enunciados, ao nível orgânico, de sectores, etc., existe ainda um aspecto não evidenciado que clarificaria a dificuldade da obtenção dos "pagamentos efectivos", qual seja o da natureza dos executores/beneficiários finais de valores significativos orçamentados nesta área.
2.1.5.1.1 - Efectivamente a lei quadro por que se rege a elaboração do OE define o mapa XI como o Programa de Investimentos e de despesas de desenvolvimento da administração central (PIDDAC).
Todavia e não obstante aquele âmbito, nesta área do OE vem sendo determinada, por quem de direito, a orçamentação de importâncias vultuosas destinadas ao Sector Empresarial do Estado relativamente ao qual, no âmbito das competências desta Delegação, a informação só pode ser prestada ao nível das "saídas" em transferências que não da efectiva aplicação daqueles recursos na realização dos objectivos a que foram consignados.
2.1.5.1.2 - Acresce ainda referir que também nesta área do OE são orçamentados e autorizados por esta Delegação, a título de "transferências", significativos montantes destinados à realização de objectivos - infra-estruturas e equipamentos - por parte de "Instituições particulares" relativamente aos quais, por razões idênticas às mencionadas no item anterior, não seria viável a determinação na CGE do grau de realização financeira efectiva desses objectivos.
2.1.5.2 - Relativamente à área dos fundos e serviços autónomos, não obstante a orçamentação das verbas que lhe são destinadas no PIDDAC não se processar, nos termos do regime dos orçamentos privativos que lhe é aplicável, integralmente na parte substancial do OE de forma detalhada, apesar de não ser matéria directamente cometida a esta Delegação, não pode ser ignorado terem os serviços da DGO dado passos significativos no sentido da recolha da informação - os decretos-leis orçamentais que têm sido anualmente publicados têm dado suporte a esse propósito - com vista à informatização possível dos dados a fim de possibilitar o acompanhamento, controlo e prestação de contas, nomeadamente, em moldes análogos à correspondente orçamentação.
2.1.5.3 - Nestas circunstâncias e porque, como foi evidenciado, a óptica de execução do DPP não está consagrada em termos de orçamentação no OE naturalmente que a CGE não pode reflectir essa realidade.
2.2 - Quanto à declarada ausência de "controlo da reposição dos saldos e especialização de exercícios" naturalmente que a esta Delegação apenas cabe cumprir os normativos legais aplicáveis e segundo estes:
2.2.1 - Existem áreas da Administração, como é o caso de todo o ensino superior, que estão isentas da reposição de saldos o que faz com que as dotações não aplicadas na realização dos objectivos no ano da sua transferência (saída do OE "Investimentos do Plano"), transitem na posse da entidade executora, no ano imediato, para "outras fontes", como receita própria do organismo, com a consequente impossibilidade de acompanhamento desta Delegação relativamente à sua origem/aplicação.
2.2.2 - Apesar do princípio da anualidade orçamental, existe a possibilidade legal de serem autorizadas transições de saldos entre anos económicos motivados quer pela necessidade de assegurar, qualquer que seja o regime jurídico do organismo executor, a cobertura do financiamento nacional plurianual em projectos dotados de financiamentos comunitários (lei orçamental anual), quer pela eventual aplicabilidade do regime da transição de saldos a todos os serviços dotados de autonomia financeira (decreto-lei orçamental anual).
2.2.3 - Deste modo e ainda que a "despesa efectiva" fosse considerada obtida apenas por via da relevação e abate ao "autorizado" no ano anterior, em termos "caixa", de todos os saldos de gerência, o que não é tecnicamente correcto nomeadamente face ao que foi referido no item 2.1.5.1 anterior, resulta evidente, a dificuldade de reflectir, com o devido rigor, na CGE estes saldos uma vez que:
i) É conhecido o circuito de entrega no Tesouro e comunicação das reposições dos saldos de gerência, bem como os prazos em que alguns desses saldos são apurados e entregues;
ii) Independentemente dos serviços que estão isentos de repor saldos, mesmo nos casos em que foram efectuadas e nos são comprovadamente comunicadas as reposições, estas não podem ser "abatidas" ao valor autorizado no ano anterior pela 14.ª Delegação, uma vez que tal procedimento impossibilitaria tecnicamente a viabilização, nos termos da lei vigente, das transições de saldos, caso a caso, propostas e autorizadas por quem de direito.
2.3 - Quanto à dita ausência de compatibilização dos sistemas de informação da DGO e do DPP porque se conhecem as aplicações do DPP e não é matéria relativamente à qual estes serviços sejam especialistas, naturalmente não poderão, fundamentalmente, pronunciar-se.
Sobressai, contudo, a questão já referida no item 2.1.5.2 anterior, que é o facto do PIDDAC, enquanto tal, não ser objecto de orçamentação detalhada na parte substancial do OE com o correspondente acompanhamento e controlo dos serviços do Ministério das Finanças, o que, à partida, inviabiliza a sua relevação global ao nível do "COR" utilizado nos serviços da DGP.
Aliás, tanto quanto se pode concluir do teor dos despachos de gestão anualmente produzidos pelo Ministério do Planeamento ("visto" da programação) trata-se de informação que, em cumprimento das respectivas competências, deve ser veiculada para o Departamento de Prospectiva e Planeamento.
3 - Acresce referir que estes serviços já tiveram acesso, por via da citação efectuada ao Sr. Director-Geral do Orçamento, ao relato de uma "Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC" realizada por uma equipa do Tribunal de Contas (ofício n.º 4336, de 12 de Abril último) no qual a problemática e algumas especialidades do PIDDAC foram analisadas, embora apenas no universo restrito dos ministérios e serviços no mesmo referenciados, cujas conclusões daquele relato parecem apontar razões para a situação actual que não serão apenas resultado da eventual não compatibilização de sistemas.
4 - Em face do exposto e sendo esta Delegação naturalmente sensível ao sentido das recomendações formuladas, nomeadamente no item 1.3.6.8 da síntese em análise, considerando:
i) Que se torna necessária a adopção de critérios coerentes e uniformes para recolha e tratamento da informação em causa residente nos sistemas da DGO;
ii) A impossibilidade da apresentação "dos pagamentos efectivos" em geral, devido à natureza do regime por que se regem os beneficiários finais dos financiamentos mencionadas no item 2.1.5.1 do presente ofício;
iii) Que importa viabilizar as transições de saldos legalmente previstas,
no âmbito das competências e atribuições destes serviços, serão envidados todos os esforços no sentido de, na área dos fundos e serviços autónomos, eventualmente em sede da aplicação dos "OPRs", ser recolhida a informação disponível tendente, tanto quanto possível, a possibilitar aquele desiderato.
Com os melhores cumprimentos
14.ª Delegação do PIDDAC, 5 de Maio de 2000. - O Director, António Miguel Pinela.
Departamento de Prospectiva e Planeamento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas do Departamento de Prospectiva e Planeamento:
ASSUNTO. - Investimentos do Plano PIDDAC) - Síntese da Execução Global a incluir no relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Contraditório.
A análise do documento referido em epígrafe oportunamente enviado a este Departamento suscita os seguintes comentários:
Ponto I.3.1.2. - A referência ao PIDDAC como "um plano de investimento global e plurianual da Administração Pública" não parece adequada. Com efeito em termos de Contabilidade Nacional (SEC 95) por "Administrações Públicas" designam-se os sectores que fazem parte do Sector Público Administrativo, ou seja, a administração central, a administração local, as Regiões Autónomas e a segurança social. Assim, a definição correcta deveria ser: "o PIDDAC é um plano de investimento global e plurianual da administração central".
Na afirmação de que o PIDDAC deve "expressar de forma clara os programas que traduzem correspondência com os projectos abrangidos pelo QCA II", supõe-se que se pretende referir que a designação dos Projectos PIDDAC não coincide com a designação das respectivas candidaturas em termos de QCA. É efectivamente assim, uma vez que o Projecto PIDDAC tem normalmente um âmbito mais lato por incluir também parcelas de despesa não elegíveis.
A identificação dos Programas do PIDDAC que são objecto de financiamento no âmbito do QCA II pode ser facilmente verificada no mapa XI, uma vez que envolve naturalmente todos os programas que apresentam financiamento comunitário.
Pontos I.3.2.2 e I.3.3.3. - No ponto I.3.2.2 no quadro relativo à "Variação da taxa de execução financeira" (p. I.12), o título da coluna 3 deverá "pontos percentuais" e não percentagem (%), o mesmo devendo acontecer com o título da coluna 4 do quadro "Grau e variação da taxa de execução por ministérios - capítulo 50" (p. I.18) do ponto I.3.3.3).
No que se refere à análise da execução do PIDDAC por sectores - em termos de capítulo 50 do OE (quadro da p. I.20) e em termos do total das fontes de financiamento (quadro da p. I.22) - não parece adequado apresentar a taxa de co-financiamento comunitário dos sectores no que se refere ao capítulo 50 do OE, uma vez que os valores obtidos carecem de significado, sendo preferível evidenciar a taxa de co-financiamento comunitário no quadro relativo à totalidade do financiamento do PIDDAC (independentemente da sua forma de inscrição orçamental). Com efeito, no que se refere ao quadro relativo ao capítulo 50):
No numerador do ratio, encontram-se apenas os fundos comunitários afectos aos serviços sem autonomia (10% do total dos fundos inscritos em PIDDAC), dado que os restantes 90%, relativos aos fundos e serviços autónomos, se encontram inscritos em "Outras fontes";
No denominador do ratio encontra-se todo o financiamento através do capítulo 50, quer se destine a projectos não co-financiados, quer a contrapartida nacional dos fundos comunitários afectos aos serviços sem autonomia financeira, quer a contrapartida nacional dos fundos comunitários afectos aos fundos e serviços autónomos.
Ponto I.3.4.2. - No quadro relativos aos valores do PIDDAC por regiões o total da coluna relativa ao PIDDAC por habitante deverá ser 83,88 contos e não 423 contos.
Ponto I.3.5. - Os sectores considerados na análise do PIDDAC nas GOP e os adoptados no relatório de execução do PIDDAC, são exactamente os mesmos, embora apresentados de forma agregada ou com designação diferente. Assim, a compatibilização entre as designações seguidas naqueles dois documentos poderá ser feita através da seguinte correspondência:
Com os melhores cumprimentos.
Departamento da Prospectiva e Planeamento, 28 de Abril de 2000. - A Directora-Geral, Alda de Caetano Carvalho.
Comissão de Coordenação da Região do Centro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa: ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC - Contraditório.
Relativamente ao processo em epígrafe e conforme o estipulado na Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, cabe referir o seguinte:
P. 61/62 - a referência PIDDAC/PDR, em termos de falta de ligação. Talvez a nota de que são instrumentos relativamente autónomos (daí a eventual falta de ligação); mas devem antes ser articulados;
P. 101 - não nos parece próprio fazer referência a duplicação, antes que há uma separação, com articulação interna;
P. 138 (nota 226) - ter em conta que se trata de um problema que afecta outros serviços, que não o DPP em exclusivo.
Com os melhores cumprimentos.
Comissão de Coordenação da Região do Centro, 4 de Maio de 2000. - A Administradora, Maria Isabel Azevedo.
Comissão de Coordenação da Região do Alentejo.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditorias de sistemas no âmbito do planeamento e acompanhamento do PIDDAC - Contraditório.
Relativamente ao "Relato da Auditoria de Sistema no Âmbito do Planeamento e do Acompanhamento do PIDDAC" informo V. Ex.ª que esta CCR nada tem a objectar às conclusões e recomendações nele contidas.
Pareceria no entanto, oportuno a esta CCR que fosse promovido, a diferentes níveis, uma reflexão mais aprofundada quanto ao eventual esgotamento do modelo actual do PIDDAC, tendo em conta designadamente:
a) A lógica orçamental/anual que tem precedido à elaboração do PIDDAC, o que, de entre outras questões tem vindo a traduzir-se numa subalternização das funções de planeamento e programação perante a gestão;
b) As grandes alterações que têm vindo a ocorrer quanto ao papel do Estado ao nível de investimentos, que envolve parecerias (público/público e público/privado), contratualizações e múltiplas formas de financiamento);
c) A fraca compatibilização de planeamento e sobretudo de programação a nível sectorial e regional agrava-se aquando da orçamentação (inscrições em PIDDAC) que privilegia quase exclusivamente a óptica vertical/sectorial, nomeadamente pelos próprios conceitos de programas e projectos implícitos no PIDDAC.
Com os melhores cumprimentos.
Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, 17 de Maio de 2000. - O Presidente, José Ernesto d'Oliveira.
Comissão de Coordenação da Região do Norte.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
Na sequência do ofício n.º 4348, de 12 de Abril do corrente ano, referente ao processo n.º 71/99 - Audit - AS III.1, venho informar V. Ex.ª que esta Comissão de Coordenação Regional não tem comentários a acrescentar ao relatório da Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC.
Com os meus cumprimentos.
Comissão de Coordenação da Região do Norte, 15 de Maio de 2000. - O Presidente, Luís Braga da Cruz.
Direcção Regional do Ambiente do Alentejo.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC.
Serve a presente para acusar a recepção do relato da auditoria supra-referida, o qual mereceu uma cuidada análise por parte desta Direcção Regional.
Em resposta ao solicitado cumpre-nos ainda informar que, no que se refere a esta Direcção Regional, nada há de relevante a salientar por se julgar contraditório ao relatado no documento apreciado.
Com os melhores cumprimentos pessoais.
Direcção Regional do Ambiente do Alentejo, 22 de Maio de 2000. - O Director Regional, Jorge Pulido Valente.
Direcção Regional do Ambiente do Algarve.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas da Direcção Regional do Ambiente do Algarve:
ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC.
No seguimento do vosso ofício n.º 4340, de 12 de Abril, somos a informar V. Ex.ª de que esta Direcção Regional nada tem a dizer relativamente ao relatório da auditoria efectuada ao PIDDAC.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção Regional do Ambiente do Algarve, 15 de Maio de 2000. - A Directora Regional, Valentina Coelho Calixto.
Direcção Regional do Ambiente do Centro.
Para a Direcção-Geral do Tribunal de Contas da Direcção Regional do Ambiente do Centro - Gabinete de Coordenação e Apoio Técnico:
ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC - Contraditório.
Relativamente ao conteúdo do relato da auditoria referenciada em epígrafe, cumpre informar V. Ex.ª sobre o que esta Direcção Regional do Ambiente considera importante destacar:
1.º Trata-se de um documento de indiscutível importância e que servirá certamente como um instrumento de trabalho valioso no futuro próximo.
2.º Em linhas gerais, o relatório que nos parece bem estruturado, merece a nossa total concordância.
3.º Especificamente e no que diz respeito à DRA-Centro, parece-nos correcta a asserção feita no n.º 28 do ponto 1.2.6, se se tiver em consideração que apenas 44,8% do quadro de pessoal está preenchido.
4.º Não obstante eventuais dificuldades decorrentes de toda a morosidade decorrente do processo burocrático em apreço, temos pautado toda a nossa intervenção em perfeita sintonia com o Gabinete de Prospectiva e Avaliação da Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território, considerando extremamente frutíferas as relações de trabalho estabelecidas até ao presente momento.
Eis pois, o que sobre a matéria em análise se nos afigura pertinente informar V. Ex.ª
Com os melhores cumprimentos.
Direcção Regional do Ambiente do Centro, 16 de Maio de 2000. - O Director Regional, Fernando Peixinho de Cristo.
Direcção Regional do Ambiente do Norte.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC.
Acusa-se a recepção e agradece-se a V. Ex.ª o envio do relato da auditoria referida em epígrafe, que se considera constituir um ponto de situação no âmbito do acompanhamento do PIDDAC, de grande utilidade para as instituições envolvidas, com cujas conclusões e recomendações se está de pleno acordo, sendo de relevar, entre outras, as que dizem respeito à simplificação dos procedimentos tendentes à preparação do PIDDAC e à definição dos critérios de recolha e tratamento da informação.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção Regional do Ambiente do Norte, 15 de Maio de 2000. - Por subdelegação do Director Regional, José M. Macedo Dias.
Direcção-Geral do Orçamento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria do Sistema no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC - Contraditório.
De harmonia com o solicitado no ofício desse Tribunal de Contas n.º 4336, de 12 de Abril último, cumpre-me comunicar a V. Ex.ª que, relativamente às competências dos serviços desta Direcção-Geral relacionados com aquela matéria, nada se oferece alegar sobre as conclusões e recomendações constantes do relato da auditoria referenciada em epígrafe.
Com os melhores cumprimentos pessoais.
Direcção-Geral do Orçamento, 4 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
Departamento de Prospectiva e Planeamento.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas de Alda de Caetano Carvalho.
ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC - Contraditório.
No limite do prazo, cuja prorrogação V. Ex.ª teve a amabilidade de me conceder, segue resposta ao solicitado por esta Direcção-Geral no ofício n.º 4335, de 12 de Abril.
Os constrangimentos de tempo de que os meus serviços dispuseram para o efeito, estreitamente associados à escassez de recursos adequados, mais uma vez condicionaram significativamente a profundidade da resposta do DPP, neste caso a um documento com a importância que reveste o que está em análise.
Dentro desses constrangimentos de tempo, o DPP estará ao dispor de V. Ex.ª e dos serviços que dirige para a colaboração que for considerada necessária e útil.
Com os meus melhores cumprimentos.
Departamento de Prospectiva e Planeamento, 19 de Maio de 2000. - A Directora-Geral, Alda de Caetano Carvalho.
Memorando
ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC - Contraditório.
1 - O documento que contém o relato da Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC constitui um excelente exercício de levantamento e análise do enquadramento jurídico-legal e institucional da função planeamento em Portugal e do seu exercício nos últimos anos, fazendo emergir aspectos não dispiciendos que por vezes escapam às entidades mais directamente envolvidas nos processos descritos.
2 - Não cabe a este Departamento pronunciar-se sobre tal análise. No entanto, julga-se dever referir as circunstâncias que se considera terem conduzido à presente situação do planeamento na Administração Pública portuguesa, as quais remontam a um horizonte superior a duas décadas.
De facto, nos finais da década de 70 e, com mais incidência, durante a década de 80, o surgimento das concepções liberais no pensamento económico nos países ocidentais, com mais incidência nos de linha anglo-saxónica, levou à perda de importância, senão anulação, da função planeamento, considerada ultrapassada face à primazia do mercado e estreitamente associada aos sistemas totalitários do Leste.
Em Portugal não se fugiu a essa vaga. Ao nível da Administração Pública, ela foi visível nas reestruturações que foram ocorrendo nos diversos ministérios, com o desaparecimento ou aniquilamento gradual das estruturas de planeamento.
No entanto, as intervenções de importantes organizações internacio-nais, como o FMI, o Banco Mundial, a Comissão Europeia, continuaram a exigir a colaboração de instituições com funções de planeamento dos países que delas beneficiavam (no Ministério das Finanças, nos bancos centrais, nos Ministérios do Planeamento/Coordenação Económica).
Novas concepções de planeamento entretanto se afirmaram, designadamente a nível empresarial, consubstanciadas no chamado planeamento prospectivo e nas várias teorias sobre estratégia das organizações.
Em Portugal, com a adesão à então CEE e com o surgimento do apoio financeiro maciço à política regional e de coesão social objectivado nas várias gerações de Quadros Comunitários de Apoio, a função planeamento teve que ser recuperada em finais da década de 80, não obstante a clara insuficiência das estruturas prevalecentes e exigindo delas esforços muito significativos.
Entretanto a partir de meados dos anos 90 começou a surgir uma nova geração de estruturas de planeamento na Administração Pública portuguesa, a qual vem procurando afirmar-se nas vertentes prospectiva e estratégica, num novo contexto teórico e de grandes mudanças a nível científico, tecnológico e geoeconómico. O seu avanço tem, no entanto, sido condicionado pela débil dotação de recursos qualificados a nível da Administração Pública, designadamente resultante de um processo longo de constrangimentos de natureza orçamental.
3 - Alguns comentários pontuais:
1.2.1 - Gerais:
(3) O PIDDAC é efectivamente um plano. O PIDDAC [Programa de Investimentos (...)] é um importante instrumento de política social e económica usado para a consecução de estratégias e objectivos definidos noutra sede (Programa de Governo, GOP de médio prazo, Planos de Desenvolvimento Económico e Social).
1.2.2 - Definição de objectivos:
(5) A referência a "visto de autorização de despesa" nos vários despachos de gestão do PIDDAC da SEDR constitui um erro de terminologia e não de conteúdo. Efectivamente a concessão de visto sempre foi perspectivada sobre os programas e projectos inscritos e não sobre as despesas. Nunca os despachos da SEDR pretenderam que fosse de outro modo. No entanto é um facto irrefutável que o que se determinava na letra desses despachos era o "visto de autorização de despesa" e não o "visto de autorização de programas/projectos".
1.2.5 - O PIDDAC:
1.2.5.1:
(13) As despesas correntes assumiram nos últimos anos o seguinte peso na despesa efectiva total:
Percentagem
1994 ... 9,7
1995 ... 14,0
1996 ... 8,6
1997 ... 11,3
1998 ... 11,6
É um peso relativamente modesto, sendo ainda que parte significativa destas despesas correntes são inerentes ao desenvolvimento dos próprios projectos inscritos em PIDDAC, em especial dos co-financiados por fundos comunitários; apenas o restante corresponderá efectivamente a despesas de funcionamento, uma pequena parte, portanto, que não pode dizer-se que tenha dimensão suficiente para disfrutar significativamente o conteúdo do PIDDAC.
1.2.5.2:
(15) Os condicionalismos financeiros associados à necessidade de contenção das despesas públicas são uma realidade inultrapassável em qualquer sistema de planeamento [...].
1.2.5.3:
(17) O orçamento português é, por definição, anual. Em termos conceptuais é, assim difícil conciliar a natureza anual do PIDDAC com a assunção das responsabilidades financeiras que a plurianualidade do mapa XI pudesse significar.
(18) A não inclusão de projectos a iniciar em anos futuros tem a ver com os condicionalismos referidos em (15): é o nível de disponibilidades de financiamento em cada ano que, em princípio, determina quais os projectos novos que poderão ser iniciados nesse ano.
Por outro lado, o carácter anual do orçamento implica que não sejam incluídos no mapa XI os projectos já concluídos.
1.2.6 - Em termos orgânicos:
(24) A elaboração dos vários documentos que compõem o PNDES e a consagração do DPP como seu secretário executivo, bem como o conteúdo da contribuição do DPP para o PDR poderão pôr em causa, pelo menos parcialmente, a afirmação de que se denota "a inexistência de um organismo que pudesse reflectir sobre as opções de futuro, de modo articulado com o nível sectorial e regional" [...].
Na área do PIDDAC propriamente dito, os comentários que se seguem ao relato do Tribunal de Contas são apresentados de acordo com as fases/aspectos relevantes deste instrumento de política, relativamente aos quais se procurou reter aquilo que parece constituir a argumentação essencial dos seus autores. Será, pois, um enfoque selectivo e não sistemático.
A preparação/programação do PIDDAC. - "A formulação das opções não evidencia a racionalização das escolhas públicas o critério predominante é em primeiro lugar financeiro seguindo-se-lhe a continuidade dos programas/projectos em curso e com financiamento comunitário" (p. 129).
i) A racionalização das escolhas públicas ao nível global é sempre relativa uma vez que não existem suportes técnicos que permitam fundamentar a optimização a uma escala tão agregada;
ii) Desta forma a questão coloca-se aos níveis subsequentes de decisão e, deste ponto de vista, importa salientar que a parte mais substancial da programação PIDDAC segue as regras precisas, inclusive ao nível da respectiva avaliação, que abrange planos que transcendem a sua valia "sectorial". Referem-se, em especial, os programas simultaneamente co-financiados que integram o QCA, onde se destacam pela sua relevância as infra-estruturas de transportes e as versões sucessivamente aprovadas a nível comunitário do PEDIP;
iii) Evidentemente que um bom número de programas e projectos, assumindo geralmente reduzida dimensão e financeira, e a cuja existência o relato também alude, não terão uma fundamentação muito sistematizada. Estas situações justificam-se em dois planos:
Correspondem, no essencial, a despesas de investimento cuja única fonte de financiamento é o capítulo 50 do OE;
A sua aprovação e implementação, atendendo à escala que envolvem e à natureza das acções que compreendem, não exige especiais estudos de fundamentação.
"A preparação e a apresentação do PIDDAC é essencialmente baseada sobre projectos/programas enquanto objectos de despesa de investimento, sendo determinantes os condicionalismos financeiros previamente impostos" (p. 19).
Para além dos comentários que mereceu o ponto anterior, que continuam agora a ter validade, importa ter presente que, não obstante tais condicionalismos financeiros constituírem um facto incontornável, o volume de fundos afectos ao instrumento de financiamento em referência continua a crescer ano após ano, levando em conta quer a totalidade das suas fontes de financiamento quer simplesmente a componente capítulo 50 do OE.
"A plurianualidade dos programas e dos projectos tem sido encarada mais como uma previsão de despesas a realizar do que o registo de compromissos assumidos" (p. 20).
A partir das reflexões relativas à gestão de projectos sabe-se da existência dos vários domínios e das vicissitudes que os mesmos comportam ("Âmbito", "Organização", "Qualidade", "Custo", "Tempo" e "Risco").
Tem, assim, que contextualizar a questão levantada e reportá-la, sobretudo, às implicações concretas que tenham decorrido/possam decorrer da relevante questão específica em causa (a plurianualidade), vertente em que os problemas existentes não serão superiores aos existentes noutros dos âmbitos acima apontados e que não se relacionam com o quesito em consideração.
O acompanhamento/monitorização do PIDDAC.
1.2.6 - Em termos orgânicos:
(25) "O DPP não procedeu de forma sistemática à monitorização e acompanhamento da execução do PIDDAC, com particular incidência no que se refere aos programas e projectos que envolvem maior dispêndio de recursos públicos, nem reportou em fase de execução os resultados alcançados" (p. 20).
A crítica encontra-se formulada de forma muito geral.
O acompanhamento da execução financeira do PIDDAC ao longo do ano é feito semanalmente, por ministérios, com base na informação disponível no IIMF sobre levantamentos/requisições.
É feita anualmente a nível mais detalhado e, a partir do PIDDAC/99, apresentará uma estrutura idêntica à do mapa XI inicial.
O acompanhamento da execução física infra-anual desenvolve-se naturalmente no âmbito dos ministérios responsáveis.
É de salientar que no que se refere aos programas e projectos a que são cometidos maiores volumes de fundos, importa reconhecer o empenhamento das diversas instâncias no lançamento e na tentativa de implementação das directivas consubstanciadas nas RCMs n.os 1 e 2, e suas actualizações, diplomas a que também se alude noutro ponto de relato.
"No que se refere aos indicadores de acompanhamento físico, o DPP não possui mecanismos para verificar, em tempo útil, a sua exaustividade e universalidade; assim, para garantir a validade dos indicadores apresentados, o DPP deverá estar apto a efectuar uma validação física, mesmo por amostragem" (p. 21).
Como se referiu, o acompanhamento e controlo da execução material da programação inscrita em PIDDAC não é efectuado pelo DPP, porque não há enquadramento legal explícito para o efeito; também é certo que se ele existisse, a rarefacção de recursos humanos das estruturas existentes, situação válida para o DPP e para as entidades situadas a jusante do processo em análise, não permitiria o seu exercício.
"As operações de inscrição, reinscrição e recomposição de projectos evidenciam a volatilidade dos mesmos, não obedecendo a critérios explicitados" (p. 20).
Deve referir-se que o número de cancelamentos de projectos em curso ou a inscrição de novos projectos no decurso dos últimos exercícios assumem expressão que é de relativizar, correspondendo, muitas vezes, a soluções de gestão. Esta situação ocorre, designadamente no contexto da existência de uma pluralidade de entidades envolvidas em projectos de idêntica natureza, inscritos ao abrigo de determinado tipo de programas (cf. MC/"Bibliotecas Públicas"), em que, de certa forma, existem compensações entre atrasos e capacidades de antecipação dos diversos parceiros envolvidos.
O sistema de informação "[...] o SIP [...] revela ainda carências ao nível dos elementos relativos aos compromissos e contratos das entidades executadas do PIDDAC e da interconexão com as bases de dados da DGO, DGDR e DGT" (p. 21).
O SIPIDDAC foi concebido com os seguintes objectivos:
Agilizar a preparação, acompanhamento e apuramento da execução do PIDDAC, através de ligação informática às várias entidades responsáveis;
Minorar os erros em todo o processo relativo ao PIDDAC;
Libertar recursos para tarefas de análise e investigação sobre o investimento público Através do despacho de gestão do PIDDAC/2000, de 14 de Abril, a Ministra do Planeamento, determina a adopção do SIPIDDAC por todas as entidades responsáveis, adopção essa mantida até então numa base de voluntariedade.
A ligação do SIPIDDAC apenas está prevista no que se refere à DGO/IIMF.
Como instrumento de gestão do processo do PIDDAC para o DPP, o SIPIDDAC está em condições operacionais, dependendo o seu "sucesso" da sua utilização pelas entidades responsáveis em cada ministério.
Essa utilização não se compadece com determinações "por despacho" ou diplomas legais (vide o caso do SIC, SRH, POCP...) mas depende de condições objectivas nos vários departamentos, designadamente no que se refere a recursos humanos minimamente preparados.
A Directora-Geral, Alda de Caetano Carvalho.
Ministério da Ciência e da Tecnologia - Secretaria-Geral.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida da República, 65, 1050 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC - Contraditório.
A fim de ser presente ao Exmo. Sr. Conselheiro da Área a que diz respeito a auditoria acima identificada, envio a V. Ex.ª as alegações produzidas nos termos do disposto no artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Com os melhores cumprimentos pessoais.
Secretaria-Geral do Ministério da Ciência e da Tecnologia, 4 de Maio de 2000. - O Secretário-Geral, António Raul Capaz Coelho.
Alegações. - Relato da Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e do Acompanhamento do PIDDAC - Processo n.º 71/99 - SA III 1:
Nos termos e para os efeitos previstos no artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Exmo. Sr. Juiz-Conselheiro da Área do Tribunal de Contas, remeteu ao Exmo. Sr. Secretário-Geral do Ministério da Ciência e da Tecnologia, através do ofício n.º 4338, de 12 de Abril de 2000, o relato da auditoria mencionada em epígrafe, constituído por 165 páginas.
É no exercício do contraditório que esta Secretaria-Geral - serviço de apoio técnico-administrativo nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, informáticos e patrimoniais, bem como da informação e relações públicas, cujo diploma orgânico foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 185/97, de 28 de Julho - vem apresentar as seguintes alegações:
I - Conforme referido a fl. 23, ponto 2.2 do relato da Auditoria, a presente auditoria visou avaliar os sistemas de planeamento e de acompanhamento do PIDDAC, identificando suportes, conteúdos e procedimentos, caracterizando os papéis e interconexões exercidos pelas entidades intervenientes, focalizando aqueles conteúdos nos períodos de planeamento, programação e acompanhamento relativos ao PIDDAC/98.
Concretizando, mais adiante, de fl. 84 a fl. 87, afirma-se no ponto 4.8.2.1 daquele relato que, "no caso particular desta SG, as funções relativas à preparação, planeamento, programação e acompanhamento do PIDDAC, não são por esta exercidas, sendo executadas as funções de entidade proponente pelo DPP (Estrutura do MEPAT), sendo entidade executora dos programas a Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT), o Gabinete do Ministro (GM), e outros institutos do ministério".
Na verdade, e apesar de todo o esforço desenvolvido no ano de 1998 - período em análise pela referida auditoria - não foi possível a esta entidade exercer um papel mais activo nessa área, pelas razões que passamos a descriminar:
A Secretaria-Geral do Ministério da Ciência e da Tecnologia decorre da criação deste ministério no XIII Governo Constitucional, estando prevista na Lei Orgânica do Ministério da Ciência e da Tecnologia, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 144/96, de 26 de Agosto, como serviço de apoio técnico-administrativo nos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros, informáticos e patrimoniais, bem como da informática e relações públicas (cf. o artigo 6.º, n.º 1, da referida lei orgânica);
Contudo, só mais tarde, por via do Decreto-Lei n.º 185/97, de 28 de Julho, veio a ser definida a estrutura orgânica, funcionamento e regime jurídico da Secretaria-Geral, a que se seguiu, em Outubro de 1997, a tomada de posse do secretário-geral e da adjunta do secretário-geral;
É portanto, apenas, no 4.º trimestre de 1997 que se procede à instalação dos serviços da Secretaria-Geral com escolha do espaço físico, e respectivo apetrechamento em mobiliário, maquinaria, equipamento, material informático e instalação da rede informática local. Para tanto, contou esta Secretaria-Geral com apenas quatro elementos (secretário-geral, adjunta do secretário-geral, um assistente administrativo e um operador de registo de dados);
Face ao que antecede, só no ano de 1998 é que a Secretaria-Geral atingiu as condições mínimas de funcionamento, graças ao recrutamento de mais alguns elementos por recurso, na maior parte dos casos, a mecanismos de mobilidade, e que, embora em pequeno número, permitiram desenvolver algumas atribuições cometidas a este serviço, começando pelas áreas que não estavam a ser asseguradas quer pelo próprio Gabinete do Ministro da Ciência e da Tecnologia, quer pelos serviços e entidades autónomas do MCT;
É, ainda, de sublinhar que, em termos de recursos humanos disponíveis, o quadro de pessoal desta Secretaria-Geral, previsto no artigo 17.º da respectiva lei orgânica, só foi aprovado em 29 de Fevereiro de 2000, por portaria conjunta do Secretário de Estado do Orçamento, e dos Ministros da Ciência e da Tecnologia e da Reforma do Estado e da Administração Pública, publicada na 2.ª série do Diário da República, de 4 de Fevereiro próximo passado.
II - Com referência ao ponto 4.8.2.1, a fl. 86 do "Relato de Auditoria", nela se afirma que, a SG não prepara o PIDDAC de forma autónoma; essa função é desempenhada pelo Gabinete do Ministro em estreita cooperação/colaboração com os diversos institutos e serviços. A SG possui a função de distribuição e recolha de informação no âmbito dos serviços do MCT.
Ora, conforme referido no ponto anterior e situando-se ainda em 1998, ou seja, na fase embrionária de funcionamento da Secretaria-Geral e da prossecução por este serviço de atribuições que não estavam, de modo algum, a ser asseguradas por qualquer dos serviços e entidades autónomas do MCT, quer o planeamento, quer o controlo do PIDDAC têm vindo a ser efectuados através do Gabinete de S. Ex.ª o Ministro, desde a criação deste Ministério, embora com algumas nuances, que desde já destacamos:
O Ministério da Ciência e da Tecnologia é representado no Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado pela Secretaria-Geral, tomando o secretário-geral assento no Conselho Coordenador do SCI, o que nos permite prognosticar um acompanhamento mais próximo por parte deste serviço da execução do PIDDAC para o ano 2001;
A Secretaria-Geral produz relatórios semestrais de acompanhamento sobre o PIDDAC, apesar de a sua estrutura ser recente e de dimensão restrita, aliás, tal como é sublinhado no próprio "Relato da Auditoria", a fl. 86, a estrutura da Secretaria-Geral do MCT é recente e de dimensão restrita; executa o orçamento da própria Secretaria-Geral e do Gabinete do Ministro. Até 1999, o planeamento e o controlo da PIDDAC foi efectuado através do Gabinete do Ministro, em colaboração estreita com os institutos públicos do MCT que respondem directamente perante o MCT.
III - Por último, na apreciação sumária do "Relato da Auditoria" reportada ao seu ponto 4.10, a fls. 100 e 101, pode ler-se que, dos papéis desempenhados pelas Secretarias-Gerais dos Ministérios releva a ausência de vocação das SG para o exercício de funções de acompanhamento de Programas PIDDAC, afirmação que nos parece estranha, tanto mais que, ressalta do próprio "Relato da Auditoria", a preocupação de criar estruturas técnicas especializadas para efectuar o acompanhamento e o controlo quer ao nível físico quer ao nível financeiro. No entanto, os "embriões" dessas estruturas, sectorialmente adstritas às SG, deviam possuir um vínculo funcional ao DPP, como estruturas sectoriais da gestão do PIDDAC (vide o ponto 4.6.1.3, a fl. 78), a que acresce, ainda, o facto de terem sido extintos os GEP, assim como a substituição destes pelas SG, como é referido no ponto 4.10, a fl. 100 do "Relato de Auditoria".
IV - De facto, somos de parecer que estas entidades (Secretarias-Gerais), desde que dotadas das estruturas técnicas adequadas, sendo disso testemunho a Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente, como referido no Relato da Auditoria, ponto 4.10, a fl. 100: No caso da SG do MA, através da criação da designada equipa de projecto para a prospectiva e avaliação do PIDDAC, configura-se um embrião de um futuro Gabinete de Estudos e Planeamento, tendo presente as intenções patentes na sua implementação e funções efectivamente exercidas, podem desempenhar um papel muito activo nesta área, uma vez que são, por excelência, estruturas sectoriais de intervenção.
Concluindo, e no que se prende com a abordagem feita pela presente auditoria ao processo e acompanhamento do PIDDAC cabe-nos salientar que, consideramos de primordial importância o aprofundamento deste assunto por todas as instituições envolvidas, servindo este "Relato da Auditoria" de útil instrumento orientador.
Secretaria-Geral do Ministério da Ciência e da Tecnologia, 4 de Maio de 2000. - O Secretário-Geral, António Raul Capaz Coelho.
Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território - Secretaria-Geral.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas ao cuidado da Dr.ª Lia Olema Videira Correia, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de Sistemas no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC - Contraditório.
Recebeu esta Secretaria-Geral para alegar, querendo, o que tivesse por conveniente sobre os factos constantes do Relato da Auditoria de Sistemas, efectuada no Âmbito do Planeamento e Acompanhamento do PIDDAC, em que esta Direcção-Geral seleccionou entre outras, como entidade a auditar, a Secretaria-Geral do MAOT.
Após leitura alargada feita pelos dirigentes da SG mais directamente envolvidos no circuito de prospectiva, planeamento e execução do PIDDAC, resulta claramente uma primeira conclusão que se prende com a densidade do relatório, concordante, aliás, quer com os objectivos enunciados para o trabalho quer com o tratamento extensivo que presidiu à pesquisa e análise do mesmo.
O documento em questão acaba assim por assumir para a Secretaria-Geral um papel que se situa muito além daquele que teria se se limitasse à mera crítica a procedimentos ou orientações, ao fazer um levantamento prático de todo o ambiente que envolve o PIDDAC, caracterizando intervenientes, objectivos e resultados, apontando disfunções e dando lugar, em última análise, à interpretação das atribuições dos serviços e à reconsideração do que será o melhor exercício das duas funções.
Trata-se, portanto, em nosso entender, de um documento que convida à reflexão, não sendo de registar, de momento, qualquer considerando, sobretudo que se possa ter como oposto quer às conclusões quer às recomendações no mesmo insertas, salientando-se, isso sim, o interesse manifestado por todos os funcionários desta Secretaria-Geral ouvidos no âmbito da acção levada a efeito pela Direcção-Geral do Tribunal de Contas, nos resultados alcançados pela mesma.
Com os melhores cumprimentos e muita consideração.
Secretaria-Geral do Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território, 16 de Maio de 2000. - Pelo Secretário-Geral, Arnaldo M. R. Pereira Coutinho.
Direcção Regional de Educação de Lisboa.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas. Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de gestão no Sector de Educação - PIDDAC - Programação "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - Especialmente direccionadas para os trabalhos a mais - Contraditório.
Em resposta ao vosso ofício n.º 4921, de 9 de Maio de 2000, junto se remetem a V. Ex.ª os comentários ao relatório da auditoria referida em epígrafe.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção Regional de Educação, 23 de Maio de 2000. - O Director Regional, António João Sardinha.
Comentários ao relatório de auditoria do Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário".
Estrutura do Contraditório
I - Caracterização da situação actual das instalações face à rede escolar e das condições de trabalho dos recursos humanos mobilizados. Medidas já implementadas para corrigir anomalias.
II - Alegações específicas de acordo e em resposta à estrutura do relatório.
III - Justificações específicas a casos mais relevantes referenciados no relatório (obra a obra).
I - Caracterização da situação actual das instalações face à rede escolar e das condições de trabalho dos recursos humanos mobilizados. Medidas já implementadas para corrigir anomalias:
Conforme consta do relatório, a Auditoria foi especialmente dirigida aos trabalhos a mais.
Antes de exercer objectivamente o direito ao contraditório, é no nosso entender relevante tecer algumas considerações gerais sobre os objectos que contribuem para o aparecimento de trabalhos a mais, quais as causas do seu agravamento e qual a filosofia que vem sendo introduzida ao serviço, bem como as medidas para minorar esses desvios.
Passamos à análise dos seguintes itens:
1 - Rede escolar e os PMO/Cartas escolares;
2 - Disponibilizações de terrenos e suas características;
3 - Projectos:
3.1 - Projecto de arranjos exteriores;
3.2 - Projectos tipo e projectos específicos;
4 - Quadros técnicos da DREL e funções desempenhadas;
5 - Exigências do sistema que têm influência na qualidade de fiscalização;
6 - Desvios de custos verificados em relação à média;
7 - Medidas implementadas para melhorar globalmente a situação.
1 - Rede escolar e os PMO/Cartas escolares. - A Direcção Regional de Educação de Lisboa abrange 52 autarquias e um terço da população escolar do país. Ainda que já se verifique a existência de PDMs em todos os concelhos, com a reserva de terrenos para equipamentos, estão elaboradas somente cerca de 12% das cartas escolares da região. Esta circunstância aliada aos planos de realojamento na área da Grande Lisboa verificados nos últimos anos para resolução da erradicação dos bairros degradados, bem como a construção de vias de acesso e a reconversão da zona da EXPO 98, provocaram uma enorme pressão para a construção de equipamentos educativos, na maioria das situações não previstas em plano.
Esta realidade provoca a nível regional situações diversas em que enquanto é possível planear e identificar as áreas necessárias à construção escolar na maioria dos concelhos, zona da Grande Lisboa apresenta grandes dificuldades de planeamento aliadas à inexistência de áreas disponíveis de construção em condições razoáveis.
Está a ser desenvolvido entre a DREL e algumas autarquias dado algum tempo um esforço para a elaboração das cartas escolares concelhias de modo a ser feito um estudo a nível infraconcelhio tendente a minimizar possíveis distorções de planeamento e a reordenar a um nível mais abrangente os equipamentos educativos da região.
A título de exemplo referem-se três situações que não faziam parte do planeamento desta Direcção Regional relativamente ao tempo em que tiveram de ser executadas:
a) Escola Secundária do Alto de Santa Catarina - substituição da Escola Secundária de Belém-Algés por solicitação urgente da JAE de modo a poder ser concluída a ligação da CREL/CRIL;
b) EB 2,3 da Apelação por solicitação da Câmara Municipal de Loures, como necessidade urgente de realojamento da população da zona de Sacavém, para construção da Ponte de Vasco da Gama, cuja transferência esteve prevista inicialmente para outra zona do concelho, tendo sido utilizado um bairro que se encontra semiconstruído, como resultado da falência de uma empresa;
c) Escola Básica integrada da EXPO - este empreendimento sofreu várias vicissitudes desde a definição do terreno para a sua construção, à sua disponibilização, bem como as dificuldades de realização da obra a qual sofreu interrupção forçada aquando da realização da Exposição.
Mais exemplos poderiam ser aduzidos relativamente a este item, no entanto estes ilustram as dificuldades de planeamento relativamente a empreendimentos datados, pois inexoravelmente todos os anos em Setembro se tem verificado a abertura do ano escolar e os alunos têm que ter obrigatoriamente instalações para poder beneficiar de um ensino da melhor qualidade que é obrigação desta Direcção Regional proporcionar a todos.
2 - Disponibilização de terrenos e suas características. - Como é do conhecimento desse Douto Tribunal é responsabilidade do Ministério da Educação a construção e manutenção das escolas dos 2.º, 3.º ciclos e secundárias. O aumento da escolaridade obrigatória de 6 para 9 anos aliados ao aumento da população escolar devido ao regresso dos jovens das ex-colónias e emigrantes após o 25 de Abril, provocaram um enorme surto de construção provisória das escolas, em edifícios pre-fabricados, com um período de duração previstos de 4-5 anos, mas que se têm mantido na maioria dos casos até hoje.
Esta circunstância provoca um necessário acréscimo de investimento por parte da DREL não só para a construção dos novos equipamentos mas também para a substituição das cerca de 900 salas de aula pre-fabricadas existentes em 1995, cujos alunos não têm por esse motivo a mesma qualidade de oportunidades, distorcendo a equidade que se pretende para todos.
Deste modo e no sentido de antecipar o usufruto de utilização de instalações condignas para os alunos, tem sido possível articular com as autarquias, a cedência gratuita de terrenos para a construção de escolas, embora como atrás foi referido, não esteja no âmbito das suas responsabilidades. Tem sido no entanto possível a obtenção de terrenos por parte das autarquias, sem excepção, o que permite a construção de, pelo menos, mais 50% dos empreendimentos com o orçamento disponível.
É de referir no entanto, que na maioria das situações, especialmente na zona da Grande Lisboa, os terrenos não se enquadram dentro dos parâmetros legais, na quase totalidade dos casos por inexistência de alternativas nas zonas mais convenientes relativamente à proximidade da população à escola.
Deste modo e conjugando esta vertente, com a cedência gratuita do terreno, é inevitável por vezes a existência de trabalhos a mais necessários para regularizar essencialmente situações não só de inclinações excessivas, como como de má qualidade geológica.
3 - Projectos de execução. - Os projectos de execução têm vindo a ser elaborados nos serviços com base nos levantamentos topográficos cedidos pelas câmaras municipais. Sucede que entre a entrega dos elementos topográficos e o início da construção, estes terrenos sofrem modificações das condições locais por acções clandestinas (normalmente aterros), alterações essas após estarem cobertos de vegetação não são detectáveis.
Sobre os terrenos disponibilizados (ver item 2) há a referir que as características geológicas dos terrenos, bem como o seu declive e os níveis freáticos normalmente de má qualidade causam os agravamentos mais significativos em matéria de arranjos e edificações que passamos a expor:
3.1 - Projectos de arranjos exteriores. - Os projectos de arranjos apresentam-se em alguns casos desajustados em obra, face à desactualização do levantamento topográfico e as consequentes alterações de cotas de plataformas, que se fazem sempre à custa de:
Maiores movimentos de terras;
Maior execução de volumes em betão armado;
Maiores custos de estabilização;
se bem que estes projectos têm vindo a ser elaborados com base em estudos geológicos e nas cartas geológicas, têm-se verificado que em muitos casos as indicações que dão em matéria de espessura de camadas geológicas e sua profundidade são significativamente diversas da realidade.
A aposta na qualidade do ambiente educativo conduziu a que no período de construção da amostra fossem introduzidas redes de rega no sentido de possibilitar a plantação e manutenção de zonas verdes.
As medidas no sentido de ultrapassar estas insuficiências serão descritas no item 7.
3.2 - Projectos tipo de projectos específicos. - As edificações têm sido construídas com base em projectos tipo que se reconhece serem desadequados aos terrenos disponibilizados.
De facto constatando-se que os terrenos apresentam declives significativos, conjugado com as deficiências do levantamento topográfico, conduzem a alterações e trabalhos mais significativos em matéria de subestrutura (fundações) e à adaptação dos corpos de ligação dos blocos.
Foi no período de construção da amostra que foram transmitidas directivas no sentido de melhorar os acabamentos em qualidade (resistência e acabamentos), tendo sido nomeadas comissões para a revisão de projectos cuja inoperância se explica no item 4 ("Funções desempenhadas").
Será também de relevar que o sistema de ensino não pode ser estático devendo estar ligado à evolução da sociedade e aos seus avanços tecnológicos.
Nessa medida foram introduzidas alterações na seguintes áreas:
Segurança;
TIC (Tecnologias de informação e comunicação);
Mediateca;
Formação;
que no nosso entender não deveriam esperar pelos próximos projectos, explicando assim os trabalhos a mais na execução dos projectos de especialidades.
A qualidade exigiu em alguns casos alterações profundas em espaços no sentido de criar centros de recursos completos.
A construção da rede de distribuição nacional de gás natural conduziu a que, à medida que as redes de distribuição se tornaram operacionais junto a uma escola em construção, surgisse a necessidade de remodelação das redes de gás dos projectos tendo-se reconhecido como imperativo económico de exploração, a sua autorização.
As alterações curriculares levam também a alterações que provocam trabalhos a mais.
Quanto aos projectos específicos (EBI/JI Vasco da Gama e Escola Secundária do Alto de Santa Catarina) há que referir que foram projectos inteiramente desenvolvidos na DSRM através dos arquitectos e engenheiros do serviço.
De relevar que os mesmos foram desenvolvidos paralelamente e em simultâneo com trabalhos normais do serviço e que representam valores de projecto não adjudicados fora, no valor de muitas dezenas de milhares de contos.
Os projectos em referência foram construídos pela primeira vez o que não deixará de ser um facto explicativo dos valores dos trabalhos a mais, no quadro das deficiências detectadas na qualidade dos terrenos.
4 - Quadros técnicos da DREL e funções desempenhadas. - Pretende-se neste item sensibilizar esse douto Tribunal para a variedade das tarefas que os técnicos desempenham.
Na época a DREL possuía nos seus quadros 12 engenheiros civis, 5 engenheiros electrotécnicos e 4 engenheiros mecânicos.
A DREL gere 367 escolas básicas e secundárias.
Os engenheiros civis que têm a função de coordenação dos novos empreendimentos são ainda responsáveis:
Pelas obras de grande remodelação/conservação;
Pequena conservação;
Acompanhamento e gestão do parque escolar em apoio aos conselhos executivos.
Os engenheiros especialistas, quer electrotécnicos quer mecânicos dão apoio às empreitadas de obras novas, às empreitadas de grande conservação/remodelação, às intervenções de especialidades e ao apoio às escolas em matéria de instalações.
Também em matéria de projectos os arquitectos dão assistência à remodelação de pequenas adaptações de espaços face às alterações curriculares e ao apoio e análise de projectos apresentados pelas 367 escolas.
Conclui-se de toda esta actividade, a justeza do reconhecimento da necessidade de uma nova filosofia: a encomenda de projectos no exterior, ficando para os arquitectos do serviço o apoio aos projectos de remodelação e a função plena e responsabilizada como coordenadores de projecto.
Nota. - Há já medidas implementadas neste sentido (ver item 7).
5 - Exigências do sistema que tem influência na qualidade da fiscalização. - A necessidade da entrada em parque no início de cada ano escolar (mês de Setembro), dos empreendimentos referidos na auditoria em apreço, provocou em todas as situações o lançamento dos concursos com prazos mínimos de construção, conforme foi constatado e referido no ponto 6.2.7 - "Fiscalização", do relatório.
O número de empreitadas da responsabilidade de cada técnico (ver item 4) aliado aos prazos mínimos de realização das mesmas provocou, como é também referido no relatório, a ausência de alguns procedimentos, a qual no entanto já foi corrigida.
Esta situação é não só devida à menor pressão que se verifica visto que o número de equipamentos educativos tem vindo a estabilizar, relativamente à procura, mas ainda e fundamentalmente pela implementação de Normas Internas de Procedimentos (NIP) tendentes a desenvolver a fiscalização dos empreendimentos com rigor e eficiência (ver anexos).
6 - Desvios de custos verificados em relação à média. - O relatório da Auditoria refere alguns desvios de custos em relação à media para os quais pretendemos apresentar justificação.
6.1 - Escola Básica Integrada/JI Vasco da Gama. - A Escola está implantada na área residencial da EXPO-URBE.
A regulamentação urbanística da área de intervenção da EXPO-URBE impôs a construção de estacionamentos. Na solução funcional os espaços estão mais compactados do que é usual.
A Escola foi construída com base num projecto específico cuja volumetria e plástica deveria aludir ao tema dos descobrimentos, pelo que a concepção sai marcadamente de qualquer arranjo modular, apresentando na sua totalidade tratamento plástico volumétrico adequado.
A escola foi escolhida como escola-piloto das novas tecnologias da informação e comunicação totalmente ligada em rede.
Apresenta-se por isso equipada com projectos específicos e tecnologicamente avançados de redes informáticas e segurança.
Em matéria de qualidade a escola apresenta revestimentos inovadores em construção de escolas e redes de climatização (frio e quente) centralizada.
Tudo isto julgamos explicar os agravamentos dos custos médios de construção, sendo de realçar o seu co-financiamento por parte da UE apesar dos referidos custos ultrapassarem os custos elegíveis para o financiamento, com base na classificação dada pela UE de escola de referência.
É ainda de relevar que a escola foi considerada pela revista de arquitectura (italiana) entre as 20 melhores escolas a nível mundial, e tem candidatura actual ao prémio SECIL de arquitectura.
6.2 - Desvio do custo médio dos trabalhos a mais. - O relatório aponta a Escola Secundária do Alto de Santa Catarina, onde se verificou o custo máxio de trabalhos a mais (151 420 contos), cerca de 18% do valor de adjudicação.
O relatório parcelar lista objectivamente as explicações no item 5.6.9.3 (pp. 78 e 79) com as quais concordamos.
7 - Conclusão - Medidas implementadas para melhorar globalmente a situação. - Sobre o conteúdo do relatório, no que diz respeito à DREL, reconhecem-se de uma maneira geral as insuficiências que foram caracterizadas no relatório, as quais se justificam por razões gerais nesta parte (I) do contraditório e por causas específicas na parte (II).
No período de construção da amostra, reconhecem-se como necessidade urgente a implementação de medidas que tem por objectivo a:
Melhoria da caracterização técnica dos terrenos;
Melhoria dos projectos;
Melhoria da organização dos cadernos de encargos;
Aumento das condições de trabalhos de fiscalização;
Melhoria da coordenação da fiscalização;
Melhor controlo de custos;
Informatização dos empreendimentos.
Para o efeito se descrevem e caracterizam as medidas implementadas:
A) Reorganização da DSRM com a criação de núcleos para tarefas específicas (ver anexo 1). - A Direcção de Serviços de Recursos Materiais está estruturada de acordo com o organograma reproduzido no anexo 1, considerando-se relevante para uma melhoria dos aspectos referidos no relatório o seguinte:
A.1) Núcleo de Apoio Administrativo às Equipas de Fiscalização. - Tem este núcleo a função de apoiar em termos de comunicação escrita e formal as relações das equipas de fiscalização com os adjudicatários, bem como garantir a informatização das informações e relatórios.
A.2) Núcleo Informático de Gestão de Obras. - Este núcleo garante desde Outubro de 1998 a informatização total dos empreendimentos em curso, através de um software específico para gestão de obras. Medições, autos, saldos, trabalhos a mais quer a preço contratual quer a preços acordados estão definitivamente informatizados. Considera-se uma ajuda relevante à fiscalização em matéria de controlo de custos, relatórios mensais e conta final dos empreendimentos.
A.3) Núcleo de Apoio ao Lançamento dos Empreendimentos. - Este núcleo garante a organização total dos processos de concurso, verifica se a parte técnica do concurso está devidamente instruída e organizada, verifica se os projectos e o procedimento estão aprovados e organiza os processos do concurso juntando a parte jurídica do caderno de encargos. Tem-se relevado de grande utilidade na garantia dos formalismos fiscalizados em sede de fiscalização prévia do Tribunal de Contas.
A.4) Arquivo Técnico/Magnético. - Os serviços iniciaram a encomenda de projectos através de serviços exteriores, tendo necessidade de arquivar magneticamente os projectos fornecidos em CAD. Paralelamente estão a ser digitalizados os projectos tipo existentes com vista à sua revisão progressiva.
A.5) Pareceres sobre Planos de Ordenamento Municipal e aptidão de Terrenos para Equipamentos Educativos em fase de pareceres sobre planos. - Foram estas tarefas centralizadas num técnico (arquitecto), que por essa razão está já altamente especializado em matéria urbanística correlacionada com instalações escolares. Visa este procedimento fazer alguma acção preventiva sobre qualidade dos terrenos na fase de emissão de pareceres, que a lei exige como condição de aprovação dos PMOT de qualquer nível.
B) Novas exigências introduzidas nos cadernos de encargos. - A DSRM introduziu alguma exigências no caderno de encargos que visam criar condições para:
Garantir o controlo informático dos empreendimentos;
Dotar a fiscalização de meios que possibilitem uma fiscalização suportada por:
Meios de comunicação com a DREL;
Meios fotográficos e de reprodução de documentos.
Está para isso a ser exigido em matéria de estaleiro:
Um telecopiador;
Uma máquina fotográfica;
Uma fotocopiadora;
que em matéria de acções de fiscalização permite:
A entrega de cópia das actas de reuniões passadas 48 horas;
Suporte fotográfico de decisões tomadas;
Suporte fotográfico dos relatórios mensais.
C) A nível da organização da parte técnica dos cadernos de encargos. - Considerou-se essencial definir a nível de organização e tendo em conta a formação dos vários intervenientes organizar os processos de obras.
A nível técnico que se deverá garantir a aprovação de:
Terrenos;
Projectos;
Alterações aos projectos;
Cláusulas técnicas e condições técnicas dos cadernos de encargos.
Para o efeito foi distribuída a Norma de Procedimento Interno n.º 1/99 (anexo 2), que na sua parte primeira, normaliza a parte técnica do caderno de encargos até à aprovação do procedimento a adoptar no lançamentos de concursos.
D) Sobre projectos de execução e coordenadores de projecto. - Foi reconhecido em definitivo a necessidade de recorrer a serviços externos para a execução dos projectos especiais.
No ano de 1999 todos os projectos de especialidade foram desenvolvidos fora do serviço.
Foi iniciado o processo de revisão dos projectos/tipo em matéria de materiais e espaços curriculares.
Por outro lado foi nomeado um coordenador de projectos com funções de acompanhamento do empreendimento e que é responsável por:
Reconhecer e avaliar o terreno localmente;
Interceder junto das câmaras municipais para garantir a libertação dos terrenos de eventuais servidões.
E) Sobre normas de procedimentos da fiscalização:
E.1 - Foi emitido o despacho 2/DSRM/2000 que normaliza o tratamento a dar aos erros e omissões (anexo 3) e alerta para o controlo dos custos
E.2 - Foi emitida a ordem de serviços n.º 3/DSR/2000 que normaliza:
O livro da obra;
Trabalhos importantes;
Director técnico (anexo 4).
E.3 - Foi emitida a ordem de serviços n.º 6/DSRM/2000 que normaliza a forma de apresentação para aprovação superior dos trabalhos imprevistos (anexo 5).
E.4 - Foi implementado o impresso tipo para relatórios mensais de execução (anexo 6).
1 - Sobre as conclusões e recomendações do relatório:
Regime das empreitadas. - Entende-se efectivamente que o regime a aplicar às empreitadas deveria ser preferencialmente o de preço global.
As empreitadas em causa não observam, de um modo geral, essa regra porque à data em que foram aprovados os lançamentos dos concursos respectivos, circunstâncias houve, ligadas à urgência na construção dos empreendimentos e falta de maior disponibilidade para a correcta elaboração dos respectivos projectos levaram à decisão de, em muitos casos serem os trabalhos lançados por série de preços, dado o maior ou menor rigor de definição de alguns deles.
Os serviços reconhecendo essa insuficiência tomaram entretanto medidas que visaram, nos anos 1998 e 1999, eliminar as faltas mais marcantes assinaladas, recorrendo, nomeadamente, ao concurso de entidades externas para a elaboração dos projectos de arranjos exteriores e projectos de especialidades e quanto aos projectos tipo tomou-se já a iniciativa de remediar alguns deles, trabalho que vai ser continuado.
Projectos de execução. - Como do atrás referido se depreende estes Serviços têm grande dificuldade na elaboração correcta e atempada, face aos pedidos de intervenção, dos projectos de execução que servem de base ao lançamento das empreitadas. De facto o significativo volume e variedade das tarefas que são cometidas à DSRM, sejam de construção, de conservação e de informação técnica muito variado ligado a um parque escolar com cerca de 400 edifícios, face a um número reduzido de técnicos que limita em muito a actuação correcta no campo dos projectos e que como atrás se expôs levou já à contratação de trabalho externo de forma mais sistemática.
Quanto às situações apontadas dos levantamentos topográficos, reconhecendo-se a justeza das críticas, cabe chamar a atenção para o facto de, na generalidade, os mesmos serem fornecidos à DREL, pelas autarquias no âmbito dos acordos de colaboração e verifica-se depois que os mesmos contêm desajustamentos que muitas vezes são derivados de modificações das condições locais, não perceptíveis por uma observação visual, como, por exemplo, casos de aterros clandestinos já com revestimento vegetal.
Algumas das situações apontadas no que respeita à identificação dos condicionamentos dos terrenos serão, no futuro, minoradas por medidas recentemente tomadas, como sejam, a nomeação de um técnico (arquitecto) como coordenador do projecto até à aprovação do processo de concurso.
A estes técnicos coordenadores vêm sendo dadas instruções precisas que têm em vista ultrapassar, nesta fase, as questões suscitadas na presente auditoria.
Quanto aos estudos geotécnicos verificou-se que os relatórios que os serviços obtiveram eram manifestamente insuficientes para determinar com rigor o tipo e características dos solos em profundidade, de onde resultaram, nalguns casos, alterações aos projectos de fundações, na fase de obra, inclusive própria concepção, por exemplo passar de fundações directas para estacas.
Os serviços têm agora alterado tal situação, encomendando a realização dos estudos geotécnicos fundamentados em sondagens.
Terrenos. - O Ministério da Educação vem desde há cerca de 10 anos a obter os terrenos por disponibilização dos mesmos pelas autarquias, no âmbito dos acordos de colaboração já referidos.
Verifica-se que esses terrenos se encontram definidos nos respectivos PDMs para equipamentos, constatando-se no entanto que, muitas vezes, as características físicas são muito más, como se aponta no relatório, certamente devido à grande apetência urbanística sobre outra de melhor qualidade.
Perante esta realidade e face ao aumento significativo do custo da obra a alternativa seria a não aceitação dos terrenos propostos pelas câmaras, resultando daí duas situações ou não construir as escolas nas áreas urbanas convenientes ou adquirir melhores terrenos com custos muito superiores aos resultantes das más condições dos primeiros.
Os dois casos mais salientes no relatório, das Escolas do Bom Sucesso e Alto de Santa Catarina, são elucidativos.
O primeiro foi durante muito tempo recusado à Câmara Municipal de Vila Franca Xira e só a insistência daquela perante o ME, levou à sua aceitação.
No Alto de Santa Catarina a insistência da Câmara Municipal de Oeiras levou à consideração de projecto especial dado igualmente a inexistência de terreno alternativo na zona.
Prazos de execução. - A construção de escolas está, obviamente, condicionada ao sistema do ensino que determina datas fixas para o início das actividades lectivas.
Daqui resulta, muito em especial, que determinada construção caso não esteja concluída até à abertura do ano lectivo, torna-se um investimento com um custo/benefício desajustado, com custos sociais significativos, visto que só permitirá a sua utilização no ano lectivo seguinte, face a sistema regulador da rede escolar, nomeação de professores, etc.
Tal situação determina muitas vezes a definição de prazos exageradamente curtos, não compatíveis com a dimensão e características da obra.
No decurso das empreitadas, pelas razões já atrás mencionadas, tanto de falta de bons terrenos, boa prospecção geotécnica, bons projectos, como do elevado número de tarefas das equipas de fiscalização, constata-se e concorda-se com o relatório, em que algumas das respostas e acções da fiscalização não são tomadas em tempo oportuno.
Também, no caso, por exemplo, das condições atmosféricas, embora a fiscalização possa garantir as dificuldades efectivas criadas no desenvolvimento dos trabalhos, não procede, estritamente, de acordo com os mecanismos legais.
Daqui resulta a aprovação de prorrogações de prazos das várias empreitadas que, se reafirma, serem devidas aos empreiteiros, mas em que se reconheceu em algumas situações, não serem acompanhadas dos procedimentos legais adequadas.
A efectuação dos fechos de contas, após a recepção provisória das empreitadas torna-se inevitável face à conclusão "abrupta", em cima do início do ano escolar e portanto o processo de acerto final de mediações e de aprovação de trabalhos não contratuais tem lugar no momento seguinte e é às vezes dificultado na dificuldade de acordo com empreiteiro, o que leva, em alguns casos, excepcionais, a que o processo demore alguns meses.
Quanto aos casos referidos de redução de prazo e pagamento dos respectivos sobreesforços das Escolas do Bom Sucesso e Vasco da Gama, admitindo-se que o processo configure um prémio, não previsto no caderno de encargos, o certo é que foram situações criadas pela imprescindibilidade de concluir as obras a tempo de serem úteis ao sistema de ensino, pois caso contrário iriam levar a que o concurso de professores ficasse prejudicado e assim, muito especialmente, a rede escolar ficasse seriamente prejudicada.
Reconhece-se que a resolução dos problemas ligados aos deslizamento de prazos passa pela observância das sugestões contidas no relatório, o que vem mais recentemente a ser incrementado, mas mantem-se a dificuldade do enorme número de tarefas cometidas aos serviços, em que a fiscalização é apenas uma parte, aliada ao planeamento tardio a montante e número reduzido de técnicas e meios auxiliares disponíveis.
Erros e omissões. - O referido quanto à Escola de Virgílio Ferreira reconhece-se não adequado quanto à legislação mas foi uma solução de recurso no sentido de não prejudicar o Estado.
Reconhece-se que de facto nas obras, ou parte delas, lançadas por preço global o volume de erros e omissões atinge por vezes valores ainda significativos, sobretudo tratando-se de projectos-tipo.
A situação prende-se com a falta de disponibilidade, já referida, de num período de cerca de 12 anos, de actualização de forma sistemática dos projectos o que conforme já referido foi desde há pouco tempo iniciado.
De qualquer modo deve referir-se quanto às recomendações apontadas que o processo de análise é efectuado a partir de medições detalhadas presentes pelos empreiteiros, embora, a maior parte das vezes, o processo decorra entre o empreiteiro e a própria fiscalização já que na maior parte dos casos o projectista, dos projectos tipo, pertença a entidades não ligadas aos serviços por qualquer vínculo contratual, com projectos elaborados há mais de 10 anos e isto aumenta a dificuldade do processo pois obriga a fiscalização a mais um esforço complementar, que normalmente não seria seu e que lhe vai retirar mais atenção a outros procedimentos esses sim de sua responsabilidade.
A remediação dos projectos-tipo já referida e em curso, o recurso a projectos externos para a implantação dos edifícios parece-nos o meio de melhorar tais situações.
Trabalhos a mais. - O volume, muitas vezes significativo, de trabalhos a mais, sobretudo nas obras por série de preços, tem a ver mais uma vez com as dificuldades criadas a montante e já referidas, sendo que só a resolução das primeiras vem anular esta.
Ao contrário do referido no relatório, entende-se que na maior parte dos casos, nomeadamente dos referidos, existem medições detalhadas dos trabalhos por série de preços que comprovam também os trabalhos a mais e a menos, acontecendo que os documentos não se encontram nos arquivos mas sim na posse dos fiscais.
O mesmo quanto aos elementos desenhados, por exemplo dos trabalhos exteriores, normalmente por série de preços, pois existe um conjunto de desenhos-tipo que os define.
Quanto à circunstância de existirem trabalhos considerados como a mais, que o não poderiam ser face à lei (artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 405/93), reconhece-se que há casos em que a melhor funcionalidade mas também razões de segurança tem levado à sua aprovação e execução. No entanto parece-nos que o objectivo de concluir a obra, cumprindo, no essencial o projecto, se enquadraria no espírito da lei, já que na maior parte das vezes não é possível separar tais trabalhos a mais do resto da empreitada, por serem trabalhos de pequeno valor uns, complementares outros e que em vários casos a não serem executados levariam à paragem das obras, para adjudicação à parte, com consequentes prorrogações de prazo e indemnizações aos empreiteiros e não conclusão dos empreendimentos em tempo útil ao objectivo social já referido e muito determinante.
Assim, o carácter imprevisto tem de facto um entendimento muito abrangente, ligado de facto às insuficiências dos projectos e a outras situações criadas no decurso das obras, como solicitações das escolas, das comunidades, soluções técnicas e matéria de melhor qualidade (os projectos-tipo têm mais de 10 anos), alterações curriculares, etc.
Nestas circunstâncias o cumprimento rigoroso do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 405/93, admite-se, tem sido muito difícil, embora, insista-se, o objecto final da empreitada não seja alterado.
As recomendações indicadas aceitam-se naturalmente.
Fiscalização. - O quadro de actuação da fiscalização é de facto difícil, face às insuficiências a montante, face ao tempo disponível para executar as tarefas que a lei lhe impõe.
É cada vez menos o tempo que cada equipa de fiscalização dispõe para cada empreitada, hoje não existem fiscais residentes que de facto se impunham nas obras à medições e assim os procedimentos não são cumpridos na totalidade, algumas vezes mesmo aqueles que se apontam, como falta de livro de obra, embora se creia tal situação é extraordinária e não quase geral como é apontada, disponibilizando-se esta direcção a melhor detectar tais faltas como V. Ex.ª o entenda.
Quanto, por exemplo, às medições parcelares dos autos elas de facto existem, com certeza, na maior parte dos casos, mas poderão não ter sido detectadas por estarem fora do arquivo.
A melhoria da qualidade da fiscalização é de facto essencial e far-se-á um grande esforço nesse sentido, sobretudo a partir da redução do número de tarefas, encarando-se desde já em aproximar intervenções o recurso a fiscalização exterior, para completar a da DSRM, solução que aliás foi tentada há alguns anos, mas cujos resultados não foram nessa, muito proveitosa, mesmo comparando com as insuficiências do trabalho interno.
Desvios de custos. - Os casos apontados prendem-se efectivamente com as situações já antes referidas, a saber:
No caso do Alto de Santa Catarina o enorme volume de trabalhos que resultou das alterações dos muros de suporte, face à matéria e topografia dos terrenos, o projecto especial elaborado com novos materiais e as omissões que continha;
No caso do Bom Sucesso as muito más condições topográficas do terreno, com movimento de terra e muro de suporte muito para além do normal e em boa parte mal considerado no projecto inicial;
No caso da Vasco da Gama, o próprio custo/metro quadrado do projecto inicial, dadas as características das materiais envolvidos, equipamento previsto, alterações e complementos introduzidos, dado a falta de interligação entre os vários projectos e circunstâncias derivadas do local, zona da EXPO, explicam o facto que é de facto saliente;
O caso dos Olivais, 2.ª fase, devido à enorme discrepância entre as quantidades postas a concurso e as realizadas, em muro de suporte, alterações dos projectos de exteriores, resultaram na situação referida e sobre este caso à frente nos referiremos em mais pormenor.
2 - Sobre o enquadramento, caracterização do ambiente da DREL e observações da auditoria. - Sobre o relatório no que respeita aos pontos 2 - "Introdução", 3 - "Enquadramento normativo" e 4 - "Caracterização do ambiente interno e externo", nada se alega em contrário mas chama-se à atenção para o número que consideramos desproporcionado entre os elementos técnicos da DSRM e o valor de realização, pois não poderá esquecer-se as muitas outras atribuições da DSRM, executada pelos mesmos técnicos e com os mesmos meios humanos e técnicos de apoio, na conservação do parque escolar, em cerca de 400 edifícios, situações de emergência, constantes, informação técnica vária, acompanhamento de actividade ligada aos investimentos particulares e cooperativos e ensino pré-escolar e do ensino básico e secundário, parecer sobre as actividades urbanísticas provenientes das autarquias, etc.
Acresce que a Lei Orgânica da DSRM, reduzida a uma direcção de serviços, uma divisão de instalações e outra de equipamento é perfeitamente insuficiente e incoerente com o trabalho exigido e produzido, resultando no imediato que falta uma divisão de projectos e uma divisão de conservação, no mínimo, aliás à semelhança de outros organismos do Estado com funções similares e muitas vezes de menor dimensão e complexidade.
3 - Sobre a construção dos empreendimentos escolares. - Passa a alegar-se sobre o que é relatado para cada uma das escolas, nos casos mais relevantes, dado o escasso tempo de que se dispõe por uma resposta exaustiva a cada uma das questões.
Tendo a recolha de elementos no âmbito da Auditoria, incidido sobre os arquivos postos à disposição pela DREL e através de contactos a maior parte das vezes não directos com a própria equipa de fiscalização, alerta-se para que poderão não ter sido fornecidos à Auditoria elementos mais precisos e outros referidos como em falta que poderiam estar na posse dos fiscais respectivos.
Não podendo neste prazo esclarecer com rigor tais situações coloca desde já esta Direcção ao dispor para tal caso V. Ex.ª possa prorrogar o prazo indicado.
Escola Secundária de Virgílio Ferreira:
Erros e omissões/trabalhos imprevistos:
Reconhece-se que deveria ter havido uma diferenciação das substituições e análise atempada.
Foi efectuada a medição dos erros e omissões em obra, como solução de recurso mas no sentido de clarificar os interesses da administração.
Refira-se que a prática corrente na análise de erros e omissões e nesta efectuou-se sobre os elementos detalhados que são solicitados aos adjudicatários.
Projecto - neste como noutros casos em que existem pavilhões é de referir que o projecto não é da DREL, tendo sido mandado elaborar pelo ex-INDESP e foi impossível estabelecer contacto com o projectista por falta de vínculo contratual.
Reconhece-se que a DREL no caso dos trabalhos a mais desta obra e das seguintes, pelo que nos dispensamos de voltar a referir o assunto, não tem utilizado a jurisprudência "mais recente" do TC na interposição do que poderão considerar-se trabalhos a mais, assumindo que, pelas faltas várias de projecto e desde que necessários ao cumprimento do projecto em boas condições possam ser autorizada como tal.
Escola Secundária de D. Manuel Martins:
Prorrogação de prazo por más condições atmosféricas - de facto insiste-se na sua causa para as prorrogações concedidas, por corresponderem às efectivas dificuldades na execução dos trabalhos exteriores, embora se reconheça que não foi cumprido o estabelecido na lei quanto aos procedimentos a verificar. O mesmo se aplica aos outros empreendimentos em que tal é referido.
Fiscalização - não se concorda com a conclusão que existia uma deficiente fiscalização pelo facto de algumas medições terem sido efectuadas pelo empreiteiro pois a lei assim o permite e obriga à sua eventual correcção, caso necessário, nos autos seguintes, pela fiscalização.
Isto prende-se com a impossibilidade da fiscalização fazer o auto atempadamente, situações que por vezes ocorrem e são resultado das dificuldades da DSRM como já atrás se referiu por diversas vezes e assim o prevê a lei.
Escola EB 2,3 de Massamá:
Auto de recepção provisória - de facto só agora vai ser elaborado.
Erros e omissões - o valor do erro é de 6 490 634$00 e foi recentemente aprovado. Idem para as omissões cujo valor inicial era de 8 453 126$00 tendo sido aprovadas 6 773 705$00.
Movimento de terras - encontra-se no fecho de contas.
Escola Secundária de Stuart de Carvalhais:
Consignação dos trabalhos - a disparidade referida entre as datas referidas, 23 de Dezembro de 1997 e 22 de Janeiro de 1998 tem a ver com a segunda ver a data de efectivo início dos trabalhos já que em 23 de Dezembro de 1997 era constatado não haver condições para o início da obra, o que de facto deveria ter levado à suspensão da consignação e não foi feito.
Auto de recepção provisória - foi efectuado auto de vistoria para a recepção provisória mas este ainda não pode ser efectuado porque há ainda reparações a efectuar pela firma.
Prorrogação de prazo por condições atmosféricas adversas - o mesmo já referido.
De referir que foi recusado "visto" ao 1.º termo adicional.
Escola Secundária de David Mourão Ferreira:
Celebração dos termos adicionais após recepção provisória - acontece nesta obra como em muitas outras que face ao carácter "obrigatório" de concluir as obras antes do início do ano lectivo, não é possível ao mesmo tempo acertar com os adjudicatários todas as questões ligadas à quantificação e custos dos trabalhos, nomeadamente trabalhos imprevistos pelo que, embora tecnicamente incorrecto é normal que pelo fecho de contas seja efectuado após recepção provisória.
Há até casos, e nesta obra passa-se, em que o termo adicional final seja efectuado vários meses depois, por desacordo entre as partes.
Escola EB 2,3 dos Olivais, 2.ª fase:
Projecto - embora se reconheça que o projecto não estaria completo, faltando boa definição de implantação e consequente projecto completo de muro de suporte, não haverá certamente apenas 10 desenhos de pormenor, não devendo ter sido prestada correcta informação à Auditoria.
Terreno - o terreno é de facto insuficiente mas resultante da total indisponibilidade de outra na área o que na cidade de Lisboa parece situação compreensível. Tal situação acarretou, para além do erro geral quanto a muros que a implantação, necessariamente limitada obrigasse depois a alterações provocadas pela reacção dos moradores, obrigando à demolição de trabalhos já executados e encargos significativos.
Prorrogação de prazo - os trabalhos correspondentes à adjudicação inicial foram executados dentro do prazo previsto, assim como parte dos trabalhos adicionais e os restantes foram executados dentro do prazo próprio estabelecido no termo adicional.
De facto o adjudicatário teria direito a uma prorrogação proporcional aos trabalhos a mais, de seis meses que não utilizou.
Trabalhos adicionais/muro de suporte e demolições - reconhece-se efectivamente um erro geral na medição do projecto posto a concurso e na insuficiência do projecto de implantação o que levou aos custos referidos.
A não detecção do erro até a fase da obra levou a que tivesse sido aplicado o preço contratual o que corresponde à aplicação da lei. A retirada do trabalho da empreitada teria correspondido certamente à não abertura da Escola em tempo oportuno, dados os prazos necessários ao procedimento e até a grande incompatibilidade com a execução simultânea de duas empreitadas. Sobre esta matéria foi dada explicação ao TC muito recentemente.
Escola EB 2,3 de Casal da Boba:
Projectos para redes exteriores - durante vários anos a DREL utilizou o processo de não incluir os desenhos dos projectos exteriores no concurso, porque não os dispunha em tempo oportuno face à urgência das escolas, fornecendo-os após a consignação. Por tal motivo as medições constantes eram estimadas e os trabalhos respectivos eram por série de preços. A DREL entendeu que o processo, não sendo o mais correcto era possível face à lei, tanto mais que os vários contratos obtiveram sempre visto do Tribunal de Contas.
Terreno - reconhecendo-se não possuir boas condições foi no entanto aquele que foi possível obter da Câmara Municipal da Amadora.
Desvio da linha de alta tensão - embora se reconheça que a DREL não fez qualquer contacto com a LTE para o desvio da linha, antes da consignação, julga-se que o tempo que decorreu entre o pedido (22 de Abril de 1997) e a desactivação da linha (14 de Fevereiro de 1998) é manifestamente exagerada para o trabalho em causa, que na nossa opinião, não precisava de estar nos planos anuais da LTE, para ser executado de forma mais expedita, podendo ter-se evitado prorrogação de prazo tão longo como veio a acontecer.
Projecto dos muros de suporte - existem mas não estavam no processo.
Medições detalhadas de construção civil - existem mas admite-se que não estavam no processo, podendo ser facultadas.
Projecto de medições de electricidade - ao contrário do referido existem de facto projectos e medições detalhadas de todos os trabalhos, que constam do mapa de fecho de contas, referindo-se apenas que o projecto de rede de cabos e iluminação exterior e telefones, tiveram que ser adaptados em função da translação que o edifício sofreu.
Energia a fornecer à Escola - o processo utilizado deve-se à impossibilidade de utilizar outro naquele período e por forma a garantir o funcionamento da escola.
Livro de obra/actas - foram de facto elaboradas actas de reunião de obra que podem ser disponibilizadas.
Pagamento do saldo da empreitada (auto 17) - reconhece-se como processo incorrecto mas foi efectuado pela certeza da existência de trabalhos a mais de valor superior, executados e porque o acerto seria feito nas medições do fecho de contas.
Escola Secundária do Alto de Santa Catarina:
Terreno - foi o que foi possível obter da Câmara Municipal de Oeiras, após insistências várias, obrigando a elaboração de projecto especial em reduzido prazo.
Recepção provisória - ainda não pôde ser efectuada por falta de montagem de parte dos candeeiros.
Trabalhos a mais imprevistos - no caso do artigo 21.60 das medições postas a concurso foram consideradas cortinas em betão armado. A solução executada para a contenção das terras foi assegurada por estacas de diâmetro 1000, cravadas no terreno e ancoradas. Para soluções diferentes, de contenção de terras, necessariamente, as ancoragens são diferentes. Além do mais a Câmara Municipal de Oeiras exigiu que as situadas sob a Rua Nove projectada, estivessem a uma profundidade tal, que em caso de abertura de valas no arruamento, não fossem danificadas. No artigo 21.61 das medições postas a concurso, considerou-se a instrumentação de cabeças de ancoragem. Claro está que os instrumentos a utilizar nesta situação teriam que ser adequadas aos esforços que se verificariam numa cortina de betão armado.
Ora na solução executada, as cargas de tracção a que cada ancoragem está sujeita são manifestamente superiores aquelas que se verificariam nas soluções referidas no caderno de encargos e sendo assim a instrumentação teve de ser compatibilizada com os esforços instalados. Por tais motivos não se concorda com o que consta do relatório no sentido de que deveriam ter sido utilizadas preços contratuais.
Fiscalização externa - a DREL entende que a fiscalização, neste caso a CINCLUS, é a responsável pela elaboração dos autos de medição e a sua conformidade com o trabalho executado.
Escola Básica 1,2,3 do Bom Sucesso:
Projecto - o processo utilizado nesta obra de considerar medições estimados, por não existirem projectos de redes exteriores, que são previstos fornecer após a consignação foi o meio de lançar a obra, que era urgente, em tempo útil e a metadologia que, de facto, era bem patente no processo de concurso mereceu o visto do Tribunal de Contas, como noutras situações. No caso de necessidade do adjudicatário proceder, na fase de preparação da obra, à correcta interligação de vários corpos de edifícios, de acordo com a implantação é uma operação que, embora fosse mais correcto ir já no processo, se considera aceitável face à circunstância de se tratar de um projecto tipo a implantar num terreno de facto muito difícil.
Terreno - o terreno, já se disse, só foi aceite ao fim de mais de dois anos, por pressão da Câmara Municipal de Vila Franca de Xira que não dispunha de outro no local e face à premência de construir a escola. Aliás toda a zona é fortemente declivosa. As más características e condicionantes do terreno são evidentes.
Prorrogação do prazo - a 3.ª prorrogação do prazo são 136 dias, até 31 de Janeiro de 1999 e não 31 de Outubro de 1999 como consta do relatório.
Pagamento do sobreesforço (1.ª fase) - o pagamento do sobre esforço teve lugar face à necessidade de abrir o ano lectivo nas instalações da 1.ª fase, o que obrigou a firma adjudicatária ao reforço do pessoal e equipamento, bem como proceder à execução de trabalho em regime de horas extraordinárias e sábados e domingos.
Erros e omissões - os erros e omissões apresentadas pela firma adjudicatária foram englobadas no fecho de contas.
Trabalhos a mais - no 1.º contrato adicional o valor de 1429 m3 de betão a mais em muros de suporte, é um valor estimado. As medições detalhadas encontram-se nos autos de medição feitos mensalmente. A quantidade de 2059 m3 encontra-se detalhada nos autos de medição. Existem pormenores de execução dos muros no projecto e feitos posteriormente que se podem juntar.
O 2.º contrato adicional está a ser documentado para remeter ao Tribunal de Contas.
Fiscalização - insiste-se que existem medições detalhadas de toda a obra executada por série de preços e existem projectos dos muros de suporte executados.
Escola EB 123/JI Vasco da Gama:
Regime de empreitada - também neste caso face ao curto espaço de tempo em que teve de ser executado o projecto, foi utilizado o regime por série de preços, pois embora incorrecto para uma obra desta dimensão era o processo de melhor assegurar o pagamento dos trabalhos efectivamente executados e assim defender a Administração.
Medições postas a concurso - são de facto quantidades totais, artigo a artigo, processo idêntico para todas as empreitadas lançadas pela DREL e de um modo geral no país, situação que a legislação permitia.
Prorrogação do prazo - não se concorda com o entendimento que não deveria ter sido concedido ao empreiteiro 30 dias de prorrogação por más condições atmosféricas, forte pluviosidade verificada de Outubro a Dezembro de 1997. De facto a circunstância da chuva com as más características do terreno (lodos quase superficiais) limitou muitíssimo o trabalho de execução das fundações e a opção de suspensão dos trabalhos prejudicaria em muito o prazo a cumprir e também a exigência do Parque EXPO para que, pelo menos a estrutura, estivesse concluída até Março de 1998, altura em que deviam ser suspensos os trabalhos na área, por causa da abertura da exposição em Maio.
A circunstância da 2.ª prorrogação ter sido solicitada e concedida após a conclusão da obra relaciona-se com o facto de ter havido um adiantamento na conclusão da obra por sobreesforço pelo empreiteiro e ser necessário justificar a prorrogação a que o mesmo teria direito em situação normal.
Sobreesforço pago - do que atrás se refere resulta que também não se concorda com o entendimento que o valor calculado para o sobreesforço não teria sido correcto, pois no entendimento da DREL corresponde de facto a 41 dias e não 11 como indica o Auditoria, por não concordar com a prorrogação de 30 dias aprovada pelas razões atmosféricas.
Trabalhos a mais - refere-se ainda que a necessidade de pagar ao adjudicatários os trabalhos para garantir acessos ao estaleiro, o foram na medida em que se estava perante o facto das condições não serem as normalmente previstas e o mesmo para o pagamento da remoção de obstáculos enterrados (blocos de pedra e tubagens) de que não havia registo e causaram também avarias no equipamento de furação e que, em situação normal, não se verificaria.
Os negativos no betão armado, para os projectos de águas esgotos tiveram aprovação porque os projectos definitivos resultantes de alterações dos iniciais só estiveram disponíveis depois de executada a estrutura.
O termo "inflaccionados" utilizado na apreciação de alguns preços novos nos trabalhos das instalações tem a ver com condições de maior dificuldade do que o normal e portanto o seu valor é superior.
Medições detalhadas - ao contrário do referido foram efectuadas medições detalhadas de toda a obra, auto a auto e no fecho de contas, só que tais elementos não estavam no arquivo mas podem ser facultados.
Fiscalização - concorda-se inteiramente neste caso e em todos os restantes auditados que a fiscalização tem grande dificuldade e faz um grande esforço no acompanhamento dos trabalhos por série de preços, sendo desde há algum tempo, uma das intenções da direcção limitar, o mais rápido possível, esta situação nas obras deste tipo, lançando-os por preço global.
O Director de Serviços de Recursos Materiais, João A. Carneiro da Silva. - O Director Regional Adjunto de Educação de Lisboa, José Revez.
Direcção Regional de Educação do Alentejo.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de gestão no sector da educação - PIDDAC - Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - especialmente direccionada para os trabalhos a mais.
No uso do direito concedido pelo artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, cumpre-me remeter a V. Ex.ª em anexo as alegações que apresenta esta Direcção Regional de Educação relativamente aos factos que lhe são impugnados pelo relatório da auditoria acima referida.
Com os melhores cumprimentos.
Pelo Director Regional de Educação, Maria Teresa Ramalho Godinho, Directora Regional Adjunta.
Auditoria de gestão no sector da educação - PIDDAC - Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - especialmente direccionado para os trabalhos a mais
Alegações da Direcção Regional de Educação do Alentejo:
1 - Referem os Exmos. Auditores, a fl. 31 do relatório global, que "para o desenvolvimento do trabalho contaram com a colaboração profissional e pessoal dos dirigentes e restante corpo técnico das DRE".
2 - Não poderia ser de outro modo.
3 - No caso da Direcção Regional de Educação do Alentejo e, certamente, nas restantes, sempre se trabalhou num clima de total abertura.
4 - Abertura para com os alunos, os professores, os funcionários, as autarquias e todas as pessoas e instituições que se nos dirigem.
5 - Naturalmente que, sendo, desde sempre, esse o espírito desta casa, com maior número de razões seria a abertura e a colaboração com o Tribunal de Contas.
6 - Efectivamente, o isolamento de qualquer instituição conduz, mais cedo ou mais tarde, à sua inoperância e mesmo à morte.
7 - Uma auditoria, feita por técnicos de reconhecida capacidade como são aqueles que nos visitaram teria, para nós uma vertente pedagógica e de formação.
8 - Em devido tempo, remetemos aos Exmos. Auditores uma caracterização dos recursos humanos da Direcção de Serviços de Recursos Materiais que nos escusamos de aqui repetir para não se tornarem demasiado pesadas estas nossas alegações.
9 - Aliás, seria fastidioso fazê-lo, uma vez que são os próprios auditores que referem a fl. 15 do relatório global que "conforme resulta dos quadros de pessoal técnico das DRE, há uma situação geral deficitária de engenheiros e fiscais para desempenharem as funções que competem à fiscalização. Por este motivo os agentes de fiscalização são também envolvidos em actividades de manutenção das escolas, elaboração de projectos e outras".
10 - Efectivamente, parece residir aí o cerne de toda a questão.
11 - Os Exmos. Auditores referem a fl. 19 que "deverá ser nomeado um gestor do projecto que ficará responsável pela coordenação de todas as fases do processo, desde a aprovação do terreno e a sua disponibilização, levantamento e sondagens, projectos e sua apreciação, lançamento do concurso, adjudicação, fiscalização, ligação às redes públicas, recepções, entrega da Escola e avaliação".
12 - Todos de acordo!
13 - Mas como nomear este gestor de projecto face aos recursos humanos disponíveis, manifestamente escassos perante as tarefas atribuídas, onde se aguarda, há cerca de um ano a nomeação do chefe de Divisão de Instalações Escolares?
14 - Por outro lado, o próprio relatório reconhece as dificuldades no que se refere à escolha dos terrenos para a construção das escolas, fortemente dependente daquilo que as autarquias concedem dispor.
15 - Acrescente-se aqui que alguns dos terrenos propostos foram rejeitados pela DREA, face às suas características geológicas e orográficas e à sua situação.
16 - Além disso, convém não esquecer que as pressões sobre as DRE são enormes.
17 - Se se admite que uma estrada, um hospital, um aeroporto ou um estádio possam ser concluídos algum tempo depois da data prevista, tal não é possível numa escola.
18 - Os dias que os alunos eventualmente perdessem no início do seu ano lectivo nunca mais seriam recuperados e ficariam em clara desvantagem face aos seus colegas de outras escolas.
19 - E essa gestão, esse equilíbrio entre a existência de uma obra e o funcionamento simultâneo de escolas, quer quando a construção de uma escola implica a demolição da preexistente, quer posteriormente, quando uma 1.ª fase está a funcionar e as obras continuam noutros espaços, que se procura a toda a hora e dá o carácter verdadeiramente excepcional às obras do Ministério da Educação.
20 - Efectivamente, as questões de segurança são primordiais, exigem um acompanhamento/fiscalização constante por parte do dono de obra e cuidados também especiais por parte das empresas construtores.
21 - A contenção na aplicação de multas às empresas construtoras tem a ver com esta situação.
22 - Será eticamente correcto aplicar uma multa por incumprimento de prazo a uma empresa que se atrasou por, entre outras coisas, certamente, teve que suspender alguns dos seus trabalhos (e uma empreitada é um encadear de trabalhos) porque a Escola, muito legitimamente, se queixava que o barulho perturbava os alunos nas suas provas globais ou exames?
23 - Em síntese, poderemos considerar que está descrito o "cenário" que rodeia a intervenção das DRE, e, nomeadamente da Direcção Regional de Educação do Alentejo, no que se refere a obras, quer sejam de construção de novos edifícios escolares, quer de conservação dos existentes.
23.1 - Primeiro a evidente desproporção entre os recursos humanos disponíveis e as competências (no caso do Alentejo: quatro engenheiros civis, dois engenheiros electrotécnicos e um engenheiro mecânico.
23.2 - A pressão de intervenção-pressão, aliás, perfeitamente legítima de pais, autarquias, professores e alunos.
23.3 - Prazos de execução, de uma maneira geral, muitos curtos (situação que tende, e está mesmo, a ser corrigida, à medida que situações de ruptura vão sendo resolvidas).
23.4 - O facto de muitas dessas obras decorrerem em zonas com escasso tecido empresarial, pelo que muitas vezes se aproveita a presença dos empreiteiros para intervir nos edifícios preexistentes das escolas.
23.5 - Se é verdade que este procedimento se traduz em trabalhos a mais, também é verdade que, também aqui, os interesses do Estado estão salvaguardados porque estes trabalhos são feitos, em grande parte por preços do contrato, e evitam custos de estaleiro e outros que teriam que existir se fosse lançada nova empreitada.
23.6 - Por outro lado, nem sempre é fácil a articulação com outro parceiro: a autarquia.
24 - Sobre este cenário, o Exmos. Auditores tiraram a fotografia da intervenção da DREA.
25 - Fotografia que retrata fielmente a realidade.
26 - Contudo, mesmo as melhores fotografias precisam de ser "retocadas".
27 - São esses retoques que passaremos a fazer.
Escola EB 2,3 de Ferreira do Alentejo:
Protecção de execução. - Tratou-se de um projecto-tipo com levantamento topográfico fornecido pelo Município de Ferreira do Alentejo.
A maior dificuldade resultou do facto de não existirem, durante a elaboração do projecto de implantação sondagens geotécnicas; estas só foram executadas após a consignação da obra, tendo revelado que, sobretudo era necessário abrir os caboucos a profundidades bastante superiores às estimados no projecto-tipo. Por ordem da empresa que executou as sondagens foi também necessário proceder ao saneamento de uma camada superficial de cerca de 0,50 m a 1 m, motivando portanto um acréscimo de movimentos de terras e para vertentes que lhe são inerentes (escavação, aterro e transporte).
Pelo facto de no edifício Sul, ser necessário executar pilares de fundação de cerca de 6 m até atingir "o firme" e devido à inclinação da rua circundante houve que ajustar as cotas de implantação dos edifícios em três plataformas, o que não estava previstos no projecto concursado.
De referir que o terreno foi cedido pela Câmara Municipal que já muito tardiamente nos permitiu actuar sobre o mesmo. Por outro lado, estavam implantadas salas em anexos de madeira que não podiam ser retiradas porque os alunos estavam a usar esses espaços.
Também se procedeu à melhoria/conservação do edifício que não foi demolido por introdução de reparação das coberturas, portas, frontarias e sobretudo nos laboratórios de Química e Biologia existentes.
Laboratórios. - No caso dos trabalhos a mais referentes ao do bloco já existente em Ferreira do Alentejo não poderiam ter sido incluídos no concurso na medida em que aquela escola era uma escola de 2.º e 3.º ciclos e o concurso da empreitada foi lançado como tal, tendo em conta os espaços laboratoriais para este nível de ensino.
Porém, já no decorrer da obra foi decidido criar o ensino secundário naquela localidade. Para o efeito era necessário adaptar o espaço existente às necessidades deste grau de ensino.
Como tal, optou-se por criar laboratórios de Ciências e Físico-Química no edifício antigo, com a certeza que esta seria a opção mais célere para responder à qualidade de ensino exigida. Era também a forma mais económica e a única possível face ao tempo disponível (espaço necessário em Setembro).
A construção da escola dentro de um recinto existente não foi susceptível de prever o estado das condutas de abastecimento de água já existentes pelo que houve necessidade de substituir as que se encontravam apodrecidas devido à idade e capazes de comprometer a curto prazo o normal funcionamento da escola, com trabalhos e custos agravados designadamente com o levantamento e reposição acabados de executar.
Finalmente, foi decidido melhorar a sala de professores e órgão de gestão da escola.
Todos os trabalhos, designados por "trabalhos a mais", foram medidos em obra pela fiscalização, verificados pelo técnico responsável ao tempo em serviço na DRE do Alentejo.
Prevendo-se um acréscimo de trabalhos a mais e com a anuência da escola decidiu-se não construir novos balneários e beneficiar os existentes no pavilhão desportivo. Todos os preços para melhoramento dos balneários tiveram os valores dos preços de concurso.
Os balneários recuperados serviriam também para apoio do campo de jogos exterior.
Em relação ao campo de jogos foi concursado um projecto-tipo tendo-se verificado que este tinha uma área muito inferior ao já existente, optou-se pela repavimentação de todo o campo já construído e proceder aos ajustamentos necessários.
Por propostas do empreiteiro foram executadas um conjunto de alterações do edifício designadamente os pavimentos em moleanos e tectos falsos com armaduras de encastrar, as quais eram altamente vantajosas para o dono da obra. Esta questão foi colocada superiormente tendo merecido aceitação. Este conjunto de trabalhos representou no cômputo final um montante de cerca de 5000 contos de acréscimo.
Assim, o acréscimo de 20 000 contos referido por VV. Ex.as no que se refere ao "moleanos" não corresponde à realidade na medida em que seria necessário retirar o custo do pavimento que constava no projecto inicial.
A situação é idêntica aos restantes trabalhos constantes neste pacote (tectos falsos, armaduras de encastrar e outros).
Acresce ainda referir que uma parte do terreno posta à disposição da DRE do Alentejo para construção futura de um pavilhão gimnodesportivo foi preterido por outro local anexo a este, mas exterior à vedação do recinto escolar. Também este terreno exigiu tratamento adequado originando trabalhos a mais para além dos previstos.
Empreitada da ampliação e remodelação da Escola EB 2,3 de Castro Verde:
Projectos de execução. - O edifício a partir do qual se desenvolveu a ampliação era um colégio particular, desajustado para a educação da actualidade.
O colégio era constituído por um edifício antigo e barracões anexos de madeira em muito mau estado de conservação e segurança.
Após negociações com a Câmara Municipal de Castro Verde com vista à obtenção do terreno adjacente foi decidido proceder à ampliação da escola através da construção de novas instalações a ligar e integrar com o edifício existente, cuja manutenção se defendeu.
Com os escassos meios de que se dispõe, adaptou-se um projecto-tipo à realidade existente, garantindo as necessidades tipológicas pretendidas.
Tudo isto teve de ser feito com muita urgência, tendo presente a decisão da obra e o início do ano lectivo imediato. A outra escola existente no concelho não comportava qualquer carga de alunos que permitisse aliviar esta escola.
Por isso, a perfeição na elaboração do projecto não foi a desejável, mas a possível.
O projecto de arranjos exteriores foi desenvolvido com as condicionantes advindas do seguinte:
Indefinição dos limites rigorosos do terreno a ceder pela Câmara Municipal, que estava em negociações com o proprietário e que envolvia o aproveitamento por parte deste, dos terrenos envolventes a poente;
Do mesmo modo, o estudo mandado elaborar pela Câmara Municipal para a zona entre a Escola e o Parque Desportivo Municipal - arruamentos e estacionamento;
Estes estudos tinham implicações com a envolvente de infra-estruturas existentes e a construir as quais se iriam ligar as redes interiores da escola;
Desconhecimento do traçado e estudo de conservação das redes de infra-estruturas existentes no recinto escolar.
Também aqui foi, portanto, o estudo possível, efectuado pela DRE do Alentejo nas condições que são conhecidas.
Características do terreno. - Não foram de facto feitas sondagens ao terreno, nem para tal havia tempo, nem tão-pouco a propriedade do mesmo estava resolvida. A Câmara cedeu o terreno ao ME mas teve que adquiri-lo a particulares. A visualização do terreno permitiu-nos concluir que para além do declive, não haveria dificuldades de implantação da obra.
Mesmo a haver sondagens, não seria detectável o bloco rochoso, porquanto, por coincidência, sobre ele estavam os barracões para demolição. Mesmo a lixeira, dada a sua inserção no local, só por casualidade seria apanhada pela malha das sondagens. Parece-nos no entanto, que, quando se dispõe de tempo necessário, é imprescindível a execução de um plano de sondagens com vista à melhor implantação do edifício e definição das várias várias camadas de terreno a escavar.
Erros e omissões. - Relativamente aos erros e omissões pela OPCA, no valor de 43 528 828$00, refere-se que a DRE do Alentejo não os aceitou, tendo disso informado a empresa por escrito e também por intermédio do livro da obra. Encetou aí o longo processo de discussão que chegou ao ponto de envolver um medidor orçamentista contratado propositadamente para a medição do projecto em confronto com a equipa de medição da OPCA.
Deste trabalho exaustivo e moroso chegou-se ao valor de 11 505 702$00, que veio a merecer a informação de 7 de Junho de 1999, data naturalmente próxima da chegada a acordo entre as partes.
Trabalhos a mais. - Também aqui a discussão dos montantes foi interminável, complexa e difícil, dadas as condicionantes atrás referidas para a elaboração do projecto e o pretenso aproveitamento por parte do empreiteiro das deficiências verificadas, bem como da falta de tempo técnico da DRE do Alentejo para, por um lado acompanhar a execução dos trabalhos e por outro para discutir e verificar tudo o que a OPCA apresentava.
De um total de 68 propostas apresentadas pela OPCA, num montante inaceitável, o valor foi reduzido para 16 808 123$00, como consta do processo. Destes trabalhos adicionais convém referir que muitos deles correspondem a opções efectuadas em obra, tendo em conta a melhoria das condições de utilização e segurança. Houve alterações designadamente:
Eliminação de barreiras arquitectónicas;
Criação de um laboratório fotográfico;
Alteração da biblioteca por alteração da tipologia das bibliotecas já no decurso da obra;
Reposicionamento da escada interior entre pisos com vista à melhoria da funcionalidade;
A ligação ao edifício antigo, que implicou acertos porquanto se desconhecia a sua estrutura;
Alteração de caixilharias interiores, ampliando portas chapeadas, por razões de segurança.
Merece referência a questão da escavação em rocha dura. Com antes se referiu, este bloco rochoso situava-se sob os barracões que iriam ser demolidos. Esta demolição só pode ocorrer após o início dos trabalhos de fundação e estrutura da nave do pavilhão, na medida em que funcionavam aí salas de aula. Quando se detectou a situação do solo no local, dado o desenvolvimento da obra, havia que tomar sérias precauções no desmonte/escavação do maciço rochoso, designadamente a não utilização de grandes explosões e utilizar apenas do "riper". Por outro lado, o funcionamento da escola, a poucos metros, e as habitações envolventes, recomendavam idênticas precauções. Foi um trabalho de extrema complexidade, acompanhado a todo o momento pelo fiscal permanente, que ia mantendo informado o técnico da DRE do Alentejo. Não se tratou, em rigor, apenas da abertura de valas para infra-estruturas...
O valor encontrado, significativamente inferior ao pretendido pelo empreiteiro, teve em consideração o que pareceu razoável, em função do tempo gasto e do equipamento utilizado.
Relativamente a todos estes trabalhos que em nosso entendimento poderão ser considerados imprevistos, sempre foi dado conhecimento à hierarquia que muitas vezes acompanhava o desenvolvimento da obra e os autorizava verbalmente. Nem de outro modo poderia ser, sendo ainda certo que algumas alterações surgiam em benefício da própria obra e para adequação às novas necessidades do sistema. A preocupação desta obra, e as condições em que foi executada, bem como a forma de estar do empreiteiro, exigia decisões e opções rápidas, a maior parte das vezes, tomadas nas reuniões de obra, sempre sob pena e ameaça da não conclusão da mesma, com as perturbações daí previsíveis. Também por estas razões, esta obra foi superiormente acompanhada de perto.
De todos os trabalhos a mais e ou imprevistos, foram efectuadas medições detalhadas.
De referir, como nota final, que apesar de todas as dificuldades, foi possível cumprir o objectivo, de abrir a escola aos alunos conforme se havia previsto, no início do ano lectivo.
Construção do Pavilhão de Barrancos:
Projectos de execução. - O projecto aplicado foi o projecto-tipo do INDESP e o projecto de arranjos exteriores foi elaborado pelo GAT de Moura.
Na realidade o GAT de Moura calculou os movimentos de terra de forma tradicional, com base nos perfis transversais, em número que se verificou, dado a orografia do local, ser insuficiente.
Do mesmo modo e com repercussão final talvez mais gravosa, o GAT estima as percentagens da escavação quanto à natureza do terreno.
A realidade da obra foi outra:
Para garantir um maior espaço de circulação envolvente, designadamente assegurando a passagem de viaturas dos bombeiros, levou-se o corte do terreno ao máximo limite possível, o que implicou um a créscimo dos volumes.
Características do terreno:
Ao iniciar os trabalhos, cujo terreno estava anteriormente coberto por um manto vegetal, apercebemo-nos que a perspectiva inicial preconizada pelo GAT de Moura era bastante optimista e que iria implicar agravamento de custos;
Como é referido pelos senhores relatores, "o terreno disponível já tinha sido escolhido anteriormente e não havia outras alternativas". De facto, assim é, por ser integrado no perímetro da única escola existente em Barrancos.
Também na perspectiva da Câmara Municipal era esta a melhor localização no âmbito do aglomerado urbano:
O projecto de implantação foi desenvolvido pelo GAT de Moura que, apoiando várias câmaras, entre as quais a de Barrancos nos pareceu conhecer devidamente os terrenos da zona, pelo que terão prescindido de mandar executar sondagens para avaliação dos terrenos a escavar.
As quantidades e percentagens encontradas no decorrer dos trabalhos poderiam, de facto ser calculadas a priori, por meio de sondagens e levantamentos topográficos rigorosos, o que apesar de não constituir "trabalhos a mais" iriam aumentar desde o início, o volume desses trabalhos postos a concurso.
Relativamente aos postes de telecomunicações, tinha a DRE do Alentejo, à data do auto de consignação, a garantia da Portugal Telecom de que os postes seriam retirados de imediato. Na realidade só após várias insistências é que a empresa mandou efectuar o desvio da linha.
A empresa adjudicatária foi executando os trabalhos sem contudo alegar eventual perturbação no andamento dos mesmos.
Prazo de execução. - Por falha processual e devido à perturbação provocada pela calamidade (chuvas torrenciais em 1997) que se abateu na região, não foi de facto elaborado auto de ocorrência com vista à suspensão dos trabalhos.
No que se refere aos temporais, acresce que se desenvolveram entre Outubro e Dezembro, com dois períodos de incidência mais fortes, ficando o terreno completamente impraticável para o andamento dos trabalhos.
Daí que os 47 dias úteis se afiguram justificados, atentas as condições referidas, que foram do conhecimento do País.
Atendendo às vicissitudes encontradas no decurso da obra, parece-nos que os cinco meses concedidos de prorrogação de prazo, sendo significativos, face ao prazo contratual, que já de si tinha limitado a oito meses com vista a que os alunos pudessem utilizar o pavilhão no 3.º lectivo, não nos parecem de todo exagerado face aos condicionalismos referidos.
O auto de recepção provisória só foi elaborado em 22 de Outubro de 1998 por indisponibilidade dos técnicos da DRE do Alentejo, que no tempo canalizaram todo o interesse para as obras em curso, designadamente a de Castro Verde, cuja abertura do ano lectivo importava assegurar.
Trabalhos a mais. - Relativamente aos trabalhos dos adicionais, refere-se que os valores encontrados são sustentados em medições e levantamento apresentados e foram discutidos com a empresa de fiscalização, algumas vezes envolvendo também técnicos da DRE do Alentejo para negociação e acerto.
Assim, consideramos não ter lesado o Estado na medida em que os preços são os do concurso, a localização era a única possível, e não sendo feitos "trabalhos a mais" eles constariam da medição inicial.
Conclusão:
A autorização tardia para a execução dos trabalhos a mais resultou do atraso do empreiteiro na apresentação da respectiva proposta não obstante as inúmeras diligências efectuadas e sabendo o empreiteiro que os trabalhos só poderiam ser pagos após autorização.
São pertinentes as observações relativas às sondagens antes de execução do projecto de implantação dos edifícios as quais não eram sistematicamente feitas por manifesta falta de tempo. Nos casos em apreço consideramos que o Estado não foi lesado pela ausência das sondagens uma vez que as implantações seriam inevitavelmente aquelas, aparecendo os "trabalhos a mais" em vez de trabalhos medidos e postos a concurso.
Reconhecemos, no entanto, a necessidade de aperfeiçoamento dos projectos com vista a evitar a ocorrência da necessidade de "trabalhos a mais".
No futuro, iremos seguir com a máxima atenção as recomendações, com exemplo desde já para a Escola EB 2,3 de Sines em que temos já as sondagens para implantarmos os edifícios prevendo-se a abertura do concurso para o final do mês de Junho próximo.
(Assinatura ilegível.)
Direcção Regional de Educação do Algarve.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de Gestão no Sector da Educação - PIDDAC - Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - especialmente direccionada para os trabalhos a mais.
No uso do direito concedido pelo artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, cumpre-me remeter a V. Ex.ª em anexo as alegações que apresenta esta Direcção Regional de Educação relativamente aos factos que lhe são imputados pelo relatório da auditoria identificada em epígrafe, complementadas pelos documentos n.os 1 a 10 que igualmente seguem em anexo, para vossa apreciação.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção Regional de Educação do Algarve, 19 de Maio de 2000. - O Director Regional, António Ventura Pina.
Alegações que apresenta a Direcção Regional de Educação do Algarve quanto ao relatório de Auditoria de Gestão no Sector da Educação - PIDDAC - Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - Especialmente direccionada para os trabalhos a mais - Processo n.º 63/99 Audit - SA III.1.
Não se conformando com o teor de alguns itens constantes do relatório da auditoria supraidentificada, vem a Direcção Regional de Educação do Algarve, dizer a V. Ex.ª o seguinte:
I - Do relato parcelar - DRE do Algarve
1.1.1.1 - Regime das empreitadas. - O capítulo dos balneários encontra-se incluído na parte por preço global e não na série de preços conforme referido - junta-se cópia de documento comprovativo (documento n.º 1).
O capítulo dos campos de jogos não tem sido incluído na parte por preço global porque poderá apresentar alterações decorrentes das redes de drenagem de águas pluviais (por vezes não são executadas as valetas periféricas), dependentes das condições do terreno e das ligações às redes públicas (por parte das câmaras municipais).
1.1.1.2 - Projecto de execução:
a) A execução de sondagens do terreno de fundação é da responsabilidade das câmaras municipais (CMs), conforme disposto no respectivo contrato-programa, celebrado para a construção da escola. Quando estes estudos não são entregues em tempo, não é possível ajustar o projecto de fundações às características do solo. Nos casos em que por observação do local se prevê a necessidade de execução de fundações especiais, há uma insistência particular junto da respectiva câmara municipal (como por exemplo no caso da Escola Básica dos 2.º e 3.º ciclos de Lagos). Se essas insistências não tivessem existido, não teria sido possível proceder à consignação da obra em 23 de Dezembro - altura em que se concluíram os ensaios por parte da empresa contactada pela CM.
b) A adaptação ao terreno é feita através dos projectos de implantação e arranjos exteriores, onde se encontram definidos os acabamentos e cotas altimétricas, as redes de águas, esgotos, electricidade e telefones. Estes elementos, conjugados com os pormenores específicos do projecto de arranjos exteriores e especificações técnicas de caderno de encargos e com o levantamento topográfico devidamente actualizado (fornecido pelas CMs) e respectivas medições destes trabalhos, permite a definição das condições de execução dos mesmos. Maior pormenorização das condições de execução desses trabalhos (desejável mas não imprescindível) implicará a necessidade de dispor de mais tempo para lançamento de concursos e de mais pessoal técnico especializado.
c) Idem ao referido na alínea a).
d) As redes de rega automática foram na altura dos empreendimentos referidos, introduzidos a título experimental e a pedido dos órgãos de gestão das escolas.
Face à carência de pessoal não docente e existência da carreira de jardineiro nas escolas, a rede de rega automática permite facilitar o trabalho de rega e de manutenção dos espaços verdes.
Face ao êxito desta experiência (como se poderá observar nas escolas visitadas e por comparação e por comparação com as escolas que não têm rede automática de rega) nos concursos actualmente lançados (por exemplo, Escola Básica dos 2.º e 3.º ciclos de Portimão) foram já introduzidos no projecto estas alterações.
e) Idem ao referido na alínea d) e durante o prazo de garantia cabe ao empreiteiro a substituição das espécies que secam (e que não resultem de causas da responsabilidade da escola).
1.1.1.3 - Terrenos:
a) Os terrenos são propostos pelas CMs e aprovados pela DRE. A existência das camadas de aterro e lixo na Escola de Quarteira (única situação verificada entre todos os empreendimentos executados por esta DRE desde 1993), não foi detectada por observação do local (por se tratarem de situações já antigas e cobertas com revestimento vegetal), nem sinalizada pela CM, que também não apresentou sondagens.
Não se verificaram a existência de linhas de água confinantes que obrigassem a desvios e estabilização de margens, nem níveis freáticos altos (nem com encargos suportados pela DRE).
Verificou-se de facto a necessidade de desvio de uma linha aérea de alta tensão na Escola de Estômbar, sendo os contactos, tanto desta DRE como da CM, feitos com vários meses de antecedência, conforme documentação existente no processo e entregue à equipa técnica de auditoria.
O que se verificou é que foi uma obra de grande vulto, da responsabilidade da EDP, que teve atraso e que teve incidência na fase inicial da construção da Escola (importa referir que foi a única situação de atraso por parte da EDP com incidência no empreendimento e várias têm sido as situações que obrigam a desvios de linhas).
b) Os custos com parques de estacionamentos são em todos os casos da responsabilidade dos municípios e não da DRE do Algarve.
c) Idem ao referido na alínea b).
1.1.1.4 - Prazo de execução:
[...].
b) Foram sempre elaborados autos de recepção provisória da 1.ª fase, conforme documentos que se juntam (documentos n.os 2, 3 e 4). Estes documentos são acompanhados dos autos de entrega da DRE às escolas e os autos de recepção provisória da 2.ª fase, bem como as contas finais das respectivas empreitadas.
1.1.1.5 - Erros de omissões do projecto:
c) O valor de 1 038 197$00 não foi o valor aprovado.
Este valor foi contraposto à reclamação do empreiteiro. Foi então proposto pelo empreiteiro que a situação fosse analisada em reunião conjunta, sendo o valor de 2 683 003$00 o resultado dessa negociação, que só posteriormente foi submetida à aprovação de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Educativa.
Não se compreende assim como pode ser concluído que "o montante final foi indevidamente considerado pela DRE do Algarve".
1.1.1.6 - Trabalhos a mais:
a) Face às dúvidas pertinentes expostas, foi solicitada explicação à equipa de fiscalização externa. Consideramos que a leitura da respectiva especificação técnica do caderno de encargos não oferece dúvidas de interpretação - o aumento do preço unitário em 30% e 100% só ocorre respectivamente para as alturas entre 2,50 m e 4 m e acima de 4 m. Junta-se em anexo documento justificativo das respectivas medições (documento n.º 5), nesta data entregue pela fiscalização externa, comprovando-se não ter sido pago a mais ao empreiteiro a quantia de 145 319$00, na abertura de caboucos. Os trabalhos a mais e a menos estão todos referenciados. Nos autos de medição estão medidos todos os trabalhos executados e no fecho de contas estão apurados os trabalhos a menos não executados. Estes trabalhos a menos não executados são apurados por diferença entre os trabalhos previstos e os trabalhos realizados. Junto se envia de novo a informação justificativa desta situação (documento n.º 6).
b) Relativamente aos trabalhos por série de preços foram efectuadas medições detalhadas em obra, com projectos e pormenores sempre que necessário. Poderão ser apresentados os justificativos dos trabalhos que sejam solicitados.
c) O que se refere para a Escola de Faro deverá reportar-se à Escola de Lagos. O valor global do muro de gabiões resulta do produto da quantidade de trabalhos realizados (em metros) pelo preço unitário, conforme documento que se anexa (documento n.º 7).
d) O diferencial verificado no volume de entulhos existentes para vazadouro resultou das razões já expostas em 1.1.1.3, alínea a).
O preço unitário elevado foi obtido em resultado da realização do concurso público para a totalidade da empreitada, não sendo por isso possível de alteração posterior. O acréscimo de quantidade de trabalho resultou da situação exposta em 1.1.1.3, alínea a).
e) Na empreitada da Escola de Estômbar, o auto de consignação foi celebrado em 18 de Dezembro de 1997 porque a EDP e a CM informaram que a conclusão dos trabalhos de desvio da linha de alta tensão (trabalhos de vulto) e desmonte do posto estavam iminentes. Face a essa informação foi celebrado o auto de consignação porque o empreiteiro poderia realizar os trabalhos preparatórios (razão pela qual não foi mencionada a existência do poste) - importa lembrar que se tratava de um prazo muito curto e face à garantia dada pela EDP, os trabalhos preparatórios poderiam ser iniciados, com o prazo a contar. Porém, face ao atraso na conclusão dos trabalhos por parte da EDP veio o empreiteiro reclamar por falta de rentabilidade, face aos custos que o empreiteiro suportou para recuperar daquela situação. Os 30% de taipais, cofragem e berbequim resultam da perda de 30% de rendimento daquele equipamento, que face à inexistência do funcionamento da grua-torre, teve que ser substituída por "trabalho manual". Os 34 dias da grua-torre referem-se aos dias em que a grua esteve na obra, imobilizada, e os custos são os custos dessa imobilização (a conclusão dos trabalhos da EDP atrasaram-se 34 dias).
f) Não existem solicitações escritas do dono da obra ao empreiteiro para execução dos trabalhos a mais. Estes resultaram, em grande parte, das ocorrências verificadas no decurso da obra, cuja necessidade foi detectada conjuntamente pela fiscalização externa e, pelo empreiteiro.
g) Na empreitada de Estômbar, a autorização tardia para a execução dos trabalhos a mais resultou do atraso do empreiteiro na apresentação da respectiva proposta, não obstante as inúmeras insistências efectuadas e sabendo o empreiteiro que esses trabalhos só poderiam ser pagos após autorização. Esses trabalhos, da responsabilidade do empreiteiro, foram executados de acordo com as especificações técnicas e devidamente fiscalizados.
h) Os trabalhos a mais decorreram de circunstâncias não previstas na preparação da obra e em geral reportam-se aos trabalhos da parte de série de preços, tendo sempre em conta a melhoria das condições de execução da Escola. Reconhece-se no entanto, a necessidade de aperfeiçoamento dos projectos, com vista a evitar a ocorrência da necessidade de execução de trabalhos a mais.
1.1.1.7 - Fiscalização:
[...].
c) Existem medições detalhadas de todos os trabalhos realizados por série de preços, feitos na obra pela fiscalização externa, bem como os justificativos necessários à definição e quantificação.
Existem igualmente fecho de contas de todas as empreitadas e os autos de recepção provisória parcial.
[...].
4.6 - Novos empreendimentos a entrar em funcionamento em 1999-2000. - Deverá ser retirado o projecto EB 2,3 de Portimão que sempre esteve previsto para 2000-2001, tal como outros empreendimentos não mencionados.
[...].
5.5 - Evolução financeira global do programa no período de 1990 a 1998. - A DRE do Algarve foi criada em meados de 1993 pelo que este ano deverá ser considerado como ano de arranque.
Em 1994 a taxa de realização deverá ser de 100% dado que a situação verificada na componente FC se deveu ao atraso no pagamento FEDER que foi transportado para o ano seguinte. Assim na coluna 4 deverá ser rectificado o valor para 263 291.
Nestas condições a taxa total de realização de 1994 a 1998 é de 100%.
[...].
5.6.2 - Empreitada da Escola EB 2,3 25 T - Lagos:
5.6.2.1 - Regime da empreitada. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.1.
Concordamos que o estaleiro deva ser considerado na parte de preço global.
Importa ainda referir que o capítulo de arranjos exteriores tem sido considerado na parte por série de preços, por ser frequente surgirem alterações a pedido das CM (por exemplo, alteração de limites do terreno da escola, alteração das entradas e zonas de estacionamento, alteração das condições de ligação das infra-estruturas de abastecimento de água e energia e ligação às redes de esgotos domésticos e pluviais, alterações de cotas altimétricas de implantação face à definição de novas cotas para os arruamentos exteriores).
5.6.2.2 - Projectos de execução. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.2.
Importa ainda referir que o estudo das sondagens por parte da CM só foi fornecido em Janeiro de 1997, o que não permitiu a elaboração prévia do projecto de fundações indirectas por estacas.
5.6.2.3 - Características do terreno. - O terreno está situado no centro da cidade de Lagos e as alternativas possíveis encontravam-se fora da cidade de Lagos. O terreno escolhido estava já indicado como terreno para a construção de escola, em resultado da aprovação de um plano de urbanização antigo. Era a melhor localização para os alunos, servido por todas as infra-estruturas e parque de estacionamento municipal. O terreno não é inundável nem foi necessário estabilizar a linha de água. O muro de gabião teve que ser construído para possibilitar a execução do muro de vedação da escola e não foi possível esperar que o mesmo fosse construído pela CM.
[...].
5.6.2.5.1 - Erros e omissões. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.5.
5.6.2.5.2 - Trabalhos a mais. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.6, alíneas b), c) e f).
Quanto aos pontos 9.2.13 e 9.2.14 esclarece-se que adicionados aos pontos 9.0.1.1 e 1.02.4, alínea c), conduz ao total parcial referido de trabalhos a mais no valor de 1 546 698$50 , não havendo portanto "gralhas".
A rede de rega automática faz parte da proposta do empreiteiro para a realização do 2.º termo adicional ao contrato (documento n.º 8).
A situação do muro de gabião está esclarecida no ponto 1.1.1.6, alínea c). A sua construção não foi prevista na fase do projecto para lançamento da obra, por ser exterior ao muro de vedação da escola. Verificou-se porém mais tarde que não era possível esperar que o mesmo fosse construído pela CM a tempo de poder ser executado o muro de vedação, a tempo da abertura do ano lectivo.
Os quadros de giz porcelânicos foram já incluídos nos processos de concurso posteriores e foram na altura introduzidos como alteração ao projecto, face às reclamações recebidas das escolas.
[...].
5.6.2.8 - Qualidade da construção. - O mau estado das plantações não é geral. As zonas principais da escola encontram-se em muito bom estado.
Quanto à replantação das espécies secas, consideramos ser da responsabilidade da contacto, conforme se refere no relatório. Esta e outras correcções de anomalias da empreitada (e da responsabilidade do empreiteiro) constituem a razão pela qual ainda não foi libertada a garantia da obra nem se poderá proceder à recepção definitiva da mesma sem que todas as anomalias sejam devidamente rectificados. Também a conta final desta empreitada, embora ainda não foi nem assinada nem devolvida pela contacto (documento n.º 2).
5.6.3 - Empreitada da Escola EB 2,3 25 T - Quarteira:
5.6.3.1 - Regime da empreitada. - Idem ao referido nos pontos 5.6.2.1 e 1.1.1.1.
5.6.3.2 - Projectos de execução. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.2.
5.6.3.3 - Características do terreno. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.3, alínea a).
Importa ainda referir que não existia nenhuma placa a alertar para o depósito de lixos no local.
5.6.3.4 - Prazo de execução. - Não houve prorrogação de prazo e foi elaborado auto de vistoria de recepção provisória da 1.ª fase, que junto se anexa (documento n.º 3).
[...].
5.6.3.5.2 - Trabalhos a mais. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.6, alíneas a), b), d) e f).
A autorização tardia para a execução dos trabalhos a mais resultou do atraso do empreiteiro na apresentação da respectiva proposta, não obstante as inúmeras insistências efectuadas e sabendo o empreiteiro que esses trabalhos só poderiam ser pagos após autorização. Esses trabalhos, da responsabilidade do empreiteiro, foram executados de acordo com as especificações técnicas e devidamente fiscalizados.
Quanto aos entulhos a situação está esclarecida no ponto 1.1.1.6, alínea d), não sendo também viável anular este artigo da empreitada e proceder ao lançamento de novo concurso público apenas para esse artigo.
Quanto às escavações para abertura de caboucos a situação está esclarecida no ponto 1.1.1.6, alínea a), não havendo pagamento de quaisquer verbas a que o empreiteiro não tenha direito.
Também no ponto 1.1.1.6, alínea a), se explica a situação dos trabalhos a mais e a menos. As medições da fiscalização reportam aos trabalhos realizados, sendo o apuramento dos trabalhos a menos encontrados por diferença entre os trabalhos previstos e os trabalhos realizados. Junta-se documento comprovativo do fecho e do resultado zero (documento n.º 6).
A placa em pedra gravada PRODEP não faz parte da empreitada.
5.6.4 - Empreitada da Escola EB 2,3 12 T - Estômbar:
[...].
5.6.4.2 - Projectos de execução. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.2.
5.6.4.3 - Características do terreno. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.3, alínea a).
5.6.4.4 - Prazo de execução. - Juntase o auto de recepção provisória da 1.ª fase (documento n.º 4).
[...].
5.6.4.5.2 - Trabalhos a mais. - Idem ao referido no ponto 1.1.1.6, alíneas b), e), f) e g).
[...].
5.6.4.7 - Fiscalização da empreitada. - Existe livro de obra (já anteriormente fornecido), auto de recepção provisória da 1.ª fase e fecho de contas. Juntam-se cópias dos mesmos (documentos n.os 9, 4 e 10).
II - Do relato global
1.1.1 - Planeamento do programa:
a), b) e c) Não nos podemos conformar com o que se refere quanto a este assunto, porque no relatório parcelar não são apresentadas quaisquer situações concretas que possam justificar estas conclusões, que assim não nos parece ser de aplicar a esta DRE.
É de referir que nesta DRE são realizados, anualmente, estudos aprofundados e rigorosos com vista ao planeamento da rede escolar - na sua vertente anual (movimento anual da rede escolar) e plurianual. É deste último que resultam as propostas de criação de recursos físicos a concretizar no parque escolar, naturalmente em função dos recursos financeiros disponíveis.
d) As questões aqui referidas foram analisadas nos pontos 1.1.1.2, alíneas a) e b), e 1.1.1.3, alínea a), do relato parcelar, que aqui damos por reproduzidos. A medida que consideramos mais importante para melhorar os níveis de planeamento e construção de escolas é que se possa dispor de mais tempo para a execução dessas tarefas - num determinado ano deverão ser preparados os processos dos concursos a lançar no ano seguinte.
1.1.2 - Disponibilização de terrenos:
a) e b) Julgamos também que o atrás referido - dispor de mais tempo para a preparação - melhorará substancialmente a resposta das CMs, EDP e outras entidades.
Quanto às questões concretas aqui referidas aplicáveis a esta DRE foram já analisadas nos pontos 1.1.1.2, alínea a), 1.1.1.3, alínea a), do relato parcelar.
1.1.3 - Projectos de execução. - As partes que são aplicáveis a esta DRE (deduzidas do relato parcelar) foram já analisadas nos pontos 1.1.1.2, alíneas a) e b), e 1.1.1.3, alínea a), do relato parcelar, que novamente aqui se dá por reproduzidas.
1.1.4 - Regime jurídico das empreitadas:
a) Situação esclarecida no ponto 1.1.1.1 do relato parcelar.
b) e c) A opção pela modalidade do regime misto resulta do exposto no ponto 5.6.2.1 do relato parcelar. Nestas condições é aconselhável que os capítulos de arranjos exteriores sejam incluídos no regime de série de preços, por forma a melhor salvaguardar os interesses do Estado. As maiores exigências de controlo e medição dos trabalhos estão asseguradas pela contratação de equipas de fiscalização externa residente, com um fiscal permanentemente em obra. Não se trata assim de falta de confiança nos projectos mas sim de uma medida de gestão melhor adaptada à realidade.
1.1.5 - Erros e omissões do projecto. - A fiscalização actuou em apoio do projectista, neste caso representado pelo dono da obra.
1.1.6 - Trabalhos a mais. - No que se reporta a esta DRE a situação encontra-se justificada no ponto 1.1.1.6 do relato parcelar.
1.1.7 - Prorrogações de prazo e recepção provisória das empreitadas:
a) Em todos os casos existem recepções provisórias das 1.ª e 2.ª fases, conforme justificado na 1.ª parte.
1.1.8 - Fiscalização:
a) No caso desta DRE a fiscalização das empreitadas do Programas Instalações é contratada no exterior (fiscalização residente), e as actividades de manutenção de escolas, elaboração de projectos e outros estão a cargo da DRE.
b) e c) As normas de procedimentos para a fiscalização estão definidas nas diferentes peças que constituem o caderno de encargos que regula a contratação por concurso desses serviços (oportunamente fornecida à equipa técnica de auditoria). Nessas normas estão bem definidos os sistemas de informação e de comunicação que permitem recolher e trocar as informações necessárias (por exemplo são elaborados relatórios semanais de todos os empreendimentos com toda a informação necessária), e só assim ter sido possível obter os resultados conhecidos - execução a 100% e escolas que iniciam as suas actividades na data superiormente definida e completas com todos as suas estruturas em funcionamento (por exemplo, cozinhas e bufetes e outros equipamentos, espaços exteriores).
[...].
1.1.13 - Avaliação. - Não nos podemos conformar com o que aqui se refere. No relatório parcelar não é indicada nenhuma situação concreta que justifique esta conclusão.
Os planos de actividades apresentados identificam claramente os objectivos de gestão, com acções quantificadas e calendarizadas definindo-se, portanto, metas claras e ajustadas aos meios disponíveis. Se as ambições são reduzidas, devem-se aos recursos financeiros disponibilizados. A programação financeira é de tal forma rigorosa que conduz de 1994 a 1999 a uma execução de 100%. Dispomos de inventário detalhado das escolas e pavilhões desportivos, assim como se encontram perfeitamente identificadas as respectivas carências em escolas e pavilhões desportivos, apoiados em estudos de carta escolar e levantamento de necessidades em todos os concelhos e freguesias.
Através dos relatórios de actividades são avaliados os resultados e as metodologias aplicadas e avaliadas o custo-benefício e custo-eficácia, havendo, portanto, auto-avaliação do programa. As taxas de execução de 100% de 1994 a 1999, o cumprimento rigoroso das datas de abertura das escolas e a evolução das taxas e ocupação/sobreocupação dos estabelecimentos de ensino ao longo dos vários anos, são exemplos bem claros de que assim é.
São também conhecidos os custos reais de investimento. A contabilidade pública impõe regras que são escrupulosamente seguidas. É possível conhecer os custos reais do investimento por cada empreendimento. Os relatórios do PIDDAC, permitem até apurar não só os custos relativos à construção mas ainda os que se referem ao apetrechamento nas suas várias vertentes.
O Conselho Administrativo, (Assinatura ilegível.) - O Director Regional, (Assinatura ilegível.) - O Director Regional Adjunto, (Assinatura ilegível). - A Chefe dos Serviços de Administração Escolar, (Assinatura ilegível.)
Direcção Regional de Educação do Centro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de Gestão no Sector de Educação - PIDDAC - Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - Especialmente direccionada para os trabalhos a mais - Contraditório - Processo n.º 63/99 - SA III.1.
Relativamente ao ofício n.º 4903, de 8 de Maio de 2000, desse digno Tribunal, e no que concerne ao assunto em título, informo V. Ex.ª do seguinte:
A) Relato parcelar:
1 - Empreitada da Escola Secundária ES/24 T de Vagos:
1.1 - Esta Escola foi construída com base em projecto especial, fornecido pela Câmara Municipal de Vagos nos termos de protocolo de colaboração, tendo para o efeito e esta entidade feito a sua encomenda a gabinete projectista exterior.
1.2 - A elaboração do projecto iniciou-se a partir de 1993, tendo-se através de múltiplas reuniões realizadas nos anos de 1994 e 1995, com a Câmara Municipal de Vagos e o gabinete projectista, procedido a inúmeras alterações de arquitectura e das especialidades, com vista à melhoria dos respectivos projectos.
1.3 - Dada a impossibilidade de continuar a protelar a lançamento do concurso de construção desta Escola (já concluída na lista das escolas prioritárias definidas através do despacho n.º 58-ME/94, bem como no despacho n.º 81-ME/95, optou-se no final de 1995 pela aprovação do projecto global da Escola, e lançar o respectivo concurso em regime de "série de preços" e proceder na fase de obra às alterações que se revelassem ainda necessárias para melhorar os respectivos projectos.
1.4 - Os trabalhos a mais por esta razão originados, foram especificados nas Memórias Descritivas e Justificativas que acompanharam cada um dos dois contratos adicionais, e já referenciados no relatório da Auditoria, vieram permitir completar no essencial o objecto desta empreitada e a sua entrada em funcionamento no início do ano lectivo de 1998-1999.
1.5 - A conta final provisória foi concluída em Outubro de 1998 (com excepção do apuramento de revisão de preços), tendo sido enviado, nos termos do ponto 1 do artigo 203.º do Decreto-Lei n.º 405/93, cópia à firma adjudicatária. Por falta de disponibilidade orçamentais em 1998, só foi possível elaborar a proposta referente ao 2.º termo adicional daí resultante em 1999.
1.6 - No entanto o acréscimo de custos provocados por trabalhos a mais, com um esforço financeiro suplementar de cerca de 30 % em relação ao inicialmente previsto, não afastaram os custos por metro quadrado de construção dos edifícios e dos arranjos exteriores dos custos médios de empreitadas com projectos-tipo.
Apesar deste projecto ser um projecto especial, com soluções arquitectónicas e construtivas especiais, e distâncias entre pisos no edifício principal, superiores aos correntes (4 m no piso 0 e 3,95 m no piso 1).
1.6.1:
Custo do edifício (edifício + balneário + guarita) ... 327 259 938$00
Revisão de preços (50% do total) ... 5 153 399$00
Total (edifícios) sem IVA ... 332 413 337$00
Total (edifícios) com IVA ... 388 923 604$00
Área de construção (edifício + balneário + guarita - 5208 m2);
Custo dos edifícios/metro quadrado - 74 678$00.
1.6.2 - Custos dos arranjos exteriores (campos de jogos, tratamento de terreno, redes de água, saneamento, pluviais, de cabos, iluminação exterior, etc.):
Custo ... 53 499 305$00
Total de preços (50% do total) ... 5 153 399$00
Total (arranjos exteriores) sem IVA ... 58 652 704$00
Total (arranjos exteriores) com IVA ... 68 623 664$00
Área de implantação (área total - área edifícios) - 15 200 m2 (17 949 m2 - 2749 m2 = 15 200 m2);
Custos dos arranjos exteriores/metro quadrado - 4515$00.
2 - Empreitada da Escola Básica 1,2,3/18 T de Mões. - Relativamente à construção da Escola Básica 1,2,3 de Mões, informa-se o seguinte:
2.1 - Durante a execução da obra verificou-se que os volumes de terras a movimentar constantes no mapa de medições posto a concurso tinham sido medidos por defeito relativamente àqueles que os reais condições topográficas justificaram.
As medições foram efectuadas com recurso à medição, através de planímetro, das áreas limitadas por curvas de nível, tendo-se chegado ao volume de 69 617 m3 de escavação.
Posteriormente, foi solicitado ao empreiteiro a execução das terraplanagens referentes ao arruamento de acesso à Escola, trabalhos estes não previstos no mapa de medições posto a concurso, obtendo-se assim um volume de escavação suplementar de 6234 m3.
Desta forma o volume de escavação executado totalizou 75 851 m3, daí resultando 29 351 m3 de trabalhos a mais.
2.2 - Considerando a diferença entre o volume de escavação e o volume de aterro, foram conduzidos a vazadouro 43 723 m3 de terra. A este volume foi acrescido 4498 m3, originados pelos seguintes motivos:
a) Durante a execução dos trabalhos o talude em aterro entre a plataforma do edifício escolar e a via existente aluiu sobre esta. Este talude desenvolve-se paralelamente ao arruamento circundante e apresenta um desnível de cerca de 12 m entre as cotas da plataforma do edifício escolar e da via.
O aluimento do talude deveu-se às chuvas persistentes, à ausência nessa fase de cobertura vegetal do talude, da pavimentação da plataforma ainda não ter sido efectuada e ao processo de consolidação natural ainda não estar concluído.
b) Igualmente na mesma altura se verificaram deslizamentos nos taludes de escavação pelo que houve lugar à condução a vazadouro dos solos desprendidos e reposição de terras sempre que se justificou.
O volume de terras em excesso, num total de 4498 m3, correspondeu aos acréscimos mencionados, tendo-se incluído esse trabalho no artigo 22.04 por ser de natureza e dificuldade equivalente.
2.3 - Relativamente ao artigo 22.15 (betão simples B20 em muretes laterais de escadas e outros com faces à vista), o valor apresentado inclui a execução dos muros interiores (307,875 m3) e as quantidades que ultrapassaram as previstas para os muros de vedação do recinto escolar (226,161 m3), perfazendo assim um total de 534,036 m3. A esta quantidade de trabalho executado, corresponde o valor de 9 791 069$00, daí resultando 8 049 330$00 de trabalhos a mais, conforme medições detalhadas e discriminadas que se anexam.
2.4 - O mapa final da obra inclui o trabalho imprevisto de "montagem e desmontagem de pranchas para execução de pintura exterior" no edifício escolar, ao qual corresponde um acréscimo de custos de 1 563 325$00. Tal trabalho justificou-se por se ter optado por pintar o exterior desse edifício com tinta texturada em substituição da tinta de água. O preço unitário contratual para a pintura a tinta texturada não incluía a utilização de andaimes, já que este preço só dizia respeito ao edifício dos balneários, o qual se desenvolve em piso térreo não necessitando assim da colocação de pranchas para a execução da pintura exterior.
3 - Empreitada da Escola Básica Integrada 1,2,3/12 T de São Vicente da Beira:
3.1 - 2150 m3 de escavação para implantação do edifício - o projectista criou um artigo (12.1) escavação para implantação do edifício e outro (12.2) escavação para execução de arranjos exteriores, ambos com medições virtuais.
A proposta do adjudicatário tem o mesmo preço unitário (834$) para ambos os artigos .
Em obra foi efectuado o cálculo global dos movimentos de terras (incluindo a zona dos edifícios).
Assim, o artigo 12.1 foi saldado no mapa final com o valor contratual e o diferencial do movimento total foi pago no artigo 12.2 dado que os preços unitários são iguais.
O encargo deverá ser analisado no cômputo dos artigos 12.1 e 12.2 e não apenas o artigo 12.1 isoladamente.
3.2 - O 2.º termo adicional reflecte a globabilidade da empreitada - assim, a quantidade a mais de 1296 m3 (escavação e aterro) relativamente ao 1.º termo adicional, deve-se ao enchimento da plataforma contígua ao campo de jogos (lado poente) executada na parte final da empreitada, que não se previa fazer antes.
Esta zona fica exactamente no local mais baixo (zona de linha de água antiga) sendo o enchimento executado em terras retiradas da zona de talude também do lado poente. Estes trabalhos foram executados por necessidade de aumentar a plataforma de recreio nesta zona, colmatando também o declive existente que teria de ser protegido para segurança dos alunos, caso este espaço não fosse aterrado.
3.3 - Os 238,20 m2 de isolamento térmico para além da quantidade considerada no 1.º termo adicional foram devidos à medição real do trabalho executado em obra elaborado de imediato quando se começou a detectar omissões no projecto, no início das obras. A medição de base considerada para o isolamento térmico neste 1.º termo foi a da cobertura (telha) tal como estava em mapa de medições do projecto (medição contratual) como se pode verificar.
Depois de executada a cobertura, verificou-se haver um diferencial relativamente ao previsto na medição contratual que alterou o valor inicialmente previsto para mais 238,20 m2.
Assim, houve uma maior quantidade de isolamento e também uma maior quantidade de telha como se pode verificar nas medições constantes do mapa final (2.º termo adicional).
3.4 - Actas da reunião - foram disponibilizadas todas as actas existentes.
Quando se refere que "a acta de 11 de Agosto de 1997 não foi facultada", deve-se ao facto de não existir acta, dada não ter havido reunião conjunta, pois o técnico da Câmara Municipal de Castelo Branco não podia estar presente (julga-se que por motivos de férias).
3.5 - Prazos de execução - a obra esteve por concluir apenas pelo facto de não ser possível executar as plantações de taludes no verão, dado tratar-se de uma zona com grande amplitude térmica e seca.
No entanto, tentou-se em Junho executar as plantações e sementeira de relva, não tendo resultado, secou, tendo este trabalho sido executado duas vezes com o encargo da firma adjudicatária.
Tendo em conta os trabalhos a mais do 2.º termo adicional e não ser possível tecnicamente executar o revestimento de taludes e plantações, julga-se que por este motivo, a firma, não devia ser sujeita a penalidades contratuais, dado também, não ter sido posta em causa a entrada em funcionamento das instalações em ambas as fases.
3.6 - Do projecto - foi elaborado através da Câmara Municipal de Castelo Branco sendo efectivamente apreciado por esta Direcção Regional sob o aspecto de programa de espaços e de exigências funcionais, não sendo usual nestas situações, os serviços técnicos analisarem as quantidades de trabalhos ou os cálculos escriturais, uma vez que são da responsabilidade do projectista.
4 - Empreitada da Escola EB 2,3/12 T de Loriga - Seia:
4.1 - Erros e omissões - foi referido nas observações que à Direcção Regional de Educação do Centro assistia o direito de resposta, face à apresentação dentro do prazo legal, dos erros e omissões pela parte do adjudicatário, decorridos 44 dias úteis, e não o fazendo considerar-se-ia aceite tacitamente, o valor de 40 736 075$60 + IVA.
É verdade que houve um ligeiro atraso no envio do mapa dos erros e omissões (deu entrada nestes serviços em 31 de Julho de 1996), para o DEGRE, ou seja em 1 de Março de 1996.
Ora, verifica-se que só em 24 de Julho de 1996 é que a DEGRE entregou o mapa corrigido no valor de 31 473 939$00, ou sejam decorridos 4 meses e 23 dias.
No entanto, é de referir que existe outra mapa, elaborado pelo DEGRE e que se anexa, cujo valor encontrado é de 34 016 033$30, não contemplando a parte eléctrica nem as omissões.
É de salientar também que o mapa que deu entrada em 31 de Julho de 1976, nestes serviços, está incompleto, não vindo expressos os valores corrigidos respeitantes à electricidade e também às omissões.
Numa observação mais detalhada, poder-se-á analisar que nos artigos 3.02, alíneas b) e c), há erros de correcção, ou seja, a diferença entre o valor de 1581,17 m2 e 642 m2 (quantidade apresentada pelo empreiteiro e a prevista no projecto) é de 939,17 m2, aparecendo depois na coluna corrigida como a executar.
Assim, não serão 297,17 m2 a mais, mais sim 939,17 m2. Daí, deveria estar registado não 594 340$00 mas sim 1 878 340$00.
O mesmo se passa com o artigo 3.02, alínea c), que deveria ser 1 653 890$00 e não 358 890$00.
Pode verificar-se também, que artigo 9.1, alínea a), não aparece no mapa do DEGRE o produto do valor corrigido, ou sejam 212 030$00.
Poder-se-á concluir assim, que não houve por parte do medidor o rigor que se impunha, estando os mapas incompletos.
Relativamente aos valores expressos nos trabalhos a mais, ponto 5.6.5.5.2 da p. 61 do relatório da inspecção, passa-se a expor o seguinte:
1) O ponto 1.1 diz respeito não só às fundações do edifício mas também da escavação necessária para implantar o muro de gabiões (sobre esta existem mapas de medições). Achou-se por bem manter o preço contratual, tendo em atenção a dificuldade de execução da mesma;
2) No ponto 2.1, referente ao betão ciclópico em fundações há a dizer que o valor que aparece no mapa final em "excesso" diz respeito ao muro de remate dos gabiões e também ao aumento nos caboucos para se atingir o "firme" no que diz respeito ao edifício, e consequentemente um maior volume de betão;
3) O betão de limpeza referente ao ponto 2.2, a quantidade a mais diz respeito aos muros de gabiões. Existe mapas de medições;
4) O ponto 2.4, alínea c), que refere betão armado em pilares, aparecendo no mapa final 2 m3 a mais, justificam-se pela necessidade de execução de nove pilares não previstos, sendo quatro no acesso ao depósito de gás e cinco nos vários portões. Uma vez que havia preço contratual, achou-se por bem mantê-lo;
5) O artigo 7.5 no valor de 132 770$00; o artigo 8.4 no valor de 81 600$00; o artigo 14.2, alínea a), no valor de 28 800$00; o artigo 14.2, alínea b), no valor de 28 800$00, e o artigo 14.12 no valor de 125 000$00 que aparecem a mais no mapa final, por lapso, foram contemplados nos mapas de erros e omissões de onde resulta o engano cuja totalidade é de 396 970$00, pelo que se contactou de imediato a firma adjudicatária no sentido de proceder à reposição da importância que se apurou ter sido paga indevidamente. A firma deu o seu assentimento à reposição do montante pago em excesso. Junto se anexam dois mapas do DEGRE e fotocópia do fax da firma que dá o seu assentimento à reposição da quantia paga em excesso.
4.2 - Instalação eléctrica:
1 - O tubo VD ou ERE com (diâmetro) 16 mm foi gasto em:
Cinco WC onde foi necessário colocar exaustores não previstos;
Em arruamentos criados nos vãos da escada, de forma a dotá-los de iluminação.
As caixas de derivação de quatro entradas foram colocadas nos vãos da escadas (arrumos) e na guarita do porteiro (de notar que a instalação eléctrica desta última não estava considerada no projecto).
2 - Os condutores do tipo V1,5 mm2 foram colocados nos locais indicados no ponto 1 (circuitos de iluminação).
3 - Os interruptores dizem respeito ao comando da iluminação da guarita do porteiro e dos arrumos criados nos vãos das escadas.
Os comutadores de lustre e quatro interruptores foram colocados na cozinha, devido ao facto de ter havido alterações de espaços e de se ter optado, por razões de segurança, em colocar os comandos da iluminação da cantina fora do quadro eléctrico.
Quanto às armaduras de iluminação foram consideradas como erro ao projecto, já que o projectista que deveria ter feito a verificação desses erros não deu resposta no prazo legal. Como tal, esses erros foram aceites, de acordo com o previsto na lei.
No entanto, por lapso, estas armaduras foram consideradas no mapa final, de onde resultou o engano verificado.
Há, porém, a notar que o valor total pago em excesso não é de 118 702$00, mas sim 97 203$00.
Este valor resulta do facto de 56 411$00 dizerem respeito aos trabalhos imprevistos acima referidos e justificados e considerando ainda quatro armaduras tipo T2 - 2 x 36 W, no total de 34 992$00, pelo que se contactou de imediato a firma construtora no sentido de proceder à reposição da importância que se apurou ter sido paga indevidamente. A firma deu o seu assentimento à reposição do montante pago em excesso.
4.3 - Erro de implantação do edifício (muro de gabiões) - a implantação do edifício foi baseada num levantamento correcto da zona, tendo como ponto de referência a amarração no antigo mercado, transformado no quartel dos bombeiros.
Posteriormente veio a verificar-se que se tinha construído uma ampliação do "mercado" ilegalmente, sem conhecimento da entidade camarária, falseando assim o já citado ponto de amarração da implantação.
Já numa fase adiantada dos trabalhos, detectou-se o erro de 4 m para nascente, elaborando-se um projecto de alteração e adaptação que serviu de base à execução final.
Se analisarmos o projecto de adaptação e alteração poder-se-á concluir que o arruamento confinando a poente, numa determinada zona, está sobranceiro à ribeira de Loriga e que na hipótese de se avançar mais 4 m, ter-se-iam de executar muros de suporte de significativo volume que iriam onerar a empreitada, sem que no entanto, na zona nascente junto ao edifício se prescindisse de realizar também muros de grande volume, atendendo às inclinações do terreno natural (45° de pendente).
De qualquer modo, a solução inicial do projecto preconizava para os lados nascente e norte muros de betão armado, que atingiam no máximo 9 m de altura, que já, de per si, eram manifestamente insuficientes em face da altura das terras a suportar, como aliás se pode constatar no local.
Poder-se-á concluir não só no desenho de implantação (alteração) mas também na obra, que se a implantação tivesse sido executada correctamente e com inclinações de 45°, um avanço de 4 m traduzir-se-ia numa diminuição da altura dos muros de cerca de 4 m.
Ora, em grande parte da zona os muros atingem 12 m, 14 m e 17 m podendo deduzir-se que nunca deixariam de ser realizados, face à natureza do terreno, apenas com menos de 4 m na altura em média.
Há ainda a referir que a cumprir-se o projecto inicial, o acesso às fábricas de têxteis junto ao campo de jogos ficaria interrompido, e que teria de ser garantido não só a peões mas também a viaturas.
Conclusão. - Se por um lado o erro implicou um maior volume de gabiões, evitou-se por outro lado que se obstruísse o acesso às fábricas e também, que se tivessem de realizar muros de suporte de betão armado de significativo volume por forma a garantir a estabilidade do arruamento.
5 - Empreitada da Escola Básica 2,3/24 T do Fundão:
5.1 - Aplicação de preços unitários não contratuais - quando se refere que não foi aplicado o preço unitário no transporte de terras de produtos sobrantes a vazadouro e que foi pago indevidamente a quantia de 881 697$00, esclarece-se que estes trabalhos são respeitantes à preparação da cabeça de estacas, executando-se a preparação da base para fundir os maciços de encabeçamento.
O custo da preparação destas bases (remoção dos produtos sobrantes do corte das cabeças das estacas e terras ou lamas) criando a cama de maciços, foi acordado ao preço de 2900$00/m3, conforme proposta n.º 2041/95 do adjudicatário.
A diferença de custo do maciço M1 para o maciço M2, resulta destes serem diferentes (M1 aplicado a estaca simples, com 0,90 x 0,90 x 0,90 e o M2 aplicado a estacas duplas, com 0,90 x 2,70 x 1,00). Estes custos também foram acordados com o adjudicatário, conforme proposta n.º 2041/95 já referida.
5.2 - Movimentos de terras - no respeitante aos movimentos de terras no recinto escolar, refere-se que as quantidades inicialmente previstas em concurso eram bastantes exíguas para dar cumprimento às cotas das plataformas previstas inicialmente em projecto.
A primeira firma que esteve em obra (Carlos Eduardo Rodrigues, S. A.) executou movimentos de terras que ultrapassaram o previsto, tendo as quantidades sido quantificadas pela fiscalização e pagas.
No entanto, os movimentos de terras não foram concluídos por esta firma.
Quando o segundo empreiteiro (Casais, S. A.) entrou em obra, apenas se encontravam executadas as plataformas de execução dos edifícios com alguns depósitos de terras deixados na plataforma que foram necessários retirar.
O movimento de terras no tardoz dos blocos para a criação das zonas desportivas estava todo por executar (escavações), sendo este executado também com rebaixamento de cotas (cerca 2.00) de modo a coordenar esta altimetria com a plataforma dos edifícios, cujas cotas já tinham sido alterados anteriormente.
Deste trabalho existe o suporte topográfico e cálculo de escavações que se anexa.
Existe também reportagem fotográfica do estado da obra nesta fase.
5.3 - Aluimentos - no respeitante aos aluimentos de terras, houve necessidade de rapidamente desobstruir a circulação da estrada que liga Fundão-Silvares, tendo sido estes valores estimados e aceites por ambas as partes. Seria impensável fazer perfis destes aluimentos. Existe também reportagem fotográfica desta situação da obra.
5.4 - Aterros - o aterro que está contemplado no 2.º termo adicional, igual ao previsto em projecto, executado no tardoz dos muros adjacentes à estrada nacional, tem uma extensão aproximada de 220 m com a largura média de 8,5 m por 5,5 m de altura o que dá 10 285 m3 de aterros, sendo pagos 10 000 m3 por acordo com ambas as partes.
Existe reportagem fotográfica destas zonas antes de aterradas.
5.5 - Indemnização por antecipação de prazo - a indemnização por antecipação de prazo contratual de 16 de Dezembro de 1996 para 15 de Agosto de 1996, autorizada por despacho de S. Ex.ª o Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa de 24 de Junho de 1996, deveu-se ao facto da necessidade de insular os alunos nestas novas instalações, uma vez que a escola estava a funcionar em instalações provisórias arrendadas e que tinham impreterivelmente de ser desocupadas em finais de Agosto conforme termo de transacção efectuado pelo Exmo. Sr. Procurador da República.
6 - Empreitada da Escola Básica EB 2,3/24 T de Buarcos - Figueira da Foz:
6.1 - Tratou-se de uma criação que não se concluiu dentro do prazo contratual pelos motivos que constam do processo da obra.
De qualquer modo, importa salientar que, superiormente, foi decidido não optar pela aplicação de multas, uma vez que não estando concluída a 1.ª fase do empreendimento, no início do ano lectivo, se recorreu ao aluguer das instalações do Clube Caras Direitas de Buarcos, tendo a renda sido suportada pela firma adjudicatária (Viana & Conde) até à data de conclusão do empreendimento, no valor de 4000 contos.
6.2 - Quanto à aplicação de soalho de madeira exótica, em merbau, esclarece-se que não se tratou de uma opção estética, mas funcional, já que o espaço onde se aplicou foi adaptado a uma pequena sala de ginástica, em virtude da escola não dispor de pavilhão desportivo.
6.3 - A rede de gás foi parcialmente alterada no decorrer da obra em face da alteração da localização dos balneários. Houve necessidade de implantar os balneários a uma maior distância, em relação ao depósito do gás, em virtude de na zona inicialmente prevista para a sua implantação existir um poço e uma mina, que se preservaram. Deste modo, houve que executar um troço superior ao previsto, no que se refere a abertura de valas e a tubagens.
B) Relato global:
No que concerne ao relato global julga-se, oportuno, prestar alguns esclarecimentos:
1 - Terrenos. - Os terrenos destinados à construção dos empreendimentos escolares são escolhidos pela DSRM desta Direcção Regional em articulação com os municípios que suportam os seus custos.
Tendo sempre que linha de conta as normas sobre construções escolares no que concerne às condições de implantação, procura-se atender em termos de localização à população escolar a servir e à inserção no tecido urbano.
Por vezes, sucede que em termos de orografia as regiões onde se pretende construir têm pendentes muito acentuadas, não existindo outras alternativas.
No caso das obras "amostra", destaca-se a Escola de Loriga que se localiza em plena Serra da Estrela, tendo-se seleccionado o melhor terreno da vila que poderemos até afirmar constituir solução única. Refere-se ainda a Escola do Fundão que se localiza na encosta da Serra da Gardunha. Neste caso existia, efectivamente, uma localização alternativa próxima do actual complexo escolar do Fundão (Escolas EB 2,3 e Secundária) mas que ficava totalmente excêntrica em termos da população escolar que se pretendia servir, estando o terreno situado na Reserva Agrícola Nacional.
É ainda de salientar o terreno da Escola de Mões, que se situa numa encosta com uma pendente ligeiramente superior a 10%, apenas existindo como única alternativa um terreno situado na RAN e possuidor de um nível freático elevado.
No caso do terreno da Escola de São Vicente da Beira é de referir que esta povoação se desenvolve em duas encostas separadas por um vale de reduzida largura onde passa uma ribeira, estando estes terrenos incluídos na RAN.
Deste modo, optou-se por localizar a escola na encosta de menor inclinação.
Por último, é de referir a Escola de Buarcos, que se localiza num terreno de fraca pendente mas de elevado nível freático, não existindo, nesta vila, outra solução alternativa que não fosse a de construir o empreendimento na encosta da Serra da Boa Viagem, de forte pendente topográfica.
Nesta Direcção Regional de Educação os estudos de implantação e arranjos exteriores que são da sua iniciativa têm sempre por base levantamentos topográficos, à escala 1:200, com curvas de nível equidistantes de 1 m, fornecidos pelas câmaras municipais. Acontece, efectivamente, que em alguns casos se tem verificado que contêm imprecisões.
A execução de sondagens de terreno de fundação é da responsabilidade dos municípios, de acordo com o disposto nos "Acordos de colaboração", celebrados para construção dos empreendimentos escolares.
Quando estes estudos não são entregues atempadamente não se torna possível ajustar o projecto de fundações às caraterísticas do solo.
2 - Fiscalização. - Não existem normas escritas internas de procedimento para a fiscalização, mas são dadas orientações a nível de procedimentos nas reuniões mensais aos técnicos afectos à fiscalização das empreitadas, tendo em vista fazer o acompanhamento e coordenação dos diversos programas.
Igualmente são promovidas duas reuniões anuais, na sede, com os fiscais residentes, onde lhe são transmitidas orientações e fornecida a necessária informação actualizada sempre que sai nova legislação no domínio de empreitadas de obras públicas.
3 - Área de concepção de projectos. - No caso da empreitada de Loriga é de salientar que por determinação de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Educação e do Desporto (SEED) o projecto inicialmente elaborado pelo DEGRE com o orçamento base de 764 000 000$00, foi mandado reformular de modo a que não ultrapasse os 410 000 contos (IVA incluído).
Acha-se estranho que, tendo-se mantido a área do terreno e apenas com a retirada parcial de um piso, se tivesse obtido o valor base de 365 644 000$00 + IVA.
Assim, é de referir que o projecto enfermava de erros significativos em alguns capítulos por insuficiência de medição, conforme se pode comprovar, designadamente nos capítulos dos betões e das alvenarias.
Por outro lado, não contemplava muitas outras situações, tais como isolamento térmico da cobertura, impermeabilização de terraços, equipamento do campo de jogos, etc.
Além do mais, o Sr. Arquitecto Projectista que acompanhou permanentemente a obra, introduziu também profundas alterações, quer no que se refere a opções estéticas, quer no que diz respeito a determinadas beneficiações, o que contribuiu para encarecer ainda mais o custo final da empreitada.
Por último, é de referir que, mesmo na empreitada de Loriga, a fiscalização não se substituiu ao projectista na determinação dos valores reclamados pelo adjudicatário (erros e omissões) conforme se explica no ponto 4.1 do presente ofício (resposta ao relato parcelar).
Estes serviços registam todas as recomendações expressas pelos dignos inspectores, relativas aos procedimentos que se devem adoptar e segui-las-ão de futuro, com rigor, à semelhança do já ocorrido com advertências de outros organismos de inspecção.
A nossa actuação sempre se pautou pelos princípios de transparência e da obediência à lei no sentido de melhor fazer e sairão, com certeza, reforçados com a observância dos reparos efectuados.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção Regional de Educação do Centro, 22 de Maio de 2000. - O Director Regional, Rui Alberto Nunes dos Santos.
Direcção Regional de Educação do Norte.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, ao cuidado da Exma. Sr.ª Dr.ª Lia Olema Videira Correia, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de Gestão no Sector de Educação - PIDDAC - Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - Especialmente direccionada para os trabalhos a mais - Contraditório.
Correspondendo ao solicitado por V. Ex.ª, através do ofício n.º 4922, cumpre-me enviar, em anexo, um conjunto de observações que, pedimos, deverão ser tidas em conta para a análise dos relatórios, global e parcial.
O tempo que nos foi dado é manifestamente insuficiente. Os relatórios deram entrada nestes serviços no dia 10 de Maio, restando-nos, para o cumprimento do prazo imposto (23 de Maio), muito pouco tempo.
Pretenderíamos fazer um exercício mais profundo, sobretudo de análise das recomendações contidas nos relatórios e dar delas nota ao Tribunal de Contas. O que agora apresentamos é o possível, dentro do tempo disponível.
Nesse sentido, mantemo-nos empenhados nesse processo, para data posterior.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção Regional de Educação do Norte, 22 de Maio de 2000. - O Director Regional Adjunto, Lino Ferreira.
Observações aos relatórios global e parcial elaborado pelo Tribunal de Contas
Introdução
Impõe-se, antes propriamente de iniciar qualquer "exercício de contraditório", previsto na legislação em vigor, fazer algumas observações, de carácter genérico, sobre os relatórios, global e parcelar, elaborado pelos Exmos. Srs. Auditores.
Consideramos extraordinariamente importantes estas auditorias de gestão, na medida em que nos permitem aferir da bondade dos procedimentos usuais e até, porque não dizê-lo, porque servem para quebrar rotinas instaladas.
Embora tenhamos consciência que não compete ao Tribunal de Contas a formação dos Serviços Auditados, afirmamos peremptoriamente que o exercício da auditoria, feito por técnicos de grande qualidade, proporcionaram-nos ensinamentos importantes.
Todos sabemos que os serviços públicos carecem de formação e, sobretudo, de formação em serviço. Não basta frequentar cursos, de maior ou menor qualidade, sobre segmentos (quantas vezes tão pequenos) da nossa actividade do dia-a-dia. A aplicação dos normativos e a execução prática dos procedimentos necessários ao cumprimento dos objectivos superiormente definidos, beneficiaria de um acompanhamento de carácter formativo, antes da auditoria.
Ao contrário do que possa ser suposto, a Direcção Regional de Educação do Norte considera, em termos gerais, os relatórios de auditoria como uma avaliação positiva ao seu funcionamento.
Esta afirmação polémica carece, como é evidente, de uma explicação.
Tendo em conta os vários factores que condicionam negativamente a sua actividade, os resultados finais - avaliados por esta Auditoria - poderiam ser fortemente negativos. Daí que seja da mais elementar justiça, em nome da Direcção, realçar o enorme profissionalismo, o espírito de serviço e o esforço que o corpo técnico desta casa tem vindo a demonstrar.
Assim, excepção feita às questões expressas no contraditório do relatório parcelar, estamos de acordo com a generalidade das observações feitas.
Não deixamos contudo de lamentar que, tendo sido (in loco) verificadas, pelos Srs. Auditores, as várias condicionantes ao exercício da nossa actividade, lhe tenha sido, no relatório global, dado um lugar tão secundário.
Falta, a nosso ver, ver uma visão crítica rigorosa sobre os resultados obtidos, apesar das condicionantes existentes.
Temos consciência que não será essa a função do relatório da Auditoria. No entanto, se tivermos em consideração que os resultados virão a ser objecto de análise e reflexão por quem tutela os serviços públicos, essa análise daria outra visibilidade à forma como estão a ser implementadas as Grandes Opções do Plano, permitindo dar força às reivindicações sistematicamente apresentadas, no que concerne sobretudo á falta de pessoal, deficientes instalações, para além da falta de meios, sobretudo modernos meios de gestão e controlo.
O principal problema com que nos debatemos é, de facto, a falta de técnicos (engenheiros, arquitectos, fiscais, mediadores-orçamentistas, administrativos, etc.).
As Direcções Regionais de Educação nasceram em 1989. O seu corpo técnico, ligado às obras, é oriundo da ex-Direcção-Geral das Construções Escolares (do Ministério das Obras Públicas).
Logo em 1989 se verificaram algumas saídas de técnicos que, desmotivados com todas as alterações verificadas, preferiram passar a exercer a actividade privada.
Por outro lado, os técnicos começaram a atingir a idade da reforma e, por isso, foram-se retirando não tendo sido substituídos.
Desde essa data, pelos menos, não houve nenhuma nova admissão, na DREN, de engenheiros, arquitectos, fiscais, etc.
Como poderá ser verificado pela lista fornecida aos Exmos. Auditores, é pequeníssimo o nosso corpo técnico e cada vez maior o nosso parece escolar, o nosso Plano de Investimentos (PIDDAC) e a necessidade de actualizar, reformular e intervir profundamente em edifícios antigos.
Vejamos, só durante o período auditado, a evolução dos investimentos, neste Programa, sem o consequente e necessário redimensionamento de quadros técnicos:
Durante o corrente ano (2000), três fiscais atingem o limite de idade (70 anos). Já alertámos os nossos superiores para o facto. Não se vislumbra hipóteses de novas admissões na Função Pública.
O eventual recurso a gabinetes privados para o exercício das funções de fiscalização, já foi experimentado, com muitos fracos resultados. O nosso corpo técnico, à época encarregue de "coordenar" os gabinetes externos, tiveram enorme trabalho e dificuldades no exercício da sua actividade, sendo certo que, na maioria dos casos, teve que ser ele próprio a encerrar os processos, sob pena de se manterem em aberto, por tempos longos, preenchidos com reuniões intermináveis em que era difícil fazer com que os gabinetes se "enquadrassem" nos ritmos de que tem que garantir a conclusão das empreitadas para um determinado dia - o da abertura das aulas - e em que é imprescindível contrariar ao máximo os pedidos de prorrogação de prazos, ainda que com alguma justificação, por exemplo.
Acerca do relato global
Importará, sobretudo lançar um olhar atento sobre as recomendações.
O planeamento deveria ser feito a médio prazo. Aceitamos plenamente esta recomendação.
De facto, esta situação está já a verificar-se. As tarefas até agora desenvolvidas, no âmbito da programação de novos empreendimentos, limitavam-se à resposta imediata a situações de carência, há anos sentida, a que a administração central não tinha podido acorrer. A extensão da escolaridade obrigatória de quatro para seis e logo depois para nove anos, aliada ao facto do ensino secundário ser cada vez mais procurado (até por falta de absorção dos jovens no mercado de trabalho), tornou as instalações escolares incapazes de dar resposta.
A construção de escolas inteiras e a ampliação de muitas, em pavilhões prefabricados de madeira, é bem prova disso.
Assim, a necessidade de intervir ficava muitas vezes dependente da capacidade de resposta das autarquias, na disponibilização de terrenos.
A noção de carta escolar já teve evolução no sentido de carta educativa - conceito mais abrangente, que segue a recomendação da Lei de Bases do Sistema Educativo. O planeamento deverá agora ter em conta o Ensino Básico como uma unidade (1.º, 2.º e 3.º ciclos). Reconhece-se, contudo, que estaremos muito longe de conseguir, com os actuais meios humanos e materiais, num curto espaço de tempo, preparar as cartas educativas de 86 concelhos, só na Zona Norte.
Estamos a desenvolver um estudo de caso, nos concelhos pertencentes ao Vale do Sousa, para seguidamente partimos para a generalização da experiência.
O relatório reconhece que os terrenos cedidos pelas autarquias, apesar de bem situados relativamente à população a servir, não são os melhores.
A comunicação social tem feito eco dos conflitos existentes entre a administração central e as autarquias nesta matéria.
As autarquias consideram que não deverão ceder terrenos para a construção de empreendimentos da responsabilidade da administração central (escolas, palácios da justiça, esquadras de polícia, etc.)
Se conseguir a cedência é tarefa difícil, mais difícil se torna conseguir um bom terreno. As negociações protelam-se no tempo, enquanto a população escolar espera a decisão com vista a poder ter a escola a que tem direito.
Daí que, enquanto esta situação se mantiver, dificilmente poderemos, com propriedade, falar em "escolha do terreno". A DREN limita-se, na maior parte das vezes, a aceitar o terreno cedido (único oferecido pela autarquia) para poder iniciar a construção.
Sobre esta matéria, importaria ainda propor ao Tribunal de Contas uma análise mais pormenorizada, isto é:
Se consideramos que os terrenos estão "bem inseridos no tecido urbano" (citado o relatório - p. 12) e que, ao serem cedidos não implicam dispêndio de verbas do programa em análise, os eventuais custos decorrentes da orografia diluem-se completamente no empreendimento global.
De facto, os custos com fundações especiais (quando necessário), terraplanagens e muros de suporte, não têm qualquer hipótese de comparação com o eventual custo directo da compra do terreno e indirecto com as deslocações dos alunos, caso se situassem fora da área residencial a servir.
É exactamente nas zonas mais densamente povoadas, onde surgem diariamente mais empreendimentos habitacionais, que ainda se faz sentir a necessidade de criação de novas escolas. Nessas zonas, os terrenos atingem valores altíssimos, não raramente superiores ao custo total da construção e do equipamento.
O que aqui afirmamos poder ser comprovado com exemplos de escolas criadas nos concelhos que integram a Área Metropolitana do Porto, de Braga, de Guimarães, de Santa Maria da Feira, de Paredes, de Penafiel, de Lousada, etc.
No que respeita aos levantamentos topográficos, tem sido feita uma evolução positiva, nos últimos anos. Pedimos sempre, às câmaras municipais, o levantamento topográfico em suporte informático. Mas, reconheçamos, os serviços públicos estão ainda muito mal apetrechados.
Estamos inteiramente de acordo com tudo que se refere à adequação dos projectos tipo ao terreno. Concordamos que esses estudos deveriam contemplar todas as recomendações feitas (modelação do terreno, desenvolvimento de todos os projectos de execução, completos, rigorosamente definidos, escavações, contenções, etc.)
Não consideramos, contudo, com os recursos humanos actualmente disponíveis, possível dar cumprimento a esta recomendação importante.
Também apoiamos a ideia da nomeação de um gestor do projecto.
Pelas mesmas razões acima citada, não temos possibilidade de o fazer. Cada técnico tem a seu cargo uma, duas e às vezes três obras novas, de raiz, e acumula o acompanhamento, em obras de conservação, de algumas dezenas de escolas.
Além das tarefas inerentes ao acompanhamento, gestão e fiscalização das obras, assegura, como foi verificado pelos Exmos. Auditores, o trabalho administrativo de cada um dos empreendimentos.
Para além do que já se disse, também nós gostaríamos que fosse constituída uma equipa que fizesse a avaliação de cada projecto, em termos de obra e de adequação funcional.
Esse trabalho tem vindo a ser feito, muitas vezes em termos informais, até com as outras Direcções Regionais. Carecemos, contudo, mais uma vez, de recursos humanos.
Para concluir este capítulo, atrevemo-nos a citar o próprio relatório, dando-lhe inteiro apoio, quando afirma:
Há uma situação geral deficitária de engenheiros e fiscais, para desempenharem, em regime de tempo inteiro, as funções que competem à fiscalização.
As limitações de quadros técnicos ao nível de arquitectos e a falta de uma Divisão de Projectos dificultam a elaboração de projectos de qualidade (p. 16).
Importará, contudo, referir, em abono da verdade, que, embora faltem documentos administrativos formais, a fiscalização faz-se com o rigor possível.
A comprová-lo estão a qualidade dos empreendimentos, o cumprimento dos prazos, a realização física e financeira do PIDDAC disponível e ainda os custos controlados e os valores médios que a própria Auditoria encontrou no que respeita a "trabalhos a mais".
Relato parcelar
No intuito de contribuir para o esclarecimento dos procedimentos adoptados pelos serviços técnicos desta Direcção e que constam das conclusões do relato em título, considera-se necessário precisar conceitos que os configuram e o respectivo enquadramento legal:
Modelo de projecto e condições técnicas;
Regime de empreitada e cláusulas jurídicas especiais;
Suporte jurídico na regularização de encargos adicionais (artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 405/93).
Os estabelecimentos para o Ensino Básico e Secundário, cuja construção é promovida pela Direcção Regional de Educação do Norte, são executados segundo projecto-tipo de edifícios escolares.
Este projecto-tipo prevê a execução de fundações directas com utilização pilar/sapata em terreno caracterizado nas condições técnicas como "qualquer que seja a natureza do terreno, desde a terra vegetal a rocha muito dura".
Os processos de concurso de todas as empreitadas de construção de instalações escolares reproduzem um modelo que conjuga documentação tipo, elaborada de forma coerente para a generalidade das obras.
Em todos os tipos de instalações opta-se pelo mesmo modelo de solução técnica de fundações, independentemente das características geotécnicas do terreno. As respectivas condições técnicas estão elaboradas segundo um modelo geral e para "qualquer que seja a natureza do terreno" a escolher a posteriori. O mesmo conceito é adoptado nas condições técnicas dos trabalhos em arranjos exteriores.
Os trabalhos de adequação das soluções técnicas de fundações-tipo às características geotécnicas do terreno de construção estão regulamentadas nas cláusulas jurídicas do regime da empreitada.
Este modelo de procedimento está instituído nos Serviços Técnicos de Construções Escolares desde a sua criação, e tem sido peça essencial da dinâmica e capacidade dos serviços para responder às múltiplas e diversificadas situações que carecem de urgente intervenção no sector de instalações escolares.
Há, pois, vantagens operacionais na elaboração dos projectos para "qualquer que seja a natureza do terreno".
Com base neste modelo, a gestão da empreitada processa-se em regime misto:
Projectos dos edifícios em regime de preço global;
Projectos de espaços exteriores e fundações de edifícios em regime de "série de preços".
Nesta matéria é devido um esclarecimento sobre o regime de trabalhos do bloco balneários/vestiário e do campo de jogos:
O programa de instalações, acabamentos e equipamentos do bloco balneários/vestiário foi reformulado nas peças desenhadas sem a correspondente rectificação de mapa de quantidades do projecto concursado, tendo-se optado pela realização do mesmo à medição. Concluída a revisão do projecto, o bloco balneário/vestuário está agora a ser construído em regime de preço global;
O número e características dos campos de jogos, é tipo para o nível de ensino a leccionar. A área da plataforma para a implementação do programa é ajustável à modelação dos espaços exteriores. As quantidades dos trabalhos dominantes no capítulo de "campo de jogos exteriores" tem, aquando da execução, pequenos reajustamentos em função da topografia e materiais da envolvente. Assim, incluiu-se o capítulo no projecto de espaços exteriores a executar em regime de série de preços.
Acontece que as conclusões formuladas no relato parcelar da Auditoria, sobre projectos de execução, têm por modelo um projecto para ser executado por preço global e por objectivo a inviabilização de trabalhos a mais.
Continuamos, no entanto, a reconhecer vantagens operacionais no modelo que temos adoptado, suprimindo deficiências e falhas de rigor com a implementação das recomendações formuladas no referido relatório.
Sobre a regularização de despesas decorrentes de saldos dos trabalhos a mais e a menos realizados nas empreitadas, entendemos que se podem processar ao abrigo do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro, por serem variações quantitativas de trabalhos que se destinam à realização da mesma empreitada e não podem ser técnica e economicamente separados do contrato da mesma sem inconveniente grave para a entidade adjudicante, na condição de o seu montante não exceder 50% do valor da respectiva adjudicação.
De igual modo se tem processado a regularização dos encargos com fundações por estacas, solução técnica alternativa à prevista em projecto-tipo, que se torna necessário adoptar sempre que ocorra as circunstâncias de esta solução não ser adequada às características geotécnicas do terreno de fundação, classificado nas condições técnicas da empreitada como de qualquer que seja a natureza do terreno, desde a terra vegetal a rocha muito dura.
Há uma modificação qualitativa do trabalho indispensável à melhor execução da obra objecto do contrato, face à circunstância imprevista de a solução técnica de fundação do projecto-tipo não ser compatível com a classificação do terreno das condições técnicas.
Ainda nesta vertente, as alterações qualitativas e de funcionalidade introduzidas nos projectos, das quais resultaram encargos adicionais, constituem simples alterações na realização da empreitada, e não configuram um verdadeiro novo projecto.
Mesmo que as alterações resultem de "deficiências de previsão", tal facto constitui-se em circunstância imprevista relativa ao processo de execução da obra.
Em qualquer dos casos, trata-se de encargos que têm cabimento na previsão do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro.
As alterações do projecto foram sempre previamente autorizadas pela Direcção Regional no âmbito das suas competências, e os correspondentes encargos autorizados pelo SEAE. Estes encargos representam, em média, 5% do valor de adjudicação das empreitadas auditadas.
Algumas observações formuladas sobre factos específicos de empreitadas
(5.6.2.2).
Na empreitada da Escola de Areosa não se registou nenhuma suspensão de trabalhos, mas apenas ocorreu diminuição da produção programada no plano de trabalhos, inicialmente aprovado, em consequência das limitações no acesso à obra ao longo do prazo de execução da empreitada.
A autorização de deslizamento da data de conclusão da empreitada cobriu também a prorrogação da data de conclusão a conceder ao abrigo do artigo 133.º do Decreto-Lei n.º 405/93 (trabalhos a mais).
(5.6.2.3.2).
As alterações qualitativas e de funcionalidade introduzidas no projecto a realizar por preço global, das quais resultaram encargos adicionais, constituem, como já se afirmou anteriormente, simples alterações na realização da empreitada, e não configuram um verdadeiro novo projecto.
As alterações são necessárias para a completa e melhor execução da obra e, a não se efectivarem, desde logo repercurtir-se-iam em agravamento de custos para a entidade adjudicante (demolições e reconstruções de paredes e revestimentos, aberturas e tapamento de roços e valas, repavimentações), prejudicando as actividades lectivas.
Todas as situações registadas são devidas as circunstâncias imprevistas ao processo de execução da obra e estão descritas na redacção do n.º 1 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro.
(5.6.3.3.2).
A gestão da empreitada da Escola de Pico de Regalados, decorreu ao abrigo do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 405/93, de 10 de Dezembro, atendendo à fundamentação supra-exposta.
Nas "Observações" formuladas sobre trabalhos a mais na empreitada desta Escola, foram considerados como 2.º e 3.º adicionais duas informações - a informação n.º 144/DSRM/DIE, de 30 de Abril de 1999, e a informação n.º 231/DSRM/DIE, de 13 de Julho de 1999 - a solicitar a homologação de aprovação de trabalhos não previstos no contrato da empreitada. Estes trabalhos foram posteriormente agrupados, com outros, num único documento de despesa - proposta n.º 508/DSRM/DIE, datada de 19 de Novembro de 1999 - autorizada em 12 de Junho de 1999 pelo SEAE e reduzido a escrito no 2.º termo adicional no valor de 17 503 408$00 + IVA, remetido a Tribunal de Contas, que o declarou conforme, em 27 de Dezembro de 1999.
Junta-se fotocópia do referido contrato e respectivos documentos de suporte (documento n.º 1).
(5.6.5.3.1).
Na empreitada da Escola de Moure, foram reclamados pelo empreiteiro "erros e omissões" no valor de 5 418 14300$00 + IVA. Esta reclamação foi, como sempre, objecto de análise rigorosa e, para efeitos do disposto na lei, foi comunicado ao empreiteiro o parecer negativo dos serviços, situação que motivou reuniões técnicas para acerto de critérios de medição e de interpretação do projecto que redundou no valor de 3 418 143$00, cerca de 63% do valor reclamado. No respeitante às omissões houve um acréscimo do seu valor porque, durante a análise e reuniões efectuadas com o adjudicatário, foram encontradas outras, no caso vertente "vitrines", em resultado da interpretação do grafismo utilizado no projecto, e que foram avaliadas em 236 208$00, pelo que, naturalmente, foram consideradas no processo. Este equipamento não constava nem do mapa de quantidades nem das condições técnicas do projecto, pelo que o empreiteiro questionou o conteúdo do grafismo das peças desenhadas.
(5.6.6.2).
Na empreitada da Escola de Alvarelhos foi autorizada a conclusão dos trabalhos até 31 de Maio de 1999 em vez de 16 de Maio de 1999, com base em razões que constam do despacho do director de Serviços de Recursos Materiais, exarado na informação n.º 151/DSRM/DIE, de 5 de Maio de 1999 (documento n.º 2).
O último auto (16.ª situação do contrato) foi elaborado a 30 de Maio de 1999, não sendo devido a aplicação de qualquer multa.
(5.6.8.2).
O CE patente a concurso da empreitada da Escola de São Pedro da Cova incluía um relatório geotécnico baseado em sondagens efectuadas ao terreno destinado à construção da Escola. Aliás, tal relatório foi mandado realizar pela Câmara Municipal de Gondomar e fornecido à DREN por ofício n.º 4.1.0-F/Processo n.º 602, de 24 de Janeiro de 1997. Para esclarecimento dos concorrentes foi incluído no processo de concurso (documento n.º 3).
(5.6.8.3).
Na informação de aprovação do terreno (documento n.º 4), é afirmado claramente que "face à impossibilidade de escolha de outro terreno com melhores características na globalidade [...]". De facto não existia outro que melhor servisse a rede escolar.
Como é fácil de compreender a elaboração de um projecto de fundações indirectas levaria ao retardamento acentuado do lançamento da empreitada da obra de construção da escola. Por outro lado, ao lançar-se o concurso com solicitação de preços para a execução de estacas (que habitualmente são utilizadas na realização de fundações indirectas), procurou-as a garantia "possível" de preços.
(5.6.8.4) - (5.6.8.5.2).
A prorrogação de prazo concedida teve em conta não só a proporcionalidade como também as particularidades técnicas de execução das estacas, cuja profundidade obrigaram ao recurso de estacas entubadas (com molde recuperável), situação esta que é patente no facto de se ter sido obrigado ao recurso de novo equipamento, com estaleiro próprio, mobilização essa acordada com o adjudicatário em 50% do custo da mobilização total prevista para a realização da generalidade das estacas. Este valor é que determinou a quantidade "1,5 un" do artigo 0.1 do capítulo 0 - "Fundações indirectas", apesar de se ter lançado recurso a duas mobilizações.
No mapa de medições relativo à proposta de trabalhos a mais encontram-se registadas, estaca a estaca, os seus cumprimentos que haviam sido registados em obra, pelo fiscal, sobre a planta respectiva.
Sobre o consumo de betão que se verificou na realização das estacas (o terreno é constituído por escórias de elevada porosidade) foi registado ainda pelo mesmo fiscal, em valores médios, através de cubicagem do betão entrado no furo da estaca.
A competência para a execução do parqueamento da escola é da DREN, conforme impõe o ponto 8 do artigo 2.º do Acordo de Colaboração (documento n.º 5).
(5.6.9.5.1).
Relativamente à Escola de Lamaçães, ver o ponto (5.6.5.3.1).
(5.6.9.5.1).
Ver na parte aplicável o ponto (5.6.5.3.1).
(5.6.9.5.2).
Ver na parte aplicável o ponto (5.6.3.3.2).
(5.6.10.4).
Relativamente à Escola de Ancede a prorrogação de prazo concedida teve em conta não só a proporcionalidade como também as particularidades técnicas de execução dos trabalhos, e ainda a dilatação decorrente do processo de alteração nas dimensões das instalações desportivas (documento n.º 15 das respostas à requisição n.º 4/99, de 26 de Outubro, referência n.º 12-D).
Mais se refere que se entende não haver lugar à aplicação de qualquer multa uma vez que a empreitada estava concluída no termo do prazo. Junta-se auto de recepção provisória global da totalidade dos trabalhos da empreitada (documento n.º 6).
O atraso verificado na recepção provisória caracteriza-se pelas razões aduzidas na resposta a referência n.º 17-E da referida requisição.
(5.6.11).
A construção da Escola de Miragaia teve por base um projecto especial seleccionado na sequência de um concurso de ideias, que obrigatoriamente teve de ser implementado, face à sua localização em zona histórica da cidade e numa perspectiva de valorização social da zona.
Ter-se-á reconhecer que não só as características do projecto como também do terreno, onde se implanta este empreendimento, este não deveria ter sido incluído num plano especial de lançamentos de escolas de projecto-tipo para entrar em parque em data precisa. Aliás a situação do seu lançamento neste plano de construção de escolas resultou de a Câmara Municipal do Porto, que havia candidatado a sua construção ao PRODEP, ter abandonado a situação de dono da obra e solicitado à DREN a incumbência pelo seu lançamento a concurso.
Trata-se de um empreendimento singular e único cujos custos, situando-se, só muito aparentemente, para além dos que em média a DREN desenvolve, apresenta preços unitários de construção que face às características da obra, modelo de arquitectura e dos materiais utilizados, apresenta um baixo preço unitário; por outro lado, a exiguidade do terreno (quando comparada com a média dos terrenos destinados geralmente a este tipo de equipamento - cerca de 50% da área habitual) leva a um significativo aumento do custo unitário de tratamento e arranjo dos espaços exteriores. A leitura dos números permite concluir que o custo final dos edifícios teve um agravamento de cerca de 10% (552 371 630$00/500 845 889$00). O facto de este empreendimento ter exigido a realização de um segundo projecto de estruturas para modelar o terreno tornou o seu custo não habitual em construção de escolas. Este o custo social do empreendimento.
No entanto refere-se que o terreno não podia ser alienado dado o seu baixo custo de aquisição (cerca de 28 000 contos).
Direcção Regional de Educação do Norte, 22 de Maio de 2000. - O Director Regional Adjunto, Lino Ferreira. - O Director de Serviços de Recursos Materiais, Casimiro Rocha. - O Chefe de Divisão de Instalações Escolares, Joaquim Mucha.
Direcção-Geral da Administração Educativa.
Exma. Sr.ª Dr.ª Lia Olena Videira Correia, M. I. Contadora-Geral da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria de Gestão no Sector de Educação - PIDDAC - Programa "Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - Especialmente direccionado para os trabalhos a mais - Contraditório.
Tendo em consideração o assunto, acima identificado, cumpre-me solicitar que seja levado conhecimento do Exmo. Sr. Conselheiro da Área quanto segue:
1 - A Direcção-Geral da Administração Educativa nada tem a alegar sobre as conclusões e recomendações constantes do relato global relativo a "Auditoria ao Programa Instalações para os Ensinos Básico e Secundário" - processo n.º 63/99-AUDIT.
2 - Porém, permito-me, considerando o referido no ponto 5.23 -"Área de concepção de projectos", sobre a intervenção desta Direcção-Geral nos projectos especiais das Escolas de EB 2,3 de Loriga e EB 1,2,3 de Estói, esclarecer quanto segue:
2.1 - EB, 2,3 de Loriga (Direcção Regional de Educação do Centro). - O ex-Departamento de Gestão de Recursos Educativos (DEGRE) cumpriu o despacho do Sr. Secretário de Estado da Educação e Desporto, de 23 de Março de 1995, porquanto, em 5 de Junho, por despacho da mesma entidade foi aprovado o projecto apresentado com uma estimativa de custo da obra de 365 643 548$00 (sem IVA).
2.2 - EB 1,2,3 de Estói (Direcção Regional de Educação do Algarve). - O projecto foi iniciado em 1993, concluído em 1994 tendo sido elaborado a partir das carências detectadas pelas Direcção Regional de Educação do Algarve e Câmara Municipal de Faro, tendo a tipologia e capacidades futuras da Escola de Estói sido determinados pelo ex-DEGRE em reunião de 25 de Novembro de 1992 com aquelas entidades.
Acresce esclarecer que os pagamentos de 62 006 250$00, já efectuados, resultam de contrato visado pelo Tribunal de Contas e calculados nos termos da legislação em vigor relativos a instruções para o cálculo dos honorários referentes aos projectos de obras públicas.
Agradecendo o envio do documento, sou a enviar os meus melhores cumprimentos.
Direcção-Geral da Administração Educativa, 22 de Maio de 2000. - A Directora-Geral, Joana Orvalho.
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado
Ministério do Planeamento - Gabinete da Ministra.
O Exmo. Director-Geral do Tribunal de Contas do chefe do Gabinete da Sr.ª Ministra do Planeamento:
Em resposta ao fax n.º 92/00-SAI, encarrega-me a Sr.ª Ministra do Planeamento de comunicar que este Gabinete reitera o parecer emitido pela Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional e remetido a V. Ex.ª em 15 de Fevereiro próximo passado com o ofício n.º 2361.
Com os melhores cumprimentos.
Gabinete da Ministra do Planeamento, 10 de Março de 2000. - A Chefe do Gabinete, Maria José Ribeiro.
Gabinete do Secretário de Estado da Juventude.
O Exmo. Sr. Conselheiro José Tavares, director-geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
Emcarrega-me S. Ex.ª o Sr. Secretário de Estado da Juventude de agradecer o fax de V. Ex.ª de 8 de Março de 2000, e informar V. Ex.ª que nada se oferece comentar a este Gabinete sobre o anteprojecto de parecer relativo aos "Apoios concedidos no âmbito do Sistema de Apoio a Jovens Empresários (SAJE)".
Com os melhores cumprimentos pessoais.
Gabinete do Secretário de Estado da Juventude, 23 de Junho de 2000. - O Chefe do Gabinete, João Paulo Saraiva.
Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto de parecer e relato de auditoria aos "Apoios concedidos no âmbito do Sistema de Apoio aos Jovens Empresários (SAJE)".
Na sequência do vosso ofício n.º NA.1 - processo n.º 79/99-AUDIT, e após análise do anteprojecto de parecer referenciado em epígrafe, importa salientar alguns aspectos, designadamente no que se refere ao papel da DGDR no âmbito deste sistema.
1 - Financiamento do SAJE. - O SAJE é um sistema que se iniciou em 1997, verificando-se no final desse ano um montante já significativo de incentivo homologado da ordem dos 3,2 milhões de contos. O facto de não ter sido possível incluí-lo no orçamento do PPDR, levou a que o mesmo fosse financiado apenas por verbas nacionais inscritas no PIDDAC da DGDR. Para 1997 não tinha sido prevista qualquer dotação pelo que foi constituída a dotação orçamental de 1,5 milhões de contos, proveniente do valor de 2,7 milhões de contos atribuídos à ICPME.
Desde 1998, os montantes passaram a ser inscritos no PIDDAC da DGDR com base nos valores indicados pelo administrador do SAJE, tendo em conta as previsões de execução.
2 - Transferência de verbas orçamentais pela DGDR e sua utilização pela Fundação da Juventude. - Decorrente da referida insuficiente dotação orçamental, verificou-se no início uma situação de escassez de recursos, tendo criado uma situação de insuficiência de liquidez por parte da Fundação da Juventude para colmatar as situações de pagamento apresentadas pelos promotores. Numa segunda fase, tendo o ritmo de aprovação de candidaturas aumentado significativamente, constatou-se que os meios financeiros até então transferidos não seriam suficientes para que a Fundação da Juventude suportasse os compromissos contratualmente assumidos com os promotores.
Com base no exposto e de acordo com o solicitado pelo administrador do SAJE, foram assim efectuadas as transferências de verbas de capital, da DGDR para a Fundação da Juventude.
Quanto à existência temporária de saldos superiores aos expectáveis na Fundação da Juventude, explicam-se pela verificação de uma redução no nível de pagamentos aos promotores, resultado da conjugação de o ritmo de apresentação do dossier de comprovativos pelos promotores ter diminuído com o facto de a Comissão Nacional ter definido um conjunto de procedimentos de controlo e fiscalização mais rigorosos, tendo em conta a boa utilização das verbas disponíveis.
Contudo, com a introdução de novos procedimentos, designadamente quanto à definição de datas limite para a concretização dos investimentos, constata-se já um aumento do ritmo de pagamentos, podendo afirmar-se que a muito curto prazo os montantes transferidos se encontrarão significativamente executados. Por outro lado, de futuro será definido com maior segurança um cronograma de transferências que reduza as probabilidades de ocorrência de saldos não adequados às expectativas de pagamento aos beneficiários.
3 - Publicitação dos apoios do SAJE. - A DGDR concorda que deverá ser feita a publicitação dos apoios concedidos até à data e dos que vierem a ocorrer, como de resto é procedimento corrente no caso de outros sistemas de incentivos.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional, 15 de Fevereiro de 2000. - A Directora-Geral, Irene Veloso.
Fundação da Juventude.
Exma. Sr. Dr.ª Côrte-Real Amaral, coordenadora do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Processo n.º 79/99-AUDIT - Resposta ao vosso fax mensagem n.º 151/0C SAI.
Exma. Senhora:
Em resposta ao vosso ofício n.º 1132, do passado dia 8 de Fevereiro, venho, por este meio, informar V. Ex.ª não ter a Fundação da Juventude qualquer comentário a apresentar relativamente ao anteprojecto de parecer e relato de auditoria aos "Apoios concedidos no âmbito do Sistema de Apoio a Jovens Empresários (SAJE)", ficando apenas a aguardar as manifestações ao mesmo, de todas as entidades envolvidas neste Sistema de Apoio.
Com os melhores e mais reconhecidos cumprimentos.
Fundação da Juventude, 14 de Março de 2000. - A Director-Geral, Maria Geraldes.
Ministério da Economia - Gabinete do Gestor da Intervenção Operacional Comércio e Serviços.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Att. Exma. Sr.ª Dr.ª Leonor Côrte-Real Amaral (coordenadora), Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto de parecer e relato de auditoria relativo aos "Apoios concedidos no âmbito do Programa de Apoio à Modernização do Comércio (PROCOM)".
Em resposta ao anteprojecto de parecer referido em epígrafe, enviado a este Gabinete do Gestor através de V. Ex.ª, referência SAI - processo n.º 80/99-AUDIT, n.º 04093, de 6 de Abril próximo passado, sou a remeter as seguintes observações:
P. 1, penúltimo parágrafo:
Para além das ICs também as associações comerciais, com as quais foram celebrados protocolos, no âmbito dos projectos de urbanismo comercial, têm uma ampla colaboração com o PROCOM.
P. 16, alínea d) - "Controlo da bonificação de juros":
Quase todas as tipologias de projectos do PROCOM podem ter intervenção das ICs. Contudo, relativamente aos projectos de urbanismo comercial, a esmagadora maioria não se socorrem de financiamento bancário e, por isso, o incentivo não foi concedido através da bonificação de juros.
P. 17, 1.º parágrafo, a seguir ao ponto 9:
O GIOCS informou várias vezes às ICs sobre a necessidade dos pagamentos respeitantes às bonificações de juros serem comunicadas aos promotores com o objectivo de estes reflectirem tais pagamentos na sua contabilidade.
P. 17, último parágrafo:
Ao referir-se "vários milhares" deve entender-se que o número de projectos com bonificações de juros não excede os 2500.
Contudo, reconhece-se a complexidade do sistema dos pagamentos das bonificações de juros. Do nosso ponto de vista não poderia ser de outro modo. Ao referido sistema tem sido dada uma atenção permanente, através do rigoroso cumprimento das diferentes fases de que o mesmo é constituído. Parece-nos um sistema de elevada fiabilidade. Contudo, dado o número de pagamentos que são controlados, na sua maior parte de baixo valor, não se exclui a possibilidade de existir um ou outro engano, motivado também pelos diferentes processos de trabalho menos adequados de algumas ICs (num ou noutro caso que, reconheça-se, tem sido melhorado).
Reafirmamos que é uma área de atenção e controlo permanente que vai passar, a muito breve prazo pelo processo de verificação/conciliação de todos os pagamentos efectuados com cada uma das ICs.
P. 17, primeira nota de pé de página (1):
A actualização do SID Reg. é efectuada diariamente.
A exportação de dados para a DGDR é que é efectuada quinzenalmente.
P. 18, antepenúltimo parágrafo:
Os extractos da conta do PROCOM no BNU passaram já a ser enviados ao GIOCS, resultado de muitas insistências e de uma posição definitiva por parte deste Gabinete perante a situação.
P. 19, três últimos parágrafos:
As situações verificadas devem-se às características destes projectos de cooperação cuja responsabilidades de acompanhamento da execução reside nos promotores-líder (GRULA, TORRENTAL, ALICOOP e COOPERTORRES) e, principalmente, à não disponibilidade no GGIOCS dos protocolos celebrados entre o líder e os aderentes. Este aspecto está definitivamente resolvido.
Por outro lado, o processo de leitura das listagens e, principalmente, a sua elevada densidade foi também uma das causas dos erros verificados. Esta situação foi detectada pelo GGIOCS e, de seguida, comunicada aos auditores quando estes também detectaram o problema.
Refira-se ainda que se trata de projectos de muito pequena dimensão (empréstimo bonificado da ordem dos 800 a 1000 contos) cujas bonificações de juros se aproximam dos 50 contos por pagamento.
Os erros verificados foram de imediato corrigidos, nomeadamente ao nível do próprio SID Reg.
P. 20, início de página:
As situações referidas com o BNU ficaram a dever-se ao facto de o BNU ter repetido em algumas listagens sucessivas o mesmo promotor e o mesmo valor. Esta situação já foi corrigida tanto junto do BNU como do SID Reg. por outro lado o acompanhamento adequado do serviço da dívida (através do respectivo mapa) impede que a situação se repita.
P. 20, referência a "nem sempre é seguida a sequência prevista":
Temos a certeza que as situações detectadas são de natureza pontual, uma vez que os procedimentos, muito bem sistematizados nas pp. 16 e 17, estão devidamente consolidados.
A concluir os aspectos indicados, refere-se o seguinte:
Todas as incorrecções detectadas no decurso da auditoria foram corrigidas tanto ao nível do SID Reg. como de documentação residente em papel. As correcções foram levadas ao conhecimento dos auditores;
Logo após a auditoria foi efectuada uma revisão total de todos os pedidos de pagamento respeitantes a todas as ICs e procedeu-se ao registo das alterações respeitantes a todas as incorrecções detectadas;
A muito breve prazo, irá dar-se continuidade a uma acção já desenvolvida com a Caixa Geral de Depósitos e que respeita ao processo de verificação/conciliação de todos os pagamentos efectuados com cada uma das ICs, visando preparar o encerramento do PROCOM.
Não queremos terminar sem salientar a postura e a disponibilidade dos auditores durante o trabalho desenvolvido neste Gabinete. Os aspectos detectados e as questões colocadas foram um contributo importante para que o rigor de gestão, que sempre tivemos e temos presente, seja melhor conseguido.
Com os melhores cumprimentos.
Intervenção Operacional Comércio e Serviços, Gabinete do Gestor, 20 de Abril de 2000. - O Gestor da Intervenção Operacional Comércio e Serviços, Alfredo Lopes.
Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência.
Exmo. Sr. Director-Geral da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto e relato de auditoria relativa aos "Apoios concedidos no âmbito do PROCOM - Programa de Apoio à Modernização do Comércio.
Para os efeitos tidos por convenientes, junto se remete a informação n.º 696/2000/DSD2/DGCC, de 18 de Abril de 2000, relativa aos comentários sobre o anteprojecto de parecer e relato de auditoria referenciados em epígrafe, efectuados para os efeitos previstos no n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, e no artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência, 27 de Abril de 2000. - A Directora-Geral, Celeste Fonseca.
Para os efeitos previstos, respectivamente no n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, e no artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, passa-se a tecer os seguintes comentários ao anteprojecto de parecer de auditoria, seguindo a sua arrumação por pontos.
Assim, quanto ao ponto 1 - "Enquadramento" há a referir os seguintes aspectos de pormenor:
1) A data limite de recepção de candidaturas ao PROCOM é fixada no dia 30 de Junho de 1999, através do despacho conjunto n.º 630/99, de 18 de Junho (DR, 2.ª série, n.º 150, de 30 de Junho de 1999) (documento n.º 1);
2) Ao nível das Regiões Autónomas, o PROCOM tem como entidades intervenientes o SAPMEI, agora Instituto de Desenvolvimento Empresarial da Região Autónoma da Madeira e a Secretaria Regional de Economia dos Açores;
3) Tendo em consideração que o número de projectos das empresas em áreas de intervenção dos projectos de urbanismo comercial decididos no QCA II ascendem a 3167 e que os critérios de análise se vieram a tornar mais exigentes face à visão de conjunto de um maior número de projectos de urbanismo comercial, a percentagem média de apoio situou-se ao nível de 58,21% das ARs e o valor médio do incentivo passou para 8749 contos;
4) Relativamente aos factores que conduziram a uma baixa execução, no que respeita aos projectos de urbanismos comercial, há a referir que o desenvolvimento destes projectos, no tempo, projectando-se, como aliás está referido na p. 6 do parecer da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, fez com que os pedidos de pagamento também viessem a ocorrer tardiamente. Junta-se mapa actualizado dos pedidos de pagamento, que são objecto de parecer por parte destes serviços, dirigido, posteriormente, ao GIOCS (documento n.º 2).
Como se pode constatar, até ao momento, já se analisaram 1294 pedidos de pagamento dos 1575 recepcionados, aguardando análise 281 pedidos, dos quais 160 por carecerem de elementos de prova adicionais, que foram solicitados às associações comerciais/promotores.
Relativamente ao ponto 4 - "Resultados da verificação quanto aos processos de concessão, pagamento dos apoios, controlo e acompanhamento" há a referir o seguinte, no que respeita ao ponto 4.1 - "Análise das candidaturas e concessão dos apoios".
Sempre que as associações comerciais ou as instituições de crédito recepcionaram candidaturas, de quaisquer tipologias de projectos, estes serviços receberam sempre uma cópia do dossier de candidatura integrando os elementos que deviam acompanhar o formulário, designadamente, os orçamentos e as facturas pró-forma. Aconteceu que, aquelas entidades tinham um prazo, variável, para enviar o relatório de análise económica ou financeira, resultado da instrução técnica que lhes cabia, documento que enviavam posteriormente, à cópia da candidatura ou, em alguns casos, por razões inerentes ao seu funcionamento, no mesmo momento.
Assim, excepção feita aos casos indicados no âmbito dos projectos de cooperação, dos quais se irá tratar mais adiante, estes serviços, aquando da análise das candidaturas sempre dispuseram dos elementos em causa, pelo que sempre dispuseram dos elementos em causa, pelo que sempre prestaram o seu parecer tendo por base a cópia do respectivo processo de candidatura, devidamente instruído, designadamente, na sequência do pedido de elementos adicionais. Por vezes o apoio financeiro aos projectos fica condicionado à disponibilidade de alguns elementos (por exemplo, apresentação do pedido de inscrição no cadastro comercial) cuja aceitação se pode fazer até à celebração do contrato.
Assim, nunca esteve posta em causa a verificação da elegibilidade das despesas e o rigor no cálculo do apoio por insuficiência de discriminação das despesas que não permitisse introduzir os limites previstos na lei.
No que respeita aos projectos de cooperação houve, efectivamente diferenças na metodologia de análise e das condicionantes de aprovação dos projectos em virtude das responsabilidades do promotor "líder" relativamente ao PROCOM e da natureza dos projectos.
Com efeito, tanto a GRULA como a ALICOOP, se responsabilizaram perante o PROCOM, financeiramente pelo projecto global, o mesmo não acontecendo aos restantes promotores, designadamente, ao projecto integrado GI, do Manuel Nunes & Fernandes onde a relação entre o líder e os aderentes é somente de fornecedor/cliente. Como se pode analisar das explicações em anexo, foram exigidas aos aderentes dos projectos da GRULA e da ALICOOP, a verificação das condições de acesso ligadas à não existência de dívidas à segurança social e ao Fisco, nos projectos em que os aderentes eram directamente beneficiários do apoio. Refira-se que no que toca à ALICOOP ela foi promotora e beneficiária exclusiva em dois projectos, não obstante, os investimentos visarem, a instalação de equipamento informático ao abrigo de um contrato de comodato, e a aplicação de elementos comuns de identificação nos seus aderentes.
Relativamente ao 3.º projecto, cujo investimento dos aderentes se destinava a remodelar as lojas, a ALICOOP organizou, aderente a aderente, o respectivo processo, devidamente instruído, e que se encontra, também, na posse das ICs.
Assim, foram sempre verificadas as condições de acesso, nas situações em que a natureza das relações dos aderentes com a cooperativa, no âmbito do processo de cooperação, assim o exigiam.
Juntam-se dois dossiers, solicitados àqueles promotores, para efeitos de exemplificação, onde se encontram reunidos os mentos relativos às candidaturas aderentes, com a verificação das respectivas condições de acesso.
O RFI elaborado pelo Banco Nacional Ultramarino, referente aos investimentos da empresa líder MN&F, deu entrada nestes serviços em 14 de Abril de 1998 e encontra-se arquivado no respectivo dossier de candidatura.
Relativamente às compensações entre rubricas de investimentos, designadamente obras de remodelação e marketing, refere-se que as mesmas são casuísticas e efectuadas com alguma moderação, e, após verificação do tipo de investimento e do seu contributo para os objectivos de cada projecto em análise, o que justifica as diferenças encontradas nalguns relatórios de vistoria final.
Quanto ao projecto n.º 17, e tendo em consideração que estes serviços não tinham deduzido à respectiva factura o valor da nota de crédito, informa-se que a anomalia detectada já foi objecto de correcção, com a respectiva comunicação ao GIOCS, para os devidos efeitos.
Quanto à determinação da relevância comercial dos projectos (documento n.º 3), juntam-se "grelhas de avaliação" e explicação resumida do seu funcionamento/construção. Procurou-se através da utilização desta ferramenta, reduzir a carga de subjectividade, eventualmente, existente, definindo parâmetros que seriam considerados em função da análise da memória descritiva das candidaturas e do seu confronto com orçamentos e facturas pró-forma.
Quanto às despesas classificadas na rubrica de mobiliário diverso, há que clarificar que as despesas referidas no n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 184/94, de 1 de Julho, dizem respeito exclusivamente a investimentos em equipamentos de natureza social, como cantinas, bares ou outros espaços destinados aos trabalhadores das empresas promotoras.
Em todo o período de vigência do PROCOM foram reduzidos os casos enquadráveis nesta situação.
Naturalmente, que o mobiliário diverso destinado a equipar os serviços administrativos das empresas era considerado relevante e nada tinha a ver com a situação atrás descrita.
Relativamente aos limites a introduzir no custo global de elaboração dos projectos de candidatura, por força da constatação de que a diferenciação de preço poderia não corresponder a diferenças de qualidade dos projectos, passou-se a considerar, nas normas de execução dos projectos de urbanismo comercial limites em percentagem e em valor absoluto (documento n.º 4). Aliás, também se colocou a questão para os projectos de arquitectura.
Relativamente à comprovação da constituição dos capitais próprios a DGCC no início do programa, fazia fé na informação dada pelas ICs, nos RFIs, tendo em conta as atribuições implícitas nas alíneas g) e i) dos Protocolos, em articulação com o artigo 37.º ("Fiscalização e acompanhamento") do Decreto-Lei n.º 184/94.
Contudo, a DGCC sentiu a necessidade de testar, por amostragem, se as ICs estavam a fazer as comprovações correctamente, tendo passado a solicitar toda a documentação necessária às mesmas comprovações, prática que já se vem verificando há anos.
4.2 - "Controlo da execução dos projectos e do pagamento dos apoios". - Quanto aos documentos comprovativos das despesas de investimento realizadas há a referir que, efectivamente, a DGCC, por vezes, não recebe das ICs, no que toca a projectos integrados e pontuais, a documentação que fundamente o RFI, designadamente os originais, ou fotocópias das facturas e recibos, consoante a prática da IC. Contudo, a dispensa de tais elementos, só vinha a ser feita se a respectiva IC apresentasse a declaração referida na p. 13 do parecer da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, que foi, entretanto, melhorada (documento n.º 5).
Naturalmente que, cabendo àquelas instituições, nos termos da legislação (artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 184/94) tarefas de fiscalização e acompanhamento e, considerando, a manifesta falta de meios destes serviços, foi-se aceitando a prática atrás referida, para obviar ao "afunilamento" da execução financeira dos projectos. Por outro lado, considerou-se que a realização de auditorias promovidas pelo GIOCS também constituía um instrumento de apoio ao controlo da boa execução dos projectos e que, poderia atenuar as dificuldades da DGCC, nesta área.
Observações ao relato de auditoria. - Não obstante estes serviços terem apresentado atrás as suas considerações sobre o anteprojecto de parecer da auditoria levada a cabo ao PROCOM, gostaríamos de contribuir com alguns pequenos esclarecimentos relativamente ao relato de Auditoria. Porque as observações são de pormenor, ir-se-á fazendo referências às páginas do documento em causa. Assim:
P. 4 - Nos projectos especiais de urbanismo comercial, a DGCC dá parecer sobre a relevância comercial dos investimentos urbanísticos (envolvente comercial) candidatos pelas câmaras municipais, nos termos do n.º 1.6 do despacho conjunto n.º 76/97, de 28 de Maio;
P. 16 - Os apoios aos projectos integrados são constituídos, essencialmente, por empréstimos bonificados e, sempre que aqueles projectos prevejam a integração de quadros técnicos, também por subvenção a fundo perdido para a integração dos mesmos;
P. 23 - O fundo de maneio é relevante apenas nos projectos integrados e de cooperação onde se preveja a expansão de redes comerciais [alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 184/94];
P. 57 - A apreciação feita do RFI pelos serviços, traduzida na elaboração do RVF, é remetido ao Gabinete do GIOCS, sem colher despacho do DG;
P. 61 - O mapa centralizador da informação, por aderente, foi elaborado pela técnica superior como elemento auxiliar de análise. Dado que o valor total do empréstimo bonificado, bem como das bonificações reflectiam aqueles acertos, não foi considerado indispensável o seu envio;
P. 83 - O prazo de realização física e financeira dos investimentos dos projectos de urbanismo comercial veio a ser alargado para 12 meses, por despacho do Secretário de Estado do Comércio de 13 de Outubro de 1999, exarado sobre a informação n.º 3379 da DGCC (documento n.º 1);
P. 84 - Apenas 6% das candidaturas apresentadas (cerca de 441) no âmbito dos projectos de urbanismo comercial deram entrada pelas ICs;
P. 98 - A comprovação da contabilização do apoio recebido, embora de início se admitisse que era feita pelas ICs, passará a ser efectuada pela DGCC, através da análise dos registos nas respectivas contas.
Embora já se tivesse tratado deste assunto atrás, convém referir que os elementos que devem integrar o dossier de candidatura não têm que acompanhar o RAEF, mas sim a cópia do dossier que é enviado à DGCC pelas ICs ou associações. O RAEF é uma peça isolada, que é elaborada pelas entidades, sobre o dossier de cada promotor, em seu poder.
Conclui-se que em todos os casos foram enviadas à DGCC as facturas pró-forma e orçamentos, exceptuando a situação dos projectos organizados pelas Cooperativas GRULA e ALICOOP, relativamente aos aderentes dos respectivos projectos. Contudo, o valor global das ARs considerado para efeitos de atribuição do incentivo estimado está documentado com aqueles documentos. Refira-se que no momento da apresentação da candidatura global, o número de aderentes resulta de uma estimativa.
Anexo I do relato de auditoria:
P. 46 - Os pedidos de pagamento apresentados pelas associações ao GIOCS, são remetidos para a DGCC para análise de parecer, sendo feita a verificação dos elementos apresentados (facturas, recibos, cópias de cheques, etc.), bem como os que comprovam as condicionantes dos apoios e as respectivas coberturas financeiras;
P. 48 - No âmbito do Decreto-Lei n.º 184/94 e dos protocolos celebrados com as ICs e as associações comerciais, a elaboração dos RFI pressupõe a verificação física dos investimentos por parte daquelas entidades.
Parte significativa das propostas de rescisões de contratos tem sido da iniciativa da DGCC, face a situações enquadradas no artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 184/94, verificados aquando da análise dos relatórios finais de investimento.
Por fim gostaríamos de salientar a disponibilidade verificada da parte dos auditores para a troca de pontos de vista sobre aspectos particulares do PROCOM, que se agradece, e a importância destas acções com vista sobre aspectos particulares do PROCOM, que se agradece, e a importância destas acções com vista ao aperfeiçoamento das práticas de controlo da boa execução dos programas de apoio, uma vez que nem sempre a formação prévia dos quadros nestas matérias, tem a profundidade desejada.
À consideração superior.
Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência, 19 de Abril de 2000. - A Directora de Serviços, Ivone Leal.
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto de parecer e relato de auditoria relativo aos "Apoios concedidos no âmbito do Programa de Modernização do Comércio (PROCOM)".
No cumprimento do solicitado e após a recepção dos documentos anteprojecto de parecer de auditoria e relato de auditoria do Tribunal de Contas, procedeu o IAPMEI a uma análise e apreciação das informações nelas expressas, de onde resultam algumas conclusões a título de parecer que junto se envia.
Apreciámos a exaustividade do trabalho desenvolvido e a identificação, complexa e abrangente, de todas as áreas deste sistema de incentivos.
Gostaríamos, igualmente, de referir a disponibilidade demonstrada e o salutar diálogo estabelecido com os auditores responsáveis.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, 2 de Maio de 2000. - A Vice-Presidente, Rosa Maria Marques.
Parecer do IAPMEI
Para os efeitos previstos, no n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, e no artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, tecemos os seguintes comentários ao A - "Anteprojecto de parecer de auditoria" e B - "Relato de auditoria do Tribunal de Contas".
A) Comentário geral ao anteprojecto de parecer do Tribunal
de Contas relativo ao PROCOM
Parecer do IAPMEI ao texto do anteprojecto:
P. 1 (1.º parágrafo) - "A recepção das candidaturas foi encerrada em 18 de Junho de 1999 [...]" - a data correcta é 30 de Junho de 1999, de acordo com o despacho conjunto n.º 530/99, de 30 de Junho.
P. 2 (1) - "Até 1998, os projectos [...]" - a data correcta é Julho de 1997.
P. 6 (2.º parágrafo) - "Em relação a projectos cujas candidaturas não foram apresentadas até à data de encerramento do PROCOM [...]" - relativamente às candidaturas objecto de análise pelo IAMPMEI, não se registou qualquer ocorrência deste tipo.
P. 9 (3.º parágrafo) - "[...] o qual é enviado à comissão de avaliação do PROCOM" - e posteriormente à unidade de gestão.
P. 9 (4.º parágrafo) "[...] o Instituto solicitou directamente ao respectivo promotor [...]" - sempre com conhecimentos às ICs através de carta ou fax.
P. 9 (5.º parágrafo) "[...] está limitado por percentagens fixadas em relação ao valor do investimento em equipamento" - equipamento relevante (projectos pontuais).
Pp. 9 e 10 - [...] verificou-se que o IAPMEI e a DGCC, [...] tiveram com alguma frequência de proceder à reclassificação das despesas por rubricas constantes dos RAEF remetidos pelas ICs" [...] deveriam ter sido remetidos à DGCC e ao IAPMEI, em todas as candidaturas, as facturas pró-forma ou orçamentos, por permtirem uma melhor discriminação das despesas e, em consequência, uma melhor verificação da sua elegibilidade, e da sua classificação, para o cálculo do apoio" - o IAPMEI fez sempre a classificação e a determinação do montante de investimento/aplicações relevantes, com base nas facturas pró-forma e ou orçamentos. Quando eram detectadas faltas ou existiam dúvidas, eram sempre solicitados os elementos/esclarecimentos em falta.
Pp. 10 e 11 - "Em projectos pontuais e integrados foram consideradas como despesas elegíveis despesas classificadas na rubrica de mobiliário diverso, sem que fosse formalizado o requerimento do promotor ao Ministro da Economia [...] - "[...] o procedimento seguido pelo IAPMEI carece de base legal [...] - o IAPMEI ao nível de análise não considerou como relevantes os investimentos em equipamento de natureza social, inclusive mobiliário, como cantinas, bares ou outros espaços destinados aos trabalhadores das empresas promotoras, sendo necessário nestes casos, requerimento do promotor, e despacho favorável do ME, de acordo com o n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 184/94.
No seguimento das práticas que vinham sendo adoptadas pela DGCC e aprovadas em unidade de gestão, o IAPMEI manteve o mesmo procedimento, ou seja, considerem-se elegíveis as despesas com mobiliário diverso funcional, destinado a equipar os serviços administrativos, tendo em conta o carácter não voluptuário do referido mobiliário, nos termos da alínea a), ponto i), do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 184/94.
P. 12 (2.º parágrafo) - "[...] Para redução dos prazos de análise das candidaturas, bem como dos prazos de verificação para o pagamento dos apoios, tornar-se-ia necessário dotar as entidades envolvidas dos recursos humanos e materiais adequados" - o IAPMEI levou a comissão de avaliação e unidade de gestão os primeiros projectos em Janeiro de 1998, que tinham sido analisados no último trimestre de 1997.
Além dos prazos serem extensos, entre a aprovação e a homologação, deve-se ter em conta o tempo despendido pelas ICs para analisar os projectos (em alguns casos cerca de um ano).
De acordo com o Tableau de Bord elaborado para o mês de Junho de 1999 e que contém os tempos médios despendidos, o tempo médio de análise acumulado de Julho de 1997, a 30 de Junho de 1999 é de apenas 23 dias.
P. 12 (2.º parágrafo) - "[...] a partir de 1998, pelo IAPMEI [...]" - Julho de 1997.
P. 13 (2.º parágrafo) - "[...] uma declaração onde consta, nomeadamente, não existirem facturas, recibos (ou qualquer outra forma inequívoca de pagamentos das despesas) com data anterior à legalmente estabelecida para efeitos de apoio [...]" - a declaração solicitada ao banco inclui ainda outros compromissos.
P. 15 (2.º parágrafo) - "Esses critérios ou regras foram estabelecidos pelas entidades gestoras do PROCOM, considerando o projecto executado desde que, pelo menos, 75% dos investimentos propostos tenham sido realizados e [...]" - considera-se o projecto executado desde que, pelo menos, 75% das aplicações relevantes aprovadas estejam realizadas.
P. 15 (2.º parágrafo) - "[...] Não são aceites compensações entre rubricas do investimento fixo corpóreo e incorpóreo" - também não são aceites compensações entre a rubrica de obras e qualquer outra rubrica.
Os comentários atrás referidos são de igual modo aplicáveis ao relato de auditoria.
B) Comentário geral ao relato de auditoria do Tribunal
de Contas relativo ao PROCOM
Parecer do IAPMEI ao relato de auditoria:
P. 23 (nota de rodapé 1) - "[...] Este despacho autorizou o IAPMEI a elaborar um novo formulário, que não apresenta diferenças significativas" - o guião de candidatura elaborado pelo IAPMEI apresenta diferenças bastantes significativas, entre as quais se pode evidenciar:
1.º A estruturação e fundamentação do investimento;
2.º A simplificação no preenchimento e demonstração das condições de elegibilidade;
3.º A facilitação do preenchimento em suporte informático como instrumento de trabalho.
P. 24 (2.º parágrafo) - "[...] Para tal o IAPMEI (Direcção Regional do Sul) criou o modelo de acção que a seguir se apresenta" - o modelo de acção foi criado pelo IAPMEI e não pela DRS. No fluxograma o primeiro interveniente deverá incluir: Direcções Regionais + DRTC.
P. 28 (1.º parágrafo) - "Os procedimentos de fiscalização criados pelo IAPMEI (Direcção Regional Sul)" - retirar (Direcção Regional do Sul).
P. 28 - (fluxograma) - O fluxograma correcto seria:
1.º GAVP;
2.º Directores regionais;
3.º DRIC e DRTC;
4.º CA do IAPMEI.
P. 29 (5.º parágrafo) - "Num dos projectos analisados não foi excluído o valor do IVA de quatro documentos (facturas relativas a aquisições intracomunitárias). Contudo, essa situação não teve influência no valor do incentivo a pagar [...]" - as transacções intracomunitárias não conferem direito a dedução do IVA, pelo que o valor a considerar corresponde à totalidade da factura.
P. 29 (8.º parágrafo) - "[...] mas o valor do investimento elegível realizado (em leasing) é apenas o das rendas pagas desses contratos de locação financeira" - o valor elegível considerado é o mencionado no contrato, desde que o promotor apresente, entre outros, a opção de compra do equipamento no final do contrato.
P. 30 (3.º parágrafo) - "[...] nos projectos pontuais os apoios são constituídos por bonificações de juros (de empréstimos bancários até 45% do investimento elegível) e por subsídios a fundo perdido ao investimento (até 20% do investimento elegível)" - poderão também ser bonificadas as rendas dos contratos de locação financeira.
(Assinatura ilegível.)
Instituto Português do Livro e das Bibliotecas.
Exmo. Sr. Director-Geral da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto de parecer e relato de auditoria aos apoios concedidos no âmbito do Programa "Promoção do Livro".
Em referência ao ofício de V. Ex.ª n.º 5259, de 19 de Maio, venho nos termos do artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, juntar os comentários julgados convenientes, sobre o anteprojecto de parecer acima identificado:
1 - Relativamente às recomendações do Tribunal de Contas no que diz respeito à contratualização dos apoios concedidos, importa referir que já foram criados os instrumentos contratuais necessários à adopção desse procedimento, tendo sido aprovadas pelo Ministro da Cultura as minutas de contratos a celebrar entre este Instituto e os beneficiários dos diferentes tipos de modalidades de apoio a atribuir no âmbito do Programa de "Apoio à Edição".
Assim, em relação aos apoios atribuídos em 1999, foram já celebrados contratos nos quais foram estabelecidas as obrigações dos beneficiários, as garantias e a metodologia de controlo e acompanhamento da execução dos projectos respectivos, procurando, desta forma, o IPLB adequar os procedimentos administrativos necessários a uma aplicação e verificação mais rigorosa da aplicação dos dinheiros públicos.
2 - No que se refere à adopção de um quadro regulamentar que estabeleça os diferentes tipos e modalidades de apoio, cabe referir que o IPLB está, nesse sentido, a preparar um conjunto de propostas de diplomas normativos a apresentar ao Ministro da Cultura, prevendo que o processo inerente à sua elaboração, aprovação e publicação esteja concluído no 3.º trimestre do ano em curso, por forma a poder ser aplicado nos procedimentos referentes aos apoios do próximo ano, procurando, deste modo, dar resposta e cumprimento às recomendações do Tribunal de Contas.
3 - Em relação à não utilização de verbas requisitadas e transferidas para o IPLB, parece-nos que deve ser tida em atenção a existência de compromissos assumidos cujo cumprimento, a verificar-se nas datas previstas, implicaria a utilização da totalidade das verbas requisitadas. No entanto, as verbas em questão destinam-se ao pagamento dos apoios atribuídos e a sua concretização efectiva está dependente da verificação do cumprimento de determinados requisitos e obrigações de muito difícil, para não dizer de impossível, previsão.
Nesse contexto, as verbas são requisitadas em momento que permita o cumprimento atempado dos compromissos assumidos pelo IPLB, de acordo com a informação apresentada pelos beneficiários e a previsão de execução dos respectivos projectos.
Por isso, no momento em que, de acordo com a previsão da execução do projecto, deveria ser efectuado o pagamento de determinada verba conta do apoio atribuído, o IPLB, ao verificar que não estão preenchidos todos os requisitos nem cumpridas todas as obrigações que condicionam a entrega do apoio ao beneficiário, não pode efectuar os respectivos pagamentos e essa situação parece traduzir-se numa sobreavaliação da despesa.
Assim, no que se refere, em concreto, ao montante de 6862 contos que não foi utilizado, importa esclarecer o seguinte:
1) Parte significativa desta verba respeita ao Projecto "Apoio à Edição" e concretamente aos apoios a conceder no âmbito dos respectivos Subprogramas, cujos montantes globais são inicialmente previstos e consequentemente são requisitadas as verbas adequadas aos respectivos compromissos;
2) Contudo, nem sempre as editoras cumprem os prazos previstos, apesar da confirmação efectuada ao Instituto no decurso do 2.º semestre, o que não nos permite, terminado o ano económico, conceder os apoios programados;
3) Conscientes desta situação e do que ela representa na gestão orçamental deste Instituto, procedeu-se, no corrente ano, a algumas alterações na relação com as editoras, celebrando-se contratos escritos que exigem um acompanhamento mais rigoroso da execução dos respectivos Subprogramas.
No sentido de dar resposta às recomendações do Tribunal de Contas, procurando impedir que ocorra este tipo de situações, os instrumentos contratuais existentes e os regulamentos em elaboração estabelecem procedimentos de verificação intercalar do desenvolvimento dos projectos beneficiários e prazos mínimos de apresentação de documentos justificativos das respectivas execuções, por forma a permitir que a previsão da despesa, a efectuar em cumprimento dos compromissos assumidos, corresponda, o mais aproximadamente possível, à despesa efectuada.
4 - No que se refere à realização do mesmo tipo de despesas por conta de dois ou mais projectos (por exemplo a comparticipação nas despesas de deslocação de escritores nos Projectos "Apoio à Edição", "Promoção da Leitura" e "Promoção da Literatura"), importa ter em atenção que a execução e a prossecução dos objectivos dos diferentes projectos prevê a realização de determinadas actividades semelhantes no desenvolvimento de todos os projectos, designadamente deslocações, pois, muita embora se possam distinguir e especificar objectivos diferenciados nos diversos programas, o modo de concretizar esses diferentes objectivos reveste, muitas vezes, formas idênticas, designadamente, conferências, seminários, entrevistas ou colóquios cuja realização implica, deslocações de escritores.
Por conseguinte, quando é referido que existe comparticipação nas despesas de deslocação de escritores em três projectos, importa clarificar que efectivamente existem apenas na "Promoção de Leitura" e "Promoção da Literatura", sem todavia isto significar qualquer falta de rigor, mas tão-somente o enquadramento dessas deslocações com os objectivos de cada um destes projectos.
Para melhor esclarecimento, exemplificam-se duas situações:
1) Deslocação de um escritor a uma feira internacional (promoção da sua obra, divulgação da literatura e dos autores portugueses no estrangeiro) - comparticipação pelo Projecto "Promoção da Literatura";
2) Deslocação de um escritor a uma biblioteca da rede nacional de bibliotecas públicas, com vista à realização de uma acção de promoção da leitura - comparticipação pelo Projecto "Promoção da Leitura".
De referir, ainda, relativamente a este tipo de situações enunciadas pelo Tribunal de Contas que, tendo em vista uma melhor gestão interna e com o intuito de se circunscreverem, cada vez com maior rigor, as despesas aos objectivos de cada Projecto, entendeu-se, em 1998, criar o Projecto "Dicionário Cronológico de Autores Portugueses" o qual só veio a ser autorizado em Maio do mesmo ano, o que implicou, obviamente, que todas as despesas realizadas até essa data tenham sido suportadas pelos projectos que até então as tinham sempre suportado. No entanto, no corrente ano, esta situação encontra-se totalmente corrigida.
Contudo, consideram-se relevantes e pertinentes as notas e recomendações do Tribunal de Contas e, nesse sentido, os regulamentos em elaboração e os instrumentos contratuais inerentes à sua aplicação deverão permitir uma maior determinação das actividades e despesas elegíveis referentes aos diferentes programas e projectos.
5 - No que se refere à publicação dos concursos para atribuição dos apoios, cabe referir que o IPLB considera importante e necessário garantir a divulgação dos mesmos, como bem chama a atenção o Tribunal de Contas e, nesse sentido, envia, através de ofício, os avisos de abertura de concurso a todas as editoras e promove a respectiva publicação em um jornal semanário de grande expansão nacional, um jornal específico no domínio cultural, um jornal diário de expansão nacional e um jornal reconhecido como o de maior difusão a nível nacional.
Desta forma e tendo em atenção que este tipo de avisos não são actos de publicação obrigatória no Diário da República, nos termos do disposto nos artigos 130.º e 131.º do CPA, é nosso parecer que a publicação em jornais de grande expansão permite uma mais eficaz divulgação (a exemplo do que é prática estabelecida em diversos regulamentos e concursos públicos realizados no âmbito das atribuições e competências do Ministério da Cultura), respeitando-se, assim, as recomendações do Tribunal de Contas.
6 - No que se refere ao controlo de tiragens a efectuar pelo IPLB, importa referir que, nos termos da legislação aplicável ao sector do livro, não está consagrada a obrigatoriedade de registo das obras nem da respectiva tiragem. Por outro lado, o diploma que aprovou a orgânica do IPLB, o Decreto-Lei n.º 90/97, de 19 de Abril, não atribui a este Instituto a natureza de entidade fiscalizadora nem as competências para sancionar qualquer irregularidade nestes domínios.
Tendo consciência da importância das questões levantadas pelo Tribunal de Contas quanto ao estabelecimento de mecanismos de controlo e fiscalização do cumprimento dos projectos apoiados, o IPLB, em sede dos contratos que celebra com os beneficiários para a atribuição dos apoios, estabeleceu a obrigação de cumprimento rigoroso e exaustivo "de tudo quanto foi mencionado no processo de candidatura apresentado ao IPLB", no qual se inclui, naturalmente, a tiragem de cada edição, possibilitando, pela via da fiscalização do cumprimento dos contratos e eventual sanção por incumprimento dos mesmos, aumentar os mecanismos de controlo das tiragens.
7 - No que se refere à questão suscitada pelo Tribunal de Contas no âmbito do "Apoio à Edição", em "Outros pagamentos", no sentido de dar resposta às recomendações do Tribunal de Contas, importa referir que o IPLB está a analisar e a reajustar a natureza das actividades e dos apoios aos projectos e respectivas rubricas orçamentais, por forma a um melhor enquadramento das despesas nos respectivos projectos.
Nesse contexto, informa que o Projecto "Apoio à Edição", na medida em que o objectivo de editar determinada obra depende integralmente da sua prévia criação, passará a ser designado "Apoio à Criação e Edição" por forma a ficaram abrangidas, de forma expressa e com maior clareza, as actividades inerentes ao desenvolvimento de projectos de apoio à criação e edição.
Uma vez que as instituições apoiadas, neste âmbito, envolvem cumulativamente actividades de promoção e divulgação do autor, do livro e da leitura, os encargos correspondentes a estas componentes já são inscritas no Projecto "Promoção da Leitura".
8 - Quanto ao controlo a posteriori dos rendimentos do trabalho, importa referir que esse tipo de controlo só pode ser efectuado, de forma mais rigorosa, pelas entidades legalmente habilitadas para o efeito, designadamente pelos serviços da administração fiscal. O IPLB não tem competência legal para proceder a este tipo de fiscalização nem para estabelecer qualquer obrigação de natureza fiscal cujo cumprimento permitisse a realização deste tipo de controlo.
No entanto, importa referir que nos termos do disposto na alínea f) do artigo 8.º do Regulamento para atribuição de Bolsas de Criação Literária e das obrigações estabelecidas nos termos de responsabilidade dos beneficiários, a atribuição da bolsa depende da apresentação de declaração, passada pela entidade patronal, de onde conste a garantia da disponibilidade do candidato durante o período de tempo da bolsa ou, no caso de o beneficiário exercer actividade por conta própria, declaração de suspensão de actividade.
Em relação a outros mecanismos de controlo relativos ao rendimento, o regulamento aplicado prevê ainda a obrigação do beneficiário apresentar declaração onde se especifique a existência de outras ajudas, subvenções ou quaisquer apoios obtidos ou solicitados junto de outras instituições para a realização do mesmo trabalho, bem como a descrição da sua situação económica, com discriminação das suas fontes de rendimento e dos seus encargos permanentes.
9 - Em relação aos apoios à tradução de autores portugueses, o IPLB considera muito relevantes as notas e as questões levantadas pelo Tribunal de Contas e, no sentido de dar cumprimento às suas recomendações, irá, pela via contratual, estabelecer as obrigações e os mecanismos de garantia do respectivo cumprimento com as editoras estrangeiras.
Através da celebração de contratos nos quais fiquem estabelecidas as condições e as obrigações consideradas necessárias pelo Tribunal de Contas para assegurar o cumprimento dos compromissos assumidos pelas editoras estrangeiras que justificam a atribuição deste tipo de apoios, o IPLB fica documentalmente habilitado a exigir a demonstração do efectivo cumprimento e da eventual sanção por incumprimento, se necessário, pela via judicial.
Importa, no entanto, não deixar de ter presente que a tradução de autores portugueses é um objectivo de interesse relevante para Portugal e, nesse contexto, é um dos objectivos a prosseguir pelo IPLB. Por ser assim, importa ter presente que uma eventual rigidez e um elevado nível de exigência, designadamente, quanto a prazos e documentos a apresentar, pode produzir um efeito desmotivador das editoras estrangeiras com consequências nefastas para a tradução de autores portugueses.
10 - Quanto à publicação dos apoios, o IPLB, considerou que o n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, dispensava a publicação dos subsídios atribuídos no âmbito das Bolsas de Criação Literária, atendendo aos valores dos mesmos em relação a cada semestre.
No ano em curso e em cumprimento da recomendação do Tribunal de Contas e da melhor aplicação da legislação aplicável serão publicados, nos devidos termos, os subsídios atribuídos aos bolseiros.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto Português do Livro e das Bibliotecas, 1 de Junho de 2000. - A Directora, Maria Teresa Gil.
Instituto Português do Livro e da Biblioteca.
Da Dr.ª Teresa Gil, do Instituto Português do Livro e das Bibliotecas para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas:
Em aditamento ao nosso ofício n.º 1992, de 1 de Junho de 2000, informo V. Ex.ª que relativamente ao facto do apoio concedido à Associação Portuguesa de Tradutores (APT) ter excedido 100 000$00, por motivo de erro e cálculo, no orçamento apresentado, encontra-se em curso a sua recuperação como receita do Estado através do preenchimento da guia de reposição não abatida aos pagamentos.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto Português do Livro e das Bibliotecas, 6 de Junho de 2000. - A Directora, Maria Teresa Gil.
Direcção-Geral do Tesouro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto de parecer relativo ao capítulo 60 - "Despesas excepcionais - Activos financeiros (ano de 1998)".
Em resposta ao ofício de V. Ex.ª n.º 4640, de 2 de Maio de 2000, junto envio os comentários que o anteprojecto de parecer referido em epígrafe nos suscitou.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Tesouro, 16 de Maio de 2000. - A Directora-Geral, Maria dos Anjos Nunes Capote.
Objecto. - Anteprojecto de parecer do Tribunal de Contas (TC) relativo ao capítulo 60 - "Despesas excepcionais - Activos financeiros (ano de 1998)".
Comentários. - O parecer em apreço versa matéria relacionada com a concessão de empréstimos e a realização de outras operações activas realizadas pela DGT e pela DGAERI.
No que diz respeito às operações enquadráveis no Núcleo de Garantias e Empréstimos, refere-se que a apreciação levada a cabo pelo TC genericamente relata a actividade desenvolvida pelos serviços no ano de 1998, identificado num caso ou noutro os procedimentos que, no seu entender, merecem tratamento diverso, sublinhando-se que os mesmo já haviam sido objecto de uma particular atenção dos serviços.
1 - Relativamente ao Crédito-PAR, refere o TC que se torna necessário que os adiantamentos anuais do Estado para financiar este programa, em particular a parcela relativa ao 4.º trimestre, devem ter em conta o saldo em posse do IFADAP até essa data e a previsão das necessidades de financiamento para o trimestre seguinte. Esta é também a posição da Direcção-Geral, tanto mais que no ano transacto não foi transferido qualquer montante relativo à 4.ª tranche do adiantamento anual.
Refere-se ainda o TC que, em 1998, a DGT registou em conta de OT, criada em 1998 e designada OT "IFADAP - Crédito-PAR", receitas correspondentes a verbas devolvidas pelo IDADAP por terem excedido as necessidades de financiamento.
Reconheceu-se já a deficiência deste procedimento, tendo a respectiva regularização da receita orçamental ocorrido em Outubro de 1999 (pp. 6 e 7).
2 - Em termos dos pagamentos efectuados através da rubrica "Execução de garantias", incluída em activos financeiros, o TC verificou que a CGE/98 registou um montante de 564 839 contos, incluindo 350 000 contos, de "Saldos do capítulo 60 do OE/98 - DGT" não utilizados e repostos como receita do orçamento do ano seguinte. Refere o Tribunal que a transferência deste saldo, que acabou por não ser utilizado, permite concluir que não transitaram de 1998 os correspondentes encargos a liquidar com aquela verba.
De facto o Estado não interveio, na sua qualidade de garante, em operações cujo prazo de vencimento ocorreu em Dezembro de 1998, pelo que não se verificou a utilização das verbas transferidas para saldos (p. 12).
Os serviços têm vindo a insistir junto dos mutuários pela prestação de informação atempada sobre a sua eventual incapacidade de pagamento, facilitando uma previsão de despesa mais rigorosa.
Sublinha-se que a Direcção-Geral do Tesouro tem melhorado os seus procedimentos em matéria de transição de saldos por forma a conseguir que as verbas excepcionalmente transferidas sejam integralmente utilizadas. Destaca-se também o reconhecimento do TC relativamente aos montantes do objecto desta transferência que, relativamente a anos anteriores, representam uma percentagem sensivelmente mais reduzida dos saldos para utilizar no final do ano (p. 23).
3 - De igual forma o TC critica a transferência, para "Saldos do capítulo 60 do OE/88", de 500 000 contos provenientes da rubrica do orçamento da despesa designada "Seguro de crédito - COSEC".
Também aqui a transferência baseou-se numa previsão que se veio a mostrar desajustada da realidade. A Direcção-Geral tentou já no ano de 1999 obter uma previsão tão rigorosa quanto possível, por forma a evitar situações como a que é agora descrita pelo Tribunal de Contas (p. 16).
4 - Por último refere-se que no parecer em apreço o TC reconhece que a Lei do OE/2000 define critérios mais rigorosos para a transferência de saldos do orçamento do ano anterior, mas sugere que a excepcionalidade implícita nesta disposição legal devia ser contemplada na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (p. 26).
À consideração superior.
Direcção-Geral do Tesouro, 16 de Maio de 2000. - A Directora de Serviços, Graça Montalvão.
Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto de parecer relativo ao capítulo 60 - "Despesas excepcionais - Activos financeiros".
Relativamente ao assunto em epígrafe, remetido através do ofício n.º 4639, de 2 de Maio de 2000, cumpre-me informar V. Ex.ª:
1 - Empréstimos a Cabo Verde. - Por conta dos "Saldos do capítulo 60 do OE/98, rubrica CE 09.06.02, foram desembolsados 2 209 727 contos:
60 782 contos no âmbito do projecto do Aeroporto do Sal - Cabo Verde;
1 000 000 de contos no âmbito do contrato da facilidade de crédito a Cabo Verde
1 148 945 contos referentes ao pagamento do segundo empréstimo intercalar concedido a Cabo Verde (Bridge Loan).
Em todos estes casos a DGAERI agiu de acordo com o entendimento de que, tratando-se de desembolsos decorrentes de contratos celebrados em 1998 (casos da facilidade de crédito e do Bridg Loan) ou antes de 1998 (caso do Aeroporto do Sal) poderiam os mesmos ser efectuados por conta dos saldos do OE/98
2 - Participações financeiras multilaterais. - Através da rubrica CE 09.07.00-A - "Participações financeiras multilaterais dos saldos do capítulo 60 do OE/98", foram desembolsados 94 728 contos para pagamentos ao Banco Europeu de Reconstrução, no âmbito do 1.º aumento de capital daquele Banco.
Também neste caso a DGAERI se baseou no facto de a base legal de compromisso com o BERD (Resolução do Conselho de Ministros n.º 194/96 ser anterior a 31 de Dezembro de 1998.
3 - Reposição de verbas. - O atraso verificado no encerramento da conta de operações de tesouraria e na consequente entrega da respectiva guia de reposição, deveu-se ao facto de a DGAERI entender que caberia à DGT proceder a esta regularização, uma vez que as verbas do capítulo 60 - "Despesas excepcionais - Despesas de cooperação do OE/98", embora geridas por esta Direcção-Geral, estavam, naquele ano, integradas no orçamento da Direcção-Geral do Tesouro.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral de Assuntos Europeus e Relações Internacionais, 12 de Maio de 2000. - O Subdirector-Geral, (Assinatura ilegível.)
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
Exma. Sr.ª Dr.ª Maria Augusta Alvito, Direcção-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a CGE/98 - Relatório de auditoria aos benefícios fiscais.
Em resposta à citação feita através do ofício n.º 3922, de 3 de Abril de 2000, o IAPMEI manifesta a sua disponibilidade para enviar à DSBF os restantes relatórios de acompanhamento/verificação dos projectos de que é entidade gestora e que ainda não foram enviados.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, 13 de Abril de 2000. - O Presidente do Conselho de Administração, H. Machado Jorge.
Direcção-Geral dos Impostos.
Exma. Sr.ª Dr.ª Maria Augusta Alvito, coordenadora do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a CGE/98 - Relato de auditoria aos benefícios fiscais do artigo 49.º-A do EBF.
Em resposta ao vosso ofício n.º 03921, de 2 de Abril de 2000 - processo n.º 73/99-AUDIT do Tribunal de Contas, junto envio a V. Ex.ª a informação n.º 293/2000 da DSBF.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral dos Impostos, 13 de Abril de 2000. - O Subdirector-Geral, José Rodrigo de Castro.
$$Relação anexa ao ofício n.º 158-GAB, de 14 de Abril de 2000, do IR/DSBF
O Subdirector-Geral, José Rodrigo de Castro.
Por despacho do Exmo. Sr. Subdirector-Geral dos Impostos, exarado em 5 de Abril de 2000, foi determinado que esta Direcção de Serviços procedesse à elaboração dos comentários que o relato referido em epígrafe viesse a merecer, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, e no artigo 13.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o que se faz nos seguintes termos:
Em termos de estrutura, o presente relato de auditoria começa por sumariar observações e recomendações, dividindo-se, em seguida, nos seguintes capítulos:
Introdução;
Instrução e tramitação dos processos;
Publicitação dos benefícios fiscais;
Quantificação da despesa fiscal;
Acompanhamento pelas entidades gestoras;
Análise particularizada de processos.
Não será possível, dada a reduzida disponibilidade de tempo concedido, proceder-se à emissão de comentários sobre a análise particularizada de processos (o número total de processos apreciados no decurso da auditoria foi de 27). Só com a consulta aos mesmos se poderia tecer com algum rigor os comentários correspondentes às questões levantadas. Assim, iremos concentrar-nos, apenas, nos outros capítulos que eventualmente venham a suscitar qualquer comentário por parte desta Direcção de Serviços.
Publicação dos benefícios fiscais. - O Tribunal de Contas tem vindo a defender que os actos administrativos referentes aos benefícios fiscais do artigo 49.º-A do EBF devem ser publicados com indicação das datas das decisões, bem como das entidades decisoras e beneficiárias e, ainda, com a indicação dos montantes envolvidos, considerando que os benefícios fiscais concedidos estão sujeitos a não poder ser utilizados, por serem ineficazes aqueles actos. Considera o Tribunal de Contas que os problemas detectados na anterior auditoria se mantêm.
Sobre esta questão, a Direcção de Serviços, enquanto não for superiormente decidido que se proceda à publicitação dos benefícios fiscais nos termos em que o Tribunal de Contas preconiza, mantém a posição anteriormente assumida, não necessitando de aqui a referir, por ser já amplamente conhecida.
Quantificação da despesa fiscal. - É referido no relato de auditoria que é ainda precária a confirmação da despesa fiscal efectiva em apreço, propondo-se que os Planos de Actividades da Inspecção Tributária contemplem o acompanhamento de todas as empresas com contratos celebrados no âmbito dos regimes de incentivos fiscais ao investimento de natureza contratual.
No que diz respeito a esta matéria, já se registaram avanços significativos desde a data em que se realizou a auditoria. Efectivamente, com vista à quantificação da despesa fiscal, elaboraram-se fichas resultantes do acompanhamento efectuado pelos serviços de Inspecção Tributária, para os processos do n.º 4 do artigo 49.º-A do EBF, e fichas elaboradas a partir de elementos fornecidos pelos promotores, para os processos do n.º 1 do mesmo artigo, com confirmação de alguns montantes por parte dos serviços de Inspecção Tributária, tendo-se procedido, entretanto, ao apuramento possível das utilizações indevidas de benefícios fiscais. As fichas, em cumprimento da decisão expressa no relatório de auditoria n.º 27/99 - 2.ª Secção, elaborado pelo Tribunal de Contas, foram remetidas com a informação n.º 172/2000, desta Direcção de Serviços.
Convém, também, referir que, entretanto, foi, por decisão superior, constituído um grupo técnico de trabalho internacional (GTTI), com elementos da DSEPCPIT, da DSPIT e da DSBF, com o objectivo de, entre outros, proceder à selecção de casos, a incluir em programa(s) específico(s) do PNAIT 2000, para intervenção inspectiva.
Estes são os comentários que submetemos à consideração superior.
Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais, 12 de Abril de 2000. - A Técnica, Helena Guerra.
Direcção-Geral dos Impostos.
Exma. Sr.ª Dr.ª Maria Augusta Alvito, coordenadora do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1060-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria a benefícios fiscais em sede de contas poupança-habitação e parecer sobre a CGE/98 - Relato de auditoria aos benefícios fiscais das contas poupança-habitação.
Em resposta ao vosso fax n.º 205/2000-(AS II-C), de 28 de Março de 2000, e ao vosso ofício n.º 5419, de 23 de Maio de 2000, sobre o assunto em epígrafe, junto envio a V. Ex.ª as seguintes informações, relativas aos processos mencionados na relação anexa:
Informação n.º 733/2000 da DSIRS;
Informação n.º 292/2000 da DSBF;
Informação n.º 711/2000 da DSIRS;
Informação n.º 390/2000 da DSFB.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral dos Impostos, 5 de Junho de 2000. - O Subdirector-Geral, José Rodrigo de Castro.
Relação anexa ao ofício n.º 199-GAB, de 5 de Julho de 2000, do IR/DSIRS/BF$$ (ver documento original)
O Subdirector-Geral, José Rodrigo de Castro.
Em cumprimento do despacho do Sr. Subdirector-Geral de 25 de Maio de 2000, cumpre-nos emitir parecer sobre o a Auditoria à DGCI no âmbito fiscais às contas poupança-habitação (CPH).
Em geral, o relatório da Auditoria do TC reflecte a realidade actual das CPH, pelo que só podemos concordar com as suas recomendações e conclusões.
Aliás as recomendações reflectem na íntegra as posições assumidas no relatório do grupo de trabalho para reavaliação dos BF de Setembro de 1998, e as múltiplas condicionantes deste produto financeiro que foram demonstradas à equipa de auditores do TC.
Relativamente às condicionantes, e quando nas pp. 19 e 33 do relatório se indica que a DSBF não enviou cópia dos despachos, circulares e restante doutrina sobre as CPH, como solicitado pela equipa, importa frisar que na realidade a DSBF enviou essas informações - neste mesmo processo, em quadros de EXCEL - só que eventualmente, essa informação terá chegado ao TC após a elaboração deste relatório preliminar.
À consideração superior.
Direcção de Serviços de Benefícios Fiscais, 26 de Maio de 2000. - O Inspector Tributário (Jurista), Victor Rodrigues.
Direcção de Serviços de IRS
ASSUNTO. - Tribunal de Contas - Relatório de auditoria aos benefícios fiscais das contas poupança-habitação.
O Tribunal de Contas realizou uma auditoria à DGCI no âmbito dos benefícios fiscais das contas poupança-habitação, de que fez relatório com as referências do processo n.º 8/00-AUDIT, dobre o qual é pedido o parecer desta Direcção de Serviços.
Analisado o documento, extraem-se as linhas de diagnóstico sobre a situação dos benefícios fiscais as contas poupança-habitação, que a seguir se resumem.
Insuficiências legislativas. - São manifestas as insuficiências de concepção legislativa, expressas nos diplomas que regem a matéria (o Decreto-Lei n.º 382/89, de 6 de Novembro, artigo 38.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, e Portaria n.º 214/94, de 12 de Abril), quanto aos pressupostos da atribuição do direito ao benefício fiscal e aos mecanismos de controlo, particularmente quanto às obrigações de informação à administração fiscal que cabem às instituições depositárias.
Insuficiências estatísticas. - Não constam dos planos nacionais de actividades da Inspecção Tributária elementos sobre acções de fiscalização especialmente dirigidas aos benefícios fiscais em questão, nem são conhecidas relativamente a outras acções os resultados obtidos, designadamente, quanto aos valores corrigidos a estes benefícios fiscais e ao imposto em falta.
Controlo através das instituições depositárias. - Não foi até ao momento efectuada qualquer acção de fiscalização junto das instituições depositárias de contas poupança-habitação com vista a apurar do cumprimento das suas obrigações de comunicação dos elementos referidos nos n.os 2 e 3 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 382/89, e da comprovação da veracidade dos que são fornecidos. Admite-se, ainda, que haja grande diversidade de procedimentos e de níveis de exigência, de instituição para instituição, quanto aos documentos que estes devem exigir para certificar que os fundos são mobilizados para os fins legalmente previstos.
Controlo através dos modelos 15. - Conclui-se que a DGCI não dispõe de uma base de dados e de um controlo centralizados dos modelos 15.
Controlo junto dos sujeitos passivos. - A nível nacional não foram definidos nos últimos anos critérios para a selecção dos sujeitos passivos a fiscalizar baseados nos benefícios fiscais em apreço, nem foram previstas acções de controlo especialmente dirigidas às contas poupança-habitação. Em 1999 foi lançada uma acção especial de controlo (não integrada no Plano Nacional de Actividades da Inspecção Tributária) cujos resultados estão ainda por apurar.
Despesa fiscal. - A despesa fiscal relativa a contas poupança-habitação repercute-se em IRS e em imposto sobre as sucessões e doações. Tendo sido feitas as previsões e estimativas da despesa fiscal em IRS, não as há, todavia, em imposto sobre as sucessões e doações.
Em recomendações, o Tribunal de Contas propõe o seguinte:
Alterações ao Decreto-Lei n.º 382/89;
Alargar as circunstâncias de comunicação obrigatória à administração fiscal por parte das instituições depositárias;
Uniformizar o procedimento dos diferentes serviços envolvidos;
Modificar a declaração modelo 15 no sentido de passar a contemplar a informação sobre os depósitos efectuados durante o ano;
Dotar a Inspecção Tributária de uma base de dados que comporte o controlo centralizado das declarações modelo 15;
Definir a nível nacional critérios de selecção de sujeitos passivos para efeitos de fiscalização baseados em indicadores recolhidos das declarações modelo 15;
Realizar acções de fiscalização junto das instituições depositárias.
Tendo em vista o teor das observações e recomendações, cumpre-nos, por nossa vez, observar o seguinte:
Quanto à necessidade de intervenção legislativa sobre a configuração dos pressupostos do direito ao benefício fiscal e dos mecanismos legais do seu controlo, designadamente, dos factos de comunicação obrigatória por parte das instituições depositárias, as observações e recomendações efectuadas na auditoria, estão em sintonia com as observações e propostas que este serviço vem fazendo sobre o assunto. Assim, limitamo-nos a sublinhar o interesse da intervenção legislativa requerida e no sentido globalmente proposto no relatório.
Registe-se, no entanto, neste sentido, a autorização legislativa concedida no n.º 2 do artigo 56.º da Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril (Orçamento do Estado para o ano 2000), nos termos da qual o Governo fica habilitado a rever o regime jurídico e fiscal das contas poupança-habitação, no sentido de se redefinir o período de imobilização de cada entrega e as situações de possível utilização dos respectivos saldos, bem como o regime de comprovação da sua utilização.
No plano da doutrina administrativa, registe-se, ainda e em sentido idêntico, o parecer do Sr. Director-Geral dos Impostos, sancionado pelo despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 8 de Maio de 2000.
A despesa fiscal em IRS imputável às contas poupança-habitação é a que consta do quadro que segue:
Fonte. - DGITA-DSIRS, Junho de 2000.
Na elaboração deste (ao contrário do que sucede com o quadro idêntico que consta do relatório do Tribunal de Contas) não foram incorporados dados relativos ao ano 2000, por assentarem numa mera previsão. Assim, encontrarão justificação algumas divergências pontuais sobre os valores apurados num e noutro quadros.
As conclusões fundamentais mantêm-se, todavia válidas. O valor da despesa fiscal produzida pelas contas poupança-habitação representa um peso considerável no total da despesa fiscal e regista uma forte taxa anual de crescimento.
Estes comportamentos são resultado, entre outros, de factores conjunturais, dos quais sublinhamos as baixas taxas de juro que vinham a ser praticadas no crédito à habitação e que favoreciam a aquisição de habitação com o recurso ao crédito e a grande visibilidade com que as instituições depositárias destacaram este tipo de produtos.
Por outro lado, o recorte rigoroso dos pressupostos legais deste benefício fiscal, favoreceu práticas pouco condinzentes com a finalidade de poupança para que foi criado, conforme bem se ilustra no relatório.
As medidas legislativas propostas e que para as quais, inclusivamente, já existe autorização legislativa, poderão contribuir para atenuar, ou mesmo inverter, a tendência de crescimento que tem sido registada. No mesmo sentido, contribuirá também a concorrência de outros factores extrafiscais de natureza conjuntural, como a subida das taxas de juro e a retracção no mercado da habitação.
Quanto às demais recomendações, não será esta DSIRS a mais habilitada a emitir parecer, por não respeitarem à área da competência deste serviço.
À consideração superior.
DSIRS, Divisão de Concepção, 30 de Maio de 2000. - A Inspectora Tributária, Ana Maria Santos. - O Técnico Jurista, Serafim Pereira.
Direcção-Geral dos Impostos.
Exma. Sr.ª Dr.ª Maria Augusta Alvito, coordenadora do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1060-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a CGE/98 - Capítulo V, pontos 5.7.1, 5.7.2 e 5.7.3.
Em resposta ao vosso ofício n.º 05699, de 30 de Maio de 2000 - referência SAII-C, sobre o assunto em epígrafe, junto envio a V. Ex.ª as seguintes informações, relativas aos processos mencionados na relação anexa:
Informação n.º 723/2000 da DSIRS;
Informação n.º 611/2000 da DSIRC;
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral dos Impostos, 2 de Junho de 2000. - O Subdirector-Geral, José Rodrigo de Castro.
Relação anexa ao ofício n.º 197-GAB, de Junho de 2000, do IR/DSIRS
O Subdirector-Geral, José Rodrigo de Castro.
Direcção-Geral dos Impostos.
1 - O Tribunal de Contas remeteu ao Exmo. Sr. Director-Geral dos Impostos o anteprojecto de parecer relativa à área dos benefícios fiscais sobre a Conta Geral do Estado para o ano de 1998, para os efeitos previstos no n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
2 - Esta Direcção de Serviços não tem qualquer objecção a fazer ao conteúdo do anteprojecto remetido pelo Tribunal de Contas, afigurando-se apenas ser de referir que não se vê como poderiam ser ultrapassadas as limitações referidas pelo Tribunal derivadas do facto de as previsões se basearem apenas nos valores declarados pelos contribuintes, visto ser essa a única fonte de informação disponível.
3 - Importa referir que o sistema de obrigações declarativas em IRS, IRC e IVA foi reformulado, apresentando agora os contribuintes uma declaração de liquidação para cada um dos impostos, e uma declaração anual com fins estatísticos e de inspecção tributária, a qual é comum aos três impostos.
O novo sistema declarativo é já aplicável ao exercício de 1999.
Esta separação das declarações em função do fim a que se destinam permitirá, no âmbito do IRC, uma recolha informática mais atempada das declarações de liquidação, esperando-se daí reflexos positivos nas previsões de receita e despesa fiscal a inscrever anualmente na proposta do Orçamento do Estado.
À consideração superior.
DSIRC, 5 de Junho de 2000. - O Chefe de Divisão, António Lobato das Neves.
Direcção-Geral dos Impostos - Direcção de Serviços do IRS.
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998.
Em cumprimento do despacho de 30 de Maio de 2000, exarado sobre a citação do Tribunal de Contas ao Exmo. Sr. Director-Geral dos Impostos para efeitos da audição prévia do projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para o ano de 1998, para os efeitos previstos no artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, no que respeita ao IRS, cumpre informar o seguinte:
De um modo geral, concorda-se com as conclusões enunciadas pelo Tribunal de Contas, nomeadamente no que respeita ao montante global de despesa fiscal (67,6 milhões de contos) e ao desvio positivo de 2,4% (1,6 milhões de contos), entre a execução efectiva e a previsão da receita cessante, proveniente da concessão de benefícios fiscais, elaborada aquando da apresentação do OE/98 (66 milhões de contos), que se considera "pouco relevante" quando comparado com o de outros impostos.
Por outro lado, em virtude de alguns benefícios não estarem sujeitos a obrigação declarativa e, por outro, o facto de se ter de efectuar uma valiação antecipada do resultado de comportamentos futuros dos contribuintes em relação à utilização de benefícios fiscais, são realidades que constituem factores adicionais que contribuem para o aumento da margem de erro de qualquer previsão.
À consideração superior.
DSIRS, 1 de Junho de 2000. - A Inspectora Tributária, Ana Maria Santos.
VI - Dívida pública
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Dívida Pública, dívida interna, dívida externa, movimento global da dívida directiva e dívida efectiva - Vossa referência n.º 5003, de 10 de Maio.
Tendo presente o assunto em epígrafe cumpre-nos nada haver a acrescentar ao teor do parecer.
Permitimo-nos, todavia, sugerir a seguinte correcção (p. 3):
Aumento da duração (ver nota 1) da carteira da dívida, tendo em vista uma menor sensibilidade do custo da carteira a eventuais perturbações nas taxas de juro.
(nota 1) Tal só poderá verificar-se quando a Conta Geral do Estado for do conhecimento do Tribunal numa data anterior a 31 de Dezembro, como aliás tem vindo a ser previsto em propostas de lei de enquadramento orçamental apresentadas recentemente na Assembleia da República. Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Gestão do Crédito Público, 24 de Maio de 2000. - O Vogal do Conselho Directivo, Pontes Correia.
Instituto de Gestão do Crédito Público.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Amortizações e encargos com a dívida pública.
Em resposta ao ofício n.º 5254, de 19 de Maio de 2000, desse Tribunal de Contas, após análise por parte do IGCP, cumpre-nos apresentar os seguintes comentários ao projecto de parecer mencionado em "Assunto".
O primeiro refere-se aos critérios de imputação de certas despesas a "Despesas de funcionamento do IGCP" ou "Outros encargos da dívida pública". O IGCP tem vindo nesta matéria a tomar em consideração as recomendações feitas pelo Tribunal de Contas, o que levou à reclassificação em 1998 de certos tipos de despesas como é mencionado a pp. 10 e 11 desse parecer. Haverá apenas a referir o que nos parece ser uma incorreção no penúltimo parágrafo da p. 11, uma vez que a partir de 1998 a as despesas decorrentes de contratos de avaliação de empresas nacionalizadas passaram de facto a ser consideradas nas despesas de funcionamento do IGCP.
Convirá ainda a este propósito informar o Tribunal de Contas de que o conselho directivo do IGCP, no sentido de clarificar os critério de imputação dessas despesas, aprovou em 18 de Novembro de 1999 as orientações que constam do memorando que se anexa (anexo 1).
O segundo comentário refere-se ao tratamento dos fluxos decorrentes de operações de swap e concretamente às chamadas "menos-valias de swaps" mencionadas no último parágrafo da p. 10 e na p. 11.
A forma de registo e contabilização orçamental desse tipo de fluxos não está especificamente prevista nas normas que regulam essa matéria e tem vindo a ser objecto de alterações no sentido de melhor a ajustar aos objectivos e princípios gerais subjacentes a essas normas. Sobre o assunto remete-se ao Tribunal uma nota explicativa que dá conta das opções tomadas sobre esta matéria a partir de 1999.
No caso concreto da conta de 1998, verificaram-se "menos-valias de swaps" (entendidas como a diferença entre o contravalor em PTE do valor entregue e o contravalor em PTE do valor recebido num swap, calculados com as taxas de câmbio da data de liquidação) em três operações de swap, a saber:
Código 539.68.1 - 7 628 497 PTE;
Código 539.72.1 - 10 134 332 PTE;
Código 526.27.1 - 36 522 712 PTE.
Todas estas "menos-valias" foram registadas como "Outros encargos da dívida" no mapa de desenvolvimento dos encargos da dívida pública, de acordo com os procedimentos que haviam sido adoptados em 1997. Verifica-se porém ter havido uma incorrecção no tratamento desses valores para efeitos da desagregação apresentada na nota e) de pé de página desse mapa, ao incluírem-se o 1.º e 3.º valores na rubrica de "Comissões por colocação de dívida externa" quando, de acordo com os referidos procedimentos, deveriam ter sido incluídos na rubrica de "Menos-valias apuradas na colocação de dívida externa".
Este erro foi reconhecido pelos serviços do IGCP aquando da realização da auditoria pelo Tribunal. Admite-se que as explicações então apresentadas pelos serviços quanto ao tratamento dos fluxos de swaps, matéria que envolve alguma complexidade, possam não ter sido totalmente satisfatórias para o Tribunal e por isso nos entendemos um pouco mais sobre este assunto neste comentário. Parece-nos porém desmedido, para uma auditoria desta dimensão e face aos resultados globais apurados, fazer menção no parecer a "contradições e insuficiências" e pôr em causa funções de coordenação e supervisão no IGCP (p. 10) em razão apenas desse erro.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Gestão do Crédito Público, 2 de Junho de 2000. - O Presidente do Conselho Directivo, Vasco Pereira.
ANEXO 1
Memorando
De Vasco Pereira para o Conselho Directivo:
ASSUNTO. - Orientações quanto à natureza das despesas a assumir directamente nas contas de "Encargos da dívida pública".
A distribuição das despesas incorridas na actividade de emissão e gestão da dívida pública entre despesas suportadas pelo orçamento do Instituto e despesas suportadas pelo orçamento da dívida pública tem vindo a guiar-se no fundamental pelas práticas que eram correntes na DGT e na ex-DGJCP.
Embora esteja estabelecido nos estatutos do IGCP que as verbas que lhe são atribuídas para o seu funcionamento são também integradas no cômputo dos encargos do Estado com a dívida pública julga-se conveniente clarificar e definir orientações quanto a esta matéria.
Os estatutos do IGCP definem as suas fontes de receita mas são omissos quanto às despesas. Tendo em conta o objecto, as competências e a natureza das atribuições que são cometidas ao Instituto entende-se como princípio geral, que deverão ser suportadas pelo seu orçamento próprio todas as despesas subjacentes ao seu funcionamento como estrutura de suporte à gestão da dívida (no que se refere às actividades de planeamento, negociação, promoção, e execução da tramitação inerente ao processamento da dívida) mas não os custos decorrentes ou directamente associados à constituição, manutenção e liquidação dos empréstimos e outras transacções executadas no âmbito da gestão.
Neste entendimento, propõe que se considerem como encargos a assumir directamente nas contas de "Encargos de dívida" os seguintes:
Todos os encargos pagáveis a terceiros directamente associados à emissão de empréstimos ou à contratação de operações (inclui comissões de gestão, de subscrição, de venda, de corretagem, taxas de bolsa, despesas de negociação e de formalização de contratos, etc.);
Serviço da dívida dos empréstimos (amortizações, juros, prémios de amortização);
Comissões e outras despesas contratadas para serem pagas regularmente durante a vida do empréstimo (comissões de utilização, comissões e despesas de agente, etc.);
Valores a pagar a terceiros associadas à introdução e à manutenção de títulos da dívida em mercados organizados (despesas de introdução em Bolsas ou outros mercados organizados, despesas de manutenção em mercado, valores a pagar a entidades de supervisão de mercados, etc.);
Comissões e despesas a pagar a terceiros pelo seu exercício de funções de agente para a distribuição, custódia ou liquidação de dívida pública (comissões a agentes pagadores, comissões pagas aos CTT pela sua função de distribuidor de CA, comissões pagas a centrais de registo e custódia, etc.);
Outras despesas incorridas, directamente ligadas ao processamento de empréstimos individualizados ou produtos da dívida pública (publicação de anúncios, despesas com redenominação, serviços de consultoria jurídica externa, custos com a impressão e expedição de extractos das contas de produtos de aforro, etc.);
Fez pagos a agências de rating pelos serviços de atribuição de rating a empréstimos individualizados ou a República;
Encargos bancários incorridos com a efectivação de pagamentos ou recebimentos associados a empréstimos ou outras transacções de dívida e despesas de manutenção das correspondentes contas.
Outros encargos que não se enquadrem dentro das rubricas acima enunciadas serão suportadas pelo orçamento de funcionamento do Instituto.
ANEXO 2
Tratamento dos fluxos associados a operações de swap
A contratação de swaps de taxa de juro e de moeda faz parte do elenco de operações que o IGCP pode efectuar no âmbito da obtenção de financiamento e de gestão da carteira de dívida do Estado.
Um swap é um contrato que envolve uma troca de cash flows em determinadas datas. Os cash flows podem ser numa única moeda ou em diferentes moedas e o seu montante pode ser fixo ou depender da evolução de variáveis financeiras (por exemplo taxas de juro).
Os swaps mais frequentes na actividade de gestão do financiamento e da dívida são os que envolvem a troca de fluxos em moedas diferentes e os que envolvem a troca de fluxos resultantes da aplicação de uma taxa de juro fixa contra os que resultam de uma taxa de juro variável.
O objectivo da realização de operações de swap é a de alterar o perfil dos riscos associados ao empréstimo a que o swap está associado. Assim, no caso de um swap de moeda, o risco de taxa de câmbio passa a ser o da moeda para a qual o swap foi efectuado (um empréstimo em USD coberto por uma swap para PTE deixa de ter risco cambial na medida em que o PTE é a moeda base da dívida). Do mesmo modo deixa de haver risco de variação de taxa de juro quando é contratado um swap de taxa de juro sobre um empréstimo contratado a taxa de juro variável.
Os contratos de swap, embora tendo subjacente operações de empréstimo (cujos riscos se pretendem modificar), são contratados independentes com direitos e obrigações próprias e que podem ser cancelados independentemente da manutenção do empréstimo.
A questão do tratamento dos fluxos gerados pelos contratos de swap, não estando explicitamente prevista nas regras que determinam a forma de registo e contabilização dos encargos da dívida pública, tem vindo a sofrer ajustamentos ao longo do tempo.
A partir de 1999 o IGCP passou a considerar que esse fluxos deveriam ser objecto de registo específico nas suas bases de dados. Assim, os fluxos de empréstimos, quer tenham ou não associados swaps, são objecto de registo pelos respectivos valores contratuais. Havendo swaps associados, os fluxos dos contratos de swap são objecto de registo próprio com a identificação de "fluxos de swaps".
Todavia, tendo em conta que a classificação económica das despesas para efeitos de contabilidade orçamental não contempla especificamente este tipo de fluxos e que o objectivo dos contratos de swap é o de alterar os encargos decorrentes dos empréstimos a que estão associados, optou-se por incluir os "fluxos de swap" na classe de despesa onde estão registados os encargos desses empréstimos. Assim, por exemplo, os valores da rubrica de juros de empréstimos em moeda estrangeira espelham não apenas os juros desses empréstimos como também os fluxos de eventuais swaps contratados sobre esses empréstimos.
Vasco Pereira.
Instituto de Gestão do Crédito Público.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Aplicação no produto dos empréstimos - Vossa referência n.º 5590, de 25 de Maio de 2000.
Suscita-nos o texto do anteprojecto em referência as seguintes observações relativas à indicada no n.º 3 das respectivas "Conclusões".
Em 19 de Novembro de 1997 foi debatida a aprovada, na generalidade, a proposta de lei n.º 148/VII - sob a designação de proposta de lei de finanças das Regiões Autónomas - na qual se estatuía, designadamente, a comparticipação do Governo da República num programa especial de redução da dívida pública das Regiões Autónomas, a repartir pelos anos de 1998 e 1999, até um montante de 110 milhões de contos para cada Região (cf. o Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 15, VII Legislatura, 3.ª sessão legislativa, 1997-1998).
Tal proposta viria a ser conformada na Lei n.º 11/98, de 24 de Fevereiro, cujo artigo 47.º veio a estatuir o referido apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais, explicitando que, através da mencionada comparticipação, o Governo da República asseguraria, citamos, de acordo com programação a acordar com cada Região, a amortização ou assunção de dívida pública garantida, ou, na sua falta, de dívida não garantida das duas Regiões Autónomas conforme o programa, a concretizar nos anos de 1998 e 1999, indicado nos dois parágrafos do n.º 1 do mesmo artigo 47.º
Nestes termos, constituindo desiderato último desta cominação legal que, até ao montante máximo indicado para cada Região, e no cômputo geral do referido programa, fosse assumida pelo Governo da República dívida pública regional garantida, devendo, faltando aquela, o plafond estabelecido ser, então, "esgotado" com assunção de dívida não garantida, o caso equacionado por esse Tribunal conforma-se, em nossa opinião, com a determinação legal, uma vez que o empréstimo avalizado pelo Estado, a que se alude no texto do anteprojecto de parecer em referência (n.º 3 das conclusões), veio a ser efectivamente assumido pelo Governo da República na segunda fase do mencionado programa (ou seja, no exercício de 1999).
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Gestão do Crédito Público, 2 de Junho de 2000. - O Presidente do Conselho Directivo, Vasco Pereira.
Direcção-Geral do Orçamento.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas do Director-Geral do Orçamento:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Aplicação do produto dos empréstimos.
Em satisfação do solicitado no vosso ofício em referência, leva-se ao conhecimento de V. Ex.ª o seguinte.
1 - A questão dos saldos activos da conta de operações de tesouraria (produto de empréstimos - período complementar de 1998), é o resultado do produto da emissão dos empréstimos serem contabilizados no ano em que ocorrem as entregas, enquanto a aplicação, conversão em receita orçamental, ser registada no ano em que ocorre a execução (ano anterior).
A Direcção-geral do Orçamento, no caso em apreço, tem-se limitado e continuamos a achar que tem sido a conduta correcta, a seguir os procedimentos contabilísticos utilizados pela Direcção-Geral do Tesouro, como entidade administradora da tesouraria do Estado.
A questão que se coloca em nossa opinião, e a manter-se o período complementar para a execução orçamental, é o de acabar com o tratamento diferenciado que é dado à despesa e à receita, em termos de tesouraria.
2 - Esta Direcção-Geral não partilha da opinião do Tribunal, aliás já expressa em comentários a projectos de pareceres anteriores, quanto ao não cumprimento do disposto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, que nos seus artigos 27.º - "Estrutura da Conta Geral do Estado" e 26.º - "Princípios fundamentais", determina que a Conta Geral do Estado compreenda um mapa referente à aplicação do produto de empréstimos e devendo ser elaborada com clareza, exactidão e simplicidade de modo a facilitar a sua análise económica e financeira.
Para fundamentar esta observação afirma o Tribunal que os empréstimos são apresentados globalmente, quer nas emissões quer nas aplicações, não evidenciando, portanto, quer os tipos quer as finalidades específicas das suas aplicações, designadamente por operações de tesouraria e permanecendo a indicação de que se encontram "depositadas" importâncias negativas nas mesmas operações. Esta questão, merece-nos os seguintes comentários:
a) O mapa é elaborado com a informação respeitante à tesouraria do Estado nos moldes e termos em que nos é presente pela Direcção-Geral do Tesouro;
b) A opção pela estrutura do mapa é da responsabilidade desta Direcção-Geral, e tal como já foi referido em comentários a projectos de pareceres anteriores é a que espelha com maior rigor e, em nossa opinião, a movimentação dos fluxos financeiros na tesouraria do Estado. Sublinhamos, que se nos afigura, também, que um tratamento igual ao período complementar, na despesa e na receita, ultrapassaria esta questão;
c) Esta Direcção-Geral não pode deixar de concordar com um maior desdobramento do produto e das aplicações dos empréstimos, assim a Direcção-Geral do Tesouro nos forneça esses elementos para constar já da Conta Geral do Estado para 1999.
3 - Finalmente, e quanto ao pagamento, por operações de tesouraria, no âmbito da assunção de passivos e da regularização de situações do passado, julgamos que deverá ser a Direcção-Geral do Tesouro, entidade responsável por aquelas, a esclarecer tais pagamentos.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 31 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
Direcção-Geral do Orçamento.
Para o Director-Geral do Tribunal de Contas do Director-Geral do Orçamento, Rua da Alfândega, 5, 2.º, 1194 Lisboa Codex:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Dívida efectiva.
Em satisfação do solicitado no vosso fax, em referência, levo ao conhecimento de V. Ex.ª que esta Direcção-Geral não tem comentários a fazer às questões suscitadas no mesmo.
Na verdade, os valores respeitantes aos avales, foram-nos remetidos pela entidade que os administra (Direcção-Geral do Tesouro), pelo que, em nosso entender e, salvo melhor opinião, deverá ser esta entidade a pronunciar-se sobre as observações enumeradas no projecto de parecer, ora em análise.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 15 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Brito Onofre.
Direcção-Geral do Tesouro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Aplicação do produto dos empréstimos.
Acusando a recepção do ofício em referência, respeitante ao assunto em epígrafe, cujo teor teve a nossa melhor atenção, venho pelo presente expressar a V. Ex.ª os comentários que o projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 nos mereceu, na parte referente à assunção de passivos e regularização de responsabilidades decorrentes de situações do passado, concretizadas no aludido ano pela Direcção-Geral do Tesouro.
Assim, e no que concerne à questão substancial que se configura na menção feita à ilegalidade dos pagamentos efectuados, à semelhança do entendimento já expresso, em anos anteriores, relativamente à matéria em causa, reafirma-se que a cobertura financeira das operações de assunção de passivos e de regularização de situações do passado estava legalmente autorizada através de disposição específica expressamente consagrada na Lei n.º 127-B/97, de 20 de Dezembro, lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1998.
Com efeito, o Governo, nos termos do artigo 66.º da Lei do Orçamento do Estado para 1998, estava autorizado a emitir dívida pública para fazer face ao financiamento das operações de assunção de passivos e regularização de responsabilidades decorrentes de situações do passado.
Nesse contexto, e em observância ao regime consagrado na própria Lei do Orçamento do Estado, os pagamentos em questão foram efectuados mediante a utilização do produto dos empréstimos internos, cuja emissão fora legalmente autorizada para essa finalidade.
A dívida pública, que foi emitida, teve necessariamente de ser contabilizada em adequada rubrica de operações de tesouraria, tendo os pagamentos das respectivas operações, dada a sua cobertura financeira, de serem processados através dessa rubrica.
Todavia, esse procedimento não impede que se verifique o impacto sobre as despesas e, consequentemente, sobre o défice, traduzido num aumento das despesas dos anos posteriores, em resultado do pagamento do serviço da dívida pública emitida.
Assim, parece poder concluir-se que o procedimento perfilhado na realização dos pagamentos em questão está de acordo com os princípios legais aplicáveis, na medida em que estava legalmente autorizada a cobertura financeira com a emissão de dívida pública e a respectiva rubrica de operações de tesouraria encontrava-se devidamente aprovisionada com o produto dessa emissão.
Face ao que precede, afigura-se que deveriam ser suprimidas as referências a ilegalidade e violação da lei no projecto de parecer em apreço e no relato de auditoria sobre assunção de passivos e regularização de situações do passado.
Relativamente às questões formais dos documentos em causa, sugere-se:
Aplicação do produto dos empréstimos - Anteprojecto
de parecer
Ponto A.2.1 - Siderurgia Nacional, SGPS, S. A.:
Na 2.ª linha do 5.º parágrafo da p. 9 onde se lê "[...] alínea b) do artigo 56.º da Lei do Orçamento" deve ler-se "[...] alínea b) do artigo 55.º da Lei do Orçamento".
Ponto 1.2.2 - CRCB - Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau, S. A.:
Na 2.ª linha do 5.º parágrafo, da p. 10 onde se lê "[...] 26 720 296$00 [...]" deve ler-se "[...] 26 270 296$00 [...]".
Na 1.ª linha do 1.º parágrafo da p. 11 onde se lê "[...] Despacho n.º 1151/98, de 16 de Junho [...]" deve ler-se "[...] Despacho n.º 1151/98-SETF, de 16 de Junho [...]".
Ponto A.3.2. - CTT - Correios de Portugal, S. A.:
Na 3.ª linha do 3.º parágrafo da p. 13 onde se lê "[...] totalizaram, até final de 1998, 28 479 068 902$00 [...]" deve ler-se "[...] totalizaram, até final de 1998, 24 834 025 146$00 [...]".
Relato de auditoria - Assunção de passivos e regularizações
Ponto 3.1.1 - Siderurgia Nacional, SGPS, S. A.:
Na 3.ª linha do 5.º parágrafo da p. 10 onde se lê "[...] alínea b) do artigo 56.º da Lei do Orçamento" deve ler-se "[...] alínea b) do artigo 55.º da Lei do Orçamento".
Ponto 3.1.2. - CRCB - Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau, S. A.:
Na 2.ª linha do 8.º parágrafo da p. 11 onde se lê "[...] 26 720 296$00 [...]" deve ler-se "[...] 26 270 296$00 [...]".
Na 1.ª linha do 6.º parágrafo da p. 13 onde se lê "[...] Despacho n.º 1151/98, de 16 de Junho [...]" deve ler-se "[...] Despacho n.º 1151/98-SETF, de 16 de Junho [...]".
Ponto 3.2.2 - CTT - Correios de Portugal, S. A.:
Na 3.ª linha do 5.º parágrafo da p. 17, onde se lê "[...] totalizaram, até ao final de 1998, 28 479 068 902$00 [...] deve ler-se "[...] totalizaram, até final de 1998, 24 834 025 146$00 [...]".
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Tesouro, 25 de Maio de 2000. - A Directora-Geral, Maria dos Anjos Nunes Capote.
Ministério das Finanças - Gabinete do Ministro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Conselheiro José Tavares:
Exmos. Senhores:
Junto envio a VV. Ex.as o comentário elaborado pela Direcção-Geral do Tesouro ao projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 (dívida garantida). Tal comentário mereceu a concordância de S. Ex.ª o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças.
Com os melhores cumprimentos.
Gabinete do Ministro das Finanças, 15 de Maio de 2000. - O Chefe do Gabinete, Fernando Castro.
Direcção-Geral do Tesouro.
O despacho da Sr.ª Directora-Geral n.º 1447, de 14 de Abril de 2000, exarado sobre o ofício n.º 1827 do Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, remete para informação dos serviços o documento do Tribunal de Contas (TC) contendo o projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - designadamente a dívida garantida inserida no capítulo 7.6 (anexo I).
A nossa apreciação limitar-se-á às observações relativas às acções da responsabilidade da DGT integradas nos seguintes subcapítulos:
"7.6.1 - Variação das responsabilidades directas por garantias prestadas":
1 - Neste âmbito o TC questiona sobre a inclusão, indevida, no quadro 1.4.5.6-A - "Responsabilidades directas por avales do Estado", do relatório da Conta, de garantias a operações na ordem externa, no montante de 125,8 milhões de contos, autorizadas em 1998, ao abrigo da Lei do Orçamento para aquele ano, mas que apenas se concretizaram, como previsto no artigo 17.º, n.º 2, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, através da celebração dos respectivos contratos, em 1999 (ponto 7.6.1., a fl. 2, e ponto 2 das conclusões, a fl. 26 do respectivo projecto de parecer).
Está em causa o registo de responsabilidades assumidas em data anterior à da declaração ou contrato de garantia sempre que o contrato de financiamento garantido se celebrou anteriormente à data dessa declaração/contrato.
Esta questão foi devidamente explicada ao TC, por ofício de 3 de Dezembro de 1999, através do qual estes serviços informaram aquele Tribunal sobre a metodologia aplicada em matéria de contabilização das responsabilidades do Estado por garantias prestadas, na ordem interna e externa, nos seguintes termos:
2.2 - No quadro das operações de crédito interno garantidas pelo Estado, o registo de cada uma das operações garantidas é efectuado na data da respectiva declaração de garantia, pelo montante total da responsabilidade assumida pelo Estado.
2.3 - Por sua vez, no quadro das operações de crédito externo garantidas pelo Estado, o registo de cada uma das operações garantidas é efectuado na data do respectivo contrato de garantia, igualmente pelo montante total da responsabilidade assumida pelo Estado.
2.4 - As operações financeiras celebradas antes da data de reporte da posição das responsabilidades do Estado cuja garantia tenha sido formalizada até à data de divulgação dessa posição são também nela incluídas, considerando que o Estado assume as condições e os efeitos da operação garantida.
Assim, o montante de 128,5 milhões de contos, referido pelo TC, como indevidamente incluído em 1998, corresponde a operações na ordem externa enquadráveis em casos especiais (2.4) e não no caso geral (2.3) como o TC refere, porquanto outra solução não seria adequada, já que quando o Estado garante uma operação financeira cujo contrato foi celebrado em data anterior, assume os efeitos dessa operação a partir do momento da sua contratação.
2 - Outra questão, relaciona-se com divergências nos valores da Conta Geral do Estado para 1997 (quadro a fl. 2 do projecto de parecer). Refira-se que as divergências no valor de 92 000 contos resultaram de diferenças cambiais que só foram detectadas após a informação dos beneficiários das garantias que se atrasaram na prestação da mesma. Sublinha-se que a DGT sistematicamente apela ao cumprimento da obrigação da prestação de informação atempada. Uma parcela de 298 000 contos correspondente ao valor de garantias prestadas no âmbito da Convenção de Lomé IV e resulta da inscrição tardia das respectivas responsabilidades do Estado.
"7.6.2 - Movimento global das responsabilidades directas":
3 - Relativamente a este subcapítulo comentam-se as observações efectuadas sobre a concessão de algumas garantias:
3.1 - O tribunal de Contas questiona a prestação da garantia do Estado à operação realizada pela GESTNAVE no valor de 2 milhões de contos, pelo facto, de o Estado ter ficado obrigado a amortizar parcialmente o empréstimo nos termos do Protocolo de Acordo que celebrou com o Grupo Mello em 1 de Abril de 1998 e da Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/97, de 1 de Julho. A este propósito refere-se que o referido Protocolo estabelece que "O Estado deverá efectuar as operações financeiras adequadas ao pagamento pela LISNAVE, da parte do empréstimo do Banco Totta & Açores não cedida à SETENAVE", i. e dos 2 milhões de contos em referência.
3.2 - Relativamente à garantia pessoal do Estado prestada a uma operação de financiamento à Região Autónoma da Madeira (RAM), o TC embora questionando que a DGT na instrução do processo tenha prescindido do parecer da tutela sectorial a que se refere o artigo 14.º da Lei n.º 112/97, aceita a dificuldade na observância desta disposição legal quando está em causa uma Região Autónoma. Assim recomenda que a Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, seja objecto de intervenção legislativa susceptível de clarificar esta questão no sentido de introduzir a necessária excepção [alínea b) do ponto 7.6.2.1.1.1 e ponto 4 das conclusões].
3.3 - O Tribunal tece algumas considerações sobre as operações no âmbito do SGEEB, recomendando que a DGT se certifique do cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 9.º da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, no sentido de que as parcelas destinadas a fundo de maneio só podem beneficiar da garantia pessoal do Estado caso se enquadrem na operação para cuja realização o empréstimo foi contraído [alínea e) do ponto 7.6.2.1.1.1 e ponto 3 das conclusões]. Refere-se que este tem sido o procedimento seguido pela DGT.
Ainda sobre estas operações o TC critica o facto de terem sido concedidas garantias a operações do SGEEB com taxas de juro LIBOR + 2%, não obstante o IGCP ter-se pronunciado no sentido destas se encontrarem um pouco desajustadas quando comparadas com as taxas de financiamento obtidas pela República. Embora se compreenda o parecer do Instituto, o facto é que o Decreto-Lei n.º 127/96, de 10 de Agosto, que instituiu o SGEEB, atribuía ao GACRE a competência para aprovar as condições da operação financeira a garantir. Acresce referir que de acordo com informação oficiosa, a banca só estaria disposta a participar neste processo exigindo a taxa máxima prevista no n.º 5 do artigo 10.º do referido decreto-lei.
"7.6.3 - Análise de outras operações e factores":
4 - Outra questão levantada pelo TC respeita à assunção de passivos não garantidos da Região Autónoma dos Açores, sem que estivesse esgotada a assunção de passivos garantidos, conforme determinava o artigo 11.º da Lei do OE/98 (ponto 7.6.3.2 e ponto 8 das conclusões). Refira-se que esta questão, sendo da responsabilidade do IGCP deverá ser objecto de comentários daquele Instituto.
"7.6.5 - Cabimento das garantias prestadas pelo Estado no limite estabelecido na Lei do Orçamento":
5 - O Tribunal refere que o limite para a concessão de garantias se situou num valor muito superior ao que seria necessário, uma vez que o saldo não utilizado se cifrou em 125,8 milhões de contos. Refira-se que esta questão já havia sido levantada em anos anteriores, tendo sido objecto de comentários desta Direcção-Geral. Embora a DGT se empenhe no aperfeiçoamento do cálculo da quantia relevante para a fixação do limite orçamental, torna-se difícil a sua definição uma vez que tal se baseia em dados previstos sobre as necessidades de garantias fornecidas em Maio-Junho do ano anterior pelas entidades que admitem vir a ser candidatas a este apoio do Estado.
"7.6.8 - Variação das responsabilidades indirectas":
6 - Relativamente a garantias pessoais concedidas por outras pessoas colectivas de direito público (ponto 7.6.8.1), o Tribunal questiona a dualidade de critérios em matéria de taxas de garantia e da exigência de parecer prévio do IGCP sobre as operações financeiras daquelas entidades.
Quanto à não exigência de taxas de garantia, neste caso por parte do IFADAP, embora as responsabilidades da sua aplicação não caibam à DGT, não se entende a observação do Tribunal de Contas, uma vez que a Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, prevê no seu artigo 23.º, a fixação de uma taxa de garantia independentemente da entidade que presta essa mesma garantia - Estado ou outras pessoas colectivas de direito público. Considerando que o artigo 27.º do mesmo diploma estabelece, em regime transitório, a aplicação do regime das taxas previstas para o aval do Estado no despacho n.º 78/95-XII, de 19 de Outubro, julga-se poder indeferir que tal regime se poderá aplicar igualmente às garantias prestadas por pessoas colectivas de direito público.
Quanto à exigência de parecer prévio do IGCP sobre as condições financeiras das operações garantidas, afigura-se que deverá ser aquele Instituto a se pronunciar sobre o assunto.
À consideração superior.
Direcção-Geral do Tesouro, 26 de Abril de 2000. - A Director de Serviços, Graça Montalvão. - A Chefe de Divisão, Isabel Cabrita.
VII - Património financeiro
Direcção-Geral do Tesouro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Património financeiro - Anteprojecto.
Na sequência do ofício em referência e relativamente ao assunto em epígrafe, são os seguintes do nossos comentários respeitantes às matérias do âmbito de competências da Direcção-Geral do Tesouro.
1.º Créditos por empréstimos concedidos (p. 3) - Considerações preliminares. - O Tribunal de Contas detectou relativamente à relação de créditos decorrentes da concessão de empréstimos com prazos superiores a um ano, algumas discrepâncias entre os elementos fornecidos pela DGT e pela DGAERI, salientando que a análise desta informação mereceu particular atenção face às recomendações aos serviços em causa, assinalados no parecer sobre a Conta Geral do Estado do ano anterior, no sentido de procederem à necessária articulação por forma a que a informação a remeter ao Tribunal abrangesse todos os empréstimos existentes no ano económico respectivo.
Note-se que as mencionadas recomendações se deveram à constatação, evidenciada pelo Tribunal de Contas no parecer sobre a CGE para 1997, da incompatibilidade verificada entre as competências legais atribuídas a cada um dos organismos e o exercício efectivo de funções determinado pelo consignação orgânica da despesa orçamental destinada a este tipo de operações, conforme se depreende das observações expressas no ponto 8.2.1.1.1.
Refere, agora, o Tribunal de Contas, no anteprojecto do parecer sobre a CGE para 1998, que a repartição de competências entre as duas Direcções-Gerais, em matéria de gestão de empréstimos do Estado, segue o critério da finalidade dos mesmos consoante se enquadrem ou não no conceito de ajuda pública ao desenvolvimento, competindo à DGAERI os primeiros e à DGT os restantes, critério este que está a ser aplicado às novas operações, mantendo-se, porém, a gestão das operações antigas repartidas entre as duas Direcções-Gerais, em função da transferência de processos determinada pelo despacho do Ministro das Finanças de 18 de Março de 1998.
Reconhece-se que a situação actual de repartição de funções no exercício da concessão e administração dos créditos do Estado concorrerá para a verificação de erros e de omissões, que dificilmente serão ultrapassáveis sem que seja devidamente clarificado o âmbito de actuação de ambas as Direcções-Gerais, admitindo que estes lapsos possam continuar a verificar-se no ano corrente.
Efectivamente, esta Direcção-Geral dificilmente poderá evitar situações como a assinalada no parecer do Tribunal de Contas relacionada com o pagamento de serviço da dívida por parte da República de Moçambique, exigível nos termos contratuais, quando o mesmo já não seria devido na sequência de compromissos assumidos no âmbito de negociações para revisão das condições do 5.º reescalonamento e não transmitidos atempadamente a este Direcção-Geral.
2.º Créditos por empréstimos concedidos (p. 8) - Análise por mutuários. - Na p. 9, 1.º parágrafo, onde se lê "O crédito do Estado ascendia a 1 002 622 957$00, dos quais 162 186 140$00 de capital [...]" sugerimos que se leia "O crédito do Estado ascendia a 1 502 290 784$00, dos quais 662 186 140$00 de capital [...]".
Esclarece-se que, ao abrigo do citado despacho de 30 de Dezembro de 1998, do Sr. Ministro das Finanças, foi apenas anulado o crédito do Estado sobre a empresa FEIS - Fábrica-Escola Irmãos Stephens, S. A., no montante de 1 502 290 784$00.
Assim sendo, afigura-se que o último período do 1.º parágrafo da p. 9 deveria ser omitido ou ajustado em conformidade com a situação.
Também na p. 9, nota de rodapé, deverá ser tido em consideração que o limite estabelecido na alínea c) do n.º 3 do artigo 54.º da Lei do Orçamento do Estado para 1998 foi cumprido.
Sublinha-se que não teve lugar qualquer anulação de créditos do Estado sobre as outras duas empresas (Siderurgia Nacional, SGPS, S. A., e Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau, S. A.) ao abrigo da citada disposição legal.
3.º Inclusão de activos na mapa de carteira (pp. 15 e 16). - Relativamente ao critério utilizado pela DGT para inclusão do activo financeiro no mapa da carteira de títulos, confirma-se que o critério é o da titularidade, ou seja, o do direito do Estado sobre esses títulos e não o da respectiva emissão ou o do registo.
Assim, e tal como refere o Tribunal de Contas, a inclusão efectua-se nos seguintes momentos:
a) Para o capital inicial das empresas criadas por decreto-lei, na data da entrada em vigor do diploma;
b) Para os aumentos de capital, na data da escritura pública de formalização.
Quanto ao primeiro caso é fácil de entender que quando a empresa é criada ex novo, o accionista tem de exercer os seus direitos, designadamente o de se reunir em assembleia geral para eleição de órgãos sociais, em data anterior à do próprio registo comercial e consequente emissão dos títulos.
Ora, o Estado não pode actuar como accionista se num determinado momento não se reconhece a si próprio como accionista, só porque não tem em seu poder uma qualquer certificado nesse sentido.
Relativamente às situações de aumento de capital, seguimos como accionistas o preceituado no artigo 88.º do Código das Sociedades Comerciais:
Para todos os efeitos internos, o capital considera-se aumentado e as participações consideram-se constituídas a partir da celebração da escritura pública.
Em nosso entender só este critério dá consistência aos registos efectuados quer pela entidade emitente quer pelo accionista.
Caso contrário, e na situação limite do Estado accionista único, a empresa regista como capital social um valor que não corresponde ao valor declarado no mesmo momento pelo seu accionista.
O Tribunal de Contas faz no entanto uma observação relativa às situações em que o capital social subscrito não se encontra ainda integralmente realizado, sugerindo que a DGT, no seu mapa de carteira, faça a distinção entre acções liberadas e acções não liberadas.
Embora entendendo a preocupação do Tribunal de Contas quanto à clareza e ao rigor da informação que prestamos, não podemos deixar de justificar que para o critério da titularidade do activo financeiro é completamente irrelevante o facto de ele se encontrar ou não integralmente realizado.
Os direitos do accionista exercem-se indistintamente sobre as acções liberadas e sobre as não liberadas.
No entanto, e em função daquelas preocupações de rigor, admite-se que, em sede de observações, se faça menção da parcela de capital ainda não realizada.
Atendendo, contudo, a que as disponibilizações de capital são efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, e não pela DGT, os serviços só poderão comprometerse a efectuar aquela anotação sistemática se estiver já assegurada uma rigorosa articulação de informação entre o FRDP e a DGT.
4.º Alienação de 296 acções da Companhia Europeia de Seguros (pp. 17 e 18). - Quanto a esta matéria, a nossa primeira observação é sobre o valor que vem referido como avaliação da DGT para cada acção da Europeia (15 234$).
Efectivamente, na informação n.º 846/98, de 20 de Julho, sobre o qual foi exarado o despacho do Sr. SETF a fixar o preço unitário em 30 000$00, vêm justificados determinados valores de avaliação, oscilando entre 26 730$00 e 29 500$00, que não aquele de 15 234$00 (anexo 1).
O nosso segundo comentário incide sobre a opinião expressa pelo Tribunal de Contas de que a decisão de vender esta participação por negociação particular, embora tenha sido um acto de boa gestão, foi ilegal, por não ter seguido o regime da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.
Em nosso entendimento, não foi cometida qualquer ilegalidade, porquanto:
O Decreto-Lei n.º 135-A/75, de 15 de Março, procedeu à nacionalização de todas as companhias de seguros com sede no continente e Regiões Autónomas, com excepção das Companhias de Seguros Europeia, Metrópole, Portugal, Portugal Previdente, a Social, Sociedade Portuguesa Portuguesa de Seguros e o Trabalho, dada a significativa participação de companhias de seguros estrangeiros no seu capital (anexo 2);
Não tendo sido nacionalizada a empresa, foram sim, nos termos do mesmo diploma, nacionalizadas as participações detidas por portugueses;
Em todas estas "seguradoras mistas" a participação advinta à titularidade do Estado era minoritária, pelo que as mesmas nunca integraram o sector público, dado que a sua propriedade e gestão pertenciam maioritariamente ao sector privado;
As empresas eram privadas e continuaram privadas, mesmo na sequência da nacionalização de acções operada pelo Decreto-Lei n.º 135-A/75;
Daqui que em nenhuma destas seguradoras, e aquando da privatização das participações detidas por entes público (Estado e depois bancos), se tenha seguido o regime da Lei n.º 11/90 (pois não se tratava de uma reprivatização), mas sim o regime da Lei n.º 71/88, de 24 de Maio.
5.º Transferência para a PARTEST, de acções da EDP destinadas ao prémio de Fidelidade da 3.ª fase (pág. 18). - Sobre os comentários tecidos pelo Tribunal de Contas nada temos a observar.
No entanto, como não se tratou de um acto de gestão decidido pela DGT, talvez fosse conveniente tornar mais explícito que actuamos no cumprimento do despacho do Sr. SETF (anexo 3).
6.º 2.ª Fase da privatização da BRISA (p. 19). - Embora o relatório da PARTEST induza em erro, dele se podendo inferir que a mais-valia de 489 milhões de contos resulta desta operação, o que se pode confirmar é que o produto líquido desta venda foi todo recebido pelo Estado/DGT e devidamente contabilizado, dela não resultando qualquer mais-valia para a PARTEST (anexo 4).
7.º Alienação e mobilização de títulos a favor da PARTEST e de outros entes públicos de acções cuja reprivatização é regulada pela Lei n.º 11/90 (pp. 19 a 21). - Mantêm-se neste parecer as preocupações do Tribunal de Contas quanto à possibilidade de estas operações (alienações e realizações de capital em espécie) originaram mais-valias para as entidades adquirentes, em detrimento das receitas do Estado com finalidades constitucionalmente consignadas.
E se, por via da Lei n.º 19/99, de 5 de Abril, a situação poderá estar já acautelada na PARTEST, não existe diploma semelhante para qualquer outro ente público que seja recebedor deste tipo de activos (designadamente a Caixa Geral de Depósitos).
Parecendo-nos que os argumentos estão já suficientemente escalpelizados por ambas as partes, devemos apenas referir que continua a ser urgente uma revisão da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, que venha clarificar a situação.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Tesouro, 25 de Maio de 2000. - A Direcção-Geral, Maria dos Anjos Nunes Capote.
Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Património financeiro.
Em resposta ao ofício n.º 5588, de 25 de Maio, e fax n.º 432/00 - DA I, de 7 de Junho de 2000, comunica-se a V. Ex.ª que esta Direcção-Geral não tem quaisquer observações a fazer sobre o projecto de parecer em referência.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral de Assuntos Europeus e Relações Internacionais, 8 de Junho de 2000. - O Subdirector-Geral, Rui Lupi e Costa.
PARTEST - Participações do Estado (SGPS), S. A.
Exma. Sr.ª Dr.ª Leonor Côrte-Real Amaral, coordenadora do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Comentário da PARTEST ao projecto de parecer sobre a CGE/98 - capítulo VII.
Na sequência do solicitado através do vosso ofício n.º 5589, de 25 de Maio, junto o comentário da PARTEST, o qual incide sobre o ponto 7.2.2.4.3.2, embora também se aplique ao comentário do Tribunal sobre a realização em espécie do aumento de capital social da PARTEST (ponto 7.2.2.4.3.3).
Com os melhores cumprimentos.
PARTEST - Participações do Estado (SGPS), S. A., 7 de Junho de 2000. - O Presidente, João Plácido Pires.
Comentário da PARTEST ao projecto de parecer do Tribunal de Contas sobre o capítulo VII da Conta Geral do Estado para 1998
Em cumprimento do despacho do Exmo. Conselheiro-Relator do parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998, foi enviado à PARTEST - Participações do Estado (SGPS), S. A., o anteprojecto do capítulo VII do parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998, na parte em que aborda a intervenção desta empresa na gestão do património financeiro do Estado.
As questões suscitadas pelo Tribunal de Contas que incidem relevantemente sobre a actuação da PARTEST serão abordadas nas perspectivas financeira e jurídica.
A) Aspectos jurídicos:
1 - Previamente a qualquer abordagem das questões jurídicas colocadas pelo douto parecer do Tribunal de Contas (TC), é de realçar a atitude de abertura e sensibilidade que tem vindo a ser revelada por este Tribunal em relação à argumentação expendida nos comentários aos relatórios de anos anteriores.
2 - Subsistem, porém, algumas dúvidas que supomos susceptíveis de serem esclarecidas.
Assim, o douto parecer refere, a p. 20, que:
Os processos de reprivatização, realizados pela PARTEST, podem traduzir-se na violação das normas legais sobre consignação das receitas de tais alienações, designadamente o artigo 16.º dessa mesma lei.
E, adiante:
O Tribunal entende que a realização de processos de reprivatização de bens nacionalizados após 25 de Abril de 1974 pela PARTEST, com realização e apropriação pela empresa de mais-valias, viola o espírito e a letra da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, porque se traduz no desvio das receitas apuradas para finalidades diferentes das previstas no seu artigo 16.º
3 - A questão de ilegalidade dos processos de reprivatização suscitada por esse Tribunal deve ser encarada numa tripla perspectiva e só conjugação de todas elas permite uma visão harmoniosa. Nestes termos, há que abordar os pontos de vista:
Da empresa geradora da receita;
Do Estado, que arrecada a receita;
Do destino final da receita.
4 - Do ponto de vista da empresa, a entrega das receitas da reprivatização ao Estado só pode processar-se através de:
Aquisição de acções:
Distribuição de dividendos ao accionista;
Pagamento de impostos;
Redução do capital social.
Encontrando-se a PARTEST sujeita ao regime de direito privado, em particular ao direito societário, qualquer outra forma de entrega directa ao Estado da receita obtida violaria as regras financeiras e de contabilização aplicáveis e não reflectiria a verdadeira situação da empresa.
Dentre as formas legalmente permitidas para entrega ao Estado das receitas das reprivatizações, a redução do capital social constitui a última solução, atendendo aos condicionalismos legais na matéria, nomeadamente em termos de autorização judicial e de direitos atribuídos aos credores.
5 - Conforme tem sido o entendimento da PARTEST, a alienação pelo Estado a entes públicos de acções sujeitas ao regime da Lei n.º 11/90 não constitui, por si só, uma reprivatização, entendimento também perfilhado pelo Tribunal de Contas. Esse entendimento pressupõe já a permissibilidade constitucional e legal da transmissão de acções de empresas nacionalizadas do Estado para outros entes públicos não estaduais.
Do ponto de vista do Estado, ao alienar as acções à PARTEST, aquele deixa de ser titular da participação correspondente, mas continua a ser o titular exclusivo do capital social da PARTEST e, por esta via, os negócios pela empresa irão reflectir-se na sua situação líquida e, em consequência, no valor do património do accionista Estado.
6 - O artigo 16.º da Lei n.º 11/90, em obediência ao imperativo constitucional na matéria, impõe o destino das receitas, independentemente da titularidade dessas receitas caber ao Estado ou a outras entidades públicas. Ou seja, cabe ao Estado definir o destino das receitas, independentemente de este ser ou não o titular do direito subjectivo de conteúdo patrimonial tendo por objecto tais receitas.
O artigo 16.º da Lei n.º 11/90 não prevê qualquer consignação de receitas no sentido próprio do termo, desde logo porque o artigo 18.º da mesma lei não determina a orçamentação efectiva do produto das receitas, bem como da sua aplicação, mas sim que estes tenham expressão na lei do orçamento, o que não coincide necessariamente com a orçamentação.
Por outro lado, este artigo deve ser visto como norma instrumental em relação ao artigo 3.º da Lei n.º 11/90, isto é, a utilização das receitas terá em vista servir os objectivos aí previstos para as reprivatizações. Por isso, a afectação prevista no artigo 16.º da Lei n.º 11/90 pode e deve ser determinada em concreto pelo Estado que, para cada caso, afectará as receitas a cada uma ou a várias das finalidades previstas no dispositivo legal.
Da letra e do espírito da norma contida no artigo 16.º nada permite concluir que a afectação das receitas aos fins aí previstos tem de ser necessariamente efectuada pelo Estado. Por outras palavras, embora o destino final das receitas deva ser sempre determinado pelo Estado, a afectação aos fins previstos nas alíneas b) e d) pode ser prosseguido através da PARTEST. Neste caso, cabe ao Estado, enquanto accionista da PARTEST, determinar que esta aplique as receitas no Sector Empresarial do Estado ou em novas aplicações de capital no sector produtivo.
7 - Em conclusão, entregar as receitas das reprivatizações ao Estado sob forma de aquisição de acções, dividendos e impostos, o proceder a aplicações de capital no sector produtivo através da PARTEST, não viola as normas legais aplicáveis, designadamente o artigo 16.º da Lei n.º 11/90, atendendo a que:
A receita entregue pela empresa ao Estado pelas vias atrás apontadas poderá ser considerada e contabilizada pelo Estado como receita de reprivatização;
O artigo 16.º não prevê a consignação das receitas no sentido próprio e preciso do termo, devendo ser interpretado enquanto norma instrumental do artigo 3.º da Lei n.º 11/90;
Cabe ao Estado determinar em concreto o destino das receitas obtidas, independentemente de este ser ou não o titular do direito subjectivo correspondente;
A afectação das receitas aos fins previstos nas alíneas b) e d) pode ser prosseguida através da PARTEST, mediante prévia decisão do Estado como, aliás, impõe os estatutos da empresa.
B) Aspectos financeiros e de gestão:
1 - Acções da EDP afectas ao Prémio Fidelidade recebidas da DGT.
A quantidade de acções afectas ao Prémio Fidelidade tem de ser depositada em nome do vendedor - a PARTEST - no momento da realização da oferta e permanecer na sua titularidade até à atribuição, um ano depois da OPV.
Quando da realização da primeira fase de reprivatização da EDP, a PARTEST tinha muitas acções da EDP em carteira e utilizou as suas acções para esse depósito, não obstante o lote objecto de OPV ter sido adquirido ao Tesouro para o efeito.
Quando da 3.ª fase, a PARTEST alienou toda a participação remanescente e, consequentemente, a DGT teve de transferir para a PARTEST as acções afectas ao Prémio Fidelidade no momento do registo para permitir o respectivo depósito cativo em nome do vendedor - a PARTEST - e a operação de venda pode ser autorizada pela CMVM.
2 - Mais-valia obtida na privatização e reprivatização de acções adquiridas para o efeito.
A mais-valia de 489 milhares de contos referida no relatório do conselho de administração sobre as contas para 1998 foi gerada na reprivatização de acções da EDP e não da privatização da BRISA, como o texto do relatório poderia dar a entender. Efectivamente o ponto em causa refere-se globalmente à venda de títulos da EDP e da BRISA adquiridos à DGT e à CP (no caso da EDP) para alienação em processo de privatização e o resultado referido refere-se, de facto e exclusivamente, à venda de acções da EDP no âmbito da 3.ª fase de reprivatização. De acordo com o mapa em anexo, o lote adquirido à CP gerou um resultado de 216 milhares de contos e o lote adquirido à DGT um resultado de 273 milhares de contos. Esta mais-valia tem a ver com a orientação constante do ponto 8 do despacho n.º 1591/98-SETF, de 29 de Julho, que autorizou a PARTEST a reter as importâncias para fazer face às despesas com a operação de privatização até ao limite estabelecido no Orçamento, nada definindo, ao contrário de outros despachos referentes a outras operações de reprivatização, quanto ao reembolso da diferença entre a importância retida para fazer face às despesas e o valor das despesas efectivamente realizadas ou reembolsadas pela PARTEST. A especificidade deste despacho terá a ver com o facto de também definir o preço a pagar à CP, tendo provavelmente a tutela considerado preferível não determinar acertos posteriores ao preço.
De referir que as contas finais da operação só se concluíram em Fevereiro de 1999, ou seja, só em cima da data do relatório e fecho de contas é que foi possível conhecer que o saldo do orçamento aprovado para as despesas, cuja imputação aos vários lotes gerou nestes as mais-valias indicadas.
A alienação de acções da BRISA não gerou qualquer resultado para a PARTEST que entregou a receita líquida e as acções remanescentes do prémio de fidelidade à DGT, em cumprimento do despacho que regulou a intervenção da PARTEST no processo.
3 - Destino das receitas de reprivatização e privatização.
A PARTEST não utiliza receitas de reprivatização ou privatização para cobertura de custos normais da actividade da empresa. Os custos de funcionamento e os encargos financeiros são cobertos pelos dividendos e juros recebidos.
Em 1998 estas receitas totalizaram 10,4 milhões de contos, os juros suportados 4,2 milhões de contos e os encargos com obrigações legais e funcionamento cerca de 0,7 milhões de contos.
O quadro seguinte sintetiza a situação:
As receitas de reprivatização e privatização, líquidas dos custos directos das operações de alienação são utilizadas para recompor a carteira, comprando acções à DGT ou a outros entes públicos, ou aumentando o capital das participadas para pagamento dos impostos sobre as mais-valias e para entregar ao Estado como dividendos, de acordo com as opções do accionista.
Nesse quadro o Estado recebeu da PARTEST nos últimos anos e terá afecto ao FRDP valores muito superiores ao das receitas de reprivatização através da PARTEST.
Considerando como reprivatização também a venda de acções PT, o que contestamos pelos motivos expostos no comentário que enviámos ao Tribunal no ano passado, os valores envolvidos são os seguintes:
Em síntese e com referência concretamente a 1998, afigura-se-nos que, somando as verbas entregues ao Tesouro para aquisição de acções, que este afectará, ao FRDP, com as verbas entregues à CP como contravalor das acções privatizadas e que permitiram apoiar o saneamento financeiro dessa empresa do Estado, se deu cumprimento à Lei n.º 11/90, no que respeita ao destino das receitas de reprivatização.
Lisboa, 7 de Junho de 2000. - Ana Paula Ribeiro - João Plácido Pires.
Direcção-Geral do Orçamento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Anteprojecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Património financeiro.
Em resposta ao ofício mencionado em epígrafe, entende esta Direcção-Geral, e no que concerne aos pontos nele mencionados, referir os seguintes aspectos:
Ponto 7.2.2.1.1 - "Créditos por empréstimos concedidos - Considerações preliminares":
Relativamente a esta matéria cabe referir que, com efeito, é genericamente consensual que, da aplicação do POCP ao registo contabilístico das operações financeiras do Estado e, particularmente, aos empréstimos concedidos pelo Estado através da Direcção-Geral do Tesouro e da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e das Relações Internacionais, advirão vantagens acrescidas na tarefa de verificação das mesmas.
No entanto, a normalização contabilística na Administração Pública é um processo de grande complexidade, especialmente no que diz respeito à aplicabilidade, em termos informáticos, do POCP aos organismos abrangidos pela Reforma da Administração Financeira do Estado. Assim, foi considerado prudente a implementação do Plano numa amostra de serviços, designadamente com autonomia administrativa e financeira, os quais, como é estipulado no regime excepcional instituído pelo Regime de Administração Financeira do Estado, são obrigados a utilizar um sistema de contabilidade que se enquadre no Plano Oficial de Contabilidade (POC).
Ponto 7.3.4.2 - "Entidades que não constam dos mapas da CGE":
Relativamente a esta questão, reitera-se o conteúdo dos comentários referidos em pareceres anteriores, na medida em que se tem vindo a proceder a um sucessivo alargamento do universo de fundos e serviços autónomos, que, em parte, correspondeu a um esforço no sentido da inclusão de organismos cuja lei orgânica lhes atribui autonomia administrativa e financeira no universo dos fundos e serviços autónomos.
Relativamente aos casos especificados, e no que diz respeito ao Ministério da Saúde, como igualmente foi referido, as contas dos estabelecimentos de saúde têm vindo a ser integradas, de forma global e consolidada, no Serviço Nacional de Saúde.
No caso do Ministério das Finanças, e no que se refere às contas do Fundo de Garantia e Actualização de Pensões e do Fundo de Garantia Automóvel, estas integram, de forma consolidada, a conta do Instituto de Seguros de Portugal, enquanto entidade responsável pela gestão técnica e financeira daqueles fundos. Acresce referir que o Fundo de Garantia e Actualização de Pensões, extinto com efeitos a partir de 15 de Junho do ano em curso, é substituído pelo Fundo de Acidentes de Trabalho, criado pelo Decreto-Lei n.º 142/99, de 30 de Abril, no qual é expressamente referido, no seu artigo 1.º que se trata de um fundo "dotado de autonomia administrativa e financeira".
No que respeita ao Fundo de Renda Vitalícia, de referir que foi criado conjuntamente com o Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP), por via do Decreto-Lei n.º 43453, de 30 de Dezembro de 1960, determinando-se que a administração de ambos os fundos competia à então Junta do Crédito Público, actualmente Instituto de Gestão do Crédito Público. Por força do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 453/88, de 13 de Dezembro, passou o FRDP a ter autonomia administrativa e financeira.
No que concerne ao Ministério da Justiça, o Fundo de Fomento e Assistência Prisional (FFAP), foi extinto ao abrigo do Decreto-Lei n.º 257/99, de 7 de Julho, estando, até ao final do ano de 1998, as suas despesas integradas na Direcção-Geral de Serviços Prisionais.
Por último, no que respeita ao Ministério da Economia, designadamente a Região de Turismo do Algarve, reafirme-se, que, com fundamento no despacho exarado pela Sr.ª Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, de 2 de Janeiro de 1992, de que as regiões de turismo devem ser consideradas organismos da administração local.
Ponto 7.4.1 - "Aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas. Evolução global":
No respeitante às receitas obtidas com a alienação de partes sociais das empresas, julga-se ser de precisar que, da análise à Conta e, designadamente, da conjugação dos elementos constantes do mapa 3.2 -"Receitas do Estado segundo a classificação económica" com o quadro 1.4.4.2-C - "Saldos de outras receitas consignadas transitados para 1999 - Classificação económica", se conclui que as receitas das reprivatizações em 1998 ascenderam a 512 477,7 milhares de contos, tendo sido transferidos para o Fundo de Regularização de Dívida Pública, nesse ano, 512 468,5 milhares de contos e o restante (9,2 milhares de contos) transferido para 1999, para posterior utilização por aquela entidade.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 1 de Junho de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
Instituto Nacional de Habitação.
Para o Tribunal de Contas, Departamento de Auditoria I, ao cuidado da Dr.ª Leonor Côrte-Real Amaral, de INH - Conselho Directivo:
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998.
Em resposta ao vosso fax de 25 de Maio de 2000, referente às divergências apuradas entre o mapa da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção e o mapa da conta da gerência de 1998, informamos o seguinte:
Receitas. - Na elaboração da conta de gerência para 1998, o INH, incluiu como "Outros activos financeiros", o montante de 2 863 405 contos, valor da diferença apresentada no mapa comparativo, constante do ponto 7.3.4 do parecer elaborado pelo Tribunal de Contas. Este valor refere-se aos montantes recebidos efectivamente durante o ano de 1998, resultantes da venda de imóveis recebidos como dação em pagamento, e não como é referido no parecer sobre a Conta Geral do Estado - capítulo VII ("Património financeiro") - anteprojecto, em que se diz que este montante se refere à entrega destes imóveis, aquando da dação.
A entrega dos móveis não se traduz numa entrada de dinheiro, e como tal não é registada no mapa da conta de gerência. Só mais tarde, no momento da venda dos fogos é registado o montante no mapa da conta de gerência.
Ainda referente às dações em pagamento, foi considerado pelo Tribunal de Contas a propósito da CGE/97, que o INH, não deveria classificar como "Outros activos financeiros", estas receitas.
De imediato, e no sentido de esclarecer devidamente este assunto, foi remetido um ofício à Direcção-Geral do Orçamento solicitando o devido esclarecimento sobre o tratamento a dar a este assunto.
A resposta a este assunto foi recebida em 3 de Janeiro do ano em curso, conforme fotocópia em anexo, confirmando o entendimento dado pelo INH.
Despesas. - Na elaboração da conta de gerência para 1998, o INH, incluiu como "Outros activos financeiros", as despesas com imóveis recebidos em dação, no montante de 1 045 443 contos, e em empréstimos de médio e de longo prazos, os juros capitalizados, no montante de 723 132 contos, totalizando o montante de 1 768 575 contos, valor da diferença apresentada no mapa comparativo, constante do ponto 7.3.4 do parecer elaborado pelo Tribunal de Contas.
Despesas com imóveis recebidos em dação. - Na medida em que significam um pagamento efectivo do INH, estão a ser registados como despesa em "Outros activos financeiros".
O Tribunal de Contas considera que estes valores não deveriam ser registados neste agrupamento.
Tendo sido pedido esclarecimento à Direcção-Geral do Orçamento através do ofício acima referido, verificou-se que na resposta este assunto não foi abordado. Está em curso nova tentativa de clarificação com a DGO.
Juros capitalizados. - Os juros capitalizados foram considerados como despesa na medida em que iam acrescer ao capital em dívida. Em termos de compensação, o mesmo valor era acrescido às receitas.
Esta prática foi seguida consistentemente pelo INH até à chamada de atenção pelo Tribunal de Contas a propósito da CGE/97.
Como foi anteriormente referido, foi enviado um ofício a esclarecer este assunto, à Direcção-Geral do Orçamento, tendo a resposta confirmado o entendimento dado pelo Tribunal de Contas. Nesta conformidade este procedimento irá ser corrigido a partir do ano 2000 devido ao facto de já se ter procedido ao encerramento do exercício de 1999.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto Nacional de Habitação, 6 de Maio de 2000. - O Vogal do Conselho Directivo, Lobélia Ventura.
Caixa Geral de Aposentações.
Exma. Sr.ª Coordenadora do Departamento de Auditoria I da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a CGE/98 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Anteprojecto.
Através do fax dessa Direcção-Geral n.º 387, de 25 de Maio de 2000, foi remetida a esta Caixa, para conhecimento e eventuais comentários, cópia das "partes pertinentes do anteprojecto do capítulo VII ('Património financeiro')" do parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado para 1998.
Em face do pedido formulado, e tendo presente o teor daquele documento, cabe referir o seguinte:
1 - No seguimento do ofício n.º 593, de 16 de Fevereiro de 2000, desta Caixa, dirigido a esse Departamento, esclarece-se que o valor de 2 393 128 contos apurado no mapa da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção, respeita à variação contabilística registada, em 1998, na conta 41 -"Investimentos financeiros", referente à carteira de títulos afecta à "Reserva especial - Decreto-Lei n.º 227/96", enquanto que o valor de 2 802 650 contos corresponde ao montante desinvestido, também em 1998, da mesma carteira de títulos.
Assim, e de acordo com o quadro seguinte, verifica-se que o valor da "Reserva especial - Decreto-Lei n.º 227/96" (45 552 981 contos), no final de 1998, se encontrava aplicado em:
Títulos de dívida pública no montante de 45 442 655 contos (contabilizadas as aquisições ao custo de aquisição e as vendas ao custo médio), ao qual há que acrescer os juros corridos (10 889 contos), pagos no momento da aquisição de títulos, e que deduzir o respectivo IRS/IRC (2178 contos);
Depósitos à ordem e depósitos a prazo, no total de 101 615 contos.
Sobre esta questão, solicita-se esclarecimento sobre se a metodologia utilizada pela CGA no preenchimento do mapa da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção deve ser corrigida futuramente e, em caso afirmativa, em que termos.
Carteira de títulos afecta à "Reserva especial - Decreto-Lei n.º 227/96"
2 - Os valores contabilizados como despesa no agrupamento 09 -"Activos financeiros" incluem os reembolsos de títulos das carteiras adstritas ao "Fundo de reserva - C/ títulos" (54 492 contos) e ao "Fundo de organismos integrados - C/ títulos" (59 contos), no total de 54 551 contos, dos quais não resultaram menos-valias, como, por lapso, foi referido no mencionado ofício n.º 593, de 16 de Fevereiro de 2000, desta Caixa (e também indicado no fax dessa Direcção-Geral sob resposta), mas sim mais-valias, de 21 456 e 51 contos, respectivamente, conforme consta do mapa da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção.
A receita contabilizada no capítulo 10 - "Activos financeiros" inclui 54 492 contos resultantes dos reembolsos de títulos da carteira afecta ao "Fundo de Reserva - C/ títulos", enquanto que os reembolsos de títulos da carteira afecta ao "Fundo de organismos integrados - C/ títulos", no valor de 59 contos, se encontram contabilizados em "Outras receitas correntes - Entidades diversas", uma vez que estes reembolsos constituem receita do cofre dos conservadores, notários e funcionários de justiça.
Com os melhores cumprimentos.
Caixa Geral de Depósitos, 7 de Junho de 2000. - O Director-Coordenador, Armando Guedes.
Direcção-Geral do Património.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, ao cuidado da Exma. Sr.ª Dr.ª Leonor Côrte-Real Amaral, da Direcção-Geral do Património.
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Anteprojecto.
Na sequência do fax de 25 do corrente mês, tenho a honra de enviar a V. Ex.ª o fax do Instituto Português de Santo António em Roma, sobre o assunto em referência.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Património, 6 de Junho de 2000. - Pelo Director-Geral, (Assinatura ilegível.)
Instituto Português de Santo António em Roma.
À Direcção-Geral do Património, Avenida de Elias Garcia, 103, 1050 Lisboa, Portugal, ao cuidado de D. Graça Brissos:
Em resposta ao fax de V. Ex.ª de 29 de Maio do corrente ano, tenho a honra de informar que por lapso não receitado, na conta de gerência de 1998, o montante referente aos títulos, no valor de 41 668 contos. Junta-se o comprovativo daquele recebimento.
Mais se informa que se vai proceder a correcção do mapa das contas de gerência dos anos seguintes:
Com os melhores cumprimentos.
Instituto Português de Santo António em Roma, 5 de Junho de 2000. - Pela Administração, (Assinatura ilegível.)
Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.
À Direcção-Geral do Tribunal de Contas, Departamento de Auditoria 1, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Anteprojecto.
Em resposta ao solicitado através do vosso fax n.º 00-DA I, de 25 de Maio de 2000, sobre o assunto em epígrafe e tendo presente o teor do nosso ofício n.º 1892, de 12 de Fevereiro de 2000, sobre o mesmo assunto, permitimo-nos sugerir que o último período do parágrafo de esclarecimentos relativo ao IGAPHE fosse completado nos seguintes termos:
"IGAPHE - [...] Relativamente a estes empréstimos continuou o IGAPHE a afirmar a impossibilidade de enviar a respectiva informação", por não lhe ser possível distinguir, na receita arrecadada, as parcelas correspondentes a amortização de capital e juros vencidos.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado, 31 de Maio de 2000. - A Vogal do Conselho Directivo, Maria Clotilde Teixeira Alves.
Administração do Porto de Sines, S. A.
Para o Tribunal de Contas, Departamento de Auditoria I, att. Exma. Sr.ª Dr.ª Leonor Côrte-Real Amaral:
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Anteprojecto.
Na sequência do vosso fax n.º 384/00, de 25 de Maio, não se suscitam comentários ao texto referente à APS por o mesmo estar de acordo com o conteúdo do nosso fax n.º 97/00, de 3 de Fevereiro, e com os esclarecimentos telefónicos então trocados entre os serviços das duas entidades.
Com os melhores cumprimentos.
Administração do Porto de Sines, S. A., 25 de Maio de 2000. - O Administrador, José António Contradanças.
Instituto Portuário do Norte.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Anteprojecto.
Reportando-me ao fax n.º 381/00, dessa Direcção-Geral, de 25 de Maio de 2000, e relativo ao assunto mencionado em epígrafe, informo V. Ex.ª de que, analisado o teor da enunciação acerca da conta relativa ao período em análise, se apresentam os seguintes comentários:
1) O valor de 9022 contos aí indicado refere-se à totalidade do resgate de 8998 títulos Caixagest Rendimento efectuado à data de 30 de Janeiro de 1998, nos termos comunicados em cumprimento do estabelecido nas alíneas a) e b) do n.º 3 da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção;
2) Por outro lado, na conta de gerência da ex-JAPN (relativa ao período de 1 de Janeiro de 1998 a 7 de Novembro de 1998), foi inscrito, segundo os princípios anteriormente seguidos, o valor de 5533 contos na rubrica 04.04.01 - "Rendimentos de propriedade - Juros - Instituições de crédito - Caixa Geral de Depósitos";
3) Tal valor tinha a seguinte discriminação: ... Contos
Juros de depósito à ordem ... 2 249
Rendimento de Caixagest ... 3 284
Total ... 5 533
4) Assim, foi unicamente relevado em conta de gerência (receitas), o diferencial apurado entre o valor do resgate dos referidos títulos e os respectivos valores de aquisição, isto é, a receita líquida emergente das operações de subscrição e resgate (3284 contos);
5) A diferença entre o valor de 9022 contos e o de 3284 contos - 5738 contos - é correspondente ao valor de aquisição dos vários títulos Caixagest Rendimento, considerado como disponibilidades (saldo em posse do serviço), à semelhança dos procedimentos seguidos em situações similares, isto é, tratou-se a aquisição como mera transferência entre meios monetários e considerou-se unicamente para efeitos de receita e diferencial entre os valores de resgate e de subscrição;
6) Pelas razões acima indicadas, a aquisição dos referidos títulos não foi contabilizada sob a rubrica de despesa 09 - "Activos financeiros", nem em consequência, o respectivo resgate sob a rubrica de receita 10 - "Activos financeiros".
Com os melhores cumprimentos.
Instituto Portuário do Norte, 30 de Maio de 2000. - A Presidente do Conselho de Administração, Marcília Montenegro.
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, ao cuidado da Exma. Dr.ª Leonor Côrte-Real Amaral, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050 Lisboa:
ASSUNTO. - Conta Geral do Estado para 1998.
Exmos. Senhores:
Acusamos a recepção da vossa mensagem fax n.º 385/99 - DA I, que agradecemos.
Confirmado os nossos esclarecimentos anteriores, verifica-se uma certa divergência quanto à forma do enquadramento dos valores pela Conta Geral do Estado no capítulo 10 - "Activos financeiros", como reembolso de empréstimos, sendo que, na nossa óptica, estes montantes não devem ser considerados "Empréstimos", pois, são reembolso de subsídios atribuídos às empresas, no âmbito do sistema de incentivos comunitários, não fazendo parte, como tal, da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção.
Relativamente a outras divergências verificadas, já objecto de esclarecimentos, levaremos em conta as recomendações nas futuras contas de gerência, a apresentar por este Organismo.
Com os nossos melhores cumprimentos.
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, 9 de Junho de 2000. - O Conselho de Administração, (Assinaturas ilegíveis.)
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Elementos referentes à conta de gerência do Fundo de Turismo relativa a 1998 (parecer CGE 98 - vosso fax n.º 388/00).
No seguimento da vossa comunicação identificada em epígrafe, passamos a responder às questões que eram suscitadas na mesma:
a) Receitas relativas a activos financeiros. - Analisados os valores que constam do anteprojecto do parecer do capítulo VII que VV. Ex.as nos enviaram (p. I. 48), cumpre alertar para o facto de existir alguma informação omissa no mapa comparativo que consta daquele documento.
De facto, e tal como já referimos em comunicações anteriores, os valores referentes aos fluxos financeiros relacionados com a actividade creditícia deste Instituto, deveria incluir, também, algumas das verbas que formam o saldo da conta 27.49, referente a outros devedores e credores de acordo com o Plano de Contas em uso no IFT, onde se inclui, nomeadamente, o movimento de 150 000 contos que já é mencionado no documento em apreço e que justifica a diferença encontrada entre os valores que constam, de acordo com a recolha efectuada por VV. Ex.as, entre o mapa de fluxos financeiros e a CGE.
Por outro lado, chamamos ainda a atenção para o facto de, na mesma conta 27.49, estarem contabilizados movimentos relacionados com a venda de património com prévio acordo de pagamento faseado, o que determinou a inclusão das verbas em causa no mapa da resolução, pelo facto de as mesmas estarem incluídas no ficheiro de mutuários do Instituto, sem prejuízo de, atenta a sua natureza, terem estes valores sido contabilizados, em termos de classificação económica de receita, no capítulo 12.
b) Despesas relativas a activos financeiros. - No que diz respeito às diferenças que constam do mapa da p. I.49, reiteramos o nosso entendimento de que os valores em apreço não poderão deixar de evidenciar divergências, atenta a natureza distinta das ópticas que presidiram aos respectivos registos.
A este propósito, recorde-se que este Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo, está encarregue da gestão de diversas medidas que integram o Subprograma Turismo e Património Cultural, no âmbito do QCA II, pelo que os financiamentos que concedeu em 1998 foram, maioritariamente, cobertos por 75% de verbas provenientes do FEDER e 25% de verbas nacionais.
O Instituto credita uma conta do seu passivo quando recebe as verbas provenientes do FEDER, debitando a mesma conta quando ocorrem as respectivas utilizações, não reflectindo, por isso, na sua carteira de crédito, as verbas oriundas desta fonte de financiamento, pelo facto das mesmas não constituírem, de facto, activos próprios, quando entregues aos promotores dos projectos em causa.
Por outro lado, procede de forma distinta com os 25% da chamada verba nacional, que é disponibilizada com recurso a verbas próprias, contabilizando as mesmas suas contas de "crédito concedido".
Não obstante esta realidade, expressa no mapa de fluxos financeiros, na CGE estão reflectidos 100% dos valores envolvidos na libertação dos fundos inerentes a estes empréstimos, dado que, da mesma forma que a recepção dos fundos oriundos do FEDER constitui uma receita em matéria orçamental, também a posterior entrega dos fundos em causa vai dar origem à correspondente despesa, contribuindo para a formação do saldo evidenciado na CGE.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo, 9 de Junho de 2000 - O Coordenador dos Serviços Financeiros, Carlos Farrajota Cavaco.
Universidade de Aveiro.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1060-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Vossa mensagem fax n.º /00 - DA I - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Anteprojecto.
Exmo. Senhor:
Após termos analisado atentamente as partes respeitantes à Universidade de Aveiro, do anteprojecto do capítulo VII ("Património financeiro"), do parecer sobre a Conta Geral do Estado, constatámos que de facto a receita proveniente da alienação de acções em 1998, foi evidenciada, por lapso, no capítulo 08 - "Venda de bens de investimento", quando naturalmente o deveria ter sido no capítulo 10 - "Activos financeiros".
Por seu lado, o critério usado pela Universidade de Aveiro para contabilizar, também em 1998, 1287 contos relativos ao pagamento de patentes, no agrupamento 09 - "Activos financeiros", prendeu-se com o facto de estas constituírem um imobilizado incorpóreo, e consequentemente um activo, que poderá eventualmente, revestir-se da forma de um investimento, e para o qual, segundo o nosso entendimento, não existia classificação adequada no classificador das despesas públicas, em vigor para o exercício económico de 1998, pelo que nos pareceu ser esta uma forma de contabilização mais correcta, do que considerar as patentes como "Outras despesas correntes", ou até mesmo "Outras despesas de capital".
Assim, segundo a mesma ordem de raciocínio, a Universidade de Aveiro contabilizou em 1999, 1 380 727$00, relativos à aquisição de patentes, no agrupamento 09, valor esse que naturalmente não encontra correspondência na informação enviada ao abrigo da Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção.
Admitindo não ser esta a prática mais correcta, comprometemo-nos, de futuro, a corrigir esta situação, contabilizando a aquisição de patentes de acordo com o parecer que nos foi enviado.
Aproveitamos a oportunidade para remeter a V. Ex.ª os elementos da informação sobre o património financeiro da Universidade de Aveiro em 31 de Dezembro de 1999, para efeitos da emissão do parecer sobre a CGE, conforme disposta na Resolução n.º 10/93 - 2.ª Secção.
Com os melhores cumprimentos.
Universidade de Aveiro, 29 de Maio de 1999. - O Administrador, Jorge Baptista Lopes.
Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa.
Exma. Sr.ª Dr.ª Leonor Côrte-Real Amaral, Departamento de Auditoria I da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Vosso pedido de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Processo: parecer sobre a CGE/98.
Em resposta ao vosso pedido de comentário ao parecer em epígrafe, que conta do vosso fax de 26 do corrente, gostaríamos de salientar o seguinte:
1 - Como mencionado no vosso fax, as diferenças na despesa (-29 998 contos) e na receita (-17 391 contos), estão incluídos no saldo apresentado no mapa da conta de gerência de 1998, não tendo sido incluídos numa rubrica específica de "Activos financeiros", mas sim como apuramento do saldo, conforme fotocópia anexa.
2 - No valor total da receita (17 391 contos), está incluído o valor de 1002 contos, respeitantes a juros que foi englobado na rubrica 04.04 - "Juros - Instituições de crédito". Assim sendo, o valor mencionado para receita deverá ser de 16 388 contos.
3 - Comprometemo-nos a inscrever, já na conta de gerência de 2000, as rubricas de "Activos financeiros" acima mencionadas.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Ciências Sociais, 9 de Junho de 2000. - A Presidente do Conselho Directivo, Maria Eduarda do Cruzeiro.
Serviços de Acção Social da Universidade Nova de Lisboa.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Anteprojecto.
Em resposta ao vosso fax n.º 376/00, sobre o assunto em epígrafe, informo V. Ex.ª que no mapa não se trata de Serviços de Acção Social da Universidade de Lisboa, mas de Serviços de Acção Social da Universidade Nova de Lisboa, não nos oferecendo qualquer comentário adicional.
Com os melhores cumprimentos.
Serviços de Acção Social da Universidade Nova de Lisboa, 9 de Julho de 2000. - A Administradora para a Acção Social, Maria do Céu Amaral.
Ministério da Saúde - Serviços Sociais.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Departamento de Auditoria I - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VII ("Património financeiro") - Anteprojecto.
Em resposta ao solicitado no vosso fax de 26 de Maio de 2000, cumpre-nos informar V. Ex.ª que estes Serviços Sociais nada mais têm a acrescentar sobre a questão em assunto ao já comunicado a essa Direcção-Geral através do ofício n.º 915, de 10 de Março de 2000, cuja fotocópia se anexa.
Com efeito, porque o orçamento privativo destes Serviços Sociais para o ano de 1998 não contemplava a rubrica "Activos financeiros", todos os subsídios reembolsáveis atribuídos pelos SSMS foram inscritos na rubrica "Fundos alheios". Ora, como houvesse, em termos de contabilidade pública, um desequilíbrio entre a "receita" e a "despesa" no montante de 57 269 contos, foi-nos referido pela 12.ª Delegação da Direcção-Geral do Orçamento (cf. o ofício n.º 332, de 5 de Maio de 1999, cuja fotocópia, também, se anexa) que a situação em causa deveria ser resolvida através da inscrição da referida verba na rubrica de receita 10.11.00 - "Activos financeiros - Empréstimos a curto prazo - Outros sectores", determinação que foi acatada por este organismo.
Com os melhores cumprimentos.
Serviços Sociais do Ministério da Saúde, 30 de Maio de 2000. - A Presidente do Conselho de Direcção, Maria de Lourdes Duarte Calvário.
Instituto de Gestão do Crédito Público.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Património financeiro - Anteprojecto - Vossa referência n.º 5591, de 25 de Maio.
Tendo presente o assunto em epígrafe cumpre-nos informar o seguinte, no atinente à actividade do FRDP:
1 - O valor correspondente à receita com a alienação de acções da Companhia de Seguros Europeia (8 880 000$00) deu entrada no FRDP no início do ano de 1999, uma vez que a operação teve lugar no final de 1998 (guia emitida em 29 de Dezembro).
2 - O encaixe relativo à alienação da QUIMIGAL, no valor de 287 823$00, entrou no FRDP, em Maio de 2000, não tendo sido possível apurar as razões do lapso existente. É aliás usual o IGCP proceder à conferência com a DGT, no final de cada ano económico, dos valores resultantes de alienação.
3 - As despesas assumidas, por parte do FRDP, com as operações de privatização estão enquadradas no disposto no n.º 2 do artigo 61.º da Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março, que altera a redacção da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Gestão do Crédito Público, 1 de Junho de 2000. - O Vogal do Conselho Directivo, Pontes Correia.
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - TORRALTA - Clube Internacional de Férias, S. A. - Relatório sobre a execução do contrato de cessão dos créditos públicos.
Em resposta ao ofício, de V. Ex.ª n.º 5984, e conforme solicitado, enviam-se os seguintes comentários sobre o relatório da execução do contrato de cessão dos créditos públicos, elaborado por esse Tribunal:
1 - No que se refere à eventual não conformidade do despacho dos Srs. Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade, de 9 de Janeiro de 1998, com o disposto no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, permite-se o signatário discordar da posição desse Tribunal, que, na sua opinião, resulta em parte de alguma confusão entre os conceitos de valor dos créditos a alienar e de preço a pagar pela compra dos mesmos, este último significando claramente um preço de mercado. Na verdade, o ponto 1.5 do despacho dos Srs. Ministros, ao falar de "valor mínimo decorrente do contrato de 9 de Julho de 1997 [...]", refere-se ao preço a pagar, isto é ao preço oferecido pela aquisição dos créditos (de natureza fiscal da DGT e da segurança social), que diz ser não inferior a 1 milhão de contos e que resultou de uma negociação feita entre vendedores e compradores: numa palavra, ele é indubitavelmente um preço de mercado. E tanto assim é que esse mesmo ponto remete para a cláusula 9.ª do contrato de alienação dos créditos, a qual trata justamente do montante a pagar pela aquisição dos créditos e do seu rateio pelas entidades alienantes.
Por seu turno, o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, refere-se simultaneamente ao valor dos créditos e ao preço a pagar pela aquisição dos mesmos, dispondo que o procedimento de alienação será efectuado:
a) Por negociação, com ou sem publicação de anúncio, ou por ajuste directo, se o preço a pagar não for inferior ao valor dos créditos;
b) Com prévia publicação de anúncio, nos restantes casos. Não obstante, o mesmo artigo [alínea a) do n.º 4], permite que, também nestes casos, isto é mesmo quando o preço a pagar for inferior ao valor dos créditos, o procedimento possa realizar-se sem prévia publicação de anúncio, bastando para tal que sejam convidadas a participar na negociação instituições de crédito.
Ora, no caso em apreço, foi isto justamente aquilo que sucedeu, tendo inclusivamente sido aceite pela Comissão de Negociação do procedimento de alienação dos créditos a proposta apresentada por um banco (o Banco ESSI), o qual veio, no entanto, a desistir mais tarde da sua candidatura à compra dos créditos.
Em conclusão deste ponto, é nosso entendimento que não existe nenhuma falta de correspondência entre o articulado do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, e o ponto 1.5 do despacho conjunto dos Srs. Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade, de 9 de Janeiro de 1998.
2 - No que se refere ao facto de terem sido alienados créditos detidos pelas instituições de segurança social até Outubro de 1997, isto é posteriores à data limite de 31 de Julho de 1996, prevista no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 124/96, também discordamos muito respeitosamente da douta opinião desse Tribunal, pois parece-nos que, também aqui, não foi cometida nenhuma ilegalidade. De facto, se bem virmos, a alienação dos créditos públicos sobre a TORRALTA, S. A., realizou-se nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, mas conjugado com o n.º 4 do artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro. Ora, esta disposição legal (Orçamento do Estado para 1997) não só prorrogava o prazo de vigência do Decreto-Lei n.º 124/96, para efeitos de alienações de créditos, como permitia estas últimas "independentemente da data de constituição do crédito [...]". De resto, este mesmo aspecto (conjugação do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, com o n.º 4 do artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro) é explicitamente referido no despacho conjunto dos Srs. Ministros.
3 - No que se refere ao facto de ter sido elaborado um contrato único de compra e venda dos créditos e não contratos separados para os créditos do Tesouro, da Fazenda Nacional e dos centros regionais e sub-regionais de segurança social, como se estabelece no ponto 3 do artigo 1.º do respectivo caderno de encargos, também não tem, em nosso entender, razão esse Tribunal. É que o ponto seguinte do mesmo artigo do caderno de encargos (ponto 4) admite a possibilidade de "ser celebrado um único contrato abrangendo créditos de todos os credores públicos intervenientes no procedimento por negociação". E foi esta a opção que finalmente veio a ser tomada, portanto também ela em plena legalidade.
4 - Por último, no que se refere, ao valor de 40 456 030$00 de créditos do Serviço Sub-Regional de Lisboa, respeitantes ao período de Julho a Outubro de 1997, que não foram incluídos na venda dos créditos públicos, assim como a outros valores que eventualmente ainda se encontrem em dívida (da TORRALTA, S. A., à segurança social), cabe dizer o seguinte:
a) Para a elaboração do caderno de encargos foi solicitado ao SSR de Lisboa, assim como a todas as outras instituições de segurança social credoras, a comunicação das dívidas da TORRALTA, S. A., à segurança social, constituídas até ao mês de Outubro de 1997, inclusive;
b) O caderno de encargos foi elaborado com base nas respostas enviadas pelos SSR ao IGFSS e são os correspondentes valores de créditos da segurança social que nele figuram;
c) O SSR de Lisboa, responsável pelas contas-correntes dos contribuintes inscritos no distrito de Lisboa, comunicou débitos apenas até Junho de 1997, inclusive, ou por lapso, ou mais provavelmente porque na altura não dispunha de elementos de informação sobre dívida posterior ao mês de Junho de 1997;
d) Ao invocar agora aqueles débitos e ao sustentar a necessidade da sua cobrança, o SSR de Lisboa está a reclamar contra uma situação por ele próprio criada.
Assim sendo, a questão que neste momento se coloca é a seguinte:
a) A segurança social alienou créditos de um montante, que não coincidiu com a dívida exacta da TORRALTA, S. A., créditos esses correspondentes a um determinado período de dívida (até ao mês de Outubro de 1997, inclusive);
b) Os valores não incluídos no montante total a alienar dizem respeito ao período de Julho a Outubro de 1997, inclusive;
c) Os adquirentes dos créditos compraram aqueles créditos na convicação de que o seu valor era o exacto, sendo certo que eles diziam inequivocamente respeito a um período de dívida que se estende até Outubro de 1997, inclusive.
Manda um princípio de boa-fé negocial, e sendo o Estado uma pessoa de bem, que não deva agora ser exigida a cobrança dos créditos relativos ao período de Julho a Outubro de 1997, inclusive, não incluídos no caderno de encargos e no contrato de compra e venda. Entende-se, de facto, que aqueles créditos, no valor de 40 456 030$00, bem como outros créditos não alienados no âmbito do procedimento, que eventualmente venham a ser detectados, devem ser considerados como tendo sido alienados, isto é como estando abrangidos pelo preço pago pela aquisição dos mesmos.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Gestão Financeira de Segurança Social, 16 de Junho de 2000. - O Presidente do Conselho Directivo, Francisco Rodrigues Cal.
Direcção-Geral do Tesouro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a CGE/98 - Relatório sobre a execução do contrato de cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA.
Na sequência do ofício dessa Direcção-Geral do passado dia 7 de Junho, sobre o assunto acima mencionado, cumpre-me prestar os seguintes comentários ao relatório sobre a execução do contrato de cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA, designadamente sobre o ponto 4 - "Apreciação crítica da execução do contrato" e ponto 5 - "Conclusões, recomendações e propostas", no que se refere ao processo de alienação dos créditos fiscais, da segurança social e da DGT e respectivas implicações financeiras na Conta Geral do Estado para 1998:
Através dos despachos de 3 de Novembro de 1997 e de 18 de Novembro de 1997, respectivamente do Ministro das Finanças e do Secretário de Estado da Segurança Social, foi autorizado a abertura do procedimento de alienação dos créditos fiscais, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro sobre a TORRALTA, sem prévia publicação de anúncio, nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, conjugado com o n.º 4 do artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, e demais legislação aplicável, conforme previsto na minuta de caderno de encargos objecto dos referidos despachos, designadamente no artigo 1.º ("Objecto e natureza dos contratos") da secção I ("Condições jurídicas");
Considerando o enquadramento legal da referida operação, as dívidas à DGT provenientes de empréstimos e de taxa de aval, bem como as relativas à remuneração do administrador judicial são elegíveis para efeitos do procedimento de alienação de créditos, não se reconhecendo qualquer irregularidade, conforme expresso no relatório do Tribunal de Contas, atento o teor do n.º 4 do artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, o qual prevê a possibilidade nomeadamente de se aplicar a quaisquer créditos de que sejam titulares o Estado, ou outras pessoas colectivas de direito público, o regime de alienação de créditos previsto no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto;
A alienação dos créditos resultou do procedimento de alienação, nos termos atrás mencionados, através do qual se efectuou uma consulta ao mercado mediante o envio de convites para participação no procedimento a 76 entidades entre as quais as instituições de crédito que manifestaram interesse em participar neste tipo de operações, conforme relação organizada pela DGCI e IGFSS, os maiores credores da TORRALTA, excluindo o Estado e outras pessoas colectivas de direito público, e a IMOAREIA, nos termos do contrato celebrado com o Estado, em 9 de Julho de 1997. Desta consulta apenas duas entidades apresentaram proposta de aquisição dos créditos, designadamente a IMOAREIA e o Banco ESSI, tendo vindo este, posteriormente, a desistir, mantendo-se, apenas a proposta apresentada pela IMOAREIA, no valor de 1 milhão de contos, dando satisfação ao compromisso estabelecido na cláusula 16.ª do contrato celebrado em 9 de Julho de 1997, através do qual se obrigou a apresentar uma proposta de aquisição dos créditos de valor não inferior àquele montante, nos termos do procedimento legal indicado pelo Ministro das Finanças. Face à situação descrita, não pode esta Direcção-Geral concordar com a posição do Tribunal de Contas através da qual conclui que o valor da alienação de créditos não é o que resultou do mercado mas tão-só o valor mínimo decorrente do contrato de 9 de Julho de 1999, ignorando que a proposta apresentada pela IMOAREIA se inseriu num procedimento de alienação no âmbito do qual se consultou o mercado;
Outra irregularidade denunciada no relatório do Tribunal de Contas, respeita ao facto de não se ter dado cumprimento ao estabelecido no n.º 3 do caderno de encargos que estabelece que serão elaborados contratos separados, para os créditos do Tesouro, da Fazenda Nacional e dos centros regionais e sub-regionais de segurança social. Também neste aspecto a Direcção-Geral do Tesouro, não concorda com o Tribunal de Contas uma vez que de acordo com o n.º 4 do mesmo caderno de encargos se refere que, no entanto, poderá ser celebrado um único contrato abrangendo créditos de todos os credores públicos intervenientes no procedimento de negociação, tendo-se vindo a optar por esta alternativa;
Por último, reconhece-se que a distribuição do produto da alienação pelos vários credores, poderia ser efectuada com maior rapidez, salientando-se, no entanto, que a quota parte afecta aos créditos da DGT foi processada orçamentalmente, no ano económico em que se celebrou o contrato de alienação de créditos. Quanto ao lapso evidenciado no relatório do Tribunal de Contas dos movimentos efectuados na contabilidade do Tesouro, relativamente ao depósito do produto de alienação e respectiva reafectação, salienta-se que esta Direcção-Geral já o havia, entretanto, detectado, tendo procedido às devidas correcções, conforme se evidenciará na Conta Geral do Estado para 1999.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Tesouro, 19 de Junho de 2000. - A Directora-Geral, Maria dos Anjos Nunes Capote.
Direcção-Geral dos Impostos.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a CGE/98 - Relatório sobre a execução do contrato de cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA - Vosso ofício n.º 5986, de 6 de Junho de 2000.
Encarrega-me o Exmo. Sr. Director-Geral de remeter a V. Ex.ª a resposta ao pedido constante do ofício n.º 5986, de 6 de Junho de 2000, dessa Direcção-Geral.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral dos Impostos, 20 de Junho de 2000. - O Subdirector-Geral, João R. E. Durão.
Comentários ao relatório sobre a execução do contrato de cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA
(Enviado pelo ofício n.º 5986, de 6 de Junho de 2000, referência CGE/98-SAI, da Direcção-Geral do Tribunal de Contas)
Relativamente às questões formuladas no relatório, nomeadamente nos seus aspectos conclusivos e no que especificamente se refere às dívidas administradas pela DGCI, oferece-nos dizer o seguinte:
1 - As dívidas fiscais objecto de alienação. - De acordo com o caderno de encargos superiormente aprovado, o procedimento abrangia a alienação dos créditos fiscais a operar nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, conjugado com o n.º 4 do artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, e demais legislação aplicável.
De salientar que o artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, veio tornar extensiva ao ano de 1997 a aplicação do regime de alienação de créditos previsto no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, a quaisquer créditos de que fossem titulares o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público, independentemente da data de constituição do crédito, autorização essa que tem sido anualmente renovada.
No que se refere às dívidas fiscais abrangidas pela alienação o respectivo âmbito encontra-se claramente delimitado na clásula 1.ª do contrato de alienação de créditos outorgado em 12 de Janeiro de 1998.
Ou seja, foram objecto de alienação os créditos fiscais apurados até 20 de Novembro de 1997, sublinhando a cláusula 2.ª do referido contrato que os mesmos foram alienados nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, conjugado com o n.º 4 do artigo 60.º da Lei n.º 52-C/96, de 27 de Dezembro, e de acordo com os termos do caderno de encargos superiormente aprovado.
Tendo em conta a especificidade própria das diversas formas de revelação da dívida fiscal, heterogeneidade de regimes de liquidação/cobrança e dinâmica da própria dívida (o que torna o apuramento algo complexo - sobretudo em situações como a da TORRALTA, S. A.), pretendeu-se com o conceito empregue de "dívidas apuradas" abranger um universo mais vasto do que a dívida certificada em execução fiscal.
Isto de forma a obviar, na medida do possível, às situações que o relatório aliás prevê, de surgimento posterior de dívidas não incluídas e que o devessem de ter sido porque respeitantes ao período abrangido pela alienação.
Em síntese, pelos motivos apontados - e atendendo igualmente à economia do contrato de 9 de Julho de 1997, nomeadamente à sua cláusula 16.ª - não se teve em vista restringir as dívidas fiscais alienadas somente às certas, líquidas e exigíveis em execução fiscal à data de 20 de Novembro de 1997, mas sim ao universo das dívidas detidas sobre a TORRALTA, S. A., ou seja, abrangendo todas as situações em que estivesse já constituída uma relação jurídico-tributária em que inequivocamente se pudesse determinar que a TORRALTA assumia a qualidade de sujeito passivo devedor de um determinado quantitativo de imposto, independentemente de o mesmo já ter ou não sido objecto de acto declarativo perante a administração fiscal.
Aliás, se outro fosse o sentido, na redacção da cláusula 1.ª do contrato teria sido explicitado que a dívida apurada e detida pelo Estado através da DGCI, objecto de alienação, era somente a que se encontrava em fase de cobrança coerciva.
Deste modo foi incluída na alienação a totalidade de imposto passível de quantificação à data referida, quer na fase de cobrança coerciva, quer o detectado em acção de fiscalização pendente de liquidação ou declarado com liquidação efectuada pela administração fiscal, estivesse ou não aquele na fase de pagamento voluntário, bem como o imposto não declarado à administração fiscal, mas autodenunciado pelo contribuinte, no âmbito permitido para a regularização de dívidas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto.
Pelo exposto, e na impossibilidade de, em obediência aos prazos superiormente determinados se poder desencadear, em tempo útil, uma acção junto da empresa pelos Serviços de Inspecção Tributária, contou-se com a colaboração do gestor judicial que facultou informação detalhada sobre montantes em dívida, nomeadamente no apuramento de IRS de retenção na fonte, IVA, imposto do selo e contribuição autárquica.
Nestes termos, o montante vertido para o relatório resulta da conciliação de valores apurados nas diversas fontes a que foi possível recorrer, exprimindo da forma tão possível quanto possível, o conhecimento que a administração fiscal tinha no momento das dívidas tributárias da TORRALTA.
Concretizando, temos que se apurou o seguinte:
Em cobrança coerciva:
Dívidas na Repartição de Finanças de Grândola ... 2 108 755 112$00
Dívidas na Repartição de Finanças de Lagos ... 34 025 366$00
Dívidas na Repartição de Finanças de Portimão ... 104 340 446$00
Dívidas na Repartição de Finanças de Castro Marim ... 187 081 522$00
Dívida informada pelo gestor judicial que se detectou não estar abrangida na anterior:
Imposto sobre o rendimento (IRS) ... 133 666 436$00
Imposto sobre o valor acrescentado (IVA) ... 19 984 900$00
Imposto do selo ... 7 609 559$00
Contribuição autárquica ... 53 422 877$00
IVA detectado em dívida na conta-corrente da DSCIVA ... 73 724 407$00
Custas estimadas em execuções na segurança social ... 842 952 131$00
Total apurado ... 3 565 562 756$00
A eventualidade de posteriormente se vir a constatar a existência de outras dívidas ou a anulação de dívidas consideradas, é uma possibilidade inerente ao próprio regime legal da dívida fiscal que prevê a verificação dessas circunstâncias durante o respectivo prazo de caducidade (cf., ainda, a própria possibilidade de dívidas litigiosas sem decisão transitada em julgado).
Verificando-se a existência de dívida objecto de acto de liquidação por parte da administração fiscal, que tenha sido oportunamente relacionada pelo gestor judicial na informação facultada, salvo melhor entendimento, será a mesma considerada abrangida pela alienação, nos termos contratuais.
2 - Contabilização das dívidas alienadas e registo da verba que consta em operações de tesouraria. - A alienação de créditos, nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, em articulação com normativos que anualmente têm vindo a ser integrados no articulado da Lei do Orçamento do Estado, consubstanciou uma nova forma de extinção das dívidas fiscais.
Os serviços não detinham conhecimento sobre a forma de efectuar os respectivos procedimentos administrativos, técnicos e respectivos movimentos contabilísticos decorrentes de tal forma de extinção das dívidas fiscais, aliás, tem-se colocado a questão de saber se estamos perante uma efectiva forma de extinção, ou, ao invés, se se trata só e apenas da transferência de titularidade dos créditos e, assim, a alienação dos créditos consubstanciará uma operação de alienação de activos financeiros.
Face à complexidade da situação, os serviços da DGCI desenvolveram aturada reflexão sobre a situação, por forma a possibilitar a definição de procedimentos administrativos tendentes à efectivação dos movimentos conducentes à eliminação destas dívidas ou sistemas de liquidação de cada imposto, quer estes ainda sejam manuais ou informáticos.
Importa sublinhar que, no âmbito das medidas de regularização previstas no Decreto-Lei n.º 124/96, outras formas de extinção das dívidas fiscais foram utilizadas - dação em pagamento, conversão de créditos em capital social - para as quais também não existia a definição de procedimentos a executar.
Assim, e aproveitando os trabalhos em curso no quadro da reforma financeira do Estado, foi decidido pelo Governo, em sede de trabalhos legislativos, criar figuras contabilísticas que permitam efectuar a gestão e um controlo mais rigoroso e eficaz sobre as várias formas de extinção das dívidas fiscais, figuras estas que irão abranger as alienações de créditos, das dações em pagamento, e todo um conjunto de figuras que até à data têm tido tratamento através da figura da anulação. Sendo que as formas de regularização em causa não traduzem tecnicamente uma anulação da liquidação de imposto, foi considerado essencial a criação de figuras que representem a real forma de extinção das dívidas. Os trabalhos, então, desenvolvidos permitiram a efectivação deste desiderato e o Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, tem implícita uma alusão a esta situação. Todavia, as normas relativas a cada tipo de procedimento contabilístico constarão da portaria a que se refere o n.º 1 do artigo 7.º do decreto-lei acima indicado, a qual se encontra em adiantada fase de elaboração, aliás, o seu articulado estará já totalmente definido.
Nesta conformidade, a DGCI aguarda que a referida portaria seja publicada e com ela estabelecido o quadro legal que irá permitir a realização das operações e movimentos contabilístico para regularizar a extinção das dívidas da TORRALTA decorrente da alienação de créditos. Os serviços centrais da DGCI estão preparados para subsequentemente à publicação da portaria dimanar pelos serviços regras procedimentais com vista à regularização desta situação, as quais terão de ser integradas nos respectivos sistemas informáticos, quer no domínio das operações de liquidação, quer no que respeita à gestão da dívida coerciva.
Em suma, apenas se aguarda a publicação da portaria para se proceder à integral regularização da situação.
Direcção-Geral dos Impostos, 19 de Junho de 2000. - O Subdirector-Geral, Alberto Augusto Pimenta Pedroso.
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a CGE - Relatório sobre a execução do contrato de cessão de créditos públicos sobre a TORRALTA, S. A.
Citado do douto despacho de S. Ex.ª o Conselheiro da Área, o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo vem informar, conforme determinado:
A) Recomendações e propostas:
I - Por telecópia recebida neste instituto em 10 de Maio de 2000, cuja cópia se anexa, a IMOAREIA - Sociedade Imobiliária, S. A., fez a demonstração a que se refere a estipulação constante da alínea a) do n.º 5 da cláusula 14.ª do contrato de compra e venda de créditos.
II - Consequentemente e ao abrigo da mesma estipulação, o preço da transmissão dos créditos titulados pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo e pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, calculado por referência a 31 de Dezembro de 1998, ascendia a 488 690$00.
III - Em face do que antecede, o referido montante foi capitalizado para 15 de Maio de 2000, data imediamente anterior ao dia da assinatura do denominado "contrato de investimento", que revogou o contrato celebrado em 1997, fixando-se em 536 499$00 o valor em dívida pela IMOAREIA - Sociedade Imobiliária, S. A., aos dois entes públicos.
IV - A IMOAREIA - Sociedade Imobiliária, S. A., já liquidou o referido montante, salientando-se que, caso se verifiquem os competentes pressupostos, o preço da compra e venda dos referidos créditos pode ser ajustado em 2005-2006, uma vez que as estipulações do contrato celebrado em 1997 sobre a matéria foram expressamente ressalvadas da revogação operada pela celebração do contrato de investimento.
B) Comentário:
i) Incentivos a fundo perdido:
I - No relatório desse Alto Tribunal é identificada como despesa do Estado, entre outras, a concessão de incentivos financeiros a fundo perdido para a execução dos projectos integrados no Projecto Definitivo de Investimento.
Salvaguardando o devido respeito pela posição defendida no relatório, que não se contesta, cumpre, no entanto, salientar que, no âmbito do Programa Operacional da Economia, que se integra no novo Quadro Comunitário de Apoio (QCA III), para projectos com um valor de investimento como aqueles que integram o Projecto Definitivo de Investimento a regra fixada é a de que os incentivos financeiros são reembolsáveis (sem juros). Só uma parcela de tais incentivos é que poderá, precedendo circunstâncias determinadas, convolar-se em incentivo a fundo perdido.
II - A referência que, no contrato relativo a incentivos financeiros, é feita ao "Equivalente de Subvenção Líquida" tem a exclusiva função de denominador comum para se determinar a equivalência entre o valor dos incentivos a conceder ao abrigo do QCA III e aqueles que teriam sido concedidos caso se mantivesse em vigor o QCA II.
ii) Garantias pessoais do Fundo de Turismo:
III - As garantias pessoais deste Instituto relativas a dois financiamentos contraídos pela IMOAREIA - Sociedade Imobiliária, S. A., junto da Caixa Geral de Depósitos só seriam efectivas se e quando, nos termos do contrato de compra e venda de créditos celebrado em 1997, fossem exercidas as opções de compra ou de venda do capital social daquela sociedade (cf. loc. cit., cláusulas 19.ª, n.º 4, 21.ª e 22.ª).
Uma vez que o contrato de investimento celebrado em 16 de Maio de 2000 revogou as disposições contratuais relativas às opções de compra e de venda do capital social da IMOAREIA - Sociedade Imobiliária, S. A., que constavam do contrato de 1997, as garantias pessoais prestadas pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo caducaram.
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo, 21 de Junho de 2000. - O Presidente do Conselho de Administração, Emanuel Marques dos Santos.
Contrato de compra e venda de créditos sobre a TORRALTA - Club Internacional de Férias, S. A. - Ajustamento do preço de compra e venda.
Exmo. Sr. Dr. Emanual Marques do Santos, presidente do conselho de administração do IFT - Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo, Rua de Ivone Silva, lote 6, 1050-124 Lisboa:
Exmo. Senhor:
O contrato de compra e venda de créditos sobre a TORRALTA - Club Internacional de Férias, S. A., estipula, na sua cláusula 14.ª, n.º 5. que o preço de compra e venda será ajustado, na eventualidade de, até 31 de Dezembro de 1997, não ter sido possível concluir o redimensionamento dos meios humanos daquela empresa nos termos previstos.
Ora, em 31 de Dezembro de 1997, os trabalhadores da TORRALTA totalizavam 421 pessoas, excedendo em 140 o número de trabalhadores previstos para essa data no projecto de investimento e no anexo XVI ao referido contrato, os quais foram posteriormente abrangidos pelas medidas de redimensionamento.
O quantitativo das retribuições e demais encargos pagos a esses trabalhadores, a partir de 1 de Janeiro de 1998 e até à cessação dos respectivos contratos, totalizou PTE 134 603 427$00 conforme se descrimina na informação anexa.
Na circunstância e nos termos do que se dispõe no aludido contrato, vimos requerer a V. Ex.ª que o preço de compra e venda seja diminuído no montante de 100 000 000$00.
Sem outro assunto de momento, apresentarmos os nossos melhores cumprimentos e consideração pessoal.
O Administrador, Henrique Montelobo.
Rescisões de contratos efectuadas e previstas no contrato com o Estado
(Assinatura ilegível.)
VIII - Operações de tesouraria
Direcção-Geral do Orçamento.
Para o Director-Geral do Tribunal de Contas do Director-Geral do Orçamento, Rua da Alfândega, 5, 2.º, 1149-004 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a CGE/98 - Relato da auditoria à Direcção-Geral do Tesouro.
Em satisfação do solicitado no vosso ofício n.º 5205, de 17 de Maio de 2000, leva-se ao conhecimento de V. Ex.ª que, em nossa opinião, não se enquadra no âmbito das competências desta Direcção-Geral fazer quaisquer comentários ao relato da audiência levada a cabo à Direcção-Geral do Tesouro.
Todavia, e porque são feitas algumas referências que se prendem com a actividade da Direcção-Geral do Orçamento, informa-se o seguinte, a saber:
Verbas comunitárias cativas para o OE/98 (fl. 15). - De facto, foi transferido em duplicado para receita orçamental o montante de 57 788 999$00, proveniente da conta de terceiros designada por "RICA - Retribuições da CEE". Quando a Direcção-Geral do Tesouro deu conhecimento da situação, a Conta Geral do Estado já se encontrava encerrada, daí a sua não regularização em 1998.
Tanto quanto julgamos saber, aquela entidade, nos termos da legislação em vigor, isto é, pelo recurso à figura contabilística da restituição, vai efectivar o acerto no decorrer da execução orçamental do ano de 2000.
Mais-valias (fls. 16, 17 e 92). - Antes de mais devemos referir que a DGO não tem conhecimento de quais os empréstimos que geram as mais-valias que aparecem contabilizadas nas tabelas de entrada e saída de fundos na tesouraria do Estado, já que não é feita qualquer decomposição, aparecendo escrituradas pelo valor global.
Tovadia, em nossa opinião, e aliás, como já tem sido referido, a permanência ou não destes valores em saldo na tesouraria do Estado, tem a ver com opções que se inserem no âmbito da esfera governativa e que, portanto, nos ultrapassam.
Também nos parece que, a muito curto prazo, esta questão estará ultrapassada (esgotado que seja o saldo actual) face aos novos procedimentos na contabilização das mais e menos-valias.
Operações de regularização da escrita orçamental (fl. 59). - A questão dos "verdadeiros" saldos desta conta, como já tem sido informado por esta Direcção-Geral, prende-se, designadamente, com valores afectos a organismos extintos ou que mudaram de estatuto, sendo a legislação que operou tais alterações omissa quanto ao destino a dar aos mesmos.
A solução, em nosso entender, para estas sinuações passa por um levantamento das mesmas, sendo que, as relativas ao passado mais recente, estão devidamente identificadas e quantificadas e pela conversão desses valores em receita efectiva do Estado, após decisão superior nesse sentido.
Títulos de anulação pagos nos termos do Decreto-Lei n.º 19 968, de 20 de Junho de 1931 (fls. 83 e 89). - Pelas razões expostas em comentários a sucessivas projectos de pareceres de Contas Gerais do Estado anteriores, esta Direcção-Geral não partilha da opinião desse Tribunal, segundo a qual a devolução de receita, indevidametne e ou cobrada em excesso, por reembolso (abate às receitas) contraria o preceituado na Lei n.º 6/91, por violação ao princípio da regra do orçamento bruto.
Quanto à questão concreta dos títulos de anulação pagos em conta de receitas orçamentais indevidamente cobradas, no montante de 876 187 599$00, e ainda não regularizados, esta Direcção-Geral não partilha, como se lhe afigura evidente e nos termos da legislação em viogr, da opinião da Direcção-Geral dos Impostos quando considera não haver, para a sua regularização, quaisquer procedimentos a desencadear por parte dos seus serviços, remetendo para a Direcção-Geral do Orçamento os movimentos escriturais, que em tempos foram propostos, como forma de ultrapassar o problema. Afigura-se-nos, claro que, se superiormente for determinado dar execução à regularização, por abate à receita, deverão ser as repartições de finanças que pagaram e contabilizaram os títulos de anulação, a desencadear e a escriturar as restituições, se a legislação que as regular for para cumprir.
Simultaneamente, discorda-se, também, da opinião da Direcção-Geral do Tesouro, quanto é referido que esta entidade imputa à Direcção-Geral do Orçamento responsabilidades quanto às diligências a tomar no sentido de regularização do valor que permanece em saldo, quando na verdade apenas 39%, respeita a receita orçamental e só aquela entidade tem conhecimento desta, por classificação económica.
Afigura-se-nos que, se efectivamente a Direcção-Geral do Tesouro pretende regularizar os títulos de anulação (operações de tesouraria) pagos em conta de receitas orçamentais indevidamente arrecadadas, devê-lo-á transmitir a esta Direcção-Geral, quantificando o seu montante por natureza económica da receita, por forma a que possamos, face ao montante envolvido, apresentar o assunto superiormente para decisão.
Com os melhores cumprimentos pessoais.
Direcção-Geral do Orçamento, 25 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Brito Onofre.
Direcção-Geral do Orçamento.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas do Director-Geral do Orçamento:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo VIII - "Operações de tesouraria".
Em satisfação do solicitado no vosso ofício n.º 5650, e sobre o assunto em epígrafe, leva-se ao conhecimento de V. Ex.ª o seguinte:
1 - Quanto à análise que é feita às operações de tesouraria, esta Direcção-Geral nada tem a acrescentar aos comentários feitos ao projecto de parecer à CGE/98, no âmbito do relato da auditoria à Direcção-Geral do Tesouro e transmitidos a esse Tribunal pelo nosso ofício n.º 620, enviado, via fax, em 25 de Maio próximo passado.
2 - Quanto à análise que o Tribunal faz ao balanço de tesouraria. constante do relatório da Conta e da responsabilidade desta Direcção-Geral e ou também às comparações com idêntico documento, elaborado pela Direcção-Geral do Tesouro (mapa 4.3-C), afigura-se de salientar o seguinte:
A estrutura geral e os valores de ambos os balanço são os mesmos, como não podia deixar de ser, em nossa opinião, procurando esta Direcção-Geral distinguir, de entre os valores em saldo, aqueles que têm ou que, eventualmente, poderiam vir a ter reflexos na execução orçamental. Como já se referiu, no passado, o desconhecimento da natureza de alguns deles, torna a imputação aleatória.
Não é verdade, em nossa opinião, que o montante de 92,8 milhões de contos respeitante ao produto de empéstimos utilizados na cobertura das necessidades brutas de financiamento, mas só entrados na tesouraria do Estado em 1999, não constem do balanço elaborado pela DGD, como parece afirmar o Tribunal.
Desconhecemos quais os fundamentos que sustentam a observação do Tribunal para considerar incorrecta a inclusão, pela DGO dos "Depósitos diversos" e "Depósito de diversas proveniências" em "Saldos resultantes de operações efectuadas pelo Tesouro sem expressão orçamental". É nossa convicção, que ninguém conhece a proveniência e os destinatários dos saldos na tesouraria do Estado em conta das citadas rubricas e na sua globalidade, pois, caso contrário e, em nossa opinião, não se justificaria, de todo, a permanência de tão avultadas somas naquela situação. Igualmente, também não vemos razão alguma para estando-se em presença de receitas do Estado (serviços integrados), as entidades que contabilizaram as entradas na tesouraria do Estado e ou que administram essas receitas não tenham procedido e ou diligenciado para a sua conversão escritural em receita orçamental.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 1 de Junho de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
IX - Operações de encerramento da Conta e resultados da execução orçamental
Direcção-Geral do Orçamento.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas do Director-Geral do Orçamento:
ASSUNTO. - Projectos de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 relativos a: capítulo III - "Orçamento da despesa" e retroacção de reposições escrituradas na tabela da DGT e retroacção de reposições de verbas do capítulo 07 - "Encargos correntes da dívida" [alínea a) do ponto 9.1.1 - "Encerramento da Conta" do capítulo IX - "Operações de encerramento da Conta e resultado da execução orçamental"].
Em satisfação do solicitado no vosso ofício n.º 5661, sobre o assunto mencionado em epígrafe, leva-se ao conhecimento de V. Ex.ª que, salvo melhor opinião, e em geral, as observações produzidas são comuns a projectos de pareceres as Contas Gerais do Estado anteriores e já mereceram desta Direcção-Geral os comentários julgados pertinentes.
Afigura-se, todavia, de acrescentar o seguinte:
Quanto à questão da referência, no relatório da Conta Geral do Estado para 1998, da reposição efectuada pelo Instituto de Gestão do Crédito Público, no montante de 75 736 714 917$00, aquando do tratamento das operações de encerramento, informa-se que a mesma foi-nos presente como reposição abatida do ano de 1998 e, como tal, teve um tratamento igual a qualquer outra reposição abatida do ano, não se inserindo, portanto, no âmbito de operações de encerramento. Não entendemos, assim, a posição do Tribunal quanto a esta questão, uma vez que a guia em causa não foi objecto de antecipação de escrita, nos termos em que estas se encontram previstas no Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, constando sim como reposição abatida do ano na tabela da Direcção-Geral do Tesouro (2.ª adicional a Dezembro).
Não pode esta Direcção-Geral, tendo em vista a clareza e o rigor que pretende dar á Conta Geral do Estado, deixar de ser sensível à observação de fazer constar do relatório da Conta dados quanto às "dotações disponíveis" (dotação orçamental corrigida abatida das cativações e congelamentos). Se possível, faremos constar tais elementos, eventualmente, acompanhados da respectiva análise, já no relatório da Conta Geral do Estado para 1999.
Finalmente, esta Direcção-Geral também concorda com a observação quanto à análise ao conteúdo das guias de reposição não abatidas, para já não propriamente daquelas que resultam de saldos com origem em pagamentos orçamentais não utilizados no todo ou em parte, mas sim daquelas que são originadas por pagamentos indevidos. Assim é, que neste momento e, relativamente a 1999, decorre o trabalho de quantificação e apuramento da natureza económica das despesas pagas indevidamente e, isto, no âmbito da prestação de contas nacionais, ficando o tratamento integral daquelas que respeitam a pagamentos orçamentais não utilizados no todo ou em parte para depois.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 2 de Junho de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
Direcção-Geral dos Impostos.
Para o Tribunal de Contas à atenção da Dr.ª Maria Augusta Alves, subdirectora-geral do IR:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a CGE/98 - Capítulo II, pontos 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 e 2.6 e capítulo IX - "Operações de encerramento da CGE e resultados da execução orçamental".
Para cumprimento dos despachos de V. Ex.ª de 12 de 14 de Junho corrente, da análise efectuadas aos pontos 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 e 2.6 do capítulo II e capítulo IX do projecto de parecer sobre a CGE/98 relacionadas com o tratamento do imposto sobre o rendimento, dado o pouco tempo concedido para uma apreciação profunda das matérias tratadas e da sua complexidade, apenas podemos referir que, em nosso entender e tanto quanto se conhece, se trata da análise mais profunda e desenvolvida a todo o sistema, que merece a nossa generalizada concordância quer quanto às causas que originam o descontrolo existente, quer quanto às conclusões quer ainda quanto às reco-mendações formuladas, que coincidem com a nossa visão dos problemas.
O resultado a que se chegou era, para nós, previsível, dada a forma como foi implementado o Decreto-Lei n.º 275-A/93, e para o qual chamámos muitas vezes a atenção dos responsáveis quer em reuniões quer sob a forma de informações dos serviços.
Como é do conhecimento do Tribunal de Contas, a DGCI-IR tem vindo:
a) A detectar e apontar as principais anomalias que vão desde a inadequação do sistema contabilístico, à forma como foi concebido o circuito de informações que não permite a reconciliação efectiva das cobranças, ao próprio tratamento das divergências;
b) A propor as soluções, de fundo, que, parece haver poucas dúvidas, podem resolver as anomalias existentes, bem como a insistir pela sua implementação.
Sobre o "modelo" de contabilização das receitas orçamentais parece-nos com interesse esclarecer que o SGR, que deveria permitir o registo em paralelo dos dados fornecidos em suporte papel, não se encontra disponível, continuando a aguardar-se mais uma nova versão. Em nosso entender, os problemas que o afectam não só, ou não são princi-palmente, de natureza informática mas da sua má concepção.
Quanto à elaboração das tabelas da DGII-IR a DSCGF procurou sempre:
a) Dar cumprimento a normativos, nomeadamente de dignidade constitucional;
b) Dar cumprimento às instruções superiormente aprovadas, ainda que as considerando menos correctas e, como tal, as tenha criticado aquando da sua elaboração;
c) Apesar das limitações impostas, dar o máximo de transparência aos valores registados por forma a permitir a quem analisa os resultados tomar as medidas que entenda adequadas.
Simultaneamente tem-se procurado, na limitada área das nossas competências, melhorar a qualidade dos serviços por alteração de procedimentos que têm permitido reduções drásticas nas divergências que se verificavam, quer exercendo pressão sobre as entidades cobradoras em reuniões, convocadas para o efeito, ou por ofício, para correcção dos problemas relacionados com a recepção, tratamento e envio dos documentos de cobrança, área onde, apesar de tudo, as melhorias são pouco sensíveis e onde entendemos que apenas as alterações nos circuitos de informação já propostas à DGO, como entidade responsável pelo sistema contabilístico, poderão obter resultados significativos.
Apesar de tudo, por inércia das entidades envolvidas, as melhorias globais não têm tido significado e há que reconhecer que os valores disponíveis têm pouca ou mesmo nenhuma fiabilidade, como acontece com os saldos de transição das contas expressos nas demonstrações modelo 30 que, por virtude de heterogeneidade dos valores registados, não representam nem o saldo dos documentos nem o saldo financeiro dos documentos por cobrar.
Sem embargo de um estudo mais aprofundado que o documento justifica, procuraremos incluir já, na versão final das tabelas mensais do ano económico de 1999, os movimentos relacionados com as "derramas", recomendação que merece a nossa total concordância mas que ainda não tínhamos efectuado, enviando à DGO os valores transferidos, uma vez que a forma como estas receitas são tratadas na CGE originará mais uma discrepância de valores.
À consideração superior.
Direcção-Geral dos Impostos, 16 de Junho de 2000. - O Director S. C. C. Fundos, Fernando Frias Monteiro. - O Director S. Cobrança, Fernando Jorge R. Soares.
X - Fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial
Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses.
Para o Tribunal de Contas, att. Sector de Auditoria I, à atenção da Exma. Sr.ª Dr.ª Leonor Côrte-Real Amaral:
Mensagem
Sobre o teor do vosso fax, cumpre-me esclarecer que, de acordo com a informação prestada em relação ao projecto de parecer da Conta Geral do Estado para 1997, foram transmitidas instruções, aos serviços de contabilidade, no sentido de ser rectificada a incorrecção orçamental.
No entanto, uma vez que o vosso fax só foi recebido no princípio de Junho de 1999, não foi possível rectificar as incorrecções relativas a 1998, uma vez que a conta de gerência já tinha sido entregue.
Cumpre-me mais informar que conforme mapa de resumo da conta de gerência de 1999, que se junta em anexo, tal procedimento foi totalmente rectificado, deixando a CNCDP de ter no seu orçamento a rubrica 05.01.01 - "Empresas públicas, equiparadas ou participadas".
Com os melhores cumprimentos.
Comissão Nacional para as Comemorações dos Descobrimentos Portugueses, 30 de Maio de 2000. - O Vogal da Comissão Executiva, para a área Administrativo-Financeira, Fernando Jesus Fernandes.
Presidência do Conselho de Ministros - Secretaria-Geral.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, ao cuidado da Dr.ª Leonor Corte-Real Amaral, Dig.ma Coordenadora do Departamento de Auditoria I, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Proposta de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo X - "Fluxos financeiros entre o OE e o SPE".
Com referência ao fax de V. Ex.ª de 2 de Junho de 2000, e no que respeita à transferência a favor da Parque EXPO 98, de 750 000 contos, em resultado do protocolo celebrado entre o Ministro dos Assuntos Parlamentares e aquela empresa, considera esta Secretaria-Geral não ter comentários adicionais a formular uma vez que, por força das previsões contidas quer na respectiva Lei Orgânica, quer na Lei Orgânica do Governo, lhe incumbe prestar apoio à execução orçamental dos gabinetes ministeriais e serviços integrados na PCM que não disponham de estruturas próprias, limitando-se, nesses casos, a dar sequência a decisões que lhe são externas.
Com os melhores cumprimentos.
Presidência do Conselho de Ministros, 9 de Junho de 2000. - O Secretário-Geral, Alexandre Figueiredo.
Direcção-Geral do Orçamento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo X - "Fluxos financeiros entre o OE e o SPE".
Para além dos esclarecimentos que foram sendo prestados a esse Tribunal, nomeadamente no que se refere às transferências processadas por conta do Orçamento do Estado para 1998 a favor de entidades pertencentes ao Sector Público Empresarial, esta Direcção-Geral nada tem a acrescentar ao projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998.
Salienta-se, no entanto, que, no âmbito do acompanhamento da execução do OE, a DGO continua empenhada em que ao nível dos agrupamentos económicos 05 e 08 sejam indicados com exactidão, por parte dos serviços processadores, os sectores institucionais beneficiários dos montantes a eles afectos, por forma a poder apurar-se, com rigor, o valor global das transferências do OE para o SPE.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 31 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
Gabinete de Coordenação dos Investimentos.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado - Capítulo X - "Fluxos financeiros entre o OE e o SPE".
Relativamente ao projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado - Capítulo X - "Fluxos financeiros entre o OE e o SPE" sobre o qual foram solicitados comentários, o GCI considera de referir o seguinte:
i) Os elementos que figuram no 2.º quadro e respeitam à coluna "GCI, totalizando 28 278 398 contos conferem com os do relatório de execução anual do PIDDAC/98, facto aliás que deriva da circunstância de ter sido o próprio GCI a fornecê-los ao Tribunal de Contas.
O mesmo se verifica quando aos elementos do 3.º quadro, excepto os referentes à DOCAPESCA.
ii) A recomendação feita no sentido de um maior cuidado na classificação das despesas não se aplica ao GCI já que não é este organismo que define as regras de inscrição das despesas no Orçamento do Estado.
Com os melhores cumprimentos.
Gabinete de Coordenação dos Investimentos, 31 de Maio de 2000. - O Director, Fortunato de Almeida.
Direcção-Geral do Tesouro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo X - "Fluxos financeiros entre o OE e o SPE".
Na sequência do fax n.º 408/00-ASI, de 30 de Maio de 2000, informa-se que, relativamente ao assunto em epígrafe, nada há de relevante a assinalar no que diz respeito às matérias do âmbito das competências desta Direcção-Geral.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Tesouro, 17 de Junho de 2000. - A Directora-Geral, Maria dos Anjos Nunes Capote.
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
Exmos. Senhores do Tribunal de Contas, Sector de Auditoria I, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-124 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado - Capítulo X - "Fluxos financeiros entre o OE e o SPE".
Em resposta ao vosso fax datado de 29 de Maio de 2000, com a referência n.º 402/00 e sobre o assunto mencionado em epígrafe, junto enviamos cópia da informação de serviço n.º 720/00/SF, que contém os comentários que este Instituto considerou pertinentes transmitir a VV. Ex.as, relacionados com o assunto em apreço.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo, 31 de Maio de 2000. - O Director Administrativo e Financeiro, Carlos Farrajota Cavaco.
ASSUNTO. - Classificação económica de despesas públicas no ano de 1998 - Recomendação do Tribunal de Contas.
Através do fax que se junta em anexo, hoje recepcionado, o Tribunal de Contas vem alertar este Instituto para o facto de, em 1998, ter classificado algumas despesas na rubrica 05.05.01 - "Subsídios - Empresas públicas, equiparadas ou participadas", as quais não terão tido como destinatários entidades que integrem o chamado Sector Público Empresarial, chamando por isso a atenção para a falta de rigor que este tipo de procedimento possa indiciar.
Foi neste contecto que se consultaram os registos existentes visando averiguar da natureza das despesas incluídas naquela rubrica orçamental, tendo-se concluído o seguinte:
1) No ano de 1998, o então Fundo de Turismo classificou de despesas na rubrica em causa no montante de 258 930 contos;
2) Esta verba, refere-se aos pagamentos que foram efectuados ao ISA - Instituto Superior de Agronomia, em sede do apoio financeiro prestado do projecto de recuperação e activação turístico-cultura, do Jardim Botânico da Ajuda (33 930 contos) e ainda ao INATEL, no âmbito do Programa Turismo Sénior, sendo a verba de 225 000 contos;
3) Porque a atribuição das verbas acima identificadas, para além da sua natureza de despesa corrente, assumia a forma de um subsídio, as mesmas foram classificadas no agrupamento económico com o código 05, que se designa por "Subsídios";
4) Finalmente, e tal como se conclui pela consulta do classificador que se junta em anexo, não se vislumbrou nenhuma outra classificação que se mostrasse mais adequada à inclusão desta despesa do que a rubrica 05.01.01 a que temos vindo a fazer referência, dado que as classificações económicas subsequentes se destinam à inclusão de subsídios destinados a instituições de crédito (05.02), a empresas de seguros (05.03) e a famílias (05.04). Digamos que se tratou de uma opção por exclusão de partes;
5) Sem prejuízo da bondade da justificação contida nos números anteriores, deverá realçar-se que, no ano de 1999, e dado que as transferências para o INATEL começaram a ser objecto de despachos determinando o envolvimento financeiro deste Instituto naquele programa para os anos seguintes, essa verba passou a ser incluída no agrupamento económico 04 - "Transferências correntes", onde têm sido classificadas as entregas feitas em data posterior a 31 de Dezembro de 1998. O mesmo não aconteceu com as entregas ao Instituto Superior de Agronomia, atento o seu carácter esporádico;
6) Caracterizada a situação e justificadas as razões que determinaram a adopção do procedimento em apreço, propõe-se agora que seja enviada cópia da presente informação de serviço ao Tribunal de Contas, indo assim ao encontro da faculdade que é conferida a este Instituto, no sentido de efectuar os comentários que entender pertinentes ao teor do fax emanado daquele organismo, com a referência n.º 402/00 e com data de hoje.
À consideração superior.
IFT, 30 de Maio de 2000. - (Assinatura ilegível.)
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, ao cuidado da Exma. Sr.ª Dr.ª Leonor Corte-Real Amaral, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Conta Geral do Estado para 1998.
Exmos Senhores:
Acusamos a recepção da vossa mensagem fax n.º 405/00-SAI, que agradecemos.
Confirmando os nossos esclarecimentos prestados pelo nosso ofício n.º 0250019, de 21 de Outubro de 1999, informamos que lavaremos em consideração as recomendações nas próximas contas de gerência, a apresentar por este organismo.
Com os nossos melhores cumprimentos.
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, 9 de Junho de 2000. - o Conselho de Administração, (Assinaturas ilegíveis.)
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado - Capítulo X - "Fluxos financeiros entre o OE e o SPE".
Em resposta ao fax n.º 406/00, de 29 de Maio de 2000, a coberto do qual foi recebido o desdobramento dos fluxos financeiros dos FSA para o OE, bem como a recomendação de maior rigor na classificação das verbas, transferidas para o SPE, informamos V. Ex.ª que, na parte respeitante às transferências efectuadas pelo IFADAP, se tratam de bonificações a acertos de bonificações de juros concedidas ao abrigo da linha especial de crédito do Programa "Leiteiro de Entre Douro e Minho" e que se encontra na fase final de execução.
Tais bonificações foram transferidas para a Caixa Geral de Depósitos (128 contos) e para o Banco Pinto & Sotto Mayor (41 contos), embora os beneficiários finais sejam agricultores particulares, que contrataram os empréstimos com aquelas instituições.
A recomendação de classificar este tipo de transferências no sector institucional beneficiário das bonificações já foi atendida pelo IFADAP, tendo-se corrigido as classificações; porém, como se tratar de uma linha de crédito em fase terminal, os automatismos de classificação não foram neste caso rectificados.
Na expectativa de que esta exposição seja suficientemente elucidativa, manifestamos a nossa disponibilidade para quaisquer esclarecimentos adicionais.
Com os melhores cumprimentos.
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, 9 de Junho de 2000. - (Assinaturas ilegíveis.)
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia
Direcção-Geral do Orçamento.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Projectos de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Capítulo I - "Processo orçamental" e capítulo XI - "Fluxos financeiros com a União Europeia".
Em resposta ao solicitado nos vossos ofícios, vem esta Direcção-Geral informar que os projectos de parecer em apreço não lhe suscitam, genericamente, quaisquer comentários. No que concerne ao capítulo relativo aos fluxos financeiros com a União Europeia, e especificamente no que respeita ao recurso à conta de operações de tesouraria de antecipação de receitas, cabe salientar que esta é matéria da competência da Direcão-Geral do Tesouro, à qual incumbirá elaborar os comentários que eventualmente haja a fazer neste domínio.
Mais se informa, no que fiz respeito à incongruência detectada entre os valores constantes do volume I e II da Conta Geral do Estado para 1998 relativos à execução orçamental das rubricas de despesa 04.04.01-A - "Recursos próprios - IVA" e 04.04.01-B - "Recursos complementar - PNB", que terá essa Direcção-Geral recebido oportunamente novos exemplares dos volumes da CGE devidamente rectificados, através do ofício n.º 111, datado de 3 de Fevereiro do ano corrente.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Orçamento, 31 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Francisco Brito Onofre.
Direcção-Geral do Tesouro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Fluxos financeiros oriundos da UE - Projecto de parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - capítulo XI.
Conforme solicitado no vosso fax de 30 de Maio de 2000, junto se envia cópia da informação desta Direcção-Geral, relativa ao assunto mencionado em epígrafe.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Tesouro, 9 de Junho de 2000. - A Directora-Geral, Maria dos Anjos Nunes Capote.
1 - Em cumprimento ao estabelecido no n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, foi elaborado pelo Tribunal de Contas, o parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998, cujo projecto foi remetido a esta Direcção-Geral para validação, em 30 de Maio, próximo passado (anexo).
2 - Após a análise ao referido projecto e dado o mesmo não conter qualquer incorrecção de carácter quantitativo e ou qualitativo, parece de comunicar ao Tribunal de Contas a inexistência de qualquer comentário por parte desta Direcção-Geral.
3 - De salientar apenas a recomendação dirigida à Direcção-Geral do Orçamento, constante no 6.º parágrafo da p. XI.7 do parecer, no sentido da coerência do valor da despesa orçamental das rubricas - "Recursos próprios - IVA" e "Recurso complementar - PNB" - evidenciado no volume II, p. 183, com o do volume I da Conta Geral do Estado em apreciação.
À consideração superior.
(Assinatura ilegível.)
Direcção-Geral do Tesouro.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Fluxos financeiros oriundos da UE - Síntese da análise de execução global a incluir no relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Contraditório.
Conforme solicitado no vosso oficío n.º 4498, de 20 de Abril de 2000, junto se envia cópia da informação n.º 49 desta Direcção-Geral, relativa ao assunto mencionado em epígrafe.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Tesouro, 17 de Maio de 2000. - A Directora-Geral, Maria dos Anjos Nunes Capote.
No seguimento do proposto no ofício n.º 4498, de 20 de Abril de 2000, da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, em anexo, relativo ao assunto mencionado em epígrafe, cumpre informar superiormente o seguinte:
1 - No ponto 7 do item correspondentes às "Conclusões e recomendações", p. I.30, é referido que o relatório dos "Fluxos financeiros com a UE", da responsabilidade da DGT, não seguiu um critério uniforme de tratamento da informação, ao longo do período de análise, devendo ainda ser explicitada a natureza dos fluxos que compõem a rubrica residual "Outros".
De facto, durante os anos de 1995 e 1996 não foram individualizados os montantes relativos ao IFOP, 1384 milhões de contos e 6724 milhões de contos, respectivamente, tendo-se optado pela sua inclusão na rubrica "Outros", por se considerarem valores pouco significativos no conjunto dos valores transferidos. No entanto, a partir de 1997 foi considerado importante proceder a esta individualização, a qual se tem mantido até ao momento.
2 - No ponto 8 do mesmo item é salientado que foram registadas divergências de valores relativamente à informação obtida junto da DGT e à informação fornecida pelos vários organismos interlocutores nacionais, o que é justificado pelo facto de se verificarem transferências no início e final do ano em análise, sendo as mesmas consideradas em anos diferentes por parte das entidades intervenientes neste circuito.
DTCE/DCT/NCC, 9 de Maio de 2000. - (Assinatura ilegível.)
DAFSE - Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Fluxos financeiros oriundos da UE - Síntese da análise de execução global a incluir no relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Contraditório.
Na sequência do vosso ofício n.º 13/00 - AS III.1 foi analisado o documento na parte respeitante ao Fundo Social Europeu (FSE), tendo-se concluído:
2 - Fluxos financeiros da UE para Portugal:
2.2.2.1 - Programação da despesa pública, quadro "Despesa pública programada", p. I.4. - Este quadro reflecte a programação 1994-1999 e 1994-1998, constante do relatório de execução do QCA II - 1998 elaborado pela DGDR. Os valores apresentados no referido relatório são diferentes dos conhecidos no DAFSE à data de 31 de Dezembro de 1998, dado que, relativamente à programação em escudos dos anos encerrados, a DGDR tem vindo a proceder à conversão em euro dos respectivos valores à taxa do primeiro dia útil de cada ano, enquanto que o método utilizado pelo DAFSE consiste em ajustar a dotação à despesa efectiva em escudos.
2.2.2.2 - Fluxos financeiros oriundos da UE para Portugal (1994-1998. - Os valores inscritos no quadro da p. I.5, referente às transferências da UE, os quais foram fornecidos pela DGT, não discriminam os montantes por programa relativos a cada fundo, não sendo assim possível apresentar justificação para as diferenças encontradas. Em termos globais para o período 1994-198 os valores apresentados não coincidem com as transferências efectuadas para o QCA II e registados pelo DAFSE.
Os valores apresentados na coluna "Relatório de execução do QCA II", do quadro da p. I.7 "Transferências da UE - 1998" não coincidem com as transferências efectivamente recebidas no ano de 1998 pelo Estado membro, dado que por um lado, a DGDR não trata os dados relativos às acções inovadoras e à assistência técnica das ICs, sendo que, por outro lado, tem igualmente em conta, para a contabilização das transferências, o Orçamento da CE (ver nota 1).
No que diz respeito à coluna "Relatório DGT" não foi possível verificar o montante em causa pelas razões apresentadas relativamente ao quadro da p. I.5.
2.2.4 - Aplicação de Fundos da UE:
2.2.4.1 - Perspectiva da Execução Acumulada do QCA II por Eixos. - No quadro da p. I.15 "Execução acumulada 1994-1998", as diferenças encontradas na coluna FSE resultam de arredondamentos efectuados pela DGDR ao nível de cada Medida, reflectindo-se depois ao nível do Programa. As diferenças verificadas nas Iniciativas Comunitárias, têm por base a utilização de um método diferente do aplicado pelo DAFSE, relativamente ao tratamento da despesa nos programas de dotação global. O DAFSE, para os programas que ainda não se encontram encerrados, faz reflectir eventuais rectificações nos anos a que as mesmas dizem respeito, enquanto que a DGDR contempla essas rectificações nos relatórios do ano em aberto.
O quadro da p. I.17, relativo aos valores apresentados para execução tem por base o quadro da p. I.15, pelo que as justificações para as diferenças apresentadas são idênticas.
A coluna dos valores programados, apresenta os mesmos valores do quadro da p. I.4, sendo as mesmas as justificações já apresentadas para aquele quadro.
2.2.4.4 - Execução da despesa comunitária em 1998:
2.2.4.4.1 - No QCA II. - Os valores da Programação e da Execução da p. I.21 "Execução da Despesa Comunitária - 1998", têm por base o Relatório de Execução QCA II - 1998, elaborado pela DGDR, pelo que as explicações para as diferenças encontradas são as mesmas das apontadas para o quadro da p. I.15.
2.2.2.4.4.4 - Evolução da execução financeira comunitária 1997-1998. - Os valores FSE do quadro da p. I.25 "Execução financeira comunitária 1997-1998" inscritos quer na coluna de programação 1997-1998 quer na da execução para os mesmos anos, são dados que constam dos relatórios de execução anual 1997 e 1998 da DGDR, mantendo-se as mesmas situações já identificadas para os quadros cuja elaboração é da responsabilidade daquela Direcção-Geral.
Poder-se-á concluir portanto que, no que respeita ao FSE, as discrepâncias de pormenor verificadas correspondem às diferentes metodologias utilizadas na conversão monetária.
(nota 1) O qual inclui até 15 de Janeiro do ano n + 1, as transferências relativas ao ano n.
Com os melhores cumprimentos.
DAFSE - Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, 16 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Francisco de Melo Albino.
Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Fluxos financeiros oriundos da UE - Síntese da análise de execução global a incluir no relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Contraditório.
Na sequência do vosso ofício n.º 4496, de 20 de Abril, próximo presente (com data de entrada nesta Direcção-Geral de 27 de Abril de 2000), que remeteu a esta Direcção-Geral a "Síntese da análise de execução global a incluir no relatório e parecer sobre a CGE/98", compre-me remeter a V. Ex.ª os comentários em anexo, referentes ao FEDER e Fundo de Coesão.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional, 12 de Maio de 2000. - A Directora-Geral, Irene Veloso.
Comentários sobre o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/98 - FEDER
Da leitura do relatório do TC e no âmbito do FEDER, relevam-se os seguintes aspectos:
Fluxos financeiros da UE (p. 4). - Os montantes apresentados dizem respeito, possivelmente, às entradas da UE entre 1994-1998 de acordo com os respectivos exercícios económicos. Contudo, existem discrepâncias em relação aos montantes que constam nos dados da DGDR/DSIC.
Assim, de acordo com esses dados os totais de entradas para o período de 1994-1998 são:
QCA II - 1 379 351,5 milhares de contos;
QCA I - 90 073,8 milhares de contos.
Fluxos financeiros da UE na CGE e nas contas dos interlocutores nacionais (p. 12). - No quadro da conta de gerência na coluna da receita afirma-se, numa nota com a) que o valor da receita FEDER apurado na DGDR/DSIC é de 305 331 500 contos. O montante da receita constante nos quadros da DGDR/SDIC não é aquele, mas sim 306 510 015 contos. Esta discrepância volta a verificar-se no fim da página.
As restantes informações/conclusões baseiam-se em dados retirados do relatório de execução anual (1998) da DGDR.
Há a salientar ainda a recomendação para que a DGDR faça reflectir na sua contabilidade todos os fluxos financeiros recebidos da UE, procedendo à sua orçamentação e registo na conta de gerência.
O Tribunal de Contas, vem mais uma vez referir o facto da Conta Geral do Estado não conter informação sistematizada sobre os fluxos com a UE. Tal facto é apontado pelo Tribunal de Contas como uma lacuna a colmatar designadamente através de disposições nesse sentido na futura Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.
Conforme já foi referido em anos anteriores, o elevado grau de execução verificado no QCA II assume particular relevância pelo facto de nos encontramos na fase final do quadro, e deve-se essencialmente à adopção de "Regras de gestão flexível" e a "Capacidade de realização das entidades executoras".
Com efeito, se essa flexibilidade não existir, e as transferências para os gestores ficarem dependentes directamente das transferências da Comissão, programa a programa, a execução do quadro ficará extremamente prejudicada, comprometendo seriamente o sucesso do QCA.
Efectivamente a forma mais correcta de se proceder à inscrição do FEDER, será através de uma desagregação por programa, de modo a ficar espelhado o fluxo financeiro das correspondentes entradas e saídas.
Porém, a inscrição do FEDER em contas de ordem não permitirá reflectir essa realidade, uma vez que o mesmo tem de ser orçamentado na sua globalidade. Tal obriga ao movimento das operações de tesouraria por Programa, ou seja, as entradas de receita de determinado Programa têm, sempre, de corresponder a saídas a afectar a esse mesmo Programa.
Esta realidade, impede o exercício de uma gestão flexível, já que inúmeras vezes se torna necessário afectar as entradas de receita de um Programa a saídas de outro Programa.
Como é óbvio esta flexibilidade na gestão deriva da necessidade de não comprometer a execução do QCA, não servindo, em momento algum, apenas para não cumprir a lei, que está adequada ao Orçamento do Estado e não aos Fundos Comunitários.
Com efeito, para além desta impossibilidade de afectação, existe ainda o problema relacionado com os saldos negativos da conta do FEDER.
Esta situação ocorre quando, por diversos motivos, os serviços da Comissão Europeia se atrasam, por vezes de modo significativo, no envio das verbas correspondentes aos pedidos de pagamento, o que implica ficar a conta, transitoriamente, a descoberto.
Determinando a lei que uma despesa só pode ser suportada se existir o correspondente cabimento orçamental, colocam-se as questões de saber como evitar que venha reflectido em orçamento uma situação de saldo negativo e de como proceder para se efectuarem os pagamentos necessários ao não comprometimento da prossecução dos objectivos que se pretendem atingir com a implementação do QCA II.
Implicando a gestão dos Fundos Comunitários - da responsabilidade deste organismo - transferências da contrapartida FEDER para todo o território nacional, e sendo aquela, suporte de execução, em muitos casos, decidida a nível de outros ministérios, não parece dever ser este organismo a assumir a responsabilidade e consequências da não execução e das não transferidas de verbas a tempo do comprometimento e da boa gestão do mesmo.
Assim, tratando-se de uma gestão excepcional, não compatível com os normativos em vigor, deveria ser, também, um tratamento de excepção às regras vigentes para o Orçamento do Estado.
Nesse sentido, e para dissipar todas as dúvidas sobre a transparência deste processo, gostaríamos de ver o mesmo espelhado em legislação adequada, considerando que qualquer entrave nos fluxos financeiros pode por em causa o interesse nacional.
A presente situação decorre de orientações das diversas tutelas e permitiu alcançar elevados níveis de execução no actual QCA.
(Assinatura ilegível.)
Nota
ASSUNTO. - Relatório do Tribunal de Contas sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Fluxos financeiros da UE - Fundo de Coesão.
1 - Discrepância de dados entre a DGDR e o relatório do Tribunal de Contas. - O documento síntese enviado à DGDR em 20 de Abril de 2000, embora apenas cite como fonte DGDR o relatório de execução QCA III - 1998, corresponde na generalidade dos casos aos dados publicados pela DGDR nos seguintes documentos "Fundo de Coesão - Balanço de 1993-1999" e "Fundo de Coesão - Relatório de 1998", com as seguintes excepções:
P. I.5 - Quadro relativo a transferências da UE nos anos de 1994 (valores acumulados 1993-1994), 1997, 1998 e total. Em todos estes casos os valores divulgados pela DGDR foram substituídos por valores da DGT embora a DGDR já tenha esclarecido diversas vezes o TC sobre a justeza dos seus valores. Veja-se nota anexa ao ofício n.º 7369, de 5 de Maio de 1999, dirigido ao TC. O esclarecimento deste assunto obrigou a DGDR a um trabalho pesado de conferência de listas da DGT onde acabou por apurar erros de cálculo da responsabilidade daquela entidade (1994), as discrepâncias em 1997 e 1998 resultam da inclusão do montante de transferências de uma acção que não é gerida pela DGDR e da contabilização pela DGT em 1997 de uma transferência só comunicada à DGDR em 1998.
Este discrepância vota a ser evidenciada no quadro constante da p. I.7.
P. I.25 - Quadro relativo a execução financeira comunitária 1997-1998 - Despesa executada pelo Fundo de Coesão em 1998: O valor de 162 794 000 contos, deverá ser substituído por 119 975 000 contos. Admite-se que tenha havido na consulta do documento "Fundo de Coesão - Relatório de 1998" uma troca de valores, já que o valor constante do relatório do TC corresponde à "Despesa total" e não à "Despesa do Fundo".
2 - Contabilização em conta de gerência da DGDR dos fluxos financeiros recebidos da UE. - Deverá ter-se em conta que os fluxos financeiros relativos ao Fundo de Coesão não integram nenhuma conta em nome da DGDR em qualquer banco comercial, mantendo-se numa conta da DGT.
A DGDR limita-se a apresentar os pedidos de pagamento à CE e dar orientações relativas aos pagamentos a efectuar aos executores dos projectos, mantendo registos relativos ao acompanhamento destes fluxos.
3 - Comentários. - A discrepância de dados entre a DGT e a DGDR tem na sua origem procedimentos daquela entidade a nível da transmissão de informação à DGDR - controlo global de saldos sem identificação projecto a projecto que dificultam as necessárias conferências a nível da DGDR. Por outro lado os montantes contabilizados anualmente deverão ser atempadamente comunicados à DGDR de forma a evitar correcções posteriores à publicação dos relatórios anuais.
Têm sido desenvolvidos contactos entre os serviços das duas entidades no sentido de colmatar as deficiências detectadas durante o período de 1993-1999.
A DGDR tem-se disponibilizando sistematicamente para identificar a origem das discrepâncias de registo e os correspondentes procedimentos correctivos, pelo que não pode deixar de sentir alguma frustação quando constata que relatórios desta natureza apenas constatam as deficiências sem prestarem informação sobre a origem das mesmas e as medidas adoptadas para a sua correcção.
(Assinatura ilegível.)
Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Fluxos financeiros oriundos da UE - Síntese da análise de execução global a incluir no relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Contraditório.
Recebemos a comunicação de V. Ex.ª, supra-referenciada, onde são solicitados comentários ao extracto do projecto de relatório sobre a Conta Geral do Estado para 1998.
A informação financeira constante deste relatório, no que se refere ao FEOGA - Garantia, espelha com rigor as nossas demonstrações financeiras.
As conclusões deste projecto de relatório referem, como recomendação, a necessidade de os orçamentos privativos das entidades que movimentam fluxos financeiros da UE indicarem os fundos orçamentados. Desde 1996 que o orçamento privativo do INGA tem esta evidência, quer a nível de simples orçamentação quer a nível de execução.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola, 5 de Maio de 2000. - O Vogal, Eliseu Fernandes.
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Fluxos financeiros oriundos da UE - Síntese da análise de execução global a incluir no relatório e parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Contraditório.
Em resposta ao ofício n.º 4495, de 20 de Abril de 2000, desse Tribunal de Contas, a coberto do qual foi recebido o documento epigrafado, informamos V. Ex.ª que este Instituto não tem quaisquer objecções ou comentários a fazer ao teor do citado documento, excepto no que se refere ao ponto 8 das conclusões e recomendações.
Com efeito, sendo o IFADAP o interlocutor nacional do FEOGA - Orientação, o Instituto está em condições de poder dar o seu contributo no esclarecimento das divergências de valores entre organismos, relativamente às transferências da UE, garantindo a esse Tribunal de Contas que a divergência de valores, resulta essencialmente de procedimentos diferentes que os organismos visados adoptam na agregação de valores.
Particularizando:
A DGDR (Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional) apenas considerou as verbas referentes ao QCA II, adicionando-lhes uma transferência recebida directamente de Bruxelas, para o financiamento do Programa LEADER II de que é gestora a Direcção-Geral do Desenvolvimento Rural (MADRP).
No caso da Direcção-Geral do Tesouro as diferenças são originadas por transferências processadas através dos circuitos bancários (ajudas directas e excepcionalmente alguns reembolsos de despesas) em que não há uma intervenção directa daquela Direcção-Geral. Por outro lado, algumas falhas de comunicação entre o IFADAP e a DGT, bem como a aplicação pelo IFADAP do princípio contabilístico de especialização de exercícios, estão na origem de diferenças, que a nota anexa dá o devido relevo.
Na expectativa de que estes comentários e a nota anexa sejam suficientemente esclarecedores, manifestamos, contudo, a nossa disponibilidade para quaisquer esclarecimentos adicionais.
Com os melhores cumprimentos.
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio do Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, 18 de Maio de 2000. - O Conselho de Administração, (Assinaturas ilegíveis.)
Anexo à carta n.º 33400/0354/00, de 18 de Maio de 2000
Transferências da EU - 1998
A entidade gestora deste programa é a Direcção-Geral do Desenvolvimento Rural (DGDR). As verbas para o financiamento deste programa são atribuídas à entidade gestora, sem passar pelo IFADAP. Trata-se da única excepção ao princípio de centralização de verbas do FEOGA - Orientação no IFADAP.
A imputação pelo IFADAP ao exercício anterior é devido ao facto das verbas terem sido recebidas no início do ano 1998, terem a ver com despesas efectuadas pelo Instituto em 1996, respeitando ao orçamento de 1997 da EU (especialização de exercícios).
Verba devolvida pelo IFADAP à EU, por encontro de contas no valor transferido como 2.º adiantamento da fracção de 1998, do PO Modernização do Tecido Económico-Agricultura.
Verbas que foram comunicadas pelo IFADAP à DGT.
Verbas que não foram comunicadas pelo IFADAP à DGT em virtude de se tratarem de reembolsos de despesas e não de ajudas directas. Este procedimento já foi revisto pelos serviços do IFADAP, passando a comunicar-se à DGT todas as transferências recebidas através dos circuitos do sistema bancário.
Ajudas directas de Julho comunicadas pelo Instituto e que por lapso não foram consideradas pela DGT.
(Assinatura ilegível.)
Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura - Estrutura de Apoio Técnico.
Para o Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas da Direcção-Geral das Pescas e Agricultura, Estrutura de Apoio Técnico:
ASSUNTO. - Auditoria ao Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno do IFOP.
Exmo. Senhor:
Tomámos conhecimento do relatório respeitante á auditoria ao sistema de gestão e avaliação do controlo interno do IFOP e agradecemos as recomendações efectuadas que contribuirão de certo para uma melhoria significativa do sistema de gestão do IFOP no âmbito do QCA III.
Gostaríamos de anotar, seguidamente, algumas breves observações à matéria apresentada no relatório.
Ño que respeita ao estabelecimento de diversos prazos na legislação e consequências na execução financeira: a legislação publicada em 1994 estabelecia, embora indirectamente, via contrato de atribuição de apoio, o prazo para execução dos investimentos. Este prazo permite à Administração acompanhar a evolução dos investimentos e prever a data de conclusão dos mesmos. Espera-se uma melhoria significativa da taxa de execução até final do ano em curso e a obtenção de uma taxa próxima dos 100% no ano seguinte.
No que respeita ao tempo despendido na apreciação/decisão das candidaturas: a aplicação, no próximo QCA, dos prazos fixados no Regulamento Interno de Aplicação do PROPESCA, vai permitir ultrapassar os inconvenientes assinalados no relatório; esta Direcção-Geral considera necessário reforçar as equipas de análise dos projectos, pois se reconhece que o principal motivo para a morosidade na emissão de pareceres ténicos reside na escassez de recursos humanos afectos às funções de análise de projectos.
Acresce que, no ano de 1996 através do Decreto-Lei n.º 74/96, de 18 de Junho, a então Direcção-Geral das Pescas enquanto Direcção-Geral do Ministério do Mar foi extinta, tendo sido criada a Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura integrada no Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
Como em qualquer processo deste tipo, que implica alterações ao nível dos diferentes serviços, observaram-se alguns atrasos nomeadamente quanto à apreciação técnica dos projectos, agravado pelo facto de nos encontrarmos numa fase de implementação plena dos Programas e por conseguinte registarem-se diariamente entrada de novas candidaturas em número significativo.
Pelas mesmas razões o controlo do 2.º nível competiria à Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas que efectivamente só assume estas funções com a publicação do Decreto-Lei n.º 208/98, de 14 de Julho, com o consequente interregno das mesmas, que passaram a ser da competência desse organismo.
No que respeita à unidade de gestão do PROPESCA: embora a aprovação do respectivo Regulamento Interno, por meio de despacho conjunto, tenha ocorrido em Janeiro de 1999, a unidade de gestão exerceu todas as suas funções de acordo com as regras expressas no Regulamento, desde o início da vigência do QCA II, aprovado internamente.
No que respeita à execução financeira: espera-se uma melhoria significativa da taxa de execução até ao final do ano em curso e a obtenção de uma taxa próxima dos 100% no ano seguinte; para o efeito, pretende esta Direcção-Geral reforçar o acompanhamento dos projectos não concluídos, junto dos promotores, em articulação com o IFADAP.
No que respeita às conclusões específicas da LC PESCA dever-se-á referir que se prevê que as verbas comprometidas, para o IFOP, venham a ser absorvidas, na medida em que estão em causa projectos de investimento de montantes relativamente pequenos, logo com uma probabilidade de execução material célere.
No que respeita à implementação da próxima intervenção operacional, no QCA III: esta Direcção-geral está a trabalhar na preparação da regulamentação que dará suporte ao Programa Pesca no QCA III; as estruturas de gestão previstas darão continuidade às do QCA II, pelo que se prevê a sua entrada em funcionamento no curto prazo.
No que respeita à possível análise técnico-administrativa das candidaturas regionais pelos serviços regionais da DGPA: de acordo com a estrutura do QCA III, as delegações regionais terão a seu cargo todos os procedimentos inerentes às intervenções da administração regionalmente desconcentradas.
Com os melhores cumprimentos.
Direcção-Geral das Pescas e Agricultura, 15 de Maio de 2000. - O Director-Geral, Eurico Monteiro.
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Conselheiro José Tavares, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1069-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Auditoria ao Sistema de Gestão e Avaliação do Controlo Interno do IFOP.
Foi enviado ao IFADAP o relatório da auditoria ao sistema de gestão e avaliação do controlo interno do PROPESCA e IC PESCA, de modo a permitir a este Instituto alegar sobre os factos, conclusões constantes do referido relatório.
Neste sentido, considera-se ser de referir o seguinte:
A) Recomendação n.º 1 (2.º parágrafo):
"De igual modo, os pagamentos a efectuar pelo IFADAP deverão decorrer de uma forma célebre, a fim de permitir uma boa execução física e financeira."
O IFADAP, de uma forma geral, processa com celeridade os pedidos de pagamento que lhe são presentes, desde que os mesmos se encontrem devidamente documentados. Nos casos em que seja necessário solicitar esclarecimentos aos beneficiários, o prazo previsto para pagamento é interrompido, sendo o pagamento efectuado logo que os esclarecimentos solicitados sejam prestados.
B) Recomendação n.º 7:
"De futuro, não deverão ser cobradas taxas remuneratórias aos beneficiários sem o adequado suporte jurídico-normativo."
A conclusão 5 do ponto 2.1.1 (p. 9) refere que: "as taxas remuneratórias cobradas pelo IFADAP aos beneficiários carecem de base legal, quer em termos do quadro constitucional e legal nacional, quer em termos do direito comunitário."
Há pois que apreciar esta conclusão tanto no plano do direito interno como ao nível do direito comunitário.
No plano do direito interno, a auditoria do Tribunal de Contas faz notar que:
a) Fazer repercutir sobre o beneficiário uma taxa remuneratória representa um problema de legalidade substantiva;
b) "Tratando-se de uma receita pública arrecadada como retribuição de um serviço prestado, a mesma assume a natureza de taxa a qual, para ter valor jurídico-normativo, deveria ter sido criada por um qualquer dos actos previstos no artigo 112.º da CRP. Assim, tem de concluir-se pela ilegalidade dos despachos conjuntos que a determinam."
Não se compreende o alcance da primeira observação, com a qual não se concorda, pois não existe qualquer problema de legalidade substantiva pelo facto de se repercutir no beneficiário o pagamento da taxa remuneratória.
Tal solução não contraria qualquer norma nacional ou comunitária vigente no domínio desta matéria, ou seja, o suporte legal ou direito substantivo em vigor. Contraria, de resto, a óptica do utilizador-pagador que constitui o pressuposto da questão da natureza jurídica da taxa remuneratória, a segunda observação.
Relativamente à questão da natureza jurídica da taxa remunerarória, há a considerar que:
As receitas públicas classificam-se geralmente em três modalidades: as receitas patrimoniais, as receitas tributárias e as receitas creditícias;
O princípio da legalidade, segundo o qual as receitas devem ser regidas por lei e hão-de ser criadas por lei ou com base nela é um dos princípios basilares das receitas públicas; "todavia, a restrição à lei da Assembleia da República apenas existe relativamente às receitas tributárais" (Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 2.ª ed., Coimbra 1998, pp. 476-477);
O produto da venda de bens e serviços do IFADAP é uma receita prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 20.º do Estatuto do IFADAP, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 414/93. de 23 de Dezembro;
O produto da venda de bens e serviços do IFADAP é uma receita patrimonial, e não tributária: é um preço, e não uma taxa (no sentido de tributo).
De novo seguindo Sousa Franco (op. cit., pp 484-485), "os bens patrimoniais produzem frutos que, colocados no mercado, vêem o seu valor unitário avaliado por preços; ou prestam serviços que, em mercado, são remunerados por preços. Para além do que já se disse sobre o comportamento da empresa pública - que a fortiori se aplica ao Estado e entidades públicas não empresariais - importa saber qual o lugar do preço na remuneração directa ou na avaliação indirecta dos frutos do património". Assim, o autor distingue:
Os preços privados, "nem por isso modificados pela natureza pública da entidade que os recebe, e que pode afectá-los a fins de utilidade pública [...]. Não deixam de ser formados em mercado, de ser juridicamente voluntários e livres, de ter em conta os custos de produção e a expressão monetária da procura, e não decorrem por essência da titularidade do Estado";
Os preços quase privados, "situação em que, aproveitando-se do benefício de vender num 'mercado de vendedor', a entidade pública obtém uma 'renda de produtor' destinada especificamente a satisfazer necessidades públicas, designadamente empresas públicas";
Os preços públicos, em que o preço efectivo se afasta do preço real de mercado.
A taxa remuneratória cobrada pelo IFADAP é um preço privado.
Não só porque assenta numa livre e voluntária autorização de débito por parte do beneficiário, mas principalmente porque se refere a uma área de serviços em que o IFADAP não actua investido de prerrogativas de autoridade (vide, por exemplo, a organização dos pedidos de pagamento), sendo também o contrato de prestação de serviços um contrato de direito privado nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 3.º do Estatuto do IFADAP, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 414/93, de 23 de Dezembro.
Assim, no plano do direito interno, considera-se que não existe qualquer ilegalidade de forma ou substância na sua cobrança.
Relativamente ao enquadramento comunitário, o relatório da auditoria começa por citar o § 3.º do n.º 2 do artigo 21.º do Regulamento (CEE) n.º 2082/93.
Tal como o IFADAP sempre defendeu, o modelo de taxa remuneratória seguido a partir de 1995 em nada prejudica o disposto no citado preceito: o cálculo sobre o montante do investimento possibilita o pagamento integral das ajudas, e, consequentemente, a cobrança da taxa não traduz qualquer retenção ou dedução das mesmas.
Diferente é a questão do modelo de taxa instituído a partir de 1995 poder representar um "encargo específico" que possa reduzir o montante das ajudas, sendo, portanto, susceptível de contrariar o disposto no § 4.º do n.º 1 do artigo 32.º do Regulamento (CE) n.º 1260/99, do Conselho, de 21 de Junho de 1999. Mas aí releva que este Regulamento não se aplica retroactivamente, importando apenas para o período de vigência do QCA III.
Ora, neste âmbito, como consta do relatório, as autoridades portuguesas já se comprometeram a garantir o cumprimento integral do preceito em causa, pelo que qualquer ajustamento que seja necessário levar a cabo, será certamente efectuado.
Como resulta do exposto, também em sede de direito comunitário se considera que não existe qualquer ilegalidade na cobrança de taxas remuneratórias pelo IFADAP.
Com os melhores cumprimentos.
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento de Agricultura e Pescas, 15 de Maio de 2000. - O Conselho de Administração, (Assinaturas ilegíveis.)
XI - Segurança social
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-045 Lisboa:
ASSUNTO. - Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998. - Conta da segurança social para 1998.
Em referência ao ofício n.º 5193, de 19 de Maio de 2000, foi analisado o conteúdo do parece remetido, entendendo-se precisar e corrigir alguns dos dados constantes do mesmo, contando os esclarecimentos correspondentes no documento em anexo.
Quanto ao esclarecimento solicitado no ofício citado, quanto à média do RNCE, informa-se V. Ex.ª que o cálculo correspondente foi efectuado a partir do total das despesas com aquele regime, incluindo os complementos sociais de pensão dos pensionistas do regime geral (Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro), pelo que não corresponde ao valor correcto. Para uma determinação mais rigorosa teria ainda de se ter em conta que a despesa anual inclui rectrocativos, suplementos e complementos.
Com os melhores cumprimentos.
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, 2 de Junho de 2000. - O Presidente do Conselho Directivo, Francisco Rodrigues Cal.
Análise ao parecer sobre a conta da segurança social para 1998
Apreciado o parecer do Tribunal de Contas sobre a conta da segurança social para 1998, importa precisar certos aspectos e corrigir alguns dos dados constantes do mesmo, que se revelam de importância, por a partir daí resultem conclusões e recomendações que se verifica carecerem de fundamento.
I - O orçamento e a conta
1 - Considera-se de referir que algumas das questões que têm vindo a ser sucessivamente levantadas resultam tão simplesmente da observância de normativos existentes para a segurança social, que têm de ser seguidos, atendendo a que há aspectos neles previstos que não têm correspondência precisa na legislação genérica do Orçamento do Estado.
Contudo, espera-se que a maioria das divergências anualmente apontadas pelo Tribunal de Contas venham a ser ultrapassadas com a publicação da nova Lei de Enquadramento Orçamental e do Plano Oficial de Contas para as Instituições de Segurança Social (POCISS).
2 - O despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela de 28 de Dezembro de 1998, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 20, de 25 de Janeiro de 1999 (e não n.º 157, de 9 de Agosto de 1999), determina a transferência de 100 milhões de contos (e não 115 milhões de contos como refere o Tribunal de Contas) para o FEFSS e a correspondente inscrição na receita e na despesa.
A propósito do ponto I.3 das "Conclusões e recomendações", pelo despacho conjunto referido é determinada a transferência de uma parte do saldo do ano anterior no montante de 100 milhões de contos pelo que, no nosso entendimento, não parece que isso confirme a asserção do Tribunal de que os saldos são meramente convencionados. Efectivamente, o critério seguido na determinação do saldo, concorde-se ou não com ele, tem-se mantido ao longo dos anos, sendo o apuramento do mesmo explicitado em todas as contas da segurança social e que o saldo existe prova-o a transferência efectiva de 300 milhões de contos feita pelo IGFSS para o FEFSS, nos anos de 1997, 1998 e 1999.
Questão irrelevante será a inscrição orçamental de parte do saldo como saldo do ano anterior, porque na realidade a designação adoptada não traduz com clareza os pressupostos constantes do despacho.
3 - Não se verifica infracção ao artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, porque o mesmo não se aplica à segurança social.
Efectivamente, o n.º 1 do referido artigo estabelece que as alterações orçamentais, introduzidas trimestralmente nos mapas I a VIII, devem ser publicadas até ao último dia do mês seguinte ao final de cada período a que respeitem, com excepção do último trimestre de cada ano em que a publicação ocorrerá com a Conta Geral do Estado.
De acordo com o artigo 12.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei do Enquadramento Orçamental), o mapa IX constitui o orçamento da segurança social e este mapa está excluído no articulado no Decreto-Lei n.º 71/95.
Todavia, ainda que o Decreto-Lei n.º 71/95 se aplicasse à segurança social, o Tribunal de Contas não pode concluir pela publicação tardia tanto mais que ocorreu antes da entrega da Conta Geral do Estado.
II - Execução orçamental
1 - Compulsando as afirmações constantes dos pontos 1, 3 e 6 que no capítulo das conclusões e recomendações se refere à execução orçamental e que estão em consonância com os mapas síntese que lhes servem de suporte no texto analítico (mapa síntese da receita orçamentada e cobrada e mapa síntese da despesa orçamentada e processada), as receitas excedem em 103,8 milhões de contos.
Daqui se infere haver uma decallage de 135,3 milhões de contos, o que contrasta com a conclusão incorrectamente referida no ponto 6, onde é salientado que as receitas superaram as despesas em cerca de 35,4 milhões de contos.
Esta conclusão é tão-somente o resultado da incoerência em ter sido incluída na despesa a transferência de 100 milhões de contos para o FEFSS, prevista no despacho conjunto anteriormente citado, e no lado da receita não ser considerada a correspondente contrapartida.
Deste modo, fica comprometida a análise efectuada no ponto 12.3.3 e por conseguinte o referido no ponto II.6 das conclusões e recomendações.
2 - A referência à diminuição registada no valor das "receitas de capital", no ano de 1998, de - 11,4 milhões de contos face ao orçamentado (ponto 12.3.1.1 do parecer), sublinhada numa perspectiva negativa, no ponto seguinte (12.3.1.2), pela redução do valor que esta rubrica registou de 1996 para 1998, efectivamente nada tem de negativo, pois resulta da não utilização da linha de crédito do DAFSE.
Com efeito, anualmente, procede-se à inscrição do seu valor, para fazer face à eventual necessidade de recurso à linha para pagamento de acções de formação profissional co-financiadas pelo FSE. A sua não utilização reflecte-se, igualmente, ao nível da execução das "Despesas de capital", por não haver lugar à "amortização de empréstimo" (ponto 12.3.2.1), sendo positivo que tal se registe.
3 - A verba de 100 000 contos para o Desenvolvimento da Reforma da Segurança Social apenas foi individualizada por se destinar a serviços da administração directa do Estado, enquanto que a Comissão do Livro Branco e o Organismo Nacional de Informática não revestiam aquela forma de estrutura, sendo os respectivos encargos relevados num centro de cursos no IGFSS.
4 - A conta da segurança social desde 1996 passou a dedicar especial atenção às receitas e despesas numa perspectiva de regimes, dando assim corpo ao que por um lado preconiza a Lei de Bases da Segurança Social e por outro lado, atender a recomendações suscitadas pelo Tribunal de Contas. Assim, deve ser nesta óptica de repartição por regimes que deverá ser analisado o financiamento do sistema de segurança social.
Ora, no ponto 12.3.4.1.1 - "Perspectiva global", é feita uma abordagem comparativa de receitas e despesas, consubstanciada no quadro da p. I.17, que evidencia saldos por grandes grupos, sem ter em linha de conta as fontes de financiamento correspondentes às várias despesas e, por conseguinte, destituídos de qualquer significado.
São exemplo disso, os valores indicados na linha 3 do citado quadro ("Evolução das contas de execução orçamental"), de "saldos" entre receitas e despesas correntes. Na análise deste quadro, as receitas e despesas são apresentadas de acordo com uma estrutura formal idêntica à do orçamento, sem ter em linha de conta que a totalidade das receitas correntes se destina ao financiamento do Regime Geral, enquanto que as despesas correntes respeitam a todos os regimes. Só para dar um exemplo, a rubrica de "Pensões" engloba os correspondentes encargos do RG do RNCE e do RESSAA, bem como os complementos sociais de pensão associados ao RG, mas que constituem encargos do regime não contributivo.
Assim, atendendo a que a totalidade das despesas com os regimes de segurança social (RG, RNCE, RESSAA, RMG e acção social), são classificadas como "Despesas correntes" e que as respectivas fontes de financiamento, definidas nos termos da Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto), se classificam em "Receitas e transferências correntes", facilmente, se conclui que só a desagregação por regimes, com o apuramento dos respectivos saldos, pode permitir avaliar em que medida cada regime, com a sua lógica particular de financiamento, contribui para a situação global do sistema.
Aliás, esta mesma constatação só é reconhecida pelo Tribunal de Contas como nota de rodapé, no final da p. I.16 do parecer, o que parece não fazer sentido, tratando-se de uma análise inserida num capítulo designado por "Financiamento do Sistema de Segurança Social".
5 - Ainda sobre a evolução das receitas e despesas da segurança social, importa salientar que a par do crescimento acentuado que se tem vindo a verificar na receitas de contribuições (1997-1996 - 12,4% e 1998-1997 - 8,2%), que evidencia a capacidade do sistema de cobrar as suas receitas, ocorreu um aumento significativo do nível das despesas sociais, devido, essencialmente, à criação do rendimento mínimo garantido (Lei n.º 19-A/96, de 29 de Junho), bem como aos encargos com acção social, em resultado do esforço de investimento que vinha a ser efectuado em equipamentos sociais, cujo funcionamento foi necessário assegurar por forma dar resposta às necessidades evidenciadas pela população, a par de um acréscimo acentuado do valor dos complementos sociais de pensão.
Esta realidade explica o comportamento destas variáveis, traduzidas no gráfico inserido na p. I.18 do parecer, onde para o défice que se pretende ilustrar reafirmamos o que acima foi dito para a incongruência da análise, baseada na estrutura formal das receitas e despesas correntes.
6 - Na análise sobre as "Pensões de reforma" (ponto 12.3.4.1.6) é apresentado um quadro com os valores de "Pensão média anual e mensal por regime", onde figura para o RNCE uma pensão média mensal de 49,2 contos.
O valor indicado foi calculado a partir do total das despesas com aquele regime, incluindo os complementos sociais de pensão dos pensionistas do regime geral (Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro), pelo que não corresponde ao valor correcto, ficando, por esse facto, prejudicadas as observações proferidas (pp. I.26 do relatório e II.11 das conclusões e recomendações). Para uma determinação mais rigorosa, teria, ainda, de se ter em conta que a despesa anual inclui retroactivos, suplementos e complementos.
7 - No capítulo respeitante às contribuições cobradas (ponto 12.8.2.1), verifica-se uma incorrecção no valor indicado no quadro da p. I.89, relativo ao ano de 1998. Com efeito, o total das contribuições cobradas, naquele ano, é de 1452,3 milhões de contos e não de 1425,3 como aparece no quadro.
Em consequência, o ratio cobrança está, igualmente, errado pois não é 92,5%, mas sim 94,2%, tendo ficado por cobrar (do ano) 88,7 milhões de contos, em vez dos 115,7 indicados no quadro.
Por este facto, toda a análise efectuada enferma deste erro e, consequentemente, está incorrecta, bem como os gráficos inseridos na p. I.90. O mesmo acontece com o referido nos pontos VII,4 e VII,5 das conclusões e recomendações.
8 - No que respeita às cobranças relativas a anos anteriores (ponto 12.8.2.2 - quadro da p. I.91), não parece correcto excluir deste contexto, as contribuições cobradas através dos acordos legais de regularização das dívidas.
Assim, no quadro "Contribuições por cobrar no ano e cobradas de anos anteriores" da referida página tomando como exemplo os valores de 1998, terá de ser:
Contribuições: ... Milhões de contos
Cobradas de anos anteriores ... 46,7
Por cobrar do ano ... 88,7
Diferença ... 42,0
Tendo-se verificado, por outros movimentos contabilísticos, regularizações no valor de 7,5 milhões de contos, o acréscimo final da dívida de contribuições de 1997 para 1998 foi de 34,5 milhões de contos e não 51, como é referido no último parágrafo do ponto 12.8.2.2 do parecer.
IV - Balanço e demonstração de resultados
A consolidação da conta da segurança social efectuada pelo IGFSS integra duas fases:
Análise e verificação das contas das ISS com vista à respectiva harmonização para se proceder à consolidação global;
Elaboração de um diário razão a partir do agregado global, tendo em vista as operações de consolidação apoiadas em verbetes.
As anomalias detectadas na 1.ª fase, geralmente associadas ao preenchimento dos mapas são comunicadas às ISS, as quais efectuam as correcções e enviam novos mapas - a verificar-se a necessidade de correcção contabilística serão as ISS informadas das mesmas para correcção no próximo ano ou no ano seguinte.
Na 2.ª fase os movimentos efectuados respeitam todos a operações de consolidação de acordo com o PCISS.
As divergências que porventura possam existir entre o "agregado" feito no Tribunal de Contas e a consolidação do IGFSS, resultam certamente do pedido de elementos às ISSs, formulado por esse Tribunal, antes da análise às contas ter sido concluída pelo IGFSS. Contudo, importa referir que em sede de preparação do parecer foram prestados todos os esclarecimentos e justificadas todas as correcções que haviam sido efectuadas.
V - Conclusão
Como certamente o Tribunal de Contas já teve ocasião de constatar, tem vindo a verificar-se com regularidade melhoria em todos os sistemas de informação, havendo uma preocupação constante para que na segurança social haja transparência total. Daí que, para além da inovação associada à nova orgânica e da transformação do IGFSS em tesouraria única do sistema, no âmbito do novo enquadramento orçamental previsto na proposta de lei em apreciação na Assembleia da República, está a ser levado a efeito o estudo e adaptação do POCP ao sector da segurança social, a implementação da carta social a nível nacional, a alteração do sistema de controlo e cobrança de contribuições apoiados no desenvolvimento do sistema informático.
(Assinatura ilegível.)
Instituto de Gestão de Fundo da Capitalização de Segurança Social.
Exmo. Sr. Director-Geral do Tribunal de Contas, Avenida de Barbosa du Bocage, 61, 1050-189 Lisboa:
ASSUNTO. - Comentário ao parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998 - Conta da segurança social para 1998.
Recebemos e analisámos com a devida atenção o extracto do "Parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1998", especialmente no que concerne ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS).
Na medida em que foi levada a cabo, no ano de 1999, uma profunda remodelação do enquadramento e estrutura jurídica daquele fundo, os nossos comentários ao parecer de 1998 incidem apenas sobre a defesa reiterada da atribuição de total isenção fiscal ao FEFSS.
Com efeito, já em anterior comentário ao parecer sobre a Conta Geral do Estado para 1997 referimos a situação de discriminação e injustiça fiscal face a outros fundos, nomeadamente os fundos de pensões de iniciativa privada.
Mas, mais grave do que a divergência que se verifica nas relações e comparações que se estabelecem entre entidades da mesma natureza que operam nos mesmos mercados, é o facto de tal situação de discriminação fiscal provocar um enviesamento na escola de alternativas de investimento, penalizando os títulos com maiores valores nominais de taxa de juro e chegando mesmo a tornar desinteressantes determinados tipos de operação como os acordos de recompra (repôs).
Refira-se que tem sido conferida, nas diversas Leis do Orçamento, autorização ao Governo para legislar sobre a matéria mas que, esta data, ainda não foi produzida legislação no sentido atribuir isenção fiscal total ao FEFSS.
Resta-nos, uma vez mais, salientar a defesa da atribuição da total isenção fiscal e solicitar a cooperação do Tribunal de Contas, dentro do seu âmbito de influência, para levar a bom termo as propostas do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social relacionadas com esta matéria.
Sem mais, apresentamos os nossos melhores cumprimentos.
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social, 31 de Maio de 2000. - O Presidente do Conselho Directivo, Carlos Manuel Pereira da Silva.
Colaboração
Intervieram na elaboração deste parecer as seguintes áreas de responsabilidade do Tribunal:
Área I
Domínio:
Despesa global, concessão de apoio, dívida pública, património financeiro, operações de encerramento da Conta (despesa) e fluxos financeiros entre o OE e o SPE e para a União Europeia.
Conselheiro responsável:
João Pinto Ribeiro.
Coordenação geral:
Leonor Côrte-Real Amaral.
Coordenação técnica:
Luís Queimado e António Marta.
Execução técnica:
Alexandre Barbosa, Arabela Correia, Francisco Moledo, Josefa Henriques, Leonor Monteiro, Luís Filipe Ferreira, Manuel Duarte, Manuel Rodrigues, Margarida Gouveia, Maria Alice Alves, Maria Cristina Mendes, Maria do Rosário Almeida, Maria de Lurdes Fernandes, Rosa Maria Sequeira, Sónia Alexandra Ramalhinho, Teresa Nunes e Zilda Sousa.
Apoio informático:
Margarida Ferreira e Sandra Veloso.
Área II
Domínio:
Receita global, caixas do Tesouro, receita cessante/benefícios fiscais, operações de tesouraria e operação de encerramento da Conta (receita).
Conselheiro responsável:
Manuel Raminhos Alves de Melo.
Coordenação geral:
Maria Augusta Alvito.
Coordenação técnica:
José Manuel Costa e Luís Filipe Simões.
Execução técnica:
Ângela Maria Castro, Francisco Vaz Baptista, Frederico Hugo Pinto, Gisela de Oliveira Dias, Ivo Gonçalves Manuel João Custódio, Maria Elisa Ribeiro, Maria Fernanda Xavier, Maria Manuela Bonaparte Xavier, Marília Carrilho, Miguel Abrantes, Natália da Costa Barbosa e Tiago de Moura Gonçalves.
Apoio informático:
Maria Elisabete Bento.
Área III
Domínio:
PIDDAC e fluxos financeiros da União Europeia.
Conselheiro responsável:
José Alves Cardoso.
Coordenação geral:
Lia Olema Videira Correia.
Coordenação técnica:
Rui Águas Trindade e Nuno Gil Zibaia da Conceição.
Execução técnica:
Ana Cristina Cabo, Ana Maria C. Silva, António Marques do Rosário, Carla Bastos Roldão, Daniel Seguro Sanches, Helena Cruz Fernandes, Humberto José Gomes, João Alexandre Coelho, João Caracol Miguel, Jorge Moreno Trindade e Maria Joana M. Lorena de Séves.
Apoio informático:
Armando C. B. Antunes, Delmira Guedes, Gabriela Carvalho e Kátia Lorena M. Nobre.
Área VII
Domínio:
Conta da segurança social.
Conselheiro responsável:
Manuel Henrique de Freitas Pereira.
Coordenação geral:
António M. Fonseca da Silva.
Coordenação técnica:
José M. Barbeita Pereira.
Execução técnica:
José M. Silva Martins, Maria de Nazaré Leça Ramada e Vítor Domingos, contando ainda com a participação de Carlos Esteves Ramos, Gaspar Cardoso da Costa e Maria Angelina Mateus.
Apoio informático:
Paula Reis e Pedro Gonçalves.
Apoio administrativo:
Anabela Gomes e Lurdes Rodrigues.
Reprografia:
Afonso Rebelo.