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Análise Jurídica
Jornal Oficial da República Portuguesa
Parecer n.º 9-A/2004
Parecer n.º 9-A/2004, de 28 de setembro
Em vigor
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TEXTO
Parecer n.º 9-A/2004:
Parecer sobre a Conta Geral do Estado para o ano económico de 2002
Âmbito, conclusões e recomendações
ÍNDICE
Volume I
Considerações preambulares.
Visão global da execução orçamental.
Âmbito, conclusões e recomendações.
I - Processo orçamental.
II - Execução do orçamento da receita.
III - Execução do orçamento da despesa.
IV - Investimentos do Plano.
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos directa ou indirectamente pelo Estado.
VI - Dívida pública.
VII - Património financeiro.
VIII - Operações de tesouraria.
IX - Operações de encerramento da Conta.
X - Fluxos financeiros entre o OE e o sector público empresarial.
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia.
XII - Segurança social.
Síntese conclusiva.
Volume II
Nota introdutória.
I - Processo orçamental.
1.1 - Lei do Orçamento.
1.2 - Decreto de execução orçamental.
1.3 - Alterações orçamentais.
1.3.1 - Alterações que modificaram o total da despesa orçamentada (e da receita prevista).
1.3.2 - Alterações que modificaram o total da despesa prevista por Ministério ou capítulo, ou de natureza funcional, sem terem alterado o montante global da despesa orçamentada.
1.3.3 - Alterações que não modificaram o total da despesa prevista por Ministério ou capítulo, nem por funções.
1.3.4 - Alterações de natureza funcional.
1.3.5 - Alterações de natureza económica.
1.4 - Conta Geral do Estado (CGE).
II - Execução do orçamento da receita.
2.1 - Considerações gerais.
2.2 - Análise do modelo de contabilização.
2.3 - Análise dos resultados globais.
2.4 - Receitas aduaneiras e impostos especiais sobre o consumo.
2.4.1 - Contabilização das receitas do Estado pela DGAIEC.
2.4.1.1 - Enquadramento.
2.4.1.2 - Processo de contabilização e controlo.
2.4.1.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada.
2.4.1.4 - Evolução face ao processo de contabilização anterior.
2.4.2 - Reembolsos processados na Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.
2.4.2.1 - Enquadramento.
2.4.2.2 - Análise e avaliação da informação seleccionada.
2.5 - Imposto sobre o valor acrescentado.
2.5.1 - Contabilização da receita de IVA pelo respectivo serviço administrador.
2.5.1.1 - Enquadramento.
2.5.1.2 - Fiabilidade e tempestividade da informação disponibilizada.
2.5.1.3 - Apreciação do processo de contabilização e da conformidade com o quadro legal definido e com as instruções da DGO.
2.5.2 - Contabilização dos reembolsos objecto do despacho do SEAF de 10 de Abril de 2003.
2.5.2.1 - Enquadramento.
2.5.2.2 - Avaliação da informação.
2.6 - Impostos sobre o rendimento.
2.6.1 - Enquadramento.
2.6.2 - Conformidade do processo de contabilização com o regime legal.
2.6.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada.
2.6.4 - Evolução face ao processo de contabilização anterior.
2.7 - Evolução da receita.
2.7.1 - Comparação da receita prevista com a receita cobrada.
2.7.2 - Análise da evolução da receita cobrada.
III - Execução do orçamento da despesa.
3.1 - Considerações gerais.
3.2 - Concretização do regime de administração financeira do Estado (RAFE).
3.3 - Evolução da despesa.
3.3.1 - Comparação da despesa prevista com a despesa paga.
3.3.2 - Evolução da despesa por classificação económica e orgânica.
3.3.3 - Conferência dos mapas de despesa.
3.4 - Despesas constantes da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social".
IV - Investimentos do Plano.
4.1 - Considerações gerais.
4.2 - Análise global.
4.2.1 - Enquadramento.
4.2.1.1 - Estrutura do planeamento.
4.2.1.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos.
4.2.1.3 - Estrutura por sectores.
4.2.2 - Orçamento do PIDDAC.
4.2.2.1 - Princípios gerais.
4.2.2.2 - Fontes de financiamento.
4.2.2.3 - Programas por ministério.
4.2.3 - Análise da execução do Cap. 50 - Investimentos do Plano.
4.2.3.1 - Alterações orçamentais ao Cap. 50.
4.2.3.2 - Distribuição e classificação das despesas "realizadas" - Cap. 50.
4.2.3.3 - Variação e evolução das taxas de execução - Cap. 50.
4.2.4 - Análise da execução do PIDDAC global por sectores.
4.3 - Programa/Projecto PIDDAC "Centros de Formalidades Empresariais - CFE".
4.3.1 - Enquadramento.
4.3.2 - Envolvente do programa/projecto.
4.3.3 - Execução financeira global.
4.3.4 - O PIDDAC - Cap. 50 - Investimentos do Plano e os custos de funcionamento dos CFE.
4.3.5 - Contextualização.
4.3.6 - Observações da auditoria.
4.3.7 - Procedimentos de controlo interno.
4.3.8 - Planeamento, fiscalização e controlo.
4.3.9 - Medição e orçamento dos projectos e obras - CFE Loulé e Lisboa II.
4.4 - Programa/Projecto PIDDAC "Construção/Estradas Nacionais" Subprojecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa".
4.4.1 - Observações da Auditoria.
4.4.1.1 - A solução rodoviária.
4.4.1.2 - Concurso de ideias.
4.4.1.3 - Concurso da empreitada.
4.4.1.4 - Repartição de tarefas, encargos e responsabilidades entre a JAE e CM Coimbra.
4.4.1.5 - Anteprojecto e projecto de execução.
4.4.1.6 - Estabilização da ponte.
4.4.1.7 - Execução financeira.
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado.
5.1 - Considerações gerais.
5.1.1 - Concessão de apoios não reembolsáveis.
5.1.2 - Âmbito da verificação.
5.2 - Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social.
5.2.1 - Enquadramento.
5.2.2 - Execução financeira.
5.2.2.1 - Execução orçamental em 2002.
5.2.2.2 - Desorçamentação dos encargos com o porte-pago referentes aos CTT.
5.2.3 - Atribuição, pagamento e controlo dos incentivos.
5.2.3.1 - Porte-pago.
5.2.3.2 - Expedição de publicações periódicas para as Regiões Autónomas.
5.2.3.3 - Incentivos directos ao investimento (IMT, ICCI e IIDE).
5.2.3.4 - Incentivos específicos à comunicação social e apoio à edição de obras sobre temas de comunicação social.
5.2.3.5 - Publicitação dos apoios.
5.2.4 - Acção de verificação junto de beneficiários.
5.3 - Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência.
5.3.1 - Enquadramento.
5.3.2 - Execução financeira.
5.3.2.1 - Execução do orçamento privativo do IPDT.
5.3.2.2 - Apoios financeiros a instituições particulares por tipo de apoio.
5.3.3 - Atribuição, pagamento e controlo dos apoios financeiros.
5.3.3.1 - Programa Quadro Prevenir II (PQP II).
5.3.3.2 - Projectos de continuidade do PQP I e do PQR - 2.º semestre de 2001 e 1.º trimestre de 2002.
5.3.3.3 - Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências (PMP).
5.3.3.4 - Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso.
5.3.3.5 - Apoios não incluídos em programas - Subsídios diversos.
5.3.4 - Publicitação dos apoios concedidos pelo IPDT.
5.3.5 - Acção junto de entidades beneficiárias.
5.4 - Benefícios fiscais.
5.4.1 - Enquadramento.
5.4.2 - Quantificação da despesa fiscal.
5.4.2.1 - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS).
5.4.2.2 - Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC).
5.4.2.3 - Imposto sobre o valor acrescentado (IVA).
5.4.2.4 - Imposto automóvel (IA).
5.4.2.5 - Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP).
5.4.2.6 - Outros impostos.
5.4.2.7 - Evolução e importância relativa da despesa fiscal.
5.4.3 - Actos administrativos que implicaram perda de receita fiscal.
5.4.4 - Benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual.
5.4.4.1 - Enquadramento normativo.
5.4.4.2 - Procedimentos de controlo.
5.4.4.3 - Benefícios fiscais do Decreto-Lei n.º 401/99, de 14 de Outubro.
5.4.4.4 - Benefícios fiscais do Decreto-Lei n.º 409/99, de 15 de Outubro.
5.4.4.5 - Benefícios fiscais dos n.os 1 a 3 do art.º 39.º do EBF e da legislação anterior à Lei do OE/99 (Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro).
5.4.4.6 - Benefícios fiscais dos n.os 4 a 7 do art.º 39.º do EBF e do Decreto-Lei n.º 289/92, de 26 de Dezembro.
5.4.5 - Acatamento das recomendações do Tribunal de Contas.
VI - Dívida pública.
6.1 - Enquadramento da dívida pública em 2002.
6.1.1 - Objectivos de gestão da dívida, carteira de referência e orientações do Governo.
6.1.2 - Programa de financiamento e de gestão da dívida pública para 2002.
6.2 - Factores com reflexo na evolução da dívida.
6.2.1 - Execução do programa de financiamento para 2002.
6.2.1.1 - Emissões de obrigações do Tesouro.
6.2.1.2 - Certificados de aforro.
6.2.1.3 - Empréstimos de curto prazo em moeda nacional.
6.2.1.4 - Outros empréstimos em moeda nacional.
6.2.1.5 - Emissões em moeda estrangeira.
6.2.2 - Execução do programa de troca de dívida.
6.2.3 - Outros factores com influência na evolução da dívida.
6.2.3.1 - Dívida consolidada.
6.2.3.2 - Obrigações do Tesouro 1997 - Nacionalizações e expropriações.
6.2.3.3 - Promissórias.
6.2.3.4 - Dívida assumida.
6.3 - Evolução da dívida.
6.4 - Observância dos limites fixados na Lei do Orçamento.
6.5 - Gestão da dívida pública.
6.5.1 - Enquadramento.
6.5.2 - Orientações para a gestão da dívida directa do Estado pelo IGCP.
6.5.3 - Operações de financiamento e de recompra.
6.5.4 - Operações envolvendo derivados financeiros.
6.5.5 - Análise dos riscos associados à dívida pública.
6.5.6 - Análise dos custos associados à dívida pública.
6.6 - Produto dos empréstimos públicos e sua aplicação.
6.6.1 - Produto dos empréstimos públicos em 2002.
6.6.2 - Aplicação do produto dos empréstimos em 2002.
6.6.3 - Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação.
6.6.4 - Assunção de passivos e regularização de responsabilidades.
6.6.4.1 - Assunção de passivos das Regiões Autónomas.
6.6.4.2 - Regularização de responsabilidades.
6.6.4.3 - Outras situações.
6.7 - Amortizações e encargos correntes da dívida.
6.7.1 - Análise comparativa entre os valores constantes da CGE e os da conta de gerência do IGCP.
6.7.2 - Verbas orçamentais requisitadas para pagamento de amortizações e encargos correntes da dívida pública.
6.7.3 - Evolução das amortizações e encargos correntes da dívida.
6.7.3.1 - Amortizações.
6.7.3.2 - Encargos correntes da dívida.
6.8 - Dívida garantida.
6.8.1 - Concessão de garantias pessoais pelo Estado.
6.8.2 - Pagamentos efectuados pelo Estado em execução de garantias.
6.8.2.1 - Na ordem interna.
6.8.2.2 - Na ordem externa.
6.8.3 - Responsabilidades assumidas e efectivas do Estado.
6.8.3.1 - Na ordem interna.
6.8.3.2 - Na ordem externa.
6.8.3.3 - Evolução e síntese das variações das responsabilidades ocorridas em 2002.
6.8.4 - Responsabilidades de outras pessoas colectivas de direito público.
6.8.5 - Cabimento das garantias pessoais prestadas nos limites estabelecidos na Lei do Orçamento.
6.9 - Responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, de seguros-caução e seguros de investimento.
6.9.1 - Garantias prestadas pelo Estado em 2002.
6.9.2 - Capitais garantidos pelo Estado no ano.
6.9.3 - Posição das responsabilidades do Estado no final do ano.
6.9.4 - Cabimento das garantias prestadas pelo Estado no limite estabelecido na Lei do Orçamento.
6.9.5 - Prémios.
6.9.6 - Montantes disponibilizados pelo Estado, em 2002, para pagamento de sinistros.
6.9.7 - Recuperação de créditos do Estado em 2002.
VII - Património financeiro.
7.1 - Considerações gerais.
7.2 - Subsector Estado.
7.2.1 - Evolução global em 2002.
7.2.2 - Evolução por tipo de activos financeiros.
7.2.2.1 - Créditos por empréstimos concedidos.
7.2.2.2 - Créditos por empréstimos de repasses de fundos.
7.2.2.3 - Créditos resultantes da execução de garantias prestadas pelo Estado.
7.2.2.4 - Outros créditos.
7.2.2.5 - Obrigações e títulos da dívida pública.
7.2.2.6 - Títulos de participação.
7.2.2.7 - Fundos de investimento.
7.2.2.8 - Acções e quotas.
7.2.2.9 - Participações em entidades não societárias.
7.2.2.10 - Organizações financeiras internacionais.
7.3 - Serviços e fundos autónomos.
7.3.1 - Enquadramento.
7.3.2 - Evolução global em 2002.
7.3.3 - Evolução por tipo de activos financeiros.
7.3.3.1 - Créditos.
7.3.3.2 - Obrigações e títulos de dívida pública.
7.3.3.3 - Títulos de participação.
7.3.3.4 - Fundos de investimento.
7.3.3.5 - Participações em entidades societárias.
7.3.3.6 - Participações em entidades não societárias.
7.3.3.7 - Outros activos.
7.3.4 - Análise comparativa entre os valores apurados, os constantes da CGE/02 e os das contas de gerência.
7.3.4.1 - SFA constantes da CGE.
7.3.4.2 - SFA que não integram os mapas da CGE.
7.4 - Aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais do Estado.
7.4.1 - Evolução global.
7.4.2 - Despesas.
7.4.2.1 - Anulação e amortização de dívida pública.
7.4.2.2 - Novas aplicações de capital.
7.4.2.3 - Visto do Tribunal de Contas.
VIII - Operações de tesouraria.
8.1 - Considerações gerais.
8.2 - Análise do sistema contabilístico.
8.2.1 - Estrutura organizacional.
8.2.2 - Aplicações informáticas e informação contabilística.
8.2.2.1 - Aplicações informáticas.
8.2.2.2 - Informação contabilística.
8.2.2.3 - Criação e movimentação do Diário 80.
8.2.2.4 - Prestação de serviço de homebanking.
8.2.2.5 - Comparação dos saldos das contas entre homebanking e contabilidade.
8.2.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação.
8.2.4 - Prossecução do princípio da unidade de tesouraria.
8.3 - Análise de contas e operações seleccionadas.
8.3.1 - Contas de disponibilidades com saldo credor.
8.3.2 - Contas de terceiros.
8.3.2.1 - Contas de antecipação de fundos.
8.3.2.2 - Outras contas de terceiros.
8.3.3 - Contas de resultados de operações financeiras.
8.3.3.1 - Saldos transitados de 2001 e a transitar para 2003.
8.3.3.2 - Provisões para perdas de disponibilidades em moeda estrangeira.
8.4 - Avaliação sobre a implementação do Regime da Tesouraria do Estado.
IX - Operações de encerramento da Conta.
9.1 - Encerramento da Conta.
9.2 - Apuramento dos saldos de encerramento.
X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial.
10.1 - Considerações gerais.
10.2 - Fluxos financeiros do subsector Estado para o SPE.
10.2.1 - Fluxos evidenciados na CGE.
10.2.1.1 - Subsídios.
10.2.1.2 - Transferências de capital.
10.2.1.3 - Aumentos de capital.
10.2.2 - Operações não evidenciadas na CGE.
10.3 - Fluxos financeiros do SPE para o subsector Estado.
10.4 - Fluxos financeiros dos serviços e fundos autónomos para o SPE.
10.4.1 - Fluxos evidenciados na CGE.
10.4.2 - Outros fluxos.
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia.
11.1 - Considerações gerais.
11.2 - Fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia.
11.2.1 - Enquadramento.
11.2.2 - Recursos próprios não tradicionais.
11.3 - Fluxos financeiros da UE para Portugal.
11.3.1 - Enquadramento.
11.3.2 - Portugal no contexto da política financeira da EU.
11.3.3 - Transferências de fundos da UE em 2002.
11.3.4 - Fluxos financeiros da UE no período 1994-2002.
11.3.5 - QCA III.
11.3.5.1 - Quadro financeiro previsional.
11.3.5.2 - Realização financeira acumulada.
11.3.5.3 - Pedidos de pagamento em 30/12/2002 - aplicação da "regra n+2".
11.3.6 - QCA II.
11.3.7 - Fundo de Coesão.
11.3.7.1 - Fundo de Coesão I.
11.3.7.2 - Fundo de Coesão II.
11.3.8 - FEOGA-Garantia.
11.3.9 - Cooperação com o controlo externo comunitário (TCE).
11.4 - Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao Fundo Comunitário - FSE.
11.4.1 - Enquadramento.
11.4.2 - Caracterização do SIIFSE.
11.4.3 - Arquitectura aplicacional.
11.4.4 - Arquitectura física.
11.4.5 - Interfaces.
11.5 - Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 dos PO Regionais do Norte e do Centro.
11.5.1 - Enquadramento.
11.5.2 - Sistema de informação.
11.5.3 - Aspectos financeiros.
11.5.3.1 - Certificação de despesa à Comissão Europeia.
11.5.3.2 - Aprovações/execução financeira.
11.5.4 - Eficácia da decisão de candidaturas.
11.5.4.1 - Candidaturas das medidas FSE.
11.5.4.2 - Candidaturas das medidas FEDER.
11.5.4.3 - Candidaturas das medidas IFOP.
11.5.5 - Eficácia da decisão dos pagamentos.
11.5.6 - Controlo.
11.5.6.1 - Acções de controlo.
11.6 - Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental.
11.6.1 - Enquadramento.
11.6.2 - Observações da auditoria.
11.6.2.1 - Quadro legal da realização do programa e de cada intervenção.
11.6.2.2 - Análise do modelo adoptado.
11.6.2.3 - Financiamento das intervenções Polis.
11.7 - Análise dos Mecanismos de Suporte e Sistemas de Contabilização dos Fluxos Financeiros Comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE.
11.7.1 - Enquadramento.
11.7.2 - Caracterização do POEFDS.
11.7.3 - Circuito financeiro do FSE no âmbito do QCAIII.
11.7.4 - Fluxos financeiros FSE em 2002 - reflexos na CGE.
11.7.5 - Fluxos financeiros provenientes da UE para o POEFDS - Circuito financeiro.
11.7.6 - Orçamentação e contabilização dos projectos co-financiados no âmbito do POEFDS.
11.8 - Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo
(SIGC).
11.8.1 - Enquadramento.
11.8.2 - Observações da auditoria.
11.8.2.1 - De carácter geral.
11.8.2.2 - Sobre as despesas com as inspecções no local.
XII - Segurança social.
12.1 - Enquadramento geral e condicionantes.
12.1.1 - Enquadramento geral.
12.1.2 - Condicionantes.
12.2 - O Orçamento e a Conta.
12.2.1 - Lei do Orçamento.
12.2.2 - Decreto-lei de execução orçamental.
12.2.3 - Alterações orçamentais.
12.2.4 - Transferências do OSS para serviços da administração central.
12.2.4.1 - PIDDAC.
12.2.4.2 - Reforma da segurança social.
12.2.4.3 - Comissão Nacional de Família.
12.2.4.4 - Fundo de Solidariedade com a Emigração.
12.2.4.5 - RAFE - Regime de Administração Financeira do Estado.
12.2.5 - Conta da segurança social.
12.3 - Execução orçamental.
12.3.1 - Receita.
12.3.1.1 - Receita orçamentada e cobrada.
12.3.1.2 - Evolução da receita cobrada.
12.3.1.3 - Evolução das principais receitas.
12.3.2 - Despesa.
12.3.2.1 - Despesa orçamentada e executada.
12.3.2.2 - Evolução da despesa.
12.3.2.3 - Evolução das principais despesas.
12.3.3 - Saldos de execução orçamental.
12.3.3.1 - Exercício de 2002.
12.3.3.2 - Evolução no período de 1998 a 2002.
12.3.4 - Outros aspectos relevantes.
12.3.4.1 - Taxa de crescimento médio anual das receitas e despesas.
12.3.4.2 - Relação das principais receitas e despesas com o PIB.
12.3.5 - Financiamento do sistema de segurança social.
12.3.5.1 - Subsistemas e regimes de segurança social.
12.3.5.2 - O financiamento por subsistemas e regimes na óptica jurídica.
12.3.5.3 - Normas transitórias de financiamento quanto a 2002 e anos seguintes.
12.3.5.4 - Constrangimentos à análise do financiamento do sistema em 2002.
12.3.5.5 - A evolução da origem de fundos no período 2000-2002.
12.3.5.6 - Redistribuição financeira entre os subsistemas.
12.3.5.7 - Comparações do nível contributivo e de fiscalidade no seio da UE.
12.4 - Balanço e demonstração de resultados.
12.4.1 - Processo de consolidação.
12.4.1.1 - Fases e constrangimentos do processo.
12.4.2 - Composição do activo, passivo e fundos próprios.
12.4.2.1 - Activo.
12.4.2.2 - Passivo.
12.4.2.3 - Fundos próprios.
12.4.3 - Desenvolvimento do activo por grupos patrimoniais.
12.4.3.1 - Disponibilidades.
12.4.3.2 - Dívidas de terceiros - Curto prazo.
12.4.3.3 - Dívidas de terceiros a médio e longo prazo.
12.4.3.4 - Investimentos financeiros.
12.4.3.5 - Imobilizações corpóreas e incorpóreas.
12.4.4 - Demonstração de resultados.
12.4.5 - Principais reservas às contas apresentadas.
12.5 - Pensões de reforma.
12.5.1 - Dados financeiros e físicos.
12.5.2 - Capacidade de auto-financiamento do sistema.
12.6 - Subsídio familiar a crianças e jovens e subsídios de maternidade, paternidade e adopção.
12.7 - A acção social.
12.7.1 - Evolução global das despesas e transferências do OSS.
12.7.2 - Despesas e transferências correntes destinadas a IPSS e estabelecimentos integrados.
12.7.3 - Distribuição regional dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais.
12.7.4 - Controlo interno na área dos acordos celebrados com IPSS.
12.8 - O emprego e formação profissional nas CSS e no contexto do sistema.
12.8.1 - Prestações de desemprego.
12.8.1.1 - Evolução geral dos subsídios de desemprego e do número de beneficiários.
12.8.1.2 - Movimento processual.
12.8.1.3 - Tempos médios de processamento.
12.8.1.4 - Valores médios de prestações de desemprego processadas (dias e subsídios).
12.8.1.5 - Distribuição do número de beneficiários por idade e sexo.
12.8.2 - Apoios ao emprego e formação profissional.
12.8.2.1 - Incidência financeira das políticas de emprego e formação profissional.
12.8.2.2 - Controlo interno na área do emprego e da formação profissional.
12.8.3 - Linhas de crédito e adiantamentos do OSS para acções de formação profissional co-financiadas pelo FSE.
12.8.3.1 - Linhas de crédito.
12.8.3.2 - Adiantamentos do OSS.
12.9 - Rendimento mínimo garantido.
12.9.1 - Execução orçamental.
12.9.2 - Valor das prestações e número de beneficiários e famílias.
12.9.3 - Distribuição regional.
12.9.3.1 - Perspectiva financeira.
12.9.3.2 - Número de beneficiários e famílias.
12.9.4 - Pagamentos indevidos.
12.9.5 - Execução processual.
12.9.5.1 - Situação dos processos entrados e avaliados no sistema.
12.9.5.2 - Motivos da cessação.
12.9.5.3 - Caracterização dos acordos de inserção.
12.9.5.4 - Outras características da população beneficiária.
12.10 - Património financeiro e imobiliário do IGFCSS.
12.10.1 - Património financeiro.
12.10.2 - Património imobiliário.
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro I.1 - Alterações que modificaram o montante da receita inicialmente prevista.
Quadro I.2 - Alterações que modificaram o montante da despesa inicialmente prevista.
Quadro I.3 - Alterações que modificaram a repartição inicial da despesa por ministérios.
Quadro I.4 - Transferências de verbas entre dotações do mesmo ministério.
Quadro I.5 - Alterações de natureza funcional.
Quadro I.6 - Alterações de natureza económica.
Quadro II.1 - Receita do Estado no Sistema Central de Receitas.
Quadro II.2 - Apuramento da receita efectiva por entidades.
Quadro II.3 - Saldos de liquidação em 01/01/2002 não evidenciados no SCR.
Quadro II.4 - Lançamentos efectuados no SGR - Desfasamentos verificados.
Quadro II.5 - Lançamentos efectuados no SGR por operação de execução.
Quadro II.6 - Lançamentos efectuados no SGR - Reembolsos.
Quadro II.7 - Lançamentos no SGR - Tabela do mês de Dezembro.
Quadro II.8 - Versões do SCR remetidas ao Tribunal.
Quadro II.9 - Apuramento do valor do reembolso ao FEA.
Quadro II.10 - Evolução da receita de IVA em dívida no ano de 2002.
Quadro II.11 - Evolução dos reembolsos e restituições de IVA em dívida no ano de 2002.
Quadro II.12 - Apuramento da receita líquida de IVA para o ano de 2002.
Quadro II.13 - Deduções efectuadas no sistema central do IVA.
Quadro II.14 - Identificação dos reembolsos processados por TEI.
Quadro II.15 - Evolução da situação dos 9 reembolsos e 16 restituições, no valor de e 57.443,30.
Quadro II.16 - Deduções efectuadas pela DCGF.
Quadro II.17 - Emissões processadas em 30.12.2002 e consideradas no despacho.
Quadro II.18 - Correcções à rubrica "Reembolsos Pagos" nos anos de 2001, 2002 e 2003.
Quadro II.19 - Balcão 0002 - liquidações prévias de IVA.
Quadro II.20 - Balcão 0002 - liquidações prévias de juros compensatórios.
Quadro II.21 - Balcão 0003 - autoliquidação de IVA.
Quadro II.22 - Balcão 0003 - autoliquidação de juros compensatórios.
Quadro II.23 - Desfasamento temporal entre a data de registo e a data-valor a que o lançamento diz respeito.
Quadro II.24 - Reembolsos e restituições de IVA processados em 30 de Dezembro de 2002.
Quadro II.25 - Restituições emitidas em 30.12.2002 por solicitação dos Serviços de Finanças.
Quadro II.26 - Reembolsos/restituições emitidos antes de 30-12-2002 e considerados na CGE de 2003.
Quadro II.27 - Evolução da receita de IR em dívida no ano de 2002.
Quadro II.28 - Evolução dos reembolsos de IR em dívida no ano de 2002.
Quadro II.29 - Apuramento da receita líquida de IR para o ano de 2002.
Quadro II.30 - Ciclo da informação resultante das pesquisas ao SCIR.
Quadro II.31 - Evolução da receita cobrada.
Quadro II.32 - Evolução da cobrança conciliada resultante das pesquisas ao SCIR.
Quadro II.33 - Evolução da cobrança não conciliada resultante das pesquisas ao SCIR.
Quadro II.34 - Evolução da cobrança de liquidações prévias por regularizar.
Quadro II.35 - Divergência nas cobranças dos serviços locais.
Quadro II.36 - Pontos fortes e fracos do processo contabilístico da Receita de IR.
Quadro II.37 - Comparação da receita prevista com a cobrada.
Quadro II.38 - Comparação da receita fiscal prevista com a cobrada.
Quadro II.39 - Evolução da receita cobrada.
Quadro II.40 - Evolução da receita fiscal.
Quadro II.41 - Peso da receita no PIB.
Quadro III.1 - Execução orçamental.
Quadro III.2 - Pagamentos de despesas de anos anteriores dos serviços integrados.
Quadro III.3 - Serviços integrados no RAFE quanto às despesas de funcionamento, por ministério.
Quadro III.4 - Serviços integrados no RAFE quanto às despesas inscritas no Cap. 50, por ministério.
Quadro III.5 - Capítulo 80 - "Contas de Ordem", por ministério.
Quadro III.6 - Comparação da despesa prevista com a despesa paga, por ministério.
Quadro III.7 - Evolução da despesa orçamental - 2001-2002 - por classificação económica.
Quadro III.8 - Evolução da despesa orçamental - 2001-2002 - por ministério.
Quadro III.9 - "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social" - Despesas.
Quadro III.10 - Estrutura das despesas dos subsectores líquidas de transferências entre si.
Quadro IV.1 - PIDDAC Previsional.
Quadro IV.2 - Execução financeira global do PIDDAC.
Quadro IV.3 - Variação da taxa de execução financeira.
Quadro IV.4 - Síntese e peso relativo dos programas novos e em curso
Quadro IV.5 - Alterações ao orçamento inicial da despesa - Cap. 50.
Quadro IV.6 - Despesas "realizadas" por ministério e por agrupamentos económicos - Cap. 50.
Quadro IV.7 - Taxas de execução das despesas "realizadas" por classificação económica e ministério.
Quadro IV.8 - Taxa de execução por agrupamentos económicos - Cap. 50.
Quadro IV.9 - Taxa de execução por ministérios - Cap. 50.
Quadro IV.10 - Evolução orçamental do PIDDAC (Cap. 50) em termos orgânicos - 2000-2002.
Quadro IV.11 - Execução por sectores - Cap. 50.
Quadro IV.12 - Execução do PIDDAC global por sectores e fontes de financiamento.
Quadro IV.13 - Execução financeira global - Conta Geral do Estado 2001-2002.
Quadro IV.14 - Custos obtidos em condições normais de exequibilidade dos trabalhos.
Quadro IV.15 - Variação dos custos verificados das obras e dos preços estimados.
Quadro IV.16 - Variação dos custos do ar condicionado e dos preços estimados.
Quadro IV.17- Execução financeira - 2002.
Quadro IV.18 - Execução financeira global - 2000-2002.
Quadro IV.19 - Custo real da solução rodoviária.
Quadro V.1 - Apoios directos do Estado, por sectores institucionais.
Quadro V.2 - Apoios directos do Estado, por ministérios.
Quadro V.3 - Apoios directos do Estado a empresas e instituições de crédito.
Quadro V.4 - Apoios directos do Estado - a "instituições particulares" e a "famílias/particulares".
Quadro V.5 - Apoios concedidos pelos serviços e fundos autónomos, por sectores institucionais.
Quadro V.6 - Apoios concedidos por serviços e fundos autónomos.
Quadro V.7 - Apoios concedidos directamente pelo Estado e pelos SFA, por sectores institucionais.
Quadro V.8 - Apoios concedidos pelo ICS. Execução orçamental.
Quadro V.9 - Apoios pagos pelo ICS, por tipo de incentivo.
Quadro V.10 - Encargos com o porte pago e sua regularização.
Quadro V.11 - Apoios concedidos pelo IPDT. Execução orçamental.
Quadro V.12 - Apoios pagos pelo IPDT, por tipo de incentivo.
Quadro V.13 - Candidaturas ao PQP II, por eixo de intervenção.
Quadro V.14 - Planos Municipais de Prevenção Primária, por município.
Quadro V.15 - Despesa fiscal total.
Quadro V.16 - Despesa fiscal em IRS.
Quadro V.17 - Despesa fiscal em IRC.
Quadro V.18 - Despesa fiscal em IVA.
Quadro V.19 - Despesa fiscal em ISP.
Quadro V.20 - Despesa fiscal em ISP.
Quadro V.21 - Evolução da despesa e da receita fiscal.
Quadro V.22 - Peso da despesa fiscal na receita do imposto.
Quadro VI.1 - Execução do programa de financiamento.
Quadro VI.2 - Obrigações do Tesouro Médio Prazo emitidas ao abrigo da LOE/2002.
Quadro VI.3 - Execução do programa de troca de dívida.
Quadro VI.4 - Evolução da dívida pública directa.
Quadro VI.5 - Estrutura da dívida denominada em moeda estrangeira, por moedas.
Quadro VI.6 - Estrutura da dívida total após swaps, por moedas.
Quadro VI.7 - Risco cambial - Exposição cambial primária e exposição cambial líquida.
Quadro VI.8 - Perfil de maturidades da dívida outstanding.
Quadro VI.9 - Perfil de maturidades da dívida acumulada.
Quadro VI.10 - Perfil de refixing da carteira.
Quadro VI.11 - Duração modificada.
Quadro VI.12 - Risco de crédito expresso em percentagem do limite em vigor.
Quadro VI.13 - Desempenho global da carteira - Taxa interna de rentabilidade anualizada.
Quadro VI.14 - Custo do financiamento nas emissões.
Quadro VI.15 - Custo orçamental e custo cash-flow em 2002.
Quadro VI.16 - Produto dos empréstimos públicos susceptível de aplicação ao abrigo da LOE/2002.
Quadro VI.17 - Emissões e produto dos empréstimos públicos em 2002 e respectivo período complementar.
Quadro VI.18 - Produto susceptível de utilização ao abrigo da LOE/2002 e respectiva aplicação.
Quadro VI.19 - Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação.
Quadro VI.20 - Evolução dos valores assumidos/regularizados.
Quadro VI.21 - Assunção de passivos e regularização de responsabilidades.
Quadro VI.22 - Amortizações e encargos correntes da dívida.
Quadro VI.23 - Evolução das dotações orçamentais requisitadas e a repor.
Quadro VI.24 - Amortizações e juros e resultados de swaps em 2002 e respectiva variação.
Quadro VI.25 - Evolução das amortizações e encargos correntes da dívida.
Quadro VI.26 - Evolução das amortizações.
Quadro VI.27 - Evolução dos encargos com juros.
Quadro VI.28 - "Outros encargos da dívida".
Quadro VI.29 - Evolução das despesas com serviços da dívida pública.
Quadro VI.30 - Comissões pagas aos CTT/juros recebidos.
Quadro VI.31 - Garantias pessoais concedidas pelo Estado em 2002.
Quadro VI.32 - Pagamentos em execução de garantias ocorridos em 2002 na ordem interna.
Quadro VI.33 - Divergências entre a DGT e as entidades beneficiárias relativamente às responsabilidades assumidas.
Quadro VI.34 - Divergências entre a DGT e as entidades beneficiárias relativamente às responsabilidades efectivas.
Quadro VI.35 - Variações das responsabilidades do Estado na ordem interna.
Quadro VI.36 - Variações das responsabilidades do Estado na ordem externa.
Quadro VI.37 - Evolução dos factores que influenciaram as responsabilidades efectivas do Estado.
Quadro VI.38 - Variações das responsabilidades efectivas do Estado por sectores beneficiários.
Quadro VI.39 - Variações das responsabilidades de outras pessoas colectivas de direito público.
Quadro VI.40 - Cabimentação das garantias pessoais prestadas pelo Estado.
Quadro VI.41 - Evolução dos capitais garantidos pelo Estado no ano.
Quadro VI.42 - Evolução da posição das responsabilidades acumuladas do Estado.
Quadro VI.43 - Valores relativos a 2002 não imputados pela COSEC ao plafond orçamental.
Quadro VII.1 - Repartição do património financeiro, por subsector e tipo de activo.
Quadro VII.2 - Património financeiro do subsector Estado Evolução registada em 2001, por tipo de activo.
Quadro VII.3 - Créditos por empréstimos concedidos. Evolução registada em 2002, por moeda de denominação.
Quadro VII.4 - Créditos por empréstimos concedidos. Evolução registada em 2002, por natureza e moeda de denominação.
Quadro VII.5 - Créditos por repasse de fundos. Montante contratual, por beneficiário e origem dos fundos.
Quadro VII.6 - Créditos por repasse de fundos. Evolução registada em 2002.
Quadro VII.7 - Créditos por execução de garantias. Evolução registada em 2002.
Quadro VII.8 - Créditos resultantes de reestruturação de dívidas. Evolução registada em 2002, por natureza e moeda de denominação.
Quadro VII.9 - Créditos transferidos para o Estado. Evolução registada em 2002.
Quadro VII.10 - Obrigações e títulos da dívida pública na carteira da DGT. Evolução registada em 2002, por tipo de título.
Quadro VII.11 - Fundos de investimento na carteira da DGT. Evolução registada em 2002.
Quadro VII.12 - Acções na carteira da DGT. Evolução registada em 2002, por natureza dos movimentos.
Quadro VII.13 - Participações em organizações financeiras internacionais. Evolução e encargos suportados em 2002, por organização.
Quadro VII.14 - Composição das carteiras dos SFA, por natureza de activos.
Quadro VII.15 - Evolução do património financeiro.
Quadro VII.16 - Evolução global do património financeiro, por entidade.
Quadro VII.17 - Evolução registada na carteira dos empréstimos concedidos.
Quadro VII.18 - Evolução registada no valor da carteira de obrigações.
Quadro VII.19 - Evolução registada no valor da carteira de títulos de dívida pública.
Quadro VII.20 - Evolução registada no valor da carteira de títulos de participação.
Quadro VII.21 - Evolução registada no valor da carteira dos fundos de investimento.
Quadro VII.22 - Evolução registada no valor da carteira de participações em entidades societárias.
Quadro VII.23 - Movimentos de redução e de aumento da carteira.
Quadro VII.24 - Sociedades constituídas em 2002.
Quadro VII.25 - Evolução registada no valor da carteira de participações em entidades não societárias.
Quadro VII.26 - Evolução registada no valor da carteira dos outros activos.
Quadro VII.27 - Serviços e fundos autónomos que apresentam divergências entre a informação constante da CGE e a enviada ao abrigo das instruções.
Quadro VII.28 - Aplicação das receitas das privatizações em 2002.
Quadro VII.29 - Novas aplicações de capital realizadas em 2002, com receitas das privatizações.
Quadro VIII.1 - Movimentação da conta de "Operações de Regularização da Escrita Orçamental" para o ano de 2002.
Quadro IX.1 - Retroacção de reposições por ministérios.
Quadro IX.2 - Retroacção de reposições por finalidade.
Quadro IX.3 - Evolução da receita do Estado por cobrar em 2002.
Quadro IX.4 - Evolução das disponibilidades e aplicações da Tesouraria do Estado em 2002.
Quadro X.1 - Transferências para entidades do SPE.
Quadro X.2 - Subsídios para entidades do SPE.
Quadro X.3 - Transferências de capital para entidades do SPE.
Quadro X.4 - Transferências de verbas do PIDDAC.
Quadro X.5 - Transferências para as administrações portuárias.
Quadro X.6 - Transferência de verbas comunitárias para a APA.
Quadro X.7 - Transferência de verbas comunitárias para a APDL.
Quadro X.8 - Transferência de verbas orçamentais para a APL.
Quadro X.9 - Transferência de verbas comunitárias para a APS.
Quadro X.10 - Transferência de verbas orçamentais para a APSS.
Quadro X.11 - Regularização de responsabilidades.
Quadro X.12 - Aumentos de capital.
Quadro X.13 - Concessão de garantias pessoais.
Quadro X.14 - Variação dos fluxos financeiros e das garantias prestadas.
Quadro X.15 - Receitas com origem no SPE evidenciadas na CGE.
Quadro X.16 - Dividendos e participação nos lucros.
Quadro X.17 - Receitas das privatizações.
Quadro X.18 - Variação das receitas com origem no SPE.
Quadro X.19 - Transferências dos SFA para o SPE.
Quadro X.20 - Transferências dos SFA para o SPE, por entidade.
Quadro X.21 - Outras transferências para entidades do SPE.
Quadro XI.1 - Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia.
Quadro XI.2 - Transferências de Portugal para a União Europeia em 2002.
Quadro XI.3 - Contribuições - Fluxos financeiros.
Quadro XI.4 - Recursos próprios não tradicionais - Execução orçamental.
Quadro XI.5 - Recursos próprios não tradicionais - Evolução.
Quadro XI.6 - Transferências da UE para Portugal - 2002.
Quadro XI.7 - PIDDAC - Financiamento/Comunitário do PIDDAC 2002.
Quadro XI.8 - Transferências da UE - 1994-2002.
Quadro XI.9 - Programação e execução dos fundos do QCA III em 31/12/2002.
Quadro XI.10 - Programação, aprovação e execução financeira comunitária em 31/12/2002.
Quadro XI.11 - Realização dos fundos comunitários em 31/12/2002 - QCA III.
Quadro XI.12 - Aplicação da "regra n+2".
Quadro XI.13 - Realização do QCA II no período 1994-2002.
Quadro XI.14 - Os Programas Operacionais do QCA II.
Quadro XI.15 - Execução do Fundo de Coesão - 1993-2002.
Quadro XI.16 - Realização do Fundo de Coesão - 2000-2002.
Quadro XI.17 - Ajudas no âmbito do FEOGA-Garantia - 2002.
Quadro XI.18 - Despesa controlada no âmbito do PO Norte e do PO Centro.
Quadro XI.19 - Financiamento do investimento reprogramado.
Quadro XI.20 - Investimento previsto, realizado e cobertura por fundos comunitários.
Quadro XI.21 - Capital social das Sociedades Polis.
Quadro XII.1 - SS - LO/02 e Segurança Social.
Quadro XII.2 - SS - PIDDAC - Transferências do IGFSS no triénio de 1999-2002.
Quadro XII.3 - SS - Reforma da segurança social - Valores orçamentados transferidos e utilizados no período de 1997-2002.
Quadro XII.4 - SS - Reforma da segurança social - Valores orçamentados transferidos e utilizados por serviço em 2002.
Quadro XII.5 - SS - Distribuição dos gastos com a CNF.
Quadro XII.6 - SS - Distribuição dos gastos com a RAFE.
Quadro XII.7 - SS - Síntese da receita orçamentada e cobrada.
Quadro XII.8 - SS - Segurança social - Evolução da receita cobrada em 2001 e 2002.
Quadro XII.9 - SS - Desagregação por instituições das "Receitas de Capital - Outras".
Quadro XII.10 - SS - Evolução das principais receitas do Sistema no período de 1998-2002.
Quadro XII.11 - SS - Síntese da despesa orçamentada e executada.
Quadro XII.12 - SS - Evolução da despesa de 2001 para 2002.
Quadro XII.13 - SS - Evolução da despesa com emprego e formação profissional - 2001-2002.
Quadro XII.14 - SS - Evolução das principais despesas correntes no período de 1998-2002.
Quadro XII.15 - SS - Despesas de "Administração" do Sistema no período de 2000-2002.
Quadro XII.16 - SS - Evolução das despesas de "Administração" do Sistema no período de 2000-2002.
Quadro XII.17 - SS - Comparação entre a receita e a despesa.
Quadro XII.18 - SS - Contas da segurança social - 1998-2002.
Quadro XII.19 - SS - Principais receitas e despesas - Taxas de crescimento médio anual 1998-2002.
Quadro XII.20 - SS - Relação das principais receitas e despesas com o PIB - 1992, 1997 e 2002.
Quadro XII.21 - SS - Distribuição das receitas e transferências por fontes de financiamento - 2000-2002.
Quadro XII.22 - SS - Peso das contribuições e cotizações nas receitas totais do Sistema - 2000-2002.
Quadro XII.23 - SS - Distribuição das contribuições e cotizações por contribuintes e beneficiários no período de 2000-2002.
Quadro XII.24 - SS - Financiamento do Sistema.
Quadro XII.25 - SS - Despesas e transferências do subsistema previdencial de repartição.
Quadro XII.26 - SS - Despesas do subsistema de protecção à família e das políticas activas de emprego e formação profissional.
Quadro XII.27 - SS - Despesas do subsistema de protecção social de cidadania.
Quadro XII.28 - SS - Contribuições para a segurança social e nível de fiscalidade.
Quadro XII.29 - SS - Ajustamentos formalizados por verbetes de lançamento.
Quadro XII.30 - SS - Evolução no continente do activo, passivo e fundos próprios - 2001-2002.
Quadro XII.31 - SS - Estrutura do activo no continente - 2002.
Quadro XII.32 - SS - Evolução do activo no continente por grupos patrimoniais - 2001-2002.
Quadro XII.33 - SS - Evolução do passivo no continente por grupos patrimoniais - 2001-2002.
Quadro XII.34 - SS - Evolução dos fundos próprios no continente pelas principais rubricas.
Quadro XII.35 - SS - Distribuição do património por instituições.
Quadro XII.36 - SS - Desagregação da conta 51 - "Património" no IGFSS (transferências de contribuições para o IGFSS).
Quadro XII.37 - SS - Distribuição dos movimentos das reservas estatutárias por instituições em 2002.
Quadro XII.38 - SS - Distribuição das doações por instituições em 2002.
Quadro XII.39 - SS - Evolução das contas de disponibilidades no continente - 2001-2002.
Quadro XII.40 - SS - Distribuição dos depósitos em instituições de crédito e caixa por instituições - 2002.
Quadro XII.41 - SS - Distribuição da conta "Títulos negociáveis".
Quadro XII.42 - SS - Evolução das dívidas de terceiros de curto prazo no continente - 2001-2002
Quadro XII.43 - SS - Principais devedores segundo critérios de antiguidade e valor.
Quadro XII.44 - SS - Evolução das dívidas de terceiros de médio e longo prazo - 2001-2002.
Quadro XII.45 - SS - Evolução no continente em 2001 e 2002 dos investimentos financeiros.
Quadro XII.46 - SS - Partes de capital detidas pelo IGFSS em 31/12/2002.
Quadro XII.47 - SS - Movimentos contabilísticos na conta "Investimentos financeiros".
Quadro XII.48 - SS - Outras aplicações financeiras detidas pelo IGFSS.
Quadro XII.49 - SS - Continente - Imobilizações corpóreas e incorpóreas em 2002.
Quadro XII.50 - SS - Distribuição do imobilizado corpóreo bruto por instituições - 2002.
Quadro XII.51 - SS - Continente - Evolução das imobilizações corpóreas e incorpóreas - 2001-2002.
Quadro XII.52 - SS - Demonstração de resultados do continente em 2002.
Quadro XII.53 - SS - Demonstração dos resultados financeiros em 2002.
Quadro XII.54 - SS - Demonstração dos resultados extraordinários em 2002.
Quadro XII.55 - SS - Evolução do total das despesas com pensões de reforma do RG e RNCE no triénio de 2000 a 2002.
Quadro XII.56 - SS - Despesas com pensões de reforma, por subsistema, em 2002.
Quadro XII.57 - SS - Evolução do número de pensionistas por regime.
Quadro XII.58 - SS - Pensão média anual e mensal.
Quadro XII.59 - SS - Tempos médios de processamento das pensões no triénio de 2000 a 2002.
Quadro XII.60 - SS - Relação entre beneficiários e pensionistas.
Quadro XII.61 - SS - Grau de cobertura das contribuições relativamente às pensões.
Quadro XII.62 - SS - Evolução das despesas correntes com prestações de acção social no triénio de 2000-2002.
Quadro XII.63 - SS - Despesas de capital com equipamentos sociais no período de 2000-2002.
Quadro XII.64 - SS - Evolução das principais despesas e transferências com acção social no triénio de 2000-2002.
Quadro XII.65 - SS - Distribuição dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais e regiões do continente e Regiões Autónomas em 2002.
Quadro XII.66 - SS - Subsídios de desemprego - 1998-2002.
Quadro XII.67 - SS - Número de beneficiários com subsídios de desemprego - 2000-2002.
Quadro XII.68 - SS - Número de requerimentos entrados no período de 2000-2002 por tipo de subsídio de desemprego.
Quadro XII.69 - SS - Tempos médios (em dias) de processamento dos subsídios de desemprego no período de 2000-2002.
Quadro XII.70 - SS - Valores médios (subsídios e dias) em 2001 e 2002.
Quadro XII.71 - SS - Número de beneficiários com prestações de desemprego por grupo etário e tipo de subsídio em 2001 e 2002.
Quadro XII.72 - SS - Distribuição do número de beneficiários com prestações de desemprego por sexo no período de 2000-2002.
Quadro XII.73 - SS - Despesas e transferências associadas a políticas de emprego e formação profissional.
Quadro XII.74 - SS - Situação dos adiantamentos do OSS por conta do FSE - 31/12/2002.
Quadro XII.75 - SS - Orçamento e despesa do RMG no período de 1996-2002.
Quadro XII.76 - SS - Distribuição das despesas com RMG no quinquénio de 1998-2002.
Quadro XII.77 - SS - Prestação média por beneficiários e famílias de 2000 a 2002.
Quadro XII.78 - SS - Despesa no triénio de 2000-2002 por regiões e CDSSS.
Quadro XII.79 - SS - Número de famílias e indivíduos beneficiários no decurso de 2001 e 2002.
Quadro XII.80 - SS - Pagamentos indevidos e valores recuperados de prestações do RMG em 2002.
Quadro XII.81 - SS - Número acumulado de processos entrados e avaliados nos anos 2000, 2001 e 2002.
Quadro XII.82 - SS - Processos deferidos/indeferidos e taxa de indeferimento.
Quadro XII.83 - SS - Distribuição acumulada dos processos deferidos por cessados e não cessados nos anos de 2000, 2001 e 2002.
Quadro XII.84 - SS - Motivos de cessação até 31/12/2002.
Quadro XII.85 - SS - Áreas de inserção.
Quadro XII.86 - SS - Famílias beneficiárias do RMG.
Quadro XII.87 - SS - Evolução dos fundos próprios e dos RLE do IGFCSS (FEFSS) - 1998-2002.
Quadro XII.88 - SS - Evolução dos rácios capitais próprios do IGFCSS (FEFSS)/pensões pagas (RG e total).
Quadro XII.89 - SS - FEFSS - Aplicação em valores mobiliários.
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico IV.1 - PIDDAC 2002 - Estrutura prevista por sectores.
Gráfico IV.2 - Despesa realizada - Transferências.
Gráfico IV.3 - Variação entre o financiamento total programado e o financiamento total executado - 2000 a 2002.
Gráfico V.1 - Evolução da despesa fiscal.
Gráfico VI.1 - Evolução das receitas provenientes das privatizações.
Gráfico VI.2 - Produto dos empréstimos.
Gráfico VI.3 - Aplicação do produto dos empréstimos.
Gráfico VI.4 - Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação.
Gráfico VII.1 - Repartição do património financeiro por subsector e tipo de activo.
Gráfico VII.2 - Evolução da receita da alienação de participações do Estado, 1993-2002.
Gráfico VII.3 - Constituição das carteiras de activos.
Gráfico VII.4 - Composição em termos percentuais do património financeiro dos SFA no final de 2002.
Gráfico VII.5 - Carteiras mais representativas no património financeiro dos SFA.
Gráfico VII.6 - Repartição das aplicações de receitas de privatizações, 1993-2002.
Gráfico XI.1 - Transferências da UE - 1994-2002.
Gráfico XI.2 - Financiamentos previstos na reprogramação.
Gráfico XI.3 - Distribuição do financiamento recebido.
Gráfico XII.1 - SS - Evolução das principais receitas do Sistema no período de 1998-2002.
Gráfico XII.2 - SS - Evolução das principais prestações sociais - 1999-2002.
Gráfico XII.3 - SS - Evolução das receitas e despesas correntes no quinquénio de 1998-2002.
Gráfico XII.4 - SS - Evolução da despesa e da receita no quinquénio de 1998-2002.
Gráfico XII.5 - SS - Contribuições para a segurança social e nível de fiscalidade em percentagem do PIB.
Gráfico XII.6 - SS - Evolução no continente do activo, passivo e fundos próprios - 2001-2002.
Gráfico XII.7 - SS - Evolução do activo pelos principais grupos patrimoniais - 2001-2002.
Gráfico XII.8 - SS - Relação entre as despesas efectuadas com pensões e o total das despesas e transferências.
Gráfico XII.9 - SS - Evolução do total das despesas com pensões de reforma no triénio de 2000 a 2002.
Gráfico XII.10 - SS - Taxas de crescimento anual nas despesas com pensões no quinquénio de 1997-2002.
Gráfico XII.11 - SS - Evolução do número de pensionistas por regime.
Gráfico XII.12 - SS - Evolução das despesas correntes com acção social de 1999 a 2002.
Gráfico XII.13 - SS - Distribuição dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais.
Gráfico XII.14 - SS - Média nacional (em dias) de processamento dos subsídios de desemprego em 2002.
Gráfico XII.15 - SS - Despesas com RMG de 1996 a 2002.
Gráfico XII.16 - SS - Evolução das despesas com RMG por regiões.
Gráfico XII.17 - SS - Titulares por escalão etário e sexo.
Gráfico XII.18 - SS - Beneficiários por escalão etário.
Gráfico XII.19 - SS - Tipificação dos agregados familiares.
Gráfico XII.20 - SS - Famílias sem rendimento por tipo de agregado.
Gráfico XII.21 - SS - Evolução dos fundos próprios e dos resultados líquidos do IGFCSS (FEFSS).
Gráfico XII.22 - SS - Evolução dos rácios capitais próprios do IGFCSS (FEFSS)/pensões pagas (RG e total).
Gráfico XII.23 - SS - FEFSS - Aplicação de fundos no período de 2000-2002.
Gráfico XII.24 - SS - FEFSS - Evolução da taxa de rendibilidade dos activos financeiros - 1990-2002.
Principais abreviaturas utilizadas
AC - Administração central.
ACNUR - Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados.
ADSE - Direcção-Geral de Protecção aos Funcionários e Agentes da Administração Pública.
AIP - Associação Industrial Portuguesa.
ANA - Aeroporto e Navegação Aérea.
ANECRA - Associação Nacional das Empresas de Comércio e de Reparação Automóvel.
AP - Administração Pública.
APA - Associação Parque Atlântico.
APAD - Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento.
APC - Alterações do Processo Construtivo.
APDL - Administração dos Portos do Douro e Leixões.
API - Agência Portuguesa para o Investimento.
APL - Administração do Porto de Lisboa.
APPC - Associação Portuguesa de Paralisia Cerebral.
APS - Administração do Porto de Sines.
APSS - Administração do Porto de Setúbal e Sesimbra.
ARAN - Associação Nacional do Ramo Automóvel.
ARS - Administração Regional de Saúde.
BAD - Banco Africano de Desenvolvimento.
BASD - Banco Asiático de Desenvolvimento.
BCP - Banco Comercial Português.
BEI - Banco Europeu de Investimento.
BERD - Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento.
BF - Benefícios fiscais.
BFN - Banco de Fomento Nacional.
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento.
BIRD - Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento.
BNA - Banco Nacional de Angola.
BNU - Banco Nacional Ultramarino.
BPA - Banco Português do Atlântico.
BTA - Banco Totta e Açores.
CA - Conselho de administração.
CA's - Certificados de aforro.
CAP - Confederação dos Agricultores de Portugal.
CARRIS - Companhia Carris de Ferro de Lisboa.
CCAM - Caixas de Crédito Agrícola Mútuo.
CCDR - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional.
CCFSE - Comissão de Coordenação do Fundo Social Europeu.
CCR - Comissão de Coordenação Regional.
CD - Conselho directivo.
CDSSS - Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social.
CE - Comissão Europeia.
CEB - Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa.
CEDIC - Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo.
CEE - Comunidade Económica Europeia.
CEFPI - Centro de Educação e Formação Profissional Integrada.
CEISET - Centro de Empresas e Inovação de Setúbal.
CEO - Conta de Execução Orçamental.
CEPRA - Centro de Formação Profissional de Reparação Automóvel.
CFE - Centro de Formalidades Empresariais.
CGA - Caixa Geral de Aposentações.
CGD - Caixa Geral de Depósitos.
CGE - Conta Geral do Estado.
CGF - Conselho de Garantias Financeiras.
CGTP/INTER - Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses - Intersindical.
CHF - Francos suíços.
CIFRE - Comissão Interministerial de Financiamento a Retornados.
CIMPOR - Cimentos de Portugal.
CIRS - Swap de taxa de juro e de moeda.
CLA - Comissões Locais de Acompanhamento.
CLO - Sistema Nacional de Leitura Óptica.
CMC - Câmara Municipal de Coimbra.
CNCAP - Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública.
CNP - Centro Nacional de Pensões.
CNPRP - Centro Nacional de Protecção contra os Riscos Profissionais.
COSEC - Companhia de Seguro de Créditos.
CP - Caminhos de Ferro Portugueses.
CPA - Código do Procedimento Administrativo.
CPAFJ - Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas.
CPH - Contas Poupança-Habitação.
CPME - Caixa de Previdência do Ministério da Educação.
CPN - Contrapartida Pública Nacional.
CPP - Crédito Predial Português.
CPP/CFB - Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela.
CRCB - Companhias Reunidas de Congelados e Bacalhau.
CRGE - Companhias Reunidas de Gás e Electricidade.
CRP - Constituição da República Portuguesa.
CSOPT - Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes.
CSS - Conta da Segurança Social.
CTM/CNN - Companhia de Transportes Marítimos/Companhia Nacional de Navegação.
CTT - Correios de Portugal.
CVM - Central de Valores Mobiliários.
DAFSE - Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu.
DAPHNE - Document Application Processing in a Heterogeneous Network Environment.
DAS - Declaração de Fiabilidade das Contas.
DCC - Direcção de Contabilidade e Controlo.
DCGF - Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos.
DCT - Direcção de Contas do Tesouro.
DEM - Marcos alemães.
DEPP - Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento.
DF - Direcção de Finanças.
DG - Direcção-Geral.
DGA - Direcção-Geral do Ambiente.
DGACCP - Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas.
DGAERI - Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais.
DGAIEC - Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.
DGAJ - Direcção-Geral da Administração da Justiça.
DGAL - Direcção-Geral das Autarquias Locais.
DGCI - Direcção-Geral dos Impostos.
DGCI-ICI/ICA - Direcção-Geral dos Impostos - Imposto de circulação/imposto de camionagem.
DGCI-RPSF - Direcção-Geral dos Impostos - Restituições e pagamentos dos serviços de finanças.
DGCP - Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
DGDR - Direcção-Geral de Desenvolvimento Regional.
DGIES - Direcção-Geral das Instalações e Equipamentos da Saúde.
DGITA - Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros.
DGO - Direcção-Geral do Orçamento.
DGOTDU - Direcção-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano.
DGPA - Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura.
DGRSS - Direcção-Geral dos Regimes da Segurança Social.
DGSSS - Direcção-Geral de Solidariedade e Segurança Social.
DGT - Direcção-Geral do Tesouro.
DGTC - Direcção-Geral do Tribunal de Contas.
DGTT - Direcção-Geral de Transportes Terrestres.
DIT - Direcção Internacional (COSEC).
DIV - Diversos.
DL - Decreto-lei.
DO - Depósitos à ordem.
DPP - Departamento de Prospectiva e Planeamento.
DR - Diário da República.
DRA - Direcção Regional de Agricultura.
DRAGAPOR - Dragagens de Portugal.
DRL - Demonstração de resultados líquidos.
DRSSS - Direcção Regional de Solidariedade e Segurança Social.
DSBF - Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais.
DSCGF - Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos.
DSIRC - Direcção de Serviços do IRC.
DSIRS - Direcção de Serviços do IRS.
DSPE - Direcção de Serviços de Planeamento e Estatística.
DSRIVA - Direcção de Serviços de Reembolsos do Imposto sobre o Valor Acrescentado.
DSRNRPC - Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários.
DTCE - Departamento da Tesouraria Central do Estado.
DUC - Documento Único de Cobrança.
EAT - Estrutura de Apoio Técnico.
EBF - Estatuto dos Benefícios Fiscais.
ECP - Euro Commercial Paper.
EDP - Electricidade de Portugal.
EE - Entidade empregadora.
EGN - Encargos Gerais da Nação.
EM - Estado membro.
EMGFA - Estado-Maior-General das Forças Armadas.
EN - Estrada nacional.
ENDAC - Empresa Nacional de Desenvolvimento Agrícola e Cinegético.
EPAL - Empresa Portuguesa de Águas Livres.
EPDP - Empresa Pública do Diário Popular.
EPE - Entidade Pública Empresarial.
EUA - Estados Unidos da América.
EUR - Euro.
EURATOM - European Atomic Energy Community.
EUROSTAT - Serviço de Estatística da Comunidade Europeia.
EXMIN - Companhia de Indústria e Serviços Mineiros.
FA - Fundo de Abastecimento.
FAC - Fundação Abreu Callado.
FAT - Fundo de Acidentes de Trabalho.
FBCF - Formação Bruta do Capital Fixo.
FC - Financiamento Comunitário.
FC - Fundo de Coesão.
FCPB - Fundo Comum para os Produtos de Base.
FCT - Fundação para a Ciência e a Tecnologia.
FEDER - Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
FEF - Fundo de Equilíbrio Financeiro.
FEFSS - Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social.
FEOGA - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola.
FEOGA-G - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Garantia.
FEOGA-O - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola - Secção Orientação.
FESSJ - Fundo Especial de Segurança Social dos Jornalistas.
FGA - Fundo de Garantia Automóvel.
FGADM - Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores.
FGCAM - Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo.
FGD - Fundo de Garantia de Depósitos.
FGS - Fundo de Garantia Salarial.
FN - Financiamento Nacional.
FORPESCAS - Centro de Formação para o Sector das Pescas.
FRCE - Fundo de Restabelecimento do Conselho da Europa.
FRDP - Fundo de Regularização da Dívida Pública.
FRIE - Fundo de Reestruturação e Internacionalização Empresarial.
FRN - Floting rate notes.
FSE - Fundo Social Europeu.
FSS - Fundo de Socorro Social.
GBP - Librase esterlinas.
GEP - Gabinete de Estudos e Planeamento.
GEPI - Gabinete de Estudos e Planeamento das Instalações.
GNR - Guarda Nacional Republicana.
GOP - Grandes Opções do Plano.
GRICES - Gabinete de Relações Internacionais da Ciência e do Ensino Superior.
GT - Gestão de tesourarias.
GTADS - Gabinete Técnico de Apoio ao Desenvolvimento Social.
HCB - Hidroeléctrica de Cahora Bassa.
IA - Instituto das Artes.
IA - Imposto automóvel.
IAJ - Incentivo ao Arrendamento por Jovens.
IAPMEI - Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento.
IASFA - Instituto de Acção Social das Forças Armadas.
IC - Itinerário complementar.
IC - Iniciativa comunitária.
IC - Instituições de crédito.
ICAM - Instituto do Cinema, Audiovisual e Multimédia.
ICCI - Incentivo à Criação de Conteúdos na Internet.
ICEP - Investimentos, Comércio e Turismo de Portugal.
ICOR - Instituto para a Construção Rodoviária.
ICP - Instituto das Comunicações de Portugal.
ICP-ANACOM - Autoridade Nacional de Comunicações.
ICS - Instituto da Comunicação Social.
IDS - Instituto para o Desenvolvimento Social.
IDT - Instituto da Droga e da Toxicodependência.
IEFP - Instituto do Emprego e Formação Profissional.
IEP - Instituto das Estradas de Portugal.
IFADAP - Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas.
IFOP - Instrumento Financeiro de Orientação das Pescas.
IFT - Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo.
IGAPHE - Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.
IGCP - Instituto de Gestão do Crédito Público.
IGF - Inspecção-Geral de Finanças.
IGFCSS - Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social.
IGFSE - Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu.
IGFSS - Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.
IGIF - Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde.
IGMSST - Inspecção-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho.
II - Instituto de Informática.
IIES - Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade.
IMIT - Incentivos para a Modernização da Indústria Têxtil.
IMT - Incentivos à Modernização Tecnológica.
INAG - Instituto da Água.
INATEL - Instituto Nacional de Aproveitamento dos Tempos Livres.
INDEP - Indústrias Nacionais de Defesa.
INETI - Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial.
INGA - Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola.
INH - Instituto Nacional de Habitação.
INR - Instituto dos Resíduos.
INSDRJ - Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge.
INTERREG - Iniciativa Comunitária para as Áreas Fronteiriças.
IO - Iniciativa operacional.
IOAT - Intervenção Operacional de Acessibilidades e Transportes.
IOI - Intervenção Operacional Integrar.
IP - Itinerário principal.
IPAE - Instituto Português das Artes do Espectáculo.
IPC - Instituto Politécnico de Coimbra.
IPDT - Instituto Português da Droga e da Toxicodependência.
IPE - Investimentos e Participações do Estado.
IPLB - Instituto Português do Livro e das Bibliotecas.
IPM - Instituto Português de Museus.
IPPAR - Instituto Português do Património Arquitectónico.
IPQ - Instituto Português da Qualidade.
IPSS - Instituições particulares de solidariedade social.
IR - Impostos sobre o rendimento.
IRC - Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas.
IROMA - Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas.
IRS - Swap de taxa de juro.
IRS - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares.
ISC - Instituições superiores de controlo.
ISP - Imposto sobre os produtos petrolíferos.
ISS - Instituições de segurança social.
ISSS - Instituto de Solidariedade e Segurança Social.
ISSSS - Instituições do sistema de solidariedade e segurança social.
IT - Inspecção tributária.
ITP - Instituto de Turismo de Portugal.
IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado.
IVV - Instituto da Vinha e do Vinho.
JAE - Junta Autónoma das Estradas.
JPY - Ienes japoneses.
KFW - Kreditansalt für Wiederaufbau.
LBCP - Lei de Bases da Contabilidade Pública.
LBSS - Lei de Bases da Segurança Social.
LEADER - Iniciativa Comunitária para o Desenvolvimento Rural.
LEO - Lei de Enquadramento Orçamental.
LEOE - Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado.
LGT - Lei Geral Tributária.
LOE - Lei do Orçamento do Estado.
LVT - Lisboa e Vale do Tejo.
MADRP - Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
MAI - Ministério da Administração Interna.
MAOT - Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território.
MC - Ministério da Cultura.
MCES - Ministério da Ciência e do Ensino Superior.
MCOTA - Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente.
MCT - Ministério da Ciência e Tecnologia.
MDN - Ministério da Defesa Nacional.
ME - Ministério da Educação.
MEc - Ministério da Economia.
MEDIP - Mercado Especial de Dívida Pública.
MES - Ministério do Equipamento Social.
MET - Meticais.
MF - Ministério das Finanças.
MIGA - Agência Multilateral de Garantia de Investimentos.
MJ - Ministério da Justiça.
MJD - Ministério da Juventude e do Desporto.
ML - Metropolitano de Lisboa.
MM - Metropolitano do Mondego.
MNE - Ministério dos Negócios Estrangeiros.
MOPTH - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação.
MP - Metro do Porto.
MP - Ministério do Planeamento.
MPT - Meios de Pagamento do Tesouro.
MREAP - Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública.
MS - Ministério da Saúde.
MSST - Ministério da Segurança Social e do Trabalho.
MTMM - Mapas de trabalhos a mais e a menos.
MTN - Medium term notes.
MTS - Ministério do Trabalho e da Solidariedade.
NAI - Núcleo de Auditoria Interna da DGAIEC.
NERA - Associação Empresarial da Região do Algarve.
NIB - Número de identificação bancária.
OBERCOM - Observatório da Comunicação Social.
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico.
OCM - Organizações Comuns de Mercado.
OE - Orçamento do Estado.
OET - Operações Específicas do Tesouro.
OEVT - Operadores Especializados em Valores do Tesouro.
OF - Outras fontes.
OMP - Operadores de mercado primário.
OREO - Operações de regularização da escrita orçamental.
OSS - Orçamento da segurança social.
OT - Obrigações do Tesouro.
OTRV - Obrigações do Tesouro de rendimento variável.
PAC - Política Agrícola Comum.
PAEFP - Políticas Activas de Emprego e Formação Profissional.
PAFAC - Projecto de Apoio à Família e à Criança.
PAIEP - Programa de Apoio à Internacionalização das Empresas Portuguesas.
PAII - Programa de Apoio Integrado a Idosos.
PAR - Programa de Financiamento a Arrendatários Rurais.
PARPÚBLICA - Participações Públicas.
PCISS - Plano de Contas das Instituições da Segurança Social.
PDM - Plano Director Municipal.
PDR - Plano de Desenvolvimento Regional.
PEDIP - Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa.
PIB - Produto Interno Bruto.
PIDDAC - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central.
PLC - Pedido de libertação de crédito.
PME - Pequenas e médias empresas.
PMPS - Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências.
PNB - Produto Nacional Bruto.
PNDES - Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social.
PO - Programa operacional.
POC - Plano Oficial de Contabilidade.
POC-EDUCAÇÃO - Plano Oficial de Contabilidade Pública para o Sector da Educação.
POCISSSS - Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e de Segurança Social.
POCMS - Plano Oficial de Contabilidade Pública do Ministério da Saúde.
POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pública.
POE - Programa Operacional de Economia.
POEFDS - Programa Operacional do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social.
PPE - Planos Poupança Educação.
PPR - Planos Poupança Reforma.
PPR/E - Planos Poupança Reforma/Educação.
PQP - Programa Quadro Prevenir.
PQR - Programa Quadro Reinserir.
PRN - Plano Rodoviário Nacional.
PRODEP - Programa de Desenvolvimento Educativo para Portugal.
PROREST - Programa de Apoio à Requalificação e Modernização dos Estabelecimentos de Restauração e Bebidas.
PROST - Pension Reform Options Simulation Toolkit.
PSP - Polícia de Segurança Pública.
PT - Portugal Telecom.
QCA - Quadro Comunitário de Apoio.
RA - Regiões Autónomas.
RAA - Região Autónoma dos Açores.
RAFE - Reforma da Administração Financeira do Estado/Regime da Administração Financeira do Estado.
RAM - Região Autónoma da Madeira.
RASL - Receitas Aduaneiras Sujeitas a Liquidação.
RAVE - Rede Ferroviária de Alta Velocidade.
RC - Revisão constitucional.
RCM - Resolução do Conselho de Ministros.
RDP - Radiodifusão Portuguesa.
REFER - Rede Ferroviária Nacional.
REN - Rede Eléctrica Nacional.
RESIDOURO - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos.
RESSAA - Regime Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas.
RESSF - Regime Especial de Segurança Social dos Ferroviários.
RETEX - Iniciativa Comunitária RETEX.
RG - Regime geral.
RL - Resultados líquidos.
RLE - Resultados líquidos do exercício.
RMG - Rendimento mínimo garantido.
RNC - Regime não contributivo.
RNCE - Regimes não contributivos e equiparados.
RTA - Região de Turismo do Algarve.
RTE - Regime da Tesouraria do Estado.
RTR - Regime Transitório dos Rurais.
RURIS - Plano de Desenvolvimento Rural.
SA - Sociedade anónima.
SAA - Serviços com autonomia administrativa.
SAD - Sistema de Apoio à Decisão.
SAMS - Serviços de Assistência Médico-Social do Sindicato dos Bancários do Sul e Ilhas.
SAP - System Application and Products in Data Processing.
SCA - Sistema de Contabilidade Aduaneira.
SCE - Sistema de Controlo de Cobranças de Receitas do Estado e de Operações de Tesouraria.
SCIR - Sistema Central de Impostos sobre o Rendimento.
SCML - Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.
SCR - Sistema Central de Receitas.
SCT - Sistema de Compensação do Tesouro.
SDIM - Sociedade de Distribuição de Imprensa da Madeira.
SESS - Secretaria de Estado da Segurança Social.
SETF - Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças.
SFA - Serviços e Fundos Autónomos.
SFC - Structural Funds Common Database.
SG - Secretaria-Geral.
SGBD - Sistema de Gestão de Base de Dados.
SGC - Sistema de Gestão de Contribuintes.
SGEEB - Sistema de Garantia do Estado a Empréstimos Bancários.
SGI - Sistema de Gestão de Interfaces.
SGPS - Sociedade Gestora de Participações Sociais.
SGR - Sistema de Gestão de Receitas.
SGT - Sistema de Gestão das Contas Correntes da Direcção-Geral do Tesouro.
SI - Sistema de Informação.
SI2P - Sistema Integrado de Informação das Pescas.
SIADRU - Sistema de Informação para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural.
SIBS - Sistema Interbancário de Serviços.
SIC - Sistema de Informação Contabilística.
SICPIDDAC - Sistema de Informação Contabilística para o PIDDAC.
SIDReg - Sistema de Informação de Base Regional.
SIF - Sistema de Informação Financeira.
SIFAP - Sistema de Financiamento à Agricultura e Pescas.
SIFEC - Sistema de Informação para os Fundos Estruturais e de Coesão.
SIFIT - Sistema de Incentivos Financeiros ao Investimento no Turismo.
SIGC - Sistema Integrado de Gestão e de Controlo.
SIGNO - Sistema de Informação para a Gestão dos Fundos Comunitários na CCDR Norte.
SIIFSE - Sistema Integrado de Informação do Fundo Social Europeu.
SIPIDDAC - Sistema de Informação para o PIDDAC.
SNAPA - Sociedade Nacional dos Armadores da Pesca de Arrasto.
SNS - Serviço Nacional de Saúde.
SOFE - Serviços Sociais do Ministério das Finanças.
SOFLUSA - Sociedade Fluvial de Transportes.
SOLARH - Programa de Solidariedade à Recuperação de Habitação.
SP - Subsistema Previdencial.
SPA - Sector Público Administrativo.
SPE - Sector Público Empresarial.
SPF - Subsistema de Protecção à Família.
SPGT - Sistema de Pagamento de Grandes Transacções.
SPSC - Subsistema de Protecção Social de Cidadania.
SPTT - Serviço de Prevenção e Tratamento da Toxicodependência.
SS - Serviços simples.
SS - Segurança social.
SSGNR - Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana.
SSMS - Serviços Sociais do Ministério da Saúde.
SSPSP - Serviços Sociais da Polícia de Segurança Pública.
SSSSS - Sistema de Solidariedade e Segurança Social.
STCP - Sociedade de Transportes Colectivos do Porto.
STE - Sistema de Tratamento Estatístico.
TA - Tratado de Amesterdão.
TC - Tribunal de Contas.
TCE - Tribunal de Contas Europeu.
TEI - Transferência Electrónica Interbancária.
TESFTE - Tabela de entradas e saídas de fundos na Tesouraria do Estado.
TF - Tesourarias de finanças.
TLP - Telefones de Lisboa e Porto.
TNSC - Teatro Nacional de São Carlos.
TSU - Taxa social única.
TUE - Tratado da União Europeia.
TVI - Televisão Independente.
UC - Universidade de Coimbra.
UCF - Unidade de Controlo e Fiscalização dos QCA do IAPMEI e do ICEP.
UE - União Europeia.
UG - Unidade de gestão.
UNIAGRI - União de Cooperativas Agrícolas do Noroeste Português.
USD - Dólares americanos.
VEB - Bolivar.
VITIS - Ajuda à Reconversão e Reestruturação da Vinha.
VLC - Valor líquido contabilístico.
ZAR - Rands sul-africanos.
Anexo I - Identificação de actos administrativos publicados em 2002 que implicaram perda de receita fiscal.
Anexo II - Respostas dos serviços e entidades, nos termos do disposto no n.º 4 do art.º 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
I - Processo orçamental.
. Direcção-Geral do Orçamento.
II - Execução do Orçamento da Receita.
. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 2.1 a 2.5).
. Direcção-Geral dos Impostos (pontos 2.1 a 2.3 e 2.5).
. Direcção-Geral do Tesouro (pontos 2.1 a 2.5).
. Direcção-Geral dos Impostos (ponto 2.5).
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 2.5).
. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 2.6).
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 2.6).
. Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (ponto 2.6).
. Direcção-Geral dos Impostos (ponto 2.6).
. Direcção-Geral dos Impostos - Direcção de Serviços do IRC (ponto 2.6).
. Instituto de Informática (ponto 2.6).
. Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (ponto 2.6).
. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 2.7).
III - Execução do Orçamento da Despesa.
. Direcção-Geral do Orçamento.
IV - Investimentos do Plano.
. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 4.1 e 4.2).
. Departamento de Prospectiva e Planeamento (pontos 4.1 e 4.2).
. Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 4.3).
. Instituto das Estradas de Portugal (ponto 4.4).
. Inspecção-Geral de Obras Públicas, Transportes e Comunicações (ponto 4.4).
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado.
. Instituto da Comunicação Social (ponto 5.2).
. Instituto da Droga e da Toxicodependência (ponto 5.3).
. Direcção-Geral dos Impostos (ponto 5.4).
. Agência Portuguesa para o Investimento (ponto 5.4).
. Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 5.4).
. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 5.4).
. Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (pontos 5.4.1 a 5.4.3).
. Direcção-Geral dos Impostos (pontos 5.4.1 a 5.4.3).
VI - Dívida pública.
. Instituto de Gestão do Crédito Público (pontos 6.1 a 6.4).
. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 6.1 a 6.4).
. Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 6.5).
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 6.6).
. Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 6.6).
. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 6.6).
. Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 6.7).
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 6.8).
. Companhia de Seguro de Créditos (ponto 6.9).
. Conselho de Garantias Financeiras (ponto 6.9).
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 6.9).
VII - Património financeiro.
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 7.2).
. Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais (ponto 7.2).
. Fundo de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo (ponto 7.3).
. Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (ponto 7.3).
. Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana (ponto 7. 3).
. Instituto Nacional de Engenharia, Tecnologia e Inovação (ponto 7.3).
. Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 7.3).
. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 7.3).
. Serviços Sociais do Ministério das Finanças (ponto 7.3).
. ICEP Portugal (ponto 7.3).
. Instituto de Turismo de Portugal (ponto 7.3).
. Instituto Português do Património Arquitectónico (ponto 7.3).
. Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (ponto 7.3).
. Instituto Nacional de Habitação (ponto 7.3).
. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo (ponto 7.3).
. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 7.4).
. Instituto de Gestão do Crédito Público (ponto 7.4).
VIII - Operações de tesouraria.
. Direcção-Geral do Tesouro.
. Direcção-Geral do Orçamento.
IX - Operações de encerramento da Conta.
. Direcção-Geral do Orçamento [ponto 9.1 a)].
. Direcção-Geral do Orçamento [pontos 9.1 b) e 9.2)].
. Direcção-Geral dos Impostos [pontos 9.1 b) e 9.2)].
. Direcção-Geral do Tesouro [pontos 9.1 b) e 9.2)].
X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial.
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 10.2).
. Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação (ponto 10.2).
. Instituto das Artes (ponto 10.2).
. Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (ponto 10.4).
. Centro de Formação Profissional para o Sector das Pescas (ponto 10.4).
. Centro de Educação e Formação Profissional Integrada (ponto 10.4).
. Instituto de Turismo de Portugal (ponto 10.4).
. Instituto do Emprego e Formação Profissional (ponto 10.4).
. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 10.4).
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia.
. Direcção-Geral do Orçamento (pontos 11.1,11.2 e 11.3).
. Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola/Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (pontos 11.1,11.2 e 11.3).
. Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (pontos 11.1,11.2 e 11.3).
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 11.1,11.2 e 11.3).
. Programa de Iniciativa Comunitária EQUAL (ponto 11.4).
. Instituto para a Inovação na Formação (ponto 11.4).
. Comissão de Gestão do QCA III (ponto 11.4).
. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 11.4).
. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro (ponto 11.4).
. Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão (ponto 11.5).
. Inspecção-Geral da Saúde (ponto 11.5).
. Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola/Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (ponto 11.5).
. Inspecção-Geral das Finanças (ponto 11.5).
. Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura (ponto 11.5).
. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 11.5).
. Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (ponto 11.5).
. Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro (ponto 11.5).
. Inspecção-Geral e Auditoria de Gestão (ponto 11.5).
. Inspecção-Geral de Finanças (ponto 11.5).
. Inspecção-Geral da Saúde (ponto 11.5).
. Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura (ponto 11.5).
. Direcção-Geral de Desenvolvimento Regional (ponto 11.5).
. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 11.5).
. Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola/Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e das Pescas (ponto 11.5).
. Programa Operacional da Região do Norte (ponto 11.5).
. Secretaria-Geral do Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (ponto 11.6).
. Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (ponto 11.6).
. Gabinete do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (ponto 11.6).
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 11.6).
. Coordenador Nacional do Programa Polis (ponto 11.6).
. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 11.7).
. Direcção-Geral do Tesouro (ponto 11.7).
. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 11.7).
. Comissão de Gestão do QCA III (ponto 11.7).
. Direcção-Geral do Orçamento (ponto 11.7).
. Direcção-Geral dos Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas (ponto 11.7).
. Instituto do Emprego e Formação Profissional (ponto 11.7).
. Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (ponto 11.7).
XII - Segurança social.
. Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (pontos 12.1 a 12.4 e 12.8).
. Instituto de Solidariedade e Segurança Social (pontos 12.5, 12.7 e 12.8).
. Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (ponto 12.7).
. Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (ponto 12.8).
. Instituto de Solidariedade e Segurança Social (ponto 12.9).
. Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social (ponto 12.10).
VOLUME I
Considerações preambulares
Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa, compete ao Tribunal de Contas, nomeadamente, dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo a da Segurança Social.
Por sua vez, insere-se na competência da Assembleia da República, conforme o disposto na alínea d) do artigo 162.º da Constituição, tomar as contas do Estado com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua apreciação.
É no cumprimento destes preceitos constitucionais que se apresenta o Parecer do Tribunal sobre a Conta relativa ao ano económico de 2002, recebida em 30 de Dezembro de 2003.
Relativamente às condições em que o Tribunal tem vindo a desenvolver as suas actividades, é de salientar que a informação necessária ao acompanhamento sistemático da execução orçamental de 2002 disponibilizada pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO) voltou a revelar falta de consistência e fiabilidade, quer em relação à receita quer em relação à despesa, com a agravante de, relativamente à receita, ter sido remetida ao Tribunal de forma irregular e extemporânea.
Apesar da evolução positiva observada no processo contabilístico, com a entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas e do Sistema Central de Receitas, verifica-se que a informação relativa à receita continua a revelar falta de fiabilidade, consistência, integralidade e tempestividade.
Face a esta situação, sublinha-se que não é suficiente o envio regular de informação ao Tribunal. Tal informação deve ser sujeita a validações integrais e tempestivas, não dispensando desse processo a Direcção-Geral do Orçamento, entidade responsável pela centralização e coordenação da informação relativa à execução orçamental.
Neste contexto, o Tribunal salienta que, na ausência de informação credível sobre a execução orçamental, não será viável o cabal desempenho das suas atribuições no tocante ao respectivo acompanhamento, com evidentes repercussões, também, na preparação e emissão do Parecer sobre a Conta Geral do Estado.
Quanto à Segurança Social, as contas apresentadas não resultaram integralmente do novo Sistema de Informação Financeira, porque tal não foi possível relativamente às Regiões Autónomas e ao Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social. A principal consequência destes factos foi a apresentação à Assembleia da República e ao Tribunal de Contas de uma Conta Geral do Estado que, no concernente à Segurança Social, é expressamente assumida como provisória, situação que ainda não se alterou.
Fazem parte do presente Parecer, para além deste Volume, o Volume II - Relatório e o Volume III - Anexos, constando deste, na íntegra, as respostas das entidades às questões formuladas pelo Tribunal, nos termos do n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
O presente Volume constitui uma síntese do Parecer, tendo-se procurado, contudo, que apenas incluísse as conclusões e recomendações consideradas mais relevantes e dirigidas à Assembleia da República e ao Governo, nos termos do n.º 3 do artigo 41.º da Lei nº 98/97, de 26 de Agosto.
Visão global da execução orçamental
No quadro seguinte apresentam-se, de forma agregada, de acordo com os elementos da Conta Geral do Estado, os valores dos orçamentos inicial e final, do subsector Estado, para 2002, bem como os correspondentes valores de execução da receita e da despesa:
Pela análise dos valores constantes deste quadro verifica-se que, no que se refere às receitas e despesas, o orçamento final difere de forma significativa do inicial. As alterações observadas resultaram, principalmente, do orçamento rectificativo aprovado pela Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, na sequência da entrada em funções do novo Governo em Abril de 2002, a que acresceram outras alterações, de que se destacam, pelos montantes envolvidos, as efectuadas através da abertura de créditos especiais.
Pela análise comparativa dos valores da execução com os do orçamento final, verifica-se um grau de execução global de 94,1%, resultante de graus de execução elevados nas receitas e despesas correntes (100,8% e 98,0%), e ligeiramente inferiores nas receitas e despesas de capital (87,6% e 90,2%).
Relativamente às Contas de Ordem, porém, cujas previsões foram aumentadas no orçamento final, observa-se um baixo grau de execução, de cerca de 56,5%, com um valor arrecadado também bastante inferior ao previsto no orçamento inicial.
Quanto às "Reposições não abatidas nos pagamentos", verifica-se uma redução no orçamento rectificativo para pouco mais de um décimo do valor do orçamento inicial, para a qual não se encontra justificação, porquanto o valor de execução atingiu 93,1% do previsto inicialmente.
O resultado final da execução orçamental, bem como a variação registada em relação ao ano anterior, de acordo, também, com os valores constantes das Contas Gerais do Estado respectivas, foi o que se apresenta no quadro seguinte:
Como se verifica, a Conta Geral do Estado registou em 2002 um défice de Euro 5.873,4 milhões, o que representa um forte agravamento (+31,4%) relativamente ao registado em 2001, embora muito inferior ao que se observara entre 2000 e 2001, (+78,3 %). No ano em apreço, o referido agravamento resultou de o aumento registado na receita efectiva, Euro 3.487,8 milhões (+11,7 %), ter sido superado em Euro 1.403,6 milhões, pelo crescimento da despesa efectiva, Euro 4.891,3 milhões (+14,3%).
Comparando com as previsões, verifica-se que o valor do défice apurado na execução, Euro 5.873,4 milhões, embora superior ao valor inicialmente previsto (Euro 4.784,6 milhões) foi muito inferior ao da previsão constante do orçamento final, Euro 8.628,6 milhões, o que representa uma diferença, para menos, de Euro 2.755,2 milhões, explicada por a despesa realizada ter sido inferior, naquele montante, à despesa orçamentada.
De notar, porém, que transitaram para 2003 dívidas vencidas e não pagas no valor de Euro 112,3 milhões, devido, principalmente, à inexistência de dotação orçamental disponível, em virtude, nalguns casos, de congelamentos adicionais determinados pelo Ministério das Finanças no final do ano, inviabilizando o pagamento de compromissos já assumidos e que se venciam em 2002.
Por outro lado, no que se refere à execução orçamental, os valores referidos devem ser encarados com reserva, porquanto, como adiante se pormenorizará, em consequência das verificações e auditorias realizadas no âmbito dos trabalhos preparatórios do presente Parecer, que incidiram, não só sobre os documentos que a integram, mas também sobre um conjunto de documentação solicitada ou analisada junto de serviços da Administração Pública envolvidos na execução orçamental, e, em particular no tocante à receita, sobre o respectivo modelo de contabilização, concluiu-se pela não fiabilidade e consistência de alguns dos valores constantes da Conta Geral do Estado, quer em relação à receita, quer em relação à despesa e, consequentemente, ao défice.
No que respeita à execução global do PIDDAC, que implicou uma despesa de Euro 4.940,9 milhões, representando 74,4% do total orçamentado, constatou-se que:
A falta de correspondência entre o mapa XI do OE e o mapa n.º 5 da Conta (Investimentos do Plano - Pagamentos efectivos) inviabiliza uma análise comparativa;
Os valores constantes da Conta não reflectem uma execução real, existindo Euro 351,6 milhões transferidos para serviços com autonomia administrativa ou autónomos que não foram utilizados durante o ano económico de 2002.
A execução financeira da Segurança Social foi influenciada, no exercício de 2002, por um conjunto de factores, de carácter excepcional e diversa natureza, que determinou que o exercício em causa possa ser considerado atípico, e acarretou consequências relevantes, quer para a prestação de contas, quer para a elaboração do Parecer sobre a Conta da Segurança Social. Desses factores destacam-se:
Do ponto de vista operacional, o sistema contabilístico-financeiro que, face aos problemas decorrentes da introdução do euro e, especialmente, da implementação do novo Sistema de Informação Financeira (SIF), aplicação informática orientada para as vertentes orçamental, financeira e administrativa, registou grandes dificuldades no que respeita às adaptações inerentes à adequada e atempada introdução dos registos contabilísticos e processo administrativo em geral;
A principal consequência desta situação foi a apresentação à Assembleia da República e ao Tribunal de Contas de uma Conta Geral do Estado que, no concernente à Segurança Social, foi expressamente assumida como provisória, situação que ainda não se alterou. Com efeito, as contas apresentadas não resultaram integralmente do novo SIF, porque tal não foi possível relativamente às Regiões Autónomas e ao Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS).
Deste modo, o Tribunal defrontou-se com dificuldades acrescidas para emitir o presente Parecer, que conduziram, mesmo, à inviabilidade de qualquer tratamento de temas que, tradicionalmente, integravam a análise efectuada. Acresce que a informação disponibilizada em resposta a pedidos do Tribunal foi fornecida de forma tardia e incompleta, o que denota, além da existência de um leque de informação mais reduzido, um maior hermetismo e insegurança nessa informação, que não pode deixar de ser tido em conta no juízo formulado pelo Tribunal.
Relativamente à execução orçamental da Segurança Social, a variação, entre 2001 e 2002, dos valores globais constantes da respectiva Conta teve a sua expressão como segue:
O método subjacente ao apuramento dos saldos nas Contas da Segurança Social (CSS) tem sido posto em causa em sucessivos Pareceres do Tribunal, tanto no que se refere aos saldos finais de execução orçamental, como em relação aos saldos iniciais, uma vez que os valores inscritos como saldos iniciais nas CSS têm sido meramente convencionados, não coincidindo - nem sendo passíveis de conciliação - com os saldos finais do exercício anterior. Em 2002, com a entrada em vigor dos novos princípios contabilísticos determinados pelo Plano Oficial de Contas das Instituições do Sistema de Solidariedade e Segurança Social (POCISSSS), considerou-se a possibilidade de este problema ser ultrapassado; no entanto, tal não sucedeu, como se verifica por, na transição de 2001 para 2002, não ter sido utilizado o saldo final expresso na CSS/2001, mas também um saldo convencionado.
Por outro lado, em relação ao IGFCSS, constata-se que o saldo inicial inscrito na CSS é, na verdade, apenas previsional, devendo ter sido revisto na conta consolidada. Na realidade, não se afigura aceitável que um valor meramente previsional se tivesse mantido inalterável a nível da CSS e não tivesse sido adaptado à real execução orçamental, quando esta já era conhecida.
Assim, face ao exposto, o Tribunal de Contas reitera as suas reservas relativamente aos critérios adoptados no que se refere à inscrição dos saldos iniciais de 2002, pelo facto de não coincidirem com os saldos finais de execução orçamental relativos a 2001.
Âmbito, conclusões e recomendações
Salientam-se de seguida os principais aspectos do âmbito das verificações realizadas, bem como as correspondentes conclusões alcançadas e ainda as recomendações que o Tribunal entende oportuno explicar, as quais decorrem directamente das suas apreciações.
A síntese apresentada segue uma numeração idêntica à dos capítulos do Volume II - Relatório, ao qual se reportam as referências feitas no presente Volume, analisando-se separadamente os subsectores Estado e Segurança Social.
Subsector Estado
I - Processo orçamental
A) Âmbito da verificação
Neste capítulo analisa-se o cumprimento de diversos aspectos da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro), bem como do decreto-lei de execução orçamental (Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro).
Com base no registo das alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano, efectuado pelos serviços de apoio do Tribunal, procedeu-se ao seu confronto com os valores apresentados na Conta e a uma apreciação dessas alterações, tendo em conta as disposições legais aplicáveis (artigo 20.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, e Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril).
B) Conclusões e recomendações
De acordo com a verificação efectuada concluiu-se que em 2002 foram efectuadas as alterações orçamentais a seguir indicadas:
Alterações que aumentaram o montante global da despesa (e receita) orçamentada em Euro 10.798,0 milhões (+22,9%), acréscimo resultante da abertura de créditos especiais autorizados pelo Governo (Euro 7.823,0 milhões) e das modificações introduzidas pela Lei n.º 16-A/2002 (Orçamento rectificativo), de 31 de Maio, (Euro 2.975,0 milhões). As receitas efectivas previstas foram reduzidas em Euro 346,0 milhões (por efeito da redução operada pela Lei n.º 16-A/2002, em Euro 869,0 milhões, e do acréscimo resultante da abertura de créditos especiais, em Euro 523,0 milhões), enquanto as dotações para a despesa efectiva foram reforçadas em Euro 3.498,0 milhões (Euro 2.975,0 milhões, pela Lei n.º 16-A/2002, e Euro 523,0 milhões, pela referida abertura de créditos especiais), resultando destas alterações um agravamento do défice inicialmente previsto (Euro 4.784,6 milhões) em Euro 3.844,0 milhões (+80,3%) (cfr. ponto 1.3.1);
Alterações que não modificaram o montante global da despesa, mas apenas a despesa prevista para cada Ministério e capítulo ou de natureza funcional, previstas: a) no artigo 4.º e no n.º 2 do artigo 82.º da Lei do Orçamento, tendo sido efectuadas essencialmente alterações entre capítulos do mesmo Ministério; b) nas alíneas a) e b) do artigo 14.º da Lei n.º 16-A/2002, resultantes de modificações na orgânica do Governo; c) no n.º 4 do artigo 20.º da LEOE (distribuição da dotação provisional), a qual ascendeu a Euro 397,8 milhões (menos Euro 159,4 milhões do que no ano anterior) tendo sido utilizados Euro 182,2 milhões (45,8 %) no reforço de outras dotações, sendo de destacar o reforço de dotações destinadas a despesas com pessoal (Euro 107,6 milhões, representando 59,1% da dotação provisional utilizada) (cfr. ponto 1.3.2);
Alterações que não modificaram o total da despesa prevista para cada Ministério: de acordo com as relações trimestrais das alterações orçamentais recebidas pelo Tribunal que, para uma mesma rubrica orçamental, apenas evidenciam o valor líquido das alterações ocorridas em cada trimestre (reforços menos anulações), o Governo procedeu a transferências entre dotações do mesmo Ministério que, totalizaram, em valor absoluto, Euro 3.078,9 milhões (cfr. ponto 1.3.3);
Alterações de natureza funcional: em resultado das alterações orçamentais previstas nas citadas disposições da Lei do Orçamento e na Lei n.º 16-A/2002, da abertura de créditos especiais, e da distribuição da dotação provisional, foram reforçadas essencialmente as dotações com as classificações funcionais: 4.01 - "Operações da dívida pública" (em Euro 7.251,5 milhões), 2.02 - "Saúde" (em Euro 1.776,6 milhões) e 2.01 - "Educação" (em Euro 589,5 milhões) (cfr. ponto 1.3.4);
Alterações de natureza económica: em resultado de todas as alterações orçamentais efectuadas, o orçamento para despesas correntes teve um acréscimo de Euro 3.027,5 milhões (+9,7%), resultante essencialmente do acréscimo das dotações para despesas com pessoal (em Euro 1.384,5 milhões) e para transferências para serviços e fundos autónomos (em Euro 1.212,8 milhões, devido essencialmente ao acréscimo das dotações destinadas ao Serviço Nacional de Saúde). Salienta-se que o reforço das dotações para despesas com pessoal, em 12,9%, continua a revelar uma deficiente previsão e especificação orçamental destas despesas. Quanto às dotações para despesas de capital, excluindo o acréscimo das dotações relativas à amortização da dívida pública (em Euro 7.300 milhões, através da abertura de créditos especiais), foram reforçadas, essencialmente, as dotações relativas a transferências de capital para serviços e fundos autónomos, em Euro 167,0 milhões (+7,7%) (cfr. ponto 1.3.5).
II - Execução do orçamento da receita
A) Âmbito da Verificação
O Parecer sobre a Execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado de 2002 encontra-se suportado pela análise do respectivo modelo de contabilização, pela análise dos resultados globais da Conta e pela realização de auditorias específicas com a finalidade de avaliar a implementação do Regime de Contabilização da Receita do Estado, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto e pela Portaria n.º 1122/2000, de 28 de Julho, nas áreas relativas às entidades administradoras de receitas aduaneiras e impostos especiais sobre o consumo, do imposto sobre o valor acrescentado e dos impostos sobre o rendimento.
Para o ano de 2002, o modelo contabilístico definido pelo referido regime legal passou a ser suportado pela entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas, disponibilizado aos respectivos serviços administradores, e do Sistema Central de Receitas da Direcção-Geral do Orçamento. O Sistema de Gestão de Receitas foi utilizado pelos serviços intervenientes no processo de contabilização de receitas para registar a informação necessária à elaboração da Conta Geral do Estado e para transmitir essa informação ao Sistema Central de Receitas, residente no Instituto de Informática. A informação recebida neste sistema, por entidade e centro de receitas, classificação económica, figura contabilística e data-valor das operações contabilísticas, tinha sido previamente registada no Sistema de Gestão de Receitas com maior desagregação, por lançamento e respectiva data de registo.
O modelo de contabilização das receitas orçamentais na Conta Geral do Estado assenta numa estrutura que compreende o seguinte conjunto de entidades intervenientes no processo de contabilização:
A Direcção-Geral do Orçamento, responsável pela coordenação da contabilização das receitas, pela centralização da informação contabilística e pela elaboração da Conta Geral do Estado;
A Direcção-Geral do Tesouro, responsável pela centralização, controlo e contabilização dos fundos movimentados na Tesouraria do Estado;
A Direcção-Geral dos Impostos, da qual dependem as direcções, os serviços e as tesourarias de finanças e os serviços administradores dos impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo, de circulação e de camionagem;
A Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, da qual dependem as alfândegas, delegações e postos aduaneiros.
A contabilização foi efectuada no Sistema de Gestão de Receitas por estas quatro entidades, tendo para o efeito sido utilizados 395 centros de receita (balcões) e doze figuras contabilísticas (incluindo as dos saldos transitados de liquidação e de reembolsos emitidos). Os lançamentos foram reportados a períodos de incidência mensal (correspondendo a respectiva data-valor ao último dia de cada mês).
Os dados transmitidos ao Sistema Central de Receitas constituíram uma base de dados da qual foram remetidas pela Direcção-Geral do Orçamento para o Tribunal de Contas, por suporte informático, treze versões provisórias e a versão definitiva. A unidade de registo desta base de dados correspondeu ao conjunto de valores das figuras contabilísticas movimentadas por serviço, balcão, classificação económica da receita e mês.
B) Conclusões e recomendações
1. A análise à execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado de 2002 leva o Tribunal de Contas a manter uma posição de reserva sobre os valores nela inscritos, porque o respectivo modelo de contabilização continuou a não assegurar o registo integral, tempestivo, fiável e consistente da informação, contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), na parte em que determina a elaboração da Conta Geral do Estado com clareza, exactidão e simplicidade (cfr. ponto 2.3).
2. A finalidade do modelo de contabilização da receita do Estado deve consistir no registo tempestivo de informação fiável e consistente, destinada à Conta Geral do Estado e garantida pela acção de um efectivo e permanente sistema de controlo.
Para o ano de 2002, continuou por cumprir essa finalidade, pelo menos nos termos pretendidos pelo Tribunal de Contas, uma vez que a informação registada não pode ser considerada fiável, consistente e tempestiva quando se verifica estar incompleta, conter valores por rectificar, regularizar ou conciliar, o registo da informação original e da informação definitiva ter excedido, respectivamente, três e nove vezes a duração do período considerado tempestivo e o valor das alterações efectuadas à informação original representar 40% do valor da movimentação total. Até ao encerramento da Conta Geral do Estado, os valores fornecidos pelo Sistema Central de Receitas foram provisórios e instáveis, o que distorce a análise intercalar dos mesmos, especialmente se resultante da comparação com os do período homólogo do ano anterior, pondo em causa a utilidade do processo de acompanhamento da execução orçamental.
Para ultrapassar esta situação, o Tribunal continua a recomendar que a contabilização deve evoluir para um modelo sustentado por um sistema informático de registo das receitas, capaz de as controlar através da conciliação integral da informação relativa à emissão e anulação de documentos de cobrança e de reembolso com a informação relativa aos correspondentes recebimentos e pagamentos. A entrada em funcionamento dos Sistemas de Gestão e Central de Receitas constitui um avanço no sentido recomendado pelo Tribunal de Contas mas, só por si, é manifestamente insuficiente para assegurar o registo de informação fiável de forma tempestiva (cfr. ponto 2.2).
3. Como a apreciação do Tribunal de Contas sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade da informação contabilística tem sido recorrente, foi definido um indicador que conjugasse, de forma ponderada, o efeito das duas situações. Este indicador, que se considerou designar de "Fiabilidade Tempestiva" da informação original face à definitiva, representa o peso relativo da movimentação imputada ao período de contabilização considerado tempestivo face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas.
Verificou-se que, para a contabilização da receita do Estado relativa ao ano de 2002, o valor da informação original prestada de forma tempestiva correspondeu a 21,8% do valor da movimentação total (ou, em alternativa, que apenas 21,8% do valor da informação registada no período tempestivo pode ser considerada fiável face à definitiva). Deve referir-se que este indicador se encontra influenciado pelo facto do registo dos Passivos Financeiros só ter sido introduzido na versão do Sistema Central de Receitas de 4 de Dezembro de 2003, como alteração ao valor da informação de Dezembro de 2002. Considerando a receita efectiva, o indicador de Fiabilidade Tempestiva passa para 35% (cfr. ponto 2.3).
4. O Tribunal de Contas entende que ainda não se verificou em 2002, a transição para o novo regime de contabilização das receitas do Estado definido pelo Decreto-Lei n.º 301/99 e pela Portaria n.º 1122/2000, tendo continuado a verificar-se a aplicação da norma transitória prevista no n.º 1 do artigo 8.º do referido Decreto-Lei, segundo a qual os designados cofres do Tesouro continuariam a contabilizar as receitas dos serviços administradores até à transição para o novo regime (cfr. ponto 2.3), uma vez que:
Não se efectivou a transição das entidades administradoras das receitas definidas pelo Decreto-Lei n.º 301/99, para o novo regime de contabilização (artigo 3.º da Portaria n.º 1122/2000);
Não foram formalmente designados os responsáveis pela contabilização dos factos registados, pela respectiva qualidade, fiabilidade e segurança, assim como pelo envio da informação para as entidades competentes (n.º 1 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000);
Não foi assegurada a interligação entre os sistemas próprios das entidades administradoras e o Sistema de Gestão de Receitas (n.º 3 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000);
Não foi fornecida à Direcção-Geral do Orçamento, informação sobre a receita, por natureza, operação de execução, centro de receita e por dia (n.º 2 do artigo 6.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000).
5. A maior parte da cobrança de receita continuou a ser obtida pelas tesourarias de finanças (que arrecadaram mais Euro 1.818,7 milhões do que em 2001) com 31,4% do total arrecadado (atingindo este Euro 36.537,8 milhões, mais 9,5% do que em 2001), seguidas pelas entidades colaboradoras na cobrança (24,2%), pela "Direcção de Serviços de Cobrança do IVA" (24%) e pelas estâncias aduaneiras (17,7%), e, por fim, das contas bancárias da Direcção-Geral do Tesouro (2,7%); a quase totalidade da cobrança obtida pelas entidades colaboradoras (que aumentou Euro 962,4 milhões face à do ano anterior) foi relativa às receitas dos impostos sobre o rendimento (71,6%) e sobre o valor acrescentado (24,1%) (cfr. ponto 2.3).
6. A informação registada no Sistema Central de Receitas, relativamente à receita em dívida evidencia um crescimento de 65,1 %.
No que respeita ao valor das receitas dos impostos sobre o rendimento, registado pelo serviço administrador, o crescimento das dívidas, em 2002, foi de 17,7%, passando de Euro 3.943 milhões para Euro 4.641 milhões. Por sua vez, a receita do imposto sobre o valor acrescentado, em dívida, acusa um crescimento de 407,7%, passando de Euro 604 milhões no início de 2002, para Euro 3.067 milhões, no final do mesmo ano (cfr. pontos 2.2., 2.5.1 e 2.6).
7. No Parecer sobre a CGE de 1999, o Tribunal recomendou o encerramento de todas as contas bancárias existentes, sem suporte legal, em nome de responsáveis por serviços dependentes da Direcção-Geral dos Impostos e a abertura de contas no Tesouro sempre que fosse necessário substituir as contas a encerrar.
Apesar de todas as entidades envolvidas neste processo concordarem com esta posição, só em Dezembro de 2002 foi possível dar início ao processo de transferência dos saldos das referidas contas para a conta do Tesouro atribuída à Direcção-Geral dos Impostos para o efeito, tendo esta apresentado como saldo final na Contabilidade do Tesouro do mesmo ano, o valor de Euro 13.484.621,65. Segundo aquela Direcção-Geral, a aplicação dos valores transferidos para esta conta no pagamento de dívidas teve início em Abril de 2003. Em Maio de 2002 entrou em funcionamento o designado Sistema de Restituições, Compensações e Pagamentos daquela entidade para passar a gerir de forma integrada os saldos, as restituições, as compensações de dívidas e os inerentes pagamentos, utilizando para o efeito um circuito financeiro totalmente integrado na Tesouraria do Estado (cfr. ponto 2.3).
8. O processo de contabilização das receitas continuou a distinguir os reembolsos das demais deduções, através do registo autónomo dos reembolsos como anulações de cobrança, enquanto as restantes deduções são abatidas no apuramento da receita cobrada, designada por receita bruta; os reembolsos são contabilizados na sequência do respectivo pagamento, enquanto as outras deduções são contabilizadas na sequência do apuramento pelo serviço competente para esse efeito, dos valores a entregar e que só posteriormente serão pagos, procedimento que o Tribunal de Contas igualmente tem vindo a defender para os reembolsos e restituições (cfr. pontos 2.3 a 2.6).
9. No âmbito dos reembolsos processados pelos serviços centrais da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, foram abatidos à receita do Estado Euro 1.450.783,84 para pagamento de um reembolso ao Fundo de Estabilização Aduaneiro; esta operação que se consubstanciou na transferência daquele valor para a conta do Fundo, foi justificada pela insuficiente cobrança de receitas que, conforme o disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 274/90, de 7 de Setembro, se destinam ao pagamento de suplementos aos funcionários daquela Direcção-Geral.
O Tribunal de Contas entende que o abate à receita do Estado para financiar parte do pagamento do suplemento - despesa do Fundo de Estabilização Aduaneiro - para além de violar o princípio consignado no n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, contraria ainda o disposto no n.º 1 do artigo 26.º da mesma Lei, na parte que determina a elaboração da Conta Geral do Estado com clareza, exactidão e simplicidade (cfr. ponto 2.4.2).
Considerando que a situação em apreço é recorrente, o Tribunal recomenda que se encontre uma solução que respeite as normas legais em vigor, nomeadamente o estipulado na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (cfr. ponto 2.4.2).
10. Em cumprimento do despacho dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e dos Assuntos Fiscais, de 10 de Abril de 2003, foram incluídos na Conta Geral do Estado de 2002 os reembolsos e restituições do imposto sobre o valor acrescentado, emitidos em 30 de Dezembro de 2002, no valor de Euro 169.270.093,42 cujo pagamento ocorreu já em 2003, à excepção de 24 reembolsos e restituições, no valor de Euro 76.398,37, que continuavam por pagar em 31 de Dezembro desse ano.
A aplicação daquele despacho, à semelhança do que aconteceu no ano anterior, implicou, apenas para as operações realizadas em 30 de Dezembro de 2002, a adopção de procedimento diferente do usual o que, no entender do Tribunal de Contas, fere o princípio da consistência.
Invocando o entendimento do Tribunal, sobre o processo de contabilização dos reembolsos e restituições, o despacho dos Secretários de Estado apenas respeita aquele entendimento para os reembolsos emitidos num determinado dia, continuando a permitir a aplicação do procedimento habitual, contrário ao entendimento do Tribunal de Contas, para as operações efectuadas nos restantes dias do ano.
O Tribunal reitera a recomendação de que seja utilizado um procedimento uniforme na contabilização de reembolsos e restituições, evitando-se a "necessidade" de recurso a despachos pontuais (por regra no final do ano), em sede de alguns impostos (cfr. ponto 2.5.2).
III - Execução do orçamento da despesa
A) Âmbito da verificação
A verificação efectuada consistiu no confronto entre os valores da despesa orçamental, desagregada por rubricas de classificação económica, indicados pelos serviços processadores nos respectivos "mapas de despesa", e os registos efectuados pelas Delegações da Direcção-Geral do Orçamento que têm expressão no Volume II da Conta (Mapa 10 - "Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado"), bem como na análise de informação diversa solicitada a várias entidades ou resultante de auditorias realizadas.
Neste capítulo, sem prejuízo das reservas a seguir apontadas, procede-se à comparação entre a despesa prevista (orçamentada) e a "despesa paga" e analisa-se a sua evolução em relação ao ano anterior. Referem-se também os resultados da conferência dos "mapas de despesa" remetidos pelos serviços processadores.
Procede-se ainda à análise da concretização do regime de administração financeira do Estado (RAFE) nos organismos sem autonomia financeira, da atribuição e cessação do regime de autonomia administrativa e financeira, passados que estavam, em 2002, doze anos sobre a aprovação da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro), e do grau de implementação do POCP, bem como a uma breve análise da forma como foi elaborada a "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social".
B) Conclusões e recomendações
1. Considerações gerais sobre a "despesa paga"
Os valores da "despesa paga" registados na Conta merecem as seguintes observações gerais, na sua maioria já efectuadas pelo Tribunal em anteriores Pareceres, no sentido de introduzir maior rigor e transparência às contas públicas, sem que se tenha assistido a suficientes melhorias.
1.1. Assunção de encargos sem dotação orçamental e realização de despesas à margem do Orçamento do Estado
A despesa orçamental registada na Conta é apenas a "despesa paga", ou seja, os encargos do Estado vencidos, que não tenham sido pagos por insuficiência de dotação, não são evidenciados.
Em 2002, pela primeira vez, foi criada uma actividade (1.98 - "Despesas de anos anteriores") para identificar "os compromissos assumidos em anos anteriores e cujo pagamento tenha sido diferido para 2002, por conta do Orçamento do Estado deste ano", tendo ascendido os pagamentos dos serviços integrados, por conta dessa actividade, a Euro 2.075,0 milhões.
Para a execução orçamental de 2003, foi criada uma alínea na classificação económica (alínea ZZ) para distinguir o pagamento "das dívidas vencidas e não pagas em 2002 que transitaram para 2003", do pagamento dos restantes encargos, ascendendo os pagamentos dos serviços integrados (ver nota 1), por conta dessa classificação económica, a Euro 112,3 milhões (valor provisório).
Para a diminuição, entre os dois anos, das despesas de anos anteriores, em Euro 1.962,7 milhões, contribuiu essencialmente o reforço em 2002 das transferências do Ministério da Saúde para o Serviço Nacional de Saúde (Euro 1.010,3 milhões), resultante do Orçamento rectificativo, e que não se repetiu em 2003.
O principal motivo pelo qual essas despesas transitaram em dívida para 2003, como se concluiu através de acções realizadas junto de seis dos serviços integrados que apresentavam maiores montantes de despesas processadas em 2003 por conta de "Dívidas vencidas transitadas de 2002" (representando 37,5% do montante antes referido), foi a inexistência de dotação orçamental disponível no OE/2002, situação agravada, em alguns casos, por congelamentos adicionais comunicados pelo Ministério das Finanças, em Novembro e Dezembro, que abrangeram dotações (do Cap. 50 e referentes a aquisição de bens e serviços) em que os compromissos já estavam assumidos, vencendo-se as respectivas facturas até final do ano. Quanto às consequências de ordem financeira para o Estado, salienta-se que a maioria desses organismos já tinha pago, ou esperava vir a pagar, juros de mora por atraso nos pagamentos. De notar que o classificador das despesas públicas não autonomiza os juros de mora (que são geralmente integrados na rubrica que lhes deu origem, por exemplo, investimentos) pelo que não foi possível um levantamento dos montantes envolvidos nessa situação.
Além dos encargos em dívida que transitam para o ano seguinte e que são pagos por despesa orçamental, continuou a verificar-se, designadamente nos casos do Serviço Nacional de Saúde (SNS) e do porte pago, a liquidação de tais encargos, ilegalmente, à margem do Orçamento do Estado. Relativamente a esses dois casos, verificou-se em 2002:
De acordo com a informação prestada pelo Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde (IGIF), relativamente a 2002, o total das dívidas do SNS a fornecedores transitado de 2001 ascendia a Euro 1.887,4 milhões, enquanto o défice acumulado no final do ano de 2002 (transitado para 2003) ascendeu a Euro 1.291,9 milhões. No entanto, para essa redução contribuiu a transferência de verbas para o IGIF, à margem do Orçamento, por operações específicas do Tesouro, no montante de Euro 444,0 milhões;
Relativamente ao porte pago referente aos CTT, em 2002, por insuficiência da respectiva dotação orçamental foi pago àquela empresa apenas 33,6% (Euro 4,4 milhões) do total dos encargos facturados ao Estado nesse ano (Euro 13,1 milhões), tendo, no último quadriénio, essa percentagem variado entre 31,3% (em 2000) e 43,1% (em 1999). O montante da dívida acumulada aos CTT, em 31/12/2002 ascendia a Euro 18,0 milhões, o que representa uma redução de Euro 2,8 milhões (13,4%) relativamente à dívida transitada de 2001. Tal deveu-se ao facto de, em 2002, ter sido regularizado, à margem do Orçamento, por operações específicas do Tesouro, o remanescente da dívida de 1999, no montante de Euro 0,3 milhões, e a dívida de 2000, no montante de Euro 11,1 milhões.
Continuam, assim, a verificar-se situações de repetida assunção de encargos sem cobertura orçamental, com clara violação do artigo 105.º da Lei Constitucional e do n.º 1 do artigo 3.º, do n.º 2 do artigo 9.º e do artigo 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado. O pagamento desses encargos em dívida, por operações específicas do Tesouro, significa a sua completa desorçamentação, uma vez que não são registados como despesa orçamental no ano em que se constituem, nem no ano em que são pagos.
As duas situações (encargos por pagar por insuficiente dotação orçamental e realização de despesas à margem do Orçamento do Estado), que envolvem montantes elevados, põem em causa a fiabilidade e utilidade da Conta para a análise económica das despesas do Estado. As situações descritas são também susceptíveis de constituir infracções financeiras, previstas e puníveis pela alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (cfr. ponto 3.1 a)).
1.2. Sobrevalorização da despesa "paga" na parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia
A CGE regista como "pagamentos efectuados" as verbas orçamentais transferidas para os serviços com autonomia não integrados no RAFE (regime de administração financeira do Estado, estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho), ou apenas integrados quanto às despesas de funcionamento, e que, em regra, são superiores aos pagamentos que os serviços efectuam.
Deste procedimento resulta a sobrevalorização da despesa orçamental no montante das verbas orçamentais transferidas e não utilizadas, que vão acrescer à receita orçamental do ano seguinte, no caso de serem repostas (através de reposições não abatidas nos pagamentos, as quais, em 2002, ascenderam a Euro 228,0 milhões), podendo, também, em certos casos, transitar como saldo de gerência na posse do serviço.
Relativamente à generalidade das situações em que existem requisições de verbas em excesso, o Tribunal reitera a recomendação sobre o cumprimento da disposição constante dos sucessivos decretos de execução orçamental quanto à requisição, pelos serviços dotados de autonomia, das importâncias estritamente indispensáveis às suas actividades.
Em especial, as situações de requisição de verbas orçamentais em excesso, para integração nas dotações do ano seguinte através da abertura de créditos especiais ou para transição como saldo para a gerência seguinte em posse do serviço, devem merecer especial atenção do Ministério das Finanças e ser devidamente evidenciadas na Conta Geral do Estado, dados os seus efeitos em termos de transparência das contas públicas, pela sobrevalorização da despesa orçamental anual, o efeito sobre o défice da Conta de cada ano e, também, o efeito sobre a tesouraria do Estado (cfr. ponto 3.1 b) e c)).
1.3. Subavaliação (ou sobrevalorização) da despesa "paga" resultante da transferência de saldos do Cap. 60 do Ministério das Finanças para contas de operações específicas do Tesouro
Constituindo também um processo continuado, ao abrigo de disposições contidas em sucessivas leis orçamentais, a transferência de dotações orçamentais do Cap. 60 - "Despesas Excepcionais" para contas específicas do Tesouro e a utilização dessas verbas no ano seguinte pode, também, afectar com significado o rigor e a transparência das contas públicas.
A transferência, em 2002, de verbas orçamentais para a conta "Saldos do Cap. 60 do OE/2002", ao abrigo da respectiva disposição da Lei do Orçamento, representou um acréscimo da despesa em Euro 923,6 milhões (cfr. ponto 3.1 d)).
2. Concretização do regime de administração financeira do Estado
A Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro (Lei de Bases da Contabilidade Pública - LBCP) e o seu desenvolvimento pelo Decreto-Lei n.º 155/92 (Regime de Administração Financeira do Estado - RAFE), de 28 de Julho, estabeleceram os regimes de administração financeira dos "serviços e organismos da Administração Central", definindo como regime geral a autonomia administrativa, e como regime excepcional a autonomia administrativa e financeira. Em 2002, passados doze anos sobre a aprovação daquela lei, verificava-se a seguinte situação quanto aos dois regimes, que têm incidência distinta nos valores da despesa evidenciados na Conta:
2.1. Integração no novo regime de administração financeira do Estado (RAFE) dos serviços com autonomia administrativa
Em 2002, para o processamento das despesas de funcionamento, num total de 2.055 organismos com autonomia administrativa (dos quais, 1.586 estabelecimentos do ensino básico e secundário), não estavam integrados no RAFE 1.787 organismos, ou seja, 87,0 %. No tocante ao processamento das despesas inscritas no Cap. 50 - "Investimentos do Plano", englobando 167 organismos, não estavam integrados no RAFE 84 (50,3%). Note-se que dos 15 Ministérios apenas em dois se verificava a integração total.
Conforme se destacou em anteriores Pareceres, solucionados os aspectos de natureza técnica relativos aos sistemas informáticos de suporte, não subsistiam razões que obstassem à implementação do RAFE, pelo que o atraso na sua aplicação fica a dever-se à inércia das entidades responsáveis, em cada Ministério, pela aplicação desse regime. Esse atraso contribui para a manutenção das situações atrás evidenciadas, que retiram algum significado ao valor da despesa constante da Conta (cfr. ponto 3.2 a)).
2.2. Atribuição e cessação do regime de autonomia administrativa e financeira
Para a atribuição do regime excepcional de autonomia administrativa e financeira a serviços e organismos da Administração Central (excluindo os dotados de autonomia administrativa e financeira por imperativo constitucional), o n.º 1 do artigo 6.º da LBCP exige que tal regime seja o mais adequado para a sua gestão e, cumulativamente, que as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, excluindo as despesas co-financiadas pela União Europeia.
Com derrogação desses dois requisitos, o n.º 4 do mesmo artigo prevê que pode ainda ser atribuída autonomia administrativa e financeira em função de "outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem directamente com a gestão de projectos do PIDDAC co-financiados pelo orçamento das Comunidades Europeias". A LBCP não enumera qualquer outra razão que, a existir, deveria ser sempre expressamente referida no diploma que aprova a orgânica do serviço ou organismo.
Analisados os diplomas posteriores à LBCP e ao Decreto-Lei n.º 155/92 que criaram ou reformularam serviços ou organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, verificou-se que nenhum deles refere expressamente se o respectivo serviço ou organismo cumpria os requisitos estabelecidos no n.º 1 do artigo 6.º e, caso os não cumprisse e não gerisse fundos comunitários, qual a razão ponderosa para a atribuição desse regime, conforme exige referido n.º 4.
Quando a autonomia administrativa e financeira não resulte de imperativo constitucional ou do reconhecimento da existência de "razões ponderosas" nos termos do n.º 4 do artigo 6.º, determina o artigo 7.º da LBCP a cessação desse regime nos serviços e fundos autónomos que, durante dois anos consecutivos, não verificarem os requisitos previstos no referido n.º 1 do artigo 6.º
Como se destacou nos Pareceres sobre a CGE/2000 e sobre a CGE/2001 (com base nos valores das contas de gerência dos serviços e fundos autónomos relativos àqueles anos), vários organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, aos quais era aplicável a regra dos 2/3 das receitas próprias, não cumpriam esse preceito.
Se bem que, durante anos, não se tenham registado progressos na aplicação da Lei de Bases da Contabilidade Pública sobre a cessação do regime de autonomia administrativa e financeira, incluindo o ano de 2002 (ver nota 2), refira-se que a situação actual é bastante diferente, face ao estabelecido na Lei do Orçamento do Estado para 2003 que determinou a passagem, a partir de 1 de Janeiro de 2003, para o regime de autonomia administrativa de 42 organismos até então com autonomia administrativa e financeira. (cfr. ponto 3.2 b)).
2.3. Implementação do Plano Oficial de Contabilidade Pública
O Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro, sete anos após a LBCP, e que visa criar condições para a integração da contabilidade orçamental, patrimonial e analítica, "(...) é obrigatoriamente aplicável a todos os serviços e organismos da administração central, regional e local que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, bem como à segurança social (...)", podendo existir "formas simplificadas dessa aplicação" e "planos sectoriais que se mostrem indispensáveis".
Do universo de 145 serviços e fundos autónomos considerado pela Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública (ver nota 3) fecharam contas em POCP, no ano de 2002, apenas 44 (30,3%).
Relativamente aos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira que ainda não implementaram o POCP, excluindo os abrangidos por planos sectoriais, continua a estar previsto que se conclua essa aplicação em 2005. Já no que respeita aos serviços integrados no RAFE com autonomia administrativa, está previsto que a aplicação do POCP e a sua articulação com o SIC se inicie apenas em 2005, devendo estar concluída em 2006 (ver nota 4).
Sem acrescentar outros argumentos aos expendidos no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 232/97, além do facto de a nova Lei de Enquadramento Orçamental (aplicável a partir de 2003) fazer depender da adopção do POCP (e dos planos sectoriais), em todos os serviços, a apresentação na CGE dos valores relativos aos "compromissos assumidos", facilmente se conclui pela necessidade da sua rápida implementação, visto que os atrasos que já se verificam e os que se perspectivam, prejudicam o cumprimento dos objectivos enunciados naqueles diplomas (cfr. ponto 3.2 c)).
2.4. Não inclusão em "Contas de Ordem" do Orçamento do Estado de parte das despesas financiadas por receitas próprias
Tal como referido em anteriores Pareceres, o regime de "Contas de Ordem", aplicável à realização das despesas dos serviços e fundos autónomos financiadas por receitas próprias, continuou a não abranger a totalidade desses organismos, pelo que tais receitas não transitaram pelos cofres do Tesouro. Em consequência, as delegações da DGO controlam apenas parcialmente a utilização desses recursos, ao contrário do previsto no Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro.
Atendendo a que os serviços e fundos autónomos não estavam, em 2002, integrados no novo regime de administração financeira do Estado, e considerando a dupla vertente do regime de Contas de Ordem - a entrega nos cofres do Tesouro das receitas próprias e a cobertura das suas despesas prioritariamente por essas verbas, com conhecimento e autorização das Delegações da Direcção-Geral do Orçamento - deveria ter sido dado cumprimento ao disposto no Decreto-Lei n.º 459/82, pelos organismos não integrados em Contas de Ordem (cfr. ponto 3.2 d)).
3. Evolução da despesa
Com as reservas e observações antes apontadas, verifica-se que a despesa do subsector Estado registada na Conta totalizou Euro 54.559,2 milhões, que corresponde ao montante dos fundos saídos para pagamento de despesas orçamentais, Euro 55.048,0 milhões, deduzido de Euro 488,8 milhões de reposições abatidas nos pagamentos, efectuadas no próprio ano (Euro 486,1 milhões) e em 2003, retroagidas ao ano de 2002 (Euro 2,7 milhões).
O total da despesa orçamental registou em relação ao ano anterior um acréscimo de Euro 9.193,6 milhões (+20,3%), que resultou, essencialmente, do aumento dos passivos financeiros (amortização da dívida), em Euro 4.302,3 milhões, das transferências correntes para administrações públicas, em Euro 2.502,7 milhões, e das despesas com pessoal, em Euro 1.293,9 milhões.
A despesa efectiva (que não inclui os passivos financeiros) ascendeu, em 2002, a Euro 39.122,6 milhões, o que representou um acréscimo de Euro 4.891,4 milhões (+14,3%) (cfr. ponto 3.3.2).
4. Resultados da conferência dos "mapas de despesa" remetidos pelos serviços processadores
A conferência dos mapas de despesa obrigou, tal como em anos anteriores, à solicitação de um significativo número de esclarecimentos complementares aos serviços processadores, em virtude de muitos deles não escriturarem correctamente os respectivos mapas, dando lugar a inúmeras rectificações.
Assim, dos 1.304 serviços cujos mapas de despesa foram conferidos, 435 (33,4%) apresentaram divergências de escrituração, sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios da Educação (59,2% dos respectivos serviços), da Justiça (56,5%) e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (44,4%).
Dessas divergências, tal como em anos anteriores, merecem destaque as seguintes situações:
A não contabilização pelos serviços, nos seus livros obrigatórios e nos "mapas de despesa", de reposições por si emitidas mas pagas por outras entidades nas tesourarias da Fazenda Pública;
A não devolução atempada, pelas Direcções de Finanças, ao serviço que emitiu a guia de reposição ou à respectiva Delegação da Direcção-Geral do Orçamento, do duplicado comprovativo do seu pagamento;
A classificação incorrecta de reposições abatidas como não abatidas nos pagamentos e vice-versa;
Em alguns casos, o processamento de guias de reposição directamente pelas Delegações da DGO sem dar conhecimento aos serviços com autonomia que haviam realizado a despesa, contrariando o disposto no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 324/80, pelo que tais guias não foram contabilizadas por estes serviços.
Apesar de se vir a assistir a alguma diminuição, interrompida em 2002, das divergências originadas pelas reposições, continua a recomendar-se a implementação de procedimentos que permitam o seu controlo de forma mais eficaz (cfr. ponto 3.3.3).
5. Despesas constantes da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social"
Embora não constitua um mapa obrigatório da Conta Geral do Estado, a "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social", elaborada pela DGO, tem vindo a constar do Relatório do Ministério das Finanças sobre a CGE. A consolidação dos orçamentos e contas dos subsectores que integram o Orçamento do Estado assume uma importância crescente, quer pelos montantes das receitas e despesas de cada subsector, quer pelas "transferências" entre si; por exemplo, as transferências (correntes e de capital) do Subsector Estado para os Serviços e Fundos Autónomos ascenderam a Euro 10.579,7 milhões, correspondendo a 27,0% das despesas efectivas, o que evidencia o peso destes organismos na execução orçamental.
Do total das despesas evidenciadas nessa "Conta Consolidada" (Euro 56.670,2 milhões), foram processadas 41,5% pelo Subsector Estado (Euro 23.531,8 milhões), 35,0% pelos Serviços e Fundos Autónomos (Euro 19.852,4 milhões), totalizando a Administração Central 76,6% dessas despesas, e 23,4% pela Segurança Social (Euro 13.286,0 milhões).
Em 2002, pela primeira vez, no Relatório do Ministério das Finanças são apresentadas notas explicativas das soluções técnicas adoptadas para a elaboração da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social", o que permite uma melhor compreensão do seu conteúdo. Continuam, no entanto, a merecer particular referência os seguintes aspectos:
A não consideração da execução orçamental de todos os organismos dotados de autonomia financeira, por alguns não remeterem tempestivamente as suas "contas de gerência", de modo a serem consideradas na elaboração da CGE;
A inexistência de cruzamento dos valores referentes a "transferências", nas despesas e correspondentes receitas dos subsectores e respectivas unidades orgânicas, que apresentam valores divergentes, de forma a possibilitar a sua rectificação;
A conta de execução orçamental da Segurança Social que, para além de ter carácter provisório (ver nota 5), continuou a ser apresentada segundo um classificador distinto do aplicável ao Subsector Estado e aos SFA, o que implicou a sua reclassificação, de forma por vezes pouco consistente.
Dado que a "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social", ainda que numa óptica de "caixa" (recebimentos e pagamentos), é relevante para a análise das contas desses subsectores, visto que elimina o efeito das transferências entre si, recomenda-se que sejam ultrapassadas as deficiências atrás apontadas (cfr. ponto 3.4).
IV - Investimentos do Plano
A) Âmbito da verificação
Em cumprimento do disposto no artigo 41.º, n.º 1, alínea e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, procedeu-se à análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) e, em especial, da sua parcela anual.
Esta acção abrangeu o quadro normativo relativo ao PIDDAC no seu enquadramento constitucional, legal e comunitário, bem como a previsão e a execução financeira globais. A análise incidiu sobre a execução reflectida na CGE, segundo os documentos elaborados pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO), e a execução, por sectores do Cap. 50 e global, segundo os elementos fornecidos pelo Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP).
O presente capítulo integra, para além da análise da execução global do PIDDAC, as sínteses relativas às conclusões e recomendações dos seguintes relatórios de auditoria:
Programa / Projecto PIDDAC "Centro de Formalidades Empresariais - CFE";
Programa / Projecto PIDDAC "Construção / Estradas Nacionais", Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa".
B) Conclusões e recomendações
1. Análise Global
A análise efectuada à CGE e aos restantes elementos de apoio, com vista a avaliar a execução global do PIDDAC e particularmente a execução do Cap. 50, permitiu formular as seguintes conclusões e recomendações:
1. Como se tem referido em anteriores Pareceres, o Direito Comunitário, originário e derivado, contribui para o enquadramento de toda a actividade de planeamento dos Estados-Membros (EM) da União, quer do ponto de vista das orientações estabelecidas para as políticas económicas e sociais a empreender no seio da União, quer da delimitação de objectivos da aplicação dos Fundos estruturais e outros instrumentos financeiros quer ainda da definição das obrigações dos EM em matéria de disciplina orçamental e financeira (cfr. ponto 4.2.1.1).
2. Desde a adesão de Portugal à CEE, têm sido desenvolvidos programas de convergência, destacando-se, nesta sede, o Programa de Estabilidade e Crescimento para 2001-2004, cujas orientações são no sentido da consolidação das finanças públicas, através da contenção da despesa corrente primária, acompanhada por uma afectação racional dos fundos públicos ao funcionamento da Administração Pública, de forma a aumentar a sua eficiência (cfr. ponto 4.2.1.1).
3. O quadro normativo do planeamento (CRP e Lei Quadro do Planeamento) impõe a obrigatoriedade de elaboração pelo Governo de planos anuais e de planos de médio prazo (cfr. ponto 4.2.1.1).
4. O PIDDAC continua a não evidenciar nem a sua compatibilização com as grandes opções estratégicas nem a correspondência entre os programas/projectos PIDDAC e os projectos QCA, não permitindo, por isso, avaliá-lo enquanto instrumento de prossecução dos objectivos estratégicos definidos nos instrumentos nacionais de planeamento nem estabelecer a articulação entre as políticas comunitárias e nacionais de investimento (cfr. ponto 4.2.1.2).
5. Não existem instrumentos que estimem e reflictam o esforço financeiro global de investimento público decorrente das Grandes Opções do Plano (GOP), em articulação com o QCA, apesar de ser crescente a pluralidade e a diversidade de entidades não incluídas na Administração Central (AC) envolvidas no financiamento do referido investimento (cfr. ponto 4.2.1.2). Assim, recomenda-se que se criem e regulamentem tais instrumentos (ver nota 6).
6. O PIDDAC, apesar de ser um programa de investimento global e plurianual, não inclui a totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes nem aqueles que foram finalizados (cfr. ponto 4.2.1.2), recomendando-se, mais uma vez, que passe a incluir esta informação.
7. A despesa PIDDAC em 2002, no total de Euro 4.940,9 milhões, apresentou uma taxa de execução global de 74,4%, a qual foi inferior à verificada em 2001 (-1,5%). Relativamente ao Cap. 50, o financiamento nacional apresentou uma taxa de 68% (-15,6 %) e o comunitário de 40,1% (-6,6%) (cfr. ponto 4.2.2.2).
8. Dos Euro 6.639 milhões orçamentados por programas para os 15 ministérios, 92,5% destinavam-se a projectos em curso e 7,5% a novos projectos. Os três ministérios com maior fatia do orçamento foram o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação (MOPTH) (41,4%), o Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (MADRP) (12,8%) e o Ministério da Economia (MEc) (10,4%) (cfr. ponto 4.2.2.3).
9. A dotação orçamental inicial do Cap. 50 foi de Euro 3.245,1 milhões, tendo, após a introdução das alterações orçamentais, resultado um orçamento final de Euro 3.420,3 milhões (+5,4%); no entanto, a despesa executada foi apenas de Euro 2.477,8 milhões, ou seja, bastante inferior ao orçamento inicial (cfr. ponto 4.2.3.1).
10. No que respeita à execução, os três ministérios acima referidos foram responsáveis por 59,6% da despesa executada.
11. A taxa de execução relativa às despesas correntes foi de 71,1% e a relativa às despesas de capital de 72,8%, sendo a primeira inferior em 1,3% à taxa de execução global do PIDDAC e a segunda superior em 4 décimas (cfr. ponto 4.2.3.2).
12. A evolução global da execução orçamental de 2001 para 2002 apresentou uma variação negativa de Euro 48,1 milhões (-1,9%).
As transferências correntes e de capital, num total de Euro 1.938,8 milhões, representaram 78,2% do total da execução do Cap. 50.
Cerca de dois terços dos ministérios apresentaram taxas de execução que variam entre os 39% e os 72%, ou seja, inferiores à taxa de execução global que foi de 72,4%. Os Ministérios da Economia, da Defesa Nacional e da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas apresentaram as taxas de execução mais elevadas, com 92,6%, 85,3% e 84,8%, respectivamente.
Uma análise comparativa entre os valores da despesa "realizada" inscritos na CGE, no montante de Euro 2.477,8 milhões, e os valores obtidos do DPP, relativos à despesa efectivamente realizada (pagamentos efectuados) pelos executores, no montante de Euro 2.126,2 milhões, permite-nos concluir que não foi utilizado um total de Euro 351,6 milhões, ou seja, 14,2% do total "autorizado" e transferido pela DGO.
A CGE continua a reflectir com rigor pagamentos efectivos apenas no caso de serviços simples e com autonomia administrativa integrados no SIC. Relativamente aos serviços com autonomia administrativa não integrados no SIC e com autonomia administrativa e financeira, uma vez que não há controlo da reposição de saldos nem especialização de exercícios quanto àquelas reposições, a CGE tão só reflecte despesas "autorizadas" pela DGO, abatidas das reposições contabilizadas pela mesma Direcção-Geral (cfr. ponto 4.2.3.3). Recomenda-se, por isso, que a CGE passe a reflectir, com rigor e em todos os casos, os pagamentos efectivos.
13. A inclusão de "Outras Fontes" na análise da execução do PIDDAC global altera significativamente as conclusões extraídas quando considerado exclusivamente o Cap. 50. Assim, com a inclusão de "Outras Fontes", o financiamento nacional é reduzido de 94,6% para 59,5%, aumentado o financiamento comunitário de 5,4% para 40,5%.
Relativamente à execução do PIDDAC - Cap. 50, o valor mais elevado de financiamento foi no sector dos Transportes e Comunicação (31,3%), seguindo-se o da Agricultura (12%) e o do Ambiente e Revitalização Urbana (11,2%) (cfr. ponto 4.2.4).
2. Programa/Projecto PIDDAC "Centros de Formalidades Empresariais - CFE"
1. A criação dos CFE contribuiu para a redução do tempo despendido na constituição legal de sociedades, aumentando por esta via a competitividade da economia, mas não é, por si só, suficiente para se alcançarem os objectivos almejados. A criação, por sobreposição, de serviços que complementam, mas não substituem, os serviços já existentes, também aumenta os custos que são suportados pelos agentes económicos e pela economia do país e que, directa ou indirectamente, são incorporados no custo final dos produtos a colocar no mercado, encarecendo-os e retirando-lhes competitividade (cfr. ponto 4.3.2).
Recomenda-se que, independentemente do mérito da redução dos tempos de espera conseguidos na criação de sociedades, se repensem e reestruturem os serviços da Administração Pública (AP) relacionados com os actos legais inerentes ao ciclo de vida das empresas, sem acréscimo dos custos induzidos pela criação, implementação e sustentação de estruturas complementares às existentes, reestruturando-as de modo a responderem às solicitações em tempo útil, reduzindo custos e minimizando as burocracias.
2. O IAPMEI tem vindo a inscrever e a utilizar verbas do PIDDAC - Cap. 50, Investimentos do Plano, para suportar de forma continuada as despesas de funcionamento da actividade normal dos CFE, o que contraria a filosofia inerente ao PIDDAC (cfr. pontos 4.3.3 e 4.3.4).
Recomenda-se, por isso, que não seja utilizado o PIDDAC - Cap. 50 para suportar estas despesas de funcionamento.
3. Não foram realizados os concursos prévios à adjudicação dos trabalhos de adaptação das instalações dos CFE, tendo as entidades de acolhimento servido de intermediários pelos quais circularam as verbas destinadas a pagar as obras, mas tendo sido o IAPMEI, executor do programa/projecto PIDDAC e efectivo dono da obra, quem definiu as orientações e especificações, forneceu os elementos técnicos e organizativos e escolheu o projectista e o empreiteiro (cfr. ponto 4.3.5).
4. Nos CFE de Braga, Porto, Coimbra, Lisboa II e Loulé não foram observados os regimes das empreitadas de obras públicas e da aquisição de bens e serviços, nem respeitados os princípios da concorrência, da igualdade, da imparcialidade e da transparência, conduzindo e potenciando esta omissão a realização de despesas superiores aos normais custos das obras de adaptação, configurando uma deficiente gestão e controlo de dinheiros públicos (cfr. ponto 4.3.5).
Recomenda-se, no âmbito da formação dos contratos, o respeito pelos princípios da concorrência, da igualdade, da imparcialidade e da transparência, observando-se a estrita legalidade dos procedimentos, cumprindo-se rigorosamente as regras constantes dos diplomas que disciplinam as despesas públicas e as contratações e respeitando-se as regras gerais dos procedimentos pré-contratuais.
5. Na escolha das entidades de acolhimento dos CFE não foram acautelados os princípios da igualdade de oportunidades, transparência, isenção e imparcialidade (cfr. ponto 4.3.5).
Recomenda-se, por conseguinte, a criação de normativos que regulem os procedimentos de selecção de entidades para parcerias, de forma a respeitar aqueles princípios.
6. No âmbito da criação dos CFE, não foram criados os instrumentos normativos necessários para regulamentar, nos termos do artigo 5.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 387/88, de 25 de Outubro, a concessão de comparticipações financeiras, densificando os critérios de atribuição e assegurando a igualdade, a publicidade, o rigor e a transparência, indispensáveis garantias da legalidade administrativa e financeira (cfr. ponto 4.3.5).
Recomenda-se, assim, a regulamentação da concessão de comparticipações financeiras não abrangidas por medidas especialmente estatuídas em diplomas próprios, fixando-se objectivos, finalidades, condições de acesso, critérios de atribuição, regras processuais e mecanismos de verificação, acompanhamento e fiscalização, de forma a garantir a igualdade, a publicidade, o rigor e a transparência indispensáveis.
7. O IAPMEI renunciou aos deveres de acompanhamento e controlo da utilização de dinheiros públicos e subtraiu-se à obrigação de fiscalização administrativa da execução orçamental, a que está sujeito por força do disposto na Lei de Enquadramento Orçamental, ao proceder à transferência de verbas, no âmbito do CFE de Loulé, sem que houvesse efectivo investimento (cfr. ponto 4.3.6).
Recomenda-se, por isso, que seja assegurada a fiscalização administrativa da execução orçamental, devendo as entidades legalmente sujeitas a esta obrigação exercer o acompanhamento e o controlo da utilização dos dinheiros públicos que lhes incumbe gerir e responsabilizando-se pela concretização dos projectos, nomeadamente ao nível do controlo da sua execução e dos custos inerentes.
8. O IAPMEI não instituiu, para este programa, nenhum sistema de controlo contabilístico/administrativo das operações, nem dispunha de um sistema de informação que permitisse apurar com fiabilidade as despesas realizadas por comparticipações financeiras, o montante de cada uma e a identificação de quem as autorizou (cfr. ponto 4.3.7).
9. A inexistência de controlo do processamento de comparticipações financeiras reflectiu-se, designadamente, na falta de conferência da documentação e autorização de suporte às despesas (cfr. ponto 4.3.7).
Recomenda-se, portanto, a instituição de sistemas de controlo interno, contabilístico e administrativo, que definam os procedimentos destinados à verificação, acompanhamento, avaliação e informação sobre a legalidade, regularidade e boa gestão, que garantam o registo de todas as operações correctamente autorizadas, liquidadas e pagas e assegurem a oportunidade, a confiança e a integridade de toda a informação de gestão.
10. As autorizações da despesa não foram acompanhadas da verificação da regularidade financeira, que compreende a confirmação da inscrição orçamental, o cabimento e a adequada classificação económica das despesas, o que, para além de irregular, revela ausência de controlo financeiro e administrativo, não se encontrando autonomizada a fase do pagamento das despesas (cfr. ponto 4.3.7).
11. A documentação de suporte das ordens de pagamento verificadas denota deficiências, tendo-se efectuado pagamentos sem que tivessem sido apresentados os autos de medição dos trabalhos e as respectivas facturas ou documentos equivalentes, sendo os pagamentos documentados apenas por propostas, pedidos de comparticipações financeiras e protocolos. A não exigência de facturas acarretou a falta de controlo sobre a execução do investimento realizado e propiciou a ocorrência de infracções fiscais (cfr. ponto 4.3.7).
Recomenda-se, que as autorizações da despesa sejam acompanhadas da verificação da regularidade financeira, que compreende a confirmação da inscrição orçamental, o cabimento e a adequada classificação económica, e que os pagamentos obedeçam e reflictam formalmente todas as fases que os integram e se baseiem em suportes documentais adequados.
12. Os projectos não apresentavam medições, orçamentos e cadernos de encargos. A não exigência daqueles elementos, por parte do IAPMEI, revelou-se determinante para a falta de controlo sobre os orçamentos apresentados pelo empreiteiro e consequentes custos das obras (cfr. pontos 4.3.8 e 4.3.9).
13. Os orçamentos das obras de adaptação encontravam-se deficientemente elaborados, tendo sido apresentados por artigos globais, com baixo grau de discriminação e sem quantidades. Esta situação originou a falta de controlo sobre: a) os preços praticados; b) a conformidade da execução da obra com o projecto; c) a adequação dos valores pagos aos trabalhos realizados (cfr. pontos 4.3.8 e 4.3.9).
Recomenda-se, rigor e prudência na apreciação e validação de projectos e orçamentos, de forma a permitir o controlo e fiscalização sobre a execução, nomeadamente, a conformidade entre o previsto e o executado e o controlo de custos.
3. Programa / Projecto PIDDAC "Construção / Estradas Nacionais", Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa"
1. O processo decisório subjacente a este empreendimento foi pouco transparente e indefinido quanto à necessidade pública a prover e aos objectivos a realizar e assentou numa gestão temporal ineficiente (cfr. pontos 4.4.1.1 a 4.4.1.6).
Recomenda-se, assim, uma maior responsabilização e transparência na definição de objectivos e na decisão, planeamento e gestão temporal dos empreendimentos.
2. A escolha da alternativa da ponte e da solução para a rede viária e os acessos constituiu um processo decisório que não teve em conta critérios de economia, eficiência e eficácia na aplicação dos dinheiros públicos (cfr. pontos 4.4.1.1 a 4.4.1.6).
O processo decisório conduziu ainda:
À subordinação do interesse nacional ao municipal, ao converter numa solução rodoviária nacional uma rede viária municipal prevista no PDM de Coimbra desde, pelo menos, 1993, contrariando o princípio do equilíbrio do investimento público no desenvolvimento regional (FEF);
À celebração de um acordo de colaboração entre a JAE e a Câmara Municipal de Coimbra, notoriamente desequilibrado na relação custo/benefício de cada parte, quando deveria ter sido celebrado um contrato-programa sectorial;
A um projecto de grande volumetria, de difícil inserção paisagística, sendo certo que a plena realização funcional e rodoviária que lhe fora atribuída poderia ter sido atingida de modo mais suave e integrado na paisagem e sem quebra alguma de qualidade e valor estético, por pouco mais de um quarto do custo estimado em fase de estudo prévio para o empreendimento e de menos de um décimo do custo real até à data suportado para a sua construção.
Deste modo, recomenda-se que seja preservada a autonomia e segurança de decisão do Conselho de Administração do IEP e uma maior disciplina e rigor na aplicação dos dinheiros públicos, sujeitando-a a uma fundamentação económica transparente.
3. Quanto à execução financeira do Sub-projecto, verificou-se que (cfr. ponto 4.4.1.7):
O custo total real da solução rodoviária cifrou-se (a preços de 2003) em Euro 111,4 milhões, sendo Euro 90,4 milhões relativos à rede viária, rotundas, viadutos e ponte, correspondentes a 1 km de via nacional e 3,5 km de acessos à cidade de Coimbra, e Euro 21 milhões respeitantes a obras integradas na solução rodoviária mas segregadas para outros concursos;
Os custos adicionais cifram-se em Euro 46,3 milhões, representando 120% do valor de adjudicação;
A gestão das áreas de responsabilidade da JAE/JAE, S.A. / IEP (I) / ICOR / IEP (II) de modo diligente, competente e eficiente poderia ter evitado os referidos custos adicionais.
Recomenda-se, assim, a ponderação, em futuros casos semelhantes, de outras soluções contratuais mais adequadas de modo a evitar que a derrapagem dos custos impenda sempre sobre o dono da obra, e não sobre o adjudicatário, e a permitir a responsabilização dos projectistas pelas deficiências dos projectos de que são autores.
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos directa ou indirectamente pelo Estado
A) Âmbito da verificação
A análise efectuada aos apoios financeiros concedidos directa ou indirectamente pelo Estado, visa dar cumprimento ao disposto na alínea h) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Este capítulo abrange uma análise global dos apoios não reembolsáveis evidenciados na Conta, pagos pelos serviços integrados do Estado e pelos serviços e fundos autónomos e, no âmbito da análise dos sistemas de apoios, inclui as sínteses dos relatórios das auditorias realizadas nos domínios a seguir referidos, e que tiveram por objectivo geral analisar a legalidade, regularidade e correcção económica e financeira da atribuição e pagamento dos apoios, o sistema de controlo instituído, bem como o acompanhamento da implementação de anteriores recomendações do Tribunal. Complementarmente, realizaram-se também acções junto de beneficiários, tendo em vista a verificação do cumprimento da regulamentação aplicável e a realização dos objectivos previstos nas candidaturas.
1. Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social (ICS)
Esses apoios compreendem as seguintes modalidades: a) Incentivos indirectos ("porte pago") - traduzidos na assunção, parcial ou total, pelo Estado do custo da expedição postal de certas publicações periódicas (essencialmente da imprensa regional) para assinantes residentes no território nacional ou no estrangeiro; b) Incentivos directos - destinados a apoiar projectos no âmbito da modernização, inovação e desenvolvimento empresarial, formação e qualificação profissional e outros, distinguindo-se: o incentivo à modernização tecnológica (IMT), o incentivo à criação de conteúdos na Internet (ICCI, o incentivo à inovação e desenvolvimento empresarial (IIDE), e os incentivos específicos à comunicação social. Além desses incentivos são suportados, através do orçamento do ICS, os custos de expedição de publicações periódicas entre o continente e as regiões autónomas.
2. Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT) a instituições particulares
Foram objecto de auditoria os apoios referentes a: a) Programa Quadro Prevenir II (PQP II); b) Projectos de continuidade do PQP I e do Programa Quadro Reinserir; c) Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências (PMPs), d) Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso; e) Subsídios diversos (não incluídos em programas).
Relativamente aos benefícios fiscais, o presente capítulo contém também as conclusões relativas à análise da despesa fiscal, tendo por base a informação contida na Conta Geral do Estado de 2002, confrontada com a dos relatórios dos Orçamentos do Estado para 2002, 2003 e 2004 (previsões, estimativas e valores definitivos, respectivamente), e com os elementos remetidos ao Tribunal pelas Direcções-Gerais dos Impostos e das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo.
Contém igualmente os resultados de uma auditoria à Direcção-Geral dos Impostos no âmbito dos benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual (artigo 39.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais), bem como a avaliação do grau de acatamento das recomendações formuladas pelo Tribunal, em anteriores Pareceres, em matéria dos benefícios das contas poupança-habitação e dos planos poupança-reforma (artigos 18.º e 21.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais).
B) Conclusões e recomendações
1. Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social (ICS)
1.1. Desorçamentação dos encargos com o porte pago
Conforme referido no ponto 1.1 do Cap. III, de 1999 a 2002, à semelhança de anos anteriores, as dotações orçamentais cobriram apenas cerca de 1/3 dos encargos com o porte pago facturados pelos CTT ao Estado em cada ano, verificando-se uma sistemática sub-orçamentação das verbas necessárias à sua liquidação. A repetida assunção de encargos com o porte pago sem cobertura orçamental viola claramente o disposto no artigo 105.º da Lei Constitucional, bem como nos n.º 1 do artigo 3.º, n.º 2 do artigo 9.º e artigo 18.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado). Esta situação é também susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punível pela alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Por outro lado, tal como já se tinha verificado noutros anos, em 2001 e 2002 foram pagos, ilegalmente, através de operações específicas do Tesouro, encargos com o porte pago em dívida de anos anteriores (de 1998 a 2000) ao abrigo de disposições constantes da respectiva Lei do Orçamento, que autorizaram o Governo a regularizar essas "responsabilidades decorrentes de situações do passado". Conforme o Tribunal tem salientado, as despesas, à margem do Orçamento do Estado, efectuadas ao abrigo dessas disposições sobre a "regularização de situações do passado" são ilegais, por violação, nomeadamente, do artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (cfr. ponto 5.2.2.2).
1.2. Credenciação das publicações beneficiárias e controlo da manutenção do direito ao porte pago
Uma vez que, no processo de credenciação, apenas são verificadas algumas das condições estabelecidas na legislação sobre a atribuição e manutenção do direito ao porte pago, e dado que o Instituto não dispõe de recursos humanos que permitam a realização de suficientes acções de fiscalização junto dos beneficiários, recomenda-se, em relação às condições passíveis de comprovação documental (como é o caso do pagamento das assinaturas), que seja instituída a obrigatoriedade de apresentação periódica ao ICS desses elementos comprovativos (cfr. ponto 5.2.3.1.a)).
Dado que se repercutem amplificadamente na prevenção de situações violadoras do quadro legal, devem ser objecto de publicitação as sanções resultantes de processos de contra-ordenação, sob a forma de dados gerais (número e tipo de infracções e correspondentes sanções aplicadas num dado período) e deve ser alterado o actual diploma regulamentador dos incentivos do Estado à comunicação social de forma a permitir, também, a publicação nominativa das sanções aplicadas (sanção acessória) (cfr. ponto cfr. ponto 5.2.3.1.a)).
1.3. Facturação dos encargos com o porte pago e controlo pelo ICS
Verificou-se que não foram observadas as recomendações do Tribunal, expressas no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1999, no sentido de o ICS criar procedimentos de conferência, sistemática ou por amostragem, com o necessário suporte informático, dos valores apresentados pelos CTT, relativos às facturas, notas de débito e de crédito e dos dados das "guias de avença", e que permitiriam, também, verificar, pela relação entre o número de assinantes de cada publicação periódica e o número de objectos expedidos, a observância do limite fixado para a expedição de exemplares gratuitos a título de divulgação.
Os CTT assumem, na sua facturação ao ICS, que 15% do total das expedições de cada publicação se refere a exemplares para divulgação, debitando o correspondente valor ao Estado, e repartindo o custo de expedição restante (correspondente a 85% do custo total) pelo Estado e pelo beneficiário. Assim, no caso de as expedições de exemplares de divulgação ser inferior a 15% do total, essa prática contraria o disposto na legislação, sendo lesiva para o Estado, pelo que deverão as entidades competentes proceder à sua rectificação (cfr. ponto 5.2.3.1.b)).
1.4. Expedição de publicações periódicas para as Regiões Autónomas
Nos termos do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 284/87, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 112/99, de 14 de Abril, constitui contra-ordenação punível com coima o reembolso pelo Estado dos custos de expedição de publicações periódicas excluídas desse direito; contudo, não foi prevista sanção quando seja solicitado o reembolso de outros custos de expedição igualmente excluídos desse direito (expedição de publicações enviadas a título gratuito, subprodutos, expedição postal para não assinantes e outros, enumerados no artigo 7.º daquele diploma), o que se considera constituir uma lacuna legislativa que deverá ser colmatada (cfr. ponto 5.2.3.2).
Na expedição de publicações por via postal foi implementada a recomendação do Tribunal, expressa no Parecer sobre a CGE/99, tendo passado a constar das "guias de avença" o título da publicação, o que permite ao ICS conferir se não se encontravam excluídas do direito ao reembolso. Quanto a outra recomendação expressa nesse Parecer, no sentido de o Instituto instituir procedimentos de verificação, de forma sistemática ou por amostragem, do envio das publicações para assinantes, foi cumprida parcialmente pelo ICS, uma vez que alguns beneficiários remeteram listagens de assinantes, com as respectivas moradas (cfr. ponto 5.2.3.2).
Na expedição através de transitário, constituiu observação da auditoria anterior, referente a 1999, que a inexistência de verificação física, pelo ICS, dos objectos transportados, não permitia garantir a correcta aplicação do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 284/97. Uma vez que foram realizadas acções de fiscalização em número muito limitado, mantém-se, no essencial, essa observação, o que vem reforçar a necessidade da verificação documental das "guias de remessa" das publicações (cfr. ponto 5.2.3.2).
1.5. Incentivos directos ao investimento (ICCI, IMT, IIDE)
A legislação não estabelece suficiente distinção entre as candidaturas ao Incentivo à Criação de Conteúdos na Internet (ICCI) e ao Incentivo à Modernização Tecnológica (IMT), uma vez que ambos, com distintas percentagens de comparticipação, permitem a concessão de apoios financeiros para a aquisição de programas e equipamentos informáticos de uso múltiplo (cfr. ponto 5.2.3.3).
Também não existe suficiente distinção entre os incentivos IMT e IIDE (Incentivo à Inovação e Desenvolvimento Empresarial), dado que: a) se destinam às mesmas entidades, b) as despesas apoiáveis são, em grande parte, comuns e, c) os projectos a apoiar através de cada um desses incentivos dependem da repartição da verba total disponível para apoios. Assim, no caso de a legislação continuar a manter as duas modalidades, deverá definir critérios que evitem a duplicação de incentivos (cfr. ponto 5.2.3.3).
Uma vez que se verifica ambiguidade quanto aos critérios de avaliação das candidaturas ao IIDE, porquanto a Portaria n.º 204/2001 não contempla todos os critérios de avaliação previstos no Decreto-Lei n.º 56/2001, nem a solução encontrada pela Comissão de Acompanhamento para a ordenação das candidaturas a apoiar, recomenda-se a sua revisão, por forma a ultrapassar essa ambiguidade (cfr. ponto 5.2.3.3).
Visto que, após a conclusão física dos investimentos, a legislação estabelece diversas obrigações dos promotores por um prazo de dois e três anos, o ICS deve zelar pelo seu cumprimento, instituindo os procedimentos necessários para esse efeito (cfr. ponto 5.2.3.3).
1.6. Incentivos específicos à comunicação social
A maioria dos promotores dos projectos objecto de exame não havia ainda apresentado os comprovativos das despesas, embora os mesmos tenham sido solicitados pelo ICS, pelo que este desconhecia se os incentivos foram correctamente utilizados nos fins para que foram atribuídos, o que implica uma deficiência de controlo. Tratando-se de uma situação recorrente, já detectada na auditoria anterior, recomenda-se a cessação dos apoios às entidades envolvidas, enquanto a situação não for regularizada (cfr. ponto 5.2.3.4).
Contrariamente ao verificado noutros tipos de apoios, não foi aposto carimbo nos documentos comprovativos de despesa anotando o apoio concedido, o que constitui uma lacuna face à natureza das acções apoiadas, passíveis de serem financiadas também por outras entidades (cfr. ponto 5.2.3.4).
2. Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT)
2.1. Execução do orçamento privativo do IPDT
Na execução do orçamento privativo destaca-se a requisição de verbas orçamentais em excesso (não utilizadas) que, no total, ascenderam a Euro 355.984, constituindo uma sobrevalorização da despesa contabilizada na CGE/2002 (Subsector Estado) e um acréscimo da receita do OE/2003, inscrita em reposições não abatidas nos pagamentos. Em tais situações, de requisições de verbas orçamentais em excesso, tem o Tribunal salientado as consequências - quanto à falta de rigor das contas públicas e ao prejuízo para a tesouraria do Estado - do incumprimento da disposição orçamental que obriga os organismos a requisitar as verbas estritamente indispensáveis ao seu funcionamento (cfr. ponto 5.3.2.1).
2.2. Programa Quadro Prevenir II (PQP II)
Em relação às deficiências apontadas na anterior auditoria relativa ao PQP I, verificaram-se assinaláveis melhorias no processo de avaliação e aprovação das candidaturas, resultantes quer da experiência entretanto adquirida, quer do reforço das estruturas organizativas em relação às do Projecto VIDA. De referir, contudo, que, estabelecendo o regulamento a data limite para a apresentação das candidaturas (até 11 de Janeiro de 2002), não foi possível confirmar o cumprimento desse prazo relativamente a quatro das dezasseis candidaturas objecto de exame, por não constar dos processos evidência da data de recepção. Uma vez que o montante disponível para a concessão dos apoios financeiros pode ser insuficiente para todas as candidaturas apoiáveis, como se verificou em 2002, e sendo considerado relevante o cumprimento do prazo fixado para a sua apresentação, essa data deve estar devidamente evidenciada nos respectivos processos (cfr. ponto 5.3.3.1).
Embora, à data da auditoria, apenas estivesse concluída a fase de atribuição dos incentivos, verificou-se ainda que os instrumentos previstos para o acompanhamento e controlo da execução dos projectos observam anteriores recomendações do Tribunal, designadamente quanto à apresentação dos documentos comprovativos das despesas do projecto, à sua identificação como tendo sido objecto de apoio IPDT (através da aposição de carimbo), à identificação de outras fontes de financiamento, bem como, para a conclusão dos projectos, a elaboração de um "termo de encerramento" (evidenciando, designadamente, as despesas elegíveis realizadas e o apoio pago) (cfr. ponto 5.3.3.1).
2.3. Projectos de continuidade do PQP I e do PQR
Relativamente ao controlo da execução dos projectos, salienta-se a apresentação pelos promotores do Relatório de Execução Final e dos respectivos documentos justificativos de despesa, aspecto que tinha sido recomendado pelo Tribunal, os quais foram objecto de análise pelo Núcleo Distrital, bem como pelos serviços centrais do Instituto (cfr. ponto 5.3.3.2).
Observando também uma recomendação do Tribunal formulada na auditoria anterior, verificou-se que, em relação aos projectos concluídos, após a análise do relatório final foi elaborado o "Termo de encerramento", remetido à entidade beneficiária para ser devolvido, devidamente assinado (cfr. ponto 5.3.3.2).
2.4. Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências (PMPs)
De referir que, ao contrário do que se encontra previsto para os projectos do PQP II, nos documentos de despesa dos projectos do PMP não foi aposto carimbo identificador do apoio financeiro do IPDT, o que não se compreende, dada a similitude das situações. Visando essa identificação impedir uma eventual duplicação de apoios públicos para as mesmas despesas, recomenda-se que também para os projectos do PMP se proceda à identificação do apoio nos respectivos documentos de despesa (cfr. ponto 5.3.3.3).
2.5. Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso
Embora estivesse previsto que a prestação de contas fosse efectuada, pelos beneficiários, à Câmara Municipal de Lisboa, não constando do processo documentos justificativos das despesas financiadas, deve o agora IDT zelar pela obtenção de informação sobre essa prestação de contas (cfr. ponto 5.3.3.4).
2.6. Apoios não incluídos em programas (subsídios diversos)
Na maior parte dos casos não constavam dos respectivos processos quaisquer elementos que permitissem evidenciar o critério utilizado para a determinação da comparticipação atribuída e, no que se refere à comprovação das despesas, apenas um beneficiário apresentou comprovativo da realização das despesas apoiadas, deficiências já apontadas na auditoria anterior e que não foram corrigidas. Assim, considera-se necessário que este tipo de apoio seja devidamente fundamentado, atendendo a prioridades e critérios previamente estabelecidos, que sejam explicitadas as despesas consideradas elegíveis e o cálculo do apoio, devendo ser exigida informação sobre a existência de eventuais financiamentos de outras entidades e a prestação de contas pelos beneficiários, com a comprovação das despesas realizadas (cfr. ponto 5.3.3.5).
Num caso particular, foi pago ao beneficiário o valor do apoio financeiro que havia solicitado (Euro 1.500) e não o valor aprovado pelo Conselho de Administração do IPDT (Euro 1.000), devendo o Instituto proceder à regularização dessa situação. O pagamento da importância a mais é também susceptível de responsabilidade financeira, nos termos dos artigos 59.º e 61.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (cfr. ponto 5.3.3.5).
2.7. Publicitação dos apoios
Examinadas as listagens publicadas no Diário da República, discriminando os apoios pagos pelo IPDT em 2002, verificou-se que algumas importâncias não foram objecto de publicação ou o montante pago não correspondia ao publicitado, pelo que não foi dado cumprimento integral ao disposto na Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, que regulamenta a obrigatoriedade da publicação dos apoios concedidos pela Administração Pública a particulares (cfr. ponto 5.3.4).
3. Benefícios fiscais
1. À semelhança do sucedido em relação ao ano anterior, foram publicados na Conta Geral do Estado de 2002, os valores da despesa fiscal respeitantes aos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares e colectivas, sobre o valor acrescentado, sobre os produtos petrolíferos e automóvel.
De acordo com a Conta Geral do Estado, a despesa fiscal atingiu Euro 1.109,6 milhões em 2002, o que representa um crescimento de 10,4% relativamente ao ano anterior - registando-se as maiores variações no imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, tanto em termos absolutos como relativos (Euro 80,0 milhões e 40,2%, respectivamente) (cfr. ponto 5.4.2).
Como tem vindo a ser salientado pelo Tribunal em anteriores pareceres sobre as Contas Gerais do Estado, os valores patenteados continuam a não abranger todas as modalidades de benefícios que originam despesa fiscal como é caso das isenções temporárias em imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas que, segundo a Direcção-Geral dos Impostos, atingiram Euro 1.172 milhões.
Continuam a verificar-se dificuldades quanto ao apuramento da despesa fiscal, associadas ao processo de recolha e tratamento da informação de base, sobretudo em relação ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas e ao imposto do selo, pelo que o Tribunal mantém a recomendação de que seja feito um esforço no sentido de superação das mesmas.
2. Continuando a verificar-se incumprimento do disposto na Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto, o Tribunal reitera a recomendação de que sejam objecto de publicação os valores dos benefícios fiscais concedidos.
3. No que concerne aos benefícios previstos no artigo 39.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, regulamentados pelos Decretos-Leis n.ºs 401/99 e 409/99, de 14 e 15 de Outubro, respectivamente, que foram objecto de auditoria pelo Tribunal, verificou-se que não foram ainda acatadas as recomendações atinentes à clarificação das expressões utilizadas naqueles diplomas quanto às condições de acesso e de elegibilidade dos projectos de investimento. (cfr. 5.4.4).
4. Relativamente aos benefícios do artigo 21.º do EBF, o Tribunal de Contas apurou que, embora não tenham ainda sido acolhidas todas as recomendações formuladas, foram tomadas medidas importantes que deverão permitir à DGCI instituir gradualmente um sistema de controlo eficaz baseado em indícios de risco de evasão e fraude fiscal, tendo sido publicado o Decreto-Lei n.º 158/2002, de 2 de Julho que aprovou o novo regime jurídico aplicável a estas modalidades de benefícios fiscais, e publicadas as portarias regulamentares n.ºs 1451, 1452 e 1453, de 11 de Novembro de 2002. De referir também que a Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, alterou a redacção do artigo 122.º do CIRS estabelecendo novas obrigações declarativas para as empresas gestoras de PPR, PPE e PPR/E, e que a Portaria n.º 698/2002, de 25 de Junho, aprovou o modelo destinado ao cumprimento das mesmas (cfr.ponto 5.4.4.5).
5. Também no que respeita aos benefícios fiscais das contas poupança-habitação, apesar de não terem sido cabalmente acatadas as recomendações do Tribunal, foram igualmente tomadas algumas medidas no sentido de dar cumprimento às mesmas, tendo sido publicada a portaria n.º 698/2002, de 25 de Junho, que veio estabelecer a obrigatoriedade das instituições depositárias de CPH remeterem à DGCI, até 30 de Junho de cada ano, a informação a que se refere o artigo 18.º, n.º 6, do EBF, aprovando para o efeito um novo modelo (cfr.ponto 5.4.4.5).
VI - Dívida pública
A) Âmbito da verificação
Este capítulo, que visa dar cumprimento ao estabelecido na alínea g) do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, incide sobre:
O movimento anual da dívida pública directa, em termos globais e nas suas componentes em moeda nacional e em moeda estrangeira, compreendendo a análise dos empréstimos contraídos e demais operações e factores determinantes da evolução registada (utilização de empréstimos de anos anteriores, assunção de passivos, amortizações e variações cambiais). Analisa-se a observância das condições estabelecidas nos artigos 68.º a 74.º da LOE/2002, nomeadamente as disposições relativas ao financiamento da execução do Orçamento do Estado e da assunção de passivos e regularização de responsabilidades, aos empréstimos e à dívida denominada em moeda estrangeira, em particular o cabimento do acréscimo de endividamento directo nos limites estabelecidos nos artigos 68.º e 69.º e o cumprimento do limite estabelecido para a dívida denominada em moeda estrangeira não protegida da exposição cambial;
A gestão da dívida pública pelo Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) durante o ano de 2002, incluindo a análise das operações respeitantes à realização, anulação e resgate de derivados e ao programa de troca de dívida, a qual foi objecto de uma auditoria de acompanhamento específica;
O produto dos empréstimos, sua evolução e aplicação, analisando-se, nomeadamente, o financiamento da execução orçamental e as operações previstas nos artigos 59.º e 60.º da Lei do Orçamento, as quais são objecto de análise detalhada;
A evolução das amortizações e encargos com a dívida pública relativamente ao ano anterior e o confronto dos correspondentes valores constantes do Cap. 06 - "Encargos da dívida pública" com os constantes da conta de gerência do Instituto de Gestão do Crédito Público relativa a 2002 e, no respeitante às amortizações, com os do mapa 5.2 - "Movimento da dívida directa do Estado no ano de 2002", do relatório da Conta. Procede-se ainda à análise detalhada das despesas processadas pela rubrica orçamental "Outros encargos correntes da dívida";
A dívida garantida, compreendendo a análise das operações e factores determinantes da evolução, no decurso do ano, das responsabilidades do Estado por garantias pessoais prestadas, nomeadamente a concessão de garantias, as utilizações de financiamentos garantidos em anos anteriores, as amortizações efectuadas pelos beneficiários e os pagamentos efectuados pelo Estado em execução de garantias, bem como o confronto dos valores apurados pelos serviços do Tribunal com os constantes da Conta;
Considerando o disposto no artigo 64.º da Lei do Orçamento, procede-se ainda à verificação do cabimento das garantias pessoais concedidas no limite fixado. É também objecto de análise a evolução das responsabilidades de outras pessoas colectivas de direito público decorrentes da prestação de garantias;
A evolução das responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, seguros-caução e seguros de investimento, e os fluxos daí decorrentes, bem como a observância do limite estabelecido para a concessão deste tipo de garantias, no n.º 3 do artigo 64.º da Lei do Orçamento.
B) Conclusões e recomendações
1. Movimento da dívida directa
1. No ano em apreço, o acréscimo global de endividamento directo do Estado foi de Euro 7.023,6 milhões (+9,7%), valor que excede em Euro 747,6 milhões o aumento de endividamento registado no ano anterior, que se situara em Euro 6.276 milhões (+9,5%), voltando assim a dívida a crescer em 2002 num nível percentual ligeiramente superior ao que se registara no ano anterior. Desta evolução resultou que o "ratio" da dívida directa do Estado sobre o PIB atingisse 61,5% no final do ano, contra 58,5% em 2001 (cfr. ponto 6.3).
2. O programa de financiamento para 2002 aprovado pela tutela foi objecto de uma revisão em Maio, motivada pela alteração da Lei do Orçamento do Estado, a qual elevou para Euro 8.629,98 milhões o limite de endividamento global directo para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental. As emissões de dívida fundada e de certificados de aforro ficaram aquém das previstas no programa revisto em Euro 1.803,8 milhões, tendo as amortizações de dívida, em contrapartida, superado as previsões em Euro 305,2 milhões (cfr. ponto 6.2.1).
3. No âmbito do programa de troca de dívida para 2002, o IGCP procedeu à recompra e amortização antecipada de instrumentos de dívida no montante total de Euro 1.888,1 milhões, emitindo OT em sua substituição. Pelas operações efectuadas foram pagos prémios de reembolso no montante total de Euro 113,9 milhões (cfr. ponto 6.2.2).
2. Operações de Gestão da Dívida
1. No final de 2001, conforme referido no Parecer sobre a CGE desse ano, tornou-se necessário proceder à alteração das Orientações para a gestão da dívida pública, de forma a corrigir a trajectória de convergência da carteira de referência para a carteira benchmark, tendo os novos termos aprovados pela tutela consubstanciado o modelo de gestão que foi aplicado no decorrer do ano em análise.
As referidas alterações consistiram na reestruturação da carteira de referência de partida para 2002, através da realização de um conjunto pré-determinado de transacções (simuladas) sobre esta carteira, na adopção de uma nova estratégia de financiamento de convergência do benchmark a aplicar em 2002, reflectindo as necessidades efectivas de financiamento verificadas no ano anterior e as que passaram a estar previstas para 2002. Foi criado um mecanismo de ajustamento "automático" da estratégia de convergência do benchmark para 2002, para o caso de se verificarem alterações significativas no montante previsto das necessidades líquidas de financiamento e adoptados novos tipos de limites para o risco de refinanciamento, tendo em conta a generalização das operações de recompra no mercado da dívida soberana em euros e os resultados positivos obtidos na execução do programa de recompra de dívida em 2001 (cfr. ponto 6.5.2).
2. Na construção, ao longo do ano, da carteira de referência, foi aplicada, até ao final de Maio, a estratégia de convergência aprovada, correspondente ao cenário de necessidades líquidas de financiamento que inicialmente se previa no Orçamento do Estado para 2002. Com o aumento dessas necessidades decorrente da aprovação do Orçamento Rectificativo, procedeu-se ao ajustamento da estratégia de convergência, recorrendo-se, para tal, ao mecanismo criado nas Orientações para fazer face a alterações no montante previsto desse agregado. No final do ano, a estratégia de financiamento de convergência foi ajustada mais uma vez, em Dezembro, de forma a fazer corresponder a estratégia aplicada às necessidades líquidas de financiamento então apuradas para 2002 (cfr. ponto 6.5.2).
3. No que concerne a instrumentos de financiamento de médio e longo prazos, foram abertas duas novas linhas de Obrigações do Tesouro (OT) nas maturidades de 10 e 5 anos, de que foram feitas emissões nos montantes de Euro 5.036 milhões e Euro 5.117 milhões, respectivamente, e reabertas duas linhas já existentes, de que foram feitas emissões nos montantes de Euro 365 milhões e Euro 2.145 milhões, respectivamente. Foram ainda efectuados saques sobre dois empréstimos do BEI, no montante total de Euro 192 milhões.
Relativamente a instrumentos de financiamento de curto prazo, foi emitido um montante de Euro 2.506 milhões de Euro Commercial Paper (ECP) e de Euro 5.271 milhões de Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC), tendo-se procedido ainda à utilização de linhas de crédito no montante de Euro 160 milhões. Em termos de dívida de retalho, o montante das subscrições de certificados de aforro cifrou-se em Euro 1.623 milhões, acrescendo Euro 578 milhões de juros capitalizados.
4. As novas OT a 10 e 5 anos foram inicialmente colocadas por via sindicada e alimentadas, posteriormente, através de leilões. A opção de colocação inicial das OT através de sindicato bancário, mais uma vez se justificou, segundo o IGCP, pelo objectivo de alcançar uma colocação geograficamente diversificada e por diferentes tipos de entidades e também pela necessidade de assegurar às novas emissões um nível adequado de liquidez, através da colocação de um montante inicial considerável, garantindo-se ao mesmo tempo o necessário controlo do preço da emissão (cfr. ponto 6.5.3).
5. Para a gestão da exposição da carteira de dívida ao risco de taxa de juro e ao risco cambial, o IGCP efectuou, no ano em apreço, entre novos contratos e operações de resgate, um total de 122 operações envolvendo instrumentos derivados financeiros, dos quais 102 foram swaps de taxa de juro, tendo as restantes transacções envolvido 13 swaps de moeda e 7 swaps de taxa de juro e de moeda. Do total de transacções efectuadas, 83 respeitaram a novos contratos, referindo-se as restantes 39 a resgates de contratos relativos, na sua maior parte, a swaps de taxa de juro.
Nas operações de resgate de swaps registou-se um ganho total líquido de Euro 134,5 milhões, decorrente do cancelamento de swaps de taxa de juro. Relativamente aos swaps de natureza estratégica contratados no ano e cujas posições permaneciam abertas no final de 2002, representavam um prejuízo potencial de Euro 111,0 milhões, tratando-se, essencialmente, de swaps de taxa de juro variável para taxa fixa associados ao stock da carteira de certificados de aforro (cfr. ponto 6.5.4).
6. O programa de troca aprovado pela tutela para 2002, visava melhorar as condições de negociação e transacção dos títulos de dívida pública, aumentando a respectiva liquidez, e a redução dos custos de financiamento do Estado. As recompras de dívida, que atingiram o montante total de Euro 1.786 milhões, foram realizadas por intermédio de OEVT, através de operações nas modalidades de troca directa, leilão de recompra e negociação bilateral, abrangendo dívida representada por obrigações do Tesouro de reduzida liquidez e dimensão ou com cupões desalinhados dos yields de mercado, obrigações do Tesouro próximas da maturidade e outros títulos de dívida. Através do exercício de calloption, procedeu-se ainda à amortização antecipada de um empréstimo, no valor de cerca de Euro 102 milhões.
7. Na análise dos riscos associados à dívida pública, efectuada a partir dos elementos fornecidos pelo sistema de informação do IGCP e envolvendo os riscos cambial, de refinanciamento, de taxa de juro e de crédito, concluiu-se que, em termos globais, foram respeitados os parâmetros aplicáveis em 2002 à gestão da dívida directa do Estado (cfr. ponto 6.5.5).
8. Em termos de análise de custos, de acordo com os elementos fornecidos pelo IGCP, concluiu-se que a gestão da dívida pública efectuada pelo IGCP em 2002 conduziu a um desempenho mais favorável do que o apresentado pela carteira benchmark. Com efeito, o custo da carteira foi inferior ao do benchmark, tendo também os custos das emissões efectuadas pela carteira real sido mais vantajosos do que os apresentados pela carteira de referência (cfr. ponto 6.5.6).
3. Aplicação do produto dos empréstimos públicos
1. Tendo em conta o saldo que transitou, em operações específicas do Tesouro (OET), das operações realizadas ao abrigo da LOE/2001, bem como as emissões realizadas ao abrigo da LOE/2002 o valor depositado na tesouraria do Estado em 2002 ascendeu a Euro 23.145,7 milhões (cfr. ponto 6.6.1).
2. Da comparação dos valores inscritos no mapa "Movimento da dívida directa do Estado no ano 2002", com o valor do produto apurado, resulta uma diferença no montante global de Euro 76,5 milhões, que se explica, no essencial, pelo facto de no referido mapa estarem inscritos os empréstimos pelo seu valor nominal, sem serem tidos em conta os valores de mais e menos valias apuradas na emissão, e pelo facto de, no mesmo mapa, serem considerados empréstimos que não geram fluxos financeiros (cfr. ponto 6.6.1).
3. Do produto susceptível de aplicação, 92,1% foi aplicado no financiamento de necessidades brutas de financiamento do ano, 2,4% foi utilizado em operações autorizadas e liquidadas ao abrigo da LOE/2002, decorrentes da "regularização de responsabilidades", efectuadas, ilegalmente, sem cobertura orçamental, por operações específicas do Tesouro, e o remanescente, 5,5%, transitou em saldo para 2003 (cfr. ponto 6.6.2).
4. Não se verificou a assunção de quaisquer passivos ao abrigo do artigo 59.º da Lei do Orçamento, mas ao abrigo do artigo 47.º da Lei de Finanças das Regiões Autónomas (Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro), na redacção que lhe foi dada pela Lei Orgânica n.º 1/2002, de 29 de Junho, foram assumidos passivos das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, no valor total de Euro 64,8 milhões, Euro 32,4 milhões por cada Região.
Contudo, a assunção destes passivos, que integraram o stock da dívida directa do Estado, deveria ter sido prevista na Lei do Orçamento de Estado, como decorre da Constituição e da Lei de Enquadramento Orçamental (cfr. ponto 6.6.4.1).
5. Ao abrigo das várias alíneas do artigo 60.º ("Regularização de responsabilidades") da LOE/2002 foram regularizados Euro 554,4 milhões, o que representa um decréscimo de Euro 1.395 milhões (-72%), relativamente ao ano anterior, tendo sido observado o limite de endividamento estabelecido no artigo 69.º do mesmo diploma, que ascendia a Euro 1.444 milhões (cfr. ponto 6.6.4).
As despesas efectuadas ao abrigo deste artigo 60.º não se encontravam devidamente orçamentadas, tendo sido efectuadas por recurso a operações específicas do Tesouro, pelo que enfermam de ilegalidade, por violação, nomeadamente, do preceito contido no artigo 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado. Conforme resulta dos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado dos anos anteriores esta prática tem sido usual, apesar da ilegalidade daí decorrente.
A razão de ser da autorização dada ao Governo na Lei do Orçamento para a regularização deste tipo de operações, prender-se-ia com o facto de se tratar de dívidas do Estado cujos factos constitutivos datam de há bastante tempo e em que o processo de apuramento de muitas delas se prolongou por vários anos. A este tipo de características fogem muitas das situações regularizadas ao abrigo do artigo 60.º em 2002, como é o caso:
Dos reembolsos relativos a encargos com descolonização que respeitam ao ano de 2001 e, em alguns casos, ao próprio ano de 2002;
Das dívidas do SNS e das respeitantes ao Porte Pago, que se reportam a um período temporal relativamente recente e cuja existência tem na base a prática deliberada e sistemática de uma irregularidade financeira - a assunção de despesas para além dos limites orçamentais;
Da actualização das responsabilidades do Fundo de Pensões dos CTT, que respeitam a período recente e que, em parte, derivam do não cumprimento, pelo Estado, das responsabilidades que assumiu em termos de aumento de capital da empresa;
Os encargos liquidados à EDP que, não só respeitam a um período muito recente, mas também não foram pagos por insuficiente dotação da rubrica criada para o efeito, pelo menos nos anos económicos de 1997 e 1998;
Também as dívidas liquidadas relativamente à ENDAC, à Portugal Frankfurt97 e à CP incluem quantias respeitantes a anos recentes, designadamente a 2000.
Quanto às situações que preenchem as características gerais acima enunciadas para integrarem o que o corpo do artigo 60.º da LOE designa por "responsabilidades decorrentes de situações do passado", poderia compreender-se, do ponto de vista financeiro, embora não do da legalidade, as reticências do Governo e da Assembleia da República em orçamentar este tipo de despesas e o expediente usado, ao regularizá-las por via extra-orçamental.
Já quanto às restantes situações, que têm origem em períodos relativamente recentes, trata-se de operações que consubstanciam a desorçamentação deliberada de despesas públicas.
6. Relativamente a algumas das operações realizadas ao abrigo do referido artigo 60.º, há ainda a referir outro tipo de irregularidades, nomeadamente:
Foi indevidamente solicitado e pago o reembolso ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, ao abrigo da alínea c) do artigo 60.º, no montante de Euro 394.781, relativo aos beneficiários da ex-Caixa de Previdência dos Caminhos-de-ferro de Benguela que constituía encargo do Orçamento da Segurança Social, por respeitar a períodos contributivos em Portugal (cfr. ponto 6.6.4.2.2.1);
Ao abrigo da alínea l) foram regularizadas dívidas do Serviço Nacional de Saúde (SNS), no montante de Euro 444 milhões.
Através do confronto das listagens recebidas com as propostas apresentadas pelo IGIF, a DGT detectou, designadamente que o montante aplicado ascendeu a Euro 438.269.929, ou seja, menos Euro 5.730.071 do que o valor transferido, devendo tais divergências ser transmitidas à DGO e à IGF. Quanto a acções de auditoria a realizar por estas entidades, cujos resultados seriam comunicados à DGT, à data da auditoria esta Direcção-Geral não dispunha de qualquer informação sobre a sua existência (cfr. ponto (cfr. ponto 6.6.4.2.9).
4. Amortizações e encargos da dívida pública
1. Os valores inscritos no Cap. 06 - Encargos da dívida pública, do orçamento do Ministério das Finanças, diferem dos valores correspondentes apresentados na conta de gerência do IGCP, tendo-se apurado, no ano em análise, diferenças no valor de Euro 517,2 milhões.
Tais diferenças resultam, no essencial, de no referido capítulo do orçamento do Ministério das Finanças se considerarem como pagamentos efectuados, os valores transferidos para a conta de operações específicas do Tesouro denominada "IGCP - Encargos com a dívida pública", por conta das dotações orçamentais, onde estão incluídos os saldos não utilizados a repor nos cofres do Estado e, em sentido contrário, de não serem tidos em conta os valores das amortizações e anulações efectuadas pelo FRDP como aplicação das receitas das reprivatizações, bem como as despesas realizadas utilizando saldos de dotações de anos anteriores (cfr. ponto 6.7.1).
2. Em 2002, foram requisitados em excesso pelo IGCP Euro 1,7 milhões, valor que, não sendo susceptível de utilização nos fins para que foi requisitado, apenas foi reposto em 9 de Maio de 2003, sendo mais uma vez ultrapassado largamente o prazo estabelecido para tal reposição. Todavia, os montantes requisitados a mais têm vindo a diminuir de ano para ano, com excepção das dotações referentes a outros encargos (cfr. ponto 6.7.2).
3. No ano em análise verificou-se um significativo aumento das despesas com amortizações, em Euro 4.713,6 milhões, (41,4%), mantendo-se a tendência observada no ano anterior, tendo-se verificado que tais aumentos resultam das operações efectuadas no âmbito do programa de troca de dívida (cfr. ponto 6.7.3.1).
4. Em 2002 os juros mantiveram a tendência de crescimento observada em 2001, embora o aumento (Euro 109,8 milhões) tenha sido inferior ao observado no ano anterior, em que o acréscimo foi de Euro 228,7 milhões. De referir que, no ano em apreço, o aumento referido respeita, na sua totalidade, aos juros em moeda nacional, uma vez que os juros em moeda estrangeira sofreram um decréscimo de Euro 18,8 milhões em relação ao ano anterior (cfr. ponto 6.7.3.2.1).
5. Quanto aos "Outros encargos", o IGCP continuou a incluir nesta rubrica as "Transferências para despesas de funcionamento", no montante de Euro 7.230 milhares, verba correspondente à comissão de gestão anual prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 160/96, de 4 de Setembro, com a redacção que lhe foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 2/99, de 4 de Janeiro.
Não obstante os procedimentos seguidos terem suporte legal, deve referir-se que as opções adoptadas pelo legislador quanto a esta matéria continuam a suscitar reservas por parte do Tribunal de Contas, nomeadamente, no que respeita à fixação da comissão de gestão do IGCP em percentagem do "stock" da dívida pública e também no que respeita à contabilização da referida comissão como encargos da dívida pública, contrariando o quadro geral da classificação económica e funcional das despesas e podendo gerar distorções na consolidação das contas do SPA (cfr. ponto 6.7.3).
Assim, o Tribunal de Contas reitera a recomendação efectuada em anteriores Pareceres no sentido de ser reponderado o conteúdo das normas em causa.
5. Dívida garantida
1. No ano de 2002 foram prestadas pelo Estado, através da DGT, duas garantias pessoais a operações contratadas na ordem interna, no montante global de Euro 202,8 milhões, bem como dez garantias pessoais a operações contratadas na ordem externa, no montante global de Euro 803,3 milhões.
Tendo o IGCP considerado excessivamente elevado, em dois casos, o custo de financiamento respectivo, considera-se que a DGT deverá assegurar-se de que as condições dos financiamentos garantidos são compatíveis com o risco das operações, que, na prática, é inexistente.
Relativamente às operações realizadas, constatou-se que, de um modo geral, foram observadas as disposições legais aplicáveis à concessão de garantias pessoais pelo Estado (cfr. ponto 6.8.1).
2. Os pagamentos efectuados pelo Estado em execução de garantias, com verbas do OE/2002, totalizaram Euro 5,5 milhões, os quais incluem capital e juros, sendo que desta verba a quantia de Euro 5,3 milhões correspondeu a pagamentos na ordem interna e a quantia de Euro 0,2 milhões a pagamentos na ordem externa (cfr. ponto 6.8.2).
Em 2002 não se concretizaram quaisquer medidas para recuperação dos valores pagos pelo Estado em consequência da garantia prestada à CNEMA - Centro Nacional de Exposições e Mercados Agrícolas, S.A., embora o incumprimento desta empresa relativamente às obrigações do financiamento garantido se mantenha desde 1997.
Das nove garantias prestadas ao abrigo do Sistema de Garantias do Estado a Empréstimos Bancários (SGEEB) verificaram-se já três casos de incumprimento, não estando ainda integralmente amortizado nenhum dos financiamentos garantidos.
Em 2002, as garantias concedidas à Gestnave, empresa de capitais maioritariamente públicos, no âmbito dos protocolos de reestruturação da Lisnave, obrigaram o Estado a pagamentos elevados (Euro 2,9 milhões) não obstante o aumento de capital da empresa que o Estado tem vindo a subscrever (cfr. ponto 6.8.2.1).
3. No final de 2002 as responsabilidades assumidas do Estado, no âmbito de garantias pessoais prestadas, na ordem interna e na ordem externa, cifravam-se em Euro 7.287,4 milhões, o que representa um acréscimo de 11,2% em relação ao final de 2001.
4. No que se refere às responsabilidades efectivas do Estado, no âmbito de garantias pessoais prestadas, na ordem interna e na ordem externa, no final de 2002 ascendiam a Euro 6.955,2 milhões, o que representa um acréscimo de 14,9% face aos valores registados no final de 2001 (cfr. ponto 6.8.3.1 e 6.8.3.2).
5. Relativamente aos valores das responsabilidades do Estado no âmbito da Convenção de Lomé, constatou-se que a DGT tem diligenciado junto do BEI para a obtenção de valores actualizados, conforme recomendado pelo Tribunal no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000 (cfr. ponto 6.8.3.2).
6. Tendo em conta o valor das operações autorizadas em 2002, foi observado o limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado, fixado, pelo artigo 64.º da Lei do Orçamento do Estado, em Euro 1.500 milhões, em termos de fluxos líquidos anuais, registando-se um saldo não utilizado de Euro 379,1 milhões (cfr. ponto 6.8.5).
7. Para além dos factos supra descritos, em resultado da acção realizada verificaram-se algumas situações susceptíveis de reparo:
a) Com efeito, enquanto os valores das responsabilidades assumidas e efectivas do Estado em 31.12.2002, na ordem interna, constantes dos mapas da DGT, se cifravam, em qualquer dos casos, em e 1.551.270.549,6 os valores apurados no âmbito da acção, a título de responsabilidades assumidas e efectivas, cifraram-se, respectivamente, em e 1.551.351.251,4 e em e 1.551.267.391,8.
Esta discrepância de valores deve-se, por um lado, a divergências já assinaladas no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001 e que se mantêm, no respeitante às responsabilidades assumidas e efectivas do Estado por garantias prestadas através do IAPMEI, bem como, por outro lado, no que concerne às responsabilidades assumidas, ao facto da DGT ter, incorrectamente, deduzido o valor de e 83.859,6 a título de utilizações não efectuadas por uma empresa beneficiária, embora não tivesse terminado o período de utilização do financiamento (cfr. ponto 6.8.3.1);
b) Com referência ao final de 2001 e de 2002, procedeu-se à circularização da maior parte das entidades que beneficiaram da garantia pessoal do Estado, bem como ao confronto dos elementos obtidos desta forma com os fornecidos pela DGT.
Em resultado da mesma e face à resposta da DGT no âmbito do contraditório, concluiu-se que os valores das responsabilidades assumidas do Estado, em 31.12.2001 se encontravam sobrevalorizados em relação a duas empresas.
Relativamente a outras divergências assinaladas, relativamente às quais não se conseguiram obter elementos suficientes para apuramento dos valores correctos, adoptou-se para efeitos do presente Parecer, embora com reservas, os valores apresentados por aquela Direcção-Geral. Porém, o Tribunal entende que a DGT deve adoptar, com a maior brevidade possível, as diligências necessárias para o esclarecimento cabal dos valores das responsabilidades do Estado, nomeadamente junto das entidades beneficiárias e das entidades financiadoras (cfr. ponto 6.8.3);
c) Por último, face à ausência de sanção legal na Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, para o incumprimento dos deveres de informação relativos ao pagamento de capital e de juros, bem como para o não envio dos elementos comprovativos dos referidos factos, reitera-se a recomendação exarada no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, no sentido de o diploma mencionado ser objecto de intervenção legislativa de forma a colmatar as referidas lacunas (cfr. ponto 6.8.3).
6. Responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, seguros-caução e seguros de investimento
1. No ano de 2002, foram celebrados, com a garantia do Estado, vinte e um contratos de seguro, no âmbito de apólices individuais, dos quais três se referem a seguros de créditos financeiros, doze a seguros-caução e seis a seguros de investimento.
No mesmo ano, no âmbito do seguro de crédito à exportação, foram ainda emitidas duas e renovadas dezassete actas de risco político adicionais a apólices globais (cfr. ponto 6.9.1).
2. Os capitais garantidos pelo Estado em 2002 cifraram-se em Euro 46,3 milhões, o que representa um decréscimo de 46,5% face a 2001 (cfr. ponto 6.9.2).
3. As responsabilidades acumuladas do Estado no final de 2002 ascendiam a Euro 312,5 milhões, o que, face a 2001, representa um decréscimo de 4,2%.
No entanto, uma vez que no decurso da auditoria não foi possível obter informação que permitisse o apuramento individualizado das responsabilidades assumidas e efectivas do Estado em 2002, aquele valor representa, somente, o montante acumulado dos capitais garantidos referentes a apólices individuais e os plafonds aprovados no âmbito de actas de risco político adicionais a apólices globais (cfr. ponto 6.9.3).
O limite fixado pelo n.º 3 do artigo 64.º da LOE/2002 para as responsabilidades do Estado, decorrentes da concessão, em 2002, de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento foi observado, remanescendo um saldo não utilizado no valor de Euro 76, 2 milhões.
Quanto a esta questão, importa, ainda, salientar que, apesar de a LOE/2002 estabelecer o referido limite, os resultados da realização deste tipo de operações não se encontram espelhados na Conta Geral do Estado, nomeadamente no que se refere às garantias concedidas no ano e às responsabilidades anuais ou acumuladas, ficando assim limitado o âmbito do controlo da actividade financeira do Estado (cfr. ponto 6.9.4).
4. Os prémios processados e cobrados em 2002 cifraram-se, respectivamente, em Euro 678 milhares e Euro 633 milhares, o que face aos valores verificados em 2001, representa decréscimos de 78,5% e 79,9%, respectivamente (cfr. ponto 6.9.5).
5. Em 2002, o Estado disponibilizou à COSEC - Companhia de Seguro de Créditos, S.A., para efeitos de pagamento aos sinistrados, ao câmbio da data de entrega, o montante de Euro 44,4 milhões, destinando-se o mesmo, quase na totalidade, a pagamentos de sinistros envolvendo Angola (cfr. ponto 6.9.6).
6. As quantias recuperadas em 2002 pela COSEC, por conta do Estado, ascenderam a Euro 107,7 milhares, o que representa um decréscimo de 83,6% em relação ao ano anterior (cfr. ponto 6.9.7).
7. Em resultado da auditoria realizada verificaram-se algumas situações susceptíveis de reparo:
a) Algumas renovações de actas de risco político adicionais a apólices globais, ocorridas em 2002, foram, segundo a COSEC, efectuadas de forma automática, não tendo sido emitidas actas adicionais, implicando a ausência de elementos informativos necessários a um adequado controlo externo das operações (cfr. ponto 6.9.1);
b) A execução de parte de um investimento seguro iniciou-se antes da sua apresentação à COSEC, pelo que o mesmo não preenchia um dos requisitos legais - o investimento ser "novo" - necessário para que pudesse ser objecto de contrato de seguro garantido pelo Estado (cfr. ponto 6.9.1);
c) O valor dos capitais garantidos em 2002, apresentado pela COSEC e pelo Conselho de Garantias Financeiras (CGF), cifrava-se em e 45.985 milhares. No entanto, apurou-se que o mesmo não integrava o valor de uma utilização ocorrida nesse ano, no montante de e 268.676,97, pelo que o valor apresentado por aquelas entidades se encontra subavaliado naquele montante (cfr. ponto 6.9.2).
Por seu turno, os valores das responsabilidades acumuladas no final de 2002, apresentados pela COSEC e pelo CGF, estarão também subavaliados no montante de e 268.676,97, face aos indícios de que estas entidades não terão considerado o valor da utilização acima referida.
De forma a obviar às situações descritas, recomenda-se um maior rigor no apuramento das responsabilidades do Estado. Por outro lado, atendendo a que a informação referente às responsabilidades é reportada em termos acumulados por tipo de seguro e por país e não por apólice contratada, impossibilitando uma análise discriminada das variações ocorridas no ano (aumentos e diminuições), recomenda-se que sejam instituídos procedimentos que obstem a esta lacuna (cfr. ponto 6.9.3);
d) Nos termos da informação prestada pela COSEC antes da realização da auditoria, o montante utilizado do plafond estabelecido no artigo 64.º, n.º 3, da Lei do Orçamento do Estado de 2002 cifrou-se em e 121.846.964, remanescendo um saldo não utilizado de e 78.153.036. Contudo, em resultado da análise efectuada verificou-se que duas operações que integravam a amostra e que deveriam ter sido imputadas à execução orçamental de 2002 não foram, indevidamente, consideradas pela COSEC, uma parcialmente e outra na totalidade, pelo que, atento o descrito, e pressupondo que as restantes operações não analisadas foram devidamente imputadas ao plafond orçamental de 2002, o valor utilizado cifrou-se em e 123.847.496, remanescendo um saldo não utilizado no valor de e 76.152.504 (cfr. ponto 6.9.4);
e) Na imputação dos valores movimentados ao limite orçamental, não deverão ser incluídas as utilizações de linhas de crédito concedidas em anos anteriores, porquanto o montante global já foi considerado no limite referente ao ano da sua contratação, devendo, por seu turno, as renovações de linhas de crédito ser imputadas àquele limite no ano da renovação, o que não se verificou.
8. Tendo por referência a amostra seleccionada, constatou-se que foram observadas as recomendações efectuadas pelo Tribunal no âmbito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000, relativas à necessidade da Comissão Executiva da COSEC se pronunciar previamente à celebração dos contratos de seguro por si celebrados, por conta e ordem do Estado, nos casos em que pode fazê-lo sem intervenção do CGF e sem necessidade de homologação ministerial, e à necessidade de as deliberações da referida Comissão, relativas à admissão e regulação de sinistros, serem emitidas antes da formalização dos pedidos indemnizatórios junto da DGT (cfr. pontos 6.9.1 e 6.9.6).
VII - Património financeiro
A) Âmbito da verificação
A análise constante deste capítulo visa dar cumprimento à alínea c), do n.º 1, do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Uma vez que a inventariação do Património do Estado não se encontra ainda concluída e a CGE não é acompanhada de um balanço entre valores activos e passivos, a análise patrimonial defronta sérias dificuldades. Para as suprir, foram aprovadas as Instruções n.º 2/00-2.ª Secção, publicadas no Diário da República, 2.ª série, de 20 de Dezembro, que substituíram as aprovadas pela Resolução n.º 10/93 - 2.ª S., e que vinculam todos os serviços e organismos da administração central, institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado, fundos públicos e instituições de segurança social (ver nota 7), a remeter, anualmente, ao Tribunal informação sobre os activos financeiros cuja gestão esteja a seu cargo.
A informação assim obtida abarcou, em 2002, o património financeiro do subsector Estado, gerido pelas Direcções-Gerais dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais, do Património, dos Serviços Prisionais e do Tesouro e pelo Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente, e do subsector dos serviços e fundos autónomos, envolvendo 86 organismos. Esse património é constituído por acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas e instituições internacionais, participações em entidades não societárias, títulos de participação, obrigações, títulos de dívida pública de prazo superior a um ano, unidades de participação em fundos mobiliários e imobiliários, créditos com origem na concessão de empréstimos de prazo superior a um ano, créditos com origem na execução de garantias prestadas e outras aplicações financeiras, à excepção de depósitos com prazo até um ano.
A análise contida neste capítulo compreende o apuramento do valor nominal do património financeiro de cada subsector, global e por tipo de activo financeiro, mediante a agregação dos elementos de informação enviados a este Tribunal pelas entidades acima enunciadas e pela Inspecção-Geral de Finanças. A evolução registada entre o início e final do ano em análise, bem como os rendimentos proporcionados por tais patrimónios, são também apurados a partir daqueles elementos. A informação de base enviada ao Tribunal é confrontada com os poucos elementos relevantes constantes da CGE e, pontualmente, objecto de verificação junto das entidades que a remeteram.
Para além da verificação do cumprimento de normas legais aplicáveis à realização de operações sobre activos financeiros, designadamente, as que se inserem na Lei do Orçamento do Estado para 2002, neste capítulo analisam-se ainda as questões relativas à aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais de empresas detidas pelo Estado, transferidas para o Fundo de Regularização da Dívida Pública, nos termos do Decreto-Lei n.º 453/88, de 13 de Dezembro, e, em particular, às que estão sujeitas a um regime específico de consignação, nos termos do artigo 296.º da Constituição da República e do artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.
B) Conclusões e recomendações
1. Património Financeiro do Subsector Estado
1. Embora repartido por cinco entidades, o património financeiro do subsector Estado concentra-se na Direcção-Geral do Tesouro e na Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais, organismos do Ministério das Finanças cuja competência específica nesta área está consagrada nas respectivas leis orgânicas.
2. A Direcção-Geral do Tesouro não remeteu toda a informação relativa a 2002, de acordo com as novas instruções do Tribunal, por não dispor, ainda, de meios que lhe permitam apurar a totalidade dos dados relativos aos activos financeiros que para si foram transferidos a vários títulos. Remeteu, porém, e pela primeira vez, elementos relativos a créditos resultantes da extinção de um conjunto de empresas e fundos públicos, cujos patrimónios residuais haviam sido transferidos para o Estado. Como consequência, ainda não se pôde realizar, em 2002, todo o alargamento do âmbito da análise que decorreria da plena aplicação das instruções.
3. O património financeiro deste subsector está, também, muito concentrado em dois tipos de activos, acções e quotas, que representam cerca de metade do valor total, e créditos decorrentes de empréstimos, que representam mais de um quinto (cfr. ponto 7.2.1).
4. O apuramento efectuado, com base nos dados recebidos, mostra um crescimento do valor nominal do património financeiro do subsector Estado de Euro 180 milhões, em 2002, ou seja, 1,1%. Esta variação resultou do crescimento de Euro 479 milhões no valor nominal das acções e quotas e de Euro 110 milhões no das participações em entidades não societárias, em que se incluem as entidades públicas empresariais, parcialmente compensado pela redução do valor dos créditos decorrentes da concessão de empréstimos (cfr. ponto 7.2.1).
5. A generalidade das situações de mora em créditos decorrentes de empréstimos concedidos pelo Estado, assinaladas no Parecer sobre a CGE/2001, manteve-se em 2002, agravando-se mesmo nos casos da HCB, da República de Angola e da República de Moçambique. Assim, constata-se um significativo agravamento no valor dos créditos vencidos, que passou de Euro 1,3 mil milhões em 31 de Dezembro de 2001 para Euro 1,5 mil milhões em 31 de Dezembro de 2002, data em que representavam 43,3% do valor total dos créditos (cfr. ponto 7.2.2.1).
6. Em 2002, foi reduzido o capital social da TRANSTEJO e da PARQUE EXPO 98, duas empresas participadas pelo Estado. Estas operações destinaram-se a absorver prejuízos acumulados no valor de cerca de Euro 366 milhões (cfr. ponto 7.2.2.8.2.2).
7. O processo de realização do capital social inicialmente subscrito pelo Estado em empresas constituídas no âmbito do Programa Polis continuou a registar, em 2002, alguns problemas. Verificou-se que algumas destas empresas tinham um capital social que não era divisível pelo valor mínimo de denominação dos títulos que o representavam ou que não permitia a repartição entre accionistas do capital subscrito, na exacta proporção prevista no diploma legal que as criara. Verificou-se, ainda, que a periodicidade legalmente estabelecida para a realização do capital subscrito pelo Estado não foi, por diversas vezes, cumprida (cfr. ponto 7.2.2.8.3.1.).
8. Verificou-se, por outro lado, que os diplomas legais publicados no final de 2002, que procederam à transformação de hospitais públicos em sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, contêm declarações incorrectas sobre as datas de realização do seu capital social, integralmente subscrito pelo Estado (cfr. ponto 7.2.2.8.3.1), pelo que o Tribunal de Contas recomenda, mais uma vez, a todos os intervenientes, maior rigor nos procedimentos inerentes à constituição, por via legislativa, de empresas participadas pelo Estado.
9. Em Agosto de 2002, o Governo decidiu proceder à extinção da IPE - Investimentos e Participações Empresariais, S.A., empresa na qual o Estado detinha, então, uma participação directa de cerca de 45%. Ainda durante o segundo semestre de 2002, o Estado adquiriu as participações da PARPÚBLICA, da CGD e dos outros accionistas minoritários na IPE, sem efectuar despesa pública, tornando-se accionista único da empresa. Como consequência, o Estado foi o único beneficiário da distribuição extraordinária de Euro 155 milhões de resultados transitados e reservas da IPE, deliberada em Dezembro de 2002. A decisão de extinguir a empresa permitiu, também, antecipar para 2002 o pagamento de Euro 45 milhões de IRC. A extinção da IPE permitiu, assim, que o Estado arrecadasse cerca de Euro 200 milhões de receitas correntes, sem incorrer em qualquer encargo orçamental (cfr. ponto 7.2.2.8.4.).
A aquisição pelo Estado de 55% do capital da IPE realizou-se em duas fases. Na primeira, a PARPÚBLICA adquiriu as participações da CGD e dos pequenos accionistas da IPE mediante pagamentos em numerário e em títulos e com um financiamento da CGD. Na segunda, a PARPÚBLICA vendeu ao Estado estas acções da IPE, em conjunto com as que tinha na sua carteira. O Estado pagou esta aquisição entregando à PARPÚBLICA, em 2002 e 2003, diversos activos financeiros (cfr. ponto 7.2.2.8.3.2.).
No último trimestre de 2002, o Estado adquiriu à IPE acções da Águas de Portugal, S.A., parte das quais entregou à PARPÚBLICA em pagamento da transacção acima referida, bem como acções da IPE CAPITAL - Sociedade de Investimento, da IPE - Estudos e Projectos Internacionais, da ISOSCELES - Compra Venda e Exploração de Imóveis e da FIEP - Fundo para a Internacionalização de Empresas Portuguesas, e unidades de participação nos fundos de investimento FRIE IPE Capital I, FCR IPE Capital Tecnologia e FRIR IPE Capital RETEX/PAIEP, que utilizou para realizar o capital estatutário da Agência Portuguesa para o Investimento, EPE. Todas estas aquisições foram efectuadas sem realização de despesa pública. O pagamento realizou-se em 2003, no termo do processo de liquidação da IPE, por compensação com os créditos a transmitir para o Estado na partilha final do património residual da empresa (cfr. ponto 7.2.2.8.3.2.).
Em síntese, o modelo adoptado para a extinção da IPE permitiu ao Estado:
Antecipar Euro 200 milhões de receitas correntes que, de outro modo, teriam sido arrecadadas em 2003, com as consequentes implicações na redução do défice de 2002 e no aumento do défice de 2003;
Utilizar activos financeiros, adquiridos à IPE sem quaisquer encargos para o Orçamento de 2002, em diversas operações, como por exemplo, a realização do capital estatutário da Agência Portuguesa para o Investimento, na qual foram utilizados títulos no valor de Euro 162,8 milhões.
10. As acções de empresas directamente detidas pelo Estado proporcionaram, em 2002, Euro 464,9 milhões de dividendos. Por outro lado, a alienação deste tipo de activos traduziu-se, no mesmo período, numa receita, líquida de restituições, de Euro 337,0 milhões (cfr. ponto 7.2.2.8.4).
2. Património Financeiro dos Serviços e fundos autónomos
1. O património financeiro a cargo dos SFA tem vindo a registar uma evolução crescente, verificando-se, em 2002, um acréscimo no valor nominal de Euro 85,4 milhões (+2,5%), o qual se ficou a dever, essencialmente, ao acréscimo ocorrido na carteira de obrigações, no montante de Euro 86,2 milhões. Por sua vez, esse património proporcionou rendimentos no valor total de Euro 60,8 milhões, resultantes, essencialmente, da carteira de títulos de dívida pública e dos créditos decorrentes de empréstimos concedidos (cfr. ponto 7.3.2).
2. O património financeiro de 42% dos SFA sob análise e com exclusão dos 9 SFA detentores em exclusivo de certificados de renda perpétua, era inferior a Euro 50 mil, sendo as carteiras da maioria dessas entidades compostas por um só tipo de activo. Por sua vez, 7 dos SFA analisados detinham, no final do ano de 2002, 84% do valor global da carteira (cfr. ponto 7.3.2).
3. A composição do património financeiro dos SFA é muito diferenciada, existindo carteiras representativas de 51% dos activos, caso dos créditos por empréstimos concedidos, e outras sem qualquer significado, caso das carteiras de títulos de participação e de créditos por execução de garantias (cfr. ponto 7.3.2).
4. À semelhança do referido em Pareceres anteriores, continuou a existir um número significativo de organismos relativamente aos quais os valores de receita e de despesa relacionados com activos financeiros, apurados através da informação prestada no âmbito das Instruções do Tribunal, evidenciam divergências com os valores constantes da CGE (cfr. ponto 7.3.4.1).
5. Conforme relatado em Pareceres anteriores, a informação remetida pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (IFT) ao Tribunal de Contas continuou a evidenciar várias deficiências, pelo que mais uma vez se recomenda ao Instituto de Turismo de Portugal (ex-IFT) que (cfr. ponto 7.3.4.1):
Proceda à reformulação do mapa modelo 3 de acordo com as suas necessidades específicas e de modo a serem reflectidos todos os tipos de situações registadas durante o ano e não espelhadas no mapa modelo;
Proceda à identificação das operações de crédito relacionadas com a venda de imóveis, uma vez que as mesmas não se encontram no âmbito das Instruções.
6. Assinala-se a diminuição verificada na carteira do Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo (FGCAM), no valor de Euro 118 milhões, resultante da redução de valor da sua participação na Credivalor, S.A., e da anulação de suprimentos concedidos à mesma sociedade, que representam a perda de cerca de 41% da totalidade das contribuições que o Fundo tinha recebido desde a sua criação, em 1987. A Credivalor, adquiriu créditos às Caixas de Crédito Agrícola Mútuo (CCAM) mas, além dos créditos terem sido comprados pelo valor nominal, o que, desde logo, limitava fortemente a obtenção de proveitos, grande parte deles era de impossível ou de muito difícil cobrança, de que resultou a acumulação de prejuízos que atingiam já os Euro 122,9 milhões no final de 2001.
O FGCAM referiu que o apuramento e imputação de responsabilidades por eventuais actos de gestão danosa na concessão desses créditos por responsáveis de Caixas de Crédito Agrícola Mútuo não é da sua competência, mas a resposta não afasta a ideia de que os objectivos subjacentes à criação da Credivalor não tinham qualquer viabilidade e que, baseando-se num pressuposto absurdo - a recusa das CCAM em cobrar as suas dívidas - esta sociedade veio a transformar-se numa fonte adicional de perdas para o Fundo, que se viu na necessidade de suportar também os custos de estrutura da empresa, os quais não eram cobertos pelas receitas que iam sendo recuperadas (cfr. ponto 7.3.3.1.1.2).
7. Da acção de verificação externa realizada junto dos Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana (SSGNR) sobre os vários tipos de empréstimos sob a sua gestão, foram retiradas as seguintes conclusões (cfr. pontos 7.3.3.1.3 e 7.3.4.1):
De um modo geral as concessões de empréstimos, nas diversas modalidades, bem como as matérias relacionadas com o processamento, pagamento e cobrança, obedecem às normas internas, com excepção dos empréstimos de emergência, cuja finalidade, na maioria dos casos, não é o tratamento de doença, intervenção cirúrgica, ou outra situação de emergência, mas sim a compra de mobiliário ou electrodomésticos;
No que respeita à informação remetida ao Tribunal de Contas pelos Serviços sobre o património financeiro relativa ao ano de 2002, verificou-se que nem sempre coincidia com os dados da contabilidade patrimonial e orçamental; foram também detectadas algumas inexactidões nos valores constantes da conta de gerência, resultantes da inadequada expressão, em termos de contabilidade orçamental, de operações relacionadas com empréstimos, inexactidões que se repercutem na CGE;
Embora se tenha observado uma eficiente forma de cobrança dos empréstimos, verificaram-se situações de incumprimento, relativamente às quais os regulamentos aplicáveis não previam quaisquer sanções, designadamente pagamento de juros de mora, situação que se mantém no novo projecto de Regulamento apresentado à tutela.
Para além da informação sobre o património financeiro dever ser elaborada com base nos elementos da contabilidade patrimonial e da necessidade de serem implementados os necessários procedimentos contabilísticos, para que a conta de gerência reflicta adequadamente, e apenas, os recebimentos e pagamentos ocorridos durante o ano económico, recomenda-se que se proceda à reformulação do novo projecto de Portaria apresentado à tutela em matéria de sanções a aplicar nos casos de falta de pagamento, de modo a que não possam ser retirados quaisquer benefícios por parte dos beneficiários em incumprimento.
3. Aplicação das receitas das privatizações
1. As aplicações de receitas das privatizações, realizadas pelo FRDP em 2002, ascenderam a Euro 685,9 milhões, tendo Euro 397,7 milhões sido destinados à redução de dívida pública e Euro 288,1 milhões a novas participações no capital de empresas. Foi excedido o limite para a aplicação de receitas de privatizações em novas participações de capital no sector produtivo, imposto pelo Decreto-Lei n.º 236/93, de 3 de Julho, e pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/93, de 22 de Julho, publicada no Diário da República, 1.ª série, de 14 de Agosto (cfr. ponto 7.4.1).
2. O valor das receitas das privatizações, na posse do FRDP em 31 de Dezembro de 2002, ascendia a Euro 37 milhões, valor significativamente inferior ao registado em anos precedentes (cfr. ponto 7.4.1).
VIII - Operações de tesouraria
A) Âmbito de verificação
A análise efectuada à movimentação por Operações de Tesouraria registada na Conta Geral do Estado, visa dar cumprimento ao disposto na alínea f) do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
No presente capítulo são reflectidos os resultados da análise sobre a informação remetida ao Tribunal de Contas, pela Direcção-Geral do Tesouro, consubstanciada em Plano de Contas, diários e balancetes, bem como da auditoria realizada àquela Direcção-Geral, no âmbito da Contabilidade do Tesouro, com a finalidade de avaliar o grau de implementação do Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, tendo sido objecto de análise específica as contas respeitantes a:
Disponibilidades, com saldo credor;
Antecipação de fundos;
Operações de regularização da escrita orçamental;
Operações de amoedação;
Encerramento de contas sem movimentação e com saldos por regularizar;
Regularização de saldos no ano de 2002 por aplicação do Decreto-Lei n.º 9/2003;
Despesa e receita orçamental de 2001 processada em 2002;
Despesa e receita orçamental de 2002 processada em 2003;
Receita obtida no designado "período complementar" para o ano de 2002;
Terceiros, com saldo devedor;
Resultados de operações financeiras, com saldos;
Provisões para perdas de disponibilidades em moeda estrangeira.
B) Conclusões e recomendações
1. A análise da Contabilidade do Tesouro de 2002 permite concluir que a implementação do Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, continua por finalizar e que o grau de implementação das principais condições analisadas, a conformidade dos processos de contabilização e controlo ao regime legal, a prestação de informação fiável de forma tempestiva e a prossecução do princípio da unidade de tesouraria, se manteve insuficiente para extinguir o regime transitório previsto no artigo 50.º
Apesar de ainda não terem sido obtidos resultados compatíveis com o disposto no regime legal, a Direcção-Geral do Tesouro continuou a evoluir de forma positiva, valorizando os meios colocados à sua disposição e procurando dar satisfação ao conjunto de recomendações produzido pelo Tribunal de Contas (cfr. ponto 8.4).
2. As conclusões da análise específica às contas seleccionadas são consistentes com as resultantes da análise global ao sistema de contabilização das operações realizadas na Tesouraria do Estado e revelam, mais uma vez, falta de controlo tempestivo sobre as mesmas, condicionando a fiabilidade da informação a um nível que tem de continuar a considerar-se como insuficiente.
O Tribunal de Contas continua a recomendar a evolução para um sistema de controlo interno mais adequado para assegurar a aderência às normas jurídicas que regulam o funcionamento da Tesouraria do Estado, a prevenção e detecção de erros e fraudes, o rigor e a plenitude dos registos contabilísticos e a preparação tempestiva de informação financeira credível (cfr. ponto 8.4).
3. Verificou-se a entrada em funcionamento de um processo de contabilização automática a que correspondeu 48% do valor movimentado na Contabilidade do Tesouro para o ano de 2002. A contabilização automática está em conformidade com as recomendações do Tribunal de Contas, no sentido de reduzir a contabilidade manual, simplificar o processo contabilístico, registar diária e unitariamente as operações e transferir recursos da função de registo para a de controlo das operações.
O Tribunal de Contas recomenda que a contabilização automática venha a abranger todos os sistemas operativos dos serviços geradores da informação contabilística relativa à actividade financeira da Tesouraria do Estado. O peso relativo da contabilização automática na movimentação total deve atingir 75% na Contabilidade do Tesouro para o ano de 2004 (cfr. ponto 8.4).
4. O serviço de homebanking foi criado para permitir às entidades titulares de contas do Tesouro ordenar, acompanhar e controlar a movimentação dessas contas.
A análise sobre a aderência entre a informação do homebanking e a contabilística revelou falta de conciliação e de validação regular e tempestiva dos saldos, em contas abrangidas por este serviço.
Após o encerramento da Contabilidade de 2002 subsistiram quatro contas com divergência nos saldos finais. A informação disponibilizada sobre estes desvios revelou, entre outras deficiências, situações de valores em falta na Tesouraria do Estado por pagamentos indevidamente efectuados cuja detecção e regularização intempestivas evidenciam falta de controlo sobre a respectiva movimentação de fundos, infringindo o Regime da Tesouraria do Estado, nomeadamente, o disposto na alínea c) do artigo 35.º e no artigo 36.º. Assim que detectados, os pagamentos indevidamente efectuados deveriam ter sido relevados contabilisticamente como tal, até à sua completa regularização, nos termos legais.
As situações identificadas como alcance, desvio de dinheiros ou valores públicos e pagamentos indevidos na Tesouraria do Estado devem ser registadas em contas especificamente criadas com essa finalidade. A forma de regularização e o encerramento da conta com a finalidade de registar situações de alcance foram contrários às recomendações do Tribunal de Contas.
As deficiências detectadas nas aplicações informáticas deverão ser eliminadas, nomeadamente, pela implementação de validações uniformes da informação transmitida aos sistemas operativos e destes para o contabilístico. Não se devem verificar desfasamentos entre saldos de contas do Tesouro e os correspondentes saldos contabilísticos (cfr. ponto 8.4).
5. Continuaram sem serem cumpridos os prazos previstos no artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado, para envio à Direcção-Geral do Orçamento dos elementos contabilísticos necessários à elaboração da Conta Geral do Estado. O encerramento da Contabilidade de 2002 só se verificou em 18 de Novembro de 2003, cerca de nove meses depois do prazo legalmente determinado para o efeito (15 de Fevereiro do ano seguinte ao da incidência).
A duração do período de contabilização legalmente determinado correspondeu a 48,6% do tempo necessário para registar a informação original e apenas a 9,2% do tempo necessário para registar a informação definitiva, não se tendo registado evolução significativa face à contabilidade do ano anterior. Verificou-se que o valor da informação original correspondeu a 86,5% da movimentação total, o que representou uma regressão face à contabilidade do ano anterior para a qual o valor relativo da informação original atingira 91,6%.
Como a apreciação do Tribunal de Contas sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade da informação contabilística tem sido recorrente, foi definido um indicador que conjugasse, de forma ponderada, o efeito das duas situações. Este indicador, designado por Índice de Fiabilidade Tempestiva da informação original face à definitiva, representa o peso relativo da movimentação imputada ao período de contabilização legalmente determinado face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas.
Verificou-se que, para a Contabilidade do Tesouro relativa ao ano de 2002, o valor da informação original prestada de forma tempestiva (no período legal) correspondeu a 39% do valor da movimentação total. Ou, em alternativa, que apenas 39% do valor da informação registada no período legal pode ser considerada fiável face à definitiva (cfr. ponto 8.4).
6. Não se verificou a implementação do disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Regime da Tesouraria do Estado, que estabelece a obrigatoriedade dos Serviços e Fundos Autónomos disporem de contas abertas na Direcção-Geral do Tesouro através das quais promovam as respectivas operações de cobrança e pagamento e onde mantenham depositados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria.
Tendo em conta os resultados apresentados no final de 2002 quanto ao cumprimento do disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 115/2002, o Tribunal de Contas não pode considerar ter sido assegurada uma execução desta norma com muito maior eficácia do que a evidenciada pelos resultados obtidos no ano anterior, quando não são apresentados dados relativos a 48% das entidades e se verificar, para as restantes, que só 13% tinham integralmente depositado as respectivas disponibilidades no Tesouro e o valor globalmente depositado na DGT apenas atingir 75% do total.
As acções da Direcção-Geral do Orçamento para verificar o cumprimento das Resoluções do Conselho de Ministros n.º 45/2000 e n.º 115/2002 revelaram que as entidades sujeitas a essa verificação ainda não promoviam todas as suas operações de cobrança e pagamento através de contas abertas na Direcção-Geral do Tesouro, continuavam a manter e a movimentar contas em instituições de crédito para o mesmo efeito e permaneciam sem depositar integralmente nem manter os respectivos excedentes e disponibilidades na Tesouraria do Estado. Esta situação foi justificada por ainda não ser assegurada pela Direcção-Geral do Tesouro a prestação de serviços equiparados aos da actividade bancária, nas mesmas condições de eficiência (como se determina no artigo 2.º do Regime da Tesouraria do Estado), tendo sido assinaladas limitações ao serviço de homebanking e aos meios disponibilizados para efectuar pagamentos e recebimentos através de contas do Tesouro.
Deve ser assegurada aos serviços e fundos autónomos a prestação dos serviços e nas condições de eficiência determinados pela alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do Regime da Tesouraria do Estado, nomeadamente, suprindo as principais limitações do serviço de homebanking (lentidão e ruptura frequente com perda de informação previamente inserida) e dos meios disponibilizados para efectuar recebimentos e pagamentos através de contas do Tesouro (impossibilidade de utilização de multibanco e de depositar numerário directamente no Tesouro, morosidade na disponibilização dos valores depositados agravada em caso de recepção de transferências internacionais, inadaptação à situação de entidades com múltiplas tesourarias descentralizadas, incompatibilidade entre sistemas informáticos).
Deverá ser obtida informação completa, fiável e tempestiva sobre a prossecução do princípio da unidade de tesouraria, nomeadamente, quanto ao cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 50.º do Regime da Tesouraria do Estado e das normas que determinam a entrega dos juros auferidos pela aplicação de disponibilidades que deveriam estar em contas do Tesouro (cfr. ponto 8.4).
7. Apesar do valor (superior a Euro 998 milhões) da antecipação de fundos previstos no Orçamento da União Europeia, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime de Tesouraria do Estado, representar uma diminuição de 12% face ao ano anterior, verificou-se que o saldo devedor das respectivas contas cresceu 10,6% (mais Euro 115 milhões) durante 2002, atingindo quase Euro 1.200 milhões no final do ano.
Para além do disposto no referido regime legal (artigos 30.º a 32.º) e na Portaria n.º 958/99, de 7 de Setembro, continuou a ser invocada a Lei que aprova o respectivo Orçamento de Estado (neste caso o artigo 61.º da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro), como enquadramento legal para a realização deste tipo de antecipação e, sobretudo, para a respectiva regularização, uma vez que a lei orçamental estabelece prazos mais dilatados para o efeito, nomeadamente, até ao final de 2003.
Sobre esta matéria, é de reiterar que se consideram ilegais as normas que autorizem a realização de operações através de adiantamentos de fundos, prevendo a regularização orçamental destes em anos económicos posteriores ao da respectiva efectivação, visto que contrariam as regras da anualidade e da universalidade previstas, respectivamente, nos artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, lei de valor reforçado à qual devem obediência, nomeadamente, as leis do Orçamento que deverão ser elaboradas, organizadas, votadas e executadas de harmonia com o disposto na lei de enquadramento orçamental.
No ano de 2002 verificou-se a autorização de duas operações de antecipação de fundos ao abrigo da alínea e) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime da Tesouraria do Estado, em conjugação com as normas contidas no artigo 61.º da lei orçamental para 2002, sobre os limites que não podem ser excedidos pelos valores dos fundos a antecipar que forem solicitados (alínea b) do n.º 3) e sobre a regularização das operações à data do respectivo pagamento pela União Europeia (n.º 2). Constatando-se que as referidas operações se destinaram, de facto, a antecipar fundos previstos no Orçamento da União Europeia, a norma a invocar para autorização das mesmas deveria ter sido a alínea c) e não a e) da disposição do regime legal previamente citada. O facto de se preverem prazos mais dilatados para a regularização destas operações, face ao estabelecido pela alínea b) do n.º 1 do artigo 32.º do mesmo regime, não justifica a autorização das mesmas ao abrigo da referida alínea e), não apenas devido à sua natureza específica (antecipação de fundos comunitários) mas também porque na lei orçamental para 2002 não foi feita qualquer referência a esta última alínea.
A não utilização de fundos na sequência de um pedido de adiantamento dos mesmos, por dificuldades de tesouraria da entidade que o solicita, deveria constituir motivo mais do que suficiente para promover a regularização da operação que disponibilizou essas verbas, no final do prazo previsto para o efeito.
Uma das contas para antecipação de fundos previstos no Orçamento de Estado, apresentou um saldo final devedor de Euro 2.545,99 que só foi regularizado em 27 de Novembro de 2003. A detecção tardia do montante por regularizar comprova que também nesta área se verifica falta de tempestividade no controlo exercido sobre a respectiva movimentação, neste caso, agravada pela violação da norma que determina a regularização das operações destinadas a antecipar fundos, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime da Tesouraria do Estado, por via orçamental e por conta do ano económico em que tiverem lugar (n.º 2 do artigo 32.º do mesmo regime).
A movimentação efectuada no âmbito da antecipação de fundos não deve contrariar o disposto no Regime da Tesouraria do Estado.
Devem ser evitadas situações de não utilização de verbas disponibilizadas à ordem das entidades beneficiárias de antecipações de fundos (cfr. ponto 8.4).
8. A conta de operações de amoedação deveria reflectir o valor da moeda metálica com curso legal em circulação, uma vez que o aumento das disponibilidades resultante da emissão de moeda tem como contrapartida uma dívida do Tesouro aos detentores da moeda em circulação. Por se destinar a suportar a saída da moeda em circulação, o valor creditado na conta não deveria ser utilizado como receita de amoedação e os custos da produção deveriam ser pagos por despesa orçamental.
O ano de 2002 foi objecto de um processo de substituição da moeda com curso legal e poder liberatório, através da entrada em circulação, em 1 de Janeiro, de notas e moedas metálicas expressas na moeda (euro) adoptada por um conjunto de onze Estados-membros da União Europeia, entre os quais Portugal, e da saída de circulação, a partir de 1 de Março, das notas e moedas metálicas expressas na moeda de âmbito exclusivamente nacional (escudo).
O impacto deste processo na movimentação da conta de operações de amoedação confirmou que a finalidade da mesma não tinha sido assegurada, uma vez que o saldo credor transitado de 2001 (no valor de Euro 168,2 milhões) nem sequer foi suficiente para compensar o valor dos escudos entregues pelo Banco de Portugal no primeiro ano de vigência da nova moeda (Euro 177,7 milhões). Esta insuficiência resultou da conta de operações de amoedação ter suportado custos de produção de moeda e a transferência para receitas públicas (do Estado e de entidades beneficiárias de emissões de moeda comemorativa) de valores impropriamente designados como lucros de amoedação (diferencial entre valor facial e custo de produção da moeda).
Apesar do valor global da moeda em circulação no final de 2001 ascender a Euro 360 milhões e se prever que o valor de moeda saída de circulação em 2002 pudesse atingir os Euro 200 milhões, não foi inscrita no respectivo Orçamento do Estado qualquer verba para suprir a insuficiência do saldo da conta de operações de amoedação. Foi o valor creditado na conta pela moeda entrada em circulação durante 2002 (Euro 314,5 milhões) que suportou essa carência, continuando o saldo apurado no final do mesmo ano (Euro 304,9 milhões) a reflectir um valor inferior ao da moeda em circulação (cfr. ponto 8.4).
9. Através do Decreto-Lei n.º 9/2003, de 18 de Janeiro, foi instituído um processo de regularização de contas integrantes do Plano de Contas do Tesouro, no quadro do Regime da Tesouraria do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, que permitisse evidenciar com exactidão as responsabilidades do Tesouro perante terceiros.
Foram regularizados os saldos das contas em condições de serem sujeitas à aplicação do disposto no referido diploma, através de transferência desses saldos para a conta criada com essa finalidade e do encerramento de 355 contas de terceiros movimentadas na Contabilidade do Tesouro para 2002.
O saldo apurado com a aplicação deste processo de regularização correspondeu a Euro 368,2 milhões, dos quais só 94,2 milhões (saldo credor transitado para 2003) permaneceram na conta, devido à afectação dos restantes 274 milhões (74,4% do total apurado) à Execução do Orçamento da Receita do Estado para 2002.
A aplicação deste processo não assegurou a validação de Euro 274 milhões como receita orçamental obtida em 2002, mas apenas a transferência para receita orçamental de três quartos dos fundos provenientes de contas de valores a regularizar, tendo mais de 87% destes fundos entrado na Tesouraria do Estado em anos anteriores.
A afectação à Receita Orçamental do ano de 2002, de um valor desta dimensão e arrecadado em anos anteriores, constitui mais uma confirmação da posição que tem vindo a ser expressa em sucessivos Pareceres do Tribunal de Contas sobre as Contas do Estado dos últimos anos, relativamente à falta de fiabilidade dos valores relativos à execução do Orçamento da Receita (cfr. ponto 8.4).
10. Para além de devidamente identificadas e evidenciadas, as excepções ao cumprimento dos princípios e normas de contabilização que afectem a execução do Orçamento da Receita do Estado, bem como as operações de encerramento e de compensação de encerramento da Conta Geral do Estado, devem ser assumidas pela Direcção-Geral do Orçamento que, para o efeito, deverá ser titular das contas orçamentais e das contas de regularização envolvidas na respectiva movimentação (cfr. ponto 8.4).
IX - Operações de encerramento da Conta
A) Âmbito da verificação
Este capítulo engloba a análise das operações efectuadas para encerramento da Conta Geral do Estado, incluindo o respectivo impacto no valor final da despesa e da receita orçamentais, bem como a análise dos saldos finais de receitas por cobrar, de disponibilidades e de aplicações.
No que respeita à despesa, foram analisadas as operações relativas à retroacção (antecipação) de reposições efectuadas ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, bem como as respectivas guias de reposição.
No que respeita à receita, foram analisadas as operações relativas:
À transferência dos saldos de receitas consignadas com movimentação da conta relativa a Operações de Regularização da Escrita Orçamental;
Ao registo da transferência do produto de empréstimos contraídos pelo Estado para receita orçamental não efectiva, inscrita em "Passivos Financeiros";
À conversão de valores depositados na Tesouraria do Estado em receitas consignadas a pagamentos inerentes a despesas com compensação em receita, incluindo a comparticipação comunitária na execução do PIDDAC.
B) Conclusões e recomendações
1. As operações de retroacção de reposições, isto é, as reposições não abatidas nos pagamentos, que constituiriam receita do OE/2003 e que foram contabilizadas (antecipadas) como reposições "abatidas" do OE/2002, diminuindo a despesa deste ano, ascenderam a cerca de Euro 2,7 milhões (mais Euro 1,8 milhões do que no ano anterior), dos quais cerca de Euro 2,4 milhões (88,7%) dizem respeito a reposições, por organismos com autonomia apenas administrativa, dos saldos das verbas requisitadas de dotações inscritas no Capítulo 50 - "Investimentos do Plano" com "Compensação em receita - UE" (cfr. ponto 9.1 a)).
2. A transferência dos saldos de receitas consignadas a serviços com e sem autonomia financeira que tem por finalidade assegurar a futura utilização desses saldos pelos respectivos beneficiários, originou, no seu conjunto, a reentrada de Euro 207,6 milhões de receitas não utilizadas até final de 2001 e a saída de Euro 197,9 milhões de receitas não utilizadas até final de 2002 (cfr. ponto 9.1.b)).
3. A manutenção dos saldos de receitas consignadas reflecte a não utilização pelos serviços beneficiários dos fundos que lhes foram atribuídos, o que põe em causa o critério de atribuição e de utilização desses fundos, uma vez que os saldos podem resultar da não utilização de receitas próprias desses serviços na cobertura das respectivas despesas, por prévia afectação de transferências do Orçamento do Estado a essa finalidade; a não permanência destes saldos em Receita Orçamental implica o aumento do défice orçamental e, portanto, das respectivas necessidades de financiamento do mesmo (cfr. ponto 9.1.b)).
4. O valor das necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento do Estado relativa aos serviços integrados ascendeu a Euro 21.310 milhões, mais Euro 5.705,9 milhões (36,6%) do que no ano anterior (cfr. ponto 9.1.c)).
5. Foi determinada a conversão de Euro 134,9 milhões (menos 7,4% do que no ano anterior) depositados na Tesouraria do Estado, em receita orçamental de 2002 relativa a receitas correntes e a transferências de capital consignadas a serviços sem autonomia financeira que foram utilizadas para pagamento de despesas com compensação em receita e sem transição de saldos, incluindo a comparticipação comunitária para execução do PIDDAC (no valor de Euro 115,7 milhões).
6. A generalização do mero registo das cobranças continuou a impedir a explicitação integral das dívidas de receitas orçamentais, uma vez que nem todas as liquidações são registadas na Conta Geral do Estado (cfr. ponto 9.2a)).
7. As dívidas relativas aos impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo, de circulação e de camionagem, encontram-se distorcidas por registos destinados a eliminar os desvios verificados entre a informação de cobrança proveniente dos sistemas próprios de administração dessas receitas e a registada na contabilidade do Tesouro. Efectivamente, constata-se que esta última não distingue a cobrança de liquidações prévias (com impacto no saldo final) da de autoliquidações (sem impacto no saldo final), integra cobranças que não foram objecto de validação e valores que não correspondem àqueles impostos (cfr. ponto 9.2a)).
X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial
A) Âmbito da verificação
A análise desenvolvida neste capítulo visa dar cumprimento à alínea d) do n.º 1 do artigo 41º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, que estabelece que o Tribunal de Contas, no parecer sobre a Conta Geral do Estado, aprecia, designadamente, os fluxos financeiros entre o Orçamento do Estado e o sector empresarial do Estado.
A análise abrange os fluxos evidenciados na CGE e outros, que não o estão, mas relativamente aos quais o Tribunal dispõe de informação resultante de acções de controlo desenvolvidas pelos seus serviços de apoio e de solicitações pontuais a diversas entidades.
B) Conclusões e recomendações
1. Fluxos financeiros entre o subsector Estado e o SPE
1. O Governo continuou a não incluir na Proposta de Lei do Orçamento do Estado o relatório sobre as "transferências orçamentais para (...) as empresas públicas" ao contrário do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 13.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado então em vigor (Lei n.º 6/91), não permitindo, portanto, avaliar em que medida os fluxos verificados em 2002 foram ou não previstos (cfr. ponto 10.1).
2. No que diz respeito aos fluxos financeiros do subsector Estado para o SPE, verificou-se que dos subsídios evidenciados na Conta como destinados a entidades do sector público empresarial, no valor global de Euro 493,2 milhões, cerca de Euro 18,3 mil foram processados a favor de entidades não pertencentes ao SPE, contrariando o disposto nos artigos 7.º e 8.º da LEOE, pelo que o Tribunal recomenda, mais uma vez, maior cuidado nessa classificação, por forma a que a CGE evidencie os verdadeiros sectores institucionais beneficiários das transferências orçamentais (cfr. ponto 10.2.1.1).
3. No âmbito da auditoria sobre as transferências orçamentais processadas pelo Gabinete de Estudos e Planeamento (GEP) do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação para as empresas de capitais públicos do sector portuário, verificou-se, em relação a todos os pagamentos, que os mesmos foram efectuados na sequência dos pedidos efectuados pelas empresas, os quais eram acompanhados, apenas, de listagens de documentos de despesa, sem os respectivos comprovativos, que permitissem ao GEP analisar a natureza da despesa objecto de comparticipação e a sua relação com o respectivo programa/projecto do PIDDAC. Esta situação distingue-se da observada em relação aos financiamentos comunitários, processados pela Intervenção Operacional de Acessibilidades e Transportes, que estavam suportados em cópias das facturas/recibos remetidos pelas empresas, onde tinha sido aposto carimbo com a identificação dos vários financiamentos.
Verificou-se ainda uma deficiente análise de pedidos efectuados por uma daquelas empresas, e a inexistência de qualquer acompanhamento por parte do GEP da execução física dos projectos, embora, nos termos da sua lei orgânica, tenha por atribuição "proceder ao acompanhamento da execução física e financeira dos programas e projectos de investimento financiados por capitais públicos".
Face a esta situação que evidencia um deficiente controlo pelo GEP da aplicação de recursos públicos sob a sua gestão, recomenda-se que sejam instituídos procedimentos no sentido de ser exercido um efectivo acompanhamento e controlo da execução física e financeira dos programas/projectos de investimento (cfr. ponto 10.2.1.2).
4. Em 2002 registou-se uma diminuição dos fluxos financeiros na ordem dos Euro 417,5 milhões (-29,3%), tendo contribuído para tal as transferências de capital (-14,0%), a regularização de responsabilidades (-75,5%) e as dotações de capital (-51,7 %). Apenas os subsídios e indemnizações compensatórias registaram um acréscimo (36,1%).
Em termos de garantias prestadas, registou-se um decréscimo de 30,0%, passando de Euro 1.394,1 para Euro 976,1 milhões (cfr. ponto 10.2.2).
5. Os fluxos financeiros do SPE para o subsector Estado registaram um aumento (Euro 295,5 milhões), tendo contribuído para tal o aumento das receitas provenientes dos dividendos e participação nos lucros (Euro 257,2 milhões), das transferências de capital (Euro 46,6 milhões) e da amortização de empréstimos de curto prazo (Euro 2,0 milhões) (cfr. ponto 10.3).
2. Fluxos financeiros entre os Serviços e Fundos Autónomos e o SPE
1. Relativamente aos fluxos financeiros dos SFA para o SPE, verificou-se que dos subsídios e transferências de capital evidenciados na Conta Geral do Estado como tendo sido processados a favor de entidades do SPE, no valor global de Euro 45,6 milhões, cerca de Euro 1,9 milhões não se destinaram a empresas pertencentes ao sector público empresarial (cfr. ponto 10.4.1).
Verificou-se, por outro lado, que diversos serviços e fundos autónomos (Gabinete de Relações Internacionais da Ciência e do Ensino Superior, Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo e Instituto de Emprego e Formação Profissional) processaram, no seu conjunto, cerca de Euro 4,3 milhões a título de transferências para entidades do SPE, sem contudo as terem classificado nas rubricas próprias, pelo que as mesmas não se encontram evidenciadas na Conta Geral do Estado como fluxos para o sector público empresarial.
Em suma, no que respeita aos serviços e fundos autónomos, a Conta evidencia fluxos, no valor de Euro 1,9 milhões, como sendo destinados ao SPE, que não o foram na realidade, e não inclui muitos dos fluxos que, de facto, ocorreram, o que conduz a que não se disponha de informação fidedigna e sistematizada sobre os sectores institucionais (público ou privado) beneficiários das transferências efectuadas pela administração central. Este procedimento contraria o disposto nos artigos 7.º e 8.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado quanto à especificação das despesas públicas que deve obedecer, nomeadamente, ao código da classificação económica, pelo que o Tribunal recomenda igualmente aos organismos autónomos referidos, um maior cuidado nessa classificação, por forma a que a CGE evidencie os verdadeiros sectores institucionais beneficiários das transferências orçamentais (cfr. ponto 10.4.2).
2. Relativamente às receitas, embora conste da Conta Geral do Estado um mapa com a discriminação das receitas dos SFA segundo a classificação económica, o seu grau de agregação não permite apurar as que têm origem no SPE, pelo que não foi possível proceder a qualquer tipo de análise (cfr. ponto 10.4.2).
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia
A) Âmbito da verificação
Nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Tribunal de Contas, no Parecer sobre a CGE, aprecia, entre outros aspectos, "os fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos".
A "Análise dos Fluxos Financeiros de Portugal para a UE" incidiu sobre as transferências dos recursos próprios não tradicionais e outras contribuições, ocorridas em 2002, enquanto que a "Análise Global dos Fluxos Financeiros da UE para Portugal" incidiu sobre as transferências e a aplicação dos Fundos estruturais dos Quadros Comunitários de Apoio II e III, do Fundo de Coesão I e II e do FEOGA-Garantia, no período de 1994-2002, e, em especial, sobre os seus reflexos no OE/PIDDAC/2002 e na CGE do mesmo ano.
Fazem ainda parte deste capítulo as sínteses das principais conclusões e recomendações extraídas dos seguintes relatórios de auditoria:
Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao fundo comunitário - FSE;
Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 "Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentradas" dos Programas Operacionais Regionais do Norte (PO Norte) e do Centro (PO Centro), no âmbito do QCA III;
Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental;
Análise dos mecanismos de suporte e sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE;
Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC).
B) Conclusões e recomendações
1. Inclusão na CGE de informação sistematizada sobre os fluxos financeiros da União Europeia
Foi referido em anteriores Pareceres que a análise do Tribunal era dificultada, neste domínio, pelo facto de a CGE não conter informação sistematizada sobre os fluxos efectivos com a União Europeia.
A CGE/2002 contém, pela primeira vez, informação relativa às "Relações Financeiras com a União Europeia", quer no que respeita às transferências de fundos de Portugal para a União Europeia quer no que se refere aos fluxos desta para Portugal, procurando evidenciar os desvios apurados entre as estimativas das verbas a transferir e as efectivamente recebidas. No entanto, verificou-se que a CGE continua a não evidenciar qualquer sistematização relativamente à aplicação e execução orçamental das verbas transferidas no âmbito dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do FEOGA-Garantia, encontrando-se as mesmas disseminadas na execução orçamental dos diversos serviços que a integram e nas várias rubricas de classificação económica (cfr. pontos 11.1 e 11.3.3).
Assim, continua a recomendar-se que, relativamente à aplicação e execução orçamental das verbas transferidas no âmbito dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do FEOGA-Garantia, a CGE inclua informação sistematizada por fundo comunitário.
2. Fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia
No que respeita às transferências dos recursos próprios tradicionais, constatou-se a total concordância entre as estimativas apresentadas pelo Governo, na Proposta de Lei n.º 105/VIII (OE para 2002), e os montantes das respectivas dotações iniciais inscritas no OE, verificando-se, assim, que as considerações feitas pelo Tribunal de Contas em anteriores Pareceres foram levadas em consideração (cfr. ponto 11.2.1).
A CGE evidencia transferências para a UE no montante de Euro 1.306,8 milhões, ou seja, menos Euro 25,8 milhões do que o valor inicial inscrito no Orçamento, sendo de destacar os "Direitos aduaneiros" (-Euro 14,8 milhões) e o "Recurso complementar PNB" (-Euro 41,8 milhões) (cfr. ponto 11.2.1).
As contribuições para o orçamento da União Europeia relativas aos recursos próprios não tradicionais, que ascenderam a Euro 1.162,5 milhões, registaram, em relação ao ano de 2001, um acréscimo de cerca de Euro 108,3 milhões, tendo contribuído para este aumento o Recurso complementar PNB e a Reserva monetária FEOGA, em cerca de 43,2% e 1,5%, respectivamente.
A Comissão Europeia solicitou o pagamento de juros de mora, no montante de Euro 377.107, os quais foram pagos em Agosto de 2002. Tais juros deveram-se ao facto de não terem sido postos atempadamente à disposição da Comissão recursos próprios relativos à correcção da Compensação ao Reino Unido e Recursos próprios relativos aos saldos PNB/IVA 1982-2000 (cfr. ponto 11.2.2).
Face à situação descrita, recomenda-se que os pagamentos das contribuições sejam efectuados nas datas fixadas pelos regulamentos comunitários, ou seja, no primeiro dia útil de cada mês, e pelos montantes previamente indicados, de forma a não onerar o Estado com o pagamento de juros de mora (cfr. ponto 11.2.2).
3. Fluxos Financeiros da UE para Portugal
3.1. Portugal no contexto da actividade financeira da UE
Em 2002, o Orçamento da UE financiou beneficiários nos 15 Estados-Membros no montante de Euro 67.019,6 milhões correspondentes a 87,6% das dotações finais (Euro 76.543,3 milhões). De,, sse montante Euro 43.520,6 milhões (56,9%) reportaram-se à Política Agrícola Comum (PAC) e Euro 23.499 milhões (30,7%) às Acções Estruturais.
Dos Euro 3.762,4 milhões recebidos por Portugal, Euro 2.993,8 milhões destinaram-se às Acções Estruturais e Euro 768,6 milhões à PAC, o que, em termos de UE, representou 1,8% do valor total transferido no âmbito da PAC e 12,7% dos pagamentos totais relativos às Acções Estruturais (cfr. ponto 11.3.2).
3.2. Transferências de Fundos da UE em 2002
Na estimativa para 2002 previam-se fluxos financeiros provenientes da CE de Euro 6.095,5 milhões, tendo-se concretizado a transferência efectiva, via DGT, de Euro 3.928,6 milhões, o que representou um decréscimo de 35,5% face às previsões governamentais;
A execução financeira comunitária do PIDDAC registou, em 2002, uma taxa de 70,8%, valor que, apesar de representar um aumento de 9,8 pontos percentuais face ao ano de 2001, pode ser considerado baixo.
O mapa XI do OE relativo ao PIDDAC, muito embora indique os programas e os projectos cujos investimentos são passíveis de co-financiamento comunitário, não indica quais os Fundos envolvidos nos investimentos previstos, impossibilitando uma análise por fundo (cfr. ponto 11.3.3), pelo que se recomenda que, de futuro, esta informação conste do referido mapa.
3.3. Fluxos financeiros da UE no período 1994/2002
Em 2002, as transferências da UE atingiram Euro 30.029,8 milhões, dos quais a maior fatia foi a relativa ao FEDER - QCA II (30,6 %).
Uma análise face à programação permitiu verificar que, relativamente aos fundos que constituem o QCA II e ao Fundo de Coesão I, as verbas transferidas já atingiam taxas superiores a 90%, com excepção do IFOP que se ficava pelos 86,5%.
Os fundos que integram o QCA III, conjuntamente com o Fundo de Coesão II, representam no total transferido, no período 2000/2002, cerca de 18,4% (cfr. ponto 11.3.4).
3.4. QCA III
Realização financeira acumulada:
No âmbito do QCA III, encontra-se programada para o período de 2000 a 2006 uma despesa pública total de Euro 30.622,5 milhões e uma despesa comunitária de Euro 19.178,5 milhões;
De entre os fundos com melhor realização financeira destacavam-se o FSE (31,9%) e o FEDER (26,5%). Os restantes fundos apresentavam realizações inferiores (19% o IFOP e 16,7% o FEOGA-Orientação);
Em termos de verbas comunitárias (não incluindo as relativas às reservas de eficiência e de programação) foi programado um total de Euro 19.178,5 milhões, aprovado um montante de Euro 10.969,1 milhões e executado o valor de Euro 5.097,7 milhões, tendo sido apuradas taxas de realização de 26,6%, de aprovação de 57,2% e de execução de 46,5%;
Uma análise individual por programa permite-nos referir o seguinte:
As maiores taxas de execução foram registadas nos PO Acessibilidades e Transportes (67,8%), da Educação (62,3%), da Ciência, Tecnologia e Inovação (59,7%) e em alguns dos PO Regionais, como sejam, os relativos às Regiões de Lisboa e Vale do Tejo (58,2%), do Centro (55,2%) e da Região Autónoma dos Açores (54,9%). Destacam-se, com as menores taxas de execução, o PO Sociedade de Informação (22,8%), o PO Economia, que, apesar de ter melhorado ao nível das aprovações, continua a apresentar uma das mais baixas taxas de execução (26,3%), e o PO Saúde (29,9%);
As maiores taxas de aprovação foram registadas no PO Ciência, Tecnologia e Inovação (76,1%), no PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (66,7%), no PO Cultura (65,4%) e no PO Economia (65,4%);
As melhores taxas de realização foram atingidas no PO Ciência, Tecnologia e Inovação (45,4%), no PO da Região Autónoma dos Açores (34,3%), no PO da Região de Lisboa e Vale do Tejo (34,1%), no PO Educação (33,6%) e no PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (31,4%). Merecem especial atenção, visto que evidenciam maiores problemas de execução face à programação estabelecida, o PO Assistência Técnica (12%) e o PO Sociedade da Informação (12%), bem como o PO Saúde (14,9%) e o PO Economia (17,2%);
Através da análise das taxas de realização, por fundo e por programa operacional, verificou-se o seguinte:
Em relação ao FEDER, as taxas mais significativas registaram-se no PO Ciência, Tecnologia e Inovação (43,7%), no PO Educação (38,1%) e no PO da Região Autónoma dos Açores (37,3%). Ao invés, as mais baixas taxas de realização ocorreram no PO Pescas (8,5%), no PO Assistência Técnica (9,8%), no PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (10,1%), no PO Sociedade de Informação (12,6%), no PO Saúde (15,2%) e no PO Economia (17,9%);
O FSE apresentava, entre os Programas com melhor taxa, o PO da Região de Lisboa e Vale do Tejo (48,9%) e o PO Ciência, Tecnologia e Inovação (47,9%). Os resultados menos favoráveis foram obtidos no PO Saúde (5,1%), no PO Sociedade de Informação (8,8%), no PO Economia (9,7%) e no PO Assistência Técnica (13%);
O FEOGA-Orientação apresentava, de uma forma geral, taxas baixas, destacando-se o PO da Região do Algarve com a taxa de realização mais baixa (6%);
O IFOP apresentava taxas igualmente baixas, especialmente nos Programas Operacionais Regionais, com especial incidência nos PO das Regiões do Alentejo (0,2%) e do Centro (0,8%) (cfr. ponto 11.3.5.2).
Pedidos de pagamento em 30.12.2002 - aplicação da "regra n+2":
Todos os PO ultrapassaram consideravelmente a meta necessária, no que respeita à "regra n+2", com excepção do PO Saúde (FSE), cuja taxa de absorção se situou nos 51,2%, levando, tal como já se previa e foi referido no Parecer sobre a CGE de 2001, a um incumprimento no valor de Euro 1,1 milhões;
Atendendo a que a aplicação da "regra n+2" relativa ao ano 2000 já teve as suas consequências efectivas, recomenda-se a análise e ponderação das causas que a tal conduziram, de forma a obviar a novas perdas no futuro (cfr. ponto 11.3.5.4).
3.5. QCA II
Ao longo de 2002, foram poucas as variações registadas ao nível da execução da despesa pública total e da respectiva componente comunitária.
Em termos do FEDER, encontrava-se encerrada a execução da totalidade dos PO/IC. No entanto, tendo em conta o entendimento de que o efectivo encerramento dos PO e IC do QCA II terá de ter subjacente o reembolso por parte da CE do pedido de pagamento de saldo final, o número de PO/IC efectivamente encerrados era de apenas cinco.
Com excepção do IFOP, as verbas relativas a cada um dos Fundos estruturais que constituem o QCA II estavam praticamente esgotadas.
Uma análise por Programa Operacional permitiu concluir que:
Foi executada uma despesa pública no valor de Euro 22.481,4 milhões, suportada por uma comparticipação comunitária de Euro 15.593,8 milhões (69,4%) e, no restante, por verbas nacionais;
A distribuição da despesa comunitária por eixos favoreceu em especial o Eixo 2, o qual representava 41,1% do total;
A distribuição por programas privilegiou em primeira linha o PO "Modernização do tecido económico" (28%), seguindo-se o PO "Infra-estruturas de apoio ao desenvolvimento" (13,1%), o PO "Bases do conhecimento e da inovação" (11,3%) e o PO "Formação profissional e emprego" (9,1%);
Cada um dos restantes Programas, nos quais se incluem os programas regionais, representava um nível de despesa abaixo dos 5 %;
Às IC ficaram reservados 7% do total da despesa realizada (cfr. ponto 11.3.1.6).
3.6. Fundo de Coesão I e II
Embora no ano de 2002 tenham coexistido projectos do Fundo de Coesão I e do Fundo de Coesão II, a execução do Fundo de Coesão I articulou-se fundamentalmente com intervenções aprovadas no segundo período de programação deste fundo.
O ano de 2002 foi responsável pela execução de uma despesa pública total de Euro 402,3 milhões (Euro 58,2 milhões do FC I e Euro 344,1 milhões do FC II), sendo a despesa comunitária de Euro 305,6 milhões (Euro 43,3 milhões do FC I e Euro 262,3 milhões do FC II).
Em termos do Fundo de Coesão I, foram encerrados todos os projectos do sector dos Transportes, atingindo-se uma taxa de realização comunitária de 99,9%. Ao nível do sector do Ambiente, a taxa de realização situou-se já nos 96,7%. O Fundo de Coesão I concretizou o equilíbrio adequado dos investimentos entre os sectores do ambiente e dos transportes, conforme está estabelecido no artigo 10.º, n.º 2, do Regulamento (CE) 1164/94, do Conselho, de 16 de Maio (cfr. ponto 11.3.7.1).
Com início em 2000, o Fundo de Coesão II apresentou, no período 2000/2002, uma taxa de realização comunitária de 32,2%, verificando-se que as taxas de realização apuradas são praticamente idênticas nos sectores dos transportes (32,6%) e do ambiente (31,7%) (cfr. ponto 11.3.7.2).
3.7. FEOGA-Garantia
No ano de 2002, o FEOGA-Garantia pagou ajudas, num total de cerca de Euro 741,2 milhões, distribuídas por 18 OCM representativas da PAC, com especial destaque para as ajudas às culturas arvenses (24,6%), ao desenvolvimento rural (22,1%) e à carne de bovino (16,6%) que, em conjunto, constituíram mais de metade do total das ajudas (cfr. ponto 11.3.8).
4. Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao fundo comunitário - FSE
1. O SIIFSE foi concebido e desenvolvido segundo as necessidades do IGFSE, mas também para poder responder às exigências de gestão e informação inerentes às autoridades de gestão e às entidades titulares de pedidos de financiamento. Este sistema de informação entrou em produção um ano e meio após o QCA III ter iniciado a sua execução, tendo sido vários os factores que contribuíram para o atraso no desenvolvimento e implementação deste sistema.
2. O IGFSE continuava a recuperar a informação histórica contida nos modelos IGFSE submetidos pelas autoridades de gestão, de modo a que a maioria das IO pudesse utilizar o SIIFSE na sua plenitude.
3. A opção de utilização do SIIFSE não é obrigatória, sendo cada gestor livre de utilizar, para apoio à gestão, acompanhamento e controlo do seu PO, o sistema que considere adequado e possível.
4. A solução adoptada na implementação do SIIFSE foi alicerçada no recurso à Internet e em modelos de processamento do tipo Net-centric, recorrendo-se a standards do mercado com salvaguarda da escalibilidade funcional e tecnológica.
O controlo de acessos é feito por uma estrutura flexível e parametrizável de gestão de perfis, a qual pode assegurar que cada utilizador só tenha acesso às especificidades da aplicação a si dirigidas, assim como aos seus dados, não tendo permissão de acesso a outro tipo de informação, nomeadamente, a relativa a outras entidades gestoras e não necessária à prossecução da sua actividade.
Este sistema de informação é constituído por um sistema operacional (módulo central e módulo gestor) e por um sistema de apoio à decisão.
O módulo central operacionaliza a gestão, o acompanhamento e a coordenação da execução do FSE, por parte do IGFSE, e é também responsável pela transmissão da informação à Comissão de Gestão do QCA III e à Comissão Europeia.
O módulo gestor tem sido complementado com funcionalidades adicionais específicas, as quais são incorporadas quando se concretiza o processo de integração, o que já ocorreu, designadamente, no EQUAL, no PRODEP e na medida desconcentrada 3.2 dos PO Regionais.
O sistema de apoio à decisão baseia-se numa filosofia datawarehouse, com actualização diária, efectuada pela reposição da base de dados de produção; inclui uma base de dados histórica com informação integrada e ferramentas específicas para a produção e exploração de indicadores físicos e financeiros, indispensáveis à análise, e monitorização e decisão dos vários agentes envolvidos na gestão do FSE. As funcionalidades disponíveis para cada utilizador são definidas pelo sistema em função do perfil que lhe foi atribuído.
5. A integração dos dados do SIIFSE no SIFEC, através do módulo gateway, tem sido dificultada pelos problemas de recuperação da informação histórica no SIIFSE e outras questões inerentes.
O interface com o Structural Funds Common Database (SFC) da Comissão Europeia ainda não estava a ser usado, pois só é possível utilizá-lo depois de concluída a recuperação de todos os modelos 6 (Financiamento à Gestão - Pedido de Reembolso).
O IGFSE pretendia também estabelecer a ligação à Segurança Social e à DGCI, a fim de permitir às entidades a apresentação, em suporte de papel, das certidões de dívida, de seis em seis meses.
Neste contexto recomenda-se:
Celeridade no desenvolvimento, aceitação e utilização do SIIFSE, tanto no que respeita ao sistema operacional como no que se refere ao sistema de apoio à decisão, de modo a concretizar-se algum retorno do investimento efectuado, uma vez que já decorreu metade do período relativo ao QCA III, o qual termina em 2006 e a sua execução em 2008;
Celeridade na recuperação do histórico da informação atinente aos projectos, nas vertentes física e financeira;
Celeridade no desenvolvimento e estabilidade dos procedimentos de integração da informação do SIIFSE no SIFEC, pois, para uma melhor agregação e actualização da informação relativa ao FSE, deverá ser utilizado pelas várias IO o mesmo SI ou, no caso de existirem vários sistemas, deverá a integração dos dados ser adequada e oportuna.
Logo que reunidas as condições de funcionamento, deverá ainda o IGFSE disponibilizar a este Tribunal um perfil de utilizador para acesso ao sistema de apoio à decisão, à semelhança do que já sucede com o sistema operacional.
5. Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 dos PO Regionais do Norte e do Centro
1. O Eixo 3 "Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentrada" é um dos eixos prioritários dos PO Regionais do Norte e do Centro aprovados, respectivamente, pelas Decisões da Comissão C (2000) 1779 e C (2000) 1775, de 28 de Julho de 2000.
No âmbito do Eixo 3 destes PO, prevê-se uma despesa pública de Euro 4.536,4 milhões, co-financiada através do FEDER, do FSE, do FEOGA-O e do IFOP em Euro 2.664,7 milhões, o que corresponde a uma taxa de co-financiamento comunitário de 58,7%. Prevê-se ainda um investimento privado de Euro 451,8 milhões, o que perfaz um investimento total associado a este Eixo de Euro 4.988,2 milhões (cfr. ponto 11.5.1).
2. Os Sistemas de Informação - SIFEC (FEDER), SIIFSE (FSE), SIADRU (FEOGA-O) e SI2P (IFOP) - encontravam-se ainda numa fase de desenvolvimento, em especial o SIADRU e o SI2P, o que não permitiu uma visão global da informação dos Programas e dificultou, de certo modo, a eficácia e o desempenho destas auditorias (cfr. ponto 11.5.2).
Neste sentido, recomenda-se uma maior adequação de meios nas ligações a nível informático, a fim de se garantir a transferência atempada de dados que possam ter repercussões sobre a gestão dos vários Fundos.
3. A meta relativa à "regra dos 18 meses" foi atingida, no que respeita a todos os Fundos estruturais, em cada um dos PO, não se tendo, portanto, reembolsado qualquer verba dos pagamentos por conta à Comissão (cfr. ponto 11.5.3.1.1).
4. O volume de pedidos de pagamentos efectuados à Comissão Europeia, de verbas FEDER, FSE e FEOGA-O, foi além da meta estabelecida para o ano de 2002 no que respeita à "regra n+2", com relevo para o FSE, o FEDER e o FEOGA-O que apresentaram taxas de absorção globais de 298,4%, 263% e 134,1%, respectivamente (cfr. ponto 11.5.3.1.2).
5. Embora o Eixo 3 (FEDER e FSE), em todos os PO, tenha apresentado, relativamente à "regra n+2" para 2002, uma boa taxa de absorção, verificou-se que em cada um dos PO houve Medidas que ficaram aquém dessa meta (cfr. ponto 11.5.3.1.2.2).
6. A boa "performance" do Eixo 3 compensou o baixo nível de absorção nos outros eixos, contribuindo para evitar perdas de verbas no âmbito destes PO (cfr. ponto 11.5.3.1.2.2).
7. Em 31 de Dezembro de 2002, tinham sido comprometidas, em termos de despesa pública, no âmbito do PO Norte e do PO Centro, verbas no montante de Euro 2.675,3 milhões, a que corresponde um investimento total de Euro 2.757,7 milhões e comunitário de Euro 1.398,4 milhões. A taxa de compromisso, em termos de despesa pública, correspondia a 59% (cfr. ponto 11.5.3.2).
8. Em termos de despesa pública o FEDER, o FSE, o IFOP e o FEOGA-O apresentavam taxas de compromissos, face ao total programado para 2000-2006, de 65,1%, 50,8%, 45,5% e 37,8%, respectivamente (cfr. ponto 11.5.3.2).
Em termos de uma boa "performance", no que respeita ao compromisso de verbas, salientam-se, no âmbito de cada PO, as seguintes Medidas cujas taxas de compromisso se situavam acima dos 60,0%: PO Norte, Medidas "3.9 - Cultura" (97,8%)", "3.12 - Pescas: Infra-Estruturas de Portos" (100,3%), "3.15 - Acessibilidades e Transportes" (89,9%) e "3.17 - Assistência Técnica" (76,1%); PO Centro, Medidas "3.10 - Desporto: Desenvolvimento de Equipamentos Desportivos" (111,9%) e "3.15 - Pescas: Infra-Estruturas de Portos" (78,9%).
Em termos de má prestação, no que respeita a aprovações, destacam-se, no âmbito de cada PO, as seguintes Medidas: PO Norte, Medidas "3.4 - Apoio ao Investimento no Desenvolvimento Local" (0%), "3.5 - Ciência, Tecnologia e Inovação" (13,6%), "3.6 - Sociedade de Informação" (17,7%) e "3.7 - Formação para a Sociedade de Informação" (0%); PO Centro, Medidas "3.4 - Apoio ao Investimento no Desenvolvimento Local" (0%), "3.5 - Ciência, Tecnologia e Inovação" (5,5%), "3.6 - Sociedade da Informação" (9,7%) e "3.7 - Sociedade da Informação" (0%).
Neste contexto, recomenda-se o estudo da capacidade de comprometimento e de execução das verbas afectas às Medidas com menor taxa de compromisso, de modo a que, em caso de necessidade, se possa proceder atempadamente à reprogramação de verbas e, assim, evitar-se a sua perda.
9. Em todas as Medidas (FSE) destes dois PO Regionais o tempo médio decorrido, entre a recepção das candidaturas e respectivas aprovações, ultrapassou os prazos estipulados nos Regulamentos Específicos (cfr. ponto 11.5.4.1).
10. Pela análise efectuada às Medidas (FEDER) do PO Norte e do PO Centro, nas quais foi possível averiguar da conformidade dos tempos médios decorridos entre a recepção e aprovação das candidaturas, verificou-se que em algumas delas esse tempo médio foi inferior ao estipulado em regulamentação específica, sendo em outras ultrapassado (cfr. ponto 11.5.4.2).
11. Na Medida IFOP dos dois PO Regionais, o tempo médio decorrido entre a recepção das candidaturas e as respectivas aprovações foi superior ao estipulado no Regulamento Específico (cfr. ponto 11.5.4.3).
Recomenda-se, assim, a adopção de medidas tendentes a acelerar a análise das candidaturas e, para as Medidas em que seja maior a exigência de determinados requisitos para a sua aprovação, a ponderação de eventual alteração por via legal dos prazos de aprovação das candidaturas.
12. Relativamente à eficácia dos pedidos de pagamento, a informação disponibilizada pelo Gestor do PO Norte não permitiu verificar a sua conformidade. Quanto ao PO Centro, o tempo médio decorrido entre os pedidos de pagamento e as respectivas transferências ultrapassou sempre os prazos estipulados em Regulamentação Específica ou Regulamento Interno de Unidade de Gestão (cfr. ponto 11.5.4.5).
13. Por Fundos estruturais, verifica-se que, em ambos os PO, o montante da despesa controlada ultrapassou os 5% exigidos, com excepção do IFOP no PO Norte (cfr. ponto 11.5.6.1).
14. Em termos de Medidas, apurou-se que, em cada um dos PO, somente em 5 das que tinham despesa certificada a 31 de Dezembro de 2002 a despesa controlada ficou aquém dos 5%. Todavia, relativamente a 4 Medidas do PO Norte e a 3 do PO Centro, não tinha sido efectuado qualquer controlo (cfr. ponto 11.5.6.1).
Neste sentido, recomenda-se o incremento das acções de controlo no âmbito das Medidas cuja despesa controlada ficou abaixo da meta dos 5%.
6. Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental
1. A componente 1 do Programa Polis contempla investimentos na área da requalificação ambiental urbana e coexiste com programas orçamentais com as mesmas finalidades, no âmbito do MCOTA (Ex-MAOT), embora de menor dimensão. É composta de 28 intervenções, cada uma com uma dinâmica própria, facultando sobretudo análises ao conjunto das intervenções e não ao programa na globalidade.
2. O modelo organizativo adoptado passou pela constituição de 22 Sociedades Polis para as quais foram transferidos do FRDP, como realização de capital social, montantes para os quais se não prevê outra finalidade que não a realização das empreitadas e respectivos projectos, com a consequente descaracterização da despesa e não relevância para o défice orçamental de mais de Euro 100 milhões (cfr. ponto 11.6.2.2.3).
Recomenda-se que, na concepção de programas de investimentos públicos que impliquem a constituição de sociedades comerciais para as quais se não prevejam proveitos significativos, o respectivo Capital Social não seja instrumento para dotar a sociedade dos meios financeiros destinados à realização do seu objecto social.
3. Não foi conseguido o objectivo de associar às intervenções Polis o investimento local de outros departamentos governamentais, o que aumentaria o efeito renovador nas cidades em causa (cfr. ponto 11.6.2.2.4).
Assim, recomenda-se que, quando a cooperação interdepartamental for importante num programa de investimentos públicos, esta seja assegurada atempadamente, através de protocolo ou outro instrumento adequado, para garantir o empenho dos vários departamentos, nomeadamente quanto à previsão e execução orçamental.
4. Não foi assegurada a regularidade na transferência dos montantes relativos à realização do capital social das Sociedades Polis: as taxas de realização apuradas são manifestamente baixas, denotando incumprimento dos compromissos assumidos pelos accionistas nos estatutos das Sociedades, não tendo o accionista Estado, designadamente, realizado as "tranches" de Capital Social subscritas e com realização planeada para 2003 (cfr. ponto 11.6.2.3.5).
Recomenda-se, por isso, que o Estado e os Municípios, enquanto subscritores do Capital Social das Sociedades Polis, providenciem pelo cumprimento atempado das suas obrigações, nomeadamente quanto à plena realização do Capital subscrito.
5. O montante de investimentos previsto nos Planos Estratégicos para a componente 1 do programa Polis é de Euro 1.225,8 milhões. Este valor foi posteriormente considerado desadequado à realidade, tendo sido determinada a reprogramação do quadro financeiro pelo Despacho n.º 5103/2003, de 24 de Fevereiro, passando a prever-se um investimento global de Euro 1.155,7 milhões. Este valor ainda não foi aprovado, pelo que se encontra por estabilizar o plano de investimentos (cfr. ponto 11.6.2.3.3).
6. As fontes de financiamento previstas para o investimento reprogramado têm a seguinte composição: fundos comunitários (45 %), auto financiamento (23%), Capital Social (17%), PIDDAC (4%), Câmaras Municipais (4%), ajustamentos e reforços do Capital Social (6%) e outras fontes (1%).
Foram ainda previstos encargos financeiros no valor de Euro 7,6 milhões, provenientes do previsível recurso a empréstimos, que irão onerar os investimentos.
No global, o financiamento previsto é superior ao investimento e encargos financeiros, beneficiando assim de uma margem de Euro 12,9 milhões (1%) (cfr. ponto 11.6.2.3.2).
7. Na sua globalidade, o Polis apresentava, em 30/09/03, uma taxa média de realização de 17,9%, sendo de salientar as baixas taxas apresentadas pelas maiores intervenções, situação que é preocupante (cfr. ponto 11.6.2.3.3).
8. Tendo como referência o final do 3.º trimestre de 2003, foi recebido pelas 28 intervenções Polis um total de Euro 177,7 milhões.
Este montante é proveniente das seguintes origens:
Estado, através da realização do Capital Social (36,0%);
Fundos comunitários (27,5%);
Municípios, igualmente através da realização do Capital Social (26,3%).
Estas foram, até àquela data, as três grandes fontes de financiamento do Polis. As restantes receitas têm um peso pouco significativo, sendo de referir que todas as receitas de autofinanciamento (1,4%) são provenientes de uma única intervenção (Polis Porto) que já se encontra fisicamente concluída (cfr. ponto 11.6.2.3.2).
9. Comparando a taxa de financiamento global do Polis (15,4%) com a taxa de realização (17,9%), pode concluir-se que aquele é insuficiente para a cobertura da despesa realizada, pelo que se terão verificado situações de não pagamento atempado a fornecedores. Esta é a situação na grande maioria das intervenções, as quais apresentam taxas de realização superiores às taxas de financiamento (cfr. ponto 11.6.2.3.3).
10. A realização de um programa de investimentos públicos de grandes dimensões implica a co-responsabilização de todos os intervenientes no cumprimento da respectiva programação física e financeira, não podendo a dimensão justificar atrasos no progresso dos trabalhos (cfr. ponto 11.6.2.2.4).
Recomenda-se, neste contexto, que a adopção de novas modalidades de gestão na administração pública, ainda não testadas a nível nacional, seja feita em experiências-piloto que permitam o levantamento das inerentes dificuldades e dos meios adequados à sua correcção e não em programas de investimento público de grandes dimensões, em que os pequenos ajustamentos se cifram em milhões de euros.
7. Análise dos mecanismos de suporte e sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE
1. O POEFDS integra-se no Eixo 1 do PDR (2000-2006) - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social - e tem subjacente um investimento total programado de Euro 2.821,9 milhões. A despesa pública total será de Euro 2.573,7 milhões, sendo Euro 1.606,2 milhões relativos a despesa pública comunitária (Euro 1.548,3 milhões provenientes do FSE e Euro 57,9 mil do FEDER) e Euro 967,6 milhões a despesa pública nacional. Está ainda previsto um financiamento privado de Euro 248,1 milhões (cfr. ponto 11.7.2).
2. Tendo em conta os montantes programados para o período 2000-2006, da despesa pública e do FSE, as taxas de realização do POEFDS eram, em meados de Dezembro de 2003, de 38,4% e de 41,8%, respectivamente (cfr. ponto 11.7.2).
3. O controlo de 1.º nível do POEFDS estava organizado de acordo com o disposto na legislação comunitária e nacional e com as orientações do SNC. A despesa verificada representava 3,7% da totalidade da despesa executada, sendo, por isso, inferior aos 5% fixados no artigo 10.º do Regulamento (CE) 438/2001, de 2 de Março (cfr. ponto 11.7.2).
Recomenda-se, assim, maior celeridade na concretização das acções de controlo de 1.º e 2.º níveis, de forma a garantir as obrigações fixadas neste Regulamento.
4. Em termos orçamentais, no ano de 2002, os fluxos financeiros FSE provenientes da UE (QCA III) encontravam-se registados em vários serviços. De acordo com a informação constante na CGE/2002, no âmbito do FSE, foram transferidos da CE cerca de Euro 915,7 milhões, dos quais Euro 909,8 milhões se destinaram ao QCA III e o restante (Euro 5,9 milhões) ainda ao QCA II. Tendo em conta a execução orçamental do IGFSE, no ano de 2002, o fluxo financeiro proveniente da UE, no âmbito do FSE III, foi de Euro 908,7 milhões, em vez de Euro 909,8 milhões, conforme registado pela DGT. Esta diferença, de cerca de Euro 1,1 milhões, ficou a dever-se a duas transferências que foram efectivamente realizadas pela UE mas que não estavam reflectidas como receita orçamental no IGFSE (cfr. ponto 11.7.4).
Recomenda-se, por isso, a contabilização da totalidade das transferências da UE, ocorridas no âmbito do FSE III, nos documentos de prestação de contas do IGFSE.
5. Dado que a Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social integra os subsectores dos serviços integrados, dos fundos e serviços autónomos (SFA) e da segurança social, verificou-se que, devido aos movimentos de consolidação, na CGE de 2002, especificamente na parte correspondente aos SFA, "(...) foi retirada a receita proveniente da União Europeia, relativa ao Fundo Social Europeu (FSE) e recebida pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (...)", o que permitiu concluir que os fluxos financeiros (FSE - QCA III) provenientes da UE num determinado ano e particularmente em 2002, a estarem reflectidos na CGE se encontrariam registados na Conta da Segurança Social. Ora, de acordo com o apurado, esta não evidenciava o montante total recebido, no ano, pelo IGFSE (cfr. ponto 11.7.4).
Recomenda-se, portanto, a utilização de procedimentos e critérios que garantam que os fluxos financeiros (FSE - QCA III) estejam correctamente reflectidos na Conta da Segurança Social e consequentemente na CGE.
6. Os fluxos financeiros provenientes da CE, no ano de 2002, foram depositados na DGT, passaram pelo IGFSE e pelo IGFSS e foram encaminhados, posteriormente, para o POEFDS, através do IEFP, entidade que assegura a tesouraria deste PO. Porém, apurou-se que as funções de contabilidade e de tesouraria asseguradas pelo IEFP careciam da devida consagração legal ou contratual (cfr. ponto 11.7.5).
Recomenda-se, por isso, que, na falta de consagração legal, deverão ser incluídas em protocolo as funções de tesouraria asseguradas pelo IEFP.
7. Os registos contabilísticos constantes da CGE e os do POEFDS não são coincidentes. Os registos contabilísticos inscritos na CGE reflectem uma execução em que, por vezes, os montantes em causa estão totalmente imputados a rubricas de classificação económica referentes à componente nacional e em que existem despesas totalmente imputadas a rubricas de classificação económica de componente comunitária. Quanto aos registos efectuados no âmbito do POEFDS, as despesas são sempre consideradas com as comparticipações de 37,5% de verbas nacionais e de 62,5% de verbas FSE.
Esta situação era ainda mais evidente nos serviços integrados, os quais só dispõem de meios de tesouraria após a autorização das requisições de fundos ou dos PLC's. Assim, para que não seja posta em causa a execução dos projectos co-financiados, vêem-se "obrigados" a avançar com o financiamento nacional, para que possam, posteriormente, beneficiar do financiamento comunitário. Verificou-se ainda que, com alguma frequência, os reembolsos do Gestor, relativos a um determinado ano, acabavam por ser disponibilizados ao serviço já no ano seguinte, existindo um deslizamento temporal entre o fluxo comunitário emitido e a efectiva execução da despesa, o que veio comprovar a incompatibilidade existente entre o regime jurídico, bem como os sistemas de contabilização subjacentes a estes serviços, com as regras comunitárias em vigor, nomeadamente o regime dos reembolsos. Esta situação ficou particularmente demonstrada num projecto cujo titular era a DGACCP (ver nota 8) (cfr. ponto 11.7.6).
Recomenda-se, assim, a implementação das medidas tidas como convenientes de forma a garantir que os registos contabilísticos evidenciados no âmbito do POEFDS sejam coincidentes com os da CGE, devendo ser correctamente evidenciadas as operações subjacentes à contabilização do fluxo financeiro FSE e respectiva contrapartida nacional.
Mantendo-se o modelo actual, de inscrição dos financiamentos da UE pelos organismos da administração directa sob o regime de compensação em receita, uma solução possível, a nível interno, seria a alteração do princípio estabelecido no QCA III do reembolso das despesas efectuadas, para a modalidade dos adiantamentos. Em alternativa, sugere-se a alteração do modelo de orçamentação e inscrição dos fundos comunitários.
Também, em termos do planeamento das despesas públicas, seria útil que os organismos públicos beneficiários de fundos comunitários, aquando da elaboração dos seus orçamentos, fossem já detentores da informação relativa ao financiamento comunitário aprovado.
8. Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC) - ano de 2002
1. A despesa total controlada elevou-se a Euro 240,6 milhões, dos quais 96% correspondem a financiamento comunitário (Euro 230,9 milhões), cabendo os restantes 4% (Euro 9,7 milhões) ao orçamento nacional (cfr. ponto 11.8.2.2.1).
2. O número total de inspecções no local, apurado a partir dos relatórios/fichas de inspecções correspondentes às estatísticas remetidas à Comissão Europeia, elevou-se a 35.765 (cfr. ponto 11.8.2.2.2).
3. As despesas administrativas, correspondentes às inspecções realizadas, elevaram-se a Euro 7,5 milhões, sendo Euro 2,1 milhões relativos a custos salariais do pessoal afecto ao controlo e Euro 5,4 milhões relativos a outros custos (cfr. ponto 11.8.2.2.3).
4. Os montantes recuperados, correspondentes às deduções e sanções financeiras aplicadas na sequência das inspecções, elevaram-se a Euro 17,9 milhões (cfr. ponto 11.8.2.2.4).
5. As dificuldades sentidas na recolha dos dados relativos aos custos dos controlos no local, no âmbito do SIGC, advieram fundamentalmente das seguintes situações (cfr. 11.8.2.1):
A informação sobre esta matéria, existente no INGA e no IFADAP, encontra-se dispersa por diferentes unidades orgânicas envolvidas no SIGC, em processo faseado de integração, o que dificulta extraordinariamente a garantia de integralidade e até de coerência dos dados, reconhecidamente parciais e fragmentados;
A União Europeia nunca estabeleceu qualquer sistema de informação harmonizada no domínio em questão, e o IFADAP/INGA não dispõe de estatísticas integradas e globais sobre as várias componentes do SIGC, em particular dos seus custos de funcionamento, não havendo, assim, a produção da informação necessária.
Recomenda-se que se proceda à concepção e aplicação de um modelo fiável de registo dos tempos gastos com inspecções, quer a nível central quer ao nível das unidades orgânicas descentralizadas com funções inspectivas, e à criação de um sistema que permita garantir a produção expedita de informação coerente sobre os custos administrativos dos controlos efectuados, o qual deverá incluir as diversas modalidades de inspecções e de tipos de ajudas do FEOGA-Garantia.
Subsector segurança social
XII - Segurança social
A) Âmbito da verificação
Na elaboração do Parecer sobre a Conta da Segurança Social de 2002 (CSS/02), a análise temática e o controlo exercido centraram-se especialmente nos seguintes aspectos:
Enquadramento jurídico e institucional do sector da Segurança Social e caracterização do sistema de informação implementado tendo em atenção as respectivas dinâmicas de mudança;
Execução orçamental, conforme decorre da Conta de Execução Orçamental, e evolução das principais receitas e despesas, bem como o financiamento do sistema, em termos de origens e aplicações de fundos, discriminando em função dos subsistemas que o integram;
Balanço e Demonstração de Resultados Líquidos, com relevo para as operações de consolidação e comportamento das componentes patrimoniais mais significativas;
Certas matérias seleccionadas em função da sua importância e disponibilidade de informação (ver nota 9), a saber: as pensões de reforma, a acção social, o emprego e formação profissional, o Rendimento Mínimo Garantido e o património financeiro e imobiliário do FEFSS.
Tomaram-se, ainda, em conta as conclusões constantes de vários Relatórios de Auditoria elaborados pelo Tribunal.
B) Conclusões e recomendações
1. Enquadramento geral e condicionantes
1. A execução financeira da Segurança Social foi influenciada, no exercício de 2002, por um conjunto de factores, de natureza excepcional e diversificada, que determina que o exercício em causa possa ser considerado atípico, e acarretou consequências relevantes, quer para a prestação de contas, quer para a elaboração deste Parecer. Assim:
a) O enquadramento legislativo, no que se refere à elaboração e apresentação dos mapas orçamentais e de prestação de contas, bem como às demonstrações financeiras em geral, registou as seguintes alterações fundamentais (cfr. ponto 12.1.1):
Publicação da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), ou seja, a Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, cuja aplicação foi derrogada pela conjugação dos artigos 93.º e 94.º da Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto (Lei da Estabilidade Orçamental), que a alterou;
Em termos de Lei de Bases da Segurança Social (LBSS), a Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, deu lugar à Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, por sua vez revogada pela Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro;
O Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro, aprovou o Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e Segurança Social (POCISSSS), implicando a substituição do Plano de Contas das Instituições de Segurança Social (PCISS), que decorria do Decreto-Lei n.º 24/88, de 29 de Janeiro;
Novo enquadramento jurídico do financiamento do sistema da segurança social, pois foi publicado o Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro, tendo em vista regulamentar, nesta matéria, a Lei n.º 17/2000;
b) A adopção, por todas as instituições do sistema, do POCISSSS, moldado com base no POCP, veio permitir que as reservas postas pelo Tribunal de Contas em anteriores Pareceres, incluindo o relativo a 2001, no sentido de que se vinha verificando, no concernente ao "sistema da Segurança Social um desfasamento quanto ao quadro normativo relativo ao processo orçamental e respectiva execução, assim como em relação a parte dos princípios contabilísticos e respectiva aplicação, quando em comparação com os princípios de contabilidade geralmente aceites, tanto no que respeita à contabilidade orçamental como patrimonial", pudessem finalmente ser ultrapassadas em grande parte, nomeadamente no que se refere aos princípios contabilísticos, já que a aplicação do novo plano de contas veio, neste domínio, ao encontro do preconizado pelo Tribunal ao longo da última década (cfr. ponto 12.1.1);
c) Do ponto de vista operacional, o sistema contabilístico-financeiro, ao ser abalado pela introdução do euro e, especialmente, pela implementação do novo Sistema de Informação Financeira (SIF), aplicação informática orientada para as vertentes orçamental, financeira e administrativa, registou grandes dificuldades no que respeita às adaptações inerentes à adequada e atempada introdução dos registos contabilísticos e processo administrativo em geral, tendo como consequência de curto prazo uma perda qualitativa em termos de prestação de contas, que parece estender-se à execução orçamental de 2003, independentemente da perspectiva relativamente mais optimista que se anuncia, de acordo com os responsáveis, a partir de 2004.
Acresce que, em 2002, o SIF arrancou em produção, sem qualquer paralelo por via do anterior sistema, o que se pode designar, no mínimo, como pouco prudente, e que a interacção do SIF com outros subsistemas de apoio, como o Sistema de Gestão de Contribuintes ou a Gestão de Tesourarias, mesmo à data do presente parecer, ainda não se encontra totalmente operacionalizada.
Em consequência deste quadro, a apresentação ao Tribunal das contas por parte das instituições integrantes do perímetro de consolidação da segurança social verificou-se com assinalável atraso, prolongando-se por vários meses e não tendo ainda, em 18 de Maio de 2004, no caso da RA Madeira, o Centro de Segurança Social apresentado as contas de 2002 à respectiva Secção Regional do Tribunal de Contas.
A principal consequência destes factos foi a apresentação à Assembleia da República e ao Tribunal de Contas de uma Conta Geral do Estado que, no concernente à Segurança Social, é expressamente assumida como provisória, situação que ainda não se alterou.
Com efeito, as contas apresentadas não resultaram integralmente do novo sistema contabilístico SIF, porque tal não foi possível relativamente às Regiões Autónomas e ao IGFCSS.
Verifica-se, ainda, que, nas contas provisórias apresentadas:
a) O relatório anexo às demonstrações financeiras omitiu totalmente a análise por regimes da segurança social, que vinha sendo habitual em anos anteriores, implicando uma assinalável perda qualitativa;
b) Tendo em atenção as transformações operadas a nível dos princípios contabilísticos e critérios valorimétricos, nada é explicado sobre os efeitos e consequências dos mesmos nas demonstrações financeiras apresentadas;
c) A Conta de Execução Orçamental é relativamente mais sintética, perdendo-se muita da informação que continham as anteriores, bem como comparabilidade com as mesmas;
d) Os movimentos inerentes ao processo de consolidação não são objecto de explicitação e desenvolvimento.
É também de assinalar que ainda não foram disponibilizados ao Tribunal os relatórios definitivos da empresa de auditoria especialmente contratada pela Segurança Social para auditar as contas de 2002 dos quatro principais institutos (ver nota 10) - IGFSS, ISSS, IIES e IGFCSS -, não se dispondo, mesmo, em relação ao IGFSS, de relatório agregando todas as áreas e, em relação ao ISSS, de qualquer relatório preliminar às respectivas contas.
Deste modo, o Tribunal defrontou-se com dificuldades acrescidas para emitir o presente Parecer, que conduziu, mesmo, à inviabilidade de qualquer tratamento de temas que, tradicionalmente, integravam a análise efectuada pelo Tribunal, a saber: "Dívida relativa a contribuições", "Outras dívidas à Segurança Social", "Outros devedores e credores" e "Património imobiliário".
Quanto aos restantes pontos, a informação disponibilizada em resposta a pedidos do Tribunal foi fornecida de forma tardia e incompleta, o que denota, além da existência de um leque de informação mais reduzido, um maior hermetismo e insegurança nessa informação, que não pode deixar de ser tido em conta no juízo formulado pelo Tribunal (cfr. ponto 12.1.2).
2. Orçamento e Conta
1. O Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, estabeleceu as normas indispensáveis à execução do OE para 2002, aprovado pela Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, incluindo, também, as normas relativas ao orçamento dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do OSS (cfr. ponto 12.2.2).
2. Verificou-se, mais uma vez, a tardia publicação das alterações orçamentais, já que, ao abrigo do artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 23/02, de 1 de Fevereiro, foi publicada uma única alteração em 30 de Janeiro de 2004, pelo que o Tribunal recomenda que esta prática seja alterada, de forma a evitar um desfasamento tão significativo entre o final do exercício e a sua publicação (cfr. ponto 12.2.3).
3. O exercício de 2002 foi, pelas razões já referidas, um ano verdadeiramente atípico em termos de apresentação da CSS. Assim, para a elaboração desta Conta, o IGFSS procedeu ao apuramento dos montantes da receita cobrada e da despesa incorrida pelas instituições de segurança social que fazem parte do perímetro de consolidação subjacente à CSS (o qual integra, neste ano pela primeira vez, o IGFCSS e o FSS) através dos dados registados no novo "Sistema de Informação Financeira" (SIF), tendo como exercício inicial de referência o ano de 2002, sendo apenas considerados os organismos do Continente; no entanto, no que respeita ao IGFCSS, os referidos montantes não foram obtidos, ainda, por esta via, em virtude de incompatibilidades entre as aplicações em uso; igualmente, a CEO incluiu as instituições das RA, mas os valores respectivos que consolidam foram obtidos por via alternativa, sendo, em consequência, a execução orçamental considerada como provisória; finalmente, no que toca ao Balanço e DR, peças finais na contabilidade patrimonial, são excluídas as RA da Madeira e dos Açores (cfr. ponto 12.2.5).
3. Execução Orçamental
1. Em 2002, a execução orçamental, no que se refere à receita total apurada, incluindo o saldo orçamental transitado de 2001, foi de 99,6%, ficando as cobranças aquém do previsto em cerca de Euro 81,1 milhões. Os principais desvios ocorridos entre o orçamentado e o realizado deveram-se, sobretudo, aos movimentos de capital, designadamente, às receitas de capital, (-)Euro 25,1 milhões, e às transferências de capital, (-) Euro 49,0 milhões, com execuções, respectivamente, de 99,1% e 30,8%, que se justifica por uma orçamentação por excesso no que respeita à rubrica "Empréstimos obtidos" (linhas de crédito relacionadas com o FSE) e quanto às transferências relativas ao PIDDAC provenientes do OE (cfr. ponto 12.3.1.1).
2. As receitas totais arrecadadas pelo sistema, em 2002, superaram os Euro 17,9 mil milhões, representando, em cotejo com 2001, um acréscimo de Euro 4,2 mil milhões, correspondente a uma variação relativa positiva de 31,0%, quando no período imediatamente antecedente esta se tinha situado nos 8,9%. Porém, há que ter em atenção que o crescimento registado se deveu, em grande medida, à evolução positiva das receitas de capital originadas pela integração no perímetro de consolidação do IGFCSS/FEFSS, que representou cerca de Euro 2,8 mil milhões (caso tal não tivesse acontecido, o crescimento das receitas ter-se-ia ficado pelos 10,5%) (cfr. pontos 12.3.1.2 e 12.3.1.3).
3. Quanto à execução orçamental da despesa, em 2002, foi de 98,6%, reflexo de bem estimadas transferências correntes e de capital (grau de execução muito próximo de 100%) e de desfasamentos (que se podem considerar, atendendo à grandeza dos números em causa, relativamente ligeiros) nas despesas correntes e de capital, respectivamente, Euro 172,7 milhões e Euro 84,9 milhões (cfr. 12.3.2.1).
4. As despesas totais aumentaram, relativamente a 2001, cerca de Euro 4,1 mil milhões, ou seja, cerca de 29,9%, em grande parte devido à junção das despesas de capital do IGFCSS/FEFSS no universo consolidado, já que, se estas não fossem assim consideradas, os gastos totais do sistema teriam crescido apenas 4,5% (de 2000 para 2001 tinham registado um aumento de 11,4 %) (cfr. 12.3.2.2).
5. A estrutura das despesas correntes, responsáveis, em 2002, por cerca de 71% dos gastos totais do sistema (mesmo excluindo os subsídios à formação profissional, considerados, neste ano, como sua componente), não apresentou, ao longo do quinquénio 1998/2002, alterações consideráveis, sendo, no entanto, de salientar o seguinte:
Em 2002, as pensões mantiveram-se como a principal despesa do sistema (Euro 8.432,6 milhões), tendo representado, ao longo do período, entre 68,6% e 69,2% do total das prestações sociais, sendo a evolução registada de 2001 para 2002 muito próxima da observada nos períodos antecedentes;
As despesas com acção social (Euro 1.104,2 milhões, em 2002, incluindo cerca de Euro 1,3 milhões de despesa realizada com "Subsídios de renda), onde se destacam as transferências para IPSS ao abrigo de acordos de cooperação, têm evoluído a ritmo constante, passando de 7,4% do total das prestações sociais, em 1998, para 9,0% do total, em 2002;
Os subsídios de desemprego (Euro 1.090,4 milhões, em 2002) que entre 1998 a 2001, tinham mantido uma posição relativa entre 7,8 % e 7,9%, atingiram, em 2002, os 8,9%, o que significou um aumento do seu valor absoluto em cerca de Euro 220,5 milhões, quando, nos períodos precedentes, os aumentos tinham rondado os Euro 70,0 milhões;
O subsídio familiar a crianças e jovens e as prestações não especificadas cresceram sempre ao longo do período, apesar de a sua posição relativa no conjunto se manter inalterável; o subsídio de doença, por seu lado, apresenta uma clara tendência de decréscimo do seu peso relativo nas principais despesas correntes do sistema, baixando, progressivamente, de 5,3%, em 1998, para 3,8%, em 2002. Finalmente, o RMG, que atingiu o seu máximo em 1999 em termos da sua posição relativa no conjunto (3,0 %), registou uma assinalável perda de peso situando-se, em 2002, nos 1,9% da despesa corrente efectuada;
Em 2002, as despesas com administração totalizaram Euro 412,7 milhões, tendo crescido, de 2001 para 2002, Euro 20,8 milhões (5,3 %), quando no período imediatamente anterior tinham aumentado Euro 71,6 milhões, isto é, 22,3% (sem o reflexo da introdução no perímetro de consolidação do IGFCSS/FEFESS, esse aumento teria sido de Euro 17,4 milhões, ou seja 4,4%) (cfr. ponto 12.3.2.3.2).
6. O método subjacente ao apuramento dos saldos nos OSS e CSS tem sido posto em causa em sucessivos Pareceres do TC, uma vez que os valores inscritos como saldos iniciais nas CSS têm sido meramente convencionados, não coincidindo - nem sendo passíveis de conciliação - com os saldos de execução do exercício anterior. Em 2002, este problema continuou a subsistir na medida em que como saldo inicial deste ano não foi utilizado o saldo final expresso na CSS/2001, mas também um saldo convencionado. Assim, face ao exposto, o TC reitera as suas reservas sobre o assunto. Por outro lado, em relação ao IGFCSS, constata-se que o saldo inscrito no OSS e CSS como inicial é, na verdade, apenas previsional, não se afigurando aceitável que um valor meramente previsional se tivesse mantido inalterável a nível de CSS e não tivesse sido adaptado à real execução orçamental, quando esta já era conhecida (cfr. ponto 12.3.3.1).
7. No quinquénio 1998/2002:
Os saldos negativos entre as receitas e despesas correntes (com exclusão dos subsídios à formação profissional) assumiram um crescimento contínuo ao longo dos anos em referência (com valores entre os (-) e 883,7, em 1998, e os (-) Euro 2.725,5 milhões, em 2002), mas as transferências tendo por origem o OE complementaram as receitas do subsistema previdencial, no sentido da cobertura total ou parcial de outros subsistemas, tendo, como resultante, saldos correntes positivos. No que se refere aos movimentos de capital, é de realçar o efeito da integração do IGFCSS/FEFSS, mas também o da reclassificação das despesas com formação profissional, factos que não evitaram que os saldos de capital continuassem, em 2002, a assumir valores negativos (cfr. ponto 12.3.3.2);
Considerando, conjuntamente, os saldos correntes e os saldos de capital, verifica-se que as CSS foram apresentando sempre, entre 1998 e 2002, saldos positivos, que se cifraram num máximo de Euro 693,9 milhões obtidos em 2000 e num mínimo de Euro 33,3 milhões registados em 2002 (cfr. ponto 12.3.3.2).
8. Quanto ao financiamento do sistema é possível extrair as seguintes conclusões (cfr. ponto 12.3.5.6):
Foi dado cumprimento ao determinado no n.º 1, conjugado com o n.º 4, ambos do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 331/2001, que impunha o financiamento exclusivo por transferências do OE à protecção garantida no âmbito do subsistema de protecção social de cidadania;
Relativamente à transferência para capitalização de 2 pontos percentuais correspondentes às cotizações dos trabalhadores, previsto no artigo 13.º do supra referido Decreto-Lei e nos termos do n.º 1 do artigo 83.º da Lei de Bases, foi dado cumprimento ao disposto na referida legislação;
A transferência de Euro 496,1 milhões do subsistema previdencial de repartição para o subsistema de protecção à família diminuiu o saldo do subsistema previdencial de repartição que seria, no final do exercício, como previsto no n.º 2 do artigo 83.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, transferido para o fundo de reserva para ser gerido em regime de capitalização.
4. Balanço e Demonstração de Resultados
1. As contas da SS relativas ao ano de 2002 foram apresentadas como provisórias, o que, por si só, significa que não traduzem de forma verdadeira e apropriada a realidade patrimonial e financeira subjacente, que só as contas definitivas podem aspirar a reflectir.
Acresce, além disso, que se verificou, em relação ao exercício de 2002, um conjunto de condicionantes, desenvolvidamente apresentadas no Volume II deste parecer, que potenciam as reservas que é legítimo formular sobre tais contas.
Tais condicionantes resultam de um conjunto de mudanças que confluíram nesse exercício e que afectaram significativamente a informação disponível, justificando que sobre grandes áreas das contas não seja possível emitir, mesmo, qualquer opinião. Espera-se, no entanto, que tais constrangimentos sejam ultrapassáveis nos exercícios seguintes, pois o Tribunal reconhece que o novo sistema de informação financeira reúne as condições para, uma vez implementado na sua totalidade, ultrapassar os constrangimentos verificados.
Não obstante o referido e sem prejuízo da reserva geral acabada de enunciar, sintetizam-se a seguir algumas das principais reservas específicas que se podem formular com referência às contas do exercício de 2002:
a) O sistema de informação financeira da SS - que se reflecte necessariamente nas demonstrações financeiras - continuou, durante o exercício em causa, a não ser fiável, tendo-se verificado grandes dificuldades e atrasos na implementação do novo sistema, ainda não completamente resolvidas, continuando a não existir uma Base Nacional de Contribuintes, completa e actualizada, que, designadamente, permita um controlo fiável das dívidas de contribuintes, em especial das nascidas posteriormente a 1 de Janeiro de 2002;
b) O sistema de controlo interno é frágil, não assegurando a integridade de todas as operações, designadamente pela falta de nomeação de uma Comissão de Fiscalização para o IGFSS, também não se dispondo ainda dos relatórios de auditoria, mesmo preliminares, sobre as contas do exercício de 2002 de todas as quatro principais instituições da segurança social relativamente às quais o sistema tomou a iniciativa - muito útil e meritória - de fazer auditar as respectivas contas por uma empresa especialmente contratada para o efeito;
c) Não é possível formular um juízo sobre as operações de consolidação, dado que as mesmas continuam a pautar-se por uma grande opacidade, designadamente por não serem devidamente explicitados e justificados com o pormenor suficiente todos os ajustamentos e regularizações de consolidação, a que acresce o facto de:
O processo de consolidação se ter baseado, não nas contas finais das entidades incluídas no perímetro de consolidação, mas nos chamados balancetes "antes de apuramento de resultados", o que não garante a fiabilidade dos valores consolidados, sendo disso exemplo as diferenças encontradas relativamente ao activo financeiro do IGFCSS, com reflexo significativo no balanço e nas demonstrações de resultados consolidados;
Não existir evidência de que a eliminação das transacções intra-entidades consolidantes tenha sido precedida de um processo completo de reconciliação de saldos entre as referidas entidades;
d) Apesar de algumas melhorias pontuais, continua a verificar-se a ausência de uma base de dados actualizada relativa a bens do activo imobilizado, que permita a sua identificação, localização e verificação física, bem como a inexistência de uma política sistemática de conferência regular dos bens do imobilizado que salvaguarde adequadamente esses activos;
e) Não existe informação suficiente que permita analisar com detalhe a evolução das contas de terceiros, em particular a referente à dívida de contribuintes, não se dispondo também de elementos que permitam avaliar a justeza das provisões constituídas para fazer face a desvalorização de activos e ou outros riscos ou responsabilidades.
Assim, o Tribunal, além de sugerir que sejam corrigidas as anomalias e insuficiências indicadas, reitera a recomendação, já anteriormente expendida, de que deveria ser adicionado às demonstrações financeiras consolidadas um mapa demonstrativo, a inserir no relatório anexo à CSS, que evidenciasse o "agregado" das contas parcelares e todos os ajustamentos e correcções efectuadas, sem excepção, bem como a elaboração de um "Manual de Consolidação" que integrasse todos os procedimentos seguidos.
2. Sem prejuízo das reservas anteriormente referidas, pode ainda concluir-se o seguinte:
a) O aumento verificado no Activo (líquido), de 2001 para 2002, independentemente dos ajustamentos e das regularizações efectuadas nas contas do exercício, decorreu, exclusivamente, por força da integração do IGFCSS/FEFSS no universo de consolidação do sistema, pois, caso tal não sucedesse, ter-se-ia mesmo verificado um decréscimo. No que se refere ao Passivo, em cujo valor não tem qualquer expressão o IGFCSS/FEFSS, nota-se uma diminuição das responsabilidades do sistema perante terceiros em 54,4% (cerca de Euro 427,6 milhões), que vem no mesmo sentido dos ajustamentos e regularizações ocasionadas pela introdução do novo plano de contas. Quanto aos Fundos Próprios registou-se um aumento paralelo ao do Activo, resultante da nova situação do IGFCSS/FEFSS perante o sistema (cfr. ponto 12.4.2);
b) A estrutura do Activo, em 2002, reflecte a nova situação do IGFCSS/FEFSS, implicando, por um lado, a diluição da principal rubrica patrimonial de exercícios anteriores, as dívidas de terceiros a curto prazo que, em 2001, representavam 70,9% dos activos do sistema e, em 2002, se resumem a 30,9%, (Euro 2.853,7 milhões), devido, essencialmente, à integração do valor contabilístico dos títulos negociáveis que faziam parte da carteira da referida instituição, rubrica essa que aumentou, por essa via, nas contas consolidadas, em cerca de Euro 4.210,6 milhões. Por outro lado, é de salientar o efeito da nova política de provisões, em obediência aos princípios contabilísticos preconizados pelo POCISSSS, referentes às dívidas de terceiros de curto prazo e para investimentos financeiros, no valor, respectivamente, de Euro 795,2 milhões e Euro 8,9 milhões (cfr. ponto 12.4.2.1);
c) O Passivo diminuiu de Euro 786,3 milhões para Euro 358,8 milhões, de 2001 para 2002, o que se deveu à conjugação dos seguintes factores: diminuição das dívidas a terceiros de curto prazo (cerca de Euro 616,2 milhões), devido especialmente à redução do saldo de outros credores em cerca de Euro 597,7 milhões; redução dos saldos das contas correntes de fornecedores, no valor de Euro 16,2 milhões; aumento em Euro 161,1 milhões no que se refere à conta "Acréscimos e diferimentos", bem como ao efeito da nova política de provisões (Euro 27,6 milhões), que contempla o registo de responsabilidades derivadas de riscos de natureza específica e provável, relacionados com eventuais indemnizações resultantes de acidentes de trabalho, indemnizações ou despesas de processos judiciais em curso (cfr. ponto 12.4.2.2).
5. Pensões de reforma
1. O montante total dos gastos afectos às pensões de reforma atingiu, em 2002, cerca de Euro 8.432,6 milhões, o que, se comparado com as despesas da mesma natureza efectuadas no ano anterior, correspondeu a um acréscimo, em termos absolutos, de cerca de Euro 704 milhões. A taxa de crescimento das despesas afectas às pensões de reforma registou, em 2002, ainda assim, um abrandamento (9,1%), já que, nos quatro primeiros anos do quinquénio considerado, se observaram crescimentos sucessivos desta taxa, tendo evoluído de 7,3% em 1997, para 10,3% em 2001 (cfr. ponto 12.5.1).
2. Aplicados os novos critérios impostos pelo diploma que aprova a nova LBSS, em vigor em 2002, verifica-se que o Subsistema Previdencial (SP) (que equivale, basicamente, ao anterior Regime Geral) absorveu cerca de 72,6% (Euro 6.124,2 milhões), seguindo-se o Subsistema de Protecção Social e Cidadania (SPSC) com 22,9% (Euro 1.930,3 milhões) e, finalmente, o Subsistema de Protecção à Família (SPF) que representou gastos na ordem dos 4,5%, ou seja, Euro 378,1 milhões. Por outro lado, a desagregação por tipos de pensão permite verificar que os gastos se concentram, maioritariamente, ao nível da pensão de velhice, que consumiu cerca de 70,1% do total dos recursos financeiros canalizados para a área das pensões de reforma (Euro 5.912,1 milhões), distribuindo-se o remanescente de forma quase homogénea entre a pensão de invalidez, 15% (Euro 1.226,9 milhões), e a pensão de sobrevivência, 14,9% (Euro 1.253,6 milhões) (cfr. ponto 12.5.1).
3. O total de pensionistas sofreu um novo acréscimo, atingindo, em 2002, os 2.564 milhares de indivíduos. Este incremento representou, em termos relativos, um aumento de 1,4% desta população, quando, em 2001, esse crescimento se tinha cifrado em 2%, o que revela um ligeiro desaceleramento da tendência verificada. A evolução registada deve-se, exclusivamente, ao crescimento verificado na população de beneficiários afecta ao Regime Geral (cerca de 39 mil indivíduos, em 2002), visto que, no que concerne ao Regime não Contributivo, se verifica, analogamente à tendência registada nos últimos anos, um decréscimo do número dos seus beneficiários (cerca de 4 mil indivíduos) pelo que, na globalidade, se regista um saldo positivo de cerca de 35 mil beneficiários (cfr. ponto 12.5.1).
4. Ao longo do período considerado, não se verificaram alterações significativas na evolução, quer do indicador extraído do confronto dos totais dos pensionistas e dos beneficiários activos, fixando-se este na ordem dos 1,9 activos para cada beneficiário a quem foi atribuída uma pensão, quer no relativo ao cotejo entre os pensionistas, exclusivamente afectos ao regime geral, onde se verificou, em 2002, um resultado de 1,96 (1,98 em 2001) activos por cada reformado pertencente a este regime (cfr. ponto 12.5.2).
5. No triénio de 2000 a 2002, o grau de cobertura das receitas de contribuições relativamente às despesas com pensões denotam uma tendência decrescente, evoluindo de 1,25, em 2000, para 1,20, em 2002, o que leva a concluir, no estrito sentido desta extrapolação, que o sistema tem vindo a perder capacidade financeira. Aliás, se analisados os mesmos dados em termos da percentagem das contribuições que é canalizada para pagamento de pensões, verifica-se que, dos 79,9% registados em 2000, se passou para cerca de 83%, em 2002. Já no que respeita ao rácio resultante da confrontação do total das contribuições com as despesas afectas, apenas, a pensões do Regime Geral verificou-se, igualmente, uma quebra, registando-se uma evolução de 1,37, em 2000 e 2001, para 1,34, em 2002 (cfr. ponto 12.5.2).
6. Subsídio familiar a crianças e jovens e subsídios de maternidade, paternidade e adopção
1. O Subsídio Familiar a Crianças e Jovens ultrapassava, no total nacional, os Euro 529 milhões em 2002, contra, apenas, cerca de Euro 169 milhões dos subsídios de maternidade, paternidade e por adopção; regista-se, em qualquer dos casos, um crescimento regular ao longo dos três últimos anos, situado, em média, em 8,5%.
2. As prestações em causa foram objecto de uma auditoria do Tribunal de Contas, a qual permitiu extrair, designadamente, as seguintes conclusões:
Em termos de sistema de informação, à data a que se reporta a auditoria (2003), continuavam a verificar-se os problemas decorrentes da desactualização e não integração das bases de dados existentes, que impossibilitavam, em grande parte dos casos, quanto aos subsídios de maternidade, paternidade e adopção, o cálculo automático das prestações devidas e a verificação informática de eventuais situações de sobreposição com outras prestações. Por outro lado, o número médio de dias decorrido entre a data da entrada do requerimento nos serviços e a do deferimento (ou data do processamento) dos mesmos variava, no tocante aos subsídios de maternidade, paternidade e adopção, entre 18,1 e 25,2 dias e, quanto ao subsídio familiar a crianças e jovens, entre 14,5 dias e 89,6 dias;
Verificou-se ainda, nomeadamente, que:
Não se envia qualquer declaração aos beneficiários, nem mesmo anual, sobre os valores processados;
Não existe uniformidade sobre o período a que devem reportar-se as remunerações a ter em conta para efeitos de prova de rendimentos, que se baseia exclusivamente nos montantes declarados pelo beneficiário sem qualquer controlo ou validação posterior;
Não há possibilidade de verificar o valor da conta "Credores por prestações sociais em prescrição" relativamente às prestações de maternidade, paternidade e adopção por estas não estarem autonomizadas do subsídio de doença;
Os procedimentos adoptados conduzem ao tendencial crescimento dos saldos bancários nas contas dos CDSSS, o que se deve ao facto de o IGFSS proceder à transferência financeira do total das prestações processadas, independentemente do saldo anterior relativo a prestações processadas e não pagas, o que põe em causa a unidade de tesouraria na segurança social e uma gestão financeira global e integrada das respectivas verbas.
O controlo interno instituído relativamente às prestações em causa mereceu a qualificação de fraco (cfr. ponto 12.6).
7. Acção Social
1. As despesas e transferências correntes nesta área registaram, no período considerado, um crescimento contínuo, atingindo, em 2002, aproximadamente os Euro 1.103 milhões, correspondente a um aumento, relativamente ao ano antecedente, na ordem dos 10,8 %, ou seja, um acréscimo de cerca de Euro 107,2 milhões (de 2000 para 2001 o aumento relativo foi de 15,8%, o que correspondeu a um incremento absoluto de, aproximadamente, Euro 135,6 milhões) (cfr. ponto 12.7.1).
2. As importâncias canalizadas para equipamentos sociais cifraram-se, em 2002, nos Euro 20,6 milhões, o que corresponde a um decréscimo de cerca de 65,8%, relativamente ao investimento homólogo realizado em 2001. No tocante a estes financiamentos, destaque para o surgimento, em 2002, de um novo programa destinado (entre outras finalidades), ao financiamento de equipamentos sociais - Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS) -, tendo, por esta via, sido aplicados cerca de Euro 1,8 milhões, valor este que representou cerca de 8,9% do total das verbas encaminhadas para esta área (cfr. ponto 12.7.1).
3. As despesas com acção social mais expressivas dizem respeito aos subsídios atribuídos a IPSS no âmbito dos acordos de cooperação subscritos entre estas entidades e as instituições de segurança social, representando, em relação ao total dos gastos anuais, 69,6% em 2002 (Euro 796,0 milhões). Se analisada a evolução relativa ocorrida de 2000 para 2001 e de 2001 para 2002, nota-se um ligeiro abrandamento do crescimento registado, já que, enquanto no primeiro período referido aumentaram cerca de Euro 102,5 milhões, ou seja 17,2%, no segundo esse incremento ficou-se pelos Euro 96,2 milhões, significando um aumento de 13,7% (cfr. ponto 12.7.2).
4. Relativamente aos subsídios a IPSS, se considerados, conjuntamente, os montantes dispendidos nas regiões do Norte, Centro e LVT, verifica-se que foram para elas direccionados cerca de 83,9% do total destes financiamentos: 30,2% na Região Centro, 28,9% na Região Norte e 24,8% na Região de LVT. Relativamente às áreas sociais, o volume de gastos é liderado pela "Infância e Juventude" com 47,6% do total das verbas, correspondente a Euro 378,9 milhões, seguindo-se a "Terceira Idade" com 39,8%, Euro 316,7 milhões, a "Invalidez e Reabilitação" que arrecadou 8,4% do total dos financiamentos, Euro 67,2 milhões e, finalmente, a "Família e Comunidade" com cerca de Euro 33,2 milhões, ou seja, 4,2% dos gastos totais afectos a estes subsídios (cfr. ponto 12.7.3).
5. No que respeita ao controlo interno nas áreas dos acordos celebrados com IPSS salienta-se o facto de os protocolos celebrados entre a Segurança Social e as IPSS se fundarem basicamente, quanto às verbas a transferir, no número de utentes que cada estabelecimento se propõe apoiar multiplicado por um valor, superiormente fixado e para cujo cálculo relevam custos considerados inerentes à actividade, e ao qual acrescem, por vezes, outras compensações (v.g. remunerações de pessoal), o que torna necessário um controlo regular, pelas entidades sobre quem impende tal atribuição, de que aquelas metas são cumpridas ou que aquelas compensações correspondem a importâncias efectivamente pagas, sob pena de se poder, eventualmente, assistir a uma má utilização de dinheiros públicos, por via do sobrefinaciamento de instituições incumpridoras (cfr. ponto 12.7.4).
O Tribunal recomenda que os protocolos anuais celebrados com as Uniões sectoriais e que fixam as comparticipações a transferir sejam objecto de publicitação no Diário da República e que o controlo regular sobre o seu cumprimento seja intensificado.
8. Emprego e Formação Profissional
1. Em 2002 verificou-se um acentuado crescimento da despesa com subsídio de desemprego, atingindo cerca de Euro 799 milhões, mais Euro 168,4 milhões que no ano anterior, representando, em termos relativos, um incremento de 24,7%, o que revela uma aceleração do pendor de crescimento que se verifica desde 1998. Por sua vez, o subsídio social de desemprego revela, com excepção do período 1999/2000 em que denotou um ligeiro decréscimo, uma continuada subida, atingindo, em 2002, Euro 278,1 milhões, o que, relativamente a 2001, corresponde a um aumento de 19,7%. A tendência de crescimento verificada no subsídio de desemprego reflecte a evolução geral do número de desempregados que, de acordo com os números publicados pelo Banco de Portugal, aumentou, em 2002, cerca de 26,3% (cfr. ponto 12.8.1.1).
2. O número de beneficiários de subsídio de desemprego é claramente crescente no período em análise, verificando-se um aumento, de 2001 para 2002, de cerca de 12,1%, indicador que diverge da taxa de crescimento do valor anual das prestações que lhes correspondem (26,7%) indiciando, assim, um aumento do valor médio de subsídio por beneficiário. Quanto ao número de beneficiários do subsídio social de desemprego, onde pontifica o subsídio inicial, verificou-se, no mesmo período, um aumento de 6,5%, quando no período imediatamente antecedente se tinha verificado um decréscimo; por outro lado, o referido aumento não acompanhou a evolução deste tipo de prestação social em termos de montante total anual (+ 19,7%), indicando, também neste tipo de subsídio, um acréscimo no valor médio por beneficiário (cfr. ponto 12.8.1.1).
3. O relevo financeiro cada vez maior que vêm assumindo as despesas relacionadas com as prestações de desemprego, embora justificadas pelo aumento deste flagelo, leva a que o Tribunal recomende que se melhore a sua eficácia enquanto sistema de suporte financeiro para indivíduos que estão desempregados mas que procuram activamente um novo emprego, já que os números disponíveis revelam que uma parcela significativa destes beneficiários aufere prestações de desemprego estando inactivos, ou seja, não procurando activamente trabalho (cfr. ponto 12.8.1.1).
4. O número de requerimentos entrados no conjunto dos dois tipos de subsídios denota, no período 2001/02, um crescimento, cerca de 14,9%, verificando-se uma maior procura no subsídio de desemprego (+ 19,4%), enquanto que, relativamente ao subsídio social de desemprego, se verificou, no mesmo período, um aumento de 7,6% (no período antecedente tinha registado um decréscimo de 0,9%) (cfr. ponto 12.8.1.2).
5. Em 2002, os tempos médios de processamento deslizaram acentuadamente tendo, quer quanto ao subsídio de desemprego, quer relativamente ao subsídio social de desemprego, praticamente duplicado. No que se refere ao primeiro, o tempo médio de processamento agravou-se de 87 dias em Janeiro para 102 dias em Dezembro, tendo atingido um pico de 123 dias em Setembro. Quanto ao segundo, registou-se uma evolução paralela à referida anteriormente, embora partindo de um tempo relativamente superior em Janeiro (96 dias) para um valor igual em Dezembro (102 dias), mas com um máximo de 111 dias em Setembro, pelo que o Tribunal recomenda que, sem prejuízo do controlo da atribuição desta prestação, o tempo médio de processamento seja encurtado (cfr. ponto 12.8.1.5).
6. Em relação aos apoios ao emprego e formação profissional importa sublinhar que o reflexo financeiro geral destas políticas tem vindo a ser crescente no período em análise, passando de Euro 948,4 milhões, em 2000, para Euro 1.433,2 milhões, em 2002, facto que se deveu, no que se refere à componente comunitária das acções de formação profissional, essencialmente, aos financiamentos comunitários através do FSE. Por outro lado, as transferências do OSS mantiveram um crescimento regular no triénio 2000/02, passando de Euro 598,2 milhões, em 2000, para Euro 631,7 milhões, em 2002, enquanto a componente nacional de financiamento da política de formação profissional que, usualmente, era de montante superior à componente externa, deixou de o ser em 2002, tendo, neste ano, esta última parte representado cerca de Euro 801,5 milhões, o que correspondeu a um crescimento, relativamente a 2001, de 76,9%, ou seja, um incremento absoluto de Euro 348,3 milhões (cfr. ponto 12.8.2).
7. O sistema pratica outras formas de apoio ao emprego, como sejam as reformas antecipadas e outras medidas enquadráveis no conceito genérico de políticas activas de emprego, como a redução permanente de contribuições, sendo este um dos domínios onde o sistema de informação existente carece de aperfeiçoamento - a estimativa de perda de receita (Euro 102,8 milhões), efectuada pelo IGFSS e utilizada como referência para se conhecer a dimensão financeira desta política, não é coincidente com a fornecida pelo IIES (Euro 185,7 milhões) -, facto que tem suscitado, em anteriores Pareceres, a recomendação, que se reitera, no sentido de ser melhorada a estimativa da receita cessante, que deve ser desagregada pelos regimes legais que a suportam e devidamente fundamentada (cfr. ponto 12.8.2).
8. A utilização de verbas do OSS para colmatar dificuldades de tesouraria específicas do FSE, embora tenha permitido limitar o valor das utilizações das linhas de crédito obtidas junto da CGD e, consequentemente, diminuir os encargos bancários suportados pelo IGFSE/OE, não possibilitou que o IGFSS rentabilizasse as referidas verbas, através de possíveis aplicações financeiras, lesando-se financeiramente o subsector segurança social (cfr. ponto 12.8.3.2).
9. Rendimento Mínimo Garantido
1. Nos cerca de sete anos de vigência desta medida, considerando os valores acumulados da despesa até ao final do ano 2002, verifica-se que foram despendidos cerca de Euro 1.269,7 milhões, sendo que 58,6% desse montante respeita ao último triénio. No período considerado, verificou-se um forte crescimento anual das despesas até 1999, ano em que se atingiu o montante máximo de gastos, cerca de Euro 277,4 milhões, registando-se, a partir daí, decréscimos ligeiros da despesa, fixada, em 2002, em aproximadamente Euro 233,6 milhões. Os decréscimos na despesa que se têm vindo a notar ao longo dos últimos três anos revelam que a medida entrou numa fase de maturidade, patenteada, designadamente, ao nível da análise dos novos requerimentos que entraram no sistema e, particularmente, no que respeita ao acompanhamento e mais exigente avaliação da evolução económico-social das famílias beneficiárias (cfr. ponto 12.9.1).
2. O montante de pagamentos indevidos, considerando apenas as regiões do Continente, cifrou-se em cerca de Euro 16,3 milhões, o que representou 7,1% face ao valor total dispendido com estas prestações (efectuada uma estimativa para os gastos relacionados com outros apoios e serviços administrativos e calculada, em conformidade, a percentagem de pagamentos indevidos em relação ao total das prestações, chegou-se ao resultado de 8,3%). A taxa de recuperação de prestações indevidamente pagas no continente fixou-se nos 68,2%, correspondendo ao recobro de aproximadamente Euro 11,1 milhões. Feita uma análise ao nível de cada uma das regiões, verifica-se que foi a de LVT que mais se destacou no cumprimento deste desiderato, cerca de 101,3% mais que duplicando a taxa alcançada no período anterior. Em sentido oposto situa-se a Região do Algarve com uma taxa de recuperação muito abaixo do razoável (0,2%), significando que, dos cerca de Euro 170 mil que consubstanciam pagamentos indevidos, apenas se procedeu à recuperação de pouco mais de Euro 400. Esta ocorrência, como aliás se sublinhou no anterior Parecer, justifica, por parte do Tribunal, a recomendação de que, relativamente ao CDSSS de Faro, sejam apuradas as causas que lhe estão subjacentes e corrigidas eventuais disfunções que venham a ser detectadas no apuramento e recobro de pagamentos indevidos de prestações de RMG (cfr. ponto 12.9.4).
3. Relativamente à execução processual observou-se que o ritmo de entrada de novos processos voltou, em 2002, a decrescer, fixando-se nos 48.423, o que reflecte uma quebra, relativamente ao observado em 2001, na ordem dos 11%. Considerando o total acumulado desde 1996 até ao final do ano em análise, verifica-se a entrada no sistema de 506.798 processos, dos quais 479.657 foram avaliados até Dezembro de 2002, traduzindo uma taxa de avaliação de 94,6%. Por outro lado, o nível de eficiência registado na avaliação dos processos entrados continua em crescendo, à semelhança, aliás, do que se tem vindo a verificar em anos anteriores, contribuindo para tal o desempenho do conjunto das regiões do país com destaque para o Alentejo, LVT e Norte cujo peso dos processos por avaliar se situa aquém dos 5%. Por outro lado, ao longo dos últimos anos parece ter havido um maior rigor na análise dos processos e respeito pelas normas de acesso à medida, já que se verificou uma subida continuada da taxa de indeferimento, atingindo-se, em 2002, os 40,5%, ou seja, 1,5% acima do registado dois anos antes (cfr. ponto 12.9.5.1).
4. A taxa de cessação aumentou, em 2002, para os 61,6%, parecendo evidenciar que, por parte dos serviços competentes, tem existido um reforço do acompanhamento e cuidado na análise da evolução das realidades das famílias beneficiárias e, paralelamente, uma cada vez mais oportuna actuação na reavaliação dos respectivos processos. Analisando esta realidade por regiões, verifica-se que é no Alentejo (66,7%) e no Centro (65,8%) onde se registam as mais altas taxas de cessação, enquanto que as mais baixas se localizam no Algarve e RA dos Açores com, respectivamente, 56,4% e 57,7%. Dos 160.746 processos cessados até ao final de 2002 (não considerando os relativos à RA da Madeira), 100.823 foram-no por motivo de alteração de rendimentos, correspondendo, em termos relativos, a cerca de 62,7% do total das cessações ocorridas, por outro lado, o não cumprimento dos acordos de inserção subscritos revela-se como a segunda causa de cessação com cerca de 11,5% do total das ocorrências, seguindo-se a não subscrição do referido acordo com 7,9% (cfr. ponto 12.9.5.1 e 12.9.5.1.1).
5. A área de inserção com maior adesão continua a ser a relativa à Acção Social, com cerca de 34% do total de acordos celebrados, seguindo-se a Saúde com 23,6%, enquanto a área referente à Formação Profissional se fixa no patamar mais baixo de aderência, com apenas 2,7% das contratualizações. O panorama descrito relativo à subscrição de acordos parece indiciar que, perante um cenário de reprodução geracional da pobreza em que vive a maioria dos beneficiários desta medida, a estratégia adoptada passa, antes de mais, por um investimento na qualificação pessoal e na promoção de um mínimo de bem-estar físico e mental dos beneficiários - o Apoio Psicossocial representa cerca de 67% do total dos programas de acção social subscritos -, designadamente, no que concerne à promoção e desenvolvimento das suas competências relacionais e administração de cuidados de saúde básicos, antes de se avançar para a formação e qualificação profissional que, só num estádio ulterior, poderá contribuir para solidificar a sua inserção social e profissional (cfr. ponto 12.9.5.2).
6. Cerca de 69% da titularidade da prestação é pertença de mulheres, revelando este fenómeno dois aspectos fundamentais: por um lado, que é, tradicionalmente, a população feminina a mais afectada pelas situações de vulnerabilidade económica e, por outro, a que apresenta maior iniciativa no que respeita à mobilização de esforços para aceder às prestações a que legalmente tem direito (cfr. ponto 12.9.5.3.1).
7. Das 105.520 famílias consideradas, cerca de 29,3%, ou seja 30.936, sobrevivem, exclusivamente, dos rendimentos provenientes das prestações do RMG. Considerando esta realidade ao nível de cada uma das regiões do país, observa-se que é na região de LVT onde se concentram, em termos relativos, o maior número de famílias totalmente dependentes destes rendimentos, cerca de 35%, enquanto as economicamente mais autónomas são as residentes nos Açores, onde apenas 16,7% das famílias não possuem qualquer outro tipo de rendimento (cfr. ponto 12.9.5.3.3).
10. Património Financeiro e Imobiliário do IGFCSS
1. Em 2002, os fundos próprios do IGFCSS atingiram os Euro 4.717,6 milhões, crescendo cerca de Euro 919 milhões comparativamente ao registado em 2001, o que corresponde a um acréscimo relativo de 24,2%. Este crescimento é explicado, numa parte considerável, pelas transferências efectuadas pelo IGFSS, em 2002, Euro 812,6 milhões, que representaram 88,5% da variação verificada, havendo ainda a destacar, relativamente aos incrementos ocorridos no decorrer deste exercício, a contribuição dos rendimentos auferidos, responsáveis por cerca de 16,3% da variação (Euro 149,4 milhões) e dos juros corridos, 2,1% (Euro 19,4 milhões); por outro lado, relativamente às variações negativas verificadas, destaca-se a desvalorização ocorrida no segmento accionista, cifrada em cerca de Euro 68,5 milhões, que se traduziu num contributo negativo para os fundos próprios do IGFCSS na ordem dos 7,5%. Os RLE atingiram, no ano em análise, cerca de Euro 106,4 milhões, denotando, relativamente ao ano transacto, um decréscimo de cerca de Euro 3 milhões, o que significou, em termos relativos, um declínio de 2,7% (cfr. ponto 12.10.1).
2. As taxas de cobertura, evidenciadas, quer pelo rácio CP/RG, quer pelo CP/Total das Pensões, registaram, no triénio, uma progressão positiva significativa, tendo passado, respectivamente, de 48,4% e 44,1%, em 2000, para 62,0% e 55,9%, em 2002. Estes indicadores revelam que, considerando isoladamente as pensões do Regime Geral, os capitais próprios do FEFSS estavam em condições de assegurar, em 2002, cerca de 7,5 meses de pagamento de pensões, descendo esta taxa de cobertura para cerca de 6,7 meses se se considerar os gastos totais respeitantes ao conjunto dos regimes. Estas taxas de cobertura denotam, relativamente ao ano anterior, o crescimento de, aproximadamente, um mês em cada um dos rácios considerados, revelando uma tendência que, a médio/longo prazo, se afigura poder convergir para o cumprimento dos objectivos traçados de cobertura das despesas com pensões, por um período mínimo de dois anos (cfr. ponto 12.10.1).
3. Foi transferido para o FEFSS, para integrar a classe de activos designada de "reserva estratégica" um lote de 21.267.542 acções "Portugal Telecom, SGPS, SA" às quais atribuiu o valor de e 216.029.369,22, para cumprimento do determinado na Lei de Orçamento de Estado para 2001. Entretanto, em 31/12/2002 e segundo o IGFCSS, aplicado o normativo de valorimetria em vigor para os activos do FEFSS, apurou-se, a partir da cotação mínima das referidas acções observada nesse dia na Euronext Lisboa - Euro 6,35 -, o valor de Euro 135.048.891,7, registando-se, assim, uma perda para o subsector Segurança Social, no valor de Euro 80.980.477,52 (contabilizada directamente em "Reservas"). Reitera-se, portanto, a conclusão do Parecer anterior de que se está perante uma perda que, não sendo assumida pelo Estado, só não se concretizará para a Segurança Social se houver, no futuro, uma inflexão da evolução recente desses títulos e que seja suficiente para a cobrir (cfr. ponto 12.10.1).
4. A aplicação em valores mobiliários atingiu, em 2002, cerca de Euro 4.467 milhões, crescendo, face ao ocorrido em 2001, 23,1 %, ou seja, aproximadamente Euro 838,9 milhões. Na composição da carteira, para além da inclusão da reserva estratégica (que passou a constituir 3% do total das aplicações em valores mobiliários), destaque para o acentuado decréscimo registado nos fundos de investimento, cifrado em cerca de Euro 175,2 milhões, passando de um peso relativo de 7,1% do total das aplicações, em 2001, para 1,8%, em 2002, enquanto, no mesmo período, as acções perdiam mais de 2% (cerca de Euro 31,2 milhões). Por outro lado, registaram-se reforços nos títulos da divida pública (0,2%) e nas obrigações (cerca de 4%). A rendibilidade dos activos financeiros que compõem o fundo tem registado um continuado decréscimo. Fruto de uma conjuntura económica conturbada, o ano de 2002 não fugiu a essa regra, atingindo-se, a preços de mercado, a taxa de 2,51% (cfr. ponto 12.10.1).
Síntese conclusiva
Através da análise das peças contabilísticas e demais documentos de suporte relativos às receitas e despesas orçamentais, incluindo as despesas decorrentes da execução global do PIDDAC, à aplicação do produto dos empréstimos públicos e às operações de tesouraria, a que se procedeu no âmbito da emissão do presente Parecer, designadamente nos capítulos II, III, IV, V, VI e VIII, verificou-se que persistem práticas de desorçamentação (ver nota 11), deficiências no sistema de apuramento das receitas e despesas públicas (ver nota 12) e desconformidade do registo de algumas operações com os princípios contabilísticos vigentes (ver nota 13), assinaladas em pareceres anteriores.
Face a estas situações, não pode deixar de concluir-se que aqueles documentos não apresentam de forma fidedigna a situação financeira resultante das operações realizadas no decurso do ano.
Deste modo, o Tribunal mantém as reservas que tem vindo a colocar relativamente aos valores globais da receita e despesa evidenciados na Conta Geral do Estado e, consequentemente, ao valor do défice orçamental ali apresentado.
No que respeita à preparação e emissão do Parecer, considera-se pertinente referir que, mais uma vez, não foi possível ter em conta a informação da execução orçamental ao longo do ano, dada a intempestividade da mesma e a falta de credibilidade de que se reveste.
A disponibilização atempada de informação credível relativa à execução do Orçamento do Estado, permitiria ao Tribunal não apenas o exercício das suas competências nesta matéria, mas um maior aprofundamento do controlo dos dinheiros públicos que se reflectiria nos resultados a integrar no Parecer sobre a Conta Geral do Estado.
Quanto ao Subsector Segurança Social, as contas relativas ao ano de 2002 foram apresentadas como provisórias, o que, por si só, significa que não traduzem de forma verdadeira e apropriada a realidade patrimonial e financeira subjacente, que só as contas definitivas podem aspirar a reflectir. As condicionantes verificadas resultam de um conjunto de mudanças que confluíram neste exercício e que afectaram significativamente a informação disponível, justificando que sobre grandes áreas das contas não seja possível emitir, mesmo, qualquer opinião.
Deste modo, a análise efectuada sobre a respectiva Conta Consolidada, documentos anexos e informações supervenientes, teve como resultante uma posição de reserva relativamente aos resultados da execução orçamental e à imagem verdadeira e apropriada de que as demonstrações financeiras se deveriam revestir (ver nota 14).
Futuramente, a repetição desta situação poderá implicar a não emissão de parecer pelo Tribunal de Contas, na parte respeitante à Conta da Segurança Social.
No tocante à execução orçamental, o Tribunal entende dever salientar, mais uma vez, os elevados montantes por cobrar que têm vindo a atingir as receitas de impostos.
Cabe à Assembleia da República, no exercício do poder legislativo e das competências em matéria de fiscalização da execução do Orçamento do Estado que a Constituição da República Portuguesa lhe confiou, um papel primordial no sentido de assegurar que, na busca de formas cada vez mais eficazes de utilização dos dinheiros públicos, não sejam prejudicados o rigor e a transparência da actividade financeira do Estado, pois só assim será possível assegurar a correcta utilização dos recursos públicos, na prossecução do interesse comum.
(nota 1) A presente análise restringe-se aos serviços integrados, por não estar ainda disponível informação quanto à despesa de anos anteriores paga em 2003 pelos serviços e fundos autónomos.
(nota 2) Com base nos valores das contas de gerência de 2001 e 2002, os serviços de apoio do Tribunal procederam à verificação do cumprimento das citadas disposições da Lei de Bases da Contabilidade Pública, tendo-se concluído que 53 dos organismos não tiveram 2/3 de receitas próprias nesses dois anos consecutivos.
(nota 3) Dos 440 serviços e fundos autónomos existentes em 2002, foram excluídos os que estarão abrangidos por planos de contas sectoriais: POC EDUCAÇÃO (aprovado pela Portaria n.º 794/2000, de 20/9), POCMS (do Ministério da Saúde, aprovado pela Portaria n.º 898/2000, de 28/9) e POCISSSS (da Segurança Social, aprovado pelo DL n.º 12/2002, de 25/1).
(nota 4) Para o efeito está actualmente em curso um concurso internacional para a aquisição do correspondente programa informático (que integrará também as funcionalidades do SIC), a disponibilizar também para os SFA que o pretendam.
(nota 5) Cfr. Cap. XII.1 do presente Volume.
(nota 6) Saliente-se, no entanto, que a Lei n.º 91/2001 (LEOE), de 20 de Agosto, já manda incluir no Mapa XV, previsto no seu artigo 29.º, "(...) os respectivos programas e medidas orçamentais, articulados com as Grandes Opções do Plano (GOP) e com o Quadro Comunitário de Apoio (QCA) (...)".
(nota 7) O património financeiro das Instituições de Segurança Social, não é objecto de análise no presente capítulo.
(nota 8) Organismo da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, em que os financiamentos da CE estão sob o regime de compensação em receita.
(nota 9) Usualmente eram tratadas, em capítulo autónomo, as dívidas à segurança social, bem como o património imobiliário afecto ao IGFSS. Relativamente ao exercício de 2002, por carência de informação relevante sobre esta matéria, não foi possível fazer uma abordagem sobre estes temas.
(nota 10) V. Portaria n.º 1799-A/2002 (2ª série), publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 280, de 4 de Dezembro de 2002.
(nota 11) Cfr. Cap. III.1, V.1, VI.3, VI.4 e VII.1 do presente Volume.
(nota 12) Cfr. Cap. II.2 a II.7, III.1, III.2, IV.1 e VI.4.
(nota 13) Cfr. Cap. II.8, II.9, III.4, III.5,VI.4, VII.2, VIII.2, VIII.6 a VIII.8, X.1 e X.2.
(nota 14) Cfr. Cap. XII.4.
30 de Junho de 2004. - Alfredo José de Sousa, presidente - João Pinto Ribeiro, relator - Manuel Raminhos Alves de Melo, relator - José Alves Cardoso, relator - Manuel Henrique de Freitas Pereira, relator - José de Castro de Mira Mendes - Adelino Ribeiro Gonçalves - Carlos Manuel Botelheiro Moreno - Nuno Manuel Pimentel Lobo Ferreira - António José Avérous Mira Crespo - Lia Olema Ferreira Videira de Jesus Correia - José Luís Pinto Almeida -Lídio José Leite Pinheiro de Magalhães - Manuel Roberto Mota Botelho - Armindo de Jesus de Sousa Ribeiro. - Fui presente, Jorge Manuel Ferreira da Cruz Leal.
VOLUME II
Nota introdutória
O presente Parecer, cuja estrutura reflecte o conteúdo genérico previsto no artigo 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, contém, para além da análise relativa ao processo orçamental e à execução global do orçamento, os resultados das acções e verificações realizadas no âmbito e com a incidência que seguidamente se referem.
No que respeita à execução orçamental da receita, para além da análise global sobre o modelo de contabilização e sobre o registo da movimentação na Tesouraria do Estado, foram realizadas várias auditorias que tiveram por finalidade avaliar a implementação do novo sistema de contabilização da receita nas entidades que têm a seu cargo a administração dos principais impostos: Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais do Consumo e Direcção-Geral dos Impostos.
Procedeu-se ainda à realização de auditorias direccionadas aos reembolsos processados pelos serviços centrais da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais do Consumo e aos reembolsos do imposto sobre o valor acrescentado, objecto de despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.
No que respeita à receita cessante, a análise efectuada incidiu sobre o apuramento da despesa fiscal para 2002 e o cumprimento do disposto na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado quanto à publicitação e fundamentação dos actos administrativos que impliquem perda de receita fiscal, tendo sido efectuado o acompanhamento das recomendações do Tribunal de Contas em matéria de benefícios concedidos em sede de contas poupança-habitação, poupança-reforma/educação e de planos poupança-reforma. A análise da despesa fiscal foi complementada com a realização de uma auditoria à Direcção-Geral dos Impostos, no âmbito dos benefícios fiscais previstos no artigo 39º do Estatuto dos Benefícios Fiscais, que visou a avaliação e acompanhamento do processo de concessão daqueles benefícios.
No campo da despesa, para além das acções de verificação e da apreciação geral da "despesa paga" evidenciada na Conta, foram realizadas acções junto de organismos que transitaram o pagamento de encargos vencidos em 2002 para o ano seguinte, bem como auditorias que deram continuidade ao acompanhamento do sistema de concessão de subsídios e outras formas de apoio, directo ou indirecto, por parte do Estado (artigo 41º, n.º 1, alínea h) da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto). Nessas auditorias, que incidiram sobre os apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social e pelo então Instituto Português da Droga e da Toxicodependência, apreciou-se, para além dos tradicionais aspectos de legalidade, a regularidade e a correcção económica e financeira da atribuição e pagamento dos apoios e o sistema de controlo instituído, bem como a implementação de anteriores recomendações do Tribunal.
O capítulo relativo aos Investimentos do Plano inclui a análise da execução financeira global do Programa de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), nomeadamente da sua parcela anual, bem como as sínteses relativas aos relatórios de auditoria respeitantes aos Programas/Projectos PIDDAC "Centro de Formalidades Empresariais - CFE" e "Construção / Estradas Nacionais", Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa".
No capítulo referente à dívida pública, para além da análise dos factores determinantes da evolução da dívida directa do Estado, bem como dos encargos a ela associados, procedeu-se à avaliação da gestão da dívida pública, numa perspectiva idêntica à do ano anterior, com o objectivo de consolidar experiência e conhecimentos neste novo campo da actividade financeira do Estado. No domínio da assunção de outras responsabilidades, para além da análise dos factores determinantes da evolução da dívida garantida, foi objecto de verificação a concessão de garantias do Estado através da COSEC - Companhia de Seguros de Crédito, S.A. Continua a assumir particular ênfase a análise da aplicação do produto dos empréstimos, com especial incidência nas operações autorizadas pelo artigo 60.º da Lei do Orçamento, sem a necessária cobertura orçamental, relativamente às quais se continua a verificar a sistemática violação da CRP e da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, com importantes implicações na transparência e rigor das contas públicas.
Como se tem vindo a assinalar em Pareceres anteriores, na medida em que a inventariação do património do Estado não se encontra ainda efectuada e a Conta Geral do Estado continua a não ser acompanhada de um balanço entre valores activos e passivos, a análise que se tem vindo a desenvolver circunscreve-se ao acompanhamento da evolução do património financeiro, tendo em conta as disposições legais aplicáveis, em particular a Lei n.º 11/90, de 5 de Abril e o artigo 4º da Lei n.º 14/96, de 20 de Abril, tendo por base a informação proporcionada ao abrigo das Instruções n.º 2/00-2.ª Secção. Embora a análise continue a não assegurar a cobertura exaustiva do património financeiro da administração central, abrange, para além dos serviços integrados no subsector Estado, 86 serviços e fundos autónomos.
No presente Parecer, para além do acompanhamento da arrecadação e aplicação das receitas das reprivatizações efectuadas ao abrigo da Lei n.º 11/90, incluindo a função que a Parpública assumiu neste âmbito mereceu especial atenção o modelo adoptado para a extinção da IPE.
A análise das operações de tesouraria foi desenvolvida através de uma auditoria realizada na Direcção Geral do Tesouro que teve como objectivos acompanhar a actividade na área da Tesouraria do Estado, por forma a avaliar da respectiva evolução e do acatamento das recomendações do Tribunal de Contas, bem como do grau de implementação do regime de Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho.
Neste âmbito, foi analisada a movimentação sujeita a condições especificamente determinadas pelo Regime da Tesouraria do Estado, a movimentação em contas e diários criados, alterados ou extintos em 2002, bem como a movimentação destinada à regularização ou encerramento da Contabilidade do Tesouro e da Conta Geral do Estado.
A análise efectuada às operações de encerramento da Conta incidiu, na área da despesa, sobre a retroacção a 2002, de reposições efectuadas em 2003 e, no âmbito da receita, sobre a transferência de saldos de receitas consignadas, sobre as necessidades de financiamento do défice orçamental, bem como sobre os saldos em documentos (receitas em dívida) e em disponibilidades na Tesouraria do Estado.
A Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, no seu artigo 41º, alíneas d) e i), contempla, respectivamente, a análise dos fluxos entre o Orçamento do Estado e o Sector Empresarial do Estado e com a União Europeia (UE), pelo que se procede no presente Parecer à análise desses fluxos.
O Capítulo respeitante aos fluxos financeiros com a União Europeia integra a análise das contribuições financeiras nacionais para o orçamento da Comunidade e a apreciação global, no horizonte temporal 1994-2002, das transferências e da aplicação dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do FEOGA - Garantia, contemplando a execução financeira de 2002, sua relação com a CGE/2002 e com o OE/PIDDAC relativo ao mesmo ano. Este capítulo integra ainda as sínteses globais dos seguintes relatórios de auditoria: Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao fundo comunitário - FSE; Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 "Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentradas" dos Programas Operacionais Regionais do Norte (PO Norte) e do Centro (PO Centro), no âmbito do QCA III; Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental; Análise dos mecanismos de suporte e sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE e Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC).
A dinâmica de mudança que se continua a observar no sector da segurança social, nos aspectos jurídico e institucional, bem como no que concerne ao sistema de informação que lhe está subjacente, implicou alterações em relação ao enquadramento que tem vindo a presidir à análise da respectiva execução orçamental, bem como atrasos e insuficiências na informação prestada, conduzindo, mesmo, à apresentação de contas expressamente qualificadas como provisórias, situação que persiste.
Analisaram-se o Balanço e a Demonstração de Resultados, dando especial destaque às operações de consolidação e comportamento das variáveis mais significativas que fazem parte do leque patrimonial da segurança social. Foi, ainda, abordado e desenvolvido um conjunto de temas considerado como relevante como sejam: as contribuições e pensões de reforma, a acção social, o emprego e formação profissional, o Rendimento Mínimo Garantido e o património financeiro.
No presente Parecer observou-se o princípio do contraditório, tendo o Tribunal de Contas tido na devida conta as respostas das entidades às observações formuladas, de que se inserem extractos ao longo do Relatório, e que se apresentam na íntegra, no Volume III - Anexos, nos termos do n.º 4 do artigo 24.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
I - Processo orçamental
1.1 - Lei do Orçamento
A Lei do Orçamento do Estado para 2002, Lei n.º 109-B/2001 (ver nota 1), foi aprovada pela Assembleia da República em 30 de Novembro de 2001, tendo sido publicada no 2.º Suplemento ao Diário da República de 27 de Dezembro de 2001, distribuído a 31 de Dezembro. Nos termos do art.º 86.º da referida lei, o Orçamento entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2002.
No decurso da execução orçamental, através da Lei n.º 16-A/2002 (ver nota 2), de 31 de Maio, foi alterada a redacção do art.º 3.º (Alienação de imóveis), do n.º 4 do art.º 32.º (Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas) e dos art.ºs 68.º (Financiamento do Orçamento do Estado) e 72.º (Dívida flutuante), bem como os mapas anexos I a IV.
1.2 - Decreto de execução orçamental
O art.º 16.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (LEOE), dispõe que "O Governo deve tomar as medidas necessárias para que o Orçamento do Estado possa começar a ser executado no início do ano económico a que se destina, devendo, no exercício do poder de execução orçamental, aprovar os decretos-leis contendo as disposições necessárias a tal execução, sem prejuízo da imediata aplicação das normas da lei do orçamento que sejam directamente exequíveis (...)".
As normas de execução do Orçamento do Estado para 2002 foram aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, produzindo efeitos desde 1 de Janeiro de 2002, nos termos do art.º 63.º desse diploma.
Das normas que mais directamente respeitam à disciplina orçamental destacam-se:
a) Transição para o novo regime de administração financeira do Estado
Para o ano de 2002 o decreto de execução orçamental manteve normas idênticas às de anos anteriores, salientando-se:
Os serviços e organismos transitarão para o novo regime à medida que forem reunindo as condições adequadas, mediante despacho conjunto dos Ministros da tutela e das Finanças. Note-se que o art.º 56.º Decreto-Lei n.º 155/92 estabelecia que: "A transição para o novo regime financeiro (...) far-se-á durante o ano económico de 1993 (...)", como se analisa no Capítulo III;
Os serviços e organismos abrangidos pela transição deverão contabilizar todos os movimentos efectuados de acordo com as normas do Decreto-Lei n.º 155/92;
Relativamente aos demais serviços e organismos da Administração Pública não abrangidos pela transição foram mantidas em vigor as normas dos diplomas revogados pelo n.º 1 do art.º 57.º do Decreto-Lei n.º 155/92.
b) Informação a prestar pelos fundos e serviços autónomos
O art.º 36.º do decreto de execução orçamental contém normas sobre a remessa periódica de elementos informativos pelos serviços e fundos autónomos, nomeadamente sobre os seguintes aspectos:
Saldos de depósitos ou de outras aplicações financeiras e respectivas remunerações, a comunicar mensalmente à DGT e à DGO;
Operações de financiamento realizadas, nomeadamente empréstimos e amortizações efectuadas, bem como as previstas até final do ano, a remeter trimestralmente ao IGCP e à DGO;
Situação da dívida e dos activos expressos em títulos da dívida pública, a remeter às Delegações da DGO, nos termos definidos na Circular n.º 1 290, de 20 de Fevereiro de 2002, daquela Direcção-Geral;
Contas de execução orçamental, onde constem os compromissos assumidos, os processamentos efectuados e os montantes pagos, a remeter mensalmente, tratando-se de fundos e serviços autónomos com orçamento superior a 25 milhões de euros, e trimestralmente, para os restantes;
Relatórios de execução orçamental elaborados pelos competentes órgãos fiscalizadores ou, na sua falta, pelos órgãos de gestão; no caso de organismos com contabilidade patrimonial também os balancetes que evidenciem as contas da classe de terceiros, a remeter trimestralmente;
Contas de gerência, a remeter às Delegações da DGO, até 15 de Maio do ano seguinte àquele a que respeitam;
Outros elementos que possam ser solicitados pela DGO.
Os elementos referidos abrangem uma ampla informação, necessária para o controlo financeiro dos fundos e serviços autónomos, sobretudo através da DGO, e para a consolidação periódica dos dados relativos a esse subsector. Tal como no ano anterior, em caso de incumprimento quanto aos prazos para a remessa dos referidos elementos e das normas relativas às requisições de fundos, o n.º 4 do art.º 11.º do decreto de execução orçamental estabeleceu que as requisições de fundos poderiam não ser totalmente autorizadas pelas Delegações da DGO (ver nota 3).
c) Informação a fornecer pelos Municípios e Regiões Autónomas e pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
Também, com o fim de permitir uma informação consolidada do conjunto do sector público administrativo, conforme definido no art.º 37.º do decreto de execução orçamental, os Municípios e as Regiões Autónomas devem remeter à DGO os seus orçamentos, contas trimestrais e contas anuais, nos 30 dias subsequentes, respectivamente, à sua aprovação e ao período a que respeitam, bem como informação sobre a dívida contraída e os activos expressos em títulos da dívida pública, até 31 de Janeiro e 31 de Julho, e ainda sobre os contratos de locação financeira, nos termos a definir por aquela Direcção-Geral.
Com o mesmo objectivo, deve o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social remeter mensalmente à DGO os elementos referentes à execução financeira da segurança social.
Tal como no caso dos serviços e fundos autónomos, não está prevista qualquer sanção para os responsáveis pela não remessa daqueles elementos informativos nos prazos estabelecidos, uma vez que a penalização referida na alínea anterior recai sobre o respectivo organismo.
d) Regime duodecimal
Em 2002, ficaram excepcionadas do regime duodecimal as dotações orçamentais referentes às seguintes despesas:
Destinadas a remunerações certas e permanentes, adicional à remuneração, segurança social, não incluindo encargos com a saúde;
Encargos de instalações, comunicações, locação de bens, seguros e encargos da dívida pública;
Com compensação em receita, incluindo contas de ordem;
Inscritas no cap.º 50 ("Investimentos do Plano") referentes a despesas de capital, a despesas respeitantes à participação portuguesa em projectos co-financiados pela União Europeia e a despesas com compensação em receita comunitária;
As dotações destinadas à Caixa Geral de Aposentações e as inscritas no cap.º 70 ("Recursos próprios comunitários") do orçamento do Ministério das Finanças;
De valor anual não superior a Euro 2.500;
Transferências do Fundo de Financiamento das Freguesias (ver nota 4).
Deixaram, assim, de estar excepcionadas deste regime determinadas dotações relativas a pensões e reformas, bem como as inscritas no cap.º 60 ("Despesas excepcionais") do orçamento do Ministério das Finanças. No entanto, este regime continua a abranger, essencialmente, apenas as dotações para aquisição de bens e serviços correntes (com as excepções acima referidas), cujos duodécimos podem ser antecipados, total ou parcialmente. A eficácia do regime duodecimal é assim bastante restrita, nomeadamente quanto a evitar a requisição antecipada de verbas em relação à data do pagamento das correspondentes despesas, com prejuízo para a tesouraria do Estado.
Refira-se a este propósito que o art.º 11.º do decreto de execução orçamental manteve as normas relativas à obrigação da requisição, pelos serviços com autonomia administrativa ou autonomia administrativa e financeira, apenas dos fundos indispensáveis às suas actividades, podendo no caso dos serviços e fundos autónomos ser cativadas as transferências correntes e de capital, com excepção das dotações com compensação em receita e as incluídas no Capítulo 50, quando a sua "(...) execução orçamental ou as auditorias realizadas pelo Ministério das Finanças não demonstrem a necessidade da utilização integral daquele financiamento".
Relativamente a este assunto, a DGO, na sua resposta, refere que:
"(...) é entendimento desta Direcção-Geral que, apesar das situações em que, reconhecidamente, existe uma antecipação da requisição de verbas em relação à data de realização das correspondentes despesas, com prejuízo (actualmente menor, em virtude do cumprimento do regime de tesouraria) da tesouraria do Estado, parte significativa das autorizações de despesa correspondem a efectivas necessidades de financiamento dos serviços. Tal não significa, no entanto, que, de facto, a Direcção-Geral não partilhe preocupações em fazer coincidir o momento entre a autorização e a efectivação de despesas, numa óptica de optimização da gestão de tesouraria.".
e) Fundos de maneio e fundos permanentes
Tal como em anos anteriores, os fundos de maneio a que se refere o art.º 32.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, para os serviços integrados no RAFE, puderam ser constituídos em 2002 por um valor a definir pelos dirigentes dos serviços e organismos (ver nota 5), tendo em conta, nos termos do referido artigo, o princípio da unidade da tesouraria e o objectivo de satisfazer as necessidades inadiáveis dos serviços, e sendo a sua liquidação obrigatoriamente efectuada até 15 de Janeiro do ano seguinte.
Nos serviços que permaneceram no antigo regime, a constituição de fundos permanentes para a realização de despesas de pequeno montante que excedam um duodécimo por rubrica, continuou dependente de autorização do respectivo Ministro, com a concordância do Ministro das Finanças, devendo os saldos que porventura se verifiquem no final do ano económico ser repostos nos cofres do Estado, também até 15 de Janeiro do ano seguinte.
Como tem sido referido em anteriores Pareceres, continua a verificar-se duas realidades distintas consoante os serviços permaneçam no antigo ou tenham transitado para o novo regime, embora, a partir de 2001, tenha sido estabelecida a mesma data limite para a reposição dos saldos desses fundos, o que não acontecia anteriormente.
f ) Reposições
O decreto de execução orçamental, no n.º 2 do art.º 25.º, estabeleceu que, independentemente do grau de autonomia do serviço ou organismo, o montante mínimo para as reposições era de Euro 25. Através do n.º 1 do mesmo artigo voltou a ser represtinado o art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, diploma revogado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
Assim, a retroacção de reposições ao ano da realização da despesa quando indispensável ao acerto das respectivas autorizações e pagamentos e a correcção por estorno de reposições não abatidas para abatidas, no caso de se verificar excessos de pagamentos que não seja possível regularizar de outra forma, não previstas no enquadramento legal do novo regime de administração financeira do Estado, continuou a ser possível no ano de 2002, em relação aos serviços que transitaram para esse regime.
1.3 - Alterações orçamentais
A Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado define, no seu art.º 20.º, o regime das alterações orçamentais, especificando as que necessitam de autorização da Assembleia da República e as que se enquadram na área da competência do Governo, encontrando-se estas reguladas pelo Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril.
Além disso, e à semelhança de anos anteriores, a Assembleia da República, através do art.º 4.º da Lei do Orçamento do Estado, autorizou o Governo, em situações definidas, a proceder a várias alterações orçamentais, independentemente da sua classificação orgânica e ou funcional.
Os Serviços de Apoio do Tribunal de Contas procederam, como habitualmente, à análise e registo das alterações orçamentais que constam das declarações remetidas trimestralmente pelas Delegações da Direcção-Geral do Orçamento (ver nota 6), com vista a sua apreciação e confronto com os valores apresentados na Conta, tendo-se verificado algumas divergências que foram objecto de correcção posterior pelas respectivas Delegações.
1.3.1 - Alterações que modificaram o total da despesa orçamentada (e da receita prevista)
O total aprovado pelo Orçamento do Estado para a realização de despesas dos serviços integrados (e o total da receita prevista para o seu financiamento), no montante de Euro 47.169.627.222, foi durante a execução orçamental elevado em Euro 10.798.003.946, o que representa um acréscimo de 22,9%. Esse aumento resultou da abertura de créditos especiais (Euro 7.822.982.642), autorizados pelo Governo e das modificações introduzidas pela Lei n.º 16-A/2002 (Euro 2.975.021.304).
Através da lei rectificativa do Orçamento do Estado e da abertura de créditos especiais, as receitas efectivas previstas foram reduzidas em Euro 345.972.793 (cfr. Quadro I.1), enquanto as dotações para despesas efectivas foram aumentadas em Euro 3.498.003.947 (cfr. Quadro I.2), o que representou um agravamento do défice inicialmente previsto (Euro 4.784.551.847) em aproximadamente Euro 3.843.976.740 (+80,3%).
As alterações decorrentes da abertura de créditos especiais não se repercutiram no défice, uma vez que as receitas e as despesas efectivas registaram o mesmo acréscimo (Euro 522.982.642 - Cfr. Quadro 1.1 e 1.2).
QUADRO I.1
Alterações que modificaram o montante da receita inicialmente prevista
Conforme evidencia o quadro anterior, o decréscimo da receita efectiva foi devido essencialmente à diminuição das previsões das receitas relativas a rendimentos de propriedade (Euro -220.138.967), reposições não abatidas nos pagamentos (Euro -217.136.261) e venda de bens de investimento (Euro -140.447.622) contrabalançado, em parte, pelo acréscimo da previsão dos impostos indirectos (Euro 144.882.672), decorrente, este último, da alteração da taxa do IVA de 17% para 19%.
Quanto ao orçamento da despesa, no Quadro I.2 apresentam-se as alterações orçamentais por ministério, resultantes do orçamento rectificativo (Lei n.º 16-A/2002) e da abertura de créditos especiais. Conforme foi referido, a dotação para despesas efectivas aumentou Euro 3.498,0 milhões em resultado das alterações introduzidas pela referida Lei (Euro 2.975,0 milhões) e pela abertura de créditos especiais (ver nota 7) (Euro 523,0 milhões). Refira-se que o orçamento rectificativo visou, entre outras, o pagamento de despesas de anos anteriores que de acordo com dados fornecidos pela DGO rondava os Euro 2.000 milhões (ver nota 8).
Em termos da despesa efectiva, é de salientar o acréscimo em todos os ministérios sendo de destacar as maiores variações nos orçamentos do Ministério da Saúde, em Euro 1.012.036.398 (+18,5%), do Ministério das Finanças, em Euro 964.148.313 (+8,4%), da Educação, em Euro 490.158.896 (+9,1%), da Administração Interna, em Euro 244.746.569 (+18,1%), da Defesa Nacional, em Euro 237.675.744 (+13,6%) e da Justiça, em Euro 226.493.039 (+36,0%).
QUADRO I.2
Alterações que modificaram o montante da despesa inicialmente prevista
1.3.2 - Alterações que modificaram o total da despesa prevista por Ministério ou capítulo, ou de natureza funcional, sem terem alterado o montante global da despesa orçamentada
Ao longo da execução orçamental o Governo procedeu a transferências de verbas, alterando a repartição inicialmente prevista pelos vários Ministérios e capítulos, no uso de competência própria ou por autorização da Assembleia da República. Estão neste caso as alterações decorrentes de:
Transferências de verbas previstas no art.º 4.º da Lei do Orçamento;
Alterações orçamentais ao abrigo do n.º 2 do art.º 82.º da Lei n.º 109-B/2001;
Transferências e alterações previstas nas alíneas a) e b) do art.º 14.º da Lei n.º 16-A/2002 (orçamento rectificativo);
Distribuição da dotação provisional inscrita no orçamento do Ministério das Finanças, conforme o n.º 4 do art.º 20.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, para fazer face a despesas não previstas e inadiáveis.
QUADRO I.3
Alterações que modificaram a repartição inicial da despesa por ministérios
a) Alterações orçamentais ao abrigo do artigo 4.º da Lei do Orçamento
A Assembleia da República autorizou o Governo, através do referido art.º 4.º, a efectuar diversos tipos de alterações orçamentais, tendo sido efectuadas alterações ao abrigo dos seguintes números desse artigo:
N.º 1 - transferências das dotações inscritas a favor dos serviços que sejam deslocados do centro para a periferia e de um ministério para outro ou de um departamento para outro dentro do mesmo ministério, durante a execução orçamental, ainda que a transferência se efectue com alteração da designação do serviço;
N.º 4 - alterações entre capítulos do orçamento do Ministério da Defesa Nacional decorrentes da aprovação da Lei do Serviço Militar e das alienações dos imóveis afectos às Forças Armadas;
N.º 13 - alterações decorrentes da criação do Instituto para a Inovação na Administração do Estado;
N.º 27 - transferência de Euro 1.246.995 da dotação inscrita no capítulo 50 do Ministério da Educação para o orçamento do Ministério da Defesa Nacional, relativa à reafectação à Universidade de Coimbra de parte do Quartel da Graça ou da Sofia;
N.º 63 - transferir do Capítulo 50 do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território uma verba até Euro 500.000 para reforço do orçamento do Ministério da Administração Interna, no âmbito do programa que suporta o apetrechamento do Serviço de Protecção da Natureza e do Ambiente da Guarda Nacional Republicana;
N.º 71 - transferir do Capítulo 02 do Ministério dos Negócios Estrangeiros a verba de Euro 224.459 para reforço do Capítulo 01 do mesmo Ministério.
No quadro seguinte identificam-se essas alterações:
b) Alterações orçamentais ao abrigo do n.º 2 do art.º 82.º da Lei n.º 109-B/2001
Através dessa disposição, ficou o Governo autorizado a efectuar as alterações orçamentais decorrentes da aprovação da revisão da Lei de Programação Militar. Assim, foram efectuadas as seguintes alterações:
(em euros)
Ministério da Defesa Nacional
Anulações
Marinha - Lei de Programação Militar ... 32.342.055
Exército - Comando de Logística/Logística ... 3.591.344
Reforços
Força Aérea - Comandos e Unidades da Força Aérea ... 35.933.399
c) Alterações orçamentais ao abrigo do artigo 14.º da Lei n.º 16-A/2002
Na sequência da aprovação da Lei Orgânica do XV Governo, conforme previsto no referido art.º 14.º, o Governo:
Transferiu, ao abrigo da alínea a), os saldos das dotações orçamentais dos gabinetes dos membros do Governo extintos para a dotação provisional (Euro 6.274.658), conforme se identifica no quadro seguinte:
Procedeu, ao abrigo da alínea b), às alterações resultantes da adaptação dos serviços da administração central à nova estrutura orgânica que a seguir se identificam:
Refira-se que o orçamento rectificativo contemplou, desde logo, a adaptação dos serviços à nova orgânica. Para os casos acima indicados essa adaptação ocorreu em data posterior.
d) Dotação Provisional
Para fazer face a despesas não previstas e inadiáveis foram inicialmente orçamentados Euro 553.697.898 (Euro 304.298.949 para despesas correntes e Euro 249.398.949 para despesas de capital).
Por via do orçamento rectificativo (Lei n.º 16-A/2002) a dotação destinada a despesas correntes foi reduzida em e 162.131.112, tendo posteriormente, conforme já referido, sido reforçada em Euro 6.274.658, nos termos do disposto na alínea a) do art.14.º da mesma lei.
Esta dotação, destinada a despesas correntes, foi ainda reforçada em Euro 200.000.000 por contrapartida da dotação para despesas de capital, passando cada uma delas a ascender a, respectivamente, Euro 348.442.495 e Euro 49.398.949.
O montante utilizado da dotação provisional, no seu conjunto, foi de Euro 182.229.168 (Euro 181.339.547 para o reforço de dotações de despesas correntes e Euro 889.621 para despesas de capital), o que representou uma utilização de 52,0% da dotação provisional destinada a despesas correntes e 1,8% da destinada a despesas de capital, ficando um saldo de Euro 215.612.276.
Em termos globais, a dotação provisional foi utilizada para o reforço das dotações de 12 dos 15 ministérios (não foram reforçadas por esta via as verbas do Ministério dos Negócios Estrangeiros, da Cultura e da Segurança Social e do Trabalho), sendo de destacar os reforços nas dotações dos Ministérios da Educação (38,0%), das Finanças (25,6%), da Administração Interna (8,8%), da Ciência e do Ensino Superior (8,4%) e dos Encargos Gerais da Nação (6,1%) os quais, em conjunto, beneficiaram, aproximadamente de 86,9% do total distribuído.
Tal como em anos anteriores, a dotação provisional destinada a despesas correntes foi utilizada essencialmente no reforço de dotações para despesas com pessoal (Euro 107.619.220), representando aproximadamente 59,4%, seguindo-se o reforço de dotações para transferências correntes para administrações públicas (Euro 41.801.469) representou 23,1%.
No quadro seguinte destacam-se os principais serviços e organismos que beneficiaram da distribuição da dotação provisional para reforço das suas dotações para despesas correntes:
Quanto à utilização da dotação provisional destinada a despesas de capital foi totalmente canalizada para o reforço das transferências de capital para serviços autónomos, Euro 748.000 para a Universidade de Coimbra e Euro 141.621 para a Presidência da República.
1.3.3 - Alterações que não modificaram o total da despesa prevista por ministério ou capítulo, nem por funções
Para além de todas as alterações orçamentais atrás referidas, que modificaram o total da despesa inicialmente prevista para cada um dos Ministérios ou capítulos, o Governo procedeu ainda, ao longo da execução orçamental, a transferências de verbas entre dotações do mesmo departamento ministerial.
Assim, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do art.º 2.º do Decreto-Lei n.º 71/95, foram efectuadas as alterações orçamentais constantes do quadro que a seguir se apresenta. Apesar de elas se anularem em valor, o montante total daquelas alterações ascendeu a cerca de Euro 3.078.893.534.
QUADRO I.4
Transferências de verbas entre dotações do mesmo ministério
Embora as relações recebidas pelo Tribunal, evidenciem, por rubrica orçamental, apenas o valor líquido das alterações (reforços menos anulações) ocorridas durante cada trimestre, a proporção entre o valor das alterações orçamentais constantes dessas relações e o orçamento inicial dá, em certa medida, a dimensão das transferências de verbas efectuadas.
Esta proporção foi, em termos globais de 6,5%, sendo de destacar os Ministérios da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, com 31,3%, da Justiça, com 27,1%, da Cultura, com 23,3%, da Administração Interna, com 19,2%, da Defesa Nacional, com 18,6% e dos Negócios Estrangeiros, com 16,3%. Os Ministérios da Saúde e da Segurança Social e do Trabalho foram os que apresentaram uma menor proporção com 0,6% e 1,5%, respectivamente.
1.3.4 - Alterações de natureza funcional
As alterações referidas nos pontos 1.3.1 e 1.3.2 implicaram, naturalmente, ajustamentos no orçamento da despesa, segundo o critério da classificação funcional, alterando a distribuição inicial constante do mapa III anexo à Lei do Orçamento. Estas alterações constam do quadro que a seguir se apresenta:
QUADRO I.5
Alterações de natureza funcional
Pela análise do quadro anterior verifica-se que as maiores variações, em termos absolutos e relativos, se situam ao nível das "Outras Funções" com um acréscimo de Euro 6.920.132.378 (+37,6%), tendo a classificação funcional 4.01 - "Operações da dívida pública" registado um acréscimo de Euro 7.251.500.000 e a classificação 4.03 - "Diversas não especificadas" (dotação provisional) um decréscimo de Euro 338.085.622, e das "Funções Sociais" com uma variação de Euro 2.651.507.154 (+12,7%). Nesta última, as funções 2.01 - "Educação" (com um acréscimo de Euro 589.540.751) e 2.02 - "Saúde" (com um acréscimo de Euro 1.776.573.122) representam, respectivamente, 22,2% e 67,0% daquele montante.
1.3.5 - Alterações de natureza económica
As alterações referidas nos pontos 1.3.1, 1.3.2 e 1.3.3 implicaram, igualmente, ajustamentos no orçamento da despesa, segundo o critério da classificação económica, alterando a distribuição inicial constante do mapa IV anexo à Lei do Orçamento. Estas alterações constam do quadro seguinte:
QUADRO I.6
Alterações de natureza económica
Durante a execução orçamental o orçamento sofreu um reforço de Euro 10.798.003.946, dos quais Euro 3.027.549.012 para reforço das dotações para despesas correntes (+9,7%) e Euro 7.717.801.618 para o total das despesas de capital (+52,7%), sendo o acréscimo das dotações relativas a despesas de capital efectivas de Euro 417.801.618 (+7,8%).
Ao nível das despesas correntes é de salientar o acréscimo em Euro 1.384.538.422 nas despesas com pessoal (+12,9%) e nas transferências correntes em Euro 1.317.837.149 (+9,1%), das quais Euro 1.249.862.292 para administrações públicas (+10,0%), e da aquisição de bens e serviços correntes em Euro 339.445.177 (+31,0%). Estes reforços resultaram essencialmente do orçamento rectificativo, o qual correspondeu a 68,1%, 93,6% (93,5% relativamente às transferências correntes para administrações públicas) e 55,8% daqueles totais, respectivamente.
Nas despesas com pessoal destacam-se os seguintes reforços:
Em termos absolutos, nas dotações dos Ministérios:
Das Finanças, em Euro 453.910.652 (+14,3%), dos quais Euro 417.658.741 relativos a segurança social resultante do acréscimo da dotação da ADSE em Euro 252.113.797 (+47,4%) e das Pensões e Reformas (CGA) em Euro 165.565.300 (+7,6%);
Da Educação, em Euro 383.104.423 (+8,6%), correspondendo quase na sua totalidade ao acréscimo das dotações para remunerações certas e permanentes (Euro 382.935.159), destacando-se o acréscimo das dotações relativas aos Estabelecimentos de Educação e Ensino Básico e Secundário em Euro 379.749.633;
Da Administração Interna, em Euro 187.348.618 (+17,5%), dos quais Euro 130.737.179 relativos a segurança social, destacando-se a Guarda Nacional Republicana, com um acréscimo de Euro 88.391.456 e a Polícia de Segurança Pública, com um acréscimo de Euro 42.318.139;
Da Justiça, em Euro 182.343.078 (+49,9%), dos quais Euro 163.394.098 para remunerações certas e permanentes, destacando-se o acréscimo nas dotações relativas à Direcção-Geral da Administração da Justiça em Euro 128.718.418;
Da Defesa Nacional, em Euro 148.752.033 (+15,0%), dos quais Euro 112.966.908 relativos ao Exército.
O acréscimo das dotações relativas a transferências correntes para administrações públicas resulta essencialmente do reforço, em Euro 1.010.292 939, da dotação relativa ao Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde.
Saliente-se que o reforço das dotações relativas a despesas com pessoal, que tinha reduzido o seu crescimento no ano transacto (+4,5% em 2001 contra + 8,6% em 2000), subiu este ano para os 12,9%, o que continua a revelar uma deficiente previsão e especificação orçamental destas despesas.
Relativamente às dotações para despesas de capital, excluindo o acréscimo da dotação dos passivos financeiros para cobertura de encargos com a amortização de dívida pública (Euro 7.300.000.000), foram reforçadas essencialmente as dotações relativas a transferências de capital para serviços e fundos autónomos, em Euro 167,1 milhões (+7,7%).
1.4 - Conta Geral do Estado (CGE)
O Governo apresentou a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2002 dentro do prazo previsto na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (ver nota 9).
A Conta de 2002 apresenta a estrutura prevista na LEOE. Assim, integram a Conta Geral do Estado de 2002, para além do relatório sobre os resultados da execução orçamental, os mapas enumerados nos art.ºs 27.º e 29.º da citada lei, bem como os mapas relativos às contas de gerência do Tribunal de Contas (Sede e Secções Regionais dos Açores e da Madeira) de acordo com o disposto no n.º 1 do art.º 1.º da Lei n.º 53/93, de 30 de Julho (ver nota 10), que alterou a Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
De notar, conforme tem sido observado desde o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1994, que, nos termos da referida disposição legal, a conta da Assembleia da República também deveria integrar a Conta Geral do Estado, o que mais uma vez não aconteceu.
Como consequência da revogação do parágrafo 1.º do art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 27223, de 21 de Novembro de 1936, e da aprovação da actual estrutura da Conta Geral do Estado, não se encontra expressa a obrigatoriedade de apresentação de um balanço entre valores activos e passivos do Estado, o que, aliás, não era cumprido.
Todavia, tal não significa que o Tribunal de Contas não se deva pronunciar sobre a gestão do património do Estado, pois a tal se encontra vinculado nos termos da alínea c) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Nestes termos, a lacuna existente na LEOE não justifica que a Conta continue a ser incompleta neste domínio, e, consequentemente, subsista uma falta de elementos sobre o património do Estado que o Tribunal tenta superar, desde o Parecer de 1989, por recurso a fontes de informação alternativas.
Ouvida sobre o presente capítulo, a DGO, na sua resposta, informou que o mesmo, não lhe suscitava, genericamente, quaisquer comentários, com excepção das considerações tecidas sobre o regime duodecimal, atrás transcritas.
(nota 1) Rectificada pelas Declarações de Rectificação n.º 6/2002, de 6 de Fevereiro e n.º 10/2002, de 6 de Março.
(nota 2) Rectificada pelas Declarações de Rectificação n.º 21-A/2002, de 31 de Maio, n.º 23/2002, de 29 de Junho e 26/2002, de 31 de Julho.
(nota 3) O art.º 36.º do decreto de execução orçamental, estabelece que: "Em caso de incumprimento das obrigações de informação decorrentes dos números anteriores, a Direcção-Geral do Orçamento não procederá à análise de quaisquer pedidos, processos ou de qualquer expediente proveniente dos serviços ou organismos em causa, com excepção daqueles cujo processamento for expressamente autorizado por despacho do Ministro das Finanças, devidamente fundamentado" (n.º 9) e, "(...) dos pedidos de requisição de fundos relativos a despesas com pessoal" (n.º 10 do mesmo artigo). Idêntico procedimento foi determinado, em anos anteriores, por despachos do Secretário de Estado do Orçamento.
(nota 4) Dado que o n.º 5 do art.º 10.º da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais) estabelece uma periodicidade trimestral para essas transferências.
(nota 5) Cfr. n.º 1 do art.º 16.º do decreto de execução orçamental.
(nota 6) Relativamente às relações das alterações ocorridas no 4.º trimestre, o art. 5.º do Decreto-Lei n.º 71/95, de 15 de Abril, prevê que sejam remetidas conjuntamente com a Conta Geral do Estado, ou seja, no final do ano seguinte, o que não permitiria a sua conferência atempada pelos serviços do Tribunal, razão pela qual tem sido solicitado o seu envio antes de recebida a Conta.
(nota 7) Excluindo a variação dos passivos financeiros (amortização de dívida) no Ministério das Finanças, que totalizou Euro 7.300 milhões, com contrapartida na receita também de passivos financeiros.
(nota 8) Cfr. alínea a) do ponto 3.1. do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001.
(nota 9) A Conta foi recebida pelos serviços do Tribunal de Contas em 30 de Dezembro de 2003. Refira-se que a nova Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto), aplicável a partir de 2003, prevê como data limite 30 de Junho do ano seguinte.
(noat 10) A Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas) prevê igualmente, no seu art.º 113.º, a integração das contas do Tribunal, relativas à execução do Orçamento do Estado, na Conta Geral do Estado.
II - Execução do Orçamento da Receita
2.1 - Considerações gerais
O Parecer sobre a Execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado (CGE) de 2002 encontra-se suportado pela análise do respectivo modelo de contabilização (ponto 2.2 do presente capítulo), pela análise dos resultados globais da Conta (ponto 2.3) e pela apresentação dos resultados obtidos com a realização de auditorias específicas com a finalidade de avaliar a implementação do Regime de Contabilização da Receita do Estado estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria n.º 1122/2000, de 28 de Julho, nas áreas relativas às entidades administradoras de receitas aduaneiras e impostos especiais sobre o consumo (ponto 2.4), do imposto sobre o valor acrescentado (ponto 2.5) e de impostos sobre o rendimento (ponto 2.6). Foi ainda analisada a evolução da receita incluindo a comparação entre receita prevista e cobrada (ponto 2.7).
Para o ano de 2002, o modelo contabilístico definido pelo referido regime legal passou a ser suportado pela entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas (SGR), disponibilizado aos respectivos serviços administradores, e do Sistema Central de Receitas (SCR) da Direcção-Geral do Orçamento. O SGR foi utilizado pelos serviços intervenientes no processo de contabilização de receitas para registar a informação necessária à CGE e para transmitir essa informação ao SCR, residente no Instituto de Informática, através do Sistema de Gestão de Interfaces (SGI). A informação recebida pelo SCR, por entidade e centro de receitas, classificação económica, figura contabilística e data-valor das operações contabilísticas, tinha sido previamente registada no SGR com maior desagregação, por lançamento e respectiva data de registo.
O modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE assenta numa estrutura que compreende o seguinte conjunto de entidades intervenientes no processo de contabilização:
A Direcção-Geral do Orçamento (DGO), responsável pela coordenação da contabilização das receitas, pela centralização da informação contabilística e pela elaboração da CGE;
A Direcção-Geral do Tesouro (DGT), responsável pela centralização, controlo e contabilização dos fundos movimentados na Tesouraria do Estado;
A Direcção-Geral dos Impostos (DGCI), da qual dependem as direcções, os serviços e as tesourarias de finanças e os serviços administradores dos impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo, de circulação e de camionagem;
A Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), da qual dependem as alfândegas, delegações e postos aduaneiros.
A contabilização foi efectuada no SGR por estas quatro entidades, tendo para o efeito sido utilizados 395 centros de receita (balcões) e doze figuras contabilísticas (incluindo as dos saldos transitados de liquidação e de reembolsos emitidos). Os lançamentos foram reportados a períodos de incidência mensal (correspondendo a respectiva data-valor ao último dia de cada mês).
Os dados transmitidos ao SCR constituíram uma base de dados da qual foram remetidas pela DGO para o Tribunal de Contas e por suporte informático, treze versões provisórias e a versão definitiva. A unidade de registo desta base de dados correspondeu ao conjunto de valores das figuras contabilísticas movimentadas por serviço, balcão, classificação económica da receita e mês.
2.2 - Análise do modelo de contabilização
No Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, o Tribunal de Contas manteve uma posição de reserva sobre os valores relativos à execução do Orçamento da Receita, porque o respectivo modelo de contabilização continuava a não assegurar o registo integral, tempestivo, fiável e consistente da informação.
O Tribunal entendeu ainda não se ter verificado a transição para o Regime de Contabilização da Receita do Estado estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria n.º 1122/2000, de 28 de Julho, mas a aplicação da norma transitória prevista no n.º 1 do artigo 8.º do referido decreto-lei, segundo a qual os designados cofres do Tesouro continuariam a contabilizar as receitas dos serviços administradores até à transição para o novo regime.
No âmbito do presente Parecer foi efectuada a análise da conformidade do processo de contabilização e controlo da Receita do Estado ao respectivo regime legal, apresentando-se de seguida as principais observações e conclusões resultantes da mesma.
A legislação necessária à execução do Decreto-Lei n.º 301/99 não foi publicada até à data da sua entrada em vigor, conforme determinava o n.º 2 do seu artigo 8.º. De facto, a Portaria n.º 1122/2000, destinada a dar cumprimento à única referência a legislação constante do articulado daquele decreto-lei, concretamente no seu artigo 7.º, só foi publicada quase nove meses após a entrada em vigor do mesmo decreto-lei. Por sua vez, esta Portaria só entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2001.
A Portaria n.º 1122/2000 aprova as normas relativas aos procedimentos de contabilização das receitas do Estado (artigo 1.º), determina que as mesmas são aplicadas a todas as entidades administradoras das receitas, sem prejuízo da continuação da intervenção dos designados cofres do Tesouro (artigo 2.º) e que a transição das entidades administradoras das receitas definidas pelo Decreto-Lei n.º 301/99, para o novo regime de contabilização das receitas, se efectiva, à medida que estas entidades forem reunindo as condições adequadas, por despacho conjunto dos Ministros da tutela e das Finanças, sob proposta da Direcção-Geral do Orçamento (artigo 3.º).
Segundo informação da Direcção-Geral do Orçamento, em 28 de Outubro de 2003 ainda não tinha sido aprovado qualquer despacho a que a Portaria n.º 1122/2000 faz referência. Nestas circunstâncias, a conclusão não pode ser outra que não seja a de que nenhuma entidade administradora de receitas definida pelo Decreto-Lei n.º 301/99 tenha, até àquela data, transitado para o referido regime.
Os resultados das auditorias efectuadas confirmam a intervenção dos designados cofres do Tesouro na contabilização das receitas orçamentais para o ano de 2002 e o facto dos serviços administradores que foram auditados ainda não reunirem as condições adequadas para transitar para o novo regime de contabilização da Receita do Estado.
Uma dessas condições encontra-se expressa no n.º 1 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000, ao ser determinado que nas "entidades administradoras das receitas existirá um responsável pela contabilização dos factos registados, pela respectiva qualidade, fiabilidade e segurança, assim como pelo envio dessa informação para as respectivas entidades competentes".
Em 28 de Outubro de 2003, a Direcção-Geral do Orçamento revelou não ter conhecimento de documentação que formalizasse nominalmente a identificação dos responsáveis pela contabilização nas entidades administradoras das receitas, informando que quando necessário as comunicações eram estabelecidas com os Directores-Gerais ou Directores de Serviços competentes.
Também não foi cumprido o disposto no n.º 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 301/99 e no n.º 2 do artigo 6.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1.122/2000, determinando esta última disposição que "as entidades administradoras das receitas fornecem diariamente à Direcção-Geral do Orçamento informação sobre a receita, por natureza, operação de execução, centro de receita e dia".
Desde logo, a possibilidade de incumprimento desta disposição foi admitida pela Direcção-Geral do Orçamento, ao estabelecer que a periodicidade mínima de envio dos movimentos contabilísticos relativos ao ano de 2002 continuaria a ser o mês. Verificou-se que efectivamente a periodicidade da informação registada foi mensal, confirmando o referido incumprimento.
Tem de salientar-se, no entanto, que não será possível evitar este incumprimento enquanto que em primeiro lugar não forem eliminadas as deficiências que impedem os sistemas próprios de administração das receitas orçamentais de assegurar, de forma fiável e tempestiva, a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar e em segundo lugar, não for assegurada a interligação entre esses sistemas próprios e o Sistema de Gestão de Receitas, conforme dispõe o n.º 3 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000.
Nestas circunstâncias, o Tribunal de Contas entende que, no âmbito da contabilização da Receita do Estado para o ano de 2002, continuou sem se verificar a transição para o regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria n.º 1122/2000, de 28 de Julho, e a verificar-se a aplicação da norma transitória prevista no n.º 1 do artigo 8.º do referido decreto-lei, segundo a qual os designados cofres do Tesouro continuariam a contabilizar as receitas dos serviços administradores até à transição para o novo regime.
Para além do regime legal, o processo de contabilização e controlo da Receita do Estado de 2002 esteve ainda sujeito à aplicação de normas difundidas pela Direcção-Geral do Orçamento (DGO) em documento datado de 13 de Fevereiro do mesmo ano e designado por "Instruções para o lançamento das Tabelas de Receita do Estado a partir de Janeiro de 2002".
Naquelas Instruções, a DGO informa ir recorrer exclusivamente ao Sistema Central de Receitas (SCR) para efectuar o tratamento dos dados contabilísticos do ano económico de 2002 e obter a conciliação dos mesmos o que, em articulação com os elementos fornecidos pela Tesouraria do Estado, deveria assegurar o encerramento da respectiva Conta Geral do Estado.
Como aspectos relevantes destas Instruções deve assinalar-se que:
Sendo a responsabilização dos serviços um dos princípios básicos do novo modelo, a contabilização seria suportada pela informação remetida para a DGO através da transmissão (para o SCR) dos dados introduzidos pelos serviços administradores no respectivo Sistema de Gestão de Receitas (SGR);
Os serviços administradores continuariam a enviar as tabelas de Receita do Estado em suporte documental, para efeito de controlo paralelo;
As receitas não suportadas por documento único de cobrança continuariam a ser contabilizadas pelos designados cofres do Tesouro que deveriam ainda proceder à remessa mensal das respectivas tabelas e ficheiros do SGR para a DGO;
Apesar de ter sido definido, como regra geral, que a contabilização das receitas suportadas por documento único de cobrança seria efectuada pelos respectivos serviços administradores, as cobranças destas receitas efectuadas nas tesourarias de finanças continuariam a ser registadas nas tabelas das respectivas direcções de finanças;
A receita orçamental titulada por documentos únicos de cobrança devia referir-se exclusivamente à entrada de fundos na Tesouraria do Estado e ter por suporte documentos enviados pela Direcção-Geral do Tesouro (DGT), sendo esta a informação a constar das tabelas da DGCI. A informação de detalhe que não tivesse suporte em ficheiro de cobrança só seria contabilizada pelo serviço administrador quando houvesse conciliação com o ficheiro de cobrança recebido da DGT;
A periodicidade mínima estabelecida para envio dos movimentos contabilísticos continuaria a ser mensal, sendo a remessa diária meramente opcional, apesar do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 301/99 e do artigo 6.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000 determinarem que as entidades administradoras das receitas deviam prestar informação contabilística por dia.
Finalmente, através de despacho exarado em 4 de Fevereiro de 2003, o Director-Geral do Orçamento determinou que "para efeitos do encerramento da Conta Geral do Estado de 2002 a data referência a observar pela DGCI, DGAIEC e DGT para conciliação das receitas do Estado é 30 de Abril de 2003". Sobre a fixação de uma data de referência para emissão da informação, o Director-Geral do Orçamento veio a esclarecer, em 28 de Outubro de 2003, que a mesma visava facilitar o processo de conciliação e não terminá-lo, tendo ainda afirmado julgar que o seu despacho tinha sido cumprido mas que só as entidades intervenientes poderiam confirmar esse facto.
Sobre este conjunto de orientações genéricas determinado pela DGO conclui-se que, para o ano de 2002, o período de incidência mínimo obrigatório se manteve mensal e que continuaram por estabelecer prazos para registo da informação original e da informação definitiva relativas a cada período de incidência, à excepção do prazo determinado pela necessidade de encerrar a própria CGE.
No final de Outubro de 2003, segundo o Director-Geral do Orçamento, a CGE de 2002 ainda não tinha sido encerrada devido à existência de receitas orçamentais administradas pela DGCI cujos valores registados no SGR e transmitidos ao SCR não eram coincidentes com os da Tesouraria do Estado, tendo o assunto sido colocado à consideração do Secretário de Estado do Orçamento e por este aos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças, com conhecimento à Ministra de Estado e das Finanças.
O processo contabilístico, conforme já foi referido, passou a ser suportado, a partir do ano económico de 2002, por um sistema informático constituído por duas componentes, um sistema de âmbito local (SGR) disponibilizado a cada serviço interveniente neste processo, por um servidor com uma base de dados específica para registar e transmitir a informação contabilística, e um sistema de âmbito central (SCR), localizado no Instituto de Informática, para receber e consolidar os dados transmitidos.
Na sequência de solicitação formulada em 7 de Maio de 2002, para efeito do Parecer sobre a CGE do mesmo ano, a DGO passou a reportar periodicamente, ao Tribunal de Contas, a situação relativa à execução do Orçamento da Receita do Estado, através de um conjunto de ficheiros informáticos extraídos do SCR, tendo sido recebidas treze versões provisórias em 16 de Outubro, 27 de Novembro e 27 de Dezembro de 2002, 7 e 31 de Março, 30 de Abril, 30 de Maio, 30 de Junho, 31 de Julho, 29 de Agosto, 30 de Setembro, 4 de Novembro e 4 de Dezembro de 2003. A versão definitiva foi recebida em 16 de Dezembro de 2003.
Cada versão foi constituída por seis ficheiros de dados com a seguinte composição:
Classificador, com três campos para registar ano, classificação económica e designação da receita;
Serviços, com três campos para registar ano, código de serviço e designação de cada serviço;
Balcões, com quatro campos para registar ano, códigos de serviço e de balcão e designação de cada balcão;
Orçamento, com cinco campos para registar ano, código do classificador e valores do orçamento previsto, do orçamento aprovado e das alterações orçamentais;
Execução por Balcão, com vinte campos para registar ano, códigos de serviço, de balcão e do classificador, valores de liquidação, anulação de liquidação, cobrança, cobrança escritural, reembolsos emitidos, reembolsos cancelados, pagamento de reembolsos, restituições emitidas, restituições canceladas, pagamento de restituições, envio para cobrança coerciva, saldos transitados de liquidação, de reembolsos emitidos, de restituições emitidas e de envio para cobrança coerciva, e ainda data-valor; os campos relativos ao envio para cobrança coerciva e aos saldos transitados de restituições emitidas e do envio para cobrança coerciva não apresentaram valores nas versões recebidas pelo Tribunal;
Execução Nacional, com dezoito campos idênticos aos do ficheiro da Execução por Balcão à excepção dos códigos de serviço e de balcão, uma vez que este ficheiro é obtido pela agregação dos valores relativos a balcões e serviços, por classificação económica.
A DGO assegurou a introdução dos dados relativos aos orçamentos inicial e corrigido. Já a informação relativa aos saldos transitados de 2001 e à movimentação de 2002 foi introduzida nos 395 balcões atribuídos a serviços das quatro entidades intervenientes no processo de contabilização, apresentando a versão definitiva do SCR 122.520 unidades de registo, de acordo com a distribuição reportada no quadro seguinte:
A DGO utilizou um balcão para registar a movimentação das receitas obtidas pelos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (DGO-SEMNE); a DGT utilizou dois balcões para as receitas obtidas por movimentos escriturais e não escriturais; a DGCI utilizou dois balcões para as receitas de impostos sobre o rendimento (DGCI-IR), dois balcões para as do imposto sobre o valor acrescentado (DGCI-IVA), um balcão para as do selo (DGCI-ISelo), dois balcões para as dos impostos de circulação e de camionagem (DGCI-ICI/ICA), um balcão para as restituições e pagamentos de receitas dos serviços de finanças (DGCI-RPSF) e trezentos e oitenta e três balcões para as receitas obtidas pelas tesourarias de finanças (DGCI-TF); a DGAIEC utilizou um balcão para registar as receitas obtidas pelas estâncias aduaneiras.
Os ficheiros com a informação contabilística sobre a execução do Orçamento da Receita do Estado de 2002 destinada ao SCR começaram a ser criados em 31 de Julho (DGAIEC), 8 de Agosto (DGT, DGCI-IR, DGCI-IVA, DGCI-ISelo e DGCI-ICI/ICA), 3 de Setembro (DGO-SEMNE) e 23 de Outubro (DGCI-TF) desse ano; o primeiro ficheiro proveniente da DGCI-RPSF só foi criado em 3 de Janeiro de 2003.
Mesmo tendo em conta que o ano de 2002 foi o da entrada em funcionamento do SGR e do SCR, verifica-se que a contabilização através desses sistemas só se iniciou no segundo semestre desse ano e só se concluiu em Dezembro do ano seguinte.
O quadro seguinte apresenta, para as nove entidades previamente definidas, a evolução do registo da informação original por período de incidência mensal (01 a 12), em função das versões do SCR recebidas pelo Tribunal de Contas:
Para efeito da análise sobre a tempestividade da informação contabilística, não tendo sido estabelecido pela DGO prazo para registo da informação original, foi definido o intervalo entre o início de cada período de incidência mensal e o final do respectivo mês seguinte, como período tempestivo (PT) para introduzir no SCR a informação contabilística relativa a esse período de incidência. Uma vez que o SCR não apresenta a data de registo da informação contabilística, o período efectivo de contabilização da informação original (PVo, sendo o valor desta informação Vo) foi determinado pelo intervalo entre o início do respectivo período de incidência e a data da primeira versão do SCR recebida pelo Tribunal de Contas com essa informação, enquanto o período efectivo de contabilização da informação definitiva (PVn, sendo o valor desta informação Vn) foi determinado pelo intervalo entre o início do respectivo período de incidência e a data da última versão do SCR recebida pelo Tribunal de Contas, em 16 de Dezembro de 2003.
Desta forma, foi possível determinar que, em média, a duração dos períodos efectivos utilizados pelas nove entidades para registar a informação original e a informação definitiva excedeu, respectivamente, três e nove vezes a duração do período tempestivo de contabilização. Estes indicadores e os restantes dados que foram apresentados comprovam que a entrada em funcionamento do SGR e do SCR não foi suficiente para eliminar nem sequer para atenuar a falta de tempestividade do processo de contabilização da Receita do Estado de 2002, face à situação registada em anos anteriores.
Para determinar a fiabilidade da informação original face à definitiva verificou-se que o valor (absoluto) das alterações efectuadas representou quase 40% do valor da movimentação total (obtido pela soma do valor da informação original ao valor absoluto das alterações). Este indicador é consistente com os resultados obtidos nas auditorias efectuadas que permitem concluir ter sido mantido, até ao registo dos dados no SGR, o processo contabilístico utilizado em anos anteriores, continuando assim a verificar-se a falta de fiabilidade inerente ao mesmo.
A prestação de informação fiável de forma tempestiva tem sido considerada pelo Tribunal de Contas como uma condição essencial para realizar uma avaliação positiva, não apenas da execução do Orçamento da Receita do Estado mas também, numa perspectiva mais abrangente, do modelo de contabilização e controlo utilizado para apuramento das receitas orçamentais e operações de tesouraria a registar na Conta Geral do Estado.
Os factos apurados e descritos no presente capítulo deste Parecer fazem concluir que o sistema de contabilização e controlo da Receita do Estado continua a revelar manifesta incapacidade para produzir informação fiável de forma tempestiva. Comprovam ainda que, até ao encerramento da respectiva CGE, os valores fornecidos pelo SCR são provisórios e instáveis (podem variar de forma imprevisível e significativa), o que distorce a análise intercalar dos mesmos, especialmente se resultante da comparação com os do período homólogo do ano anterior, pondo em causa a utilidade do processo de acompanhamento da execução orçamental.
Voltaram a revelar-se deficiências já apontadas pelo Tribunal em anteriores Pareceres, como resultado da aplicação dos seguintes procedimentos:
Manutenção de tabelas de execução orçamental de estrutura e tipo de informação heterogéneos, tornando necessário aplicar critérios de normalização para obter os dados a registar no SCR;
Utilização de critérios de contabilização diferenciados, com especial incidência na aplicação dos conceitos de informação original, de alterações e de data dos movimentos, provocando desfasamentos entre os dados obtidos pelos diferentes sistemas de registo;
A informação sobre as operações contabilizadas pelas entidades intervenientes na sua realização continuou sem ser objecto de transmissão automática, fiável e tempestiva desses dados para os sistemas informáticos utilizados no âmbito da CGE;
Parte da informação que tem de ser objecto de recolha informática para integrar as bases de dados dos serviços administradores continuou a ser enviada com significativos atrasos ou sem deter condições para poder ser validada;
Os valores registados no SGR não resultaram directamente de pesquisa automática a bases de dados fiáveis sobre cada operação realizada e contiveram alterações ao registo original das operações sem outra justificação que não fosse para igualar os valores obtidos por esse sistema aos dados correspondentes registados pelos serviços cobradores ou na contabilidade do Tesouro, processo de conciliação que permite obter valores idênticos mas admite todavia que sejam incorrectos;
A maior parte dos serviços destinados a controlar as operações realizadas e a contabilização efectuada pelos respectivos operadores continuou a afectar parte significativa dos seus recursos ao registo dessas operações daí resultando insuficiência de controlo sobre a informação registada;
A aplicação de alterações à cobrança registada no SGR por serviços da DGCI, no sentido de igualar esta aos correspondentes valores dos serviços cobradores ou na contabilidade do Tesouro, provocou desvios nas receitas por cobrar, entre a informação apurada por esses serviços e a CGE, parte dos quais comprovadamente indevidos e inconsistentes;
O critério de alterar valores para assumir os dados da contabilidade do Tesouro não resolve o problema da falta de fiabilidade da informação, transportando para a receita orçamental inscrita na CGE, as deficiências que têm vindo a ser detectadas no sistema de contabilização da DGT, como resultado da insuficiência e inadequação do respectivo controlo que, com frequência superior ao admissível, não consegue corrigir erros de forma tempestiva.
A finalidade do modelo de contabilização da Receita do Estado deve consistir no registo tempestivo de informação fiável e consistente, destinada à Conta Geral do Estado e garantida pela acção de um efectivo e permanente sistema de controlo; para 2002, continua por cumprir essa finalidade, pelo menos nos termos pretendidos pelo Tribunal de Contas, uma vez que a informação registada não pode ser considerada fiável, consistente e tempestiva quando se verifica estar incompleta, conter valores por rectificar, regularizar ou conciliar, o registo da informação original e da informação definitiva ter excedido, respectivamente, três e nove vezes a duração do período considerado tempestivo e o valor das alterações efectuadas à informação original representar 40% do valor da movimentação total.
Para ultrapassar esta situação, o Tribunal continua a recomendar que a contabilização deve evoluir para um modelo sustentado por um sistema informático de registo das receitas, capaz de as controlar através da conciliação integral da informação relativa à emissão e anulação de documentos de cobrança e de reembolso com a informação relativa aos correspondentes recebimentos e pagamentos. A entrada em funcionamento do SGR e do SCR constitui um avanço no sentido recomendado pelo Tribunal de Contas mas, só por si, é manifestamente insuficiente para assegurar o registo de informação fiável de forma tempestiva, uma vez que até ao registo dos dados no SGR se manteve o processo de contabilização e controlo utilizado em anos anteriores.
Continuou sem se verificar a transmissão fiável e consistente dos dados registados pelos serviços directamente envolvidos na realização das operações para os serviços responsáveis pela validação, conciliação e controlo dessas operações; em vez dessa transmissão, manteve-se o sucessivo registo por diversas entidades dos dados relativos às operações, em diferentes sistemas não relacionados entre si e com distintos níveis de agregação.
O Tribunal de Contas entende que os dados apenas deveriam ser registados pela entidade directamente envolvida na realização das operações e num sistema informático que estivesse relacionado de forma fiável e tempestiva com os restantes sistemas do modelo de contabilização de forma a assegurar a conciliação e o controlo efectivo da informação registada.
Devido aos condicionalismos existentes, as instruções para a contabilização da Receita de 2002 continuaram a admitir um modelo híbrido em que parte da informação foi prestada pelos serviços administradores das receitas e parte pelos serviços cobradores, com a prevalência destes sobre aqueles no caso da informação sobre a cobrança, quando os valores cobrados deveriam ser integralmente validados pelos respectivos serviços administradores.
O Tribunal continua a recomendar que sejam criadas todas as condições para um efectivo processo de conciliação da informação proveniente dos serviços cobradores, que sujeite os valores cobrados a uma validação integral e tempestiva.
A análise à execução do Orçamento da Receita registada na Conta Geral do Estado de 2002 confirma que apesar da evolução verificada no processo contabilístico com a entrada em funcionamento do SGR nas entidades intervenientes no processo e a transmissão da informação necessária à elaboração da CGE para o SCR da DGO, o subjacente modelo de contabilização e controlo continuou sem cumprir a sua finalidade, não assegurando o registo integral, tempestivo, fiável e consistente da informação.
2.3 - Análise dos resultados globais
O quadro II.1 reflecte os valores constantes da versão definitiva do SCR recebida pelo Tribunal de Contas, os valores da CGE e os desvios resultantes da comparação entre esses valores:
QUADRO II.1
Receita do Estado no Sistema Central de Receitas
Apuramento da Receita Líquida (RL)
Entre a informação constante da versão definitiva do SCR e a registada na CGE foram apenas detectadas divergências de Euro 294.071,22, no saldo transitado de liquidação, e de Euro 13.303,95, na cobrança. Verificou-se que o primeiro destes desvios resultou de, no saldo das receitas a cobrar em 1 de Janeiro de 2002 inscrito na CGE (Mapa 3.2 - Receitas do Estado segundo a classificação económica) como constante no SCR, terem sido afectos Euro 272.066,14 a taxa de relaxe (valor que corresponde ao do saldo inicial da taxa de regularização de cheques sem provisão inscrito na tabela da DGCI-IR) e acrescidos Euro 22.005,08 a recursos próprios comunitários (incluídos na tabela da DGAIEC) que não constavam da versão recebida pelo Tribunal. Por sua vez, o segundo desvio ficou a dever-se a cobranças inválidas de IVA registadas numa figura contabilística (má cobrança), cujo campo não foi incluído na estrutura dos ficheiros recebidos pelo Tribunal.
Uma vez que, segundo a DGO, os valores inscritos no mapa 3.2 da CGE foram provenientes do SCR, tem de concluir-se que a informação recebida pelo Tribunal se encontrava incompleta face à que realmente constava do SCR, situação que não se deveria ter verificado. O Tribunal considera que esta situação não deverá repetir-se uma vez que prejudica a apreciação das Contas Públicas por este órgão de controlo.
É também de salientar que o valor dos saldos iniciais no SCR de 2002 é inferior, em Euro 238.267.276,99, ao valor (convertido para euros) dos saldos finais das receitas por cobrar na CGE de 2001 (que também consta mas de forma meramente indicativa do mapa 3.2 da CGE). Com a assumpção dos saldos do SCR verificou-se a eliminação de saldos resultantes da acumulação de registos indevidos em CGE de anos anteriores, nomeadamente, relativos a receitas afectas a tesourarias de finanças, a serviços aduaneiros e aos serviços administradores do imposto do selo e de impostos rodoviários. Verificou-se ainda que os saldos iniciais afectos aos serviços administradores do IVA e de IR no SCR de 2002 são, respectivamente, inferiores em 292,6 milhões e superiores em 50,4 milhões de euros aos dos saldos finais para 2001 resultantes da movimentação nas tabelas da DGCI-IVA e da DGCI-IR.
As divergências verificadas nos saldos de receitas por cobrar e nas receitas líquidas entre as tabelas de execução orçamental e a CGE têm constituído, para a Receita do Estado de anos anteriores a 2002, o primeiro factor demonstrativo da apreciação desfavorável do Tribunal sobre a fiabilidade da informação contida na CGE.
Por um dos princípios básicos do regime legal e do modelo de contabilização das receitas do Estado consistir na responsabilização dos respectivos serviços administradores, o registo das receitas com administração centralizada foi imputada pela DGO aos serviços administradores das mesmas, sem estes reunirem as condições adequadas para poderem assumir essa responsabilidade; apesar disso, verificou-se que estes serviços passaram a registar não apenas as receitas que tinham sido objecto de validação pelos respectivos sistemas próprios mas também a deter o ónus de, independentemente da situação constante desses sistemas, assumir os valores de receita cobrada e reembolsos e restituições pagos que foram apurados pela contabilidade da Tesouraria do Estado. A consequência deste facto foi que as divergências verificadas nos saldos de receitas por cobrar e nas receitas líquidas entre as tabelas dos serviços administradores que registaram a informação proveniente dos respectivos sistemas próprios e a CGE foram eliminadas do SGR (e consequentemente do SCR) devido a lançamentos subsequentes que vieram a igualar (para as receitas de cada serviço administrador) os valores registados neste sistema aos dos serviços cobradores e aos da Contabilidade do Tesouro.
Esta situação foi comprovada através da tabela da Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos (DSCGF) da DGCI que registou a movimentação das receitas afectas a impostos sobre o rendimento, do selo e rodoviários. A versão definitiva desta tabela resultou de pesquisas efectuadas às bases de dados das referidas receitas, na sequência do despacho do Director-Geral do Orçamento sobre a data de referência a considerar para conciliação das receitas do Estado de 2002 (30 de Abril de 2003).
Os valores globais de liquidação, cobrança, e reembolsos pagos constantes dessa tabela vieram a ser alterados por lançamentos efectuados no SGR que fizeram aumentar a receita líquida de 2002 em 147,6 milhões de euros e o saldo de liquidação a transitar para 2003 em 239,9 milhões de euros.
Outro factor demonstrativo para a apreciação do Tribunal consiste na comprovação dos sistemas próprios de administração de receitas do Estado conterem valores errados, incompletos ou desactualizados que não foram atempadamente rectificados porque o modelo de contabilização das receitas orçamentais na CGE continuou a ser utilizado sem deter as condições necessárias para produzir resultados finais que sejam fiáveis.
Tendo em conta o procedimento descrito que se consubstancia na alteração da informação apurada pelos serviços administradores, no sentido de eliminar as divergências entre esta e a registada pelos serviços cobradores ou na contabilidade do Tesouro sem que estas deixem efectivamente de subsistir, e também devido à apreciação do Tribunal de Contas sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade do processo de contabilização da Receita do Estado ser recorrente, foi determinado um conjunto de indicadores representativos, para cada período de incidência mensal ou anual e para cada entidade ou para o seu conjunto, do grau de tempestividade, do grau de fiabilidade e, finalmente, da prestação de informação fiável de forma tempestiva, este último para conjugar de forma ponderada a informação sintetizada nos outros. Estes indicadores permitem aferir a evolução verificada entre sucessivos períodos homólogos e entre as diferentes entidades para o mesmo período de incidência.
O Índice de Tempestividade (IT) corresponde ao valor percentual do quociente entre a duração (em dias) do período tempestivo e a dos períodos efectivos de contabilização definidos no ponto 2.2. Este índice foi determinado para a informação original (ITo) e para a definitiva (ITn).
O ITo é igual ao quociente (PT/PVo) que determina o grau de tempestividade da informação original (cujo valor contabilizado é Vo) em função do PT e atinge o valor máximo quando essa informação é registada nesse período. Os resultados do ITo mostram que, em média, a duração do PT correspondeu a um terço do tempo necessário para registar a informação original e que os meses e as entidades de menor e maior tempestividade dessa informação foram, respectivamente, Janeiro e Dezembro, e, a DGO-SEMNE e a DGT.
O ITn é igual ao quociente (PT/PVn) que determina o grau de tempestividade da informação definitiva (cujo valor contabilizado é Vn) em função do PT e atinge o seu valor máximo quando a informação definitiva é registada nesse período. Os resultados do ITn mostram que a duração do PT correspondeu a um nono do tempo necessário para registar a informação definitiva e que o ITn cresce em função do período de incidência mensal mas não varia de entidade para entidade, devido ao encerramento da contabilização ter sido comum para todos os meses e entidades (em 16 de Dezembro de 2003). Este facto fez diminuir o PVn desde Janeiro até Dezembro e determinou o mesmo ITn mensal para todas as entidades (o ITn anual da DGCI-RPSF é superior aos das outras entidades porque a respectiva incidência só teve início em Maio de 2002).
O Índice de Fiabilidade (IF) da informação original face à definitiva corresponde ao valor percentual do quociente entre o valor da informação original (Vo) e a soma do mesmo valor com a dos valores absolutos das alterações efectuadas (Vn'). Os resultados do IF (Vo/Vn') mostram que o valor da informação original apenas correspondeu a cerca de 60% do valor da movimentação total. Os meses e entidades de menor e maior fiabilidade dessa informação foram, respectivamente, Dezembro, Outubro, a DGT e a DGAIEC.
O Índice de Fiabilidade Tempestiva (IFT) da informação original face à definitiva corresponde ao valor percentual do quociente entre o produto do valor da informação original de cada período de incidência mensal (Vo, em euros) pelo respectivo período tempestivo (PT, em dias) e a soma de uma sequência de produtos em que o primeiro é o do mesmo valor (Vo) pelo respectivo período efectivo para contabilização da informação original (PVo) e os restantes multiplicam o valor absoluto de cada alteração efectuada (em euros) pelo desfasamento entre a data de registo dessa alteração e o final do prazo para contabilização da informação original (em dias).
O IFT representa assim o peso relativo da movimentação imputada ao período tempestivo de contabilização face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas. Pode também ser interpretado como uma medida de adequação desse período para efectuar a respectiva contabilização.
O IFT de cada período de incidência mensal resulta do produto do ITo pelo peso relativo da informação original face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas (designado por IFTo).
A determinação do IFT para cada subconjunto da movimentação total em que seja possível diferenciar as respectivas informação original e alterações permite identificar as áreas de menor fiabilidade tempestiva da informação original.
Para o IFT atingir o valor máximo é necessário que a contabilização seja integralmente efectuada no período definido como tempestivo para esse efeito, penalizando este índice os atrasos no registo da informação original face a esse período e as posteriores alterações, neste caso, de forma crescentemente agravada pelos atrasos face ao registo da respectiva informação original.
Os resultados do IFT mostram que o valor da informação original prestada de forma tempestiva correspondeu a 21,8% do valor da movimentação total. Ou, em alternativa, que apenas 21,8% da informação registada no período tempestivo pode ser considerada fiável face à definitiva. Os meses e entidades de menor e maior fiabilidade dessa informação foram, respectivamente, Dezembro, Novembro, a DGT e a DGAIEC. É no entanto de salientar que os resultados se encontram influenciados pela imputação do registo dos Passivos Financeiros à DGT e pelo facto do respectivo valor só ter sido introduzido na versão do SCR de 4 de Dezembro de 2003, como alteração ao valor da informação de Dezembro de 2002. Considerando apenas a receita efectiva, o IFT da DGT aumenta de 9,1% para 45,8% (passando do pior para o melhor desempenho) e o IFT global de 21,8% para 35%.
De novo se reitera que estes resultados foram obtidos ponderando a fiabilidade da informação original face à definitiva (definida pelo peso relativo das alterações na movimentação total) pelo atraso verificado entre a contabilização efectiva e o período considerado como tempestivo para esse efeito. Assim sendo, este índice não é representativo da fiabilidade da informação definitiva mas permite determinar as áreas críticas a sujeitar a análise específica para apurar essa fiabilidade.
O resultado obtido depende da ponderação a utilizar, tendo a opção recaído num ponderador que penalizasse os atrasos de forma crescente, uma vez que o critério para avaliação da tempestividade deve ser coerente com os prazos estabelecidos para apresentação do Boletim Informativo de Execução Orçamental e pelo artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado cuja contabilidade também contempla a execução do Orçamento da Receita do Estado.
Daqui resulta que a maior utilidade deste indicador consiste em permitir a comparação entre períodos de incidência e entre as diferentes áreas a registar.
Instada a pronunciar-se no âmbito do exercício do contraditório, a Direcção-Geral do Tesouro refere não lhe parecer correcto utilizar o conceito de fiabilidade para determinar um indicador em que é estabelecida a relação entre o valor da informação inicial face à definitiva, por não dever ser este o alcance utilizado no n.º 1 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1.122/2000; entende a DGT que o referido conceito tem a ver com a "verdade ou sinceridade das contas" e não com a "integridade" inicial da informação para onde parece apontar a construção do indicador, acrescentando ainda que enquanto a primeira referência se encontra ligada ao cumprimento dos princípios e critérios estabelecidos, já a segunda está direccionada para o registo da informação completa dentro do prazo legal. Na actual conjuntura, em que a informação não se encontra totalmente automatizada, a DGT considera ser prematura a criação de tais indicadores, tanto mais que o processo não depende somente de si, salientando encontrar-se em vias de finalização a parte que lhe diz exclusivamente respeito (excepto a componente externa). Na óptica desta entidade, deveria existir primazia da substância sobre a forma, na busca de uma "imagem verdadeira apropriada da situação financeira e dos resultados das operações" como refere o Plano Oficial de Contabilidade.
Esta intervenção da DGT justifica, no entendimento do Tribunal, os seguintes esclarecimentos:
Os valores acumulados relativos à execução orçamental no final de cada período de incidência mensal são publicitados pelo Ministério das Finanças, através do Boletim Informativo, até ao dia 15 do mês seguinte a que essa execução respeita. Essa informação deverá estar contida no Sistema Central de Receitas, uma vez que a finalidade deste sistema é assegurar o registo da execução do Orçamento da Receita;
As normas contidas no artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado determinam que a DGT deve enviar à DGO, os elementos contabilísticos necessários à elaboração da Conta Geral do Estado, até ao dia 15 do mês seguinte ao que respeitam, com excepção dos relativos ao mês de Dezembro;
Apesar de se verificar , como a DGT reconhece, a inexistência de condições para a prestação de informação fiável neste prazo, o mesmo não só não foi objecto de qualquer alteração como veio até a ser reduzido pela DGO para o dia 10 do mês seguinte àquele a que a informação respeita nas instruções para a contabilização da Receita do Estado a partir de 2003;
Nestas circunstâncias, o período definido como tempestivo pelo Tribunal é coerente com o legalmente definido para a contabilidade da Tesouraria do Estado e com o instituído para a contabilidade orçamental, pelo que as observações da DGT sobre "a verdade ou a sinceridade das contas", o cumprimento dos princípios e critérios estabelecidos e a primazia da substância sobre a forma na procura de "uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira e dos resultados das operações" devem ser tão válidas para a informação prestada pelo Estado nesse período como para a informação que os contribuintes têm de prestar ao Estado nos períodos legalmente definidos para o efeito;
Verificando-se que os atrasos no fecho da contabilidade mensal têm sido muito significativos e contínuos, que a dimensão das alterações à informação prestada no período considerado tempestivo tem sido significativa e contínua e que as críticas do Tribunal sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade da informação contabilística têm sido recorrentes, a determinação dos indicadores apresentados contribui para avaliar de forma objectiva a evolução entre períodos de incidência e a diferenciação entre áreas de contabilização;
No presente capítulo apresentam-se os resultados das auditorias específicas que foram efectuadas para avaliar a aplicação dos princípios e critérios estabelecidos no âmbito da contabilização da Receita do Estado; as observações e conclusões resultantes dessa avaliação são consistentes com os resultados dos indicadores de tempestividade do período de contabilização efectivo face ao legal e da fiabilidade e fiabilidade tempestiva da informação original face à definitiva;
Se os circuitos de contabilização sujeitos a registo automático estiverem autonomizados dos sujeitos a registo manual ou a qualquer outra limitação da fiabilidade tempestiva, estes índices só identificam estes últimos como áreas críticas para exercício dos controlos interno e externo;
A informação sintetizada nos indicadores é útil e a construção dos mesmos não é prematura porque, efectivamente, a contabilidade orçamental não se encontra próxima de uma situação generalizada de fiabilidade tempestiva;
Os indicadores de fiabilidade não assentam na quantidade de informação tratada no período tempestivo mas no valor imputado a esse período face ao da movimentação total.
Os quadros seguintes apresentam os resultados obtidos com a aplicação ao SCR de 2002, dos Índices de Tempestividade, de Fiabilidade e de Fiabilidade Tempestiva, por período de incidência mensal e por entidade:
Do tratamento e análise efectuada aos elementos recebidos pelo Tribunal para efeito da elaboração do presente Parecer, bem como dos esclarecimentos que foram prestados para justificar as divergências e lapsos detectados no decurso dessa análise, deve ainda destacar-se que:
O Tribunal de Contas tem vindo a defender a utilização de um modelo normalizado de registo que distinga a movimentação relativa a receitas emitidas pelo respectivo serviço administrador, por liquidação prévia (aquelas que são registadas previamente à respectiva cobrança e, portanto, as únicas que podem permanecer por cobrar ou serem anuladas), das receitas obtidas por autoliquidação dos respectivos sujeitos passivos (aquelas que só são registadas no momento da respectiva cobrança, incluindo as relativas a pagamentos por conta e retenções na fonte). Esta posição do Tribunal não foi considerada na definição das figuras contabilísticas movimentadas no SGR para o ano de 2002;
A informação registada pela DGAIEC continuou sem resultar directa e integralmente de dados transmitidos pelas aplicações informáticas do Sistema de Contabilidade Aduaneira utilizadas nos serviços dependentes daquela entidade;
A informação registada pela DGCI relativa às receitas obtidas pelas tesourarias de finanças continuou sem poder resultar directa e integralmente de dados transmitidos pelas aplicações informáticas dos Sistemas Locais de Cobrança e de Liquidação, porque o primeiro não se encontrava ainda instalado em todas as tesourarias e o segundo continuava por implementar nos serviços de finanças;
A contabilização pelos serviços da DGCI administradores de receitas do Estado continua a evidenciar divergências na cobrança validada por esses serviços face à registada na Contabilidade do Tesouro, devido às deficiências do processo de recolha e tratamento dessa informação, que não permite a transmissão, integração e conciliação automática dos dados, mas está dependente de um conjunto de procedimentos que não asseguram a detecção e correcção tempestiva das divergências;
Esta vulnerabilidade do modelo de contabilização resulta de neste se integrarem diferentes sistemas não relacionados entre si e com diferentes níveis de agregação, tornando praticamente inviável efectuar, em tempo útil, a conciliação e o controlo efectivo da informação registada;
Como consequência desta situação, verificou-se que a informação de cobrança constante das tabelas dos serviços administradores veio a ser alterada, por lançamentos efectuados no SGR que vieram a igualar a cobrança de receitas orçamentais aos valores que foram apurados pela DGT, como entidade responsável pela movimentação de fundos na Tesouraria do Estado; este procedimento que também foi seguido para registar os reembolsos e restituições pagos na CGE, constitui uma demonstração cabal da falta de fiabilidade do modelo de contabilização;
Ao ser sujeita a sucessivas actualizações, parte das quais afectando a situação ou a conciliação de operações realizadas em períodos com contabilização já encerrada, a informação constante das diferentes bases de dados torna-se inconsistente com os valores registados pelos serviços administradores relativos aos mesmos períodos facto que, só por si, coloca seriamente em causa a fiabilidade do processo de contabilização que gera estes dados, uma vez que não assegura valores definitivos até ao encerramento da CGE (apesar deste só se verificar quase um ano depois daquele a que respeita) nem os consegue conciliar com os da contabilidade do Tesouro.
Para ultrapassar esta inconsistência, o Tribunal recomenda que seja fixada uma data comum para apuramento e registo da informação original e da informação definitiva de cada período de incidência; as operações realizadas em período já encerrado mas só validadas em período posterior, deverão ser registadas de forma autónoma, como regularizações de períodos anteriores, nas tabelas correspondentes ao período de validação identificado pelos códigos e respectivas datas de conciliação (para as autoliquidações) ou de situação (para as liquidações prévias);
A cobrança apurada por pesquisa ao sistema próprio de administração dos impostos sobre o rendimento como obtida pelas tesourarias de finanças (5.696,8 milhões de euros) é inferior em 118 milhões de euros à registada por esses serviços cobradores (e que foi a considerada no SGR, no SCR e na CGE); este valor resulta dos desvios verificados na cobrança de IRS (menos 77,4 milhões de euros apurados pelo serviço administrador) e de IRC (menos 40,6 milhões de euros).
A manutenção de desvios deste tipo e dimensão também coloca seriamente em causa o controlo (que não é) exercido através do modelo de contabilização, tanto mais que se verifica numa área de intervenção exclusiva de serviços do Ministério de Finanças;
O Tribunal recomenda à DGO que, para além do prazo para contabilização da informação original de cada período de incidência, passe igualmente a determinar o prazo para registo da informação definitiva desse período.
O Tribunal entende a fixação destes prazos como uma condição necessária mas não suficiente para a solução das deficiências existentes, dependendo a sua eficácia da capacidade da DGO em os fazer cumprir e da aplicação das outras recomendações constantes do presente capítulo;
A DGT registou a cobrança das diferentes receitas orçamentais na Contabilidade do Tesouro pela respectiva informação de cobrança validada pelo Sistema de Controlo de Cobranças de Receitas do Estado e de Operações de Tesouraria (SCE); o Tribunal considera que o processo de validação e a inerente contabilização devem evoluir de forma a serem realizados com o desfasamento face ao respectivo período de incidência que se encontra determinado pelo regime legal da Tesouraria do Estado;
Continua o Tribunal a recomendar que devem ser criadas condições para o valor global da informação de cobrança ser diariamente conciliado entre a DGT e os serviços administradores;
No âmbito do exercício do contraditório, a DGT refere que o início da contabilização automática da receita obtida por documentos únicos de cobrança, previsto para 2004, irá permitir o registo diário das respectivas cobranças e facilitar a reconciliação num período mais curto do que o actual;
As receitas obtidas pelos Serviços Externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (SEMNE), foram registadas no SGR pela DGO, entendendo o Tribunal que esse registo deve ser efectuado pela DGT.
A DGT informa que passou a executar o registo das receitas obtidas pelos SEMNE no SGR, a partir de Janeiro de 2003, tendo na Contabilidade do Tesouro sido aberta uma conta de Receita do Estado afecta à DGT para registo dessas receitas; o Tribunal considera cumprida a recomendação efectuada sobre esta contabilização com a aplicação dos referidos procedimentos;
Considerando as competências atribuídas à DGO nos Decretos-Leis n.º 344/98, de 6 de Novembro, e n.º 301/99, de 5 de Agosto, o Tribunal entende que deve ser esta entidade a registar no SGR as excepções ao cumprimento dos princípios, normas e critérios de contabilização determinados para a execução do Orçamento da Receita do Estado, bem como as operações de encerramento e de compensação do encerramento da CGE.
A DGT refere efectuar os movimentos de encerramento da CGE, no SGR, por indicação da DGO pelo que quanto mais tarde esse encerramento ocorrer maior será o desfasamento temporal entre o primeiro e o último registo.
É por ser esta a situação de facto que o Tribunal entende que as referidas operações devem ser assumidas pela entidade responsável pelo controlo da execução orçamental, pela coordenação e centralização da respectiva contabilização e pela elaboração da Conta Geral do Estado.
Para concretizar esta recomendação deverão ser criadas, na Contabilidade do Tesouro, contas de Receita do Estado afectas à Direcção-Geral do Orçamento para registar as referidas operações, substituindo nesse âmbito a conta de Receita do Estado afecta à Direcção-Geral do Tesouro através de movimentos escriturais; paralelamente, a contabilização orçamental destas operações também deve passar a ser efectuada (no Sistema de Gestão de Receitas) pela Direcção-Geral do Orçamento;
No Parecer sobre a CGE de 1999, o Tribunal considerou ilegal a manutenção de contas bancárias não integradas na Tesouraria do Estado e utilizadas por serviços administradores de receitas, para depositar reembolsos retidos aos beneficiários para pagamento das dívidas fiscais, tendo recomendado o encerramento de todas as contas bancárias existentes, sem suporte legal, em nome de responsáveis por serviços dependentes da Direcção-Geral dos Impostos e a abertura de contas no Tesouro sempre que fosse necessário substituir as contas a encerrar.
Estas contas deviam ser encerradas por infringirem o disposto no Regime da Tesouraria do Estado que se encontra em vigor e também devido aos riscos que envolve a respectiva movimentação dada a evidente falta de procedimentos de controlo que se possam considerar eficazes.
Apesar de todas as entidades envolvidas neste processo concordarem com esta posição, só em Dezembro de 2002 foi possível dar início ao processo de transferência dos saldos das referidas contas para a conta do Tesouro atribuída à DGCI para o efeito, tendo esta apresentado como saldo final credor na Contabilidade do Tesouro do mesmo ano, o valor de e 13.484.621,65. Segundo a DGCI, a aplicação dos valores transferidos para esta conta no pagamento de dívidas teve início em Abril de 2003.
Em Maio de 2002 entrou em funcionamento o designado Sistema de Restituições, Compensações e Pagamentos da DGCI (cuja acção no âmbito da execução da receita orçamental de 2002 foi registada no SGR pela DGCI-RPSF) para passar a gerir de forma integrada os saldos, as restituições, as compensações de dívidas e os inerentes pagamentos, utilizando para o efeito um circuito financeiro totalmente integrado na Tesouraria do Estado.
A actividade financeira da Tesouraria do Estado é registada pela Contabilidade do Tesouro, num sistema revelador da posição de tesouraria, por contrapartida da movimentação relativa a terceiros e à execução do orçamento das receitas e das despesas do Estado, em função do lançamento do valor de cada movimento em duas ou mais contas do respectivo plano, cujo âmbito mais fielmente traduza as características do facto que originou a operação a contabilizar. No quadro seguinte são apresentados os valores relativos à cobrança e a reembolsos e restituições pagos apurados no SCR e na Contabilidade do Tesouro (CT), discriminados pelas entidades intervenientes no processo de contabilização das receitas orçamentais, bem como os resultados da comparação entre os dois sistemas e com os valores inscritos na CGE:
Cobrança
Reembolsos e Restituições pagos
Os desvios apurados na cobrança ficaram a dever-se à cobrança inválida de IVA que não foi incluída nas versões do SCR recebidas pelo Tribunal e à substituição efectuada no SGR, dos valores obtidos pelas tesourarias de finanças provenientes dos sistemas próprios dos serviços administradores de impostos sobre o rendimento, do selo e rodoviários, pelos valores registados por essas tesourarias como cobranças das referidas receitas, tendo o registo destes valores sido anulado pela DGCI-TF e sido efectuado, por alteração da respectiva informação, pelas DGCI-IR, DGCI-ISelo e DGCI-ICI/ICA.
A análise efectuada ao sistema de contabilização das operações orçamentais (receitas e reposições abatidas nos pagamentos) do Tesouro faz com que o Tribunal de Contas continue a insistir na:
Organização da Contabilidade do Tesouro que permita autonomizar a movimentação efectuada em cada uma das áreas de responsabilidade financeira, tornando possível exercer efectivo controlo sobre essa movimentação e avaliar a fiabilidade e consistência dos respectivos registos com os das restantes áreas e com os escriturados na contabilidade de outras entidades;
Contabilização integral das receitas orçamentais por serviço administrador e discriminação da receita cobrada por serviço cobrador através da utilização de um processo fiável de recolha e tratamento da cobrança para efeito da respectiva validação (o que ainda não se pode considerar como atingido uma vez que se continuam a verificar desvios entre a informação registada por serviços administradores e a registada por serviços cobradores);
Criação de códigos de conta específicos das receitas obtidas por cada uma das entidades colaboradoras (foram apenas criadas contas de terceiros para validação das cobranças dessas entidades);
Registo das receitas imputadas aos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros pela DGT no SGR e na correspondente área da contabilidade do Tesouro mas, neste caso, devendo ser associadas a um código de conta específico.
Para concluir a análise dos resultados globais relativos à CGE de 2002, encontra-se evidenciada no quadro II.2, o apuramento da receita efectiva, por entidades, após a realização de operações escriturais traduzidas por acréscimo ou dedução à cobrança arrecadada pelos serviços com função de caixa do Tesouro ou pelas entidades colaboradoras.
Uma vez que o objecto do presente Parecer é a CGE de 2002, os dados deste quadro foram obtidos em função dos valores relativos à receita cobrada (correspondente à receita orçamental líquida) e às reposições abatidas nos pagamentos que constam daquela Conta, no mapa 4.4 referente à situação de tesouraria.
No entanto, deve ter-se presente que os valores registados no referido mapa são os registados na Contabilidade do Tesouro e apresentam desvios globalmente significativos face aos valores provenientes dos sistemas próprios dos serviços administradores das receitas do Estado, tendo sido comprovado conterem incorrecções ou desactualizações que não foram eliminadas, colocando em causa a fiabilidade dos respectivos processos de contabilização, por falta de controlo tempestivo sobre os mesmos.
QUADRO II.2
Apuramento da receita efectiva por entidades
Em termos de entidades cobradoras verifica-se que a maior cobrança continuou a ser obtida pelas tesourarias de finanças (que arrecadaram mais 1.818,7 milhões de euros do que em 2001) com 31,4% do total arrecadado (atingindo este 36.537,8 milhões de euros, mais 9,5% do que em 2001), seguidas pelas entidades colaboradoras na cobrança (24,2%), pela DSCIVA (DGCI-IVA) (24%) e caixas da DGAIEC (17,7%), e, por fim, das contas bancárias da DGT (2,7%); a quase totalidade da cobrança obtida pelas entidades colaboradoras (que aumentou 962,4 milhões de euros face à do ano anterior) foi relativa às receitas de IR (71,6%) e de IVA (24,1%).
A cobrança por entrada de fundos foi acrescida em 25.601 milhões de euros, através de operações escriturais, dos quais 83,2% corresponderam ao registo de passivos financeiros provenientes de dívida pública para satisfação das necessidades de financiamento. Também por operações escriturais, foram efectuadas deduções aos valores cobrados que foram registados como orçamentais, as quais atingiram 1.700,2 milhões de euros que tiveram como principais destinatários as Regiões Autónomas (38,7 %), a Segurança Social (29,6%) e as Autarquias (19%).
Ao valor remanescente (60.438,6 milhões de euros) foi ainda abatido o valor dos pagamentos para reembolso ou restituição de receitas orçamentais indevida ou excessivamente cobradas e registadas no mesmo ano ou em anos anteriores; segundo a CGE, foram pagos reembolsos e restituições no valor de 5.390,6 milhões de euros, dos quais 53,7% foram relativos a IVA e 45,6% a IR.
As receitas obtidas desta forma, designadas como receitas líquidas, constituem o produto final da execução do Orçamento, matéria sobre a qual o Tribunal já definiu a sua posição em anteriores pareceres. O referido processo de contabilização continuou a distinguir os reembolsos das demais deduções, através do registo autónomo dos reembolsos como anulações de cobrança, enquanto as restantes deduções são abatidas no apuramento da receita cobrada designada por receita bruta; os reembolsos são contabilizados na sequência do respectivo pagamento, enquanto as outras deduções são contabilizadas na sequência do apuramento pelo serviço competente para esse efeito, dos valores a entregar e que só posteriormente serão pagos, procedimento que o Tribunal de Contas igualmente tem vindo a defender para os reembolsos e restituições.
Na CGE de 2002, a receita líquida sem as reposições abatidas nos pagamentos (que não constituem receita porque são abatidas à despesa orçamental) e sem os passivos financeiros (que cresceram 36,6% devido à utilização de mais 5.705,9 milhões de euros de dívida pública do que em 2001), ou seja, a receita efectiva totalizou 33.249,2 milhões de euros, o que representou um crescimento de 11,7% (mais 3.487,8 milhões de euros) face ao ano anterior.
No entanto, a análise efectuada ao processo de contabilização das receitas no âmbito da execução do Orçamento do Estado para 2002, leva o Tribunal de Contas a manter uma posição de reserva sobre a forma como os resultados foram obtidos, não só pela falta de fiabilidade e de consistência que o modelo e os procedimentos utilizados admitem, como pela convicção que, nestas condições, a única certeza que é possível ter sobre a receita orçamental efectivamente obtida é que o respectivo valor não corresponde ao que se encontra inscrito na Conta Geral do Estado.
Este facto contraria o disposto no n.º 1 do artigo 26.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), na parte em que determina a elaboração da Conta Geral do Estado com clareza, exactidão e simplicidade.
Instada a pronunciar-se, no âmbito do exercício do contraditório ao presente capítulo, a Direcção-Geral do Orçamento referiu, quanto às considerações de índole geral produzidas sobre a contabilização e o apuramento da receita orçamental, nada ter a acrescentar aos comentários (inseridos no final do ponto 2.6.3) sobre os resultados da auditoria à contabilização dos impostos sobre o rendimento, considerando esses comentários extensivos às outras receitas orçamentais.
Por sua vez, a Direcção-Geral dos Impostos considera que o conteúdo do presente capítulo traduz a realidade observada quanto aos procedimentos contabilísticos efectuados na DGCI no que concerne às receitas dos impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo e rodoviários. Esta entidade reconhece continuar a debater-se com deficiências estruturais nos circuitos de informação que têm subjacente a falta de articulação entre os sistemas próprios das entidades intervenientes e são geradoras de incumprimento nos prazos dos registos e na fiabilidade da informação. Salienta que as divergências resultantes de informação não conciliada continuam a ser fruto de investigação junto da DGITA e da DGT com o objectivo de ser localizada a origem das anomalias. A DGCI entende que no essencial o SGR veio apenas permitir uma maior celeridade no fecho da Conta pela DGO mas critica a inexistência de um módulo de administração que permita inscrever a cobrança por entidade cobradora (tendo por objectivo a conciliação com os dados disponibilizados pela DGT), as cobranças devidas às Regiões Autónomas, as derramas devidas aos Municípios e o registo da informação de anos transactos. Finalmente a DGCI refere um conjunto de medidas já desencadeadas (criação do documento único de cobrança de leitura óptica em 1997, avanço para a desmaterialização deste documento em 2004, implementação da conta corrente do sujeito passivo que numa primeira fase aglutina os registos dos impostos sobre o rendimento e do selo) ou em curso (integração das receitas em execução fiscal no circuito do documento único de cobrança) que lhe permitirão, no futuro, responder a alguns dos objectivos recomendados pelo Tribunal de Contas.
As observações da DGCI levam o Tribunal a referir que o SGR não permitiu maior celeridade no fecho da Conta relativa ao primeiro ano de incidência (2002) e que as medidas indicadas pela DGCI só poderão ter reflexo efectivo a partir de 2004, e a insistir na aplicação do conjunto de recomendações apresentadas no presente capítulo como forma de ultrapassar as deficiências estruturais que a DGCI também reconhece existirem nos circuitos de informação subjacentes ao processo de contabilização e controlo da Receita do Estado.
Instadas a pronunciar-se sobre o presente capítulo, as Direcções-Gerais das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) e de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA) não responderam.
2.4 - Receitas aduaneiras e impostos especiais sobre o consumo
2.4.1 - Contabilização das receitas do Estado pela DGAIEC
2.4.1.1 - Enquadramento
No sentido de aferir sobre a evolução do processo de contabilização anteriormente referido, os serviços do Tribunal realizaram uma acção de controlo com vista à análise e avaliação dos procedimentos de contabilização das receitas do Estado pela DGAIEC no Sistema de Gestão de Receitas (SGR).
Esta acção teve como objectivo avaliar a implementação do Regime de Contabilização da Receita do Estado na área dos impostos sob administração da DGAIEC, quanto à conformidade do processo de contabilização ao regime legal, à fiabilidade e tempestividade da informação registada e à evolução face ao processo anteriormente utilizado.
O objecto da acção foram os serviços centrais da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), mais concretamente a Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários (DSRNRPC), serviço ao qual está cometido o processo de contabilização.
Para a prossecução do objectivo fixado os serviços do Tribunal, para além do estudo do quadro normativo subjacente ao novo sistema de contabilização das receitas do Estado, procederam à análise da informação solicitada à DGAIEC:
Relativa aos movimentos registados no SGR no balcão 9999, pela DSRNRPC e extraídos em Janeiro de 2004;
Tabela mod. 28 (anual e mensal) - versão definitiva;
Tabela mod. 28 (anuais e mensais) de cada um dos serviços periféricos (ver nota 1) da DGAIEC - versões definitivas;
Listagem dos reembolsos emitidos e pagos durante o ano de 2002, relativos à receita do Estado e Receitas Aduaneiras Sujeitas a Liquidação (RASL).
Os serviços do Tribunal procederam ainda à análise e avaliação da conformidade das operações com os procedimentos e as normas/instruções definidas, com os requisitos legais aplicáveis, bem como da exactidão dos registos contabilísticos, da tempestividade dos registos no SGR e disponibilização dessa informação no Sistema Central de Receitas (SCR) e à aferição da existência ou não de mecanismos de prevenção e detecção de eventuais erros de contabilização, bem como à observação dos procedimentos executados para o registo das operações no SGR.
Dezembro de 2002 foi o mês seleccionado para análise das operações de contabilização no SGR por ser este mês que habitualmente regista maior volume de informação e ser a ele que reportam as operações decorrentes da conciliação com a DGT.
2.4.1.2 - Processo de contabilização e controlo
Conforme o estabelecido no art.º 6º, n.º 2 do anexo à Portaria n.º 1122/2000 (2ª Série), de 28 de Julho, que aprova as normas relativas aos procedimentos de contabilização das receitas, a DGAIEC, enquanto entidade administradora de receitas, deve fornecer diariamente à DGO informação sobre a receita, por natureza de operação de execução, centro de receitas e dia.
Esta obrigação corresponde ao fornecimento da informação relativa aos serviços periféricos (alfandegas, delegações e postos aduaneiros) que, pelos Despachos n.ºs 19941/2000 (2.ª Série), de 6 de Outubro, 24196/2001 (2.ª Série), de 28 de Novembro, e 2517/2002 (2ª Série), de 1 de Fevereiro, do Ministro das Finanças, exercem funções de caixa.
De acordo com o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 301/99 de 5 de Agosto, "Cada serviço poderá dispor de um ou mais centros de receita, constituindo cada um destes uma unidade contabilística", referindo o n.º 2 do mesmo artigo que a "atribuição do código de serviço e dos centros de receitas dele dependentes é da responsabilidade da DGO".
Salienta-se ainda que nas instruções para o lançamento das tabelas de receita do Estado, datadas de 13 de Fevereiro de 2002, a DGO refere que de acordo com as suas necessidades os serviços deverão solicitar a criação de códigos de serviço/centros de receita (entidades liquidadoras) que entendam.
Apesar de terem sido criados os códigos de centro de receitas, para todos os serviços periféricos da DGAIEC os serviços do Tribunal constataram que, apenas a Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários (DSRNRPC), serviço central da DGAIEC, procedeu ao registo no Sistema de Gestão de Receitas da informação contabilística relativa aos 31 serviços de si dependentes, após agregação da mesma, não tendo sido disponibilizado àqueles serviços o acesso à aplicação que suporta o sistema referido.
A contabilização no SGR foi efectuada por digitação manual dos valores relativos à receita dos impostos cobrados pela DGAIEC, transcritos das tabelas mensais aglutinadoras, elaboradas pela DSRNRPC, com base nas enviadas pelos 31 serviços periféricos, sem que tenha sido assegurada a transmissão automática da informação (directamente do Sistema de Contabilidade Aduaneira (SCA) para o SGR).
O SCA é um sistema informático desenvolvido inicialmente pela Direcção de Serviços de Sistemas Informáticos da DGAIEC mas encontrando-se desde 1998, a cargo da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA). Trata-se de uma aplicação de índole contabilística, concebida de acordo com as exigências decorrentes das competências e obrigações cometidas à DGAIEC.
Este sistema, segundo aquela Direcção-Geral, encontra-se em permanente evolução e actualização, prevendo-se para 2004 a implementação de um interface que fará a ligação directa ao SGR, permitindo desta forma o registo contabilístico "on line" por todos os serviços do balcão da DGAIEC.
Cada estância aduaneira elabora as tabelas em folha de cálculo Excel, tendo em conta as figuras contabilísticas saldo inicial, liquidação, cobrança, anulação de liquidação, saldo final, reembolsos e receita líquida financeira, preenchidas segundo a classificação económica das receitas públicas e remetidas mensalmente à Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários, em suporte papel e por correio electrónico, até ao dia 15 do mês seguinte àquele a que dizem respeito. Caso haja rectificações aos valores inscritos é elaborada e remetida uma nova tabela mod. 28, em substituição da anterior.
Posteriormente, a Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários procede à aglutinação das tabelas mensais remetidas pelos serviços periféricos, conciliando a informação com recurso à consulta ao Sistema de Contabilidade Aduaneira e à base de dados, criada para a gestão da informação relativa aos reembolsos de receita do Estado.
A tabela mod. 28 Aglutinadora (Tabela das receitas liquidadas e cobradas - DGAIEC) constitui o documento suporte de registo no SGR e resume as operações ocorridas e as correspondentes alterações (quantitativa - unidades monetárias e ou qualitativas - classificação económica), sendo enviada mensalmente para a DGO.
Na base de dados anteriormente referida, encontram-se reflectidos os valores dos reembolsos emitidos e pagos, objecto de registo posterior no Sistema de Gestão de Receitas. Refira-se que em matéria de reembolsos, por instruções do Director-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, nas tabelas mod. 28 deverão ser registados os reembolsos pela emissão. Porém, conforme se apurou, a DGAIEC apenas procede ao respectivo lançamento após informação de pagamento da DGT, pelo que, as tabelas evidenciam não o valor da emissão mas o do pagamento, como se apenas aquele tivesse sido o emitido.
Importa salientar que os reembolsos são processados centralmente através de transferência bancária, movimentando as contas da DGT destinadas a esse fim, pelo que o primeiro destinatário da informação de pagamento é a DSRNRPC.
2.4.1.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada
Da documentação apresentada e do confronto com a informação residente na base de dados disponibilizada (SGR e SCR) os serviços do Tribunal verificaram que, apesar de se terem verificado lançamentos de índole correctiva, o arquivo contabilístico não comportava os documentos justificativos dessas correcções, existindo apenas a última versão do documento de registo (tabela mod. 28 - Aglutinadora), agregando todos os registos entretanto executados.
O facto da DGAIEC apenas reter a última versão do documento de registo, impediu os serviços do Tribunal de proceder ao controlo, revisão, confirmação e conciliação, para aferir sobre a fiabilidade, credibilidade, integridade e objectividade da informação contabilística.
De resto, este procedimento contraria o disposto no n.º 3 do art.º 2 da Portaria 1122/2000 (2ª Série), de 28 de Julho, que determina que "Todos os factos que originem operações de execução devem ter um suporte documental com existência material ou electrónica."
Na análise ao ficheiro do SGR relativo aos saldos iniciais do ano de 2002, os serviços do Tribunal procederam ao confronto dos respectivos valores com os existentes na tabela mod. 28 Anual da DGAIEC, bem como com os valores do SCR, não se tendo verificado divergências entre os valores dos saldos inscritos no SGR e os da tabela mod. 28 Anual.
Porém, entre os valores constantes das versões do SCR recebidas no Tribunal e os do SGR introduzidos pela DSRNRPC, apuraram-se divergências na operação de execução "Saldos transitados de liquidação", nas seguintes rubricas da classificação económica:
QUADRO II.3
Saldos de liquidação em 01/01/2002 não evidenciados no SCR
Em 2002 o registo da informação efectuou-se com periodicidade mensal, conforme instruções da DGO, o que só pode considerar-se norma transitória, já que de acordo com o n.º 2 do art.º 6º do anexo à Portaria n.º 1122/2000 (2ª Série), de 28 de Julho, "as entidades administradoras das receitas fornecem diariamente à Direcção Geral do Orçamento informação sobre a receita, por natureza, operação de execução, centro de receita e dia".
O primeiro registo introduzido pela DSRNRPC relativamente à contabilidade de 2002 ocorreu em 31 de Julho de 2002, com data-valor de 31 de Janeiro de 2002, tendo-se efectuado entre aquela data e 30 de Setembro de 2003, 156 lançamentos registados por balcão (foi utilizado apenas o correspondente aos serviços centrais - 9999), figura contabilística, data-valor e classificação económica.
Da análise efectuada aos registos no SGR, evidenciados nos quadros seguintes, verifica-se que, em média, foram feitos quatro registos, com datas diferentes, mas todos reportam informação à mesma data-valor, sendo que o primeiro dos quatro (registo/inicial) respeita ao lançamento da tabela mod. 28 Aglutinadora e os restantes, a correcções/alterações ao anterior:
QUADRO II.4
Lançamentos efectuados no SGR - Desfasamentos verificados
QUADRO II.5
Lançamentos efectuados no SGR por operação de execução
Da mesma forma, os serviços do Tribunal verificaram que os montantes relativos à tabela mod. 28 de Janeiro de 2002 (data-valor de 31-01-2002) sofreram alterações em 25 de Setembro de 2002, isto é, dois meses após o registo inicial, encontrando-se nessa data contabilizado todo o primeiro semestre de 2002 (registo até Junho de 2002).
Apurou-se ainda que, em 21 de Fevereiro de 2003, foram registados no SGR os valores relativos às duas últimas tabelas mod. 28 do ano de 2002 (Novembro e Dezembro) - valores iniciais. Todos os registos subsequentes a essa data tiveram como finalidade corrigir a informação reportada a todas as tabelas de 2002, exceptuando a relativa ao mês de Julho que teve como única data de registo 27 de Setembro de 2002.
Para todos os meses de 2002, à excepção do referido, os serviços do Tribunal verificaram a existência de registos alterando a informação inicial, sempre com data-valor do último dia do respectivo mês, mas que se prolongaram ao longo do ano de 2003, sendo que o último registo se verificou em 30 de Setembro deste ano, isto é, cinco meses depois da data limite de referência, fixada pela DGO, para o processo de conciliação entre a DGT, DGO e as várias entidades intervenientes na contabilização das receitas do Estado para 2002, sendo pois evidente a falta de tempestividade da informação, relevante para o acompanhamento da execução orçamental.
O facto de se observarem correcções aos valores da informação inicial (tão elevadas em número e tão distanciadas no tempo, face à data real de ocorrência da operação que a origina), denotam igualmente deficiências no sistema de controlo existente na DGAIEC.
Como já foi referido, aos serviços do Tribunal não foi possível aceder nem às versões iniciais das tabelas mod. 28 nem aos documentos justificativos das alterações introduzidas, levando o Tribunal a concluir pela sua inexistência e portanto pelo não cumprimento, por parte da DGAIEC, dos n.ºs 3 e 4 do art.º 2.º das normas relativas aos procedimentos de contabilização de receitas do Estado, aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000, de 28 de Julho, que estabelecem que "Todos os factos que originem operações de execução devem ter um suporte documental com existência material ou electrónica" e "As entidades administradoras das receitas serão também responsáveis pelo arquivo dos suportes de toda a informação produzida..." respectivamente.
Em 2002 foram efectuados 86 lançamentos correctivos, que incidiram sobre todas as figuras contabilísticas utilizadas pela DGAIEC e afectaram a informação relativa a todos os meses, com excepção da de Julho.
No que respeita aos reembolsos, da análise à informação registada no SGR os serviços do Tribunal verificaram que o valor dos reembolsos pagos registados em 31 de Julho e 6 e 7 de Agosto de 2002, com data-valor do último dia dos meses de Janeiro a Maio, perfaz Euro 12.146.635,93, valor registado como sendo de reembolsos emitidos em 25 de Setembro de 2002, com data-valor do último dia dos meses de Janeiro a Junho do mesmo ano.
Verifica-se ainda que entre 27 de Setembro de 2002 e 11 de Julho de 2003, foram registados reembolsos emitidos e reembolsos pagos por igual valor, reportando ao último dia dos meses de Julho a Dezembro de 2002.
Apesar da DGAIEC ter informado que a contabilização dos reembolsos se efectua pela emissão e pelo pagamento, resulta claro que assim não procedeu, pelo menos para os seis primeiros meses de 2002, conforme se pode concluir da informação constante do quadro seguinte:
QUADRO II.6
Lançamentos efectuados no SGR - Reembolsos
Pela análise dos registos pode também concluir-se que os últimos lançamentos efectuados, em 11 de Julho e 22 de Setembro de 2003, estão relacionados com procedimentos de conciliação da informação registada pelas DGAIEC e DGT, por forma a igualar os valores da DGAIEC aos da contabilidade do Tesouro que, tal como para outras figuras contabilísticas, foram mais uma vez assumidos pela DGO para efeitos da elaboração da respectiva CGE.
Considerando que os serviços periféricos enviam as tabelas aos serviços centrais da DGAIEC, até ao dia 15 do mês seguinte a que a informação respeita, neste caso, até 15 de Janeiro de 2003, as relativas ao mês de Dezembro de 2002, a DSRNRPC dispôs de mais de um mês para proceder à aglutinação da informação e ao seu registo no SGR, sendo que esta mesma informação veio a sofrer alterações logo no mês seguinte ao da sua introdução e novamente decorridos sete meses após o registo inicial, conforme se explicita no quadro seguinte:
QUADRO II.7
Lançamentos no SGR - Tabela do mês de Dezembro
Acresce ainda que desses registos, por consulta ao arquivo contabilístico, não se encontrou qualquer documento justificativo dos lançamentos correctivos, encontrando-se apenas a última versão da tabela aglutinadora mensal elaborada pela Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários e os mapas extraídos do SGR.
No âmbito do Parecer sobre a CGE e na sequência dos processos implementados a partir de Maio de 2002, a DGO passou a reportar periodicamente ao Tribunal de Contas a informação, para o acompanhamento da execução do Orçamento da Receita do Estado, por meio de ficheiros informáticos extraídos do SCR.
Para 2002, as várias versões dessa informação foram remetidas entre 16 de Outubro de 2002 e 16 de Dezembro de 2003:
QUADRO II.8
Versões do SCR remetidas ao Tribunal
Das 14 remessas efectuadas pela DGO, são evidenciados os valores totais apurados para o balcão da DGAIEC, os quais são coincidentes com os inscritos na CGE de 2002, salientando-se que ao longo destas versões foi sendo consecutivamente corrigida a informação inicial.
2.4.1.4 - Evolução face ao processo de contabilização anterior
Em anteriores Pareceres sobre a CGE, o Tribunal de Contas tem vindo a defender uma posição de reserva face aos valores registados relativos à execução do Orçamento da Receita, porque o modelo até então utilizado não assegurava a prestação de uma informação fiável e tempestiva.
Com a implementação e entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas foram criadas condições para que fossem definidas regras comuns de contabilização e para a centralização de toda a informação num sistema informático especializado para o efeito.
No entanto permanecem por satisfazer condições essenciais para serem alcançados os resultados pretendidos, em especial no que concerne à centralização e integração de toda a informação, entre os sistemas em uso por parte da DGAIEC e os sistemas locais e centrais da DGO/II e a DGT, o que requer a informatização plena de todas as operações.
No que se refere aos sistemas em uso na DGAIEC, mais concretamente o SCA, em 2002 continuou a verificar-se a impossibilidade de produção automática das tabelas mod. 28, mantendo-se as deficiências relatadas em anos anteriores.
De referir no entanto que as normas que presidem à entrada em funcionamento do SGR, a serem integralmente cumpridas, permitem ao Tribunal o conhecimento detalhado de toda a informação registada pelos serviços administradores das Receitas do Estado, situação que com os procedimentos até à data vigentes naquelas entidades, nem sempre se tem verificado.
Em resultado da análise efectuada e com base na matéria exposta, o Tribunal entende recomendar que:
Seja nomeado o responsável pela contabilização dos factos registados no SGR, nos termos do n.º 1 do art.º 3º. das normas aprovadas pela Portaria 1122/2000, de 28 de Julho, e que seja atribuída a respectiva credenciação/formalização para as actividades inerentes ao exercício dessa função;
Seja dado cumprimento, pela DGAIEC, ao n.º 3 do art.º 2.º da referida Portaria, para que seja organizado um arquivo contabilístico contendo toda a informação sobre os factos/operações registados no SGR;
Sejam eliminadas as deficiências do SCA no sentido deste produzir, de forma integral, toda a informação referida no âmbito da elaboração da tabela mod. 28, com inclusão da relativa ao processo de reembolso, identificando a data de produção e que sejam cumpridos os requisitos, relativos às tabelas de receita, conforme o disposto no n.º 2 do art.º 45º do Regime de Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, que estabelece que o registo da movimentação de fundos derivados das anulações da receita orçamental decorrentes dos reembolsos e das restituições se processa "... através da inserção nas tabelas da receita de colunas para os registos de reembolsos de impostos e restituições de cobrança, adaptando-se em conformidade os registos para a relevação da receita bruta e líquida";
Sejam suprimidas as deficiências que impeçam o Sistema de Gestão de Receitas de assegurar de forma integral, fiável, tempestiva e consistente a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar.
Instadas a pronunciarem-se em sede do exercício do contraditório sobre o ponto 2.4.1 do presente capítulo, a DGAIEC e a DGITA não responderam.
A DGT e a DGO, ainda que referindo no exercício do contraditório os pontos 2.1 a 2.5 do presente capítulo, não emitiram quaisquer comentários sobre a matéria constante do presente ponto.
2.4.2 - Reembolsos processados na Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo
2.4.2.1 - Enquadramento
O processamento dos reembolsos de receita do Estado, relativos a impostos sobre a administração da DGAIEC é efectuado de um modo geral através dos seus serviços periféricos (alfândegas e delegações aduaneiras), verificando-se no entanto, a existência de um conjunto deles, designadamente os relativos a Imposto sobre os Produtos Petrolíferos (ISP), que são excepção àquela regra, e por isso processados exclusivamente pelos serviços centrais daquela Direcção-Geral.
Na sequência da acção de controlo realizada sobre os reembolsos de receita do Estado de 2001, processados nos serviços centrais da DGAIEC, e tendo em conta os resultados produzidos, considerou o Tribunal a necessidade de proceder a uma acção na mesma área, tendo em vista a análise do processamento e contabilização dos reembolsos de ISP, relativamente aos combustíveis contidos nos reservatórios de viaturas novas destinadas à expedição e à exportação, bem como do relativo ao Fundo de Estabilização Aduaneiro (FEA), com referência a 2002.
Tendo em vista a prossecução destes objectivos os serviços do Tribunal procederam:
Ao estudo dos resultados apurados na acção de controlo realizada à DGAIEC, no âmbito do Parecer sobre a CGE de 2001, designadamente das questões de carácter jurídico suscitadas na resposta elaborada por aquela entidade no âmbito do contraditório que só foi recebida posteriormente à aprovação do Parecer pelo Tribunal;
À análise da informação solicitada à DGAIEC, relativamente aos pedidos de reembolso de ISP, processados no ano de 2002, referentes àqueles combustíveis, por operador, mês e destino;
Ao confronto desta informação com a constante nos correspondentes processos de pedido de reembolso, cuja apreciação e decisão compete à Divisão do Imposto sobre os Óleos Minerais (DIOM);
À análise da informação prestada pelo Núcleo de Auditoria Interna (NAI) da DGAIEC em resultado do pedido de esclarecimentos adicionais quanto aos procedimentos desenvolvidos pelas Alfândegas de Alverca e de Setúbal, no âmbito dos pedidos de isenção de ISP sobre os combustíveis contidos nos reservatórios das viaturas novas com destino à expedição e à exportação;
Ao apuramento, relativamente ao FEA, do montante do reembolso contabilizado e pago, bem como, da correcção dos respectivos procedimentos.
2.4.2.2 - Análise e avaliação da informação seleccionada
2.4.2.2.1 - Reembolsos relativos à isenção de ISP sobre o combustível contido nos reservatórios dos veículos novos destinados à expedição e à exportação
O procedimento que tem vindo a ser adoptado por Portugal no sentido de isentar de ISP o combustível contido nos reservatórios dos veículos novos com destino à expedição, contrariava a legislação em vigor.
Esta matéria tinha já suscitado algumas divergências no seio da Comunidade, pelo que o "Comité des Accises", com o objectivo de harmonizar os procedimentos dos Estados Membros emanou, em 10 de Outubro de 2001, um conjunto de Orientações, que mereceu a aprovação daqueles Estados, no sentido de que o carburante em causa se encontra sujeito a ISP no Estado Membro onde o abastecimento tiver lugar.
O Despacho n.º 58/2003 do SEAF, de 14 de Janeiro, sancionando aquele entendimento produziu efeitos apenas a partir do ano de 2003, tendo a DGAIEC continuado a isentar de ISP o combustível contido nas viaturas destinadas a ser comercializadas em território nacional e em outros Estados Membros.
Assim, durante o ano de 2002, foram processados indevidamente reembolsos de ISP no valor de Euro 474.852,60, sendo que Euro 34.584,51 respeitaram ao combustível abastecido em viaturas destinadas a ser comercializadas em território nacional, enquanto que relativamente às viaturas destinadas a outros Estados Membros, aquele montante ascendeu a Euro 440.268,09.
Dado que o mecanismo de atribuição deste tipo de reembolso assenta essencialmente na declaração das quantidades abastecidas por parte das empresas petrolíferas tornou-se pertinente identificar que tipo de controlo é exercido pela Divisão do Imposto sobre os Óleos Minerais (DIOM) e pelas estâncias aduaneiras das correspondentes áreas de jurisdição, neste caso, as Alfândegas de Setúbal e de Alverca.
O controlo efectuado pela DIOM consubstancia-se apenas no confronto da informação recebida da empresa petrolífera e que consiste na indicação da quantidade de gasolina e de gasóleo abastecida, com a correspondente informação prestada pela respectiva Alfândega (mapa com a indicação do número de veículos por destino, quantidade e tipo de combustível).
Respondendo, através do NAI, às questões colocadas pela equipa do Tribunal sobre os procedimentos de controlo exercidos, relativamente às informações prestadas pelas empresas fabricantes, a Alfândega de Setúbal referiu que procede:
À verificação física da descarga de parte dos carregamentos de combustível, pela empresa petrolífera, que durante o ano de 2002 correspondeu a 7 dos 61 carregamentos efectuados;
Ao confronto documental, efectuado em regra, semestralmente, das quantidades de combustível abastecido com os elementos fornecidos pela empresa fabricante.
Os procedimentos efectuados pela Alfândega têm por base o facto de esta considerar eficiente o controlo interno montado pelo fabricante, quer pela limitação dos abastecimentos às viaturas da linha de montagem quer pelo sistema informático instalado no final desta.
Não pode, no entanto, ser essa a opinião do Tribunal, face ao que se observou no âmbito da auditoria realizada, conforme de seguida se relata.
No decurso do trabalho de campo, constataram os técnicos do Tribunal, que os dados relativos ao mês de Junho de 2002, não se encontravam desagregados por destino, pelo que foi solicitado à DIOM que diligenciasse junto da empresa fabricante a obtenção desta informação. Assim, foram remetidos aos serviços do Tribunal dois ficheiros resultantes do sistema informático instalado no final da linha de montagem, sendo um relativo às viaturas abastecidas com gasóleo e outro relativo às viaturas abastecidas com gasolina.
Do confronto efectuado entre os valores constantes dos ficheiros acima referidos e a correspondente informação constante do mapa que acompanha o pedido de reembolso remetido pela empresa petrolífera e remetido à Alfândega de Setúbal pelo fabricante, apurou-se que não é coincidente:
O número de viaturas com destino a cada um dos países;
O número total de viaturas;
A discriminação das viaturas, por tipo de combustível.
Face às divergências detectadas, apesar de materialmente pouco relevantes em termos do valor de ISP apurado, não pode o Tribunal considerar fiável o sistema de controlo existente na empresa fabricante apesar da opinião emitida pela Alfândega de Setúbal a esse respeito.
Na verdade, a avaliação do sistema de controlo interno não poderá limitar-se à apreciação do sistema informático instalado no final da linha de montagem, principalmente, quando se verifica que a informação que dele consta é distinta da remetida à DGAIEC para efeitos de processamento do reembolso.
Quanto à Alfândega de Alverca e ainda de acordo com a informação prestada pelo NAI, o controlo efectuado às duas empresas fabricantes situadas na área da sua jurisdição, incide essencialmente sobre o consumo mensal declarado por estas e a conformidade destes valores com os abastecimentos efectuados, tendo em conta a capacidade dos tanques de armazenagem.
Neste domínio será de salientar que não consta dos procedimentos de controlo promovidos pela Alfândega de Alverca a verificação física dos depósitos e dos abastecimentos.
Contrariamente à informação da estância aduaneira, da análise efectuada aos processos na Divisão do Imposto sobre os Óleos Minerais, verificou-se que no mapa dos consumos de um dos fabricantes não é feita a desagregação por destino de viatura fabricada e que tal informação só foi disponibilizada àquela Divisão, num mapa resumo relativo a todo o ano de 2002, a solicitação dos serviços do Tribunal.
Considerando que o procedimento relativo à isenção de ISP que incide sobre o combustível contido nas viaturas novas com destino à expedição, foi abandonado com referência ao ano de 2003, entende o Tribunal de Contas ser de recomendar à Direcção de Impostos Especiais sobre o Consumo, à Divisão de Óleos Minerais e às estâncias aduaneiras intervenientes, neste caso, as Alfândegas de Setúbal e de Alverca que:
Sejam implementados mecanismos que possibilitem a cada uma das entidades intervenientes, um efectivo controlo dos valores a reembolsar;
Dependendo o processamento deste tipo de reembolsos em grande medida, dos elementos declarados pelas empresas petrolíferas e fabricantes, os mecanismos de controlo a implementar incidam não só sobre o abastecimento e consumo dos combustíveis mas também sobre o número de viaturas e o seu destino;
Sejam adoptados procedimentos de verificação física periódica dos carregamentos de combustível em função de uma rigorosa avaliação do sistema de controlo interno de cada uma das empresas fabricantes;
Seja privilegiado o confronto, tanto quanto possível, entre os dados fornecidos pelas empresas para efeitos do processamento do respectivo reembolso e a informação a que as estâncias aduaneiras têm acesso em função do seu regular funcionamento.
2.4.2.2.2 - Reembolso relativo ao Fundo de Estabilização Aduaneiro
Não se tendo verificado qualquer alteração legislativa em relação ao já mencionado no Parecer sobre a CGE de 2001 no que concerne ao FEA, importa de novo referir que o Fundo de Estabilização Aduaneiro foi criado pelo Decreto-Lei n.º 274/90, de 7 de Setembro, tendo como objectivo a gestão das receitas afectas ao pagamento do suplemento remuneratório a atribuir às carreiras do regime especial do quadro de pessoal da Direcção-Geral das Alfândegas. A sua regulamentação foi implementada pela Portaria n.º 824/91, de 14 de Agosto.
No entanto, o n.º 8 do art.º 4.º daquele Decreto-Lei dispõe que as receitas cobradas nos termos referidos nas respectivas alíneas são parcialmente afectas ao pagamento daqueles suplementos e abonos, pelo que o n.º 9 do mesmo artigo estipula que sendo as receitas previstas nas alíneas b) e d) inferiores a 35% dos custos do suplemento, serão transferidas verbas para o FEA, até repor aquela percentagem, podendo, designadamente, ser elevadas as percentagens previstas nas alíneas referidas.
Relativamente ao processo referente à transferência efectuada para a conta do Fundo de Estabilização Aduaneiro, em reunião ordinária do Conselho Administrativo daquele Fundo, de 19 de Abril de 2002, foi deliberado proceder à transferência de Euro 1.450.783,84, uma vez que a cobrança de receitas, cuja percentagem estipulada na lei se destina ao aprovisionamento daquela conta, se mostrou insuficiente.
Aquele valor foi apurado de acordo com os montantes cobrados relativamente às receitas previstas nas alíneas b) e d) do n.º 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 274/90, de 7 de Setembro, como se evidencia no quadro seguinte:
QUADRO II.9
Apuramento do valor do reembolso ao FEA
No ano de 2002 e à semelhança de anos anteriores, a transferência para o Fundo de Estabilização Aduaneiro foi efectivada através de reembolso, por abate à receita do Estado, com base num despacho de 25 de Julho de 1996, da Secretária de Estado do Orçamento.
Apesar dos argumentos invocados pela DGAIEC, quer no decurso do trabalho de campo da acção, realizada para o presente Parecer do Tribunal, quer no exercício do contraditório do anterior, quanto à dificuldade de previsão do montante necessário à cobertura dos 35% do valor do suplemento, o Tribunal não pode deixar de referir que a transferência a que acima se alude, não prefigura a natureza de reembolso, porquanto não respeita ao retorno à esfera do contribuinte de importância a que tem direito por se ter verificado cobrança indevida.
Entende ainda o Tribunal de Contas que o abate à receita do Estado para financiar parte do pagamento do suplemento - despesa do Fundo de Estabilização Aduaneiro - para além de violar o princípio consignado no n.º 1 do art.º 5.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, contraria ainda o disposto no n.º 1 do art.º 26.º da mesma Lei, na parte que determina a elaboração da CGE com clareza, exactidão e simplicidade.
Considerando que a situação em apreço é recorrente, deverá encontrar-se uma solução que respeite as normas legais em vigor, nomeadamente o estipulado na Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado.
Instada a pronunciar-se sobre o presente ponto, a DGAIEC não respondeu no prazo fixado para o efeito nem solicitou prorrogação do mesmo.
2.5 - Imposto sobre o valor acrescentado
2.5.1 - Contabilização da receita de IVA pelo respectivo serviço administrador
2.5.1.1 - Enquadramento
A entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas, disponibilizado aos serviços administradores de receitas, e do Sistema Central de Receitas, da Direcção-Geral do Orçamento, foi motivo suficiente para a realização de uma auditoria ao serviço administrador da receita do Imposto sobre o Valor Acrescentado. Esta auditoria, cujos resultados serão explicitados nos pontos seguintes teve como objectivo avaliar a contabilização da receita do IVA por aquele serviço, no sentido de aferir do grau de implementação do Regime de Contabilização da Receita do Estado, nomeadamente no que se refere à:
Conformidade dos processos de contabilização e de controlo ao regime legal;
Fiabilidade e tempestividade da informação prestada pela contabilidade orçamental;
Evolução face aos processos de contabilização e controlo anteriores.
O objecto desta auditoria foi a Área da Cobrança da Direcção-Geral dos Impostos, designadamente a Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos, a quem está cometida a responsabilidade da contabilização da receita do imposto.
A Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos (DCGF), na prática inserida na Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos, encontra-se formalmente integrada na Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto sobre o Valor Acrescentado pois, de acordo com o disposto nos n.os 1 e 2 do art.º 28.º do Decreto-Lei n.º 366/99, de 18 de Setembro, a estrutura e competências dos serviços definida pelo Decreto-Lei n.º 408/93, de 14 de Dezembro, manter-se-iam até à aprovação, o que ainda não ocorreu, da nova estrutura, competências e demais aspectos organizativos e funcionais dos serviços centrais da DGCI, por portaria do Ministro das Finanças.
2.5.1.2 - Fiabilidade e tempestividade da informação disponibilizada
A DGO, nas instruções para o lançamento das Tabelas de Receitas do Estado a partir de Janeiro de 2002, determinou, ser da responsabilidade do Serviço Administrador DGCI - DSCIVA a contabi-lização da cobrança dos DUC's de liquidações prévias e de autoliquidações, exceptuando-se a efectuada nas Tesourarias de Finanças que será contabilizada nas tabelas das Direcções de Finanças, tendo, para tal, criado para o serviço DGCI (código 1021) dois centros de receitas/balcões, um denominado DGCI - IVA - Liquidações Prévias (código de balcão 0002) e, outro, DGCI - IVA - Autoliquidações (código de balcão 0003).
A contabilização das receitas acima identificadas foi efectuada pela DCGF, através da inserção dos valores respeitantes a cada operação de execução no Sistema de Gestão de Receitas disponibilizado pela DGO.
Conforme foi referido no ponto 2.1, estes valores foram transmitidos ao Sistema Central de Receitas e considerados na Conta Geral do Estado do ano de 2002, coincidindo com os valores finais inseridos no Sistema de Gestão de Receitas, em cada uma das operações de execução, sendo de ressalvar que das versões do SCR remetidas ao Tribunal de Contas não consta, no âmbito do imposto em análise, o campo relativo a "Má Cobrança", que no SGR apresenta o valor de Euro 13.303,95:
QUADRO II.10
Evolução da receita de IVA em dívida no ano de 2002
QUADRO II.11
Evolução dos reembolsos e restituições de IVA em dívida no ano de 2002
QUADRO II.12
Apuramento da receita líquida de IVA para o ano de 2002
Tendo em vista a avaliação do processo de contabilização, os serviços do Tribunal procederam à análise de todos os valores introduzidos no Sistema de Gestão de Receitas, pela DCGF, por forma a aferir da sua correcção, fiabilidade e tempestividade.
Não obstante o novo quadro normativo definido pelo Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, tendo em vista a implementação do novo Regime de Contabilização da Receita do Estado, o processo de contabilização relativo ao ano de 2002, efectuado pela DCGF, distinguiu-se do utilizado em anos anteriores, apenas no que diz respeito à inserção de valores no SGR.
Deste modo e para proceder ao confronto dos dados resultantes do sistema central do IVA com os do SGR, foi solicitada à DGCI a última versão da informação contida no SGR, relativamente aos balcões 0002 (DGCI - IVA - Liquidações Prévias) e 0003 (DGCI - IVA - Autoliquidação), referente a 2002, bem como as Tabelas mod. 28 - IVA - Autoliquidação e IVA - Liquidações Prévias.
Assim, os valores considerados nesse sistema, no balcão 0002 - DGCI - IVA - Liquidações Prévias e no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, resultaram:
Dos valores constantes das tabelas elaboradas pela DGITA, por pesquisa ao sistema central do IVA, já que durante o prohcesso de contabilização, para além da tabela mensal extraída no mês seguinte àquele a que diz respeito, a DGITA procedeu à extracção de novas tabelas, em 21 de Maio de 2003, por forma a poder ter em conta algumas actualizações efectuadas, nomeadamente no que se refere a "Meios de Pagamentos Inválidos". Foi ainda extraída uma tabela final em 21 de Julho de 2003, a fim de serem consideradas alterações relativas ao mês de Abril de 2002;
Da consulta directa ao Sistema Central do IVA - sistema de gestão do imposto e da conta-corrente de cada sujeito passivo - nos casos em que tal informação não se encontre disponível no módulo de contabilização tal como sucede relativamente às restituições de IVA emitidas pelos Serviços Centrais, a solicitação dos Serviços Locais de Finanças;
De correcções manuais efectuadas pela DCGF aos valores constantes das Tabelas, na sequência:
Do cumprimento do Despacho Conjunto n.º 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças;
Do cumprimento do Despacho n.º 831/2003-XV, de 10 de Abril, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais;
De erros de lançamento;
De correcções tendo em vista a conciliação de valores com a Contabilidade do Tesouro.
Todas estas correcções, não obstante a sua significativa influência no processo de contabilização de 2002, não se encontram devidamente documentadas constando, apenas, como anotações às Tabelas extraídas pela DGITA cujos valores pretendem corrigir.
Como tal, a sua identificação e quantificação só foi possível através da análise de todos os lançamentos efectuados no SGR e do confronto destes com os valores constantes das diferentes versões das Tabelas mod. 28, bem como de esclarecimentos adicionais prestados pelos responsáveis.
Para além disso, a análise de todas as versões das Tabelas mod. 28 revelou alterações significativas de valores. Os esclarecimentos prestados e a informação recolhida, permitiram concluir que a DGITA, a pedido da DCGF, procedeu a alterações dos dados residentes no Sistema Central do IVA, que se reflectiram no módulo de contabilização.
Estas alterações foram motivadas:
Pelo cumprimento do Despacho n.º 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças que mandou contabilizar como pagos em 2001, os reembolsos, restituições e juros emitidos em 26 de Dezembro de 2001;
Pela necessidade de alterar a informação das tabelas, no que se refere às rubricas "Reembolsos Emitidos", "Reembolsos Cancelados", "Restituições Emitidas", "Restituições Canceladas", "Juros Indemnizatórios Emitidos" e "Juros Indemnizatórios Cancelados", da data de contabilização para data valor.
Sendo certo que as tabelas utilizadas pela DCGF no processo de contabilização devem ser elaboradas, para todas as rubricas, tendo em conta a data-valor e não a data de contabilização, não compreende o Tribunal como, até à data da reformulação solicitada, tal não se verificasse, suscitando-se dúvidas quanto à fiabilidade dos valores apresentados em anos anteriores, relativamente às rubricas em causa.
As divergências referidas, quer por via de correcções manuais quer por alterações dos dados constantes do Sistema Central do IVA, foram analisadas pormenorizadamente nos pontos seguintes (2.5.1.2 a 2.5.2.5).
2.5.1.2.1 - Despacho Conjunto n.º 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças
O Despacho Conjunto n.º 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças, mandou contabilizar como pagos no ano de 2001, os reembolsos, restituições e juros indemnizatórios, emitidos no dia 26 de Dezembro, no valor global de Euro 162.321.494,09.
Dada a impossibilidade de serem pagos ainda durante o ano de 2001, o cumprimento do Despacho levou à contabilização dos reembolsos, restituições e juros indemnizatórios nele considerados, pela sua emissão e não pelo seu pagamento, forma de contabilização adoptada relativamente a todas as outras emissões processadas durante esse ano.
A adopção de um critério de contabilização distinto apenas para as emissões processadas num único dia do ano, com efeitos no encerramento da Conta Geral do Estado de 2001, motivou a realização, pelos serviços do Tribunal de Contas, de uma acção de controlo, em Julho e Agosto de 2002, cujos resultados foram integrados no Parecer sobre a referida Conta.
A Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos, com vista ao cumprimento do Despacho do SEAF e do SETF, procedeu a um conjunto de correcções que afectaram o processo de contabilização referente ao ano de 2002, sendo que alguns dos procedimentos só viriam a ser efectuados em Outubro desse ano, já depois da realização da acção de controlo acima referida.
Dado que o referido despacho mandou considerar como pagos no ano de 2001, reembolsos e restituições no valor global de Euro 162.321.494,09 emitidos em 26 de Dezembro de 2001 mas cujo pagamento não ocorreria efectivamente nesse ano, o seu cumprimento implicaria, por um lado, considerar esses valores como pagos no ano de 2001 e, por outro, anular os efeitos que decorressem da normal contabilização desses reembolsos, restituições e juros indemnizatórios no ano de 2002.
Se relativamente ao primeiro aspecto, o cumprimento do Despacho implicou apenas que o valor nele considerado fosse adicionado ao valor dos reembolsos efectivamente pagos em Dezembro de 2001, o mesmo não aconteceu quanto à anulação dos efeitos decorrentes da normal contabilização em 2002.
Na verdade, se todos os reembolsos ou restituições tivessem sido pagos em resultado da emissão efectuada em 26 de Dezembro de 2001, anular os efeitos da sua contabilização em 2002, corresponderia a deduzir o valor dos reembolsos, restituições e juros nas rubricas "Reembolsos Pagos", "Restituições Pagas" e "Juros Indemnizatórios Pagos", no mês em que ocorresse o seu efectivo pagamento. No entanto, como veio a verificar-se, nem todos aqueles reembolsos, restituições e respectivos juros foram pagos na sequência desta emissão.
A DGITA, por pesquisa ao Sistema Central do IVA, a pedido da DCGF apurou que, dos reembolsos, restituições e juros indemnizatórios considerados no Despacho, só Euro 155.721.360,45 foram pagos na sequência da emissão processada em 26 de Dezembro de 2001.
Tendo em conta esta informação, também a solicitação da DCGF, a DGITA procedeu à alteração da base de dados uma vez que, de acordo com o Despacho, esses valores deveriam ser considerados como pagos no ano de 2001.
A intervenção da DGITA na base de dados do Sistema Central do IVA, consistiu na alteração da data-valor do pagamento dos reembolsos, restituições e juros considerados no Despacho.
Relativamente às Liquidações Prévias, esta alteração levou à dedução de Euro 859,93 na rubrica "Restituições Pagas", embora não tenham sido extraídas novas Tabelas. No que respeita à Autoliquidação, a correcção acima identificada levou à produção de novas Tabelas mod. 28 - Autoliquidação, em 21 de Maio de 2003.
O confronto destas novas Tabelas com a anterior versão extraída para os meses de Janeiro, Fevereiro e Março, permitiu identificar as alterações produzidas nas rubricas "Reembolsos Pagos", "Restituições Pagas" e "Juros Indemnizatórios Pagos", por via da alteração à base de dados.
O quadro seguinte sistematiza as deduções apuradas:
QUADRO II.13
Deduções efectuadas no sistema central do IVA
As deduções efectuadas relativamente a estes meses, por via da alteração provocada na base de dados, totalizaram o valor que a DGITA tinha apurado como pago, na pesquisa ao Sistema Central do IVA efectuada em 28 de Outubro de 2002, ou seja, Euro 155.720.500,52 (ver nota 2).
Este ficava, no entanto, aquém do valor considerado no Despacho (Euro 162.321.494,09), apurando-se uma diferença de Euro 6.600.993,57.
As correcções identificadas permitiram anular o efeito do pagamento dos reembolsos, restituições e juros objecto do Despacho que tinham sido pagos durante o ano de 2002, mas não se mostraram suficientes para anular os efeitos do cancelamento de alguns desses reembolsos, o que justifica a diferença Euro 6.600.993,57 para o valor considerado no Despacho.
A anulação desta diferença viria a ser efectuada pela DCGF através de correcções manuais aos valores constantes das Tabelas mod. 28 - IVA - Autoliquidação, extraídas para cada um dos meses, o que mereceu uma análise pormenorizada por parte dos serviços do Tribunal.
Esta análise teve por objectivo aferir, por um lado, se as deduções aos valores das Tabelas mod. 28 foram efectuadas correctamente e, por outro, se foram integralmente anulados os efeitos na Conta Geral do Estado do ano de 2002, pelo que se tornou necessário:
Identificar os reembolsos e restituições cuja soma totalizava aquele valor;
Identificar, relativamente a cada um desses reembolsos e restituições, quantas vezes se verificou o seu cancelamento, a sua reemissão e se chegaram a ser efectivamente pagos, bem como a data de cada uma destas ocorrências;
Avaliar, face à situação em concreto de cada um dos reembolsos e restituições em causa, quais as deduções necessárias, por forma a anular os efeitos da sua normal contabilização durante o ano de 2002, dando assim cumprimento ao Despacho Conjunto do SEAF e do SETF;
Confrontar as deduções que se identificaram como necessárias com as correcções efectuadas pela DCGF e que estiveram na base dos valores introduzidos no SGR.
Face ao exposto, e para facilitar a compreensão da apreciação desenvolvida pelos serviços do Tribunal sobre as correcções efectuadas pela DCGF, pode considerar-se que o valor de e 6.600.993,57 diz respeito a 78 reembolsos e 16 restituições:
61 reembolsos do regime normal, processados por transferência electrónica interbancária (TEI), no valor global de Euro 6.431.716,74 foram emitidos em 26 de Dezembro de 2001 e cancelados no próprio dia, devido a dificuldades surgidas na conversão dos sistemas informáticos para o Euro.
Estes reembolsos, não tendo sido pagos na sequência da emissão processada em 26 de Dezembro de 2001, foram reemitidos e pagos no início do mês de Janeiro de 2002.
De acordo com o normal processo de contabilização, o valor respeitante a estes reembolsos constaria da Tabela mod. 28 relativa ao mês de Janeiro de 2002, nas rubricas "Reembolsos Emitidos" (pela sua reemissão) e "Reembolsos Pagos" (por via do seu pagamento).
Deste modo, tendo em vista a anulação dos efeitos desta contabilização na CGE de 2002, a DCGF no apuramento dos valores a considerar no SGR - Balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, procedeu correctamente à dedução de Euro 6.431.716,74, nas duas rubricas acima referidas;
8 reembolsos, também do regime normal, foram emitidos em 26 de Dezembro de 2001 e processados por TEI, no valor de Euro 110.973,29, e cancelados em 9, 10 e 11 de Janeiro de 2002. Estes reembolsos viriam a ser reemitidos e pagos durante o ano de 2002, como se discrimina no quadro seguinte:
QUADRO II.14
Identificação dos reembolsos processados por TEI
Todos estes reembolsos foram cancelados em Janeiro de 2002 e, por isso, o seu valor, seguindo o processo normal de contabilização, consta da Tabela mod. 28 relativa ao mês de Janeiro de 2002, na rubrica "Reembolsos Cancelados".
A DCGF, tendo em vista a anulação dos efeitos desta contabilização na CGE de 2002, ao apurar os valores a considerar no SGR - Balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, procedeu à dedução do valor global, ou seja, Euro 110.973,29, nas rubricas "Reembolsos Cancelados", "Reembolsos Emitidos" e "Reembolsos Pagos", na Tabela mod. 28 relativa ao mês de Janeiro.
Ora, se na realidade esta correcção se afigura como correcta relativamente a "Reembolsos Cancelados" uma vez que todos estes oito reembolsos foram cancelados durante o mês de Janeiro, o mesmo já não se poderá afirmar em relação às restantes duas operações de execução. Na verdade, este valor teria que ser abatido às rubricas "Reembolsos Emitidos" e "Reembolsos Pagos" mas, como evidencia o quadro acima, não através da dedução integral do valor ao mês de Janeiro mas sim através de correcções que deveriam ter sido imputadas aos meses a que efectivamente diziam respeito;
9 reembolsos e 16 restituições foram emitidos em 26 de Dezembro de 2001, não tendo sido pagos na sequência desta emissão.
Este facto justificou uma análise individualizada, pois como se poderá comprovar pelo quadro seguinte, a evolução da situação em cada um dos casos foi quase sempre distinta.
QUADRO II.15
Evolução da situação dos 9 reembolsos e 16 restituições, no valor de Euro 57.443,30
Atendendo à informação do quadro acima, importará identificar que deduções foram motivadas por cada um destes reembolsos e restituições, em que rubricas foram efectuadas e a que mês foram imputadas:
QUADRO II.16
Deduções efectuadas pela DCGF
O confronto entre a informação obtida por consulta ao Sistema Central do IVA e as correcções efectuadas pela DCGF permitiu, em relação a cada reembolso e restituição, aferir da correcção das correspondentes deduções, sendo de destacar os seguintes aspectos:
Nem sempre foi feita a distinção entre reembolsos e restituições o que não só dificulta a percepção das correcções efectuadas como se traduz num procedimento de contabilização incorrecto, facto que não é justificável uma vez que o SGR prevê a existência de rubricas especificamente destinadas a restituições e reembolsos;
As deduções efectuadas não foram, a maior parte das vezes, imputadas ao mês a que efectivamente diziam respeito;
Não foi tida em conta a efectiva situação dos reembolsos, nomeadamente no que respeita ao pagamento, tendo sido deduzido à rubrica "Reembolsos Pagos" o valor de Euro 49.813,72 correspondente a reembolsos e restituições que não foram efectivamente pagos em 2002.
2.5.1.2.2 - Despacho n.º 831/2003-XV, de 10 de Abril, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais
O Despacho n.º 831/2003-XV, de 10 de Abril, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, determinou a contabilização na Conta Geral do Estado de 2002, dos reembolsos e restituições de IVA, emitidos no dia 30 de Dezembro de 2002, cujo pagamento só ocorreria durante o ano de 2003, no valor global de Euro 169.270.093,42.
À semelhança do que sucedeu em relação ao Despacho analisado no ponto anterior, o cumprimento deste novo Despacho levou à contabilização dos reembolsos e restituições nele considerados, pela emissão e não pelo pagamento, forma de contabilização adoptada relativamente a todas as outras emissões processadas durante esse ano.
O valor considerado no Despacho do SEAF refere-se a:
QUADRO II.17
Emissões processadas em 30.12.2002 e consideradas no despacho
No sentido de dar cumprimento ao Despacho, e considerar como pagos em 2002 os reembolsos e restituições nele considerados, a DCGF:
Adicionou Euro 169.265.645,22, na rubrica "Reembolsos Pagos" na Tabela modelo 28 - IVA - Autoliquidação, referente ao mês de Dezembro de 2002;
Adicionou Euro 4.447,89, na rubrica "Restituições Pagas" na Tabela mod. 28 - IVA - Liquidações Prévias, referente ao mês de Dezembro de 2002.
Estes movimentos foram compensados através de idênticas deduções efectuadas nas respectivas tabelas do mês de Janeiro de 2003.
O acréscimo de Euro 169.265.645,22, na rubrica "Reembolsos Pagos" é, em parte, indevido já que Euro 1.140.925,19 diziam respeito a restituições e não a reembolsos porquanto esta importância deveria ter sido acrescida na rubrica a que dizia efectivamente respeito - "Restituições Pagas".
Os dois Despachos analisados, pela adopção de um critério de contabilização diferente do utilizado para todos os outros dias do ano, conduziram a um conjunto de correcções que tornaram menos transparente o processo de contabilização da receita de IVA no ano de 2002.
A auditoria efectuada a reembolsos e restituições de IVA, no âmbito do encerramento da CGE de 2001, levou o Tribunal a concluir pela inconsistência do Despacho n.º 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças. A análise pormenorizada da contabilização dos reembolsos e restituições só veio reforçar esta posição.
O cumprimento do Despacho n.º 831/2003-XV, de 10 de Abril, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais tornou ainda mais evidente essa inconsistência. Na verdade, verificou-se que o reembolso n.º 010284180, no valor de Euro 4.679,42, e a restituição n.º 010510200, no valor de Euro 24,42, foram objecto dos dois Despachos, primeiro por via da emissão de 26 de Dezembro de 2001 e, segundo, por via da sua reemissão a 30 de Dezembro de 2002.
O cumprimento do determinado em cada um destes despachos obrigaria a que o reembolso e a restituição em causa fossem considerados como pagos na CGE de 2001 e de 2002.
Centrando a análise apenas no reembolso e na restituição em causa, no valor global de Euro 4.703,84, os movimentos correctivos, efectuados pela DCGF, poderão resumir-se da seguinte forma:
QUADRO II.18
Correcções à rubrica "Reembolsos Pagos" nos anos de 2001, 2002 e 2003
A análise do quadro permite verificar que o reembolso e a restituição em causa só não foram considerados como pagos, simultaneamente, na CGE de 2001 e na de 2002, porque a DCGF, ao proceder às correcções manuais na sequência do Despacho Conjunto n.º 80/2002-XV, relativo às emissões processadas em 26 de Dezembro de 2001, deduziu indevidamente estes montantes às rubricas de "Reembolsos Pagos" e "Restituições Pagas", como se tivessem sido pagos em 2002, o que efectivamente não aconteceu.
O quadro acima permite ainda evidenciar que, devido a este procedimento incorrecto, o reembolso e a restituição em análise, ainda que abrangidos pelos dois Despachos, apenas foram contabilizados como pagos no ano de 2001.
O mesmo raciocínio permite ainda concluir que o Despacho n.º 831/2003-XV, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 10 de Abril, não foi integralmente cumprido e que, contrariamente ao nele determinado, não foram considerados como pagos em 2002 reembolsos e restituições no valor de Euro 169.270.093,42, mas apenas Euro 169.265.389,58, o que corresponde ao valor considerado no Despacho deduzido de Euro 4.703,84.
2.5.1.2.3 - Anulação de reembolsos e de juros indemnizatórios cancelados
O confronto entre os valores constantes da Tabela mod. 28 - IVA - Autoliquidação mensal e os inseridos no SGR no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, nas rubricas "Reembolsos Cancelados" e "Juros Indemnizatórios Cancelados" permitiu identificar divergências no mês de Abril, no valor de Euro 2.017.607,70 e de Euro 127,10.
Na verdade, aquela tabela nas rubricas "Reembolsos Cancelados" e "Juros Indemnizatórios Cancelados" apresentava valores negativos, ou seja, - Euro 1.008.803,85 e - Euro 63,55, respectivamente. Contudo, no SGR foram inseridos os correspondentes valores simétricos, ou seja, Euro 1.008.803,85 e Euro 63,55.
Assim, o valor final do ano de 2002, na rubrica "Reembolsos Cancelados" constante daquele sistema foi de Euro 9.837.235,30 quando deveria ter sido de Euro 7.819.657,60, apurando-se um erro de Euro 2.017.607,70. Esta divergência seria, porém, afectada por um erro praticado na inserção do valor relativo ao mês de Maio, tendo sido considerada a importância de Euro 368.633,10 quando deveria ter sido Euro 368.663,10, apurando-se uma diferença de Euro 30,00, pelo que a divergência total na rubrica "Reembolsos Cancelados" foi de Euro 2.017.577,70.
Relativamente a "Juros Indemnizatórios Cancelados", tendo sido inserido, no SGR, o valor positivo de Euro 63,55, o valor final do ano de 2002, nesta rubrica foi de Euro 19.839,65 quando deveria ter sido de Euro 19.712.55, apurando-se um erro de Euro 127,10.
Do exposto, infere-se que, por via destes erros, a receita de IVA do ano de 2002 encontra-se sobreavaliada em Euro 2.017.704,80 (Euro 2.017.607,70 - Euro 30,00 + Euro 127,10).
Na sequência do apuramento destas divergências, os serviços do Tribunal esclareceram junto da DCGF o significado da existência de valores negativos nas rubricas "Reembolsos Cancelados" e "Juros Indemnizatórios Cancelados".
De acordo com aquela entidade, os valores negativos reflectiam a anulação de cancelamentos de reembolsos e juros que tinham sido efectivamente pagos mas que, por erro no ficheiro remetido pela DGT, passaram a constar do Sistema Central do IVA como cancelados. Esta situação foi detectada aquando da conciliação final de valores com a DGT, para efeito do encerramento da CGE de 2001, pelo que a DCGF solicitou à DGITA que procedesse à actualização da situação de 142 cheques discriminados numa listagem elaborada pela DGT, e que totalizavam Euro 1.419.585,72.
A intervenção da DGITA traduziu-se na anulação do cancelamento daqueles valores que passaram a constar da base de dados como pagos.
As correcções efectuadas pela DGITA anularam a divergência que se verificava em "Reembolsos Pagos" entre os valores das tabelas mod. 28 e os da contabilidade do Tesouro de 2001. Contudo, essas correcções com reflexo no processo de contabilização de 2002, para as quais não foram obtidos os devidos esclarecimentos, suscitam algumas questões que a seguir se explicitam.
Uma vez que a CGE de 2001 não tinha ainda sido encerrada aquando da detecção daquelas divergências não se compreende que a correcção das mesmas tenha sido imputada à contabilização de 2002 e não à de 2001.
É verdade que o Tribunal de Contas não dispõe de informação relativa às datas de emissão e cancelamento dos cheques em causa, porém, tendo em conta que o prazo de validade dos cheques é de sessenta dias (ainda que na prática sejam dados mais dez dias de tolerância), a contar da respectiva data de emissão, é possível, face à data de pagamento, que é conhecida, extrair as seguintes conclusões:
Sendo que apenas dois cheques dos emitidos foram pagos depois de 23 de Outubro de 2001, o cancelamento teria de ter ocorrido, o mais tardar, em 31 de Dezembro do mesmo ano, o que quer dizer, que todos os outros cheques constantes da listagem da DGT estariam cancelados naquela data;
Por consulta à listagem elaborada pela DGT, com o valor global de Euro 1.419.585,72, verificou-se que apenas dois cheques foram pagos depois de 21 de Outubro de 2001, um no valor de Euro 2.869,96 e outro de Euro 228,95;
Se se deduzir o valor destes dois reembolsos ao montante global dos cheques constantes da listagem acima referida, é possível apurar o valor dos reembolsos (Euro 1.416.486,81) que, com toda a certeza, foram efectivamente cancelados ainda no decorrer de 2001.
Deste modo, as correcções efectuadas pela DGITA deveriam ter sido imputadas, aos meses de 2001 em que os reembolsos e os juros em causa constavam do Sistema Central do IVA como cancelados e não ao mês de Abril de 2002.
2.5.1.2.4 - Saldos iniciais considerados no SGR, em 2002
De acordo com instruções da DGO, para o ano de 2002, os serviços administradores deveriam lançar directamente no Módulo Orçamentação do SGR, os saldos transitados, a seu cargo, por classificação económica, relativamente a "Saldo Transitado de Liquidações", "Saldo Transitado de Reembolsos Emitidos" e "Saldo Transitado de Restituições Emitidas".
No SGR de 2002, no balcão 0002 - IVA - Liquidações Prévias, relativamente a "Saldo Transitado de Liquidações" foram inscritos, como transitados de 2001, os valores de Euro 489.063.933,36 e Euro 115.321.099,71, correspondentes a IVA e Juros Compensatórios.
No que diz respeito aos saldos iniciais de 2002, da análise dos valores considerados no SGR, considera o Tribunal ser de salientar os seguintes aspectos:
Não foi inserido no SGR qualquer valor respeitante ao "Saldo Transitado de Liquidações" no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação.
Em anos anteriores, a DGO tem vindo a considerar na CGE que este saldo, relativamente a IVA - Autoliquidação, correspondia ao valor da liquidação enviada para cobrança coerciva, em cada ano.
Dado que em 2002, o apuramento dos saldos e o seu lançamento no SGR é da exclusiva responsabilidade do serviço administrador, o facto de não ter sido considerado qualquer valor poderia justificar-se por uma alteração de procedimento.
Contudo, verifica-se que o saldo inicial em 2003 (saldo final de 2002) inserido no SGR, pelo serviço administrador coincide com o valor da liquidação enviada para cobrança coerciva durante o ano de 2002, não se encontrando justificação para que o "Saldo Transitado de Liquidações" em 1 de Janeiro deste ano seja nulo;
O valor considerado relativamente a "Saldo Transitado de Reembolsos Emitidos" pela DCGF, foi de Euro 3.573.017,42. Este valor deveria corresponder aos reembolsos emitidos durante o ano de 2002 e que ainda não tinham sido pagos nem cancelados. Para além disso, deveria ter tido em conta o efeito de terem sido contabilizados como pagos no ano de 2001, os reembolsos e restituições objecto do Despacho Conjunto n.º 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças.
Se tivesse sido considerado o efeito do referido Despacho, o valor do "Saldo Transitado de Reembolsos Emitidos" seria de Euro 3.527.907,50, pelo que apresenta uma divergência de Euro 45.109,88;
Relativamente ao "Saldo Transitado de Restituições Emitidas", no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, este foi apurado e considerado no "Saldo Transitado de Reembolsos Emitidos", opção que não se justifica uma vez que a DCGF, através das pesquisas efectuadas pela DGITA ao Sistema Central do IVA, tem possibilidade de efectuar uma distinção inequívoca entre os dados relativos a reembolsos e a restituições.
2.5.1.2.5 - Outras correcções manuais não devidamente justificadas
No âmbito das operações de conciliação efectuadas entre a DGCI e a DGT, para efeitos de encerramento da CGE de 2002, a DCGF procedeu em 1 de Agosto de 2003 às seguintes correcções no SGR de 2002, com data-valor de 31 de Dezembro deste ano:
Acréscimo de Euro 149.611,37, no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, em "Reembolsos Pagos", que segundo informação da DCGF, respeita a restituições emitidas pelos Serviços Centrais do IVA, a solicitação dos Serviços de Finanças e que, por efeito da correcção efectuada pela DGITA ao Sistema Central do IVA, na sequência do Despacho Conjunto n.º 80/2002-XV, de 30 de Abril, dos Secretários de Estado dos Assuntos Fiscais e do Tesouro e Finanças foram, por lapso, contabilizadas como pagas no ano de 2001.
Na verdade, a intervenção da DGITA traduziu-se na alteração da data-valor do pagamento de todos os reembolsos e restituições pagos na sequência da emissão processada em 26 de Dezembro de 2001, partindo assim do pressuposto que todos eles teriam sido objecto do referido Despacho.
Contudo, as restituições emitidas pelos Serviços Centrais do IVA a solicitação dos Serviços de Finanças, ainda que emitidas em 26 de Dezembro de 2001, não foram abrangidas pelo Despacho, uma vez que não constavam do Módulo de Contabilização, do qual foi extraído o documento que serviu de base ao apuramento do valor a considerar no Despacho Conjunto.
A alteração da data-valor do pagamento levou a que, por um lado, estas restituições fossem contabilizadas como pagas em 2001 e, por outro, que o seu valor deixasse de constar como pago nos meses de 2002 em que efectivamente tinha ocorrido o seu pagamento.
Assim, o acréscimo de Euro 149.611,37, teve por objectivo considerar estas restituições como pagas em 2002, procurando anular-se os efeitos da correcção efectuada pela DGITA que tinha afectado estas restituições de forma indevida.
Ainda que reconheça esta correcção como necessária, na conciliação de valores com a DGT, para efeito do encerramento da CGE de 2002, o Tribunal considera ser de salientar os seguintes aspectos:
A DCGF solicitou à DGITA alterações aos dados do Sistema Central do IVA, e consequentemente do módulo de contabilização, não procedendo, no entanto, a um acompanhamento que permitisse a identificação de todos os efeitos dessas alterações no processo de contabilização;
A correcção deveria ter sido efectuada na operação de execução "Restituições Pagas" e não em "Reembolsos Pagos";
Dado que a contabilização destas restituições é da competência da DCGF, não se compreende como persistem à margem do módulo de contabilização, sendo o valor a inserir no SGR apurado por consulta directa ao Sistema Central do IVA (ecran 49600).
Dedução de Euro 60.555,32 e acréscimo de Euro 13.303,95, no Balcão 0003 - IVA - Autoliquidação, em "Liquidação" e "Cobrança".
A dedução visava anular a divergência detectada no confronto entre os valores da cobrança inseridos no SGR pela DCGF e os que constavam da Contabilidade do Tesouro (CT).
Contudo, esta divergência não foi apurada de forma correcta uma vez que a DGT procedeu ao confronto de duas realidades distintas ao não considerar os valores inseridos pela DCGF no SGR, no balcão 0002 - IVA - Liquidações Prévias, referentes à "Má Cobrança", no valor de Euro 13.303,95.
Ao proceder à comparação do valor constante da CT que correspondia à cobrança deduzida dos meios de pagamento inválidos com o valor da DCGF que incluía aqueles montantes, apurou-se uma divergência de Euro 60.555,32 quando esta era, na realidade, de apenas Euro 47.251,37.
Deste modo, a DCGF procedeu ao acréscimo de Euro 13.303,95 nas operações "Liquidação" e "Cobrança", em 14 e 18 de Agosto de 2003, respectivamente, por forma a anular os efeitos da dedução anterior na parte em que se mostrava indevida.
A análise destas correcções permite ainda constatar que:
Permanece por identificar a razão da divergência de Euro 47.251,37 detectada entre a DGCI e a DGT.
A DGCI, em sede de contraditório, sobre este ponto, referiu que:
"(...) as divergências entre a informação económica e financeira que não conseguimos conciliar, e relativamente à qual estamos obrigados a regularizar no encerramento da Conta, continuam a ser fruto de investigação junto da DGITA e da DGT com o objectivo de localizarmos a origem das anomalias".
A DGT, no exercício do contraditório, entendeu não tecer comentários sobre a análise e apreciação efectuada pelos serviços do Tribunal à Contabilização da Receita de IVA pelo respectivo Serviço Administrador (ponto 2.5.1), não adiantando, por isso, qualquer esclarecimento no que respeita à divergência detectada.
O Tribunal não pode deixar de salientar o facto de, decorridos seis meses após o encerramento da CGE de 2002, a DGCI e a DGT não terem ainda, identificado a origem da divergência. Esta questão continuará a ser objecto de apreciação pelo Tribunal no âmbito do Parecer sobre a CGE de 2003;
As correcções efectuadas com vista à conciliação de valores, para efeito de encerramento da CGE, não permitem uma correcta afectação das receitas a cada um dos balcões (Autoliquidação e Liquidações Prévias) uma vez que a CT não contempla tal distinção.
2.5.1.3 - Apreciação do processo de contabilização e da conformidade com o quadro legal definido e com as instruções da DGO
Da análise do processo de contabilização no ano de 2002, não obstante tratar-se do primeiro ano de utilização do SGR o que, só por si, poderá justificar alguns erros e imprecisões, o Tribunal de Contas considera ser de salientar o seguinte:
A DCGF procedeu a um número significativo de correcções aos lançamentos inseridos no SGR (20 no balcão 0002 - IVA - Liquidações Prévias e 123 no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação).
O efeito do recurso à correcção de valores viu-se, contudo, minorado pelo facto de a DCGF ter optado por associar a um lançamento um único valor, o que se poderá considerar como uma decisão prudente nesta fase de adaptação ao novo sistema.
O número de correcções efectuadas explica-se, em grande medida, pela falta de sistematização e transparência no apuramento dos valores finais a considerar em cada mês, para cada operação de execução.
A análise da totalidade dos lançamentos efectuados no SGR, evidenciada nos Quadros que se apresentam de seguida, permite uma primeira apreciação acerca da fiabilidade e tempestividade da informação prestada pela DCGF:
QUADRO II.19
Balcão 0002 - Liquidações prévias de IVA
QUADRO II.20
Balcão 0002 - Liquidações prévias de juros compensatórios
A análise do Quadro anterior evidencia que, contrariamente ao determinado pela DGO, nas instruções de 13 de Fevereiro de 2002, a DCGF utilizou, nos dois primeiros lançamentos, uma data-valor que não correspondia ao último dia do mês, tendo considerado, por lapso, a data-valor de 1 em vez de 31 de Janeiro de 2002.
No que diz respeito, ao quadro seguinte, será de destacar que os lançamentos com data de registo de 31 de Julho de 2003, reportam informação relativa às restituições emitidas pelos Serviços Centrais do IVA a solicitação dos Serviços de Finanças, com data-valor do último dia de todos os meses de 2002.
Estes valores não constam das Tabelas mod. 28 utilizadas pela DCGF no processo de contabilização pelo que o seu apuramento é efectuado por consulta directa ao Sistema Central do IVA.
Neste sentido, sendo desejável que toda a informação relevante para o processo de contabilização conste do módulo de contabilização e, em consequência, das tabelas elaboradas pela DGITA, considera-se que a autonomização destes lançamentos contribui para uma maior clareza no processo de contabilização:
QUADRO II.21
Balcão 0003 - Autoliquidação de IVA
QUADRO II.22
Balcão 0003 - Autoliquidação de juros compensatórios
Como evidenciam os Quadros anteriores, até ao apuramento dos valores finais a considerar para cada operação de execução, foram efectuadas frequentes correcções ao valor inserido inicialmente:
20 correcções no balcão 0002 - IVA - Liquidações Prévias;
123 correcções no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação.
Estas resultaram, em grande medida, de erros praticados no apuramento ou inserção de valores e decorreram dos problemas detectados no processo de contabilização nomeadamente no que se refere à falta de sistematização e controlo na determinação dos valores a considerar.
No que respeita à tempestividade da prestação da informação, esta análise permite ilações ainda mais conclusivas. Na verdade, é claro o desfasamento temporal entre a data de registo do valor final e a data-valor a que o lançamento diz respeito, como se resume no quadro seguinte:
QUADRO II.23
Desfasamento temporal entre a data de registo e a data-valor
Este desfasamento é mais evidente nos lançamentos efectuados no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação o que poderá resultar do maior número de operações de execução e correcções manuais efectuadas já no decorrer do ano de 2003.
Neste domínio, considera-se ainda ser de salientar que o menor número de correcções efectuadas, relativamente à classificação económica "Juros Compensatórios" poderia indiciar uma maior fiabilidade da informação. Contudo, tal apreciação não é correcta uma vez que o menor número de correcções ficou a dever-se, não a uma maior segurança no apuramento dos valores mas sim ao facto de, relativamente a esta classificação económica, os lançamentos terem sido efectuados muito posteriormente aos que diziam respeito à classificação económica "IVA".
Refira-se que o primeiro registo no SGR, relativo a "IVA" foi efectuado em 8 de Agosto de 2002, reportando informação de Janeiro do mesmo ano, enquanto que os primeiros registos respeitantes a "Juros Compensatórios" ocorreram em 20 de Fevereiro e 23 de Maio de 2003, reportando informação de todos os meses de 2002, no caso do balcão 0002 - IVA Liquidações Prévias, e de todos os meses com excepção de Fevereiro, Junho e Dezembro, no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação.
Não se compreende este diferimento uma vez que, as Tabelas que servem de suporte aos lançamentos respeitantes a "IVA" são as mesmas que sustentam a informação inserida relativamente a "Juros Compensatórios".
O último registo efectuado pela DCGF, no SGR de 2002, ocorreu em 18 de Agosto de 2003, decorridos portanto, 3 meses e meio após o final do prazo estabelecido pela DGO para conclusão das operações de conciliação da receita entre a DGCI e a DGT.
Sendo certo que esta tarefa da DCGF foi, em muito, dificultada pelas alterações no processo de contabilização motivadas por Despachos superiores, a verdade é que o processo em si permite a ocorrência de erros.
Para além disso, verificou-se ainda que a DCGF não utiliza todos os meios que tem ao seu dispor para controlar os valores inseridos no SGR, o que se torna evidente pelas divergências detectadas, no mês de Abril, relativamente a "Reembolsos Cancelados" e "Juros Indemnizatórios Cancelados", entre a Tabela Mod. 28 - Autoliquidação anual remetida ao Tribunal de Contas e o valor resultante da soma dos valores mensais inseridos no SGR:
As correcções manuais, não se encontram devidamente documentadas no "dossier" do qual consta a informação relativa aos lançamentos efectuados no SGR, o que representa uma violação do disposto no n.º 3 do art.º 2º do Anexo à Portaria n.º 1122/2000 (2ª Série), de 28 de Julho.
A informação foi prestada, de acordo com a periodicidade mínima prevista nas instruções formuladas pela DGO, ou seja, mensalmente. Esta só poderá ser entendida como uma norma de carácter transitório, uma vez que o Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, prevê claramente que a informação deverá ser prestada diariamente;
Não se prevê, num futuro próximo, a ligação ao SGR do módulo de contabilização do Sistema Central do IVA, utilizado pela DCGF, uma vez que este denota claras deficiências no processo de contabilização actual, sendo de destacar o facto de:
Permanecer em escudos obrigando a uma dupla conversão de valores (de euros para escudos e, depois, de escudos para euros), mesmo após a DCGF ter solicitado à DGITA a conversão total do módulo de contabilização para euros, por Despacho do Subdirector-Geral da Área da Cobrança;
Não contemplar toda a informação necessária ao processo de contabilização, como é o caso das restituições emitidas pelos Serviços Centrais do IVA a solicitação dos Serviços de Finanças;
As alterações ao Sistema Central do IVA e, por consequência, ao módulo de contabilização serem efectuadas pela DGITA, revelando-se a DCGF incapaz de identificar todos os efeitos de tais alterações, nomeadamente ao nível da contabilização;
As instruções formuladas pela DGO previam a utilização das operações de execução relativas a reembolsos também para os valores respeitantes a restituições, quando não fosse possível ao serviço separar as várias figuras, apelando, no entanto, para que tal distinção fosse promovida dada a diferença de conceitos.
A DCGF, ainda que tendo conhecimento dos valores respeitantes a restituições e a reembolsos, até pela estrutura das suas tabelas que sempre privilegiaram essa distinção, optou, em algumas situações, por considerá-los globalmente nas operações de execução relativas a reembolsos.
Esta opção, para além de não se mostrar necessária, desvirtua o processo de contabilização, nomeadamente no que se refere aos valores dos saldos inseridos pelo serviço administrador.
A DGCI, em sede de contraditório, considera que a análise desenvolvida pelos serviços do Tribunal traduz a realidade observada quanto aos procedimentos efectuados naquela Direcção-Geral, adiantando estarem em curso medidas que, no futuro, permitirão dar resposta às observações formuladas pelo Tribunal.
Espera o Tribunal que tais medidas permitam, efectivamente, uma evolução positiva no processo de contabilização, designadamente no que respeita à fiabilidade, tempestividade e transparência dos valores relativos à receita de IVA.
2.5.2 - Contabilização dos reembolsos objecto do despacho do SEAF de 10 de Abril de 2003
2.5.2.1 - Enquadramento
Em anteriores Pareceres sobre a CGE, o Tribunal de Contas tem vindo a defender que a contabilização dos reembolsos e restituições deve ser feita pela respectiva emissão, anulação, cancelamento e pagamento. A aceitar-se o abate à receita, este deveria verificar-se no momento da emissão, já que se considera esta operação como suficiente para tornar indevida a manutenção, como receita pública, do respectivo valor a reembolsar até ao pagamento desse reembolso - sendo este conceito - extensivo a todos os reembolsos e restituições.
Mais uma vez por proposta da DSCIVA, sancionada pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) e invocando o entendimento do Tribunal de Contas, foram contabilizados e consequentemente abatidos à receita de 2002, Euro 169.270.093,42 de reembolsos e restituições de IVA, emitidos em 30 de Dezembro de 2002.
Tendo em conta o conteúdo do referido Despacho, à semelhança do que foi feito para o Parecer sobre a CGE de 2001, os serviços do Tribunal procederam a uma acção de controlo na DGCI, a qual teve como objectivo avaliar a forma de contabilização dos reembolsos e restituições de IVA, emitidos no mês de Dezembro de 2002 e o seu impacto na CGE, de forma a:
Determinar se o Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF), de 10 de Abril de 2003, que mandava contabilizar na CGE de 2002, os reembolsos emitidos em 30 de Dezembro de 2002, se aplicou a todos os reembolsos e restituições emitidos naquela data;
Apurar se foram contabilizados na CGE de 2003, reembolsos emitidos antes de 30 de Dezembro de 2002, por terem sido pagos durante o ano de 2003, enquanto que os reembolsos objecto do Despacho terão sido considerados na CGE de 2002, independentemente da data em que ocorreu o seu pagamento.
Tendo em conta os objectivos fixados foi solicitado à DGCI, o ficheiro dos reembolsos e restituições emitidos de 1 a 31 de Dezembro de 2002, bem como as tabelas da Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto sobre o Valor Acrescentado (DGCI-IVA), relativas à autoliquidação e a liquidações de IVA cobradas por documentos únicos, sob a sua administração, tendo vindo a constatar-se que a informação remetida apresentava omissões e incoerências, obrigando os serviços do Tribunal a efectuar de forma sucessiva novos pedidos.
No sentido de se obter uma informação credível e definitiva foi solicitado à DGCI que procedesse à identificação dos reembolsos que teriam sido efectivamente considerados no Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o que apenas veio a verificar-se no decurso da auditoria realizada pelos serviços do Tribunal.
Após a análise da informação disponibilizada procedeu-se à selecção e análise de processos de pedido de reembolso relativos ao mês de Dezembro de 2002.
2.5.2.2 - Avaliação da informação
O cumprimento do Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (SEAF) levou, pelo segundo ano consecutivo, à adopção, por parte da DGCI, de procedimento diferente do usual, na contabilização dos reembolsos de IVA, abatendo, no momento da emissão dos mesmos, o respectivo valor à receita.
O Tribunal de Contas tem vindo a defender a contabilização dos reembolsos em cada momento do respectivo processo, defendendo ainda que o abate à receita, a ser aceite, deveria ocorrer no momento da emissão e não no do pagamento.
Ora o Tribunal defende este princípio não apenas para um tipo de reembolso ou restituição ou para um dado momento, mas para todos os reembolsos e restituições que ocorram ao longo do ano.
Instada a pronunciar-se, em sede de contraditório, a DGCI, referiu que:
"Efectivamente, e embora contrariando o entendimento do Tribunal de Contas sobre o momento (emissão/pagamento) da contabilização dos reembolsos e restituições, tem, em regra, vindo a ser mantido o "critério de caixa" nos registos contabilísticos, em articulação com os critérios de registo da DGT, pese embora a ordem de pagamento relacionada com o despacho acima referido, tendo presente que a Conta do Estado é elaborada na óptica financeira."
Relativamente a esta matéria, a DGT, em sede de contraditório, entendeu esclarecer que:
"A definição do critério de contabilização orçamental dos reembolsos baseado nos valores pagos é da competência da Direcção-Geral do Orçamento, tendo sido sempre aplicado em conformidade pela DGT. No caso mencionado (...) o critério de contabilização utilizado esteve em conformidade com o respectivo despacho governamental;"
O Tribunal de Contas, conforme já foi referido, tem defendido para a contabilização dos reembolsos e restituições um critério diferente do que é utilizado quer pela DGCI quer pela DGT.
Compreende-se que a DGT mais não fez que cumprir o estipulado no Despacho do SEAF mas não pode o Tribunal deixar de criticar o próprio despacho que ordena a aplicação de um critério de excepção para a contabilização dos reembolsos e restituições emitidos em determinado dia, com as consequências negativas que dessa alteração de procedimentos ocorre, em termos de controlo desses mesmos reembolsos como adiante se verá.
Também não pode deixar de salientar a contradição existente entre o argumento invocado pela DGCI que justifica o critério habitualmente utilizado com a óptica em que é elaborada a CGE e a contabilização dos reembolsos e restituições objecto do despacho.
Se em dois anos consecutivos foi utilizado o critério preconizado pelo Tribunal de Contas, como medida de excepção, apesar de a Conta Geral do Estado continuar a se elaborada segundo a óptica de caixa, não se compreende porque não é essa excepção convertida em regra. De resto, este é o critério utilizado para contabilização das receitas afectas às Autarquias e às Regiões Autónomas.
No quadro seguinte são apresentados, por regime, os montantes de reembolsos e restituições, processados em 30 de Dezembro de 2002, objecto do despacho acima mencionado, ainda que este apenas faça referência a reembolsos:
QUADRO II.24
Reembolsos e restituições de IVA processados em 30 de Dezembro de 2002
Os serviços do Tribunal procederam à análise da informação constante do ficheiro informático remetido pela DGITA, tendo apurado que no dia 30 de Dezembro de 2002 foram emitidos reembolsos e restituições no valor global de Euro 169.276.490,08, verificando-se pois uma diferença de Euro 6.396,66 em relação ao valor mencionado no despacho do SEAF.
Esta diferença, de acordo com informação da Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos do IVA, corresponde às restituições emitidas em 30 de Dezembro de 2002, a pedido dos respectivos Serviços Locais de Finanças, evidenciadas no quadro seguinte, e que, por serem da responsabilidade destes serviços foram contabilizados pela Direcção de Serviços de Planeamento Estatística, não constando do módulo de contabilização do Sistema Central do IVA de onde foi extraída a informação para o SEAF:
QUADRO II.25
Restituições emitidas em 30.12.2002 por solicitação dos Serviços de Finanças
Esta justificação veio porém a verificar-se não ter fundamento, pois no âmbito da auditoria à contabilização do IVA, pelo serviço administrador, conforme explicitado no ponto 2.5.1, apurou-se que as quatro restituições evidenciadas no quadro acima, à semelhança de todas as emitidas pelos Serviços Centrais a solicitação dos Serviços de Finanças durante o ano de 2002, foram efectivamente contabilizadas pela Divisão de Contabilidade e Gestão de Fundos no Sistema de Gestão das Receitas (SGR) no balcão 0003 - IVA - Autoliquidação e não pela DSPE através do balcão 0017 - DGCI - Restituições e Pagamentos nos Serviços Locais de Cobrança.
Esta constatação viria a ser confirmada pela DGCI, em sede de contraditório, ao justificar o facto destas restituições não constarem do módulo de contabilização, como se transcreve:
"(...) O módulo "reembolsos-écran 49600" permite a observação destas importâncias as quais estão omissas do módulo de contabilização pelo facto do Plano de Contas ter sido criado anteriormente e não contemplar as rubricas "juros de mora" e "multas e penalidades".
A ultrapassagem desta incongruência passará pela alteração do Plano de Contas ou através da ventilação da informação constante do módulo reembolsos para a tabela mod. 28 e mapa mod. 13. A primeira alternativa é a ideal mas obrigará a profundas alterações ao actual módulo de contabilização. A segunda opção consegue responder de modo expedito às questões colocadas."
O Tribunal entende que toda a informação relevante para o processo de contabilização deve constar do respectivo módulo; se isso implica uma profunda reestruturação do mesmo, ela deverá ser feita até porque virá a tornar-se necessária aquando da interligação dos sistemas próprios das entidades administradores com o SGR, conforme estipulam as normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000.
Da análise das emissões efectuadas no mês de Dezembro de 2002, verificou-se existirem reembolsos e restituições emitidos antes do dia 30 que foram pagos durante o ano de 2003, tendo o abate à receita sido, por isso, considerado neste ano.
O quadro seguinte reflecte de forma resumida os reembolsos e restituições naquelas condições:
QUADRO II.26
Reembolsos/restituições emitidos antes de 30-12-2002 e considerados na CGE de 2003
A alusão no Despacho do SEAF ao entendimento do Tribunal de Contas, no sentido de fundamentar o facto dos reembolsos emitidos a 30 de Dezembro de 2002 deverem ser imputados ao ano em que são emitidos, não é de todo consistente pois como se apurou, foram contabilizados em 2003, segundo o critério habitual, Euro 7.300.697,90 de reembolsos e restituições emitidos naquele mês, antes do dia 30, e imputados ao ano do pagamento e não ao da emissão.
Da análise efectuada, e apesar do teor do referido despacho ir ao encontro do defendido pelo Tribunal nesta matéria, o facto de apenas ser aplicável aos reembolsos emitidos numa determinada data, fere o princípio da consistência já que conduz à aplicação de um critério de contabilização distinto do adoptado relativamente aos restantes dias do ano.
Conforme já foi referido no ponto anterior, a aplicação do Despacho do SEAF teve como efeito a correcção manual, pela DSCIVA, dos valores constantes das tabelas mod. 28 referentes a Autoliquidação e Liquidações Prévias.
Da consulta ao sistema informático do IVA, realizada pelos serviços do Tribunal, já em 26 de Março de 2004, constatou-se que, dos reembolsos e restituições emitidos em 30 de Dezembro de 2002, ainda se encontravam por pagar oito reembolsos do regime normal e dezasseis restituições, no valor de Euro 12.532,86 e Euro 63.865,51 respectivamente, totalizando Euro 76.398,37.
Não sendo adoptado pela DGCI/DSCIVA qualquer procedimento de controlo adicional, os reembolsos e restituições considerados no Despacho e que não foram pagos até ao final de 2003, no valor global de Euro 76.398,37, poderão vir a ser abatidos em duplicado, à receita, pois para além de terem sido contabilizados como pagos na CGE de 2002, por efeito do referido Despacho, serão contabilizados na CGE do ano em que ocorrer o seu pagamento, de acordo com as regras de contabilização habituais.
Face à situação detectada, a DGCI, em sede de contraditório, referiu que:
"No que concerne à eventual afectação, negativa, à receita do ano em que ocorreram os pagamentos dos reembolsos e restituições (8 reembolsos - Euro 12.632,86; 16 restituições - Euro 63.865,51) que integraram o universo da emissão de 30 de Dezembro, iremos solicitar a sua identificação de modo a que possamos acompanhar a evolução da situação nos correspondentes créditos e corrigirmos, consequentemente, os pagamentos."
O Tribunal de Contas voltará a analisar esta questão, chamando a atenção para o facto de o valor correcto dos oito reembolsos que não foram pagos até ao final do ano de 2003 ser de Euro 12.532,86 e não de Euro 12.632,86, como menciona a DGCI.
Por seu lado, a DGT, tendo em vista o cumprimento do referido despacho e a solicitação da DGCI, ao abrigo do estipulado no n.º 2 do art.º 37.º do Regime da Tesouraria do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, que lhe confere competência para autorizar a abertura e encerramento de contas do Plano de Contas do Tesouro, conjugado com o disposto no n.º 6 do art.º 13.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, que se transcreve, procedeu à criação de uma subconta da conta "0258068", designada "Período Complementar de Receita - 2002 Reembolsos":
"(...) 6 - Nos termos do n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, aditado pelo artigo 7.º da Lei n.º 10-B/96, de 23 de Março, a efectivação dos créditos originados ou autorizados até 31 de Dezembro de 2002 pode ser realizada até 21 de Janeiro de 2003, relevando para efeitos de execução orçamental de 2002."
Os movimentos contabilísticos efectuados merecem do Tribunal de Contas os seguintes comentários:
Os movimentos contabilísticos relativos aos anos de 2002 e 2003 foram efectuados com data-valor de 31 de Dezembro de 2002 e 2 de Janeiro de 2003, respectivamente;
Os movimentos enunciados visaram, por um lado, considerar como pagos no ano de 2002, os reembolsos e restituições constantes do Despacho do SEAF, no valor de Euro 169.270.093,42 e, por outro, a compensação dos movimentos contabilísticos decorrentes do efectivo pagamento daqueles reembolsos e restituições, no ano de 2003, partindo do pressuposto de que todos se concretizariam no decurso deste ano;
A DGT ao proceder à compensação daqueles movimentos pela sua totalidade e com data-valor de 2 de Janeiro de 2003, não teve em atenção a identificação dos reembolsos e restituições efectivamente pagos;
O movimento com sinal negativo na conta de receita 04123 - Reembolsos - DGCI-IVA, terá tido como objectivo anular o efeito do pagamento, em 2003, dos reembolsos considerados no Despacho uma vez que estes iriam ser contabilizados, ao longo do ano, a débito desta conta (com sinal positivo).
Contudo, da consulta ao sistema informático do IVA, efectuada em 26 de Março de 2004, no decurso da auditoria à contabilização daquele imposto pelo respectivo serviço administrador, verificou-se que a 31 de Dezembro 2003, do universo de reembolsos e restituições considerados no Despacho do SEAF ainda se encontravam por pagar 8 reembolsos do regime normal e 16 restituições no valor de Euro 12.532,86 e de Euro 63.865,51, respectivamente.
Esta situação originou na conta 04123 - Reembolsos - DGCI-IVA, uma subvalorização dos reembolsos abatidos, não perceptível pelo facto de na mesma serem contabilizados todos os pagamentos de reembolsos e restituições de IVA.
Se a movimentação dos reembolsos objecto do despacho do SEAF tivesse sido contabilizada numa outra conta de receita, aberta exclusivamente para esse fim, em 31 de Dezembro de 2003 seria evidente o valor dos que ficaram por pagar, pela soma algébrica do valor inscrito à data de 2 de Janeiro com os débitos efectuados ao longo do ano.
Como tal, os movimentos efectuados irão traduzir-se numa sobreavaliação da receita referente a 2003, no exacto valor dos reembolsos e restituições que não foram pagos nesse ano, no montante global de Euro 76.398,37.
Relativamente a esta matéria, a DGT, em sede de contraditório, argumentou que os mecanismos de controlo desta situação pontual dependiam exclusivamente de informação residente na DSCIVA.
O Tribunal considera que a DGT, dada a necessidade de proceder à contabilização do pagamento desses reembolsos e restituições, deveria, em articulação com a DSCIVA, ter instituído um conjunto de procedimentos que evitassem a sobreavaliação da receita de IVA;
Do tratamento da informação constante do ficheiro informático disponibilizado pela DGITA verificou-se que as 1304 emissões de reembolsos e restituições consideradas no Despacho não foram integralmente pagas até 21 de Janeiro de 2003, ou seja, durante o designado período complementar da receita. Na verdade, durante este período foram pagas 1192 emissões de reembolsos e restituições consideradas no Despacho, no valor de Euro 164.386.771,19. Este montante diverge em Euro 4.883.322,23 do inscrito na Contabilidade do Tesouro (Euro 169.270.093,42);
A análise das contas movimentadas na sequência da aplicação do Despacho do SEAF permitiu ainda identificar um estorno no valor de e 19.893,59 na conta relativa à contabilização dos reembolsos pagos durante o designado período complementar referente a um reembolso emitido em 30 de Dezembro e processado a um sujeito passivo não residente, cujo pagamento ocorreu em 8 de Janeiro de 2003.
O procedimento de contabilização dos reembolsos a não residentes diverge do efectuado a residentes; enquanto que para os residentes o abate à receita se efectua aquando da contabilização do pagamento, no caso dos não residentes esse abate é efectuado na data de emissão do reembolso.
A DGT ao considerar que todos os reembolsos emitidos em 30 de Dezembro de 2002 tinham como destinatários sujeitos passivos residentes, abateu à receita daquele ano o valor total desses reembolsos no qual estava contido o valor de e 19.893,59 relativo a um reembolso a não residente, motivando assim a duplicação do abate: uma vez por via da sua inclusão no Despacho e outra na data da sua emissão por se destinar a Sujeito Passivo não residente, pelo que o estorno acima referido se mostrou necessário, aliás como esclareceu a DGT, no exercício do contraditório, que se transcreve:
"(...) sobre o montante de e 19.893,59 o estorno efectuado na Contabilidade do Tesouro, através dos documentos nº 11067 e 11068 do diário 04 teve por objectivo evitar uma duplicação do abate, ou seja, deduzimos ao valor do despacho (e 169.270.093,42) esse valor uma vez que o mesmo já tinha sido objecto de contabilização (doc. nº 272 do diário 05)".
Da análise comparativa entre o valor inscrito nas tabelas Mod. 28 de IVA sob a administração da DSCIVA relativas à autoliquidação e a liquidações de IVA, cobradas por documentos únicos e o extraído do ficheiro informático enviado pela DGITA, verificou-se que das restituições emitidas durante o mês de Dezembro de 2002, 72 no total de Euro 375.691,44 não constavam daquelas tabelas, por não serem consideradas no módulo de contabilização, ainda que emitidas pelos Serviços Centrais.
Os serviços do Tribunal apuraram ainda que o pagamento dos reembolsos emitidos em 30 de Dezembro cujo processamento foi efectuado através de transferência bancária, somente se verificou em 10 e 11 de Janeiro de 2003, ou seja, para além das 48 a 72 horas consideradas normais.
Tendo sido solicitados esclarecimentos sobre esta situação, a DSCIVA remeteu o pedido de esclarecimento à entidade responsável pelo processamento da emissão de reembolsos, da qual se obteve a informação, que se transcreve:
"A nossa cadeia foi executada de 30 para 31 de Dezembro. Dado que o dia 31 de Dezembro e 1 de Janeiro foram respectivamente tolerância de ponto e feriado, as bandas só foram enviadas para o Instituto de Informática na 5ª feira dia 2 de Janeiro. Posteriormente foi-nos comunicado que a banda não podia ser tratada pois o ano da conta que constava no ficheiro era 2002 e a DGT já tinha a conta de 2002 encerrada.
Ficou assente, em conversa tida com a DGT em 2003-01-07, que enviaríamos novamente o referido ficheiro com o ano de conta 2003. Procedeu-se à alteração do ano da conta em cada um dos registos do ficheiro e à reformatação da banda ainda no dia 7 de Janeiro, tendo a mesma sido entregue no Instituto de Informática no dia 8 de Janeiro."
Desconhecendo-se, o sentido atribuído à "conta" referida na resposta em causa, foi a questão colocada à DGT tendo-se obtido a informação que se transcreve:
"(...)
A. O Sistema de Compensação do Tesouro não permite processar transferências quando o ano contido nos ficheiros for diferente do ano de processamento. Por isso, a banda enviada pela DGITA ao Instituto de Informática no dia 2 de Janeiro de 2003 foi rejeitada;
B. Assim, após reformatação da banda a DGITA enviou-a ao II no dia 8 de Janeiro, tendo os pagamentos sido efectuados no prazo previsto (48 a 72 horas)."
Esclarecidos os motivos que estiveram na origem do atraso no processamento das referidas transferências, não poderá o Tribunal deixar de chamar a atenção para o facto de só decorridos cinco dias a DGITA ter tomado conhecimento da necessidade de proceder à reformulação do ficheiro.
O tratamento dos diversos ficheiros informáticos remetidos permitiu a identificação de situações que, por serem menos perceptíveis ou por sugerir algumas incoerências justificaram, no decurso da auditoria, a solicitação de seis processos relativos a Dezembro de 2002 com vista a uma análise mais pormenorizada.
A consulta aos processos, organizados por sujeito passivo, permitiu relativamente a cada um dos reembolsos reconstituir as diferentes fases do processo de atribuição/indeferimento do pedido permitindo assim clarificar a situação (processo documental e registo informático) de cada um deles.
Assim, verificou-se que, em quatro dos seis processos solicitados, o mecanismo de compensação previsto no art.º 83º-B do CIVA, foi indevidamente accionado pela DSRIVA. Esta situação derivou essencialmente de três factores:
Não serem considerados, na conta-corrente do sujeito passivo os pagamentos realizados através da guia de pagamento Mod. 26 (guia de pagamento fora do circuito DUC, utilizada nas situações em que o pagamento não pode ser associado a uma liquidação, como é por exemplo, o caso do pagamento de uma liquidação adicional, da qual o sujeito passivo tem conhecimento, mas que ainda não foi emitida);
Não constarem do sistema informático do IVA os pagamentos parciais de dívidas, já em fase de execução fiscal, efectuados pelo sujeito passivo junto do Serviço de Finanças da sua sede ou domicílio fiscal;
Ao deficiente funcionamento do circuito de informação estabelecido entre a DSRIVA e o respectivo Serviço de Finanças com vista à identificação das dívidas do sujeito passivo.
Os resultados apurados na auditoria aos reembolsos de IVA emitidos em Dezembro de 2002, levam o Tribunal a concluir que:
O Despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 10 de Abril de 2003 que ordena a contabilização dos reembolsos emitidos em 30 de Dezembro de 2002, em função da data da respectiva emissão, não foi todavia extensivo aos restantes reembolsos e restituições desse ano;
A recomendação que tem vindo a ser feita pelo Tribunal em anteriores Pareceres, continuou a não ser cumprida em 2002 porque os reembolsos e restituições continuaram a ser contabilizados pelo respectivo pagamento, como regra geral, excepcionando os emitidos em 30 de Dezembro de 2002, cujo valor foi imputado ao ano de emissão, com o correspondente abate à receita desse ano (2002) e não ao do pagamento (2003);
A aplicação do citado despacho implicou para as operações em causa, a adopção de procedimento diferente do usual, na prática da DGCI, o que fere o princípio da consistência, levando o Tribunal a questionar se o acatamento pontual de tal recomendação não visará outro objectivo, dada a necessidade de receita efectiva no ano posterior ao que a Conta respeita; o Tribunal de Contas recomenda pois a adopção de um critério uniforme na contabilização dos reembolsos e restituições;
Foram abatidos à receita de 2002, Euro 4.883.322,23 correspondentes a reembolsos emitidos em 30 de Dezembro desse ano, ao abrigo do despacho do SEAF, cujo pagamento ocorreu em 2003 posteriormente ao designado Período Complementar da Receita;
Em 26 de Março de 2004, de acordo com a informação constante do sistema informático do IVA, continuavam por pagar 8 reembolsos do regime normal e 16 restituições, emitidos em 30 de Dezembro de 2002 e objecto do referido despacho, no valor de Euro 12.532,86 e Euro 63.865,51, respectivamente;
O circuito de informação entre a DSRIVA e os Serviços de Finanças é deficiente já que permite que o mecanismo de compensação previsto no art.º 83.º-B do CIVA seja indevidamente accionado, pelo que o Tribunal de Contas recomenda se implementem medidas que visem celeridade naquele circuito por forma a evitar o accionamento do referido mecanismo por dívidas que já se encontrem pagas.
Em sede de contraditório, a DGCI refere que:
"(...) Para colmatar tais insuficiências, ainda que não se trate de solução ideal, estão já a ser carregados no sistema informático do IVA os pagamentos efectuados e constantes do Sistema de Execuções Fiscais (SEF), tendo em vista actualizar os montantes em dívida nas contas-correntes dos contribuintes.
Paralelamente eliminou-se a Guia Mod 26 (deixou de ser utilizada a partir de 01.01.2004) e foi criada, em substituição, o Mod P2, integrado no circuito DUC. Tal significa que os pagamentos efectuados através deste impresso actualizam a conta-corrente obstando aos inconvenientes apontados no Relatório à Guia Mod 26.
Estão ainda em curso diligências no sentido de recuperar informação relativa a pagamentos efectuados ao abrigo do 124/96, o que permitirá corrigir as contas-correntes, obstando assim a indevidas compensações."
O Tribunal congratula-se com a introdução daqueles procedimentos, esperando que os mesmos sejam suficientes para evitarem situações como as que ocorreram no passado.
No decurso da auditoria do Tribunal teve-se ainda conhecimento da existência de elevado número de pedidos de reembolso que se encontram pendentes de apreciação, desde Novembro de 1993, encontrando-se os serviços a proceder à identificação de todas as situações cujo valor seja superior a Euro 7.481,97 (ver nota 3).
No âmbito do contraditório, a DGCI informou que na sequência do Ofício-Circulado n.º 30050, de 29 de Maio de 2002, a Direcção de Serviços de Reembolsos, "(...) a 1 de Agosto de 2002, oficiou a todas as Direcções de Finanças que "para os fins previstos no ofício-circulado n.º 30050, de 29/05/2002, desta Direcção de Serviços, tenho a honra de enviar a V.Exª, a listagem completa de todos os pedidos de reembolsos, superiores a Euro 7.481,97, que se encontram em apreciação".
Referiu ainda que foram recebidas "(...) inúmeras informações prestadas sobre a situação daqueles pedidos de reembolso, que permitiu a sua posterior decisão", tendo-se conseguido "(...)uma significativa diminuição do saldo dos processos que àquela data afectavam o respectivo mapa".
Considerando que o trabalho de campo decorreu em Outubro de 2003, não compreende o Tribunal porque não foram facultados, nessa ocasião, os resultados dos procedimentos desenvolvidos na sequência do referido Ofício-Circulado, tal como não compreende porque não foram esses resultados remetidos juntamente com o contraditório.
Tendo em conta que em muitos dos casos pendentes terá expirado o direito à liquidação, impossibilitando a Administração Fiscal de fazer quaisquer correcções que vierem a revelar-se necessárias, sem prejuízo da situação vir a ser novamente objecto de fiscalização, deverá ser remetida a este Tribunal, informação dos resultados obtidos, logo que concluída a acção tendente à identificação das situações acima referidas.
2.6 - Impostos sobre o rendimento
2.6.1 - Enquadramento
Uma das áreas em que o modelo de contabilização relativo à execução do Orçamento da Receita do Estado não tem assegurado tempestivamente valores fiáveis sobre a cobrança obtida e a receita por cobrar, é a área relativa aos impostos sobre o rendimento.
Como já foi referido, para o ano de 2002, o modelo contabilístico definido pelo Regime de Contabilização da Receita do Estado estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria n.º 1122/2000, de 28 de Julho, passou a ser suportado pela entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas (SGR), disponibilizado aos respectivos serviços administradores, e do Sistema Central de Receitas (SCR) da Direcção-Geral do Orçamento (DGO).
Estas circunstâncias justificaram a realização da auditoria à contabilização da Receita de Impostos sobre o Rendimento pelo respectivo serviço administrador que teve como objectivo avaliar a implementação do referido regime legal, na área dos impostos sobre o rendimento, quanto à conformidade do processo de contabilização a esse regime, à fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada e à evolução face ao processo de contabilização anterior.
O objecto desta auditoria foi a Área da Cobrança da Direcção-Geral dos Impostos (DGCI). Os serviços centrais directamente envolvidos no processo de contabilização, através do Sistema de Gestão de Receitas, são a Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos (DSCGF) e a Direcção de Serviços de Planeamento e Estatística (DSPE). A primeira está incumbida de contabilizar a receita administrada pelos serviços centrais e a segunda de coordenar a contabilização da receita arrecadada pelos serviços locais (tesourarias de finanças). Foi ainda solicitada informação à DGO, entidade responsável pela coordenação da contabilização da Receita do Estado e pela centralização da informação contabilística, e à Direcção-Geral do Tesouro (DGT), entidade responsável pela gestão da Tesouraria do Estado.
Para efeito da realização desta acção foi adoptada a metodologia seguinte:
Tratamento e análise da informação relativa às várias versões do SCR, no sentido de proporcionar uma visão global relativamente a esse universo e aferir da sua consistência, correcção e conformidade face à informação constante do SGR, dando-se especial destaque à forma de registo e às variações registadas entre essas versões;
Tratamento e análise da informação constante do SGR com o objectivo de a caracterizar no que respeita à forma de registo (para os balcões da DGCI) e ao conteúdo dos lançamentos (para o SGR de todos os serviços que contabilizaram a receita em causa). Esta análise visou também a conferência dos valores das tabelas de execução orçamental face aos valores dos mapas elaborados pela Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA);
Confronto da informação sobre liquidação, anulação, cobrança e reembolsos de impostos sobre o rendimento, contida nos mapas mensais produzidos pela DGITA (obtidos na sequência de pesquisas efectuadas à base de dados do sistema central) com a inscrita nas tabelas de execução orçamental elaboradas pela DSCGF e com os movimentos registados no SGR e no SCR dos balcões 0004 (IRS) e 0005 (IRC). Procedeu-se à verificação das alterações introduzidas aos valores apurados através das pesquisas e ao recenseamento das correcções efectuadas nesses sistemas, com o objectivo de apurar o seu motivo e avaliar a sua regularidade.
A necessidade de efectuar pesquisas ao sistema central deriva do facto deste sistema se destinar à gestão do imposto e conter, por isso, toda a informação sobre a situação dos contribuintes, interessando extrair apenas a informação de natureza contabilística.
2.6.2 - Conformidade do processo de contabilização com o regime legal
A análise sobre a conformidade do processo de contabilização ao regime legal efectuada no ponto 2.2 do presente capítulo é extensiva à área dos impostos sobre o rendimento.
Assim sendo, apenas se refere que, no âmbito da contabilização da receita de impostos sobre o rendimento para o ano de 2002 continuou sem se verificar a transição para o regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 301/99 e pela Portaria n.º 1122/2000, tendo os designados cofres do Tesouro continuado a contabilizar as receitas do respectivo serviço administrador, ao abrigo da norma transitória prevista no n.º 1 do artigo 8.º do referido Decreto-Lei.
2.6.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação contabilizada
Na área da Receita do Estado, o processo contabilístico relativo ao ano económico de 2002 foi suportado por um sistema informático constituído por duas componentes, um sistema de âmbito local (SGR) disponibilizado a cada serviço interveniente neste processo, por um servidor com uma base de dados específica para registar e transmitir a informação contabilística, e um sistema de âmbito central (SCR), localizado no Instituto de Informática, para receber e consolidar os dados transmitidos. A informação foi transmitida do sistema local ao central através do Sistema de Gestão de Interfaces (SGI) agregada por centro de receitas, classificação económica e data-valor das operações contabilísticas.
Instado a pronunciar-se, no âmbito do exercício do contraditório, sobre a matéria analisada no presente ponto, o Instituto de Informática começou por referir, sobre a fiabilidade da informação, que o valor global do SCR correspondia ao somatório de toda a informação recebida através de ficheiro de cada aplicação local nos serviços da DGCI, DGO, DGAIEC e DGT; porém, isso não se verificou para as versões do SCR de 2002 que foram recebidas pelo Tribunal de Contas, as quais não continham o valor do saldo transitado de liquidação afecto a taxa de relaxe registado no balcão de IRS e na CGE, situação que não deverá repetir-se uma vez que prejudica a apreciação das contas públicas. Este facto também contraria a afirmação que o Instituto de Informática faz sobre não ter responsabilidade nos "erros encontrados na análise do TC ... visto não ser entidade interveniente na aplicação na óptica do utilizador", uma vez que o erro detectado não está relacionado com a introdução de dados no SGR (óptica do utilizador) mas com as pesquisas efectuadas pelo Instituto para constituição dos ficheiros a enviar para o Tribunal, os quais não incluíram toda a informação introduzida no SGR.
O Instituto de Informática refere ainda apoiar as recomendações do Tribunal de Contas sobre a continuidade da utilização do SGR e do SCR, "incluindo o desenvolvimento de novas funcionalidades tendo em vista a fiabilidade, a consistência dos dados e um melhor apuramento dos resultados de acordo com as portarias e os regulamentos em vigor".
A análise à informação extraída do SCR permitiu identificar mais dois serviços intervenientes no processo de contabilização da receita de impostos sobre o rendimento, para além do respectivo serviço administrador. Um desses serviços foi a DGT que efectuou os registos relativos à imputação de cobranças obtidas pelas tesourarias de finanças no final de 2002 e de 2003, às receitas de 2001 e 2002, respectivamente. O impacto na receita de impostos sobre o rendimento traduziu-se no acréscimo dos valores apurados para 2001, em 75,9 milhões de euros, e para 2002, em 41,1 milhões de euros, compensado pela dedução de 117 milhões de euros ao valor relativo a 2003. O outro serviço foi a Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, que registou as entregas nas tesourarias dos serviços aduaneiros das retenções na fonte de IRS sobre a parte atribuída aos autuantes ou denunciantes nas multas resultantes da aplicação do Regime Jurídico das Infracções Fiscais e Aduaneiras, no valor de 19,4 milhares de euros.
Neste âmbito, o SGR da DGCI para os balcões de IRS e de IRC foi a principal fonte de informação do SCR. Os quadros seguintes apresentam os valores definitivos registados em Outubro de 2003 pelos referidos balcões, para o ano de 2002:
QUADRO II.27
Evolução da receita de IR em dívida no ano de 2002
QUADRO II.28
Evolução dos reembolsos de IR em dívida no ano de 2002
QUADRO II.29
Apuramento da receita líquida de IR para o ano de 2002
A informação relativa à receita de impostos sobre o rendimento registada no SGR por serviços da DGCI, no âmbito da execução do Orçamento do Estado para 2002, foi proveniente do seguinte conjunto de elementos:
Tabelas da DSCGF elaboradas na sequência de pesquisas efectuadas pela DGITA às bases de dados de receitas administradas pelos serviços centrais da DGCI (impostos sobre o rendimento, do selo, de circulação e de camionagem, incluindo as respectivas receitas acessórias);
Tabelas das Direcções de Finanças (DF) por agregação das tabelas das tesourarias de finanças da respectiva área de jurisdição;
Documentação da DGT sobre a informação registada pela DSCGF sujeita a conciliação com a contabilidade da Tesouraria do Estado.
Apesar da responsabilidade pelo registo da informação contabilística relativa à receita de impostos sobre o rendimento, ter sido imputada à DSCGF da DGCI, na prática verificou-se a intervenção de outro serviço central da Direcção-Geral nessa contabilização, designadamente, a DSPE que, na qualidade de entidade coordenadora das tesourarias de finanças para efeitos do disposto no artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 301/99, foi incumbida do apuramento das receitas cobradas por aqueles serviços locais que, nos termos da referida disposição, funcionaram como cofres do Tesouro.
A primeira fase do processo contabilístico correspondeu à manutenção do procedimento de elaboração de tabelas mensais da DSCGF, para execução do Orçamento da Receita do Estado relativa a receitas administradas por serviços centrais da DGCI afectas ao Continente. Estas tabelas foram enviadas em suporte documental à DGO para conciliação das receitas por rubricas orçamentais e à DGT para conciliação dos valores cobrados e reembolsos pagos.
A segunda fase do processo contabilístico consistiu na alteração da receita de impostos sobre o rendimento devido à substituição dos valores registados nas tabelas do serviço administrador, como cobrados nas tesourarias de finanças, pelos das tabelas daqueles serviços cobradores e devido à anulação das divergências face aos valores apurados pela DGT.
O resultado final deste processo traduziu-se, tal como em anos anteriores, pela assumpção, na Conta Geral do Estado, do valor da receita imputada ao Continente que foi registado na contabilidade da Tesouraria do Estado.
A contabilização teve assim por fonte primária e principal a informação obtida através de pesquisas programadas ao sistema central de impostos sobre o rendimento, executadas pela DGITA, após comunicação da DGT indicando o último ficheiro de cobrança por documentos únicos (DUC), a considerar para cada período de contabilização.
Os resultados das pesquisas efectuadas pela DGITA foram registados num conjunto de três mapas (que se passam a designar por mapas da DGITA), para Continente e para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, respectivamente, e período de contabilização (mensal), a partir das quais foram produzidas as tabelas de execução orçamental pela DSCGF (que se passam a designar por tabelas da DSCGF).
Os mapas da DGITA apresentam, por classificação económica (IRS, IRC, juros compensatórios, de mora ou de retenção-poupança), valores relativos à emissão, cobrança, reembolso e anulação de liquidações prévias e à cobrança de liquidações não prévias, incluindo-se nesta última os designados movimentos escriturais por corresponderem a entregas de retenções na fonte de impostos sobre o rendimento efectuadas por serviços da administração pública, através de transferências entre contas do Tesouro. A cobrança é ainda discriminada por tipo de entidade cobradora, nomeadamente, CTT, instituições de crédito, SIBS e tesourarias de finanças, distinguindo-se nestas últimas os pagamentos por nota de cobrança, em prestações ou em execução fiscal.
Estes mapas apresentam ainda informação sobre a validade da cobrança que inclui a suportada por meio de pagamento inválido (má cobrança), o que permite determinar a cobrança de liquidações prévias regularizada e a regularizar e a cobrança de liquidações não prévias conciliada e por conciliar. A cobrança não conciliada de liquidações não prévias tem resultado de deficiências no processo de recolha da informação dos documentos cobrados nas tesourarias de finanças e por entidades colaboradoras da cobrança (CTT e instituições de crédito), nomeadamente, falta da informação do detalhe de documentos para os quais existe a informação do respectivo talão e vice-versa, bem como divergência entre a informação de talões e a dos respectivos detalhes.
As tabelas da DSCGF foram elaboradas a partir da informação constante dos mapas provenientes da DGITA e da tabela que teve de ser criada pelo serviço administrador para registar os reembolsos e as restituições que foram objecto de processamento manual, com pagamento comunicado pela DGT mas sem a respectiva informação ter sido transmitida para a base de dados central, por corresponderem a situações excepcionais para as quais não foi possível aplicar o sistema de tratamento automático.
Foram elaboradas quatro tabelas, três delas para a movimentação imputada ao Continente e às Regiões Autónomas dos Açores (RAA) ou da Madeira (RAM), de cuja agregação resultou a tabela designada como Nacional. Só a informação constante da tabela afecta ao Continente foi considerada na execução do Orçamento da Receita do Estado.
Já na contabilidade da Tesouraria do Estado, a DGT regista a receita afecta ao serviço administrador de impostos sobre o rendimento não distinguindo as diferentes regiões orçamentais (contabilização de âmbito equivalente ao da tabela nacional) mas deduzindo ao total assim apurado, os valores das receitas das regiões autónomas e das autarquias (derramas) registados nas tabelas da DSCGF.
Deste procedimento resultam duas consequências importantes, a extrema dificuldade em realizar um processo de conciliação efectivo entre a contabilidade do serviço administrador e a do Tesouro (cuja periodicidade mínima teria de ser mensal) e a falta de fiabilidade inerente às tabelas da DSCGF (devido às deficiências na recolha dos dados para o SCIR) ser transmitida para a contabilidade do Tesouro.
Importa referir que os saldos inscritos nas tabelas da DSCGF como transitados do período anterior (valor das liquidações emitidas que não se encontra cobrado nem anulado) não são sujeitos a qualquer processo de conciliação com o valor correspondente apurado no sistema central à data de encerramento da contabilização desse período, por não ser efectuada a pesquisa necessária para o efeito. Só os saldos reportados à data-valor de 31 de Dezembro de 1996 foram determinados por pesquisa efectuada pela DGITA, a solicitação da DSCGF, para serem registados como saldos iniciais nas tabelas de 1997 (primeiro ano em que foram elaboradas tabelas segundo os modelos descritos).
A falta de apuramento do saldo por pesquisa ao sistema central, no encerramento de cada período de contabilização anual, constitui uma limitação importante ao controlo exercido sobre o processo de contabilização, uma vez que não permite actualizar o saldo com a informação relativa às operações realizadas nesse período ou em períodos anteriores que ainda não tivesse sido introduzida na base de dados, à data das últimas pesquisas efectuadas para efeito da respectiva contabilização.
Os critérios de contabilização aplicados pela DSCGF às tabelas do Continente compreenderam:
A assunção do valor dos saldos transitados da tabela da DSCGF para o ano anterior;
A assunção do valor das emissões, anulações e reembolsos automáticos de liquidações prévias registado nos mapas da DGITA;
A inclusão nos reembolsos de IRS, dos juros de retenção-poupança registados nos mapas da DGITA;
A inclusão na cobrança de liquidações prévias, do valor dos documentos cobrados a regularizar, basicamente resultantes do pagamento de dívidas em execução fiscal nas tesourarias de finanças;
A inclusão na cobrança de liquidações não prévias, do valor dos talões dos documentos cobrados por conciliar, devido a divergência entre a informação desses talões e a dos respectivos detalhes ou por falta desta última;
A inclusão na cobrança de liquidações não prévias, do valor dos movimentos escriturais registado nos mapas da DGITA;
A exclusão do valor dos detalhes relativos a documentos de cobrança de liquidações não prévias por conciliar, devido a divergência entre a informação desses detalhes e a dos respectivos talões ou por falta desta última;
A inclusão do valor da receita para as autarquias (derramas) apurado com base nas declarações de IRC, como abatimento à cobrança deste imposto.
Com base nos resultados obtidos com as pesquisas realizadas foram elaboradas duas versões das tabelas mensais do respectivo serviço administrador.
As primeiras pesquisas foram efectuadas com um desfasamento de três meses após o final do respectivo período de incidência, tendo este processo sido concluído com a elaboração das tabelas de Dezembro de 2002, em Março de 2003.
As segundas pesquisas foram sucessivamente efectuadas para cada um dos meses de 2002, entre 29 de Abril e 2 de Maio do ano seguinte, devido a um despacho do Director-Geral do Orçamento ter determinado, em 4 de Fevereiro de 2003, o dia 30 de Abril do mesmo ano, como data de referência para conciliação das receitas do Estado, no âmbito do encerramento da Conta Geral do Estado de 2002.
O ciclo da informação resultante das pesquisas é apresentado no quadro seguinte:
QUADRO II.30
Ciclo da informação resultante das pesquisas ao SCIR
No exercício do contraditório, a DGT declarou que as reconciliações com o serviço administrador de IR, dos valores cobrados no ano de 2002 através de documentos únicos, foram encetadas com um desfasamento de três meses face ao respectivo período de incidência, pelas "dificuldades manifestadas por esse serviço, quer na leitura óptica atempada das guias de pagamento das liquidações não prévias, quer no apuramento das cobranças ocorridas nas tesourarias não informatizadas".
Sobre esta declaração, deve referir-se que se verificam atrasos na recolha e validação da informação de cobrança não apenas no sistema próprio do serviço administrador mas também no sistema operativo do Tesouro envolvido neste circuito (SCE); esta situação foi comprovada pelas alterações de valores previamente apurados como reconciliados pela DGT que vieram a ser comunicadas ao serviço administrador e pelas 83 alterações (acréscimos e deduções) à receita de IR obtida por documentos únicos, no valor global de 11,9 milhões de euros que foram, em média, registadas na contabilidade da Tesouraria do Estado para 2002, com um atraso superior a três meses face aos respectivos períodos de incidência mensal.
Para avaliar a evolução da receita cobrada no decurso do processo de contabilização foi efectuada a comparação entre os valores obtidos pelas pesquisas efectuadas ao sistema central e o valor final resultante da contabilização efectuada pela DSCGF no SGR. Nesse valor final não foi considerada a dedução do valor da receita para as autarquias (derramas cobradas cumulativamente com o IRC) para não distorcer os resultados da comparação, uma vez que o valor das derramas não foi objecto daquelas pesquisas, tendo sido determinado com base nas declarações de IRC. Os resultados da comparação encontram-se expressos no quadro seguinte.
Sobre a contabilização das derramas, a DGITA veio referir, no exercício do contraditório, que "no âmbito do projecto da Conta-Corrente foram criadas as condições para que o tratamento das derramas a transferir para os municípios se processe com base nos valores pagos e não nos declarados como actualmente é feito". Esta questão continuará a ser objecto de apreciação pelos serviços do Tribunal, até por não ter sido indicada qual a data de implementação do referido processamento:
QUADRO II.31
Evolução da receita cobrada
Analisando os resultados, verifica-se um crescimento de 2,68% das primeiras para as segundas pesquisas (mais 372,7 milhões de euros) e de 0,93% das segundas pesquisas até ao valor final (mais 133,5 milhões de euros), atingindo 3,63% (mais 506,2 milhões de euros) a evolução verificada das primeiras pesquisas (efectuadas com um atraso trimestral face aos períodos mensais de incidência) até ao valor final (apurado dez meses após o final do ano de incidência).
Nas tabelas resultantes das segundas pesquisas, o valor da receita cobrada obtido pelas primeiras pesquisas (13.925,5 milhões de euros) foi objecto de alterações que ficaram a dever-se à actualização da base de dados central (372,7 milhões de euros) e à dedução do valor da derrama entretanto apurado (323,8 milhões de euros).
Foi também efectuada a comparação dos valores cobrados relativos aos documentos considerados como conciliados no sistema central, entre as pesquisas iniciais e as finais, para identificar as áreas com maior variação, ou seja, aquelas onde a actualização da informação no sistema central se revelou mais problemática. Aos valores comparados não foram abatidas as más cobranças nem incluídos os movimentos escriturais, porque o processo de conciliação dos documentos cobrados não abrange essas situações. Os resultados expressos no quadro seguinte revelam que a evolução da cobrança conciliada correspondeu a um crescimento de 7,15% (mais 788,7 milhões de euros):
QUADRO II.32
Evolução da cobrança conciliada resultante das pesquisas ao SCIR
O acréscimo de 85,5 milhões de euros em documentos de cobrança de liquidação prévia verificou-se na área das tesourarias de finanças e ficou a dever-se, essencialmente, a pagamentos em execução fiscal (por guia modelo 82) que cresceram 84 milhões de euros (quase 20%), sendo ainda de referir o crescimento de 33,56% nos pagamentos a prestações (por guia modelo 81) que já não teve impacto expressivo em termos absolutos. Esta situação confirma observações efectuadas em anteriores auditorias do Tribunal de Contas identificando o circuito de informação sobre os referidos pagamentos como área crítica do processo de contabilização e controlo da Receita de impostos sobre o rendimento.
O acréscimo de 703,2 milhões de euros em documentos de cobrança de liquidação não prévia resultou da evolução da receita conciliada nas áreas das tesourarias de finanças, das instituições de crédito e dos correios nas quais aumentou, respectivamente, 397,2, 250,5 e 55,5 milhões de euros.
Para complementar a análise sobre a evolução da receita cobrada determinada pelas pesquisas ao SCIR foi efectuada a comparação dos valores relativos aos documentos cobrados mas considerados como não validados pelo sistema central.
Os resultados obtidos para os documentos de cobrança de liquidações não prévias constam do quadro seguinte e revelam a redução de 392,3 para 9,8 milhões de euros no valor dos talões não conciliados (por falta de detalhe ou por divergência face aos dados deste). Deve novamente realçar-se que um dos critérios de contabilização consiste na inclusão do valor destes talões na receita cobrada:
QUADRO II.33
Evolução da cobrança não conciliada resultante das pesquisas ao SCIR
Confrontando a informação constante dos dois quadros anteriores, verifica-se que o acréscimo de 306 milhões de euros na receita conciliada obtida pelos CTT e pelas instituições de crédito é praticamente igual à dedução no valor dos respectivos talões por conciliar, o que significa que entre as pesquisas iniciais e as finais não se verificou recolha de informação adicional significativa mas sim validação muito significativa da informação por conciliar (especialmente no caso dos CTT em que atingiu 99%).
Os resultados obtidos para os documentos de cobrança de liquidações prévias constam do quadro seguinte e revelam a redução de 92,3 para 58,8 milhões de euros no valor dos documentos por regularizar. Deve novamente realçar-se que um dos critérios de contabilização consiste na inclusão do valor destes documentos na receita cobrada:
QUADRO II.34
Evolução da cobrança de liquidações prévias por regularizar
Confrontando a informação constante dos três quadros anteriores, verifica-se que o acréscimo de 482,7 milhões de euros na receita conciliada obtida pelas tesourarias de finanças só é parcialmente compensado pelas deduções no valor dos respectivos talões por conciliar (76,6 milhões de euros) e no valor da cobrança de liquidações prévias a regularizar (33,5 milhões de euros), o que significa que entre as pesquisas iniciais e as finais se verificou recolha e validação de informação adicional significativa (320,5 milhões de euros na cobrança de liquidações não prévias e 52,1 milhões de euros na cobrança de liquidações prévias, dos quais 50,8 milhões por pagamentos em execução fiscal).
A informação da cobrança por validar (incluída na receita cobrada pelos critérios de contabilização) passou de 484,6 milhões de euros apurados pelas pesquisas iniciais efectuadas ao SCIR (cerca de três meses após o final dos respectivos períodos mensais de incidência) para 68,6 milhões de euros resultantes das pesquisas finais (quatro meses após o final do período anual de incidência). Entre as duas pesquisas verificou-se ainda a recolha e validação de mais 372,7 milhões de euros relativos, na sua quase totalidade, a cobrança obtida pelas tesourarias de finanças.
Ainda no âmbito da evolução verificada entre as pesquisas iniciais e finais, deve destacar-se o aumento verificado no valor da anulação de liquidações de IRC que passou de 203,7 milhões de euros para 267,9.
No âmbito da análise sobre a informação de cobrança proveniente do SCIR verificou-se que o processo de dação em pagamento não origina registo de cobrança por ainda não ter sido definido nem implementado um procedimento que permita contabilizar o respectivo crédito. A solução para esta limitação passará, eventualmente, pela contabilização da cobrança através de movimento escritural por contrapartida de saída, no mesmo valor, de conta do Tesouro a criar para esta finalidade e a regularizar pelo valor obtido com a alienação dos bens que tenham sido objecto de dação em pagamento.
Verificou-se também a existência de excepções aos critérios de contabilização para imputação das receitas cobradas de IRC no início de Janeiro de 2002 ao ano de 2001 e das receitas cobradas no início de Janeiro de 2003 ao ano de 2002, para cumprimento do determinado por despachos de 21 de Janeiro e de 30 de Dezembro de 2002 do Ministro das Finanças, respectivamente. O impacto destas excepções na informação de cobrança proveniente do SCIR foi o seguinte:
Ao resultado da primeira pesquisa aos documentos cobrados no mês de Janeiro foram abatidos os valores de 75,2 milhões de euros e de 652,7 mil euros relativos à cobrança de liquidações não prévias e de liquidações prévias de IRC, respectivamente, em 1 e 2 de Janeiro de 2002, por todas as entidades cobradoras. Estes valores não foram incluídos na tabela da DSCGF de Janeiro. Ao resultado da segunda pesquisa (que corrigiu a anterior) já não foram aplicadas deduções devido a esta situação;
Contudo, veio a ser registada no SGR, em 14 de Agosto de 2003, a dedução de 4,6 milhões de euros ao IRC liquidado e cobrado no mês de Janeiro de 2002. O valor abatido resultou de pesquisa realizada ao SCIR em 6 de Maio de 2002 para apurar as cobranças efectuadas nos dias 1 e 2 de Janeiro do mesmo ano, pelas entidades colaboradoras da cobrança; verificou-se, porém, que o valor correspondente apurado por pesquisa ao sistema da DGT (SCE) e registado na contabilidade do Tesouro foi apenas de 2,7 milhões de euros;
Ao resultado da primeira pesquisa aos documentos cobrados no mês de Dezembro foram acrescidos os valores relativos à cobrança obtida nos dias 2 e 3 de Janeiro de 2003, de IRS (41,2 milhões de euros), IRC (101,5 milhões de euros) e juros (61,7 mil euros). Estes valores foram incluídos na tabela da DSCGF de Dezembro. O resultado da segunda pesquisa (que corrigiu a anterior) já não foi acrescido devido a esta situação.
A contabilização das cobranças apuradas como objecto destes despachos infringiu o disposto no n.º 2 do artigo 7.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000, que define a data-valor de cada operação de execução como a data a considerar para efeitos contabilísticos.
As situações determinadas pelos despachos configuraram-se assim como excepções aos princípios da consistência e da anualidade e à norma da contabilização pela data-valor. Para além de não cumprirem o disposto no regime legal, os procedimentos efectuados para aplicação dos referidos despachos revelaram alguns dos efeitos perversos que podem ocorrer, quando sistemas que não asseguram uma contabilização fiável de forma tempestiva nem são coerentes entre si, são sujeitos a situações de carácter excepcional. Apesar de não se ter realizado qualquer operação destinada a eliminar este desvio de quase dois milhões de euros na receita cobrada em 2002 mas imputada a 2001, o valor definitivo da cobrança de impostos sobre o rendimento imputada a 2002 pelo respectivo serviço administrador foi idêntico ao registado na parte correspondente da contabilidade da Tesouraria do Estado.
Este facto, só por si, coloca seriamente em causa a credibilidade do resultado obtido com a designada conciliação da receita de impostos sobre rendimento e traduzido por um conjunto de registos efectuados pelo respectivo serviço administrador, após determinação superior para o efeito, sem esta entidade ter condições para assegurar a validade e a fiabilidade da maior parte destas operações, enquanto outras não deveriam sequer ter sido efectuadas. Foram os casos da dedução das derramas afectas a autarquias da Região Autónoma dos Açores à receita de IRC do Continente e a imputação de receitas das Regiões Autónomas ao Continente.
A falta de fiabilidade evidenciada demonstra que a mesma é inerente ao processo de contabilização e controlo das receitas do Estado, porque tanto se verifica para um ano como para um dia. Neste caso pode mesmo afirmar-se que as excepções confirmam a regra e se há que modificar a regra de forma a tornar a contabilização fiável e tempestiva, no presente contexto não se deveriam promover ou admitir excepções aos critérios de contabilização. E se mesmo assim tais excepções forem determinadas, como foram, não devem ser, seguramente, os serviços administradores das receitas a alterar a sua contabilidade mas a entidade coordenadora da contabilização das receitas do Estado a registar essas alterações.
No exercício do contraditório, a DGT entendeu manifestar a sua total concordância com a posição do Tribunal, no sentido de ser a entidade coordenadora da contabilização das receitas a registar as alterações verificadas no âmbito de excepções aos critérios de contabilização.
No sistema utilizado para contabilização da receita em análise foi ainda registada informação proveniente de entidades cobradoras, com a finalidade de eliminar os desvios verificados entre os dados obtidos com as pesquisas finais e os registados na contabilidade da Tesouraria do Estado, desvio que foi apresentado como consequência:
De receita registada nas tabelas das direcções de finanças exceder em 83,3 milhões de euros o valor da receita obtida pelas tesourarias de finanças que foi apurado pelas pesquisas. Este desvio seria ainda superior, em 30,1 milhões de euros, se o valor resultante da afectação de 5% da receita obtida em fase de cobrança coerciva ao Fundo de Estabilização Tributário não tivesse sido abatido à receita de impostos sobre o rendimento constante das tabelas, uma vez que as operações relativas a essa afectação não foram transmitidas ao sistema central;
De 8 milhões de euros obtidos por transferências para a conta corrente do Tesouro no Banco de Portugal. Em regra, a receita arrecadada desta forma não dispõe de informação de cobrança que permita ser objecto de validação pelo serviço administrador, não existindo assim confirmação efectiva sobre a natureza da transferência;
De receita registada na contabilidade da Tesouraria do Estado como escritural (obtida por transferência de contas do Tesouro afectas a serviços públicos, essencialmente, para entrega de retenções na fonte) exceder em 46,6 milhões de euros o valor apurado pelas pesquisas com o mesmo âmbito;
De um conjunto de outras situações com menor impacto, entre as quais a cobrança de liquidações não prévias que não se encontrava conciliada no SCIR mas a DGT considerou como válida, da cobrança por documentos únicos contabilizada pela DGT como relativa a regularizações de anos anteriores, da cobrança de receita destinada às Regiões Autónomas que não se encontrava conciliada no SCIR (por falta de detalhe) mas a DGT considerou como válida (pelo que foi imputada ao Continente) e da indevida dedução à receita do Continente, da derrama afecta às autarquias da Região Autónoma dos Açores.
Um dos procedimentos exógenos à contabilização dos resultados das pesquisas efectuadas no SCIR, que implicou alterações aos dados registados nos balcões de IRS e de IRC consistiu na substituição dos valores de cobrança apurados pela informação existente no sistema central, como obtidos nas tesourarias de finanças, pelos valores contabilizados nas tabelas destes serviços locais. É de salientar que a aplicação deste procedimento não teve consequências nas tabelas da DSCGF que mantiveram os valores de cobrança resultantes das últimas pesquisas ao SCIR.
Para o ano de 2002, a contabilização das receitas de impostos sobre o rendimento cobradas nas tesourarias de finanças fora inicialmente efectuada pela informação existente no sistema central do serviço administrador e não pela constante das tabelas dos serviços locais. Este procedimento já tinha sido o aplicado, nos anos anteriores, às tabelas da DSCGF mas nunca tivera consequências práticas, uma vez que o valor contabilizado pela DGO na Conta Geral do Estado era sempre o registado nas tabelas das direcções de finanças (que agregam a informação das tabelas das respectivas tesourarias).
A questão é relevante porque, tal como nos anos anteriores, a informação apurada pelos dois sistemas de contabilização apresentou divergências, as quais se encontram expressas no quadro seguinte:
QUADRO II.35
Divergência nas cobranças dos serviços locais
Estas divergências têm originado a sistemática assunção, na Conta Geral do Estado, dos valores contabilizados pelas tesourarias, apesar das tabelas da DSCGF incluírem a informação de cobrança relativa às tesourarias. A DGO justifica esta opção porque, em sua opinião, as tesourarias de finanças conciliam com a DGT (entidade responsável pela certificação dos depósitos, enquanto gestora da Tesouraria do Estado), os valores cobrados e transferidos para o Tesouro, contabilizando esses valores nas respectivas contas de gerência. Deve salientar-se, no entanto, que esta conciliação não assegura a correcta imputação das cobranças às diversas receitas do Estado, nomeadamente de impostos sobre o rendimento, e às diversas operações de tesouraria, nomeadamente as relativas a receitas das regiões autónomas e das autarquias (derramas). Garantir essa correcção é, aliás, um dos motivos para as receitas cobradas terem de ser objecto de validação por parte dos respectivos serviços administradores.
Na base das divergências assinaladas encontram-se deficiências na recolha da informação de cobrança das tesourarias de finanças para o SCIR que originam significativo desfasamento entre a data de parte da cobrança e a data da introdução dos correspondentes dados no sistema, atrasando as tarefas de conciliação que só se verificam em prazos muito desfasados da realização das operações a conciliar, em prejuízo da oportunidade e da fiabilidade da informação contabilística. Refira-se que as tarefas de conciliação dos valores cobrados nos serviços locais são efectuadas com a DGT e não com a DSCGF.
Outro problema gerador de desvios consiste no facto da base de cálculo das cobranças nas tabelas da DSCGF não ser a mesma das registadas nas tabelas das direcções de finanças, uma vez que nestas últimas a receita executiva é contabilizada por 95% do seu valor, sendo a parte afecta ao Fundo de Estabilização Tributária contabilizada nas tabelas das tesourarias destinadas ao registo das entradas de fundos por operações não orçamentais.
A análise realizada permite formular as seguintes observações:
A contabilização no SGR foi efectuada por digitação manual dos valores relativos à Receita de impostos sobre o rendimento, transcritos das tabelas mensais da DSCGF, pela respectiva Divisão de Contabilidade, sem que tenha sido implementado um efectivo sistema de validação e controlo dos dados nem assegurada a transmissão automática da informação (directamente do SCIR para o SGR);
As tarefas necessárias à elaboração das tabelas finais da DSCGF (incluindo os respectivos anexos) e as consequentes alterações aos lançamentos originais efectuadas no SGR, foram concluídas no final de Maio, um mês depois da data limite de referência para o processo de conciliação entre as várias entidades intervenientes na contabilização das receitas do Estado para 2002;
A sobreposição dos resultados de cada pesquisa aos previamente obtidos para cada período de incidência não evidencia a informação sobre a variação ocorrida, necessária num sistema contabilístico, e também não garante a contabilização da receita cuja informação de cobrança seja recolhida em data posterior ao encerramento do respectivo período ou Conta Geral do Estado. Este procedimento não assegura que todos os pagamentos realizados em 2002 sejam contabilizados como relativos a esse ano;
Os valores registados na tabela da DSCGF relativa ao Continente (a considerada na execução do Orçamento do Estado) resultam da informação dos mapas da DGITA, da tabela dos reembolsos e restituições manuais e da aplicação de critérios de contabilização que se traduziram pela inclusão de cobranças por regularizar ou conciliar;
A informação de cobrança introduzida no sistema central nem sempre foi consistente entre si (devido a divergências, omissões e desfasamentos nos dados relativos aos documentos cobrados), nem com o registo previamente efectuado pelos serviços cobradores, verificando-se a existência de receita por validar na base de dados devido à informação necessária para o efeito não ter dado entrada no sistema ou ter sido rejeitada por incumprimento de uma ou mais das validações existentes;
Devido ao processo de dação em pagamento não originar registo de cobrança por ainda não ter sido definido nem implementado um procedimento que permita contabilizar o respectivo crédito, os resultados obtidos através deste processo não foram registados no sistema central nem incluídos no processo contabilístico;
As alterações devidas a posteriores pesquisas à informação residente no sistema central de impostos sobre o rendimento demonstram a provisoriedade e instabilidade dos valores previamente registados e revelam que o motivo subjacente ao facto dos prazos determinados para prestar a informação até ao encerramento da Conta Geral do Estado não terem sido vinculativos é que o seu cumprimento não garantia a fiabilidade dos dados. Fiabilidade que também não foi garantida pela informação definitiva porque esta também esteve sujeita às deficiências e limitações detectadas no respectivo processo de contabilização e controlo;
Continua assim a não ser possível considerar como fiável a informação proveniente das pesquisas ao sistema central destes impostos, por não se encontrar completa, não se revelar estável de forma tempestiva, não identificar as regularizações relativas a anos anteriores e, por isso, não permitir a validação integral dos valores determinados para a receita cobrada e para a receita em dívida a transitar como saldo;
Mas também continua a não ser possível considerar como fiável a informação sobre a receita cobrada imputada ao serviço administrador na contabilidade da Tesouraria do Estado, porque o valor que é objecto de validação pelos sistemas operativos do Tesouro não distingue a receita afecta ao Continente da afecta às Regiões Autónomas ou às Autarquias (derramas), sendo necessário recorrer a informação obtida por pesquisa ao sistema central (sujeita às deficiências previamente assinaladas) para, por dedução das restantes receitas, se obter o valor da cobrança imputada ao Continente e a considerar para efeito da Conta Geral do Estado;
Há também a considerar a questão da receita validada pelos sistemas operativos do Tesouro mas ainda não validada pelo sistema central dos impostos sobre o rendimento. A assumpção desta receita como cobrada coloca em causa a competência do serviço administrador (ao eliminar o controlo exercido pelo conjunto de validações implementado no sistema central) pelo que deveriam ser claramente definidas e impostas para todos os sistemas intervenientes na contabilização das receitas do Estado, as respectivas condições de validação;
A existência de receita por validar e o atraso na recolha de informação de cobrança são dois dos factores que tornam necessária a realização de pesquisas ao sistema central à data de encerramento da contabilização das receitas para efeito da Conta Geral do Estado. Os resultados obtidos tornariam possível o apuramento dos desvios definitivos face aos valores registados pelos serviços cobradores e a avaliação da situação no final do processo de contabilização. Nas pesquisas a realizar ao sistema central deveria igualmente ser obtida informação sobre as operações registadas nesse sistema em data posterior ao encerramento da contabilização relativa aos anos em que essas operações tivessem sido efectuadas;
Também não é possível considerar como fiável a informação relativa à receita de impostos sobre o rendimento registada nas tabelas das direcções de finanças como obtida pelas tesourarias de finanças, devido ao facto da prévia imputação dos valores recebidos que constituem essa receita ao Continente também necessitar de consequente validação pelo respectivo administrador, procedimento que não é integralmente assegurado de forma tempestiva;
A análise efectuada revelou que, apesar da informação apurada pelo serviço administrador da receita de impostos sobre o rendimento ter sido proveniente de pesquisas efectuadas ao respectivo sistema central, no Sistema de Gestão de Receitas foi ainda registada informação proveniente de entidades cobradoras, com a finalidade de eliminar os desvios verificados entre os dados obtidos com as pesquisas finais e os registados na contabilidade da Tesouraria do Estado;
O processo contabilístico manteve assim as deficiências que têm sido apontadas pelo Tribunal de Contas em sucessivos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado porque os procedimentos de registo e de controlo são idênticos aos de anos anteriores, com a particularidade de passar a ser imputado ao serviço administrador o ónus de, independentemente da situação constante da respectiva base de dados, assumir os valores apurados pela contabilidade da Tesouraria do Estado.
A intervenção da Direcção de Serviços de Contabilidade e Gestão de Fundos da DGCI, no exercício do contraditório sobre a matéria analisada neste ponto, começa por referir que o documento do Tribunal "identifica com clareza os actuais constrangimentos que obviam o conhecimento global, fiável, atempado e consistente da informação subjacente aos registos contabilísticos".
Segundo aquela direcção de serviços, o SGR "permite para além de alguns aspectos positivos descritos no Relatório tornar mais célere as tarefas de consolidação dos dados efectuadas pela Direcção-Geral do Orçamento relativas apenas a uma área fiscal (Continente). Consequentemente, a sua implementação traduziu-se em procedimentos adicionais para os nossos serviços, bem como, a assunção da responsabilidade pelo apuramento e registos dos movimentos de acerto pelos valores inscritos na Contabilidade da Tesouraria do Estado".
A metodologia recomendada pelo Tribunal é entendida pela DSCGF como "correcta e indispensável para os objectivos pretendidos", referindo ainda esta entidade que "os serviços da DGCI têm avançado com medidas que visam ultrapassar insuficiências no tratamento da informação, algumas das quais vão ao encontro de reparos do Tribunal de Contas"; neste âmbito foi salientada a identificação de algumas falhas de comunicação e de discriminação dos dados, por área fiscal, na transmissão das cobranças por movimentos escriturais, a diminuição dos reembolsos manuais "com a implementação da 'conta corrente' e inerentes funcionalidades ..., encontrando-se em estudo a solução para a automatização dos casos residuais" e a diminuição dos "atrasos no tratamento da informação da cobrança através da criação de um "duc" desmaterializado, previsto no Regulamento do Documento Único de Cobrança, aprovado pela Portaria 1423-I/2003, de 31 de Dezembro, eliminando-se assim os erros e atrasos decorrentes da leitura óptica dos anteriores documentos de pagamento", tendo esta última medida sido implementada no início do ano de 2004.
Também sobre este âmbito, é de assinalar, no contraditório recebido da DGITA, a referência à eliminação das guias de pagamento de IRS e IRC (modelos 41, 42, 43 e 44), documentos "que, pelo circuito que lhes estava associado, (a informação de detalhe era enviada directamente à DGITA e a informação do talão à DGT), potenciavam divergências de informação, obrigando a um processo de conciliação moroso".
No entender daquela direcção-geral, os documentos adoptados para substituírem as guias eliminadas (o DUC de emissão prévia para pagamentos por conta de IRS, o modelo P1 para os pagamentos de IRC, por conta, especiais por conta e por autoliquidação, bem como as declarações de retenções na fonte submetidas na Internet e pagas com base na referência de pagamento atribuída na sequência dessa submissão) e os respectivos circuitos de informação "irão contribuir para a redução das deficiências apontadas, nomeadamente no respeitante à recolha, validação, apuramento e conciliação da informação".
Esta inovação, efectuada no âmbito do projecto de Implementação do Novo Sistema de Gestão de Fluxos Financeiros (Conta-Corrente), bem como as restantes medidas indicadas pela DSCGF serão objecto de avaliação pelo Tribunal, em futuras acções a realizar na área dos impostos sobre o rendimento, para confirmar a sua conformidade às recomendações apresentadas no presente capítulo deste Parecer.
Por sua vez, a DGO refere que "nada mais tem a acrescentar aos esclarecimentos já transmitidos e aos quais é feita referência", sustentando ainda que "a informatização plena dos Serviços Locais de Finanças, e o aperfeiçoamento gradual dos sistemas que conduzem à quantificação da receita orçamental, em articulação, com melhorias aos nível dos sistemas que suportam a tesouraria do Estado e a contabilização, por parte dos serviços administradores, levarão a curto/médio prazo, à eliminação da generalidade das observações negativas, que ora são enumeradas".
2.6.4 - Evolução face ao processo de contabilização anterior
Com a entrada em funcionamento do Sistema de Gestão de Receitas no ano de 2002 associado ao regime legal e regulamentar para contabilização das receitas do Estado vigente desde o ano de 2001 foi estabelecida parte das condições necessárias para implementar um módulo de contabilização que assegure, conforme foi recomendado pelo Tribunal de Contas, a prestação de informação fiável e tempestiva do Sistema Central de Impostos sobre o Rendimento para a Conta Geral do Estado. Note-se que, para o efeito, esse módulo deve conter a programação dos critérios e das regras de contabilização de forma objectiva e a determinação do período de contabilização mínimo obrigatório, prazos para registo da informação original e da informação definitiva relativa a cada período e processo de autonomização contabilística das alterações à informação original.
No entanto, permanecem por satisfazer outras condições essenciais para atingir o resultado pretendido, continuando por eliminar as deficiências que impedem o sistema próprio de administração da receita de impostos sobre o rendimento de assegurar, de forma fiável e tempestiva, a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar. E também não foi assegurada a interligação entre esse sistema próprio e o Sistema de Gestão de Receitas, conforme dispõe o n.º 3 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000.
No quadro seguinte são apresentados os pontos fortes e fracos do processo contabilístico da Receita de Impostos sobre o Rendimento:
QUADRO II.36
Pontos fortes e fracos do processo contabilístico da Receita de IR
De acordo com o referido na tabela, o processo de contabilização apresentou a seguinte evolução:
A integração do sistema informático constituído pelos Sistemas de Gestão e Central de Receitas, no processo de contabilização da Receita do Estado garantiu a automatização da informação a remeter pelo serviço administrador, por transferência electrónica de ficheiros, a uniformização do classificador económico das receitas e a normalização da informação;
A desagregação da informação contabilística continuou a ser insuficiente ou desajustada (por exemplo, não distinguindo a má cobrança, nem entre liquidações prévias e não prévias e incluindo a cobrança coerciva na obtida por pagamento voluntário) mantendo-se limitada ao Continente e excluindo a informação sobre as receitas das Regiões Autónomas e das Autarquias (derramas);
A responsabilização dos serviços administradores das receitas do Estado ficou condicionada pela não designação dos responsáveis pela contabilização e pela inexistência de condições para efectivação dessa responsabilidade;
O sistema de registo da informação financeira sobre a execução do Orçamento da Receita do Estado continua a revelar-se inadequado, ao admitir o registo da dedução do valor das derramas pelo valor declarado e ao rejeitar a dedução do valor dos reembolsos emitidos até os mesmos serem pagos (apesar do serviço competente para o efeito determinar que o valor a reembolsar deixa de pertencer a receita do Estado desde o momento da respectiva emissão). É de referir que, para o ano de 2002, a receita líquida de impostos sobre o rendimento, por dedução dos reembolsos pagos, é superior em 21,7 milhões de euros à determinada por dedução dos reembolsos emitidos (abatidos dos cancelados);
Verificou-se a manutenção dos circuitos e procedimentos até à fase do registo da informação no Sistema de Gestão de Receitas;
A definição de prazos para o registo contabilístico que permitam o acompanhamento da execução orçamental das receitas do Estado ficou prejudicado pelo incumprimento dos prazos definidos devido ao atraso trimestral no registo da informação original face ao respectivo período de incidência e ao facto da instabilidade verificada nos dados continuar a ultrapassar o encerramento da contabilização para efeito da respectiva Conta Geral do Estado;
O controlo sobre o processo de centralização da informação e de coordenação da contabilização permaneceu afectado pela manutenção do procedimento de assumpção do valor definitivo da receita imputada ao Continente registado na contabilidade da Tesouraria do Estado, sem validação integral e efectiva do mesmo pelo respectivo serviço administrador.
Face ao exposto, o Tribunal de Contas recomenda que sejam reunidas as condições adequadas para a Entidade Administradora da Receita de Impostos sobre o Rendimento transitar para o regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 301/99, de 5 de Agosto, e pela Portaria n.º 1122/2000, de 28 de Julho, devendo essa transição ser efectivada pela forma prevista no artigo 3.º da mesma Portaria, até ao final do ano de 2005. Esta recomendação deve ser implementada através da concretização de um processo evolutivo composto pelas seguintes etapas:
Nomeação formal do responsável pela contabilização, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000, através de documentação em que igualmente constem as condições atribuídas e as restrições existentes para o efectivo exercício dessa função;
Eliminação das deficiências que impedem o sistema próprio de administração da receita de impostos sobre o rendimento de assegurar, de forma integral, fiável, tempestiva e consistente, a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar;
Para o efeito, toda a informação sobre receita cobrada, reembolsada ou restituída deve ser objecto de recolha e validação nos termos definidos pelos serviços com competência para esse efeito (os respectivos serviços administradores) e não ser apenas sujeita às condições impostas pelos sistemas de controlo de cobrança ou pagamento;
A informação a validar deve incluir a receita obtida por serviços aduaneiros e a resultante de transferências directas para contas bancárias do Tesouro e entre contas do Tesouro (movimentos escriturais), de dação em pagamento e de reembolsos processados manualmente;
Interligação entre aquele sistema próprio e o Sistema de Gestão de Receitas conforme dispõe o n.º 3 do artigo 3.º das normas aprovadas pela Portaria n.º 1122/2000;
Assunção do Sistema de Gestão de Receitas como módulo de contabilização que assegure o registo integral, fiável, tempestivo e consistente da informação residente no Sistema Central de Impostos sobre o Rendimento e a transmita, nas mesmas condições, para a Conta Geral do Estado, através do Sistema Central de Receitas; para o efeito, a movimentação das receitas de anos anteriores e das receitas afectas a Regiões Autónomas, Autarquias, Fundo de Estabilização Tributário ou quaisquer outras cumulativamente cobradas, reembolsadas ou restituídas com receitas de impostos sobre o rendimento e para as quais não seja possível aos serviços cobradores ou pagadores discriminar de forma autónoma, devem ser contabilizadas no Sistema de Gestão de Receitas e ser objecto de conciliação periódica com a DGT, para certificação dos valores cobrados; a movimentação relativa a excepções aos critérios de contabilização deverá ser evitada mas, a verificar-se, deverá ser registada pela entidade coordenadora do processo de contabilização;
Cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 6.º das mesmas normas, passando a Entidade Administradora da receita a fornecer "diariamente à Direcção-Geral do Orçamento informação sobre a receita, por natureza, operação de execução, centro de receita e dia".
2.7 - Evolução da receita
Com as reservas atrás apontadas, procede-se nos pontos seguintes à comparação da receita prevista com a cobrada e à análise da evolução desta, tomando em consideração os valores constantes da Conta Geral do Estado.
2.7.1 - Comparação da receita prevista com a receita cobrada
No quadro seguinte evidenciam-se, ao nível de totais de capítulos do classificador económico das receitas públicas, os valores dos orçamentos inicial e final e da execução orçamental, bem como as diferenças, em termos absolutos e relativos, entre os dois orçamentos e entre a execução e os mesmos, procedendo-se seguidamente a uma breve análise dos valores mais relevantes.
Refira-se que as diferenças entre o orçamento inicial, aprovado pela Lei n.º 109/B/2001, de 27 de Dezembro, e o final, são resultantes de alterações introduzidas pela abertura de créditos especiais e pela Lei n.º 16-B/2002, de 31 de Maio, que aprovou um orçamento rectificativo:
QUADRO II.37
Comparação da receita prevista com a cobrada
Como se observa, ao nível do total da receita o valor da execução ficou aquém do orçamento final em 3.408,4 milhões de euros (-5,9%), o que ficou a dever-se essencialmente aos passivos financeiros, uma vez que, em relação ao conjunto da receita efectiva, os valores da execução superaram os do orçamento em 474,9 milhões de euros (+1,4%).
Também se verifica que, se em relação ao total das receitas as alterações orçamentais introduzidas conduziram à aproximação entre os valores previstos e realizados, já quanto ao total das receitas efectivas, e à maioria dos totais por capítulos, provocaram desvios mais acentuados. Embora tal facto resulte por vezes de terem sido sobrestimados ou subestimados os valores de certas rubricas aquando da introdução das alterações orçamentais, a situação mais frequente é a de ocorrência de efeitos compensatórios entre os totais dos diferentes capítulos e no interior dos mesmos.
No que respeita à receita efectiva, as maiores diferenças em termos relativos entre a execução e o orçamento final ocorreram nas "Reposições não abatidas nos pagamentos" (723,1%), "Venda de bens de investimento" (255,6%) e "Outras receitas de capital" (226,3%), sendo em todos estes casos os valores da execução superiores aos orçamentados. Em termos de valores absolutos, a maior diferença ao nível dos totais de capítulos ocorreu porém nas "Contas de ordem" (-539,7 milhões de euros).
Dada a importância que assume a receita fiscal no cômputo da receita efectiva (85,7% em 2002), apresentam-se no quadro seguinte os valores dos principais impostos:
QUADRO II.38
Comparação da receita fiscal prevista com a cobrada
Observa-se que o total da receita fiscal cobrada ultrapassou o inscrito nos orçamentos inicial e final e que, em relação a este último, apenas o IRS e o IA registaram cobranças inferiores ao previsto (-2,1% e -7,7%, respectivamente) - tais desvios foram assim compensados por desvios de sinal contrário nos restantes impostos, com destaque para o ISP em que as cobranças superaram os valores do orçamento final em 8,8%.
2.7.2 - Análise da evolução da receita cobrada
No quadro seguinte evidencia-se por totais de capítulos a receita cobrada em 2001 e 2002, o peso da cada capítulo no total da receita e o respectivo crescimento de 2001 para 2002:
QUADRO II.39
Evolução da receita cobrada
Como se observa, o total da receita registou um crescimento de 20,3%, o que, em larga medida, ficou a dever-se à evolução registada nos passivos financeiros, que aumentaram 36,6%. Assim, as receitas efectivas, embora com um aumento de 11,7%, cresceram bastante menos do que as daquele capítulo, baixando o respectivo peso no total de receita de 65,6% em 2001 para 60,9% em 2002.
Observa-se ainda que os capítulos que registaram maior crescimento em termos relativos foram os de "Vendas de bens de investimento" (2.441,3%) e "Outras receitas de capital" (185,2%), representando não obstante, cada um, apenas 1% da receita total em 2002.
Os capítulos com maior peso no total da receita efectiva continuaram a ser os da receita fiscal, de que se apresentam os principais valores e variações no quadro seguinte:
QUADRO II.40
Evolução da receita fiscal
Conforme se verifica, a receita fiscal cresceu 8,9% tendo o peso relativo dos impostos indirectos aumentado de 2001 para 2002 em consequência de um crescimento superior ao dos impostos directos (11,9% e 4,8%, respectivamente).
Dos principais impostos indirectos o ISP foi o que registou a maior taxa de crescimento (27,9%), enquanto o IA registou uma variação de sinal negativo (-3,6%). Por sua vez o IVA foi o imposto que registou maior aumento em termos de valores absolutos (990, 6 milhões de euros).
Nos impostos directos, o IRS continuou a ser o que gerou maior receita, embora o IRC tenha registado um maior aumento tanto em termos absolutos como relativos.
No quadro seguinte são apresentados rácios que ilustram o peso da receita fiscal, efectiva e total, no PIB:
QUADRO II.41
Peso da receita no PIB
Verifica-se que tanto a receita fiscal como a receita efectiva e a receita total, aumentaram o seu peso no PIB, sendo porém mais significativo o aumento da importância relativa do total da receita.
Tendo em conta os indicadores para a economia nacional publicados na CGE, e tomando como deflator a taxa de variação dos preços implícita no PIB (4,6%) (ver nota 4), obtêm-se para 2002 taxas de variação reais de 4,1%, 6,8% e 14,9%, para a receita fiscal, efectiva e total da receita, respectivamente, qualquer delas bastante superior à daquele agregado macroeconómico, também em termos reais (0,4%).
Instada a pronunciar-se no âmbito do exercício do contraditório, a Direcção-Geral do Orçamento referiu que:
"Em cumprimento do solicitado, esta Direcção-Geral, no âmbito das suas atribuições e face aos elementos disponíveis, não tem qualquer comentário a fazer ao Anteprojecto relativo ao ponto 2.7 "Evolução da Receita" que nos foi remetido."
(nota 1) Entende-se por serviços periféricos ou estâncias aduaneiras da DGAIEC todas as alfândegas, delegações e postos aduaneiros.
(nota 2) A diferença de cêntimos fica a dever-se ao facto de o módulo de contabilização permanecer em escudos.
(nota 3) Valor fixado pelo Despacho Normativo n.º 342/93, de 18 de Outubro, relativamente aos reembolsos cuja atribuição se encontra condicionada pela apresentação de documentos.
(nota 4) Obtido pelos serviços do Tribunal com base nos elementos referidos.
III - Execução do Orçamento da Despesa
3.1 - Considerações gerais
A Conta Geral do Estado, no Mapa 10 - "Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado" (Volume II), evidencia, para cada dotação orçamental, a "despesa paga", correspondente aos pagamentos efectuados pelo Tesouro:
Autorizados pelas Delegações da Direcção-Geral do Orçamento - relativamente às despesas de serviços simples e às transferências para serviços com autonomia não integrados no Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho;
Autorizados pelos serviços com autonomia administrativa integrados no RAFE (tendo como limite o crédito da dotação liberto pela respectiva Delegação da Direcção-Geral do Orçamento);
deduzindo ao montante desses pagamentos (saídas de fundos) o valor das reposições abatidas nos pagamentos (em que se incluem as reposições retrotraídas).
Os fundos saídos para pagamento das despesas orçamentais, as reposições abatidas nos pagamentos e as verbas efectivamente afectas ao pagamento de despesas (despesa orçamental líquida) constam do quadro seguinte, por Ministério:
QUADRO III.1
Execução orçamental
Os valores do quadro anterior, que correspondem aos evidenciados na Conta, foram conferidos através dos "Mapas de Despesa", remetidos pelos serviços processadores de cada um dos Ministérios.
A despesa orçamental líquida, que ascendeu a Euro 54.559.201.458,43, corresponde ao montante dos fundos saídos para pagamento de despesas orçamentais, no valor total de Euro 55.048.032.700,39, deduzido de Euro 488.831.241,96 de reposições abatidas nos pagamentos, efectuadas no próprio ano (Euro 486.129.523,22) e em 2003 (Euro 2.701.718,74) (ver nota 1).
Os valores da "despesa paga" registados na Conta merecem, no sentido de introduzir maior rigor e transparência às contas públicas, as seguintes considerações gerais, na sua maioria já efectuadas pelo Tribunal em anteriores Pareceres sem que se tenha assistido a suficientes melhorias.
a) Dotações orçamentais insuficientes e realização de despesas à margem do Orçamento do Estado
A despesa orçamental registada na Conta é apenas a "despesa paga", o que significa que os encargos do Estado vencidos que não tenham sido pagos por insuficiência de dotação não são evidenciados.
Em 2002, pela primeira vez, foi criada uma actividade (1.98 - "Despesas de anos anteriores") para identificar "os compromissos assumidos (ver nota 2) em anos anteriores e cujo pagamento tenha sido diferido para 2002, por conta do Orçamento do Estado deste ano" (ver nota 3), sem, todavia, permitir distinguir os encargos que transitaram de 2001 já em dívida e sem discriminar o ano a que respeitam esses compromissos.
Os pagamentos efectuados, em 2002, por conta dessa actividade, pelos serviços integrados do Estado, ascenderam a Euro 2.075,0 milhões, sendo muito provável que a maior parte desse montante diga respeito a encargos assumidos em 2001 e que transitaram em dívida, embora a informação existente não permita esse apuramento, nem esteja assegurado que todos os organismos registaram tais pagamentos na referida actividade.
Já para a execução orçamental de 2003, foi criada uma alínea na classificação económica (alínea ZZ) para distinguir o pagamento "das dívidas vencidas e não pagas em 2002 que transitaram para 2003", do pagamento dos restantes encargos (ver nota 4).
Os pagamentos efectuados, em 2003, por conta dessa classificação económica, pelos serviços integrados ascenderam a Euro 112,3 milhões (ver nota 5).
No quadro seguinte evidenciam-se os pagamentos efectuados nesses dois anos, por conta dessas classificações, embora a definição aplicada em 2003, que acentua tratar-se de "dívidas vencidas e não pagas que transitaram", poder ser mais restritiva do que a empregue no ano anterior ("compromissos assumidos em anos anteriores e cujo pagamento tenha sido diferido", sem referência a encontrarem-se vencidos):
QUADRO III.2
Pagamentos de despesas de anos anteriores dos serviços integrados
Conforme evidencia o quadro anterior, para a diminuição, entre os dois anos, das despesas de anos anteriores, em Euro 1.962,7 milhões, contribuiu essencialmente o reforço havido em 2002 nas transferências do Ministério da Saúde para o Serviço Nacional de Saúde (Euro 1.010,3 milhões), resultante do Orçamento rectificativo, que não se repetiu em 2003.
Para averiguar os motivos pelos quais essas despesas transitaram em dívida para 2003 e das consequências dessas situações, foram realizadas acções junto de seis dos dez serviços integrados que apresentavam maiores montantes de despesas processadas por conta de "Dívidas vencidas transitadas de 2002", representando 37,5% daquele montante. A selecção desses organismos (ver nota 6) teve também em conta a sua distribuição por diferentes ministérios e a natureza (classificação económica) das despesas abrangidas.
Concluiu-se que o principal motivo foi o da inexistência de dotação orçamental disponível que permitisse efectuar o pagamento nesse ano, situação que foi agravada, em alguns casos, por congelamentos adicionais comunicados pelo Ministério das Finanças, em Novembro/Dezembro, que abrangeram dotações (do Cap.º 50 e referentes a aquisição de bens e serviços) em que os compromissos já estavam assumidos, vencendo-se as respectivas facturas até final do ano.
Relativamente aos organismos que constituíram a amostra, verificou-se que em quatro (INAG, GEPI, DGAJ e DGIES) os congelamentos adicionais, efectuados no final do ano, abrangeram dotações já comprometidas. Sem esses congelamentos, em 2002, as despesas que transitaram em dívida teriam sido integralmente pagas, no caso dos dois primeiros organismos, ou parcialmente, no caso dos outros dois. Nos outros casos, embora, pela sua natureza, as dotações não tenham sido objecto de congelamento (ver nota 7), foram também insuficientes para o pagamento da totalidade dos encargos vencidos em 2002.
Quanto a consequências de ordem financeira para o Estado, salienta-se que a maioria desses organismos já tinha pago ou esperava vir a pagar juros de mora por atraso nos pagamentos (ver nota 8).
Além dos encargos em dívida que transitam para o ano seguinte e são pagos por despesa orçamental, continua a verificar-se, designadamente nos casos do Serviço Nacional de Saúde (SNS) e do porte pago, a liquidação de tais encargos, ilegalmente, à margem do Orçamento do Estado, por operações específicas do Tesouro. Relativamente a esses dois casos, verificou-se em 2002:
De acordo com a informação prestada pelo Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde (IGIF), relativamente a 2002, o total das dívidas do SNS a fornecedores transitado de 2001 ascendia a Euro 1.887,4 milhões, enquanto o défice acumulado no final do ano (transitado para 2003) ascendeu a Euro 1.291,9 milhões.
No entanto, para essa redução contribuiu a transferência de verbas para o IGIF, à margem do Orçamento, por operações específicas do Tesouro, no montante de Euro 444 milhões (ver nota 9);
Relativamente ao porte pago referente aos CTT, em 2002, por insuficiência da respectiva dotação orçamental foi pago àquela empresa apenas 33,6% (Euro 4,4 milhões) do total dos encargos do porte pago facturados ao Estado nesse ano (Euro 13,1 milhões), tendo, no último quadriénio, essa percentagem variado entre os 31,3% (em 2000) e os 43,1% (em 1999) (ver nota 10). O montante da dívida acumulada aos CTT, em 31/12/2002 ascendia a Euro 18,0 milhões, o que representa uma redução de Euro 2,8 milhões (13,4%) relativamente à dívida transitada de 2001.
Tal deveu-se ao facto de, em 2002, ter sido regularizado, à margem do orçamento, por operações específicas do Tesouro, o remanescente da dívida de 1999, no montante de Euro 0,3 milhões, e a dívida de 2000, no montante de Euro 11,1 milhões.
Continua-se, assim, a verificar situações de repetida assunção de encargos sem cobertura orçamental, com clara violação do art.º 105.º da Lei Constitucional e do n.º 1 do art.º 3.º, do n.º 2 do art.º 9.º e do art.º 18.º da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado.
O pagamento desses encargos do Estado por operações específicas do Tesouro significa a sua completa desorçamentação, ou seja, não são registados como despesa orçamental no ano em que se constituem, nem no ano em que são pagos.
b) Sobrevalorização da "despesa paga" na parte não utilizada das verbas orçamentais transferidas para organismos com autonomia
A CGE regista como "pagamentos efectuados" também as verbas orçamentais transferidas para os serviços com autonomia não integrados no SIC (ver nota 11) (ou apenas integrados quanto às despesas de funcionamento), em regra superiores aos pagamentos que os serviços efectuam.
As verbas transferidas e não utilizadas constituem uma sobrevalorização da despesa orçamental, indo acrescer à receita orçamental do ano seguinte, no caso de serem repostas (através de reposições não abatidas nos pagamentos). Relativamente aos serviços e fundos autónomos, em 2002, a obrigatoriedade da reposição desses saldos, segundo o disposto no art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, continuou a não se aplicar às verbas consignadas no Orçamento do Estado a:
"Investimentos do Plano", desde que os saldos sejam aplicados na realização dos objectivos em que tiveram origem;
Despesas de funcionamento dos serviços sociais, Fundo de Apoio ao Estudante, organismos financiados pelo Serviço Nacional de Saúde e estabelecimentos de ensino superior;
Outras despesas que mereçam a concordância do Ministro das Finanças.
Relativamente à generalidade das situações em que existem requisições de verbas em excesso, o Tribunal reitera a recomendação sobre o estrito cumprimento da disposição sobre a requisição de fundos constante dos sucessivos decretos-lei que estabelecem anualmente as normas de execução orçamental. Assim, o n.º 1 do art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro (aprovou essas normas para 2002), determinava que:
"Os serviços dotados de autonomia administrativa e de autonomia administrativa e financeira só podem requisitar mensalmente as importâncias que, embora dentro dos respectivos duodécimos, forem estritamente indispensáveis às suas actividades."
No que respeita aos saldos que são repostos no ano seguinte como receita do Estado, salienta-se que a Conta Geral do Estado e o respectivo Relatório não distinguem, no total das reposições não abatidas, as que resultam: i) de pagamentos orçamentais indevidos ocorridos em anos anteriores e ii) de verbas não utilizadas pelas entidades a que se destinaram as transferências orçamentais (reposição de saldos). Nos últimos cinco anos, as reposições apresentaram a seguinte evolução:
(milhões de euros)
1998 ... 337,1
1999 ... 306,2
2000 ... 477,7
2001 ... 267,5
2002 ... 228,0
Neste processo das reposições não abatidas nos pagamentos, que compromete o rigor das contas públicas, destaca-se um tipo especial de saldos repostos - resultantes das verbas transferidas em excesso para os serviços com autonomia (constituindo despesa adicional do Orçamento do Estado) e destinadas a reforçar no ano seguinte as correspondentes dotações orçamentais, através da abertura de créditos especiais, com contrapartida em receita resultante dessas reposições não abatidas. Além das verbas requisitadas propositadamente em excesso para a abertura de créditos especiais no ano seguinte, podem os serviços e fundos autónomos, nos termos do mencionado art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, transitar como saldo de gerência em posse do serviço determinadas verbas orçamentais requisitadas em excesso, designadamente as referentes ao Cap.º 50 - "Investimentos do Plano", questões que se analisam em seguida.
c) Sobrevalorização da "despesa paga" resultante das verbas transferidas para organismos com autonomia e destinadas à abertura de créditos especiais ou a transitar como saldo de gerência para o ano seguinte
Nos Programas com co-financiamento comunitário inscritos no Cap.º 50 - "Investimentos do Plano", a requisição de verbas em excesso ou da totalidade das respectivas dotações - e não apenas a requisição das dotações necessárias para a cobertura das correspondentes despesas durante o ano económico - tem sido autorizada em sucessivas leis orçamentais, através do processo de integração de saldos por abertura de créditos especiais. Assim, o n.º 19 do art.º 4.º da Lei do Orçamento do Estado para 2002, autorizou o Governo a:
"Transferir para o Orçamento de 2002 os saldos das dotações dos programas com co-financiamento comunitário, constantes do Orçamento do ano económico anterior, para programas de idêntico conteúdo, tendo em vista as características desses programas e com o objectivo de que não sofram qualquer interrupção por falta de verbas".
Em resultado deste processo continuado, conforme consta de anteriores Pareceres, tem-se verificado em programas objecto de auditoria que a importância registada na Conta como "despesa paga" pode diferir, por vezes significativamente, da importância efectivamente paga pelos serviços executores daqueles programas, podendo os saldos das verbas requisitadas e não utilizadas ser superiores aos pagamentos efectuados no ano.
Para evidenciar os montantes envolvidos, indicam-se no quadro seguinte, para os anos de 1998 a 2002: (1) o valor total das reposições não abatidas e (2) o valor global das reposições não abatidas que serviram de contrapartida à abertura de créditos especiais, e a sua distribuição por (3) capítulo 50 - "Investimentos do Plano"; (4) Orçamento do Ministério da Defesa ao abrigo da lei de programação militar; e (5) Outros créditos especiais com contrapartida em reposições não abatidas nos pagamentos:
Conforme evidencia o quadro, exceptuando a situação particular de 2002 relativamente à reposição de saldos de dotações afectas à Lei de Programação Militar em vigor no ano anterior, a proporção das reposições não abatidas que serviram de contrapartida à abertura de créditos especiais variou entre 47,6% e 77,1%, ou seja, a maior parte das verbas transferidas em excesso para os organismos com autonomia (e registadas na CGE como "pagamentos efectuados") teve já como propósito a sua integração nas correspondentes dotações orçamentais do ano seguinte, através do mecanismo da abertura de créditos especiais.
Relativamente às verbas orçamentais inscritas no Cap.º 50, além do mecanismo da sua requisição para a abertura de créditos especiais no ano seguinte, a partir de 2000 (ano em que se inicia a redução de tais créditos) passou a ser possível outro mecanismo susceptível de aumentar a requisição de verbas em excesso. Assim, tal como nos anos anteriores, o já referido art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, relativamente aos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, estabelece que: "O disposto no n.º 9 do art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro (ver nota 12), não se aplica às verbas consignadas no Orçamento do Estado a: (...) Despesas referentes a "Investimentos do Plano" desde que os saldos sejam aplicados na realização dos objectivos em que tiveram origem, transitando como saldos de gerência na posse dos serviços", para a sua integração no orçamento privativo do organismo no ano seguinte.
Destaca-se que o classificador económico das receitas dos serviços e fundos autónomos não distingue a proveniência dos saldos de gerência transitados (isto é, não distingue o saldo de verbas orçamentais requisitadas e não utilizadas do saldo de receitas próprias), pelo que os dados das contas de gerência dos serviços e fundos autónomos constantes da Conta Geral do Estado não permitem quantificar o montante de verbas orçamentais requisitadas em excesso ao abrigo da citada disposição.
Dados os efeitos descritos em termos de transparência das contas públicas, pela sobrevalorização da despesa orçamental anual, o efeito sobre o défice da CGE de cada ano e também o efeito sobre a tesouraria do Estado, a requisição de verbas orçamentais em excesso para integração nas dotações do ano seguinte através da abertura de créditos especiais ou, agora, para transição como saldo para a gerência seguinte em posse do serviço, deverá ser utilizado apenas quando estritamente indispensável, conforme já se recomendou em anteriores Pareceres, devendo o Ministério das Finanças dedicar especial atenção a essas situações, as quais devem ser devidamente evidenciadas no relatório sobre a Conta Geral do Estado.
d) Subavaliação (ou sobrevalorização) da "despesa paga" resultante da transferência do saldo de diversas dotações inscritas no Cap.º 60 - "Despesas excepcionais" do Ministério das Finanças para contas de operações específicas do Tesouro
A Lei do Orçamento do Estado para 2002, no seu art.º 65.º, continuou a permitir que os saldos das dotações afectas às rubricas de classificação económica relativas a transferências correntes, subsídios, activos financeiros e outras despesas correntes inscritas no Cap.º 60 - "Despesas excepcionais", fossem transferidos para contas especiais do Tesouro, a utilizar na liquidação das respectivas despesas até 31 de Março de 2003 (ver nota 13), sendo as verbas não utilizadas repostas como receita do OE/2003.
A transferência de verbas orçamentais para a conta de operações específicas do Tesouro "Saldos do Cap.º 60 do OE/2002", ao abrigo dessa norma, representou um acréscimo da despesa do OE/2002 em Euro 923,6 milhões. Refira-se que, desse montante, não foi utilizado Euro 0,4 milhões, que constituiu receita do OE/2003, a título de reposição não abatida nos pagamentos.
3.2 - Concretização do regime de administração financeira do Estado (RAFE)
A Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro (Lei de Bases da Contabilidade Pública) e o seu desenvolvimento pelo Decreto-Lei n.º 155/92 (Regime de administração financeira do Estado), de 28 de Julho, estabeleceram os regimes de administração financeira dos "serviços e organismos da Administração Central", incluindo os institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados e de fundos públicos, definindo:
Regime geral - a autonomia administrativa;
O regime excepcional - a autonomia administrativa e financeira, para os "serviços e fundos autónomos".
Dada a incidência que o regime financeiro dos serviços tem nos valores da despesa evidenciados na Conta, analisa-se em seguida o estado de concretização da reforma prevista nesses diplomas.
a) Serviços integrados no novo regime de administração financeira do Estado (organismos com autonomia apenas administrativa)
Os serviços que transitaram, desde 1993, para o novo regime de administração financeira do Estado (RAFE), regulado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, passaram a deter um novo tipo de autonomia administrativa, que se caracteriza, entre outros aspectos, pela realização das despesas através do SIC (Sistema de Informação Contabilística) e do SIC/PIDDAC (ver nota 14), deixando de processar requisições de fundos, substituídas por pedidos de libertação de créditos, autorizados pelas Delegações da DGO, e realizando os seus pagamentos através dos meios de pagamento do Tesouro. Neste sistema, os fundos saídos dos cofres públicos respeitantes à despesa orçamental correspondem ao pagamento efectivo de despesas dos serviços processadores (ver nota 15).
Quanto ao prazo para a sua implementação, estabelecia o art.º 56.º do Decreto-Lei n.º 155/92 que: "A transição para o novo regime financeiro (...) far-se-á durante o ano económico de 1993, ficando salvaguardada a possibilidade de uma aplicação anterior aos serviços e organismos da Administração Pública que reunirem as condições indispensáveis".
Em 2002, estavam integrados no SIC, para o processamento das despesas de funcionamento, 268 organismos com autonomia administrativa e 83 processavam as suas despesas inscritas no Cap.º 50 - "Investimentos do Plano" através do SIC/PIDDAC.
O quadro seguinte evidencia o número de serviços (anteriormente serviços simples ou com autonomia administrativa) integrados no SIC para o processamento das despesas de funcionamento, por Ministério, comparando-se o número de serviços integrados face ao universo dos serviços. Refira-se que em virtude da alteração governamental ocorrida em 2002 (ver nota 16), para permitir efectuar comparações, ajustou-se a orgânica dos Ministérios e serviços existente anteriormente à nova estrutura:
QUADRO III.3
Serviços integrados no RAFE quanto às despesas de funcionamento, por ministério
Como evidencia o quadro, em 2002, decorridos 12 anos após a aprovação da Lei de Bases da Contabilidade Pública, o RAFE abrangia 268 serviços, o que representava 13,0% do universo em apreço (ver nota 17).
Da leitura do quadro, observa-se ainda que o grau de integração no SIC dos serviços de cada Ministério, quanto ao processamento das suas despesas de funcionamento, varia entre a integração total (ver nota 18) (Ministérios da Administração Interna, da Economia e da Saúde) e 0,3% (Ministério da Educação, que engloba 1.609 serviços).
No que se refere ao processamento das despesas do Cap.º 50, no quadro seguinte indica-se por Ministério, o número de serviços e o grau de integração no SIC/PIDDAC, considerando o número de serviços sem autonomia financeira que processam verbas por conta desse capítulo:
QUADRO III.4
Serviços integrados no RAFE quanto às despesas inscritas no Cap. 50, por ministério
Como se evidencia no quadro, em 2002, estavam integrados no SIC/PIDDAC 83 num total de 167 serviços (49,7%), salientando-se que os Ministérios da Defesa Nacional e da Administração Interna não tinham qualquer serviço integrado.
Conforme se destacou em anteriores Pareceres, solucionados os aspectos de natureza técnica relativos aos sistemas informáticos de suporte, não subsistiam razões que obstassem à implementação do RAFE, regulado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, pelo que o atraso na sua aplicação fica a dever-se à inércia das entidades, em cada Ministério, responsáveis pela aplicação desse regime. Esse atraso contribui para a manutenção das situações atrás evidenciadas que retiram algum significado ao valor da despesa constante da Conta.
Actualmente, apesar de finalmente se ter generalizado a aplicação do SIC, tal não significa a completa implementação do RAFE, uma vez que continua a verificar-se o processamento de despesa orçamental como transferência de verbas para contas bancárias de organismos (ver nota 19).
b) Atribuição e cessação do regime de autonomia administrativa e financeira
Para a atribuição do regime excepcional de autonomia administrativa e financeira aos serviços e organismos da Administração Central, o n.º 1 do art.º 6 º da Lei de Bases da Contabilidade Pública exige que tal regime seja o mais adequado para a sua gestão e, cumulativamente, as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, excluindo as despesas co-financiadas pela União Europeia.
Nos termos dessa disposição (excluindo os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira por imperativo constitucional (ver nota 20), a atribuição desse regime, pela via legislativa, nomeadamente através do diploma que aprova a orgânica de cada organismo, deve estar fundamentada em relação ao cumprimento desses requisitos.
Note-se que, com derrogação desses dois requisitos, o n.º 4 do mesmo artigo prevê que pode ainda ser atribuída autonomia administrativa e financeira em função de "outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei". No entanto, até 2002, analisados os diplomas, posteriores à LBCP e ao Decreto-Lei n.º 155/92, que criaram ou reformularam serviços ou organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, verificou-se que nenhum deles referia expressamente se o respectivo serviço ou organismo cumpria os requisitos estabelecidos no n.º 1 do art.º 6.º e, caso os não cumprisse e não gerisse fundos comunitários, qual a razão ponderosa para a atribuição desse regime nos termos do referido n.º 4.
Quando a autonomia administrativa e financeira não resulte de imperativo constitucional ou do seu reconhecimento nos termos do n.º 4 do art.º 6.º, determina o art.º 7.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública a cessação desse regime nos serviços e fundos autónomos que, durante dois anos consecutivos, não verificarem os requisitos previstos no referido n.º 1 do art.º 6.º
Relativamente aos anos 2000 e 2001, o art.º 90.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, aditado pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto (Lei de estabilidade orçamental), veio determinar que: "Os serviços e fundos autónomos, cujo regime de autonomia administrativa e financeira não decorra de imperativo constitucional e da sua integração nas áreas do Serviço Nacional de Saúde e regulação e supervisão, que nos anos económicos de 2000 e 2001, não tiverem tido pelo menos dois terços de receitas próprias relativamente às suas despesas totais passarão ao regime de autonomia meramente administrativa (...). Os organismos especialmente competentes para a gestão dos fundos comunitários podem manter o seu actual regime de autonomia (...)". Essa disposição foi aplicada pelo art.º 3.º da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2003), que determinou, a partir de 1 de Janeiro de 2003, a passagem para o regime de autonomia administrativa de 42 organismos, até então dotados de autonomia administrativa e financeira.
Refira-se que a Circular da DGO n.º 1302, de 31 de Julho de 2003, manteve, com base nos anos de 2001 e 2002, "(...) a observância das regras necessárias à manutenção do regime de autonomia administrativa e financeira em matéria de cobertura das despesas totais por recitas próprias(...)". Relativamente a estes dois anos, os serviços de apoio do Tribunal, mantendo a metodologia usada no ano anterior (seguida também pela DGO), procederam ao tratamento das contas de gerência dos serviços e fundos autónomos cujos extractos constam do Volume II da CGE, com a finalidade de verificar o cumprimento do disposto na Lei de Bases da Contabilidade Pública, conjugado com o disposto no art.º 90.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto. Para esse efeito:
Foram excluídas das receitas próprias as transferências de administrações públicas e da União Europeia, os passivos financeiros, os saldos da gerência anterior e as contas de ordem;
Relativamente à despesa consideraram-se apenas as despesas de funcionamento, dado que o classificador das despesas não discrimina as co-financiadas pela União Europeia a que alude o n.º 1 do art.º 6.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública e, além disso, por as despesas de "Investimentos do Plano" serem financiadas em grande parte por transferências do Orçamento do Estado, não integradas nas receitas próprias.
Nesse tratamento, destaca-se, uma vez mais, a dificuldade em estabelecer a correspondência entre a definição de receitas próprias constante do art.º 47.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, e as classificações económicas das receitas e despesas das contas de gerência, designadamente, na receita, quanto aos "saldos de gerência", conforme já foi mencionado no ponto 3.1 c) e, na despesa, as "despesas financiadas pela União Europeia". Saliente-se que, enquanto pela via legislativa não for estabelecida essa correspondência, em certos casos se torna complexa a verificação da proporção entre as receitas próprias e as despesas.
O total dos serviços e fundos autónomos que constam da CGE/2002, ascende a 440 (ver nota 21), tendo-se excluído da análise 339 (77,0%), pelos seguintes motivos: deterem autonomia administrativa e financeira por imperativo constitucional; estarem relacionados com a gestão de projectos co-financiados pela União Europeia; não apresentarem execução em pelo menos um dos anos analisados.
Assim, a análise incidiu sobre 101 organismos, em relação aos quais se calculou a percentagem das receitas próprias sobre as suas despesas de funcionamento, evidenciando o quadro seguinte os respectivos rácios, em 2001 e 2002:
Conforme evidencia o quadro, 53 (52,5%) dos 101 organismos dotados de autonomia administrativa e financeira apresentaram, em 2001 e 2002, receitas próprias inferiores a 2/3 das despesas de funcionamento, o que, nos termos estabelecidos no citado art.º 7.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública, implicaria a cessação do regime de autonomia administrativa e financeira. Observa-se que, em relação a 23 desses organismos, as receitas próprias não atingiram 10% daquelas despesas, em ambos os anos.
Como foi referido, a Lei do Orçamento do Estado para 2003 determinou, a partir de 1 de Janeiro desse ano, a passagem para o regime de autonomia apenas administrativa de 42 organismos até então com autonomia administrativa e financeira. Analisados os dados relativos aos organismos que não perderam a autonomia financeira, conclui-se haver justificação para essas situações.
c) Implementação do POCP
Quanto aos sistemas de contabilidade dos serviços e organismos da Administração Central, estabeleceram os art.ºs 14.º e 15.º da Lei de Bases da Contabilidade Pública:
O sistema unigráfico (orçamental ou de caixa), para os serviços e organismos com autonomia administrativa, apoiado numa contabilidade analítica e numa contabilidade de compromissos; este sistema foi posteriormente desenvolvido com base no SIC;
O sistema de contabilidade digráfica, para os serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, moldado no POC ou num plano de contas sectorial especialmente aplicável, além da contabilidade de caixa e de compromissos.
Mais abrangente, o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro, aprovado sete anos após a LBCP e que visa criar condições para a integração da contabilidade orçamental, patrimonial e analítica, "(...) é obrigatoriamente aplicável a todos os serviços e organismos da administração central, regional e local que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, bem como à segurança social (...)", podendo existir "formas simplificadas dessa aplicação" e "planos sectoriais que se mostrem indispensáveis".
Do universo de 145 SFA considerado pela Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública (ver nota 22) fecharam contas em POCP, no ano de 2002, apenas 44 (30,3%) (ver nota 23).
Tal como já se referiu no anterior Parecer, relativamente aos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira que ainda não implementaram o POCP, excluindo os abrangidos por planos sectoriais, continua a estar previsto que se conclua essa aplicação em 2005. Já no que respeita aos serviços integrados no RAFE com autonomia apenas administrativa, está previsto que a aplicação do POCP e a sua articulação com o SIC se inicie apenas em 2005, a concluir em 2006 (ver nota 24).
Sem acrescentar outros argumentos aos expendidos no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 232/97, além do facto de a nova LEO fazer depender da adopção do POCP (e dos planos sectoriais), em todos os serviços, a apresentação na Conta Geral do Estado dos valores relativos aos "compromissos assumidos", facilmente se conclui pela necessidade da sua rápida implementação, visto que os atrasos que já se verificam e os que se perspectivam, prejudicam o cumprimento dos objectivos enunciados nesses diplomas.
d) Não inclusão em "Contas de Ordem" do Orçamento do Estado de todas as despesas financiadas por receitas próprias
Conforme se indica no quadro seguinte o valor total da despesa do Cap. 80 - "Contas de Ordem" ascendeu a Euro 702.348.702:
QUADRO III.5
Capítulo 80 - "Contas de Ordem", por ministério
Verifica-se que em 2002, o número de serviços e fundos autónomos (isto é, com autonomia administrativa e financeira) que inscreveram receitas próprias em Contas de Ordem (Cap.º 80) foi de 216 (ver nota 25) (221 no ano anterior), dos quais 156 pertencem ao Ministério da Educação.
Nos termos do n.º 1 do art.º 1.º e do art.º 2.º do Decreto-Lei n.º 459/82, de 26 de Novembro (ver nota 26), o regime de contas de ordem é aplicável aos "fundos autónomos e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, incluindo os institutos públicos financiados pelo Orçamento do Estado em mais de 50%", que "apresentem orçamentos privativos com um total de receitas próprias igual ou superior a 10.000 contos".
Nos art.os 3.º e 4.º daquele Decreto-Lei são definidos os procedimentos a seguir para o processamento das receitas próprias através de Contas de Ordem, nomeadamente a sua entrega nos cofres do Tesouro, a inscrição dessas verbas no orçamento da receita (Cap.º 15) e da despesa (Cap.º 80) de cada Ministério em nome do respectivo serviço ou fundo autónomo, e a autorização das requisições de fundos pela competente delegação da então Direcção-Geral da Contabilidade Pública, após verificação do duplo cabimento.
Atendendo a que os serviços e fundos autónomos não estavam, em 2002, integrados no regime previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho (novo regime de administração financeira do Estado) e atendendo à dupla vertente do regime de Contas de Ordem - a entrega nos cofres do Tesouro das receitas próprias e a cobertura das suas despesas prioritariamente por essas verbas, com conhecimento e autorização das Delegações da Direcção-Geral do Orçamento -, deveria ter sido dado cumprimento ao disposto no Decreto-Lei n.º 459/82, pelos serviços não integrados em Contas de Ordem.
De referir que o regime de Contas de Ordem estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 459/82, que nunca foi integralmente aplicado, cessou em 2003, por força do Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro (aprova os códigos de classificação económica das receitas e despesas públicas), conforme refere a DGO na sua resposta, deixando as respectivas operações de ter expressão orçamental.
3.3 - Evolução da despesa
Com as reservas antes apontadas, analisa-se nos pontos seguintes a despesa registada na Conta.
3.3.1 - Comparação da despesa prevista com a despesa paga
No quadro seguinte, por Ministério, comparam-se as dotações finais do Orçamento do Estado com a despesa realizada por conta dessas dotações:
QUADRO III.6
Comparação da despesa prevista com a despesa paga, por ministério
Conforme se analisa no Capítulo I (ponto 1.3.1), o total das dotações aprovadas pela Lei do Orçamento do Estado, no montante de Euro 47.169.627.222, foi durante a execução orçamental elevado em Euro 10.798.003.947 (+22,9%), em resultado das alterações aprovadas pela Assembleia da República (orçamento rectificativo) (ver nota 27) e da abertura de créditos especiais, aprovadas pelo Governo, ascendendo o orçamento final a Euro 57.967.631.168.
A despesa orçamental totalizou Euro 54.559.201.458,43, o que representa 94,1% do orçamento final (115,7% do orçamento inicial). Registaram uma execução inferior a essa taxa média os Ministérios da Economia (72,4%), das Obras Públicas, Transportes e Habitação (75,3%), da Cultura (84,9%), da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas (88,2%), os Encargos Gerais da Nação (88,9%), e os Ministérios da Defesa Nacional (90,4%), da Justiça (90,6%), da Ciência e do Ensino Superior (92,1%) e das Finanças (93,9%).
Quanto às taxas de execução, deve ter-se em conta que o valor do orçamento final não corresponde às verbas disponíveis (utilizáveis), uma vez que, de acordo com informação prestada pela DGO, no final de 2002 encontravam-se cativos Euro 330,7 milhões.
Conforme se tem destacado em anteriores Pareceres, as cativações/descativações (ou congelamentos/descongelamentos) não estão previstos na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, designadamente nos seus art.ºs 18.º (execução do orçamento das despesas) e 20.º (alterações orçamentais), pelo que decorrem à margem das alterações orçamentais. Na prática, as dotações orçamentais são substituídas pelas "dotações disponíveis" (dotação orçamental menos cativações ou congelamentos), que não figuram nos mapas da Conta Geral do Estado, pelo que, no caso de não serem anuladas, pela via das alterações orçamentais, a Conta apresenta dotações que perdem significado.
No Relatório do Ministério das Finanças que acompanha a CGE/2002, continua a não constar qualquer referência às verbas "cativas" ou "congeladas", apesar da seguinte resposta dada pela DGO em relação a observação idêntica constante do Parecer sobre a CGE/98 (ver nota 28):
"Não pode esta Direcção-Geral, tendo em vista a clareza e o rigor que pretende dar à Conta Geral do Estado, deixar de ser sensível à observação de fazer constar do Relatório da Conta dados quanto às "dotações disponíveis" (dotação orçamental corrigida abatida das cativações e congelamentos). Se possível, faremos constar tais elementos, eventualmente, acompanhados da respectiva análise, já no Relatório da Conta Geral do Estado de 1999".
3.3.2 - Evolução da despesa por classificação económica e orgânica
A despesa orçamental de 2002, representou em relação à despesa do ano anterior (Euro 45.365.576.025) um acréscimo de Euro 9.193.625.433 (+20,3%). Como evidencia o Quadro III.7, esse acréscimo resultou essencialmente do aumento das transferências correntes para administrações públicas, em Euro 2.502.679.163 (+22,5%), das despesas com pessoal, em Euro 1.293.901.056 (+12,0%), dos passivos financeiros, em Euro 4.302.273.514 (+38,6%) e dos activos financeiros, em Euro 888.014.019 (+1095,3%).
A despesa efectiva (ver nota 29), em 2002, ascendeu a Euro 39.122.622.077, o que representou um acréscimo de 14,3% (Euro 4.891.351.920), em relação ao ano anterior.
Nos Quadros III.7 e III.8, indica-se o montante da despesa em 2001 e 2002, a sua variação e estrutura, respectivamente, por classificação económica e por Ministério:
QUADRO III.7
Evolução da despesa orçamental - 2001-2002 - Por classificação económica
O acréscimo das despesas efectivas, em Euro 4.891,4 milhões (+ 14,3%), resultou do aumento das despesas correntes, em Euro 4.237,7 milhões (+14,4%) e das despesas capital (excluindo passivos financeiros), em Euro 686,2 milhões (+ 17,0%), contrabalançado pelo decréscimo das despesas inscritas em Contas de Ordem, em Euro - 32,5 milhões (- 4,4%).
Como indica o quadro III.7, face ao ano anterior, verificaram-se decréscimos nas despesas relativas a aquisição de bens de capital (Euro - 157,2 milhões), a transferências de capital (Euro - 42,9 milhões), a Contas de Ordem (Euro - 32,5 milhões), a outras despesas correntes (Euro - 6,8 milhões) e a outras despesas de capital (Euro - 1,8 milhões).
Em termos absolutos, considerando a despesa efectiva, registaram maiores crescimentos:
As transferências correntes para administrações públicas, em Euro 2.502,7 milhões (+ 22,5%), onde se destacam:
As transferências para fundos e serviços autónomos, com um acréscimo de Euro 1.527,6 milhões (+ 21,0%), resultante essencialmente do aumento das transferências para o SNS, e,
As transferências para a Segurança Social com um aumento de Euro 804,2 milhões (+ 32,0%), resultante essencialmente do acréscimo das transferências para cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social e a da redução das transferências destinadas ao Rendimento Mínimo Garantido;
As despesas com pessoal, com um acréscimo de Euro 1.293,9 milhões (+ 12,0%);
Os activos financeiros, que aumentaram Euro 888,0 milhões (+ 1095,3%), em resultado essencialmente do montante (Euro 897,8 milhões) destinado à realização do capital das 31 novas sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, resultantes da transformação de estabelecimentos de saúde em empresas.
Considerando o acréscimo da despesa total, em Euro 9.193,6 milhões, salienta-se ainda o aumento dos passivos financeiros, em Euro 4.302,3 milhões (o que representa 46,8% daquele acréscimo), essencialmente em resultado do acréscimo da amortização da dívida em moeda nacional (Euro 2.860,6 milhões) e em moeda estrangeira (Euro 1.431,7 milhões) (ver nota 30).
Relativamente à estrutura da despesa efectiva é de salientar que as alterações foram ligeiras: o peso das contas de ordem diminuiu 0,4 pontos percentuais contrabalançado pelo aumento em 0,3 p.p. do peso das despesas de capital e 0,1 p.p. do peso das despesas correntes.
No Quadro III.8 evidencia-se o montante da despesa em 2001 e 2002, a sua variação e estrutura, por Ministério, distinguindo-se no Ministério das Finanças as despesas efectivas e as não efectivas (passivos financeiros):
QUADRO III.8
Evolução da despesa orçamental - 2001-2002 - Por ministério
Da análise do Quadro III.8 verificou-se que quatro Ministérios apresentaram uma redução das despesas efectivas: o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação, em Euro - 126,5 milhões (- 11,4%), o da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, em Euro - 43,5 milhões (-7,1%), o da Defesa Nacional, em Euro - 37,1 milhões (- 2,0%) e o da Cultura, em Euro - 2,8 milhões (- 1,3%).
Em termos de acréscimo das despesas efectivas são de destacar os Ministérios:
Das Finanças, em Euro 1.821,2 milhões (+18,5%), onde se salientam:
Os activos financeiros, em Euro 888,0 milhões, essencialmente em resultado do acréscimo dos aumentos de capital, em Euro 897,8 milhões (relativo aos mencionados aumentos de capital dos hospitais-sociedades anónimas), e da redução dos empréstimos de médio e longo prazo, em Euro - 21,1 milhões;
As despesas com pessoal, em Euro 504,9 milhões, resultante essencialmente do acréscimo das despesas relativas a segurança social, em Euro 497,4 milhões, quase na sua totalidade relativo à CGA (em Euro 352,1 milhões) e à ADSE (em Euro 145,2 milhões);
As transferências correntes, com um acréscimo de Euro 190,6 milhões (dos quais Euro 108,1 milhões relativos a transferências para administrações públicas);
Os subsídios, em Euro 156,0 milhões, destacando-se o acréscimo dos subsídios às famílias, em Euro 124,3 milhões (dos quais Euro 122,0 milhões relativos à bonificação de juros do crédito à aquisição de habitação própria);
Da Saúde, em Euro 1.186,6 milhões (22,9%), resultante do acréscimo das transferências correntes para administrações públicas em Euro 1.233,4 milhões (resultante do aumento das transferências para o IGIF/SNS, em Euro 1.235,3 milhões, e de uma redução, de Euro - 1,7 milhões, nas transferências para o Instituto Português da Droga e da Toxicodependência);
Da Segurança Social e do Trabalho, em Euro 795,6 milhões (30,2%), na sua totalidade devido ao acréscimo das transferências para administrações públicas, em Euro 795,4 milhões. É de salientar o crescimento das transferências correntes efectuadas pelo Gabinete do Secretário de Estado da Segurança Social para administrações públicas (em Euro 1.031,2 milhões) e o decréscimo das transferências para administrações públicas efectuadas pelo Gabinete do Ministro (de Euro - 224,7 milhões), pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (Euro -7,9 milhões) e pelo Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (Euro - 4,3 milhões);
Da Educação, em Euro 498,9 milhões (9,3%), destacando-se:
As despesas com pessoal, em Euro 361,8 milhões, onde se destaca o acréscimo nas remunerações certas e permanentes, em Euro 361,2 milhões (dos quais Euro 269,0 milhões relativos a Escolas Básicas Integradas, 2.º e 3º ciclos e Agrupamentos Verticais e Euro 81,9 milhões a Escolas Secundárias);
As transferências correntes para administrações públicas, em Euro 79,8 milhões, dos quais Euro 63,4 milhões relativas ao acréscimo das transferências para o Gabinete de Gestão Financeira e Euro 9,8 milhões relativos a transferências para a Direcção Regional de Educação do Norte;
Da Justiça, em Euro 256,6 milhões (49,1%) onde se salientam:
As despesas com pessoal, em Euro 168,0 milhões, onde se destaca o acréscimo nas remunerações certas e permanentes, em Euro 149,6 milhões (dos quais Euro 129,2 milhões relativos à Direcção-Geral da Administração da Justiça).
Conforme já referido, as despesas com contrapartida em receitas próprias inscritas em Contas de Ordem totalizaram Euro 702,3 milhões, representando um decréscimo de Euro 32,5 milhões (- 4,4%).
Relativamente aos serviços com autonomia administrativa e financeira com maior montante de despesas processadas através de Contas de Ordem, destacam-se o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (Euro 94,0 milhões), a Direcção-Geral de Viação (Euro 50,8 milhões), o Instituto de Estradas de Portugal (Euro 50,8 milhões), o Serviço Nacional de Bombeiros (Euro 37,1 milhões), o Instituto Nacional do Desporto (Euro 32,9 milhões), o Instituto Nacional de Emergência Médica (Euro 32,6 milhões), o Arsenal do Alfeite (Euro 28,9 milhões), o Instituto Nacional de Aviação Civil (Euro 26,9 milhões), o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (Euro 19,2 milhões), o Instituto do Cinema, Audiovisual e Multimédia (Euro 18,3 milhões), o Instituto de Acção Social das Forcas Armadas (Euro 16,4 milhões) e o Laboratório Nacional de Engenharia Civil (Euro 13,8 milhões) que, em conjunto, representam 60,0% das despesas orçamentais processadas por este regime.
3.3.3 - Conferência dos mapas de despesa
O apuramento global da despesa orçamental é da responsabilidade da Direcção-Geral do Orçamento (DGO), a partir dos registos contabilísticos efectuados nas suas delegações.
Tais registos são o suporte dos valores mencionados na Conta Geral do Estado, os quais foram objecto de conferência pelos serviços deste Tribunal, tendo por base os "mapas de despesa" dos serviços processadores (2.493 serviços) e os registos efectuados pelas respectivas delegações da Direcção-Geral do Orçamento, em paralelo com o desenvolvimento da despesa, constante do volume II da Conta.
A conferência abrangeu todos os serviços, à excepção dos serviços processadores de verbas comuns do Ministério da Educação (1.586), relativamente aos quais foram conferidos, por amostragem, os mapas relativos a 397 serviços (25%), respeitantes ao Cap.º 02 - "Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário" e às Divisões:
01 - "Estabelecimentos de Educação e Ensino e Delegações Escolares";
02 - "Escolas Básicas Integradas, 2.º e 3.º Ciclos e Agrupamentos Verticais";
03 - "Escolas Secundárias";
04 - "Escolas Profissionais Públicas".
Continuaram a ser conferidos os mapas de despesa das embaixadas, representações permanentes e consulados, que dispõem de autonomia administrativa mas com expressão orçamental através de dotações de verbas comuns, inscritas no orçamento do Ministério dos Negócios Estrangeiros, Cap.º 02 - "Serviços Diplomáticos e Consulares", Divisão 02 - "Serviços Externos - Verbas Comuns", Subdivisão 01 - "Serviços Próprios" e Subdivisão 98 - "Despesas com Compensação em receita - sem transição de saldos".
Foram igualmente conferidos os mapas de despesa respeitantes a essas entidades relativos às verbas comuns inscritas no Capítulo 50 - "Investimentos do Plano", Divisão 02 - "Direcção-Geral de Assuntos Consulares e Comunidades Portuguesas - Modernização dos Serviços Externos".
Em termos globais, dos 2.493 serviços cujos mapas de despesa foram enviados à Direcção-Geral do Tribunal de Contas, 1.169 (46,9%) não os remeteram no prazo legalmente estabelecido (ver nota 31), sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios das Obras Públicas, Transportes e Habitação (94,9% dos seus serviços), dos Encargos Gerais da Nação (87,2%) e das Finanças (87,1%).
A conferência dos mapas de despesa obrigou, tal como em anos anteriores, à solicitação de um significativo número de esclarecimentos complementares aos serviços processadores, em virtude de muitos deles não escriturarem correctamente os respectivos mapas, dando lugar a inúmeras rectificações.
Assim, dos 1.304 serviços cujos mapas de despesa foram conferidos, 435 (33,4%) (ver nota 32) apresentaram divergências de escrituração, sendo de destacar os serviços integrados nos Ministérios da Educação (59,2% dos respectivos serviços), da Justiça (56,5%) e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (44,4%). A estes serviços foram enviados ofícios a solicitar o esclarecimento das divergências e, em alguns casos (18 serviços), ofícios de insistência para que fosse prestado esse esclarecimento.
Dessas divergências, tal como em anos anteriores, merecem destaque as seguintes situações:
A não contabilização pelos serviços, nos seus livros obrigatórios e nos "mapas de despesa", de reposições por si emitidas mas pagas por outras entidades nas tesourarias da Fazenda Pública;
A não devolução atempada, pelas Direcções de Finanças, ao serviço que emitiu a guia de reposição ou à respectiva Delegação da Direcção-Geral do Orçamento, do duplicado comprovativo do seu pagamento (ver nota 33);
A classificação incorrecta de reposições abatidas como não abatidas nos pagamentos e vice-versa;
Em alguns casos, o processamento de guias de reposição directamente pelas Delegações da DGO sem dar conhecimento aos serviços com autonomia que haviam realizado a despesa, contrariando o disposto no n.º 1 do art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 324/80 (ver nota 34), pelo que tais guias não foram contabilizadas por estes serviços.
Apesar de se vir a assistir a alguma diminuição, interrompida em 2002, das divergências originadas pelas reposições, continua a recomendar-se à Direcção-Geral do Orçamento e à Direcção-Geral dos Impostos, da qual dependem as Direcções e Serviços de Finanças, que analisem a situação particular das guias de reposição e implementem procedimentos que permitam o seu controlo de forma mais eficaz (ver nota 35).
3.4 - Despesas constantes da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social"
A consolidação dos orçamentos e contas dos subsectores que integram o Orçamento do Estado assume uma importância crescente, quer pelos montantes das receitas e despesas de cada subsector, quer pelas "transferências" entre si (ver nota 36).
Embora não constitua um mapa obrigatório, o Relatório do Ministério das Finanças sobre a CGE tem vindo a apresentar a "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social", elaborada pela DGO, efectuando a sua análise sintética (cfr. ponto 1.3 do relatório da CGE/2002 - Volume I da Conta) (ver nota 37). No quadro seguinte indicam-se as despesas consolidadas desses subsectores evidenciadas nessa "Conta", bem com a estrutura dessas despesas:
QUADRO III.9
"Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social" - Despesas
QUADRO III.10
Estrutura das despesas dos subsectores líquidas de transferências entre si
Como evidenciam os quadros anteriores, do total das despesas consideradas (Euro 56.670,2 milhões), foram processados por cada um dos subsectores, respectivamente, 41,5% pelo Estado (Euro 23.531,8 milhões), 35,0% pelos serviços e fundos autónomos (Euro 19.852,4 milhões), totalizando a Administração Central 76,6% dessas despesas, e correspondendo à Segurança Social 23,4% (Euro 13.286,0 milhões).
Refira-se que o subsector dos serviços e fundos autónomos constitui um conjunto bastante heterogéneo incluindo a Caixa Geral de Aposentações (regime de segurança social dos funcionários públicos), cujas despesas consideradas na elaboração dos quadros anteriores totalizaram Euro 5.016,4 milhões (25,3% daquele Subsector).
A "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social" baseia-se nos valores constantes do Mapa 10 - "Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado" (Volume II da Conta), das contas de gerência dos serviços e fundos autónomos (publicadas de modo sintetizado também no Volume II) e da conta de execução orçamental da Segurança Social constante do Volume I da Conta, após os acertos efectuados pela DGO, resultantes de divergências nos valores das despesas e correspondentes receitas referentes às transferências entre esses subsectores e, reclassificações das receitas e despesas da Segurança Social, as quais não são apresentadas segundo o classificador aplicável aos outros subsectores.
Refira-se que em 2002, pela primeira vez, foram elaboradas notas explicativas das soluções técnicas adoptadas para a elaboração da "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social" o que permite uma melhor compreensão do seu conteúdo. Continuam, no entanto, a merecer referência os seguintes aspectos:
a) Contas de gerência em falta
À semelhança de anos anteriores, continua a não ser apresentada tempestivamente à DGO a conta da Assembleia da República, não tendo também sido apresentada a conta do Instituto Português de Santo António em Roma, pelo que não foram consideradas na elaboração da CGE/2002. Esse facto retira algum significado aos mapas da CGE 3.9 e 3.12, respectivamente, com as receitas e despesas globais dos serviços e fundos autónomos (resultantes da soma das contas de gerência), bem como à referida "conta consolidada" (ver nota 38).
b) Exclusão do Fundo de Regularização da Dívida Pública
Na consolidação das contas, não foram consideradas as receitas e as despesas do Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP). De acordo com os critérios seguidos para a elaboração da "conta consolidada", deveriam ser excluídas as receitas e despesas de "passivos financeiros" e de "activos financeiros" relativas ao FRDP, bem como as "transferências" do OE para o Fundo das receitas das privatizações. Contudo, não se vêem razões para terem sido também excluídas as receitas correntes do FRDP referentes a "rendimentos de propriedade" (Euro 9.119.641) e a "outras receitas correntes" (Euro 270.685), bem como as despesas correntes (Euro 31.033).
c) Transferências do Subsector Estado para os Serviços e Fundos Autónomos
O montante de despesas do Orçamento do Estado (Subsector Estado) de "transferências (correntes e de capital) para os Serviços e Fundos e Autónomos" (Euro 10.579.665.944) (ver nota 39) é superior, em Euro 1.453.195, ao montante das receitas dos Fundos e Serviços Autónomos provenientes de "transferências do Orçamento do Estado" (Euro 10.578.212.749) (ver nota 40).
d) Transferências no Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA)
No Mapa 3.12 - "Despesas globais dos SFA, por classificação económica" e no Mapa 3.9 - "Receitas globais dos SFA, por classificação económica" da Conta, as despesas globais dos SFA registadas como "transferências (correntes e de capital) para outros SFA" são superiores, em Euro 193.928.138, em relação às receitas globais dos SFA provenientes de "transferências (correntes e de capital) de outros SFA" (ver nota 41).
Tais divergências, bem como as que existem entre os vários subsectores, retiram algum significado ao Quadro 1.3.A - "Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social", e à sua análise apresentada no Relatório do Ministério das Finanças sobre a Conta.
Com efeito, tomando como exemplo o valor, nessa "Conta consolidada", da "receita corrente" dos Serviços e Fundos Autónomos proveniente de "administrações públicas" (Euro 9.258.042.739), esse valor resulta de:
Considerando que o valor das "receitas correntes (provenientes) do Orçamento do Estado", constante do Mapa 3.9 - "Receitas globais dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação económica" é de Euro 8.828.546.605, conclui-se que na "conta consolidada dos SFA" essa receita foi artificialmente reduzida em Euro 23.256.759, por contrapartida do aumento, de igual montante, na receita proveniente de "outras transferências" recebidas de entidades exteriores ao sector público administrativo (ver nota 42).
e) Reclassificação da Conta de Execução Orçamental da Segurança Social
Dado que a conta de execução orçamental da Segurança Social, elaborada segundo o Plano de Contas das Instituições de Segurança Social (PCISS), apresenta uma classificação das receitas e despesas distinta do classificador económico aplicável aos restantes subsectores (ver nota 43), a DGO procedeu à sua reclassificação.
Relativamente às "transferências" efectuadas com os outros subsectores, nessa reclassificação foram considerados os valores constantes da CGE (Subsector Estado) e das "contas de gerência" dos SFA, em detrimento dos valores insuficientemente explicitados na conta da execução orçamental da Segurança Social. Além das "transferências", a reclassificação efectuada pela DGO abrangeu também outras despesas, designadamente as "despesas de pessoal" (ver nota 44), não discriminadas nessa conta.
Em suma, a "conta consolidada da administração central e da segurança social" continua a apresentar várias deficiências, resultantes fundamentalmente de:
Não consideração da execução orçamental de todos os organismos dotados de autonomia financeira;
Inexistência de cruzamento dos valores referentes a "transferências", nas despesas e correspondentes receitas dos subsectores e respectivas unidades orgânicas, que apresentam valores divergentes, de forma a possibilitar a sua rectificação;
A conta de execução orçamental da Segurança Social que, para além de ter carácter provisório (ver nota 45), continuou a ser apresentada segundo um classificador distinto do aplicável ao Subsector Estado e aos SFA, o que implicou a sua reclassificação, de forma por vezes pouco consistente.
Dado que a "Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social", ainda que numa óptica de "caixa" (recebimentos e pagamentos), é relevante para a análise das contas desses subsectores, visto que elimina o efeito das transferências entre si, recomenda-se que sejam ultrapassadas as deficiências atrás apontadas.
Com excepção dos aspectos antes mencionados, a DGO, na sua resposta, refere que o presente capítulo não lhe suscita, genericamente, quaisquer comentários.
Foi também ouvida a Ministra das Finanças, que não se pronunciou.
(nota 1) Reposições retroagidas a 2002, conforme alude a DGO na sua resposta (cfr. ponto 9.1.a)).
(nota 2) Quer pelos serviços integrados, quer pelos serviços e fundos autónomos.
(nota 3) Cfr. Circular da DGO n.º 1292, de 15/04/2002.
(nota 4) Cfr. Circular da DGO n.º 1299, de 18/02/2003. Relativamente à execução orçamental de 2004, foi mantida distinção análoga para o pagamento de "dívidas vencidas e não pagas em 2003 que transitaram para 2004", através de sub-alíneas que terminam no dígito 9 (Cfr. Circular da DGO n.º 1306, de 5/01/2004).
(nota 5) Dado não estar disponível ainda informação quanto à despesa de anos anteriores paga em 2003 pelos SFA, a presente análise restringe-se aos serviços integrados.
(nota 6) Polícia de Segurança Pública (PSP), Instituto da Água (INAG), Direcção-Geral das Instalações e Equipamentos da Saúde (DGIES), Direcção-Geral de Administração da Justiça (DGAJ), Gabinete de Estudos e Planeamento das Instalações (GEPI) do Ministério da Administração Interna, e Ministério dos Negócios Estrangeiros (Despesas referentes à orgânica "Contribuições e quotizações para organizações internacionais").
(nota 7) Dotações referentes à PSP (para despesas de pessoal-segurança social) e a "contribuições e quotizações para organizações internacionais" (MNE).
(nota 8) Salienta-se que o classificador das despesas públicas não distingue os juros de mora, geralmente integrados na rubrica que lhe deu origem (por exemplo, investimentos), pelo que não é possível um levantamento dessas situações.
(nota 9) Cfr. ponto 6.6.4.2.9.
(nota 10) Cfr. pontos 5.2.2.2 e 6.6.4.2.7.
(nota 11) SIC - Sistema de Informação Contabilística, concebido (inicialmente) para os serviços dotados de autonomia administrativa e estruturado de acordo com o art.º 9.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho (Cfr. alínea a) do ponto 3.2.).
(nota 12) Essa disposição do Decreto-Lei n.º 459/82 (revogado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, mas represtinado pelos sucessivos decretos-lei de execução orçamental), estabelece a obrigatoriedade da reposição dos saldos das verbas orçamentais, requisitadas e não utilizadas, incluindo as destinadas a "Investimentos do Plano", até 14 de Fevereiro do ano seguinte.
(nota 13) Em anos anteriores, a respectiva Lei do Orçamento prolongava esse prazo até 30 de Junho.
(nota 14) Na designação das aplicações informáticas de suporte à reforma da administração financeira do Estado, o SIC respeita ao orçamento de funcionamento e o SIC/PIDDAC, criado em 1999, ao orçamento dos "Investimentos do Plano".
(nota 15) Exceptuam-se as transferências de verbas orçamentais para os fundos de maneio e para contas de operações específicas do Tesouro.
De notar que, actualmente, aumentaram as situações em que os fundos saídos dos cofres públicos respeitantes à despesa orçamental, embora processados através do SIC, podem não corresponder ao pagamento efectivo (a terceiros) de despesas dos serviços processadores. Com efeito, em 2004, as Delegações da DGO deixaram de processar o pagamento de despesas dos "serviços simples" e de autorizar requisições de fundos dos organismos com autonomia, tendo-se generalizado a aplicação do SIC para o processamento de pedidos de libertação de créditos e de saída de fundos através dos meios de pagamento do Tesouro (despesa orçamental). Contudo, o processamento da despesa orçamental através do SIC não corresponde a pagamentos a terceiros no caso das transferências de verbas para contas bancárias de: a) organismos do Ministério da Defesa (os três ramos das Forças Armadas e o EMGFA); b) escolas do ensino básico e secundário; e c) serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Em tais casos continua, actualmente, a não ser aplicado o regime previsto no Decreto-Lei n.º 155/92 para os organismos com autonomia apenas administrativa, ressalvando-se a especificidade dos serviços externos do MNE (os quais, obviamente, não podem proceder aos seus pagamentos através do SIC).
Por terem cessado as autorizações de requisições de fundos, a aplicação do SIC generalizou-se também aos organismos com autonomia administrativa e financeira, que passaram a utilizar esse sistema para o processamento dos seus pedidos de libertação de créditos e para a transferência das verbas orçamentais para as suas contas no Tesouro (através das quais procedem à efectivação de pagamentos a terceiros).
(nota 16) Cfr. Decreto-Lei n.º 120/2002, de 3 de Maio (Lei Orgânica do XV Governo Constitucional).
(nota 17) Realce-se que em cada ano se verificam alterações no número de serviços utilizadores do SIC em cada Ministério, quer pela entrada de novos serviços no sistema, quer em resultado da mudança de tutela ministerial, extinção ou alteração do regime administrativo e financeiro.
(nota 18) Note-se que com a nova estrutura governamental o Ministério das Finanças, que no ano transacto apresentava uma integração total dos seus serviços, em 2002 tem uma taxa de 93,9%, por terem transitado para este Ministério o Secretariado para a Modernização Administrativa e o Instituto de Gestão de Base da Dados dos Recursos Humanos da Administração Pública, que não estavam no novo regime.
(nota 19) Cfr. nota da pág. III.8.
(nota 20) Nos termos do n.º 2 do art.º 76.º da CRP têm autonomia administrativa e financeira as universidades e, por extensão legislativa, as escolas do ensino politécnico. Nos termos do n.º 4 do art.º 64.º, o serviço nacional de saúde tem gestão "descentralizada e participada" e, nos termos do art.º 105.º, as instituições que integram o sistema de segurança social têm uma gestão autónoma baseada em organização orçamental própria - o orçamento da segurança social.
(nota 21) Neste grupo não estão incluídos a Assembleia da Republica e o Instituto Português de Santo António em Roma por não terem apresentado as suas contas de gerência e, por esse motivo, não constarem da CGE.
(nota 22) Dos 440 serviços e fundos autónomos existentes em 2002, excluíram-se os que estarão abrangidos por planos de contas sectoriais: POC EDUCAÇÃO (aprovado pela Portaria n.º 794/2000, de 20/9), POCMS (do Ministério da Saúde, aprovado pela Portaria n.º 898/2000, de 28/9) e POCISSSS (da Segurança Social, aprovado pelo DL n.º 12/2002, de 25/1).
(nota 23) Número apurado, relativamente a 112 SFA, através da informação prestada pela CNCAP e, relativamente aos restantes para os quais a Comissão não tinha informação, através das suas contas de gerência remetidas ao Tribunal.
(nota 24) Para o efeito está actualmente em curso um concurso internacional para a aquisição do correspondente programa informático (que integrará também as funcionalidades do SIC), a disponibilizar também para os SFA que o pretendam.
(nota 25) Excluindo dos 247 serviços (244 no ano anterior), com dotações inscritas em Contas de Ordem, os 31 que não apresentaram execução.
(nota 26) Este Decreto-Lei foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, mas mantido em vigor pelos sucessivos decretos-lei de execução orçamental.
(nota 27) Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio.
(nota 28) Cfr. ponto 3.1.4 do Parecer sobre a CGE/98.
(nota 29) Despesa efectiva = Despesa total -Passivos financeiros (amortização de dívida). A partir de 1997, a Conta passou a incluir em Passivos financeiros o valor total das amortizações realizadas por despesa orçamental de títulos de curto prazo, representando montantes e variações anuais que retiram qualquer significado a comparações baseadas no agregado "despesa total".
(nota 30) Para maior desenvolvimento, cfr. ponto 6.7.
(nota 31) No ano anterior essa percentagem foi de 49,8%. Nos termos do parágrafo único do art.º 3.º do Decreto n.º 27.327, de 15 de Dezembro de 1936, os serviços deverão remeter os mapas de despesa até 1 de Março do ano seguinte.
(nota 32) Essa percentagem foi de 38,3%, em 2000, e de 29,0%, em 2001.
(nota 33) Nos termos do n.º 3 do art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, essa devolução deve ser efectuada no prazo de quinze dias, após o pagamento ter sido efectuado.
(nota 34) Dispõe que compete aos serviços com autonomia administrativa ou também financeira proceder à emissão das guias que lhes respeitem.
(nota 35) Como se refere na parte inicial do ponto 3.1, o total das reposições abatidas efectuadas em 2002 ascendeu a Euro 488,8 milhões.
(nota 36) Por exemplo, como se referiu no ponto 3.3.2, as transferências (correntes e de capital) do Orçamento do Estado (Subsector Estado) para os serviços e fundos autónomos ascendeu a Euro 10.579.665.944, correspondendo a 27,0% das despesas efectivas, o que evidencia o peso destes organismos na execução orçamental.
(nota 37) A consolidação dos orçamentos (e das contas), de cada subsector ou conjunto de subsectores, consiste em excluir, das respectivas receitas e despesas, as "transferências (correntes e de capital)" entre as respectivas subunidades. Previamente, essas contas devem estar expressas numa base uniforme, de acordo com o classificador económico das receitas e despesas públicas.
A consolidação efectua-se de forma faseada, designadamente quanto à "conta consolidada dos serviços e fundos autónomos" que, da respectiva "conta global das receitas e despesas", exclui as "transferências" entre os mesmos. Refira-se que, em anos anteriores tem sido apresentada uma conta do Serviço Nacional de Saúde/IGIF, tendo por base uma agregação/consolidação de contas, entre as sub-unidades que compõem o SNS. Também a Conta da Segurança Social é uma conta consolidada, com base nas contas das instituições de segurança social.
Da consolidação de contas entre o Subsector Estado e o Subsector dos Serviços e Fundos Autónomos resulta a "conta consolidada da Administração Central" e, da sua consolidação com o Subsector da Segurança Social, a "conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social".
(nota 38) Note-se que no Mapa 10 - Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado" da Conta (Volume II), constam Euro 79.440.065 de transferências para a Assembleia da República, montante que não é evidenciado nos mapas globais das receitas e das despesas dos serviços e fundos autónomos.
(nota 39) Montante da despesa constante do Mapa 10 - "Despesas realizadas por Ministério - Subsector Estado".
(nota 40) Montante da receita dos Serviços e Fundos Autónomos constante do Mapa 3.9 - "Receitas globais dos Fundos e Serviços Autónomos, por classificação económica" da Conta (Volume I).
(nota 41) As transferências correntes registadas no mapa da despesa ultrapassam em Euro 168.724.771 as registadas no mapa da receita e relativamente às transferências de capital aquele montante ascende a Euro 25.203.367.
(nota 42) As outras transferências (provenientes de "sociedades", "instituições de crédito", "administrações privadas", "famílias" e "exterior"), que ascendiam a e 455.575.622, conforme se encontra registado no Mapa 3.9 da Conta, foram aumentadas em e 23.256.759 na "Conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social".
(nota 43) Para os quais vigoravam, em 2002, os classificadores das despesas e das receitas públicas aprovados, respectivamente, pelos Decretos-Lei n.os 112/88, de 2 de Abril, e 450/88, de 12 de Dezembro. Com a aplicação, em 2003, do novo classificador económico das receitas e despesas públicas (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro), aplicável ao Sector Público Administrativo passa a existir uma base de classificação comum.
(nota 44) O total das despesas classificadas na conta de execução orçamental da Segurança Social em "Administração", "Despesas com acções financiadas por organismos estrangeiros" e "Acções de formação profissional", foram reclassificadas como "Despesas com o pessoal" e "Aquisição de bens e serviços correntes", nas percentagens, respectivamente, de 70% e 30% desse total, após dedução do valor relativo a encargos financeiros (linha de crédito).
(nota 45) Cfr. Cap.º XII.
IV - Investimentos do Plano
4.1 - Considerações gerais
Em cumprimento do disposto no art.º 41.º, n.º 1, al. e), da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, procedeu-se à análise da execução global do Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), com referência especial à sua parcela anual.
O Mapa XI do OE, que integra o PIDDAC, deve, nos termos do n.º 4 do art.º 12.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro - LEOE (ver nota 1), apresentar os programas e os projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a Administração Central pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais e evidenciar as fontes de financiamento dos programas, a repartição destes por regiões e os programas e projectos novos.
O presente capítulo integra, para além da análise da execução global do PIDDAC, as sínteses relativas aos seguintes relatórios de auditoria:
Programa / Projecto PIDDAC "Centro de Formalidades Empresariais";
Programa / Projecto PIDDAC "Construção"/"Estradas Nacionais" Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa".
Tendo em vista o exercício do direito de resposta, em cumprimento do princípio do contraditório, nos termos do disposto nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foram enviados às entidades competentes quer a "Análise Global da Execução do PIDDAC" quer os relatos referentes às auditorias supra mencionadas.
Assim, sobre a "Análise Global da Execução do PIDDAC", foram ouvidos o DPP e a DGO que apresentaram as suas alegações. As respostas, depois de analisadas, foram transcritas ou sintetizadas nos pontos próprios pertinentes do presente capítulo.
No que respeita às auditorias atrás referidas, foram ouvidas as competentes entidades e as suas alegações evidenciadas nos relatórios de auditoria.
As sínteses elaboradas para efeitos do presente Parecer tiveram em consideração o teor daquelas alegações.
4.2 - Análise global
4.2.1 - Enquadramento
A análise global do PIDDAC abrangeu o seu enquadramento nacional, constitucional e legal, e comunitário, a sua previsão e execução financeira globais e a expressão sectorial da sua execução. Para o efeito, a análise incidiu sobre o quadro normativo relativo ao PIDDAC, bem como sobre a execução reflectida na CGE e a execução por sectores do Cap. 50 - Investimentos do Plano e global, segundo os elementos fornecidos pelo DPP.
4.2.1.1 - Estrutura do planeamento
1 - Normas Comunitárias
A actividade pública nacional de planeamento nos Estados membros da União Europeia encontra-se condicionada por normas de direito comunitário, originário e derivado, a eles directamente aplicáveis.
Assim, quer o Tratado que instituiu a Comunidade Económica Europeia (Tratado de Roma) (ver nota 2) quer os diplomas de direito comunitário derivado (ver nota 3), ao definirem os objectivos da União, dos fundos estruturais e de outros instrumentos financeiros e, bem assim, as orientações a que devem submeter-se as políticas económicas e sociais a empreender no seio da União, constituem limites materiais ao planeamento a realizar pelos Estados Membros. De igual modo, por via dos princípios da complementaridade e da parceria (ver nota 4), encontram-se os EM compelidos a empreender acções e a afectar recursos de acordo com objectivos definidos pela UE, a fim de poderem beneficiar do co-financiamento. Os recursos financeiros provenientes da União Europeia no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio são, pois, enformados por objectivos comunitários que se estendem aos vários instrumentos do planeamento nacional e, muito em especial, ao PIDDAC.
Acrescem a estes constrangimentos as obrigações impostas aos EM em matéria de disciplina orçamental e financeira, resultantes dos art.os 104.º e 121.º do Tratado de Roma, na versão resultante do Tratado de Amesterdão, e desenvolvidas no Pacto de Estabilidade e Crescimento (ver nota 5), tendo por objectivos a consolidação das finanças públicas e a convergência nominal e real no seio da União Europeia.
Desde a adesão de Portugal à CEE, em 1986, sempre foram estabelecidos programas de convergência, sendo relevante para o presente parecer o Programa de Estabilidade e Crescimento para o período 2000-2004 com a respectiva actualização para o período 2001-2004. Destaca-se neste Programa, como objectivo central, a eliminação do défice orçamental em 2004 (ver nota 6), através da contenção da despesa corrente primária, acompanhada por uma afectação racional dos fundos públicos ao funcionamento da Administração Pública, de forma a aumentar a sua eficiência.
Neste Programa a estratégia de consolidação orçamental passava, nomeadamente, por garantir o rigoroso controlo orçamental das despesas públicas com recurso à orçamentação por actividades, considerando-se a implementação do orçamento por objectivos [ABB (activity based budgeting)] como um dos instrumentos de consolidação das finanças públicas.
Neste sentido, a nova Lei do Enquadramento Orçamental (ver nota 7) contempla a estruturação do orçamento por programas, a introdução do princípio do orçamento por actividades e o reforço do papel da auditoria.
2 - Normas nacionais
Nos termos da al. e) do art.º 80.º da CRP (ver nota 8), um dos princípios da organização económico-social é o do planeamento democrático do desenvolvimento económico e social, sendo uma das incumbências prioritárias do Estado criar os instrumentos jurídicos e técnicos necessários para o efeito, como resulta da al. i) do art.º 81.º do mesmo diploma fundamental (ver nota 9).
A hierarquia dos planos - cujos objectivos se encontram consignados no art.º 90.º da CRP - é encimada pela lei das Grandes Opções do Plano (ver nota 10), que deve "fundamentar a orientação estratégica da política de desenvolvimento económico e social" (ver nota 11), surgindo em seguida os planos nacionais (ver nota 12), que podem integrar programas específicos de âmbito territorial e de natureza sectorial (ver nota 13). No que respeita aos planos nacionais, pode ainda distinguir-se, nos termos da Lei n.º 43/91, de 27 de Julho - Lei Quadro do Planeamento -, os planos de médio prazo (ver nota 14) e os planos anuais (ver nota 15).
As Grandes Opções do Plano articulam-se necessariamente com o Orçamento do Estado, desde logo porque ambos são objecto de proposta de lei do Governo e de aprovação pela Assembleia da República (ver nota 16), mas também porque a CRP, no n.º 2 do seu art.º 105.º, estatui que o Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento. Esta articulação impõe a existência de instrumentos de planeamento anuais, muito embora o actual n.º 2 do art.º 105.º da CRP não se refira expressamente à anualidade do plano, diferentemente do que acontecia com o n.º 2 do art.º 108.º da versão anterior à revisão constitucional de 1997 (RC/97), cujo texto aludia de forma expressa à harmonização do Orçamento com as grandes opções do plano anual. Neste sentido, releva ainda o facto de o princípio da anualidade do Orçamento, já anteriormente consagrado na respectiva Lei de Enquadramento (ver nota 17), ter sido consagrado constitucionalmente (ver nota 18).
4.2.1.2 - Opções estratégicas e objectivos da política de investimentos
Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/98, de 21 de Março, determinou o Governo a elaboração do PNDES - Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social e, na sequência deste, foi elaborado o Plano de Desenvolvimento Regional 2000-2006 (ver nota 19).
Nos termos da própria introdução, "o Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) constitui a proposta portuguesa de enquadramento, orientação estratégica, sistematização operacional, programação financeira e estrutura organizativa que dará origem ao estabelecimento do Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006, na sequência do processo negocial comunitário".
De acordo com a estratégia governamental de médio prazo para o desenvolvimento da economia portuguesa, incluída no Programa do XIV Governo Constitucional, a Lei n.º 109-A/2001, de 27 de Dezembro, definiu as GOP para 2002: a afirmação da identidade nacional, o reforço da cidadania para assegurar a democracia, a qualificação profissional, a promoção do emprego e da sociedade do conhecimento e da informação; o reforço da coesão social; a criação de condições para uma economia moderna e competitiva; e, finalmente, a potenciação do território português como fonte de bem-estar e competitividade.
Entretanto, o Programa do XV Governo Constitucional veio consagrar, como prioridades fundamentais: sanear as finanças públicas; promover a retoma acelerada da convergência com os Países mais ricos da UE; recuperar a Autoridade do Estado; promover um sério investimento na qualificação dos Portugueses; reforçar a justiça social e a igualdade de oportunidades.
A política de investimentos públicos, em termos das GOP, pretende promover a execução do QCA III, segundo os princípios de exigência emanados das normas regulamentares, e a continuidade de uma estratégia de desenvolvimento com a tónica virada para a sociedade do conhecimento e da informação.
Ora, o PIDDAC para 2002 não evidencia, uma vez mais, de forma clara, quer a sua compatibilização com as grandes opções estratégicas quer a correspondência entre os programas/projectos PIDDAC e os projectos QCA, não permitindo, desse modo, respectivamente, avaliar o PIDDAC enquanto instrumento de prossecução dos objectivos estratégicos definidos nos instrumentos nacionais de planeamento e estabelecer a articulação entre as políticas comunitárias e nacionais de investimento.
Nas suas alegações, o DPP referiu: "O DPP tem em funcionamento um sistema de informação (SIPIDDAC) que tem vindo a ser implementado progressivamente por forma a poder satisfazer as diferentes e crescentes solicitações em matéria de informação sobre o PIDDAC. Desta forma, e atendendo a que tem sido preocupação deste Departamento apurar a correspondência entre o PIDDAC e QCA, é possível obter apuramentos relativamente à despesa efectiva realizada por eixo, medida e projecto III Quadro Comunitário de Apoio (...)". "No que concerne à compatibilização do PIDDAC com as GOP, embora essa possibilidade estivesse prevista no SIPIDDAC, não foi efectivamente possível, em 2002, obter a classificação de cada projecto de acordo com esse critério".
Verifica-se igualmente a ausência de instrumentos que estimem e reflictam o esforço financeiro global de investimento expresso nas GOP, em articulação com o QCA, decorrendo a sua necessidade das crescentes pluralidade e diversidade de entidades não incluídas na AC envolvidas no financiamento do referido investimento.
Acresce que o PIDDAC, apesar de ser um programa de investimento global e plurianual, não inclui a totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes.
Sobre esta matéria, o DPP alegou: "A não inclusão no MAPA XI da totalidade dos projectos a lançar em anos seguintes, bem como daqueles que entretanto foram finalizados, decorre do facto de, em Portugal, o orçamento se reger pela regra de anualidade, ainda que sem prejuízo da possibilidade de nele serem integrados programas e projectos que impliquem encargos plurianuais. Esta regra implica que, quer os projectos concluídos em anos anteriores quer os projectos a lançar em anos futuros, não tenham expressão no ano de orçamento".
"A sua inclusão em Mapa XV (ex Mapa XI), pelo menos no que se refere aos projectos a lançar em anos futuros, só poderá considerar-se no contexto do orçamento plurianual."
Para 2002, as GOP previam uma despesa de 6 638,2 milhões de euros, a qual corresponde a um acréscimo nominal de 7,2% da dotação inicial do PIDDAC 2001 e representa 5% do PIB e 17% da FBCF.
No que respeita às fontes de financiamento do PIDDAC, previam as GOP:
Os Financiamentos através do Cap. 50 deveriam representar 43,7% do total, e o Financiamento Comunitário 42,6%; por outro lado, cerca de 46,5% do Financiamento Nacional destinava-se à contrapartida pública nacional ao Financiamento Comunitário;
Apesar do esforço de contenção do nível da despesa pública, o investimento associado ao PIDDAC seria financiado em 58% por recursos financeiros nacionais (ver nota 20);
O esforço financeiro adicional do Financiamento Nacional através do Orçamento do Estado e "Outras Fontes" (ver nota 21) representaria um crescimento nominal de 7,7%, enquanto o Financiamento Comunitário teria um crescimento moderado (4%) (ver nota 22).
De acordo com o mesmo documento, a estrutura previsional do investimento PIDDAC era a seguinte:
45% da despesa total seria executada directamente por entidades da Administração Central e a execução das intervenções correspondentes aos restantes 55% da programação seria da responsabilidade de outras entidades, nomeadamente, Fundos e Serviços Autónomos ou de outros sectores institucionais (Administração Local, empresas públicas, empresas privadas e outras);
Cerca de 25% das despesas de capital eram destinadas ao investimento directo da Administração Central e as restantes 75% a transferências destinadas ao apoio ao investimento de outros sectores institucionais (ver nota 23);
Aproximadamente 80% do Financiamento Nacional através do Cap. 50 estava afecto aos Ministérios do Equipamento Social, da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, da Economia, da Educação, da Saúde, do Ambiente e Ordenamento do Território e da Ciência e Tecnologia;
90% do Financiamento Comunitário seria absorvido pelos Ministérios ligados à construção de acessibilidades (ver nota 24), aos apoios aos sectores produtivos, à investigação e sociedade de informação, à educação e à saúde.
É referido nas GOP a utilização por todos os Ministérios de uma aplicação informática específica (o SIPIDDAC) a qual permitiria um melhor registo, processamento e acesso à informação do PIDDAC.
O TC, na sequência de uma acção instrumental a este sistema de informação, efectuada no ano de 2003, elaborou uma recomendação (ver nota 25) no sentido de ser garantido, a este Tribunal, o acesso à informação residente no SIPIDDAC; contudo, apesar de nova insistência (cf. Oficio n.º 509, de 14 de Janeiro de 2004, endereçado ao Chefe de Gabinete de Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças), até à presente data, ainda não foi disponibilizado.
Este acesso é fundamental para o TC, pois permitir-lhe-á acompanhar a execução financeira dos projectos do PIDDAC, nas suas diversas componentes, designadamente, em matéria de pagamentos efectuados, o que o SICPIDDAC não possibilita.
Por outro lado, também o SIPIDDAC, como sistema de apoio à gestão e ao controlo do PIDDAC, inclui indicadores referidos no âmbito dos QCA que o TC necessita conhecer.
4.2.1.3 - Estrutura por sectores
Os investimentos na infra-estruturação do País e na actividade produtiva representavam, nos documentos previsionais e como se espelha no Gráfico IV.1, mais de três quintos da despesa de investimento associada ao PIDDAC 2002:
GRÁFICO IV.1
PIDDAC 2002 - Estrutura prevista por sectores
4.2.2 - Orçamento do PIDDAC
4.2.2.1 - Princípios gerais
A CRP, no seu art.º 106.º, faz subordinar a elaboração, organização, votação e execução da Lei do Orçamento à LEOE (na altura, a Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro). Nos termos desta Lei, o Orçamento do Estado compreende "todas as receitas e despesas da administração central, incluindo as receitas e despesas dos organismos que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública, adiante designados por fundos e serviços autónomos, bem como o orçamento da Segurança Social" (ver nota 26).
Ainda na óptica da mencionada lei, a política de investimentos constituía uma prioridade a que a proposta de Lei do Orçamento do Estado deveria atender (ver nota 27). Neste contexto, dispunha o art.º 10.º, conjugado com o n.º 1 do art.º 12.º, que a proposta orçamental a submeter à Assembleia da República deveria conter um mapa - o mapa XI - que devia "apresentar os programas e projectos que, integrados no âmbito dos investimentos do Plano, a Administração Pública pretenda realizar e que impliquem encargos plurianuais, e evidenciar as fontes de financiamento dos programas, a repartição destes por regiões e os programas e projectos novos".
Ora, a CGE deve apresentar uma estrutura idêntica à do Orçamento, de modo a possibilitar a análise e avaliação económica e financeira da execução, como decorre do disposto no art.º 26.º ("Princípios Fundamentais") do mesmo diploma. Não obstante, o que ressalta da comparação do mencionado art.º 12.º da LEOE e do mapa XI anexo à Lei do Orçamento do Estado com o mapa n.º 5 anexo à CGE é a ausência de idêntica natureza da informação apresentada por ambos. Com efeito, na referida conta, o mapa n.º 5 - intitulado "Despesas - Investimentos do Plano - Pagamentos Efectivos" - contém apenas informação da execução orçamental no âmbito restrito do Cap. 50 do Orçamento do Estado, desagregada organicamente e por programas. Não contempla, assim, como deveria, informação sobre as fontes de financiamento, a execução orçamental por projecto (ver nota 28) e a execução orçamental dos programas por regiões.
Assim, tal como tem verificado em anos anteriores, o referido mapa n.º 5 anexo à CGE não foi elaborado em conformidade com o art.º 26.º da LEOE.
A DGO, nas suas alegações, referiu: "(...) Para os serviços integrados, a informação da execução ao nível do projecto passa a ser possível com a entrada dos serviços na RAFE. Até aqui, o sistema informático não permitia colher esse tipo de informação".
"Quanto à identificação das fontes de financiamento, esta identificação já existia na conta de 2002, se bem que de uma forma pouco clara, pois era feita ao nível da rubrica orçamental e da alínea. Só no Orçamento de 2003, esta identificação passou a ser feita de forma clara. Também neste caso as aplicações tiveram de ser adaptadas para o efeito."
4.2.2.2 - Fontes de financiamento
A estrutura de financiamento do PIDDAC Inicial, mencionada nos documentos previsionais, está representada no quadro seguinte:
QUADRO IV.1
PIDDAC Previsional
Verifica-se que o Financiamento Nacional representa 57,4% e o Comunitário 42,6%. O Financiamento Nacional inclui 76,2% da componente Cap. 50 e 23,8% de "Outras Fontes". No Financiamento Comunitário a composição é de 10,2% Cap. 50 e 89,8% "Outras Fontes".
A execução financeira global do PIDDAC é apresentada no quadro IV.2 no qual se faz também a comparação entre os valores orçamentados e os executados. Neste quadro os valores atinentes à despesa executada foram obtidos do DPP e correspondem à despesa realizada pelos executores. Os valores da despesa efectuada mencionados na CGE reflectem os pagamentos, no caso dos serviços sem autonomia, e os valores requisitados e autorizados, no caso dos serviços com autonomia administrativa e financeira.
É de referir, contudo, que a taxa de execução do Financiamento Nacional foi superior (em 2,7%) à taxa de execução do PIDDAC total e que a taxa de execução do Financiamento Comunitário (de 70,8%) ficou a dever-se à baixa execução do Financiamento Comunitário Cap. 50 (40,1%):
QUADRO IV.2
Execução financeira global do PIDDAC
Pela análise do quadro seguinte verificou-se que:
Relativamente ao Cap. 50: o Financiamento Nacional apresentou uma taxa de execução de 68% (menos 15,6% em relação a 2001), sendo o Comunitário de 40,1% (menos 6,6 em relação a 2001);
No que respeita a "Outras Fontes": a taxa de execução foi superior em relação à do ano 2001, 6,9% e 11,5%, nos Financiamentos Nacional e no Comunitário, respectivamente:
QUADRO IV.3
Variação da taxa de execução financeira
A taxa de execução financeira do PIDDAC global, de 74,4%, foi inferior à de 2001, o que se deveu essencialmente à baixa execução do Cap. 50 relativo aos Financiamentos Nacional e Comunitário, uma vez que a taxa de execução atinente a "Outras Fontes" foi nas duas componentes superior.
4.2.2.3 - Programas por ministério
O quadro seguinte permite visualizar a repartição dos programas novos e em curso, com a respectiva correspondência da inscrição orçamental no PIDDAC total, pelos vários Ministérios:
QUADRO IV.4
Síntese e peso relativo dos programas novos e em curso
Para 2002 foram orçamentados 2 338 programas, dos quais 27,5% eram novos e 72,5% já se encontravam em curso.
Pela leitura do quadro supra verifica-se que o MOPTH é responsável pelo maior número de programas (12,8%), seguido do MCOTA (12,6%) e do MCES (12,0%). Saliente-se que em termos de novos programas o MJ é o responsável pelo maior número (145), ou seja, 22,6% do total, seguindo-se o MCES, com 102 novos programas.
Do orçamento de 6 639 milhões de euros, 92,5% correspondem a projectos em curso e 7,5% respeitam a projectos novos.
Quanto à distribuição do orçamento global do PIDDAC, verifica-se que, dos 15 Ministérios, foi ao MOPTH, com 41,4% do total, que coube o maior montante, seguindo-se o MADRP e o MEc, com 12,8% e 10,4%, respectivamente.
4.2.3 - Análise da execução do Cap. 50 - Investimentos do Plano
4.2.3.1 - Alterações orçamentais ao Cap. 50
As dotações orçamentais inscritas no Cap. 50 e destinadas à execução anual do PIDDAC de todos os Ministérios foram de 3 245,1 milhões de euros.
As alterações orçamentais introduzidas resultaram num orçamento final de 3 420,3 milhões de euros, conforme se evidencia no quadro seguinte.
QUADRO IV.5
Alterações ao orçamento inicial da despesa - Cap. 50
As alterações orçamentais da responsabilidade da Assembleia da República (168.449,4 mil euros) representam 96,1% do total das alterações e 5,2% do orçamento inicial. Esta afectação de verba destinou-se ao Ministério de Economia e foi orientada para a despesa de capital (Transferências de Capital).
A abertura de créditos especiais (8.010,7 mil euros) da responsabilidade do Governo representou 0,2% do total do orçamento inicial e reflectiu-se nos seguintes ministérios: MADRP (6.431,8 mil euros), MS (880,4 mil euros), MCOTA (423,1 mil euros), MSST (152,2 mil euros), MF (52,4 mil euros), MCES (48,6 mil euros), EGN (15,3) e MEc (7 mil euros).
No âmbito do n.º 27 do art.º 4.º da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, foram transferidos do Cap. 50 a dotação de 1.247 mil euros do MCES para o orçamento do MDN (Cap.º 3.º), e, relativamente ao n.º 63 do mesmo artigo, a verba de 99,8 mil euros do MCOTA para o MAI.
4.2.3.2 - Distribuição e classificação das despesas "realizadas" - Cap. 50
No quadro seguinte é analisada a despesa "realizada" em Investimentos do Plano (classificação em despesas correntes e de capital), por Ministérios e pelos vários agrupamentos económicos:
QUADRO IV.6
Despesas "realizadas" por ministério e por agrupamentos económicos - Cap. 50
A despesa "realizada" em Investimentos do Plano foi de 2.477,8 milhões de euros, dos quais 79,9% foram direccionados para despesas de capital e 20,1% para despesas correntes:
QUADRO IV.7
Taxas de execução das despesas "realizadas" por classificação económica e ministério
Como se verifica no Quadro IV.7, a taxa de execução relativa às despesas correntes foi de 71,1% e a relativa às despesas de capital de 72,8%, sendo a primeira inferior em 1,3% à taxa de execução global do PIDDAC e a segunda superior em 4 décimas.
No âmbito das despesas correntes, a taxa de execução em "despesas com pessoal", "aquisição de bens e serviços" e "subsídios" foi de 58,1%, 54,5% e 60,5%, respectivamente. A execução atinente às "transferências correntes" e "outras despesas correntes" atingiu 78,1% e 86,5%.
No que se refere às despesas de capital, a "aquisição de bens de capital", "outras despesas de capital" e "transferências de capital" apresentaram taxas de execução de 63,4%, 60,4% e 75,8%, respectivamente.
Pela análise conjugada de valores dos Quadros IV.6 e Quadro IV.8 (v. adiante) verificou-se, relativamente a 2001, uma redução nas despesas de capital e correntes de 33,6 milhões de euros e 14,6 milhões de euros, respectivamente.
De salientar também que dos 2.477,8 milhões de euros de despesa "realizada", o esforço financeiro nacional situou-se em 2.362,1 milhões de euros e a comparticipação comunitária contabilizada no Cap. 50, sob o sistema de compensação em receita, foi de 115,7 milhões de contos.
O peso do agrupamento económico "Transferências" (correntes e de capital) foi de 78,2%, mais 2,2% do que o verificado no ano anterior (76,0%) e mais 0,9% do que em 2000 (77,9%):
GRÁFICO IV.2
Despesa realizada - Transferências
Tal como foi verificado na orçamentação (cf. 5.º parágrafo do ponto 4.2.2.3 - Programas por Ministério), também, no referente à execução, os três Ministérios ali referidos, MOPTH, MEc e MADRP, são responsáveis pela maior fatia (59,6%) da despesa executada.
4.2.3.3 - Variação e evolução das taxas de execução - Cap. 50
Pela análise do quadro que a seguir se apresenta observa-se que a taxa de execução dos Investimentos do Plano foi de 72,4%, menos 11,1% do que a registada em 2001 e também inferior à taxa de execução registada em 2000, que foi de 74,7%:
QUADRO IV.8
Taxa de execução por agrupamentos económicos - Cap. 50
Em termos de agrupamentos económicos, um pouco à semelhança do verificado nos últimos dois anos, apresentaram taxas de execução superiores à taxa de execução global os agrupamentos relativos a Transferências Correntes e de Capital, apresentando os outros, com excepção de Outras Despesas Correntes, taxas inferiores.
A análise comparativa dos orçamentos inicial e final e da despesa "realizada" por Ministério (Cap. 50) pode ser visualizada no gráfico seguinte:
GRÁFICO IV.3
Orçamentos inicial e final e despesa realizada
A taxa de execução por ministério foi a seguinte:
QUADRO IV.9
Taxa de execução por ministérios - Cap. 50
Pela análise do quadro supra verifica-se que 73,3% dos Ministérios apresentaram taxas de execução que variam entre os 39% e os 72%, ou seja, inferiores à taxa de execução global que foi de 72,4%. Os Ministérios da Economia, da Defesa Nacional e da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas apresentaram as melhores taxas de execução com, respectivamente, 92,6%, 85,3% e 84,8%.
A distribuição dos valores pelos diferentes Ministérios consta do Quadro IV.9, através do qual se verifica que o MOPTH absorveu 32,7% da despesa "realizada", seguindo-se-lhe o MEc e o MADRP com 14,4% e 12,6%, respectivamente:
QUADRO IV.10
Evolução orçamental do PIDDAC (Cap. 50) em termos orgânicos - 2000-2002
Observa-se ainda, através deste quadro, que a evolução global da execução orçamental de 2000 para 2001 apresenta uma variação positiva de 199,1 milhões de euros, em termos nominais, correspondente a um acréscimo de 8,6%, enquanto a evolução de 2001 para 2002 apresenta uma variação negativa de 48,1 milhões de euros (-1,9%).
A constituição do XV Governo Constitucional, decorrente do Decreto-Lei n.º 120/2002, de 3 de Maio, introduziu alterações orgânicas que se reflectiram na composição e na designação de alguns ministérios, bem como na criação ou extinção de outros. Estas ocorrências impossibilitam a análise comparativa entre os ministérios objecto de alteração, criação ou extinção.
Dos Ministérios susceptíveis deste tipo de análise, apenas apresentaram variações positivas o MEc (175,3 milhões de euros) e o MJ (31,7 milhões de euros); as variações em termos negativos registaram-se no MS (23%), MAI (15,7%), MNE (18,9%), MDN (11,2%) e MADRP (5,8),
Relativamente à execução da despesa realizada pelos diversos sectores e ainda no âmbito do Cap. 50, foram analisados os dados provenientes do DPP, os quais se agrupam no quadro seguinte:
QUADRO IV.11
Execução por sectores - Cap. 50
Uma análise comparativa entre os valores da despesa ("transferências" efectuadas pela DGO) evidenciados na CGE, no montante de 2.477,8 milhões de euros, e os valores obtidos pelo DPP, relativos à despesa realizada (pagamentos efectuados) pelos executores, no montante de 2.126,2 milhões de euros, permite concluir que não foi utilizado um total de cerca de 351,6 milhões de euros, ou seja, 14,2% do "autorizado" e transferido pela DGO.
Esta situação resulta do facto da despesa "realizada", constante da CGE apenas reflectir com rigor pagamentos efectivos no caso de serviços simples e com autonomia administrativa integrados no SIC. Relativamente aos serviços com autonomia administrativa (não integrados no SIC) e com autonomia administrativa e financeira, uma vez que não há controlo da reposição de saldos nem especialização de exercícios quanto àquelas reposições, a CGE reflecte tão-só despesas "autorizadas" pela DGO, abatidas das reposições contabilizadas.
4.2.4 - Análise da execução do PIDDAC global por sectores
Conforme se evidencia no quadro seguinte, a inclusão de "Outras Fontes" na análise da execução do PIDDAC global altera significativamente as conclusões extraídas quando considerado exclusivamente o Cap. 50. Assim, com a inclusão de "Outras Fontes", o Financiamento Nacional é reduzido de 94,6% para 59,5% e aumentado o Financiamento Comunitário de 5,4% para 40,5 %:
QUADRO IV.12
Execução do PIDDAC global por sectores e fontes de financiamento
Considerando a execução global do PIDDAC, o sector dos Transportes e Comunicações continua a deter o maior peso, 36%, seguindo-se o da Indústria e Energia, com 19,1%, e o da Agricultura, com 13,2%. Estes três sectores, co-financiados em 3.377,6 milhões de euros, absorvem 68,3% do financiamento do PIDDAC global, dos quais 1.619,7 milhões de euros de componente comunitária (80,9%) e 1.757,9 milhões de euros de componente nacional (59,8%).
Relativamente à execução do PIDDAC - Cap. 50, o valor mais elevado de financiamento foi também no sector dos Transportes e Comunicação (31,3%), seguindo-se o da Agricultura (12%) e o do Ambiente e Revitalização Urbana (11,2%).
4.3 - Programa/Projecto PIDDAC "Centros de Formalidades Empresariais - CFE"
4.3.1 - Enquadramento
A auditoria desenvolveu-se junto do Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI), entidade responsável pela execução do Projecto "Centros de Formalidades Empresariais" (CFE) do Programa com a mesma designação.
O trabalho de auditoria visou a análise da gestão financeira do programa / projecto CFE, com o objectivo de caracterizar, mensurar e avaliar, física e financeiramente, a relação entre o previsto e o realizado, com especial incidência no ano de 2002, e apreciar a legalidade e regularidade dos procedimentos e operações subjacentes à sua execução, bem como o acompanhamento e controlo implementados e realizados.
No âmbito da auditoria procedeu-se à apreciação do sistema de planeamento e dos processos de decisão, analisou-se o sistema e a qualidade de informação, bem como a preparação / fixação de objectivos quanto ao financiamento, orçamentação e execução financeira do projecto, efectuou-se a análise dos processos na perspectiva da legalidade, regularidade, gestão, fiscalização e controlo e avaliou-se a execução global do programa / projecto, especialmente dos CFE seleccionados - Loulé, Lisboa II e Setúbal.
Procedeu-se, igualmente, à pesquisa, levantamento, recolha e análise de dados junto dos serviços e entidades públicas, privadas e/ou de interesse público que intervieram no processo CFE, com a dupla finalidade de efectuar a verificação e validação da gestão física e financeira do projecto e de suprir as insuficiências de informação por parte do IAPMEI.
4.3.2 - Envolvente do programa/projecto
A génese dos CFE consistiu na instalação física num único local de delegações ou extensões dos serviços ou organismos da Administração Pública (ver nota 29) com um relacionamento mais frequente com as empresas, tendo em vista o atendimento e a prestação de informações aos utentes, apoiando-os e reduzindo os tempos até ali necessários para a prática dos actos e procedimentos relacionados com a constituição e alteração de pactos sociais das empresas e actos afins, essenciais à regularidade e ao regular funcionamento das sociedades.
Releva-se o mérito da redução dos tempos de espera conseguidos com a criação dos CFE, no que respeita à prática dos actos e procedimentos relacionados com o ciclo de vida das sociedades. No entanto, os CFE comportaram uma estrutura complementar e não substitutiva das estruturas existentes. Consequentemente, induzem novos custos que, por muito difusos e diluídos que possam parecer, existem e são suportados pelos agentes económicos e pela economia do país em geral e acabam por ser, directa ou indirectamente, incorporados no custo final dos produtos a colocar num mercado cada vez mais globalizado, encarecendo-os e retirando-lhes competitividade.
Com o início do projecto da rede dos CFE foram abertos os Centros de Lisboa I e Porto, utilizando instalações afectas ao IAPMEI. Posteriormente, a rede foi alargada com a abertura dos CFE de Coimbra e Setúbal (1998), Braga, Loulé e das novas instalações do Centro do Porto (1999) e Lisboa II (2000).
Na 2.ª fase de implementação dos CFE foi privilegiada a parceria com associações empresariais, formalizada através de protocolos de colaboração institucional.
4.3.3 - Execução financeira global
O programa/projecto designado "Centro de Formalidades Empresariais" foi inscrito no Mapa XI, actual Mapa XV do PIDDAC, Cap. 50 - FN, e continha programação financeira com início em 1998 e termo previsto para 2005. Em 1997, ano da entrada em funcionamento dos dois primeiros CFE (Lisboa I e Porto), o programa/projecto CFE não foi objecto de inscrição em PIDDAC.
Relativamente ao OE/2003, verificou-se que o programa/projecto, embora previsto até 2005, não foi inscrito em PIDDAC. No entanto, em 2003, foram executadas as obras e entraram em funcionamento os CFE de Aveiro, Viseu e Leiria, seguindo-se, em 2004, o CFE do Funchal.
A execução financeira global do programa/projecto foi efectuada através do apuramento da execução evidenciada na "Conta Geral do Estado" dos anos de 1998 a 2002, expressa no quadro seguinte.
QUADRO IV.13
Execução financeira global - Conta Geral do Estado 2001-2002
Pela análise do quadro verifica-se que, ao longo da vida do programa, houve uma prevalência do volume das aplicações em despesas correntes. Estas, até ao final de 2001, corresponderam a 64% do total transferido. Quanto ao ano de 2002, aquela percentagem foi de 98,7%. Esta situação é elucidativa de como a filosofia inerente ao investimento através do PIDDAC está a ser desviada do seu objectivo.
4.3.4 - O PIDDAC - Cap. 50 - Investimentos do Plano e os custos de funcionamento dos CFE
Sobre o PIDDAC, cumpre, em síntese, referir que se trata de:
Um conjunto estruturado e programado de projectos de investimento plurianual, claramente identificados, quantificados e temporalmente definidos, com dotação de recursos anual e previsão plurianual, visando a prossecução de determinado(s) objectivo(s). Além disso é integrado no OE, através do Mapa XI, actual Mapa XV, e com este aprovado pela Assembleia da República;
Por sua vez, o projecto de investimento é, normalmente, a unidade base a acompanhar em termos de planeamento dos custos globais e da execução da despesa total, definindo-se este como um conjunto de acções que concorre para a concretização de determinado objectivo dentro de um programa.
A natureza, os recursos e os objectivos das verbas do PIDDAC - Cap. 50 Investimentos do Plano, são, assim, pouco ou nada consentâneos com a sua utilização como suporte financeiro do funcionamento dos CFE, de forma continuada, desde a sua criação.
4.3.5 - Contextualização
De acordo com o Decreto-Lei n.º 78-A/98, de 31 de Março, podem candidatar-se a entidades hospedeiras ou de acolhimento dos CFE os organismos ou institutos públicos, as associações empresariais, as câmaras de comércio e indústria e as ordens profissionais.
O regime das candidaturas a entidades de acolhimento encontra-se insuficientemente regulado, tendo-se verificado que na escolha das entidades de acolhimento não foram acautelados os princípios da igualdade de oportunidades, transparência, isenção e imparcialidade.
A parceria com as entidades de acolhimento foi formalizada através de protocolos de colaboração institucional. Em desconformidade com o disposto no artigo 2.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 78-A/98, de 31 de Março, quatro, dos cinco protocolos celebrados, não foram outorgados pelo Ministro da Economia, encontrando-se feridos de nulidade (artigo 133.º do CPA).
Os protocolos celebrados são vagos quanto às obrigações emergentes, não fixam o valor, os requisitos, as especificações e as condições em que as obras de adaptação dos espaços cedidos para os CFE deviam ter sido executadas, controladas e fiscalizadas. A ausência da particularização do objecto não foi, por outro lado, suprida pela existência de cadernos de encargos e especificações técnicas que permitissem definir com rigor as condições de execução das obras ordenadas pelo IAPMEI.
Através dos protocolos, transferiu-se a responsabilidade da adaptação das instalações para as entidades de acolhimento, as quais foram "intermediárias" por onde circularam as verbas destinadas a pagar as obras, surgindo o IAPMEI como efectivo dono da obra ao definir as orientações e as especificações e ao escolher os adjudicatários, sem realização de concursos prévios à adjudicação dos referidos trabalhos.
Para pagamento das obras de adaptação dos CFE e dos custos de reinstalação das entidades de acolhimento, o IAPMEI utilizou a figura das comparticipações financeiras, a qual carece de regulamentação nos termos do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 387/88, de 25 de Outubro (ver nota 30), não tendo sido detectados nem trazidos ao processo diplomas ou despachos do Ministro da Economia que, no âmbito da criação dos CFE, as regulamentassem, assegurando a igualdade, a publicidade, o rigor e a transparência, indispensáveis garantias da legalidade administrativa e financeira.
No âmbito da implementação dos CFE foram efectuadas comparticipações financeiras para custos de reinstalação das entidades de acolhimento, não previstos no diploma legal que criou os CFE e que, ao serem suportados por verbas consignadas ao PIDDAC, configuraram uma violação do princípio da especificação orçamental.
4.3.6 - Observações da auditoria
Para a instalação do CFE de Setúbal, o IAPMEI adquiriu sete fracções autónomas ao CEISET, não tendo cumprido as normas aplicáveis à aquisição de imóveis por pessoas colectivas de direito público, exigíveis em função do valor de aquisição, nem obtido a autorização do Ministro das Finanças (art.º 3.º, n.º 2, da Lei 127-B/97, de 20 de Dezembro - OE 98). As aquisições também não foram precedidas dos pareceres do Conselho Geral e da Comissão de Fiscalização do IAPMEI.
À data da celebração dos contratos promessa, quer a propriedade horizontal quer as fracções não estavam registadas em nome do CEISET e encontravam-se oneradas, não tendo o IAPMEI agido com as cautelas essenciais exigíveis a quem gere dinheiros públicos.
O IAPMEI, através da aquisição "chave na mão", subtraiu-se às regras concursais a que estaria obrigado caso não tivesse cedido a realização das obras ao promitente vendedor, surgindo o IAPMEI como dono da obra, com plenos poderes de gestão, direcção e fiscalização da obra.
O CFE de Loulé foi implementado nas instalações do NERA, não tendo a opção tomada ponderado os custos a que conduziria, nomeadamente, os inerentes à ausência de concurso e à reinstalação dos serviços daquela Associação. O valor das obras de adaptação, incluindo o projecto, excedeu em cerca de 60% os custos previstos.
Das comparticipações financeiras destinadas aos custos de reinstalação do NERA, sobressaiu a que se destinou à execução da cláusula 8.ª do protocolo, por ter sido atribuída sem contrapartida em efectivo investimento. Ao efectuar a comparticipação financeira, assumindo expressamente que o fez independentemente da realização das obras a que se destinava, o IAPMEI renunciou aos deveres de acompanhamento e controlo da utilização de dinheiros públicos, permitiu que as verbas tivessem sido desviadas para fins diversos daqueles para que foram atribuídas e realizou uma despesa ilegal por violar as regras e requisitos constantes do artigo 18.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, e do artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho.
O CFE de Lisboa II foi implementado nas instalações da AIP e, contrariamente à previsão legal, a iniciativa da escolha desta entidade de acolhimento coube ao Ministério da Economia, tendo o IAPMEI desenvolvido os contactos posteriores à concretização do projecto, que culminaram com a celebração de um protocolo através do qual se estabeleceu a contratualização da AIP para a execução das obras de adaptação, mediante comparticipações financeiras.
As comparticipações financeiras efectuadas para pagamento dos adiantamentos das obras de adaptação dos CFE de Loulé e Lisboa II não se encontravam suportadas por facturas do empreiteiro Francisco do Carmo Amaro ou da Sociedade de Construções Francisco do Carmo Amaro, Lda. (com excepção de uma relativa a 20% da empreitada do CFE de Lisboa II).
4.3.7 - Procedimentos de controlo interno
Verificou-se que no IAPMEI não existe um sistema de informação que permita apurar com fiabilidade a despesa realizada por comparticipações financeiras, o montante de cada uma delas, o número de procedimentos contratuais e os responsáveis pelos mesmos.
Quanto à autorização das despesas, verificou-se ausência quase total de identificação nominal e funcional de quem profere os despachos, sendo também omissa no que respeita à indicação do exercício de delegação de competências ou substituição.
No que concerne à realização das despesas, as autorizações não eram acompanhadas da verificação da regularidade financeira - confirmação da inscrição orçamental, do cabimento e da adequada classificação económica - o que, para além de irregular, revela ausência de controlo financeiro administrativo. O incumprimento destes princípios arrastou-se até à fase do pagamento, que não se encontrava autonomizada.
A não exigência de facturas e dos respectivos suportes da execução dos trabalhos acarretou a falta de controlo sobre o destino efectivo das verbas transferidas para a reinstalação dos serviços das entidades de acolhimento dos CFE e sobre o investimento realizado e proporcionou a ocorrência de infracções fiscais.
4.3.8 - Planeamento, fiscalização e controlo
O processo de instalação do primeiro CFE - Lisboa I - condicionou a implementação dos subsequentes, na medida em que foi directamente adjudicada ao mesmo projectista a concepção das obras de adaptação das instalações destes, com fundamento em direitos de autor e com vista a poder manter-se a mesma "imagem" nos restantes CFE; também, com fundamento na experiência da primeira obra e no cumprimento dos prazos, foi adjudicada a realização das obras de adaptação dos CFE subsequentes ao mesmo empreiteiro.
Na implementação do primeiro CFE, o IAPMEI considerou o projecto muito dispendioso e a obra com preços muito elevados, tendo sido largamente excedido o valor de referência indicado pelo Conselho de Administração ao projectista. Porém, nas posteriores obras de adaptação dos CFE, não foram reavaliados os projectos e discutidos os preços com vista à redução dos custos, sendo de salientar que as empreitadas seguintes foram contratadas por valores/m2 muito superiores aos do CFE de Lisboa I.
O IAPMEI não equacionou nenhum planeamento temporal para a execução dos CFE, que calendarizasse a entrada em funcionamento, de modo a conceder mais tempo à realização quer do projectos e obras quer dos procedimentos pré-contratuais, em condições de competitividade e com redução dos custos até um nível aceitável.
Os projectos não apresentavam todas as peças, designadamente medições, orçamentos e cadernos de encargos, com excepção, em parte, dos projectos relativos a especialidades - instalações eléctricas e ar condicionado; também não foram apresentadas memórias descritivas e justificativas das obras, ou, quando apresentadas, encontravam-se incompletas, o que se revelou determinante para a falta de controlo por parte do IAPMEI.
Os orçamentos das obras de adaptação encontravam-se deficientemente elaborados, tendo sido apresentados por artigos globais com baixo grau de discriminação, sem quantidades e sem preços unitários. Esta situação originou a falta de controlo sobre os preços praticados, a conformidade da execução da obra com o projecto e a adequação dos valores pagos aos trabalhos realizados.
A fiscalização das obras foi assegurada pela Arquiprojecta, concomitantemente com a assistência técnica às obras, apesar de não ser aconselhável reunir na mesma entidade as funções de projectista e fiscal de obra, por potenciar interesses convergentes. A fiscalização não correspondeu ao que determina o artigo 180.º do Decreto-Lei n.º 59/99 (anteriormente, artigo 161.º do Decreto-Lei n.º 405/93), pois não foram efectuadas medições dos trabalhos, falha que se revelou de crucial importância para o controlo formal e substancial da execução das obras. Aliás, tão pouco foram encontrados ou disponibilizados, no âmbito dos CFE analisados, com excepção de Lisboa I, documentos produzidos no âmbito da fiscalização.
De acordo com o IAPMEI, o controlo efectuado processou-se através do acompanhamento e deslocação aos locais de equipas do Instituto. Contudo, não foram detectados ou facultados elementos escritos ou outros que revelassem tais deslocações e validações. Assim, o controlo referido pelo IAPMEI ter-se-á efectuado de forma displicente, desconforme com a legalidade subjacente à execução da despesa e com as boas práticas de gestão que devem presidir ao controlo dos dinheiros públicos. O IAPMEI, enquanto entidade executora e pagadora do programa/projecto PIDDAC, não se podia subtrair à responsabilidade pela concretização do projecto, nomeadamente, ao nível do controlo e fiscalização da adequação dos pagamentos efectuados aos trabalhos executados.
Em cada um dos Centros, as obras foram pagas em três parcelas: a primeira, (70%), a título de adiantamento, a segunda, (20 %), durante a execução da empreitada e a terceira, (10%), após a conclusão das obras. O IAPMEI não observou o regime jurídico das empreitadas, no que respeita à concessão de adiantamentos, assumindo riscos que as normas legais pretendem acautelar com a fixação de limites e condições para a sua concessão.
4.3.9 - Medição e orçamento dos projectos e obras - CFE Loulé e Lisboa II
Não existindo medições nem orçamento detalhado para as obras de construção civil e instalações eléctricas, foram essas obras objecto de peritagem por consultores externos, incidindo sobre os próprios trabalhos tal como realizados.
Os valores obtidos para essas obras e fornecimentos, executados em condições normais, com um prazo razoável para trabalhos desta natureza (entre 120 e 150 dias), por empreiteiros que exercem a sua actividade na área de execução dos trabalhos, foram os seguintes:
QUADRO IV.14
Custos obtidos em condições normais de exequibilidade dos trabalhos
A execução das obras em prazos mais curtos (aproximadamente 60 dias) e a deslocação de empreiteiros da área de Lisboa para o Algarve oneraram as empreitadas em 134 202,61 euros, acrescidos de IVA, no CFE de Loulé, e em 80 350,97 euros, acrescidos de IVA, no caso do CFE de Lisboa II.
Os quadros seguintes representam a comparação entre os valores contratados e os preços estimados, considerando os sobrecustos acima referidos:
QUADRO IV.15
Variação dos custos verificados das obras e dos preços estimados
QUADRO IV.16
Variação dos custos do ar condicionado e dos preços estimados
Pela sua análise verifica-se que os valores pagos pela execução das empreitadas contratadas com a Sociedade de Construções Francisco do Carmo Amaro, Lda. excederam os valores máximos correntes em 105,7% (CFE de Loulé) e 84,1% (Lisboa II). No que respeita ao fornecimento e instalação de sistemas de ar condicionado, efectuado pela Frivenco, os valores foram, respectivamente, inferior em 6,8% e superior em 29,3%.
Os honorários pagos pelos projectos foram excessivos. As estimativas do valor das obras que serviram de base ao cálculo de honorários encontravam-se sobreavaliadas, as obras foram qualificadas na categoria III, em vez da categoria II, como fora feito no CFE de Lisboa I, o projecto foi considerado de remodelação e ampliação, quando, de facto, se tratou de obra nova (e, para além disso, o projecto de "instalações e equipamentos eléctricos" foi fraccionado) e autonomizaram-se projectos como especialidades que na realidade eram pormenorizações de projecto.
Assim, foram pagos 91 342,01 euros no caso do CFE de Loulé e 82 796,52 euros no caso do CFE de Lisboa II, quando os honorários devidos pelos projectos, calculados nos termos das Instruções para o Cálculo dos Honorários de Projectos de Obras Públicas, seriam apenas de 39 210,86 euros e 42 844,11 euros, respectivamente.
Poderia ainda o dono de obra, IAPMEI, ter negociado junto do projectista uma redução dos honorários resultantes da aplicação das Instruções, o que é prática corrente e não seria desproporcionado relativamente a estes projectos, uma vez que em boa parte repetiram o primeiro CFE.
4.4 - Programa/Projecto PIDDAC "Construção/Estradas Nacionais" Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa"
O objecto desta auditoria foi o de analisar o processo decisório relativo ao empreendimento "Ponte Europa" e a solução rodoviária em que se integra, que se desenvolveu desde 1990 à actualidade, com especial relevo a partir de 1996.
Mais em pormenor, a auditoria visou:
A análise da legalidade e regularidade do processo decisório relativo ao empreendimento "Ponte Europa" e a solução rodoviária que o integra;
A análise da competitividade efectiva que foi assegurada ao longo dos processos de selecção dos projectistas, consultores, prestadores de serviço e empreiteiro;
A análise da racionalidade económica, financeira e técnica do processo decisório, na óptica da economia, eficiência e eficácia exigíveis na realização das despesas públicas, procurando definir as áreas de responsabilidade de gestão pelos custos e quantificar os que poderiam ter sido eliminados ou minimizados.
4.4.1 - Observações da auditoria
4.4.1.1 - A solução rodoviária
O Plano Rodoviário 2000 previa a ligação do IC3 ao IP3, pela margem direita, e a continuação do IC2 (EN1), pela margem esquerda, ligando ao troço já construído na Ponte-Açude.
O PRN 2000 não previa a solução que veio a ser adoptada, em particular, a forte implantação urbana desta, a qual gerou um crescimento exponencial de custos por comparação com outras mais eficientes e eficazes para os acessos e trânsito rodoviário no concelho.
A CMC pretendia para esta ligação e travessia do Mondego um outro traçado, marcadamente urbano, que viria consolidar no PDM, aprovado em 1993, e que corresponde sensivelmente ao que veio a ser executado.
Segundo o acordo de colaboração celebrado, em 1997, entre a JAE e a CMC, ficaram a cargo da CMC as alterações necessárias ao PDM, os estudos de enquadramento urbanístico e as expropriações necessárias à realização das obras, enquanto à JAE ficou cometido o papel de dono da obra, incluindo a elaboração dos projectos, o lançamento do concurso e a realização da empreitada.
Com a criação da JAE - Construção, S.A., foi-lhe cometida, em Março de 1998, a realização do empreendimento. O contrato de empreitada veio a ser celebrado já pelo ICOR.
4.4.1.2 - Concurso de ideias
Em 8 de Abril de 1998, a JAE - Construção, S.A., solicitou a três gabinetes de projecto especializados em pontes, a apresentação de estudos preliminares para a ponte. Não foram estabelecidas quaisquer condicionantes para as soluções de projecto, para além do perfil transversal da ponte, tendo sido apresentadas as soluções rodoviárias estudadas pela JAE e CMC.
Na consulta efectuada previa-se que o autor cuja solução estrutural e estética merecesse a preferência da JAE - Construção, S.A., e da CMC, seria encarregado de elaborar o anteprojecto para concurso.
Com vista à escolha da solução considerada mais vantajosa, em resultado da conjugação das componentes estrutural, arquitectónica e económica, foi constituído um Grupo de Trabalho que procedeu ao desenvolvimento daquilo que designou por "parâmetros estruturais", "parâmetros arquitecturais/enquadramento urbano", segundo os quais analisou qualitativamente as propostas e sua "componente económica".
O parecer do Grupo de Trabalho, datado de 15 de Agosto de 1998, recomendou que fosse solicitado a um dos projectistas, Grid - Consultas, Estudos e Projectos de Engenharia, Ld.ª, "uma solução que reunisse aspectos específicos (de 4 das 5 propostas apresentadas por este) e determinadas características, aí enunciadas, incluindo o custo mais baixo possível".
Esta escolha apontava para uma ponte de tirantes com mastro único, com o tabuleiro constituído por aduelas pré-fabricadas e com um sistema de suspensão composto por uma suspensão axial do vão principal de 187 m, formando um "Y" com dois planos de retenção ancorados em maciços, e traduziu-se, na prática, na opção pela solução mais dispendiosa para a ponte, 3,6 vezes mais cara do que a solução de menor custo (4,8 vezes, considerando as estimativas de custo dos próprios projectistas).
Em 20 de Novembro de 1998, foi celebrado com a Grid o contrato com vista à elaboração do designado "anteprojecto para concurso" da Ponte Europa, que foi integrado no processo do concurso para a execução da empreitada. O contrato para o desenvolvimento do projecto de execução e assistência técnica à obra só veio a ser celebrado, em 9 de Setembro de 1999, já durante o concurso da empreitada.
A Câmara Municipal de Coimbra aprovou, em 22 de Fevereiro de 1999, os anteprojectos da Ponte Europa e dos acessos (rede viária). O projecto de execução foi aprovado pelo ICOR, em 4 de Janeiro de 2000.
4.4.1.3 - Concurso da empreitada
O aviso de abertura do concurso apresentava um preço-base de 6 milhões de contos, com exclusão do IVA (40,2 milhões de euros, c/ IVA a preços de 2003), e um prazo de execução de 700 dias. Aquele valor, que duplicava a importância prevista no acordo de colaboração, corresponde a uma estimativa anterior da JAE, S.A.
O contrato de empreitada foi celebrado, em 7 de Dezembro de 1999, pelo ICOR, que assumiu os direitos e obrigações das então extintas JAE e JAE, S.A., com o consórcio Somague Engenharia, S.A., e Novopca Construtores Associados Ld.ª, pelo valor de 28.778.989,3 euros, acrescido de IVA.
Aquando da consignação verificou-se, que não estavam disponíveis todos os terrenos, nem foram entregues ao adjudicatário todos os elementos de projecto indispensáveis à execução da empreitada, o que originou a suspensão da obra entre 6 e 31 de Janeiro de 2000. O projecto de execução da ponte só foi entregue 37 dias depois da consignação.
4.4.1.4 - Repartição de tarefas, encargos e responsabilidades entre a JAE e a CM Coimbra
A opção pelo traçado constante do PDM, como veio a ser feita, minimizou os encargos para a CMC que despendeu, apenas, 459.150,1 euros com as expropriações, a que acresceram 3.805,3 euros de honorários das avaliações. A JAE, por seu lado, aceitou este retrocesso, sobrecarregando os encargos com o projecto e construção da obra, que lhe estavam atribuídos.
O acordo entre a JAE e CMC previa o início da obra em 1998, com a disponibilização dos terrenos por parte da CMC. As expropriações necessárias, apesar disso, só muito tardiamente foram efectuadas.
A repartição de tarefas, encargos e responsabilidades foi feita de forma desigual. Os encargos que a Câmara Municipal assumiu não chegam a 1,6% do custo total da solução rodoviária, enquanto os do IEP ascenderam a 81,4% e a contribuição do FEDER foi de 17,1%.
Os atrasos nas expropriações, as paragens e reduções do ritmo de trabalho e a perturbação que as sucessivas alterações e a inclusão de novos trabalhos introduziram na gestão da própria empreitada de execução da ponte e acessos obrigaram a suspensões e períodos de menor actividade, conferindo ao empreiteiro o direito a prorrogações de prazo e a indemnizações por danos emergentes, que em muito oneraram a empreitada.
4.4.1.5 - Anteprojecto e projecto de execução
Tendo o desenvolvimento dos projectos relativos a toda a solução rodoviária sido contratado com três entidades distintas, não foi assegurada uma coordenação efectiva, para garantir a coerência de todo o processo patente no concurso da empreitada e a completa adequação às situações locais.
Verificou-se também que foi dada pouca importância ao caderno de encargos, apresentando-se o projecto global deficientemente desenvolvido, dando origem a lacunas na definição das obrigações contratuais do empreiteiro.
O grau de desenvolvimento dos projectos, tal como incluídos no processo patenteado no concurso de empreitada, era desigual, tendo sido aí apresentados projectos de execução para a rede viária, enquanto que, para a ponte, a parte mais importante e de construção mais delicada, foi apresentado um projecto desenvolvido apenas até à fase de projecto base (anteprojecto). Por outro lado, não foram integrados no processo patente os mapas de medições dos projectos nem os estudos geotécnicos efectuados, ainda que estes últimos estivessem disponíveis para consulta.
A realização do procedimento e posterior contratação da execução da empreitada com base num anteprojecto, no caso da ponte, acarretou, desde logo, elevada probabilidade de se verificarem perturbações do normal desenvolvimento dos trabalhos da empreitada e riscos acrescidos em matéria de qualidade e segurança da obra, com reflexos na execução financeira do contrato e no prazo de execução.
Na elaboração dos projectos da rede viária não foi dada a devida atenção aos serviços afectados, de que não foi feito levantamento exaustivo nem projecto de reposição, que deveria preceder o desenvolvimento do projecto da rede viária e constituir condicionante dos projectos, em especial, da localização das fundações dos viadutos, e não o contrário. A posterior inclusão de um grande volume de trabalhos desta natureza na empreitada, como trabalhos a mais, alargou o prazo de execução, provocando atrasos e onerando a empreitada com indemnizações ao empreiteiro.
Relativamente ao anteprojecto e projecto da ponte, verificou-se, em geral, que a informação constante das memórias descritivas foi insuficiente para a percepção das razões das opções técnicas tomadas e dos modelos e metodologias de cálculo prosseguidas.
A pormenorização de projecto foi também deficiente, assumindo, neste aspecto particular, relevo a caixa metálica do mastro, não pormenorizada, e cuja concepção estava remetida para o adjudicatário.
O caderno de encargos era pouco desenvolvido e não abrangia em detalhe todos os processos construtivos, para mais numa obra com características muito especiais, definindo de forma sumária as tolerâncias de fabrico das aduelas pré-fabricadas e não contendo especificação de procedimentos para controlo da geometria do tabuleiro durante a montagem, ampliando as insuficiências do projecto.
4.4.1.6 - Estabilização da ponte
Em Julho de 2002, os problemas existentes na execução do tramo da ponte sobre o rio foram objecto de análise por parte dos Eng.os Michel Virlogeux e Jean-Marie-Crémer, este do Bureau d'Études Greisch, que viriam a emitir um relatório, em 29 de Outubro, quando o adjudicatário da empreitada de construção já tinha suspenso a execução, alegando atrasos nos pagamentos, erros no projecto da ponte e desequilíbrio económico-financeiro na execução da empreitada, facto ocorrido em 14 de Outubro.
Este relatório apontava como causa dos problemas em obra, não erros de projecto, mas sim deficiências da execução, de que releva a ausência de controlo rigoroso da geometria das aduelas.
O CA do IEP, em 18 de Dezembro de 2002, considerando necessária a revisão global do projecto de execução da ponte, deliberou recorrer a consultoria externa, com vista a proceder a uma caracterização técnica da obra e dos seus eventuais problemas construtivos e à identificação de potenciais anomalias funcionais que poderiam ocorrer no horizonte de vida útil da obra.
O Relatório Preliminar da Comissão de Revisão do Projecto da Ponte Europa foi seguido da apresentação de Projectos de Reforço, que incluíam uma parte escrita intitulada "Revisão de Projecto", datada de 28 de Fevereiro de 2003. Assinalam-se aí que as seguintes deficiências:
"Segurança global e local do Pilar/Encontro P;
Segurança da ligação do tabuleiro ao Pilar/Encontro P1 e consequências estruturais da concepção adoptada no projecto;
Segurança do tabuleiro nas aberturas dos banzos para a passagem do mastro;
Segurança dos apoios do tabuleiro no pilar P3 e segurança local do tabuleiro devido à solução de apoio adoptada;
Segurança do mastro e do pilar sobre a qual ele se apoia - Pilar P3;
Segurança da estrutura de aço onde ancoram os tirantes do mastro;
Segurança da ligação entre as aduelas pré-fabricadas já montadas devido à provável ausência de encaixe suficiente nas placas metálicas de algumas delas por efeito das deficiências durante a sua montagem;
Processo construtivo."
Ouvido o projectista da Grid, no decurso da auditoria, foram recebidas apreciações desta empresa e do Bureau d'Études Greisch relativamente às correcções propostas pela Comissão de Revisão em relação ao projecto da ponte e à revisão feita ao anteprojecto, respectivamente. Mesmo depois de reformulados os modelos e cálculos em função das críticas havidas, verificam-se posições antagónicas dos Projectista e Revisor originais e da Comissão de Revisão.
Os projectistas consideraram não haver necessidade de alterações do projecto com a importância das efectuadas.
O facto de não ter sido solicitada a colaboração da empresa projectista afastada, Grid - Consultas, Estudos e Projectos de Engenharia, Lda. - mais lógica e deontologicamente correcta - para o esclarecimento das dúvidas suscitadas relativamente a algumas disposições do projecto da ponte e dos modelos de cálculo utilizados, ainda que este não viesse a ter uma participação activa na revisão do projecto, provavelmente conduziu a alterações desnecessárias da obra já executada.
4.4.1.7 - Execução financeira
De acordo com a informação desagregada do DPP, observa-se que o Sub-projecto "Via de Cintura Sul de Coimbra - Ponte Europa" foi inscrito no PIDDAC, pela primeira vez, em 2000, existindo programação financeira até ao ano de 2006 (ver nota 31).
A execução financeira relativa ao ano de 2002 é evidenciada no seguinte quadro:
QUADRO IV.17
Execução financeira - 2002
Neste ano verificou-se uma taxa de execução de cerca de 158% no que respeita ao FN (Cap.º 50) e de cerca de 67%, quanto ao FC (OF). É, ainda, de relevar que, embora tenham sido programados 132.971 euros de FN (OF), não existiu execução a este título.
Em consequência da execução financeira do FN ter sido superior ao programado, a taxa de execução para 2002 atingiu cerca de 106%.
A execução financeira global (2000/2002) do Sub-projecto em análise é evidenciada no seguinte quadro:
QUADRO IV.18
Execução financeira global - 2000-2002
Proporcionalmente às fontes de financiamento totais executadas, o FN (Cap. 50 mais OF) correspondeu a 49,6% e o FC (OF) situou-se em 50,4%.
Relativamente à taxa de execução das diversas fontes de financiamento, o FN (Cap. 50 mais OF) situou-se em cerca de 105,4% face ao total programado, enquanto o FC atingiu cerca de 87,7%.
A taxa de execução global do PIDDAC relativo a este Subprojecto situou-se em 95,7%.
GRÁFICO IV.3
Variação entre o financiamento total programado e o financiamento total executado - 2000 a 2002
De acordo com os valores dos pareceres de revisão dos projectos, a estimativa do custo da solução rodoviária, a preços históricos, era de 53.447.401,9 euros, representando a ponte, propriamente dita, apenas 1/4 da solução rodoviária.
O custo real da solução rodoviária (rede viária, rotundas, viadutos e Ponte Europa, incluindo os empreendimentos complementares previstos e ainda não executados) é expresso no quadro seguinte (a preços de 2003):
QUADRO IV.19
Custo real da solução rodoviária
Este custo inclui já o 9.º MTMM, ainda em análise e discussão, a 4.ª indemnização pela alteração do processo construtivo, um e outro contado pela média entre os valores requeridos pelo Adjudicatário e os propostos pelo IEP, e os valores previstos para a ligação entre o IC2 e os acessos Sul à Ponte Europa e a ligação entre o Nó da Boavista e a Ponte da Portela.
O valor de adjudicação da empreitada foi de 38,7 milhões de euros.
O custo total da solução rodoviária "nacional" cifrava-se em 111,4 milhões de euros.
Até Março de 2004, o custo total do empreendimento (rede viária, rotundas, viadutos e ponte) era de 90,4 milhões de euros, incluindo 46,3 milhões de euros de custos adicionais sobre o valor adjudicado, o que correspondia a 81% do custo global daquela solução, contando com os custos adicionais.
(nota 1) Ainda aplicável ao Orçamento e Conta de 2002, nos termos do artigo 94.º, n.º 1, da nova Lei de Enquadramento - Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto.
(nota 2) As referências doravante feitas ao Tratado de Roma reportam-se à versão resultante das alterações introduzidas pelo Tratado da União Europeia (TUE) e pelo Tratado de Amesterdão (TA).
(nota 3) A título exemplificativo das disposições do Tratado de Roma, vejam-se os art.os 158º e 160º. Quanto ao direito derivado, veja-se o Regulamento (CE) n.º 1260/99, de 21 de Junho.
(nota 4) Estes princípios encontram-se expressos no art.º 8º do Regulamento (CEE) n.º 1260/99, de 21 de Junho, que impõe constrangimentos ao planeamento pelos Estados-membros.
(nota 5) O Pacto é composto pela Resolução do Conselho Europeu, de 17 de Junho de 1997, pelo Regulamento (CE) n.º 1466/97, do Conselho, de 7 de Julho, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão das políticas económicas, e pelo Regulamento (CE) n.º 1467/97, da mesma data do anterior, referente à aceleração e clarificação da aplicação dos procedimentos relativos aos défices excessivos, já anteriormente previsto pelo regulamento (CE) n.º 3605/93, de 22 de Novembro.
(nota 6) De acordo com a actualização do Programa de Estabilidade e Crescimento, para o período de 2003-2006, o saldo corrigido do ciclo deveria passar de um défice de 2,6% em 2002, para um excedente em 2006 de 0,4% do PIB".
(nota 7) Aprovada pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, objecto de alterações pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto e pela Lei n.º 23/2003, de 2 de Julho, que prevê a estruturação do Orçamento por programas (art.º 15º).
(nota 8) Na versão resultante das alterações sucessivamente introduzidas pelas revisões constitucionais de 1982, 1989, 1992, 1997 e 2001.
(nota 9) A redacção anterior à Lei Constitucional n.º 1/97 referia-se apenas à criação de "estruturas jurídicas e técnicas necessárias à instauração de um sistema de planeamento democrático da economia".
(nota 10) A sua aprovação é da competência da Assembleia da República, nos termos da al. g) do art.º 161º da CRP, sendo a proposta da autoria do Governo.
(nota 11) Cf. art.º 2º, n.º 2, da Lei Quadro do Planeamento - Lei n.º 43/91, de 27 de Julho.
(nota 12) No âmbito das competências administrativas do Governo encontra-se a de elaborar os planos, com base nas leis das grandes opções do plano, como estatui a al. a) do art.º 199º da CRP.
(nota 13) Na versão resultante da revisão constitucional de 1992, a CRP distinguia, no âmbito dos planos, o plano de desenvolvimento económico e social de médio prazo e o plano anual. Esta distinção, constante do art.º 92º, foi abandonada na revisão de 1997, não se estabelecendo nesta quais os tipos de planos, designadamente, consoante o seu âmbito de vigência temporal. Essa ausência de pormenorização da tipologia dos planos terá ficado a dever-se à necessidade de "abrir caminho à reelaboração, em sede de lei ordinária, da prática do planeamento", uma vez que a tipologia instituída na anterior versão da CRP não estava a ser cumprida. Mais se pretendeu "conferir ao legislador ordinário margem de escolha acrescida para criar instrumentos de planeamento democrático adequados à complexidade crescente das funções a exercer pelos decisores políticos" (v. Magalhães, José, Dicionário da Revisão Constitucional, Editorial Notícias, 1999, pág. 155).
(nota 14) Estes "reflectem a estratégia de desenvolvimento económico e social definida pelo Governo, tanto a nível global como sectorial e regional, no período de cada legislatura", de acordo com o disposto no art.º 2º, n.º 3, da Lei Quadro do Planeamento.
(nota 15) Os planos anuais "enunciam as medidas de política económica e social a concretizar pelo Governo no ano a que respeitam, com a sua expressão sectorial e regional, bem como a programação da sua execução financeira, prevista no Orçamento do Estado", conforme estatui o n.º 4 do art.º 2º da referida Lei Quadro do Planeamento.
(nota 16) Cf. art.º 161º, al. g), da CRP.
(nota 17) Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro.
(nota 18) Cf. art.º 106º, n.º 1, da CRP, na redacção dada pela RC/97.
(nota 19) O PNDES sucede às Opções Estratégicas para o Desenvolvimento do País no período 1994-1999, aprovadas pela Lei n.º 69/93, de 24 de Setembro, que visavam preparar Portugal para a nova envolvente sócio-económica internacional e, designadamente, para o novo contexto europeu, para a competição numa economia global e para uma vida de melhor qualidade. Por sua vez o actual PDR sucede ao Plano de Desenvolvimento Regional, apresentado por Portugal à Comissão das Comunidades Europeias, em 9 de Julho de 1993, o qual apresentava, numa linha de continuidade com o anterior, os objectivos estratégicos da convergência real entre as economias portuguesa e comunitária e da promoção da coesão económica e social no plano interno.
(nota 20) Em relação ao PIDDAC 2002 e à semelhança do que foi estipulado para 2001, não foi fixada qualquer cláusula de reserva sobre o Cap.º 50º do Orçamento.
(nota 21) Outras fontes inclui as receitas próprias dos Fundos e Serviços Autónomos.
(nota 22) O que se ficará a dever ao encerramento do QCA II e à fase da execução inicial do QCA III.
(nota 23) Nestas transferências destacam-se as destinadas ao sector empresarial público (47%) e de outros subsectores do SPA (38%).
(nota 24) Na área das acessibilidades o investimento em infra-estruturas públicas, inscrito em PIDDAC, seria complementado por investimento do sector privado e empresarial público.
(nota 25) O relatório n.º 01/2003 - 2.ª Secção, "Desenvolvimento e Gestão do Acesso a Bases de Dados da DGT, DGO, DPP e DGDR relativas ao PIDDAC e Fundos Comunitários" refere na Página 14 que "deverá o DPP ser instruído no sentido de ser garantido o acesso do TC à informação residente no SIPIDDAC, com o perfil de consulta alargada".
(nota 26) Cf. art.º 3º, n.º 1, que consagra a definição dos princípios da unidade e da universalidade.
(nota 27) Cf. art.º 9º, n.º 2.
(nota 28) De notar que, para além das disposições citadas da LEOE, a al. j) do art.º 17º da Lei Orgânica da Direcção-Geral do Orçamento, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 344/98, de 6 de Novembro, comete às respectivas delegações a competência para "efectuar o controlo financeiro dos programas e projectos orçamentais".
(nota 29) Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, Registo Nacional de Pessoas Colectivas, Direcção-Geral dos Impostos, Centro Regional de Segurança Social e, eventualmente, outros serviços que se revelem necessários ao processo de agilização de criação de empresas.
(nota 30) Na redacção do Decreto-Lei n.º 35-A/03, de 27 de Fevereiro.
(nota 31) Análise efectuada a partir da informação desagregada, a custos históricos, disponibilizada pelo DPP.
V - Subsídios, créditos e outras formas de apoio concedidos pelo Estado
5.1 - Considerações gerais
5.1.1 - Concessão de apoios não reembolsáveis
Os apoios não reembolsáveis concedidos directamente pelo Estado, isto é, pagos pelos serviços integrados do Estado (serviços simples ou com autonomia administrativa), totalizaram, em 2002, o montante de Euro 1.480,4 milhões (mais Euro 155,6 milhões do que no ano anterior).
Para esses serviços, cujas despesas estão especificadas na Conta, os apoios incluem-se nas rubricas de classificação económica 05 - Subsídios (a "empresas" e "instituições de crédito") e também em rubricas de classificação económica 04 - Transferências correntes (para "instituições particulares" e "famílias/particulares") e 08 - Transferências de capital (para "empresas", "instituições particulares" e "famílias/particulares") (ver nota 1).
No quadro seguinte indica-se a distribuição desses apoios, por sector institucional:
QUADRO V.1
Apoios directos do Estado, por sectores institucionais
Como evidencia o quadro, os apoios com a classificação económica 05 - Subsídios ascenderam a Euro 774,4 milhões (52,3% dos apoios concedidos directamente pelo Estado).
Da importância registada como subsídios, Euro 514,2 milhões (66,4%) respeita a "instituições de crédito (públicas e privadas)" e refere-se a bonificação de juros (Euro 507,5 milhões, essencialmente do crédito bonificado à habitação própria) e a compensação de juros (Euro 6,7 milhões).
Em relação aos restantes valores, antes de uma breve caracterização, indica-se no quadro seguinte a sua distribuição, por Ministério:
QUADRO V.2
Apoios directos do Estado, por ministérios
Como se observa no quadro anterior, o Ministério das Finanças concentra 97,7% dos subsídios (Euro 756,4 milhões), montante respeitante às referidas bonificações de juros e a compensação de juros, bem como a subsídios concedidos a "empresas públicas" de vários sectores (Euro 231,0 milhões) e a "empresas privadas" (Euro 11,3 milhões). As referidas verbas foram processadas por conta do Cap.º 60 - "Despesas Excepcionais" do orçamento do Ministério das Finanças.
No total dos subsídios, os Encargos Gerais da Nação representam 1,1% (Euro 8,5 milhões), que resultam dos apoios concedidos essencialmente pelo Instituto da Comunicação Social relativos ao porte pago (Euro 6,2 milhões) e outros incentivos à comunicação social (Euro 2,3 milhões).
Relativamente ao Ministério da Cultura, os subsídios pagos totalizam Euro 7,6 milhões (1,0% do total) e respeitam essencialmente a apoios concedidos pelo Instituto Português das Artes e do Espectáculo (Euro 7,3 milhões) e pelo Instituto Português do Livro e das Bibliotecas (Euro 269,0 milhares).
Como evidencia o quadro anterior, os subsídios pagos por conta do orçamento do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas totalizaram Euro 2,0 milhões, destinando-se essencialmente a "empresas privadas" (Euro 1.976,7 milhares), tendo sido concedidos pela Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura, no âmbito dos programas "Apoio à Melhoria da Qualidade e Valorização dos Produtos da Pesca" (Euro 1.447,1 milhares), "Desenvolvimento da Aquicultura" (Euro 489,3 milhares) e outros (Euro 40,3 milhares).
Relativamente às transferências correntes destaca-se o Ministério da Educação, totalizando Euro 368,5 milhões (72,4%), montante que respeita maioritariamente a transferências efectuadas pelas Direcções Regionais da Educação (Euro 360,9 milhões) essencialmente para instituições do ensino particular e cooperativo (Euro 310,7 milhões) e para o apoio sócio-educativo (Euro 49,8 milhões). Destaca-se também o Ministério das Finanças com Euro 62,7 milhões, dos quais Euro 52,3 milhões respeitam ao Incentivo ao Arrendamento por Jovens (IAJ).
Quanto às transferências de capital, como se verifica pelo quadro, 81,4% do valor total respeita ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação (Euro 160,3 milhões), correspondendo Euro 152,1 milhões a transferências para empresas públicas e Euro 8,2 milhões a transferências para empresas privadas. Estes apoios foram pagos através de dotações orçamentais geridas pelo Gabinete de Estudos e Planeamento (Euro 149,8 milhões) e pela Direcção-Geral dos Transportes Terrestres (10,5 milhões de contos), maioritariamente inscritas no Cap.º 50 - Investimentos do Plano, em vários programas relativos ao sector dos transportes.
No quadro seguinte resumem-se os apoios directos do Estado a "empresas" e "instituições de crédito", respeitantes aos agrupamentos económicos 05 - Subsídios e 08 - Transferências de capital, que ascenderam a Euro 939,2 milhões (ver nota 2).
QUADRO V.3
Apoios directos do Estado a empresas e instituições de crédito
Relativamente às transferências correntes e de capital, para "instituições particulares" e "famílias/particulares", que totalizaram Euro 541,2 milhões, resumem-se no quadro seguinte os valores mais significativos especificados na Conta:
QUADRO V.4
Apoios directos do Estado a "instituições particulares" e a "famílias/particulares"
No que se refere aos apoios concedidos pelos serviços e fundos autónomos (SFA) cujos resumos das "contas de gerência" constam em anexo à Conta, os apoios pagos em 2002 totalizaram Euro 2.727,6 milhões (menos Euro 263,1 milhões que no ano anterior), como evidencia o quadro seguinte, por sectores institucionais (ver nota 3). Note-se, no entanto, que se têm verificado situações de classificações económicas incorrectas nas contas dos SFA:
QUADRO V.5
Apoios concedidos pelos serviços e fundos autónomos, por sectores institucionais
Os apoios concedidos pelos SFA foram financiados por:
Verbas orçamentais (inscritas no Orçamento do Estado como Transferências correntes ou de capital, para os respectivos SFA);
Verbas comunitárias - nomeadamente dos Fundos Estruturais e do FEOGA-Garantia;
Verbas do Orçamento da Segurança Social - em especial no que se refere aos apoios concedidos pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional;
Verbas com origem nas receitas próprias dos SFA.
No quadro seguinte, indicam-se os apoios concedidos por cada SFA, de acordo com as suas "contas de gerência" remetidas à DGO (ver nota 4):
QUADRO V.6
Apoios concedidos por serviços e fundos autónomos
Como evidencia o quadro anterior, em resultado essencialmente dos apoios com financiamento comunitário, os apoios estão concentrados nos SFA tutelados pelo Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas (Euro 1.282,0 milhões, representando 47,0% do total dos apoios), pelo Ministério da Segurança Social e do Trabalho (Euro 466,3 milhões, representando 17,1% dos apoios) e pelo Ministério da Economia (Euro 428,1 milhões, i. é, 15,7% dos apoios).
O INGA (Euro 694,6 milhões), o IFADAP (Euro 585,3 milhões), o IEFP (Euro 449,6 milhões), o IAPMEI (Euro 367,3 milhões) e a FCT (Euro 112,7 milhões) constituem os serviços e fundos autónomos com maior montante de apoios pagos, representando no seu conjunto 81,0% desses apoios.
Adicionando os apoios concedidos directamente pelo Estado e os apoios concedidos através dos SFA, o total eleva-se a Euro 4.208,0 milhões, com a seguinte distribuição:
QUADRO V.7
Apoios concedidos directamente pelo Estado e pelos SFA, por sectores institucionais
5.1.2 - Âmbito da verificação
No âmbito da análise dos apoios concedidos directamente pelo Estado ou através de serviços e fundos autónomos, foram objecto de auditoria os seguintes domínios:
Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social (ICS);
Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT).
Estas áreas foram seleccionadas tendo por base o risco inerente à concessão dos apoios financeiros e com o objectivo de verificar a implementação de anteriores recomendações do Tribunal.
A verificação levada a efeito, em relação às áreas acima referidas, consistiu na análise de legalidade, regularidade e correcção económica e financeira da atribuição e pagamento desses apoios, bem como do sistema de controlo instituído.
Os resultados dessas auditorias, bem como os extractos das respostas das entidades auditadas (ver nota 5) constam dos pontos seguintes.
5.2 - Apoios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social
5.2.1 - Enquadramento
O Instituto da Comunicação Social (ICS), criado em 1997, é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e patrimonial, sob a superintendência do membro do Governo responsável pela área da comunicação social (ver nota 6), que tem como atribuições, nomeadamente: "Executar as medidas respeitantes à aplicação dos sistemas de incentivos do Estado à comunicação social".
Os apoios concedidos pelo ICS, mediante despacho autorizador do referido membro do Governo, estão regulamentados por:
a) Decreto-Lei n.º 56/2001, de 19 de Fevereiro, e Portaria n.º 204/2001, de 14 de Março, que cria e regulamenta o novo "Sistema de Incentivos do Estado à Comunicação Social", o qual compreende as seguintes modalidades:
Incentivos indirectos ("porte pago") - traduzidos na assunção parcial ou total pelo Estado do custo da expedição postal de certas publicações periódicas (essencialmente da imprensa regional) para assinantes residentes no território nacional ou no estrangeiro;
Incentivos directos - destinados a apoiar projectos no âmbito da modernização, inovação e desenvolvimento empresarial, formação e qualificação profissional e outros, distinguindo-se: o incentivo à modernização tecnológica (IMT); o incentivo à criação de conteúdos na Internet (ICCI); o incentivo à inovação e desenvolvimento empresarial (IIDE); o incentivo à formação e qualificação dos recursos humanos (ver nota 7), e os incentivos específicos à comunicação social;
b) Decreto-Lei n.º 284/97, de 22 de Outubro (com alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 112/99, de 14 de Abril) que igualiza os preços de livros, revistas e jornais no Continente e nas Regiões Autónomas, suportando o Estado, através do orçamento do ICS, os custos de transporte de publicações periódicas (ver nota 8).
5.2.2 - Execução financeira
5.2.2.1 - Execução orçamental em 2002
As dotações orçamentais com a classificação económica 05-"Subsídios", afectas ao Instituto da Comunicação Social, inscritas no orçamento dos Encargos Gerais da Nação (Cap.º 05 - Presidência do Conselho de Ministros, Divisão 08 - ICS), as alterações orçamentais e a despesa paga registada na CGE (Euro 8.436.456), constam do quadro seguinte:
QUADRO V.8
Apoios concedidos pelo ICS. Execução orçamental
No quadro seguinte relacionam-se os pagamentos por classificação económica com os tipos de incentivos antes mencionados:
QUADRO V.9
Apoios pagos pelo ICS, por tipo de incentivo
Uma vez que o ICS se encontra integrado no Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), regulado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, os valores da despesa contabilizados na CGE/2002 correspondem a pagamentos efectivamente realizados. Contudo, dado que regista apenas os pagamentos efectuados por conta das respectivas dotações orçamentais, a Conta: a) não contabiliza a totalidade dos encargos com o porte pago nesse ano - uma vez que ficaram por pagar a maior parte das facturas dos CTT; b) nem a totalidade dos pagamentos efectuados pelo Estado referentes ao porte pago - uma vez que foram efectuados pagamentos aos CTT, à margem do Orçamento, através de operações específicas do Tesouro.
Com efeito, em 2002, apenas foi paga, por despesa orçamental, a totalidade dos encargos com o porte pago facturados pelo novo operador postal privado (Euro 471.032).
Relativamente aos CTT, a dotação orçamental permitiu liquidar apenas a facturação referente aos meses de Janeiro a Abril (Euro 4.393.478), ou seja, 33,6% dos encargos facturados ao ICS pelos CTT (Euro 13.072.879). Por outro lado, nesse ano, por operações específicas do Tesouro foram liquidados encargos em dívida, de 1999 e 2000, no montante de Euro 11.448.458. Verifica-se, assim, que não foi corrigida a situação evidenciada em sucessivos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado, conforme se analisa em seguida.
5.2.2.2 - Desorçamentação dos encargos com o porte pago referentes aos CTT
No quadro seguinte, para o período de 1999-2002, indica-se o montante do porte pago facturado pelos CTT em cada ano, a importância paga por despesa orçamental e a correspondente percentagem daquele montante, os encargos que ficaram por pagar e o seu valor acumulado, bem como os pagamentos efectuados pela DGT, em 2001 e 2002, por operações específicas do Tesouro, para liquidação de saldos em dívida de anos anteriores:
QUADRO V.10
Encargos com o porte-pago e sua regularização
Conforme se encontra evidenciado no quadro, de 1999 a 2002, à semelhança de anos anteriores, as dotações orçamentais cobriram apenas cerca de 1/3 dos encargos facturados pelos CTT em cada ano, pelo que se verificou uma sistemática sub-orçamentação das verbas necessárias à sua liquidação. Essa sub-orçamentação é conhecida das entidades competentes, visto que os encargos do Estado com o porte pago são facturados mensalmente pelos CTT ao ICS.
Tal como referido em sucessivos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado, a repetida assunção de encargos com o porte pago sem cobertura orçamental viola claramente o disposto no art.º 105.º da Lei Constitucional, bem como nos n.º 1 do art.º 3.º, n.º 2 do art.º 9.º e art.º 18.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado) (ver nota 9).
A situação descrita é também susceptível de constituir infracção financeira, prevista e punível pela al. b) do n.º 1 do art.º 65.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto.
Questionado sobre as medidas tomadas em 2002 face à falta de dotação para a cobertura da totalidade dos encargos com o porte-pago, o ICS, refere apenas que "(...) em moldes sistemáticos, no momento de elaboração da proposta de orçamento, tem diligenciado no sentido de o dotar de verbas suficientes e coerentes com os encargos previsíveis com a execução financeira do porte pago", o que remete a questão da repetida sub-orçamentação para as sucessivas tutelas e para o deficiente processo de elaboração e aprovação do Orçamento do Estado, mas nada adianta sobre que diligências foram tomadas, no decurso da execução orçamental, perante a inexistência de dotação para liquidar os referidos encargos.
A liquidação, por despesa orçamental, de apenas uma parte dos encargos anuais com o porte pago tem como efeito a redução da despesa e do défice da Conta Geral do Estado no montante em dívida. Relativamente à Conta Geral do Estado de 2002, visto que foi pago por despesa orçamental o montante de Euro 4.393.478, o que representou apenas 33,6% dos encargos desse ano (Euro 13.072.879), a despesa e o défice encontram-se subavaliados em Euro 8.679.401.
Por outro lado, tal como já havia ocorrido anteriormente, em 2001 e 2002, foram pagas, ilegalmente, através de operações específicas do Tesouro, as dívidas de anos anteriores (de 1998 a 2000) ao abrigo de disposições constantes das respectivas Leis do Orçamento, que autorizaram o Governo a regularizar essas "responsabilidades decorrentes de situações do passado".
O Tribunal tem salientado que as despesas, à margem do Orçamento do Estado, efectuadas ao abrigo de disposições das sucessivas Leis do Orçamento sobre a "regularização de situações do passado" são ilegais, por violação, nomeadamente, do art.º 18.º da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (lei de valor reforçado). Tal como referido no Parecer sobre a CGE/1999, a situação particular do pagamento aos CTT do porte pago, por operações específicas do Tesouro, "(...) reveste, porventura, maior gravidade, visto que decorre (...) de um sistema de apoios à comunicação social que se mantém desde 1985, correspondendo portanto, a uma opção política que não é acompanhada, no entanto, da inscrição de verbas suficientes para esse efeito. Nesta medida, o argumento, inaceitável, em qualquer caso, de terem origem em "situações do passado", não é sequer aplicável a estes encargos, não se vislumbrando justificação para que não sejam processados de forma idêntica à generalidade das despesas públicas, a que acresce, no respeitante ao porte pago, o facto, insólito, de serem pagas, em parte, no ano, por conta de dotações orçamentais, e na parte restante, a mais vultuosa, no(s) ano(s) seguinte(s), por operações de tesouraria" (ver nota 10).
O pagamento aos CTT dos encargos do porte pago em dívida, por operações específicas do Tesouro, representa a sua clara desorçamentação, ou seja, esses encargos do Estado não foram liquidados por despesa orçamental no ano em que se constituíram, nem no ano em que foram pagos.
5.2.3 - Atribuição, pagamento e controlo dos incentivos
Para o exame da atribuição, pagamento e controlo dos incentivos, foi seleccionada uma amostra abrangendo os diversos tipos de incentivos concedidos em 2002, tomando em conta a tipologia dos beneficiários, considerando-se: a) no porte pago - os escalões (percentagens de comparticipação) correspondentes aos diferentes tipos de publicações e a existência de dois operadores postais; b) na expedição de publicações periódicas para as Regiões Autónomas - a expedição por distribuidores e editores (por via postal) e por um transitário; c) nos incentivos directos (IMT, ICCI e IIDE) - ser o beneficiário empresa proprietária de publicação periódica ou de radiodifusão sonora. Adicionalmente, no caso dos incentivos IMT e ICCI, foram seleccionados preferencialmente os beneficiários dos dois tipos de incentivos no mesmo ano, com o objectivo de verificar a eventual duplicação de apoios com a mesma finalidade.
Relativamente aos incentivos específicos foram seleccionados diferentes beneficiários (6 de um total de 16) de modo a abranger os vários tipos de iniciativas objecto destes apoios. Quanto aos incentivos à edição de obras sobre temas de comunicação social, por constituírem um único processo, foram todos objecto de exame, bem como a quotização do ICS para o OBERCOM.
5.2.3.1 - Porte-pago
São especialmente relevantes em matéria do porte pago:
A atribuição do direito ao porte pago, ou seja, a credenciação das publicações beneficiárias;
O controlo efectuado pelo ICS relativamente à manutenção pelas publicações credenciadas das condições que presidiram à atribuição desse direito e do cumprimento das obrigações estabelecidas na legislação;
A facturação e a informação prestada pelos operadores postais e o controlo efectuado pelo ICS para o seu pagamento.
a ) Credenciação das publicações beneficiárias e controlo da manutenção do direito ao porte-pago
De salientar que o Decreto-Lei n.º 56/2001, de 19 de Fevereiro, veio reduzir (de três) para dois anos o período de validade dos cartões de beneficiário do porte pago, o que obriga a uma verificação com maior frequência, pelo ICS, das condições da sua atribuição a cada publicação.
Uma vez que, na candidatura de cada publicação para um novo período, são apresentados os exemplares dos seis meses anteriores, essa regra permite ao ICS verificar o cumprimento, nesse período, de várias condições, designadamente, o tipo de publicação e a sua adequação à Lei da Imprensa, o cumprimento da periodicidade em que se encontra registada, e a inclusão na ficha técnica dos nomes e números das carteiras profissionais dos jornalistas (ver nota 11). Permite também a verificação da superfície ocupada com publicidade, nos exemplares remetidos, incluindo suplementos e encartes (ver nota 12); de notar que se esses destacáveis não forem remetidos, o ICS não está em condições de verificar o cumprimento da legislação nesta matéria, conforme reconhecem os responsáveis do Instituto.
Relativamente à tiragem média mínima, que também constitui uma condição de acesso, o regulamento não exige a sua comprovação efectiva. No caso de publicações impressas por empresa gráfica distinta da empresa proprietária da publicação, a tiragem deveria ser confirmada por facturas da gráfica; quando a mesma empresa seja detentora da publicação e do parque gráfico, essa tiragem mínima deveria ser também confirmada, por exemplo, através da informação constante das "guias de avença" que acompanham a expedição postal para assinantes e das guias de remessa para distribuidores ou postos de venda.
Conforme se analisa adiante, a comprovação de outras obrigações dos promotores estabelecidas na legislação também não é exigida na fase de credenciação ou posteriormente, excepto nos casos de a publicação ser objecto de fiscalização ou de processo de contra-ordenação (originados, também, por denúncias) ou de auditorias (realizada apenas em 2002).
A auditoria efectuada em 2002 foi realizada por uma empresa de auditoria contratada pelo ICS para verificação do cumprimento das normas em vigor relativas ao porte pago, por não dispor o Instituto de recursos humanos para a realização de suficientes acções de fiscalização junto dos beneficiários.
Nessa auditoria, que incidiu sobre 30 publicações periódicas, verificaram-se várias situações de incumprimento (algumas cumulativas para a mesma publicação), mais ou menos generalizadas, especialmente quanto à comprovação do pagamento das assinaturas e dos prazos da sua renovação (ver nota 13).
Uma vez que no processo de credenciação são verificadas apenas algumas das condições estabelecidas na legislação sobre a atribuição e manutenção do direito ao porte pago e não possuir o Instituto recursos humanos para a realização de suficientes acções de fiscalização junto dos beneficiários, considera-se necessário, em relação às condições passíveis de comprovação documental (como é o caso do pagamento das assinaturas), que seja instituída a obrigatoriedade de apresentação periódica ao ICS desses elementos comprovativos.
Na sua resposta, o ICS, salientando que os métodos de controlo do porte pago, "um apoio com características muito particulares (...) concretizando-se por um período assaz alargado (...), se acham balizados pelos recursos para tanto disponíveis, necessariamente escassos face às dificuldades associadas a tal tarefa", considera ser "(...) inviável (...) proceder à análise sistemática dos pagamentos das assinaturas, concretamente os documentos de quitação, dado a magnitude do volume que representam". Tal facto não obsta ao preconizado - a remessa periódica ao ICS dos elementos comprovativos do pagamento das assinaturas, ou seja, extractos contabilísticos e recibos de quitação, procedendo os serviços do Instituto à sua verificação por amostragem.
Por outro lado, as sanções previstas na legislação, resultantes de processos de contra-ordenação, deveriam ser objecto de publicitação.
O Instituto considera, na sua resposta, não ser possível "a publicitação das sanções resultantes de processos de contra-ordenação (...) face ao regime fixado no n.º 3 do art.º 21.º do Decreto-Lei n.º 224/95, de 14 de Setembro (ver nota 14), (...) tendo em conta que o Decreto-Lei n.º 52/2001, de 19 de Fevereiro, não prevê esta sanção acessória (...)".
No mesmo sentido da avaliação expressa pelo ICS a propósito dos efeitos das auditorias às entidades beneficiárias, ou seja, "que se repercutem também amplificadamente na prevenção de situações violadoras do quadro legal", reitera-se a apreciação anterior quanto a deverem ser objecto de publicitação as sanções resultantes de processos de contra-ordenação, sob a forma de dados gerais (número e tipo de infracções e correspondentes sanções aplicadas num dado período), o que não contraria a disposição legal citada, e a alteração ao actual diploma regulamentador de forma a permitir também a publicitação nominativa das sanções aplicadas (sanção acessória).
b ) Facturação pelos CTT dos encargos com o porte-pago e controlo pelo ICS
Para efectuar a expedição das publicações, os proprietários ou editores, a acompanhar os objectos (exemplares) expedidos, apresentam no balcão dos CTT uma "guia de avença" que indica o número da credencial e a quantidade de objectos por destino (zona de taxação, correspondente ao tarifário dos CTT).
A estação dos CTT processa informaticamente a "guia de avença", processando os seus serviços centrais facturas detalhadas, que são remetidas mensalmente ao ICS para pagamento da comparticipação do Estado. Ou seja, a correcção das facturas depende de os dados da "guia de avença" terem sido correctamente carregados no sistema informático dos CTT; assinala-se o facto de, posteriormente ao envio das facturas, os CTT remeterem notas de débito e de crédito referentes às mesmas, que, segundo os serviços do ICS, resultam de conferências posteriores pelos correios dos dados referentes às "guias de avença", originando correcções ao valor anteriormente facturado.
A conferência efectuada pelos serviços do Instituto sobre os elementos remetidos pelos CTT, limita-se à verificação, por amostragem, de a respectiva publicação estar credenciada no mês da factura, controlo que os correios também exercem, por via informática, por constarem da sua base de dados as entidades credenciadas e o respectivo escalão do porte pago, ou seja, mantém-se a situação já verificada na anterior auditoria realizada pelos serviços do Tribunal (referente a 1999).
Não foi, assim, observada a recomendação do Tribunal, expressa no Parecer desse ano, no sentido de o ICS criar procedimentos de conferência, sistemática ou por amostragem, com o necessário suporte informático, dos valores apresentados pelos CTT, relativos às facturas, notas de débito e de crédito e dos dados das "guias de avença" (ver nota 15). De salientar que essa conferência foi efectuada relativamente à facturação do referido operador SDIM, distribuidor postal de um jornal nas Ilhas da Madeira e de Porto Santo.
Também, como se recomendou nesse Parecer, por meios informáticos adequados, deveria o ICS verificar, pela relação entre o número de assinantes de cada publicação periódica credenciada e o número de objectos expedidos, se não foi ultrapassado o limite para a expedição de exemplares (gratuitos) a título de divulgação, fixado actualmente em 15% do total das expedições, o que continuou a não se observar.
Na sua resposta, refere o ICS que : "(...) Os aspectos preventivo e de controlo poderão ser reforçados, com a adopção de ferramentas informáticas performativas, já em curso de implementação (...)".
Relativamente aos encargos do Estado com os exemplares de divulgação, determina o art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 56/2001, a cobertura integral dos custos de expedição sujeito "às condições de aceitação de remessas praticadas pelo operador postal". Em rigor, tal implicaria a apresentação nos CTT, pelo proprietário ou editor da publicação periódica, de "guias de avença" distinguindo as expedições para assinantes (ver nota 16) e as expedições a título de divulgação. Tal não tem sido exigido, pelo que os CTT assumem, na sua facturação ao ICS, que 15% do total das expedições de cada publicação se refere a exemplares para divulgação, debitando o correspondente valor ao Estado, e repartindo o custo de expedição restante (correspondente a 85% do custo total) pelo Estado e pelo beneficiário, de acordo com o respectivo escalão (percentagem de comparticipação) do porte pago atribuído (ver nota 17). Assim, no caso de as expedições de exemplares de divulgação ser inferior a 15% do total, essa prática contraria o disposto na legislação, sendo lesiva para o Estado, pelo que deverão as entidades competentes proceder à sua rectificação.
Por outro lado, a legislação exclui do porte pago diversos tipos de publicações e fixa percentagens de comparticipação distintas consoante o escalão (percentagem) de comparticipação atribuído. A verificação do cumprimento destas disposições (isto é, de não serem expedidas junto com a publicação credenciada com maior percentagem de comparticipação, outras em que essa percentagem é menor ou que estejam excluídas), depende do modo como os objectos são embalados para expedição e da sua conferência pelos serviços do operador postal. Compete ao ICS e aos operadores postais, dentro do que está estipulado para o exercício dessa actividade, implementar as normas e procedimentos que melhor garantam o cumprimento do disposto na legislação.
5.2.3.2 - Expedição de publicações periódicas para as Regiões Autónomas
Nos termos da legislação, a expedição das publicações periódicas pode ser efectuado por via postal (exclusivamente para assinantes) (ver nota 18) ou, por via aérea, através de um transitário.
Relativamente à expedição por via postal, por comparação com a situação verificada em 1999, salienta-se que nas "guias de avença" passou a constar o título da publicação (antes mencionavam apenas tratar-se de "jornais" ou "publicações periódicas"), o que permite ao ICS conferir se não se encontravam excluídas do direito ao reembolso, pelo que foi implementada a recomendação feita nesse sentido pelo Tribunal.
Quanto à outra recomendação expressa nesse Parecer, no sentido de o ICS dever instituir procedimentos de verificação, de forma sistemática ou por amostragem, de as publicações terem sido expedidas para assinantes (condição necessária para o reembolso dos custos de expedição por via postal), foi apenas cumprida parcialmente pelo ICS, mediante a remessa por algumas publicações de listagens de assinantes, com as respectivas moradas.
Relativamente ao controlo efectuado pelo ICS do valor do reembolso reclamado pelo editor ou distribuidor, comprovou-se que os seus serviços procederam ao confronto entre o valor indicado na factura dos CTT (correspondente às respectivas "guias de avença") e o valor reclamado, bem como à confirmação desse valor mediante o cálculo do n.º de objectos x tarifa aplicável (em função do respectivo peso unitário).
A verificação física dos objectos expedidos, quanto a conterem apenas as publicações que conferem o direito ao reembolso, tem as mesmas limitações referidas no porte pago, isto é, depende do modo como são embaladas para expedição e da sua conferência pelos serviços dos CTT.
Relativamente à expedição pelo transitário, este, nos seus pedidos de reembolso, remeteu ao ICS as facturas mensais e as "cartas de porte" do transporte aéreo, bem com as "guias de remessa" dos distribuidores das publicações.
O controlo pelos serviços do ICS da referida documentação consistiu em:
Verificar, pelo título que consta nas "guias de remessa", se as publicações se encontravam devidamente registadas e se não estavam, pela sua natureza, excluídas do direito ao reembolso dos custos de transporte;
Conferir os valores constantes das facturas emitidas pelo transitário com os constantes das "cartas de porte".
Tal como se tinha constatado anteriormente, com referência ao ano de 1999, continuam a verificar-se algumas situações, detectadas pelo ICS, da inclusão, nas "guias de remessa" relativamente às quais é solicitado o reembolso, de publicações excluídas desse direito. Essas situações têm sido resolvidas pela sua comunicação ao transitário, o qual emite nota de crédito, a deduzir no valor da factura apresentada para pagamento. Ao contrário do que acontece noutros casos, a legislação não prevê sanções (coimas) quando sejam incluídas pelos distribuidores, nas "guias de remessa" objecto de reembolso, publicações excluídas desse direito, o que se considera ser uma lacuna legislativa que deverá ser colmatada.
Quanto à observação efectuada no âmbito da auditoria anterior sobre a inexistência de verificação física, pelo ICS, dos objectos transportados, o que não permitia garantir a correcta aplicação do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 284/97, apurou-se que em 2002, foram realizadas duas acções de fiscalização pelos serviços do Instituto, nos aeroportos do Funchal e de Ponta Delgada, tendo sido constatado, designadamente, a inclusão em guias de remessa objecto de reembolso de publicações excluídas desse direito.
Uma vez que essas acções de fiscalização são em número muito limitado, no essencial mantém-se a observação anterior sobre a inexistência de verificação física dos objectos expedidos; esta situação vem reforçar a necessidade da verificação documental das "guias de remessa".
5.2.3.3 - Incentivos directos ao investimento (IMT, ICCI e IIDE)
Além do incentivo à modernização tecnológica (IMT), foram criados pelo Decreto-Lei n.º 56/2001, o incentivo à criação de conteúdos na Internet (ICCI) e o incentivo à inovação e desenvolvimento empresarial (IIDE).
a ) Atribuição dos incentivos
Relativamente ao ICCI (a que corresponde uma percentagem de comparticipação de 75% das aplicações relevantes), são comparticipáveis as despesas directamente identificáveis com a finalidade do projecto (custos do alojamento de páginas na Internet ou distribuição, por essa via, do sinal áudio de rádios, e aquisição de equipamentos e programas informáticos específicos para esse efeito) e, na prática, equipamentos e programas informáticos de uso múltiplo, também apoiáveis no âmbito do IMT (a que corresponde uma percentagem de comparticipação de 50%). Em tais casos, a legislação não estabelece suficiente distinção entre as candidaturas aos dois tipos de incentivos.
Quanto aos incentivos IIDE, por comparação com os incentivos IMT, distinguem-se: por um conjunto mais alargado de despesas apoiáveis (incluindo, sujeito a restrições em percentagem do total, as despesas de construção de edifícios e de equipamentos sociais e a realização de obras); pela existência de majorações (até 28%) da percentagem de comparticipação base (de 50%); por um maior valor apoiável das aplicações relevantes (Euro 149.639, no caso do IIDE, e Euro 59.856, no caso do IMT) e, em consequência, por maiores valores de incentivos. A legislação estabelece algumas exigências adicionais para os projectos apoiados no âmbito do IIDE, designadamente, a apresentação de um estudo de viabilidade económica e financeira e a certificação das despesas de investimento por um ROC ou TOC.
Apesar dessas exigências - uma vez que: a) os incentivos, do IMT e do IIDE, se destinam às mesmas entidades; b) as despesas apoiáveis são, em grande parte, comuns; e c) os projectos a apoiar através de cada um desses incentivos dependem da repartição da verba total disponível para apoios, como se refere adiante - afigura-se que a legislação, no caso de continuar a manter as duas modalidades, deverá definir critérios que evitem a duplicação de incentivos (ver nota 19).
Relativamente a esses incentivos directos, o Decreto-Lei n.º 56/2001, de 19 de Fevereiro, e a Portaria n.º 204/2001, de 14 de Março, estabelecem várias disposições comuns para a apresentação das candidaturas e para a sua selecção e graduação, sendo apoiáveis os projectos pontuados em primeiro lugar, até se esgotar a verba fixada para os respectivos incentivos. São também comuns os procedimentos instituídos pelo ICS para esse efeito, com excepção dos projectos IIDE sujeitos a um processo de selecção em que intervém uma Comissão de Acompanhamento (ver nota 20).
No que respeita aos critérios para a graduação das candidaturas, a Portaria n.º 204/2001, de 14 de Março, ao estabelecer uma fórmula (de pontuação desses critérios) regulamentou o disposto no n.º 2 do art.º 38.º do Decreto-Lei n.º 56/2001, que estabelece: "[a ordem das prioridades a considerar, tendo em conta, nomeadamente, a adequação do objectivo apresentado às necessidades globais das entidades candidatas, a ausência de fins lucrativos e utilidade pública daquelas, os incentivos de que beneficiam, individual ou conjuntamente, nos anos imediatamente anteriores, o número de trabalhadores efectivos afectos à área da informação, índice de desenvolvimento dos municípios envolvidos e as respectivas condições de concorrência e, quando aplicável, a periodicidade das publicações em causa]"; contudo, não teve em conta o disposto no n.º 3 desse artigo, que determina: "Tratando-se do incentivo à inovação e desenvolvimento empresarial, os critérios para o estabelecimento de prioridades assentarão, designadamente, no estímulo à inovação e competitividade dos projectos no mercado em que se inserem, na solidez da estrutura de financiamento apresentada e na criação líquida de postos de trabalho". Relativamente a essas candidaturas (IIDE), aquela Portaria estabelece apenas que, após a graduação das candidaturas, segundo a referida fórmula, serão sujeitas a parecer da Comissão de Acompanhamento referida no art.º 25.º do Decreto-Lei n.º 56/2001.
Ora, a alínea a) do n.º 2 desse artigo (25.º) estabelece que compete à Comissão de Acompanhamento propor a ordenação das candidaturas tendo em conta os critérios a que aludem, quer o n.º 2 quer o citado n.º 3 do art.º 38.º do Decreto-Lei n.º 56/2001. Verificou-se, pelas respectivas actas da Comissão de Acompanhamento e respectivas listas de candidaturas que, com fundamento nesse n.º 3, a Comissão procedeu à ordenação das candidaturas segundo a soma das majorações a que se refere o n.º 3 do art.º 22.º do mencionado Decreto-Lei e considerando os resultados da aplicação da referida fórmula apenas para efeitos de desempate.
Desse modo resultaram diferenças, quanto ao lugar ocupado por cada projecto, na lista dos projectos seleccionados (por aplicação da referida fórmula) e na lista dos projectos ordenados pela Comissão de Acompanhamento (pela soma das referidas majorações). Tal facto não teve consequências, por terem sido apoiadas, em 2002, todas as candidaturas apresentadas e em condições de serem apoiadas, mas, tal como ocorreu para as candidaturas no âmbito do IMT e do ICCI, pode vir a suceder que a verba total fixada para o IIDE não seja suficiente para a concessão de incentivos a todas as candidaturas apoiáveis, pelo que se torna fundamental o lugar ocupado por cada candidatura na lista que venha a ser considerada para a atribuição dos incentivos, até se esgotar essa verba. Assim, uma vez que se verifica ambiguidade quanto aos critérios de avaliação das candidaturas ao IIDE - ou seja, a Portaria n.º 204/2001 não consagra a solução encontrada pela Comissão de Acompanhamento para a ordenação das candidaturas - recomenda-se a revisão da referida Portaria por forma a ser ultrapassada essa ambiguidade.
Relativamente à aplicação da referida fórmula aos projectos IIDE, na qual uma das variáveis (critérios) é o valor do incentivo solicitado pelo promotor, verificou-se que o facto de o promotor considerar ou não as majorações que lhe venham a ser atribuídas para o cálculo desse incentivo distorce o resultado obtido.
O ICS, na sua resposta, confirma o procedimento que tem sido seguido, destacando o facto de as candidaturas não terem sido prejudicadas em termos de selecção, uma vez que têm sido contempladas todas as candidaturas seleccionadas, e remete a resolução das questões suscitadas para a anunciada alteração da legislação do sistema de incentivos à comunicação social.
b ) Pagamento dos incentivos e comprovação documental da execução dos projectos
Verificou-se que o ICS exigiu a apresentação, pelo promotor, dos comprovativos das despesas de investimento: originais das facturas e dos recibos, assinados e carimbados pela empresa fornecedora dos equipamentos ou dos serviços, os quais devem expressamente mencionar o número de série do equipamento e o número de licença do software. Salienta-se que aqueles procedimentos vão ao encontro de anteriores recomendações do Tribunal quanto à comprovação documental das despesas de investimento apoiadas. Esses documentos de despesa (originais) foram devolvidos ao promotor, após a aposição do carimbo identificador de ter sido objecto de apoio, pelo ICS, no âmbito do Decreto-Lei n.º 56/2001.
A verificação física da execução dos projectos é efectuada pelos serviços do ICS (Divisão de Fiscalização) relativamente a um número limitado de projectos, de acordo com o respectivo plano de fiscalização ou quando existam indícios de irregularidades.
De salientar que, após a conclusão física do investimento subsistem as seguintes obrigações do promotor:
As entidades beneficiárias "não podem vender, locar ou alienar ou onerar por qualquer forma, no todo ou em parte, as várias componentes do imobilizado corpóreo ou de quaisquer equipamentos previstos no projecto aprovado por um período de dois anos (três anos no caso de projectos IIDE) contados a partir da data da atribuição do incentivo e devem garantir, pelo mesmo período de tempo, a sua afectação aos órgão de comunicação social que fundamentaram a atribuição do incentivo (...)" (n.os 4 e 5 do art.º 34.º do Decreto-Lei n.º 56/2001). Relativamente aos projectos IIDE, estipula o n.º 3 do artigo 22.º desse diploma que a majoração referente à criação líquida de postos de trabalho se reporta à manutenção desses postos de trabalho por um período de três anos.
Nessa medida, o ICS deve zelar pelo seu cumprimento, instituindo os necessários procedimentos para esse efeito.
5.2.3.4 - Incentivos específicos à comunicação social e apoio à edição de obras sobre temas de comunicação social
Tal como a legislação anterior, o art.º 33.º do Decreto-Lei n.º 56/2001, de 19 de Fevereiro, prevê a concessão de incentivos específicos "destinados à prossecução de actividades ou à concretização de iniciativas de interesse relevante na área da comunicação social, tais como realização de congressos e seminários, atribuição de prémios de jornalismo, cooperação com povos de língua portuguesa e outras, devidamente fundamentadas".
Esses incentivos foram concedidos, caso a caso, após parecer do ICS, por despacho do membro do Governo responsável pela área da comunicação social. Para o efeito, os promotores apresentaram os correspondentes orçamentos, tendo os apoios variado entre 15% e 100% do montante solicitado.
Quanto à comprovação das despesas do projecto, embora lhes tenha sido solicitado pelo ICS, a maioria dos promotores dos projectos objecto de exame não apresentou esses documentos, pelo que, não tendo os beneficiários prestado contas da aplicação dos incentivos recebidos, o ICS desconhece se os mesmos foram correctamente utilizados nos fins para que foram atribuídos, o que significa um controlo deficiente. Tratando-se de uma situação recorrente, já detectada na auditoria anterior, recomenda-se a cessação dos apoios às entidades envolvidas, enquanto a situação não for regularizada, devendo o ICS comunicar ao Tribunal, o resultado das suas diligências para essa regularização. Saliente-se ainda que contrariamente ao verificado noutros tipos de apoios, não foi aposto carimbo nos documentos comprovativos de despesa anotando o apoio concedido, o que constitui uma lacuna face à natureza das acções apoiadas, passíveis de serem financiadas também por outras entidades.
Sobre esta questão, o ICS, na sua resposta, refere que: "Actualmente, a atribuição destes incentivos acha-se condicionada à apresentação, pelas entidades candidatas, dos comprovativos da aplicação efectiva de apoios concedidos anteriormente, pelo que é já cumprida a recomendação referenciada", acrescentando que "A maior parte das entidades (71%) que, à data da auditoria não tinham entregue os comprovativos, já o fizeram". Sobre a aposição do carimbo, com a anotação do apoio concedido, o ICS refere que irá adoptar esse procedimento.
De acordo com os art.os 30.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 56/2001, de 19 de Fevereiro, o incentivo à edição de obras sobre comunicação social traduz-se no financiamento parcial, a fundo perdido, das respectivas despesas de edição, podendo candidatar-se os autores ou as entidades editoras de obras de investigação, teses do ensino superior, ensaios e actas de congressos, seminários e encontros sobre temas de comunicação social. Em 2002, a verba a disponibilizar (Euro 60.000) e o valor máximo do incentivo a atribuir a cada obra (Euro 3.000), foram fixadas pelo Despacho do Secretário de Estado da Comunicação Social n.º 4827/2002 (2.ª série), de 30 de Janeiro (publicado no DR, II Série, n.º 54, de 5/03/2002), que nomeia também o júri, tendo sido objecto de apoio as obras que seleccionou.
Da verificação efectuada, constatou-se que apenas um dos cinco editores apresentou os correspondentes recibos dos incentivos recebidos, conforme solicitado pelo ICS.
5.2.3.5 - Publicitação dos apoios
Nos termos do art.º 1.º da Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto "é obrigatória a publicitação das transferências correntes e de capital que os ministérios (...) efectuam a favor de pessoas singulares ou colectivas exteriores ao sector público administrativo, a título de subsídio, subvenção, bonificação, ajuda, incentivo, ou donativo e outras formas". Nos termos do art.º 3.º da mesma lei, a publicitação desses benefícios deve ser efectuada, sem prejuízo de outros requisitos que forem legalmente exigíveis, através da publicação semestral no Diário da República, com indicação da entidade decisora, do beneficiário e do montante, desde que, nos termos do n.º 1 do art.º 2.º exceda o valor equivalente a três anualizações do salário mínimo nacional" (o que, em 2002, correspondia a Euro 12.528).
Reanalisadas as listagens referentes aos dois semestres de 2002, publicadas no Diário da República, II Série, de 30 de Setembro de 2002 e 31 de Março de 2003, discriminando os subsídios concedidos pelo Instituto da Comunicação Social, verificou-se, tal como refere o ICS na sua resposta, que foram publicitados todos os apoios concedidos em 2002, tendo sido dado cumprimento à citada legislação.
5.2.4 - Acção de verificação junto de beneficiários
No seguimento da auditoria realizada junto do Instituto da Comunicação Social, foi realizada uma acção junto de três beneficiários, abrangendo, no conjunto, os incentivos directos (IMT, ICCI e IIDE) e o porte pago, tendo como objectivos: a) proceder à verificação física e documental do investimento realizado, b) verificar a contabilização do apoio recebido e das despesas do investimento; c) verificar a realização dos objectivos constantes do projecto, d) verificar a manutenção das condições a que correspondeu o porte pago atribuído, sendo de salientar o seguinte:
Relativamente a um projecto IIDE: a) apenas houve lugar à criação líquida de um posto de trabalho, contra os três que tinham sido propostos na candidatura e foram considerados na aprovação do projecto; b) das facturas não constavam os correspondentes n.os de série dos equipamentos e de licença do software, prejudicando a identificação dos bens objecto de apoio; c) o promotor procedeu à alteração parcial de fornecedores e equipamentos informáticos, que diferem substancialmente dos apresentados na candidatura, sem a autorização prévia do ICS a que estava obrigado pelo regulamento;
Relativamente aos três projectos verificou-se o incumprimento das regras do POC relativas à contabilização do incentivo ao investimento e à transferência da correspondente parcela anual para Resultados, devendo o Instituto zelar também pelo seu cumprimento.
O ICS, na sua resposta, refere que: "No tocante à contabilização dos incentivos IMT e ICCI, apenas em sede de fiscalização é possível a verificação da sua correcta classificação segundo o POC". Embora seja essa a via privilegiada, uma vez que o Instituto, por limitação de meios, não procede a acções de fiscalização junto de todos os beneficiários, deve exigir a apresentação de documentos contabilísticos que confirmem o cumprimento dessas regras, à semelhança do que sucede em sistemas de incentivos com co-financiamento comunitário.
5.3 - Apoios concedidos pelo Instituto Português da Droga e da Toxicodependência
5.3.1 - Enquadramento
Em 2002, o Instituto Português da Droga e da Toxicodependência (IPDT), nos termos do Decreto-Lei n.º 90/2000, de 18 de Maio (que alterou a sua Lei Orgânica e extinguiu o Projecto VIDA, afectando ao Instituto o seu património, as receitas atribuídas (ver nota 21) e responsabilidades), era uma pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, tendo como atribuições, nomeadamente: "Promover, coordenar e apoiar as iniciativas de entidades públicas e privadas no domínio da prevenção do consumo de droga e da toxicodependência" (ver nota 22).
Os apoios financeiros pagos pelo IPDT sob a classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares tiveram, nesse ano, o seguinte enquadramento:
a) Conclusão ou continuação de programas de prevenção primária e de reinserção social lançados em 1997 e 1998:
Programa Quadro Prevenir (PQP I) - iniciado em 1997, tendo sido aprovados nesse ano (PQP/97) e em 1998 (PQP/98), mediante concursos de selecção, 517 projectos plurianuais na área da prevenção primária (ver nota 23);
Programa Quadro Reinserir (PQR) - iniciado em 1998, tendo sido aprovados, também mediante concurso, 24 projectos plurianuais no âmbito da reinserção social;
Projectos de Continuidade do PQP I e do PQR - para além do prazo previsto, a título excepcional, foram concedidos apoios financeiros a projectos considerados mais relevantes para a sua continuação durante o segundo semestre de 2001 (41 projectos) e o primeiro trimestre de 2002 (3 projectos), até ao lançamento do PQP II;
b) Programas de prevenção primária previstos no "Plano de Acção Nacional contra a Droga e a Toxicodependência - Horizonte 2004", aprovado pela RCM n.º 39/2001, de 13 de Março:
Programa Quadro Prevenir II (PQP II) - destinado a "projectos específicos bianuais de prevenção primária", promovidos por entidades particulares sem fins lucrativos, "nas diferentes vertentes: familiar, jovens em situação de abandono escolar, escola, prevenção precoce em grupos específicos, espaços recreativos de lazer e desportivos, meio prisional e Programa Escolhas".
O período de apresentação de candidaturas decorreu de Novembro de 2001 a Janeiro de 2002, tendo sido homologada a concessão de apoios financeiros a 121 projectos, por despacho da tutela, de 7/08/2002;
Planos Municipais de Prevenção Primária da Toxicodependência (PMPs) - implementados a partir do segundo semestre de 2001, estavam em curso, no final de 2002, 51 PMPs, abrangendo 100 projectos, igualmente promovidos por instituições particulares sem fins lucrativos. Com uma duração anual, renovável, os projectos enquadrados nos PMPs distinguem-se dos apoiados no âmbito do PQP II pelo envolvimento institucional da respectiva câmara municipal na sua implementação, avaliação e financiamento;
c) Planos integrados de prevenção, de redução de riscos e minimização de danos, e de reinserção social:
Foram também concedidos apoios financeiros na área da redução de riscos e minimização dos danos (ver nota 24), especialmente através de planos integrados:
Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso - criado em 1996 e que, em 2002, integrava as seguintes estruturas: Gabinete de Apoio (GAT), Centro de Abrigo, Centro de Acolhimento, Ponto de Contacto/Unidades Móveis e uma Equipa de Rua, geridas por instituições particulares, nos termos de um Acordo de Cedência de Gestão, celebrado em 5/02/2002, com o IPDT, a Câmara Municipal de Lisboa e o Ministério do Trabalho e da Solidariedade;
Contrato de Cidade Porto - em curso desde 1996, com base num protocolo celebrado, em 27/11/1996, entre o Governo e a Câmara Municipal do Porto, abrangendo várias vertentes de intervenção, designadamente um Centro de Apoio e Motivação a Toxicodependentes;
Plano Integrado de Vila Franca de Xira - criado a título experimental em Abril de 2000, em parceria entre o Município, o IPDT, o SPTT, os Centros de Saúde e todas as instituições locais que já desenvolviam projectos no âmbito do PQP I;
Equipas de rua (Madeira) - projecto de estruturas sanitárias na área da redução de riscos.
Em 2002, além dos tipos de apoios financeiros com o enquadramento antes referido, por conta da classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares foram concedidos apoios financeiros que ascenderam a Euro 87.804, para a realização de iniciativas promovidas por 14 entidades, designadamente para a realização de seminários e encontros sobre toxicodependências.
Nesse ano, por conta da classificação económica 08.03.01-Transferências de capital/Instituições particulares, do Cap.º 02 - "Despesas de Investimentos do Plano" do orçamento privativo do IPDT, foi também pago o montante de Euro 89.025, referente a apoios financeiros destinados a Apartamentos de Reinserção e a Centros de Motivação.
5.3.2 - Execução financeira
5.3.2.1 - Execução do orçamento privativo do IPDT
No quadro seguinte evidencia-se a execução do orçamento privativo do IPDT, em 2002, relativamente às despesas de classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares (tendo os pagamentos ascendido a Euro 5.968.926) e 08.03.01-Transferências de capital/Instituições particulares (totalizando os pagamentos o montante de Euro 89.025), as fontes de financiamento (Orçamento do Estado e receitas próprias), bem como saldos repostos das verbas orçamentais requisitadas e não utilizadas:
QUADRO V.11
Apoios concedidos pelo IPDT. Execução orçamental
Na execução do orçamento privativo destaca-se a requisição de verbas orçamentais em excesso (não utilizadas) que, no total, conforme se explicita nas notas ao quadro anterior, ascenderam a Euro 355.984, constituindo uma sobrevalorização da despesa contabilizada na CGE/2002 (Subsector Estado) e um acréscimo da receita do OE/2003, de reposições não abatidas nos pagamentos. Em tais situações, de requisições de verbas orçamentais em excesso, tem o Tribunal salientado as consequências - quanto à falta de rigor nas contas públicas e ao prejuízo para a tesouraria do Estado - do incumprimento da disposição orçamental que obriga os organismos a requisitar as verbas estritamente indispensáveis ao seu funcionamento (ver nota 25). Actualmente essa situação já não se verificará, uma vez que o novo Instituto (IDT), resultante da fusão do IPDT e do SPTT, foi dotado de autonomia apenas administrativa e integrado no regime de administração financeira do Estado (RAFE) regulado pelo Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, processando as suas despesas através do SIC (Sistema de Informação Contabilística).
5.3.2.2 - Apoios financeiros a instituições particulares por tipo de apoio
Conforme se evidenciou no quadro anterior, de acordo com a "conta de gerência" do IPDT, em 2002, o total dos pagamentos com a classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares ascendeu a Euro 5.968.926.
No quadro seguinte, com base num mapa extra-contabilístico elaborado já pelos serviços do IDT, discrimina-se os montantes pagos por tipo de apoio antes referido, embora o total correspondente a essa classificação económica apresente uma divergência em relação à "conta de gerência" (mais Euro 3.214, ou seja totaliza Euro 5.972.140), que não foi possível esclarecer completamente; sobre essa divergência, o IDT, na sua resposta, refere que "(...) resulta da incorrecta classificação da despesa constante das respectivas propostas", detectada e corrigida tardiamente, e que "(...) os valores apresentados na Conta de Gerência reflectem o valor efectivamente pago".
QUADRO V.12
Apoios pagos pelo IPDT, por tipo de incentivo
5.3.3 - Atribuição, pagamento e controlo dos apoios financeiros
Para o exame da atribuição, pagamento e controlo dos apoios, foi seleccionada uma amostra com base nos seguintes critérios: a) o tipo de apoio financeiro - privilegiando os de maior relevância financeira (PQP II, PMPs e Plano Integrado do Casal Ventoso) e excluindo os programas que foram objecto da anterior auditoria (PQP I e PQR); b) os beneficiários de apoios financeiros através de vários programas (com vista a verificar a eventual duplicação de apoios com a mesma finalidade) ou de "subsídios diversos"; c) o montante do apoio. Relativamente a projectos que se encontravam em curso, como é o caso dos projectos bianuais do PQP II apenas pôde ser examinado o processo de atribuição dos incentivos. Aos beneficiários que constituíram a amostra foi pago o montante de Euro 2.392.198, o que representa 40,1% das importâncias pagas por conta da classificação económica 04.02.01-Transferências correntes/Instituições particulares.
5.3.3.1 - Programa Quadro Prevenir II (PQP II)
No "Plano de Acção Nacional contra a Droga e a Toxicodependência - Horizonte 2004", aprovado pela RCM n.º 39/2001, de 9 de Abril, foi previsto: "Criar, em 2001, o Programa Quadro Prevenir II, de âmbito nacional, destinado a projectos específicos bianuais de prevenção primária (ver nota 26), encerrando o primeiro Programa Quadro Prevenir, depois de devidamente avaliado, de modo a retirar conclusões que permitam aprofundar e melhorar o novo PQP".
Podiam candidatar-se ao PQP II "as instituições particulares de solidariedade social (IPSS), misericórdias, mutualistas e outras entidades particulares sem fins lucrativos cujas finalidades estatutárias incluam a promoção da saúde, o desenvolvimento social, a cultura e o desporto", cumprindo várias condições de acesso, das quais se destaca: estarem regularmente constituídas nos termos da lei; disporem de capacidade organizativa para desenvolver as acções a que se propunham (recursos humanos, materiais e apoios logísticos), devendo o responsável técnico pelo projecto possuir formação equivalente a licenciatura na área das ciências sociais ou humanas ou curriculum profissional relevante na área psicossocial e a equipa envolvida no projecto possuir formação técnica adequada (ver nota 27).
O regulamento do concurso do PQP II definiu sete "eixos de intervenção", devendo cada projecto actuar exclusivamente em cada um deles. Esta orientação, que confere maior homogeneidade a cada projecto (por regra constituído por várias acções, podendo estas envolver várias actividades), está em consonância com a selecção das candidaturas por eixo de intervenção por distintas Comissões de Selecção (ou Júris de Avaliação).
Em contrapartida, no caso de diferentes projectos de um mesmo promotor, havendo uma afectação dos mesmos recursos humanos e materiais a vários projectos, pode dificultar o apuramento e o controlo das respectivas despesas apoiáveis, questão a que o Instituto está atento, referindo na sua resposta, nomeadamente, que os documentos de despesa são "(...) devidamente carimbados, com as respectivas taxas de afectação por projecto".
No quadro seguinte, por eixo de intervenção, evidencia-se o número de candidaturas apresentadas e aprovadas, a verba orçamentada e a atribuída (ver nota 28) e o valor médio dos apoios financeiros:
QUADRO V.13
Candidaturas ao PQP II, por eixo de intervenção
Conforme evidencia o quadro, em resultado do processo de selecção das candidaturas e por limitação orçamental (nos eixos de intervenção em que a verba não foi suficiente para financiar todos os projectos apoiáveis), foram concedidos incentivos financeiros a 121 (ou seja, 38,9%) dos 311 projectos apresentados a concurso. Em relação às candidaturas apresentadas registaram menor percentagem de aprovação as do eixo "Prevenção em meio escolar" (21,9%) por, nomeadamente, a respectiva Comissão de Selecção considerar que as acções propostas se sobrepunham às competências do Centro Educativo do Ministério da Educação (ver nota 29).
Na metodologia de instrução e de selecção das candidaturas salientam-se os seguintes aspectos:
1) A apresentação do formulário de candidatura em suporte informático permitindo, nomeadamente, calcular automaticamente o orçamento do projecto e as respectivas fontes de financiamento a partir dos valores de cada uma das acções que o integram;
2) A análise técnica de cada candidatura e elaboração do correspondente parecer pelo respectivo Núcleo Distrital do IPDT;
3) A análise das candidaturas por Equipas Técnicas dos serviços centrais do IPDT, constituídas por eixo de intervenção, que elaboraram a correspondente "grelha de análise" e de pontuação. A Equipa Técnica elaborou também um "relatório técnico e financeiro" para a Comissão de Selecção no qual se pronunciou sobre as despesas que, pela sua natureza, não deveriam ser objecto de apoio financeiro, ou sendo elegíveis, deveria ser corrigido o correspondente montante orçamentado;
4) A decisão sobre a aprovação ou exclusão das candidaturas, bem como sobre o respectivo montante de apoio financeiro, é tomada pela respectiva Comissão de Selecção (constituída por representantes do IPDT e de outros organismos públicos) em duas fases: 1.ª) avaliação das candidaturas e elaboração de parecer técnico e de proposta financeira (mantendo ou alterando o proposto pela Equipa Técnica), que foram comunicados ao promotor para efeitos de audiência prévia, devendo este pronunciar-se por escrito; 2.ª) apreciação das respostas e elaboração das listas de classificação final homologadas por despacho da tutela do IPDT.
Salienta-se que essa comunicação do IPDT ao promotor, para efeitos de audiência prévia, ao anexar o parecer técnico da Comissão de Selecção e, no aspecto financeiro, os cálculos detalhados justificativos das diferenças entre o valor do apoio solicitado e o proposto pela Comissão de Selecção, corrige deficiências que haviam sido detectadas relativamente ao PQP I e vai ao encontro da recomendação do Tribunal então formulada: "(...) a relação discriminada das despesas elegíveis e, portanto, das despesas inelegíveis, bem como outras condicionantes que porventura sejam aprovadas relativamente à execução do projecto, deverão ser comunicadas ao promotor e por ele aceites, visto que constituem um meio necessário para a apreciação da execução dos projectos".
Em relação às deficiências apontadas na anterior auditoria relativa ao PQP I, verificaram-se assinaláveis melhorias no processo de avaliação e aprovação das candidaturas, resultantes quer da experiência entretanto adquirida, quer do reforço das estruturas organizativas em relação às do Projecto VIDA. De referir, contudo, que, estabelecendo o regulamento a data limite para a apresentação das candidaturas (até 11 de Janeiro de 2002), não foi possível confirmar o cumprimento desse prazo relativamente a quatro (das dezasseis) candidaturas objecto de exame, por não constar dos processos evidência da data de sua recepção; uma vez que o montante disponível para a concessão dos apoios financeiros pode ser insuficiente para todas as candidaturas apoiáveis, como se verificou em 2002, e sendo considerado relevante o cumprimento do prazo fixado para a sua apresentação, essa data deve estar devidamente evidenciada nos respectivos processos. O IDT, na sua resposta, reconhece "(...) o lapso da falta de registo do prazo de entrega das candidaturas".
Embora, à data da auditoria, apenas estivesse concluída a fase de atribuição dos incentivos, verificou-se ainda que os instrumentos previstos para o acompanhamento e controlo da execução dos projectos observam anteriores recomendações do Tribunal, designadamente quanto à apresentação dos documentos comprovativos das despesas do projecto, à sua identificação como tendo sido objecto de apoio IPDT (através da aposição de carimbo), à identificação de outras fontes de financiamento, bem como, para a conclusão dos projectos, a elaboração de um "termo de encerramento" (evidenciando, designadamente, as despesas elegíveis realizadas e o apoio pago).
5.3.3.2 - Projectos de continuidade do PQP I e do PQR - 2.º semestre de 2001 e 1.º trimestre de 2002
Para assegurar a continuidade de diversos projectos do PQP I e do PQR até a implementação do PQP II e dadas as disponibilidades financeiras do IPDT foi, excepcionalmente, concedido apoio financeiro a 41 projectos, para acções a realizar no 2.º semestre de 2001, e a 3 projectos, para acções a realizar no 1.º trimestre de 2002.
Relativamente ao controlo da execução dos projectos, salienta-se a apresentação pelos promotores do Relatório de Execução Final e dos respectivos documentos justificativos de despesa (ver nota 30), aspecto que tinha sido recomendado pelo Tribunal, os quais foram objecto de análise pelo Núcleo Distrital, bem como pelos serviços centrais do Instituto.
Observando também uma recomendação do Tribunal formulada na auditoria anterior, verificou-se que em relação aos projectos concluídos, após a análise do relatório final foi elaborado o "Termo de encerramento" (ver nota 31), remetido à entidade beneficiária para ser devolvido, devidamente assinado. Após o despacho do Conselho de Administração do IPDT, proferido nesse "Termo de encerramento", foi efectuado o pagamento da última parcela do incentivo.
5.3.3.3 - Planos Municipais de Prevenção Primária das Toxicodependências (PMP)
Constituindo um objectivo do citado "Plano de Acção Nacional da Luta contra a Droga e a Toxicodependência - Horizonte 2004", a implementação de PMP's em todos os municípios, em 2002, estavam em curso em 51 (18,3%) dos 278 municípios do continente, abrangendo 100 projectos.
QUADRO V.14
Planos Municipais de Prevenção Primária, por município
No aspecto financeiro, o "Guia de Planeamento e Elaboração dos PMPs" prevê que o apoio público (do IPDT e da autarquia local) não ultrapasse 80% do custo total do projecto, ou seja, cabe ao promotor financiar ou obter o financiamento junto de outros parceiros no valor correspondente a, pelo menos, 20% desse custo; relativamente ao apoio público, cabe à autarquia local comparticipar em pelo menos 20% (ver nota 32), ou seja, o apoio financeiro do IPDT não deverá ultrapassar 80% do apoio público ou 64% do custo total do projecto.
Sem prejuízo das formas de acompanhamento e controlo implementadas autonomamente pelo IPDT e pela Câmara Municipal, o acompanhamento e avaliação de cada PMP e dos projectos que o integram é da responsabilidade da respectiva Comissão Técnica de Acompanhamento e Avaliação, constituída por um elemento da autarquia, pelo Coordenador do Núcleo Distrital do IPDT e pelos responsáveis técnicos de cada projecto integrante do PMP.
Relativamente aos projectos concluídos objecto de exame (PMP 2001), verificou-se que as entidades promotoras elaboraram fichas de acompanhamento trimestrais, bem como relatório de avaliação intermédia (primeiro semestre) e relatório final, acompanhados dos respectivos documentos de despesa, os quais foram objecto de parecer pelo Coordenador do Núcleo Distrital e da referida Comissão Técnica de Acompanhamento e Avaliação, tendo os serviços centrais do IPDT (Departamento de Intervenção na Comunidade) procedido ao controlo dos documentos de despesa e à análise da correspondência entre as despesas previstas na candidatura e as realizadas, bem como à determinação do valor da última parcela do incentivo a pagar (ver nota 33).
De referir que, ao contrário do que se encontra previsto para os projectos do PQP II, nos documentos de despesa dos projectos do PMP não foi aposto carimbo identificador do apoio financeiro do IPDT, o que não se compreende, dada a similitude das situações. Visando essa identificação impedir uma eventual duplicação de apoios públicos para as mesmas despesas, recomenda-se que também para os projectos do PMP se proceda à identificação do apoio nos respectivos documentos de despesa. O Instituto, na sua resposta, confirma a falta de carimbo identificador do apoio financeiro do IDT nos projectos inseridos nos PMP "(...) durante o primeiro ano de vigência do projecto", acrescentando que essa prática foi entretanto implementada.
Para a comprovação da realização da comparticipação da autarquia nos custos totais do projecto, a Câmara Municipal emitiu a correspondente declaração, anexando a listagem desses custos.
Os PMPs são objecto de renovação anual mediante proposta do IPDT, o que implica a realização de avaliações da execução dos projectos durante o ano em curso que permitam introduzir eventuais correcções para o ano seguinte.
5.3.3.4 - Plano Integrado de Prevenção das Toxicodependências no Bairro do Casal Ventoso
Para o financiamento e funcionamento das estruturas então existentes (Gabinete de Apoio, Centro de Abrigo, Centro de Acolhimento, Ponto de Contacto/Unidades Móveis e uma Equipa de Rua), em 25/02/2002, foi celebrado um Acordo de Cedência de Gestão entre, por um lado, o IPDT, a Câmara Municipal de Lisboa, e o Ministério do Trabalho e Solidariedade e, por outro as Associações Ares do Pinhal, Centro da Fonte de Prata e Vitae, para a gestão das referidas estruturas. Nos termos desse Acordo, as referidas entidades públicas transfeririam para as associações as importâncias previstas em orçamentos, comprometendo-se estas a apresentar, até ao dia 10 de cada mês, o relatório de execução mensal, bem como a totalidade dos originais dos documentos justificativos de despesa.
Foi objecto de exame o processo da Associação Ares do Pinhal, à qual foi paga a importância de Euro 1.536.182 (representando 92,4% do montante pago pelo IPDT às referidas associações). Para efeitos de pagamento do apoio a entidade promotora apresentou relatórios de actividade e relatórios de execução das diversas acções realizadas, bem como certidões/declarações da sua situação contributiva regularizada com a Segurança Social e a Administração Fiscal.
De referir que a prestação de contas foi efectuada à Câmara Municipal de Lisboa, não constando no processo documentos justificativos das despesas financiadas, devendo o agora IDT zelar pela obtenção de informação sobre essa prestação de contas. O Instituto, na sua resposta, refere que: "Nas reuniões de acompanhamento e avaliação do Plano foi sempre solicitado à CML o relatório financeiro relativo ao ano de 2002. Não tendo sido cumprido, foi este pedido reiterado" por ofício de 24/06/2004, "que junto se anexa. A fim de evitar constrangimentos futuros, entendeu o IDT, a partir do ano de 2003, proceder à avaliação técnico-financeira das estruturas apoiadas no âmbito deste Plano."
5.3.3.5 - Apoios não incluídos em programas - Subsídios diversos
Não abrangidos em programas, em 2002, foram pagos apoios no montante de Euro 87.804, a 13 beneficiários. Relativamente a estes "Subsídios Diversos", os serviços do IPDT, conforme já referido na auditoria relativa a 1999, ao contrário do que seria exigível, não constituíram processos com toda a documentação referente a cada apoio, tendo sido essa documentação entregue à equipa de auditoria de forma fragmentada.
Na maior parte dos casos não constava dos respectivos processos quaisquer elementos que permitissem evidenciar o critério utilizado para a determinação da comparticipação atribuída.
No que se refere à comprovação das despesas, apenas um beneficiário apresentou comprovativo da realização das despesas apoiadas. Em relação aos restantes pagamentos não foi exigida qualquer prestação de contas, isto é, o IPDT desconhece se as despesas a que se destinavam os apoios concedidos foram integralmente realizadas e se as mesmas não foram sobre financiadas através de apoios concedidos por outras entidades públicas.
Assim, considera-se necessário que o apoio atribuído a este tipo de acções seja devidamente fundamentado, atendendo a prioridades e critérios previamente estabelecidos, que sejam explicitadas as despesas consideradas elegíveis e o cálculo do apoio, devendo ser exigida informação sobre a existência de eventuais financiamentos de outras entidades e a prestação de contas pelos beneficiários, com a comprovação das despesas realizadas.
O IDT, na sua resposta refere que "(...) se tratou, à data, de um lapso de organização processual entretanto reparado", designadamente através da "(...) efectivação de uma regular organização processual - pedido de candidatura com entrega de formulário de candidatura para apoio pontual, parecer técnico e financeiro e elaboração de protocolo de colaboração e relatório de execução com cópias de comprovativos de despesa".
Num caso particular, foi pago ao beneficiário o valor do apoio financeiro que havia solicitado (Euro 1.500) e não o valor aprovado pelo Conselho de Administração do IPDT (Euro 1.000), devendo o Instituto proceder à regularização dessa situação. O pagamento da importância a mais é também susceptível de responsabilidade financeira, nos termos dos art.os 59.º e 61.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto. Sobre esta questão, o IDT, na sua resposta, comunicou que os seus serviços "irão de imediato pedir à instituição a devolução da verba" através de guia de reposição não abatida, e à remessa dos comprovativos ao Tribunal.
5.3.4 - Publicitação dos apoios concedidos pelo IPDT
Examinadas as listagens publicadas no Diário da República, discriminando os apoios pagos pelo IPDT em 2002, verificou-se que algumas importâncias não foram objecto de publicação ou o montante pago não correspondia ao publicitado, pelo que não foi dado cumprimento integral ao disposto na Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto (regulamenta a obrigatoriedade de publicação dos apoios concedidos pela Administração Pública a particulares). O IDT, na sua resposta, refere que: "As publicações em falta irão ser inseridas na próxima listagem a remeter para publicação" e que "actualmente é cumprido na íntegra o disposto na referida Lei".
5.3.5 - Acção junto de entidades beneficiárias
No seguimento da auditoria realizada junto do IDT, foram realizadas acções junto de três entidades promotoras dos apoios, tendo como objectivo a verificação documental e contabilística das despesas realizadas e a verificação da realização dos objectivos constantes dos projectos no sentido de avaliar a eficácia do subsídio atribuído, sendo de salientar o seguinte:
Da análise dos dossiers técnico/pedagógico e contabilístico/financeiro pode concluir-se que continham todos os elementos obrigatórios estipulados nos regulamentos do PQP e PMP;
Relativamente aos documentos de despesas todos tinham aposto anotação de que as despesas foram financiadas ao abrigo dos respectivos programas/projectos;
De acordo com os elementos existentes nos dossiers, os objectivos previstos foram de uma maneira geral alcançados.
5.4 - Benefícios fiscais
5.4.1 - Enquadramento
O Tribunal apreciou a matéria referente aos benefícios fiscais tendo em conta o disposto na legislação respectiva, especialmente quanto à quantificação da despesa fiscal e à publicação e fundamentação dos actos administrativos envolvendo perda de receita.
Visando avaliar o grau de acolhimento das recomendações formuladas em anteriores pareceres, o Tribunal continuou a acompanhar a evolução registada quanto ao sistema de controlo interno de algumas modalidades de benefícios fiscais, em particular os relativos às contas poupança-habitação e aos planos poupança-reforma.
Por outro lado, tendo em conta os resultados da acção realizada no âmbito do Parecer sobre a CGE de 2001 relativamente aos benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual, procedeu-se à realização de nova auditoria sobre a mesma matéria, de que se apresenta no presente capítulo uma síntese das principais conclusões.
5.4.2 - Quantificação da despesa fiscal
Tal como no ano anterior, foram apresentados na CGE do ano em análise os valores das receitas tributárias cessantes.
Na apreciação relativa à quantificação da despesa fiscal, o Tribunal de Contas teve em conta, para além dos valores constantes da CGE, os apresentados nas propostas de leis dos OE para 2002, 2003 e 2004, respectivamente, previsões, estimativas e valores considerados definitivos, relativamente a 2002, bem como dados fornecidos pela DGCI e DGAIEC ao Tribunal, na sequência de solicitações expressas directamente a estas entidades.
No quadro seguinte apresentam-se os totais da despesa fiscal dos impostos para que foi possível obter informação - imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, imposto sobre o valor acrescentado, imposto automóvel e imposto sobre os produtos petrolíferos:
QUADRO V.15
Despesa fiscal total
Conforme se observa, a despesa fiscal atingiu 1.109,6 milhões de euros em 2002, o que representa um crescimento de 10,4% relativamente ao ano anterior. As variações mais acentuadas, tanto em termos absolutos como relativos, ocorreram em IRC, ISP e IA, sendo que, dos cinco impostos considerados, apenas neste último se registou um decréscimo da despesa fiscal.
Tal como tem vindo a ser salientado pelo Tribunal em anteriores Pareceres sobre as CGE, os valores patenteados continuam a não abranger todas as modalidades de benefícios que originam despesa fiscal, como é o caso das isenções temporárias em IRC a que adiante se fará menção especial em sede da apreciação deste imposto.
Nos pontos seguintes procede-se à análise particularizada da despesa fiscal dos cinco referidos impostos.
5.4.2.1 - Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)
QUADRO V.16
Despesa fiscal em IRS
De acordo com os dados constantes da CGE, evidenciados no quadro supra, no ano de 2002 a despesa fiscal neste imposto situou-se em 484,4 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 4,3% relativamente ao ano anterior.
Verifica-se que as principais rubricas continuaram a ser as dos planos poupança-reforma (PPR), contas poupança-habitação (CPH) e Deficientes, que, no seu conjunto, representaram mais de quatro quintos (82,9%) do total em 2002. Em termos da variação de 2001 para 2002, os PPR e Deficientes registaram taxas de crescimento bastante superiores à média (22,8% e 18,2 %, respectivamente), enquanto as CPH apresentaram um crescimento moderado (2,6%) - em resultado destas evoluções, os PPR passaram a ser a rubrica de maior peso (30,3% do total), superando a das CPH (29,5%) que nos últimos anos tinham assumido maior importância.
Relativamente às restantes rubricas da despesa fiscal, embora algumas apresentem variações percentuais acentuadas não assumem todavia grande expressão em termos de valores absolutos, com excepção da referente às OPV que registou uma diminuição significativa (-24,3 milhões de euros).
Assinale-se que os valores publicados na CGE são praticamente coincidentes com os fornecidos pela DGCI ao Tribunal e com os publicados na Lei do OE/2004 (valores considerados definitivos). No tocante às previsões publicadas na Lei do OE/2002, observam-se diferenças que estão relacionadas com a sobrevalorização de várias rubricas, com destaque para a das CPH, situação que já se verificava em relação a 2001 e que foi corrigida aquando da elaboração da estimativa para o OE/2003.
Instada a pronunciar-se em sede do contraditório, a DGCI assinalou que "Concorda-se, genericamente, com as conclusões enunciadas pelo Tribunal de Contas, ...".
5.4.2.2 - Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC)
QUADRO V.17
Despesa fiscal em IRC
Observa-se que, de acordo com os valores publicados na CGE/2002 e no relatório do OE/2004, a despesa fiscal em sede do IRC foi de 279,0 milhões de euros, o que corresponde a um crescimento de 40,2% relativamente ao ano anterior. Porém, de acordo com a informação prestada pela DGCI ao Tribunal, o total da despesa fiscal em IRC foi de 1.396 milhões de euros em 2001 e de 1.452 milhões de euros em 2002 (+4,0%).
As referidas divergências resultam principalmente do facto de, tanto para 2001 como para 2002, não estarem considerados na CGE/2002 e no OE/2004 os valores das "Isenções temporárias" - os quais, de acordo com a informação da DGCI, atingiram 1.201 e 1.172 milhões de euros, respectivamente, representando em qualquer dos anos mais de 80% da despesa fiscal do imposto.
Assinale-se que a CGE/2002 não apresenta qualquer justificação para o facto de não serem quantificadas as isenções temporárias, referindo-se contudo no relatório do OE/2004 que tal rubrica foi excluída, porquanto "...em termos rigorosos, não há uma efectiva receita fiscal cessante. Na verdade, a eliminação do actual regime tributário de que beneficia a Zona Franca da Madeira não conduziria, certamente, à obtenção dessa receita" e, na CGE/2001, que "...trata-se de uma isenção que não corresponderá, em parte, a uma despesa fiscal efectiva, uma vez que representará imposto cessante relativo a rendimentos que, na ausência do benefício, não existiriam". Porém, o Tribunal mantém o entendimento, já expresso no Parecer sobre a CGE/2001, de que tal pressuposto pode conduzir a negligenciar o apuramento da despesa fiscal.
Os valores das restantes rubricas da despesa fiscal fornecidos pela DGCI não divergem substancialmente dos publicados na CGE/2002 e no OE/2004.
Quanto às previsões e estimativas da despesa fiscal de 2002, apresentadas nos relatórios dos OE para 2002 e 2003, observam-se alguns desvios que resultam de dificuldades da DGCI no tratamento da informação estatística de base e de mudanças de metodologia.
Com efeito, aquela entidade informou que "... no seguimento de alguns reparos já antes efectuados pelo Tribunal de Contas..." e "Por se terem entendido como oportunas as observações efectuadas, e por forma a introduzir maior rigor e estabilidade nas contas apresentadas, a DSIRC passou a tomar como base de cálculo os valores liquidados em cada ano, independentemente do ano a que respeitam, o que também representa uma maior aderência ao conceito de despesa fiscal adoptado em sede da Conta Geral do Estado."
No entanto, a mesma entidade sublinha que este método acarreta dificuldades adicionais no tocante ao cruzamento de informação entre os valores constantes das Declarações de Rendimento modelo 22 e os da Declaração Anual de Informação Contabilística e Fiscal, não especificando no que consistem, exactamente, essas dificuldades.
Sobre este ponto, no exercício do contraditório a DGCI assinalou que:
"Os comentários elaborados pelo Tribunal de Contas, no capítulo da despesa fiscal em IRC, reflectem os constrangimentos relativos ao apuramento rigoroso da despesa fiscal em sede de IRC.
...Tais dificuldades explicam-se pelo facto de o prazo de entrega da declaração anual ser posterior ao da declaração de rendimentos, e a complexidade e extensão da declaração fazer com que apenas vários meses depois se possa considerar a operação de recolha e tratamento da informação como concluída (esta situação, no entanto, tem vindo a ser ultrapassada com crescente adesão dos contribuintes à entrega via Internet); por outro lado, a existência de declarações de substituição, quer da modelo 22 quer da declaração anual e a liquidação de declarações de vários exercícios num mesmo ano, torna difícil a conexão entre a Modelo 22 e Declaração Anual para cada um dos sujeitos passivos e, finalmente, porque um número considerável de entidades, que indicam usufruir de benefícios fiscais na Declaração Modelo 22, não entregam a Declaração Anual."
Assinale-se que idênticas dificuldades já tinham sido mencionadas pela DGCI a propósito do Parecer sobre a CGE de 2001, considerando então aquela Direcção-Geral que a experiência no preenchimento, recolha e tratamento das declarações, deveria conduzir no futuro a dados com maior fiabilidade.
O Tribunal continua a recomendar à DGCI que envide esforços no sentido de suprir as aludidas dificuldades, com vista a que a informação sobre a despesa fiscal em IRC se torne mais abrangente, desagregada e fiável.
5.4.2.3 - Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)
QUADRO V.18
Despesa fiscal em IVA
A despesa fiscal deste imposto situou-se em 2002 em 72,8 milhões de euros (mais 9,0% do que 2001), não se registando diferenças entre os valores fornecidos pela DGCI ao Tribunal e os publicados na CGE e no relatório do OE/2004.
Relativamente às previsões publicadas no relatório do OE/2002 verificam-se alguns desvios ao nível das diferentes rubricas que todavia se compensam em termos do total. Quanto às estimativas constantes do relatório do OE/2003, as mesmas aproximam-se dos valores definitivos apurados.
As rubricas de maior peso no conjunto da despesa fiscal deste imposto continuaram a ser as referentes a restituições emitidas a favor de instituições particulares de solidariedade social, forças armadas e forças e serviços de segurança, com mais de três quartos do total.
Assinale-se que, tal como no ano anterior, a CGE não contempla as isenções concedidas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 103-A/90, de 22 de Março, e do n.º 8 do art.º 15.º do CIVA (transmissões de triciclos, cadeiras de rodas e automóveis, para uso próprio de deficientes) as quais, de acordo com informação prestada pela DGAIEC ao Tribunal, atingiram 8,7 milhões de euros de despesa fiscal em 2002 (mais 0,1 milhões de euros do que em 2001).
No âmbito do contraditório a DGAIEC confirmou as observações supra, tendo a DGCI referido que:
"Nada há a comentar na medida em que não mereceu reparos ou recomendação do Tribunal de Contas, esclarecendo que a competência para a apreciação dos pedidos de isenção, nos termos do n.º 8 do art.º 15.º do CIVA, pertence à DGAIEC."
5.4.2.4 - Imposto automóvel (IA)
QUADRO V.19
Despesa fiscal em IA
Observa-se pelo quadro supra que a despesa fiscal deste imposto registou uma quebra acentuada de 2001 para 2002, passando de 119,5 milhões de euros para 83,1 milhões de euros (-30,5%), o que ficou a dever-se à evolução da generalidade das rubricas (com excepção das de "Diplomatas portugueses" e "Deficientes das Forças Armadas", que tiveram aumentos, ainda que pouco relevantes em termos absolutos).
Refira-se que os valores fornecidos pela DGAIEC ao Tribunal não diferem substancialmente dos patenteados na CGE, porquanto apontam para totais da despesa fiscal de 121,0 e de 84,5 milhões de euros, em 2001 e 2002, respectivamente.
Também as razões justificativas para a evolução dos valores das diferentes rubricas apresentadas na CGE e pela DGAIEC são, regra geral, concordantes.
Em traços gerais, é de referir que a despesa fiscal em IA acompanhou a quebra da receita do imposto, que, por sua vez, terá sido consequência do abrandamento da actividade económica e da redução de vendas do sector.
No que concerne à rubrica que sofreu maior redução em termos absolutos e relativos, respeitante ao regime de isenção de IA em razão do uso profissional dos veículos atribuído a certas categorias de sujeitos passivos, refira-se que tal regime, criado pela Lei do OE para 2001, apenas vigorou neste ano tendo sido revogado pela Lei do OE para 2002. Segundo a DGAIEC, a despesa fiscal que ocorre nesta rubrica em 2002 corresponde a isenções concedidas em 2001, mas cujos veículos apenas naquele ano foram efectivamente introduzidos no consumo com a consequente atribuição da matrícula nacional.
Quanto à segunda maior redução, também em termos absolutos e relativos, observa-se que corresponde ao benefício fiscal por abate de veículos em fim de vida útil, sendo normal que após uma certa procura inicial, subsequente à implementação do regime, a despesa fiscal tenha baixado substancialmente num período de menor procura de veículos novos.
Assinale-se igualmente que nas isenções do IA mais significativas em termos de despesa fiscal, ou seja, "Transferências de residência na UE", "Emigrantes de terceiros países" e "Deficientes", se observam reduções que, segundo a DGAIEC, são justificadas pelo abrandamento das correntes migratórias, nos dois primeiros casos, e pela menor procura de veículos pelos deficientes, que terá acompanhado a redução de vendas de veículos sofrida pelo mercado.
Em sede do contraditório, se bem que concordando genericamente com as observações efectuadas sobre o IA, a DGAIEC assinalou que:
"...embora seja feita menção à despesa fiscal em IA de 2001 e 2002, indicada oportunamente por esta Direcção-Geral através do mail de 16.02.04 (121,0 e 84,5 milhões de euros), constata-se que o quadro V.5 apresenta outros totais, respectivamente de 119,5 e 83,1 milhões de euros."
Refira-se que os aludidos totais são os constantes da CGE de 2002, bem como do relatório do OE para 2004. Acrescente-se que da referida informação prestada pela DGAIEC em 16.02.04, não consta justificação para as divergências entre os valores da CGE e os fornecidos por aquela Direcção-Geral directamente ao Tribunal e que, em sede de contraditório, a DGO informou que:
"...tomou como válidos os dados que constam do relatório do "Orçamento do Estado para 2004", tendo tido o cuidado de, na altura da elaboração da CGE/2002 os validar junto da DGCI e da DGAIEC, que nos informaram que todos os dados de despesa fiscal apresentados estavam em conformidade. Assim sendo, é nosso entendimento que os reparos efectuados pelo Tribunal de Contas deverão ser esclarecidos junto daquelas Direcções-Gerais."
Assim, o Tribunal reitera a recomendação, formulada no Parecer sobre a CGE de 2001, de que "...a CGE deve reflectir os valores definitivos da despesa fiscal apurados pela entidade responsável, neste caso a DGAIEC."
5.4.2.5 - Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP)
QUADRO V.20
Despesa fiscal em ISP
A despesa fiscal em ISP elevou-se em 2002 a 190,3 milhões de euros, o que representa um aumento de 22,6% relativamente ao ano anterior e um desvio, para mais, em relação às previsões iniciais insertas no relatório do OE daquele ano, de 39,1 milhões de euros (25,9%).
Os sectores que beneficiaram das isenções de maior relevo foram, à semelhança de anos anteriores, os da agricultura e da produção de energia, representando cada um dos mesmos, mais de 30% do total da despesa fiscal no ano em apreço. Porém, a maior variação em termos relativos, de 2001 para 2002, ocorreu na rubrica "Motores fixos/Outros" (71,4%).
No que se refere à "Agricultura", que registou o maior crescimento em valores absolutos, segundo a DGAIEC o mesmo justifica-se essencialmente pelo efeito "taxa", ou seja, pelo aumento do diferencial entre as taxas do gasóleo rodoviário e do gasóleo colorido e marcado utilizado no sector e, quanto à rubrica "Motores fixos/Outros", além daquele efeito terá ocorrido também acréscimo nas quantidades consumidas resultando de forte crescimento dos pedidos de benefício fiscal para efeitos de aquecimento.
Relativamente ao benefício fiscal associado à "Produção de energia", a DGAIEC reafirma o carácter algo errático da rubrica, tendo em conta que uma parte da produção de energia destina-se à rede eléctrica nacional, cuja variação depende de diferentes factores, tais como, os níveis de actividade económica e de pluviosidade verificados.
Por último, refira-se que os valores da despesa fiscal em ISP fornecidos pela DGAIEC ao Tribunal coincidem com os publicados na CGE.
No âmbito do exercício do contraditório a DGAIEC confirmou as observações supra.
5.4.2.6 - Outros impostos
Conforme foi referido, não consta da CGE a quantificação da despesa fiscal de outros impostos para além dos cinco mencionados. A DGCI também não apresentou elementos informativos sobre a despesa fiscal dos restantes impostos que administra, enquanto a DGAIEC informou que, à semelhança de anos anteriores, não procedeu ao apuramento relativo aos impostos sobre o consumo de tabaco e sobre o álcool e as bebidas alcoólicas por considerar insignificantes tais valores.
Em sede do contraditório, a DGCI referiu:
"...quanto ao facto de não constar a quantificação da despesa fiscal da área em análise..., refere-se que a Contribuição Autárquica, actualmente Imposto Municipal sobre Imóveis... mantendo a DGCI a competência para a liquidação e cobrança do IMI... sendo toda a receita transferência para os respectivos municípios, a qual não é, assim, contabilizada no OE nem na CGE...;
... o imposto municipal de sisa e o imposto municipal sobre veículos são impostos locais pelo que a respectiva receita não tem natureza orçamental. ...a receita do ICi e do ICa é consignada ao Instituto de Estradas de Portugal ... e às regiões autónomas...
Diferente é a situação das contribuições especiais. Trata-se de uma receita do Estado... Porém não contemplam normas de isenção, pelo que não existe despesa fiscal com as referidas contribuições especiais.
...no que diz respeito ao imposto do selo, apesar de informatizado desde 1 de Março de 2000, ... a despesa fiscal é difícil de quantificar face às características do imposto, à natureza estrutural das isenções, cuja verificação compete a entidades estranhas à DGCI, como sejam os bancos e os notários...No entanto o anexo Q da declaração anual do IS ... fornece ajuda na determinação da receita cessante...Uma nota final para referir a impossibilidade de quantificação das isenções das operações realizadas na Zona Franca da Madeira...."
O Tribunal de Contas esclarece que não foi feito qualquer reparo sobre a quantificação da despesa fiscal dos impostos cuja receita não é inscrita no OE nem na CGE, embora considere que possa existir interesse na mesma e que a DGCI, com os elementos de que dispõe, poderá contribuir para que tal passe a suceder. Relativamente aos impostos que constituem receita inscrita na CGE e cuja despesa fiscal continua a não ser quantificada, o Tribunal, embora compreendendo as dificuldades assinaladas pela DGCI, continua a entender que a CGE deverá reflectir os valores da despesa fiscal de todos os impostos que integram a receita.
5.4.2.7 - Evolução e importância relativa da despesa fiscal
Visando a análise da evolução da despesa fiscal nos últimos anos e da sua importância face às receitas dos impostos respectivos, elaboraram-se os quadros seguintes que passam a comentar-se sucintamente:
QUADRO V.21
Evolução da despesa e da receita fiscal
QUADRO V.22
Peso da despesa fiscal na receita do imposto
Assim, pelo primeiro quadro, verifica-se que nos últimos três anos a despesa fiscal apresenta uma taxa média de crescimento nominal de 7,7%, que é superior em 1,8 pontos percentuais à da receita correspondente dos mesmos impostos.
Em relação à evolução da despesa fiscal dos diferentes impostos, não obstante a quebra registada no IRC de 1999 para 2000, é neste imposto que se verifica a maior taxa média de crescimento (11,9%), seguida de perto pela do ISP (11,5%), sendo o IA o único que regista taxa média negativa (-0,7%).
Observa-se pelo segundo quadro que o peso da despesa fiscal na receita do imposto respectivo, se apresenta, por ordem decrescente, tanto na média do período como em qualquer dos anos considerados, da seguinte forma: IA, ISP, IRS, IRC e IVA, oscilando entre um valor máximo de 7,9% no IA e um mínimo de 0,7% no IVA.
Refira-se que o IVA apresenta o valor mais baixo do rácio porquanto, em todos os anos é o que apresenta menor numerador (despesa fiscal) e maior denominador (receita do imposto), situação que se mantém mesmo considerando a despesa fiscal apurada pela DGAIEC a que atrás se fez alusão e que não está contemplada nos valores publicados na CGE.
Por outro lado, considerando os valores da despesa fiscal correspondentes às isenções temporárias de IRC, fornecidos pela DGCI e também não incluídos na CGE, este imposto surge com o valor mais elevado (cerca de 30%) no rácio despesa fiscal/receita do imposto, bastante destacado de todos os restantes.
Com base nos dados apresentados, elaborou-se o gráfico seguinte que evidencia a evolução da despesa fiscal nos últimos três anos.
GRÁFICO V.1
Evolução da despesa fiscal
5.4.3 - Actos administrativos que implicaram perda de receita fiscal
À semelhança dos anos anteriores, os serviços do Tribunal procederam à verificação da publicitação e fundamentação dos actos administrativos que envolveram perda de receita fiscal, tendo em conta a legislação em vigor, em especial o disposto na Lei n.º 26/94, de 19 de Agosto.
No Anexo I do Volume III do presente Parecer são enumerados os seguintes actos administrativos e os respectivos diários da república de 2002 onde os mesmos se encontram publicados:
Art.º 10.º, n.º 2 do Código do IRC - Isenções a pessoas colectivas de utilidade pública e de solidariedade social): 145 actos;
Decreto-Lei n.º 74/99, de 16 de Março - Estatuto do mecenato: 26 actos;
Art.º 39.º do EBF - Benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual: 6 actos.
Além destes, foram ainda publicitados, no diário da república, II Série, de 3 de Janeiro de 2002, através do Aviso n.º 32/2002 (2.ª série) da DGCI, os seguintes actos administrativos sobre benefícios fiscais:
Art.º 36.º do EBF (art.º 27.º após o Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de Julho) - Empréstimos externos e rendas de locação de equipamentos importados: 14 actos;
Art.º 46.º, n.º 3, do EBF (art.º 37.º após o Decreto-Lei n.º 198/2001) - Acordos e relações de cooperação: 131 actos;
Art.º 49.º-A do EBF (art.º 39.º após o Decreto-Lei n.º 198/2001) - Benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual: 7 actos.
5.4.4 - Benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual
O Tribunal de Contas continuou a acompanhar o processo de concessão, verificação e controlo, dos benefícios fiscais previstos no art.º 39.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF), tendo como principais objectivos apreciar a evolução registada, bem como avaliar o grau de acolhimento das recomendações antes formuladas.
Para o efeito, foi desenvolvida nova auditoria junto da Direcção-Geral dos Impostos / Direcção de Serviços dos Benefícios Fiscais (DGCI/DSBF), e analisada a informação fornecida pelas entidades gestoras dos projectos de investimentos - Agência Portuguesa para o Investimento (API), Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI) e ICEP Portugal (ICEP).
Com vista à verificação do cumprimento do disposto nos diplomas legais que regulam esta matéria, procedeu-se à identificação de todas as candidaturas apresentadas e da fase em que se encontrava a respectiva análise junto das referidas entidades. Por outro lado, prosseguiu-se a apreciação particularizada dos processos já seleccionados em anteriores auditorias.
5.4.4.1 - Enquadramento normativo
Aos contratos de concessão de benefícios fiscais relativos a investimentos iniciados após 01/01/99 aplica-se o regime jurídico previsto no art.º 39.º do EBF e nos Decretos-Leis n.ºs 401/99 e 409/99, de 14 e 15 de Outubro, sendo os anteriores regulados pelos regimes em vigor às datas das respectivas celebrações, em especial o referido artigo do EBF nas redacções anteriores à Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro.
Assim, embora o Decreto-Lei n.º 225/2002, de 30 de Outubro, que criou a Agência Portuguesa para o Investimento (API), e o Decreto-Lei n.º 203/2003, de 10 de Setembro, que aprovou um regime especial de contratação de apoios e incentivos exclusivamente aplicável a grandes projectos de investimento, tivessem introduzido modificações substanciais quanto às competências de análise das candidaturas e de acompanhamento e verificação do cumprimento dos contratos, o regime essencial da concessão dos benefícios fiscais em apreço continua a ser o constante dos diplomas supra referidos.
Apurou-se que os Decretos-Leis n.ºs 401/99 e 409/99 não foram objecto de quaisquer alterações e que apenas o primeiro dos diplomas foi objecto de duas propostas de alteração do ICEP, as quais, não contemplando as recomendações do Tribunal de Contas e tendo obtido pareceres desfavoráveis da DGCI e do SEAF, aguardavam decisão superior.
Deste modo, o Tribunal mantém as apreciações críticas formuladas em anteriores relatórios de auditoria e Pareceres sobre a CGE, nomeadamente:
Divergências de entendimento no processo de análise e apreciação das candidaturas, quanto às condições de acesso e de elegibilidade dos projectos, derivadas de a lei recorrer a conceitos e expressões não suficientemente claros e objectivos;
Não indicação de critérios de imputação de custos e proveitos, que permitam às entidades fiscalizadoras validar ou contestar as opções tomadas pelos promotores nos casos em que a autonomização dos efeitos dos projectos tenha de se efectuar de forma indirecta;
No que concerne ao Decreto-Lei n.º 401/99, omissão dos elementos que devem ser ponderados em ordem à avaliação do contributo positivo dos projectos para os resultados das empresas promotoras e à demonstração do interesse estratégico para a internacionalização da economia portuguesa.
No exercício do contraditório, a Unidade de Controlo e Fiscalização dos Quadros Comunitários de Apoio do IAPMEI e do ICEP (UCF) pronunciou-se quanto a esta última questão nos seguintes termos:
"A demonstração do interesse estratégico para internacionalização da economia portuguesa, é um factor avaliado em cada projecto atendendo ao enquadramento da estratégia da empresa operacionalizada no projecto em análise, ao sector, ao mercado de destino e à estratégia de marketing delineada.
Sempre que necessário, a análise destes aspectos poderá ser enquadrada com o apoio das Delegações do Icep, ou das Unidades do Icep com conhecimento específico dos sectores/produtos/mercados em questão."
Não pondo em causa os comentários produzidos, que com certeza reflectirão a acção desenvolvida pela UCF, o Tribunal de Contas chama a atenção de que o que está em causa é a omissão, no respectivo decreto-lei, dos elementos que devem ser ponderados para se proceder à avaliação quer do contributo dos projectos para os resultados das empresas promotoras, quer para a demonstração do interesse estratégico para a internacionalização da economia portuguesa:
A redacção do n.º 1 do art.º 3.º daquele diploma - "São elegíveis os projectos de investimento cuja realização não se tenha iniciado nos 60 dias anteriores à data de apresentação da candidatura..." -, não coincidente com a expressão homóloga utilizada no Decreto-Lei n.º 409/99, poder conduzir ao entendimento desconforme da elegibilidade de projectos iniciados antes das candidaturas e não abrangidos pelas excepções previstas no mesmo preceito.
No exercício do contraditório a DGCI/DSBF referiu que:
"Efectivamente, a expressão não é clara, pelo que, na Informação n.º 1814/03, de 12/09/2003, elaborada nesta Direcção de Serviços (...) foi sugerido que '...face às recomendações efectuadas pelo Tribunal de Contas nos relatos de auditoria ao sistema de controlo dos benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual se poderão introduzir as alterações e clarificações propostas...'"
No Decreto-Lei n.º 409/99, a não especificação de quais os sectores considerados de "interesse estratégico para a economia nacional", a não identificação dos critérios e indicadores para aferir se os projectos são relevantes para a "redução das assimetrias regionais" e se a expressão "indução à criação de postos de trabalho" se reporta à empresa promotora ou ao todo nacional.
Sobre esta questão pronunciou-se também DGCI/DSBF no sentido de que:
"Parece-nos que, se assim for entendido superiormente, se poderá acatar a recomendação do Tribunal de Contas, tendo em vista a uniformidade de critérios."
Assinale-se que, embora no âmbito do Parecer sobre a CGE/2001 a DGCI/DSBF se tenha pronunciado nos mesmos termos, não foram ainda tomadas iniciativas visando o acolhimento das recomendações do Tribunal.
5.4.4.2 - Procedimentos de controlo
O IAPMEI dispõe de um Manual de Procedimentos que é utilizado na análise das candidaturas aos benefícios fiscais do Decreto-Lei n.º 409/99, e que contempla a verificação das condições de acesso e de elegibilidade dos projectos e os modelos dos formulários que devem ser preenchidos pelos promotores.
Aquele Instituto procede à verificação física, documental, contabilística e financeira dos investimentos realizados recorrendo a subcontratação de entidades externas e para a realização do acompanhamento e controlo dos objectivos contratuais está prevista a elaboração de relatórios anuais a partir dos anos cruzeiro. Embora o citado Manual preveja o envio à DGCI de cópia destes relatórios, tal não tem sucedido com regularidade.
O ICEP dispõe também de um Manual idêntico, aplicável à análise das candidaturas aos benefícios fiscais do Decreto-Lei n.º 401/99; porém, quanto à verificação, acompanhamento e controlo, não são indicados quais os procedimentos previstos, o que se entende constituir lacuna importante. Assim, o Tribunal recomenda ao ICEP que promova a revisão do seu Manual, contemplando os procedimentos a adoptar quanto à verificação e acompanhamento dos projectos de que é entidade gestora.
Sobre esta matéria, a UCF referiu no exercício do contraditório:
"...serão registados os procedimentos de acompanhamento e verificação no manual de procedimentos existente por forma a completá-lo."
A API tem em preparação um Manual de Procedimentos que deverá abranger toda a vida dos projectos, desde a candidatura ao encerramento.
No que concerne à DGCI, distinguem-se os seguintes procedimentos:
Apreciação das candidaturas remetidas pelas entidades gestoras, a cargo da DSBF;
Acções de controlo levadas a cabo pela Inspecção Tributária (IT), no exercício das suas competências; e
Acompanhamento e quantificação da despesa fiscal.
A apreciação das candidaturas suporta as decisões de concessão dos benefícios, sendo o resultado do acompanhamento da despesa fiscal reflectido em fichas por projecto, elaboradas pela DSBF, que evidenciam os montantes dos benefícios concedidos e utilizados (no caso destes últimos, tendo em conta as correcções fiscais efectuadas pela IT).
Constatou-se que nem sempre as fichas de acompanhamento da despesa fiscal se encontravam actualizadas e distinguiam os valores declarados pelos promotores dos corrigidos pela IT. Por outro lado, é de registar o esforço da DSBF no sentido de acolher as recomendações do Tribunal, tendo implementado uma nova base de dados para os contratos assinados a partir de 01/01/2000.
Para o exercício do controlo da IT foi aprovado um "Manual de Procedimentos Recomendados", que contém a "Metodologia do Acompanhamento Permanente" aplicável aos benefícios fiscais em apreço.
No exercício do contraditório a DGCI/DSBF referiu que:
"Dada a reduzida disponibilidade de tempo concedido (prazo limite: 12.03.04, despacho do Exmº Senhor Subdirector-Geral, exarado sobre o ofício n.º 3001, de 5.Mar.04, da Direcção-Geral do Tribunal de Contas), não será possível proceder-se à emissão de comentários sobre a análise particularizada de processos. Só com a consulta aos mesmos, se poderia tecer com algum rigor os comentários correspondentes às questões levantadas. Assim, iremos concentrar-nos, essencialmente, nas observações e conclusões, bem como nas recomendações constantes do Sumário, que eventualmente venham a suscitar, por parte desta Direcção de Serviços, qualquer comentário."
No entanto, relativamente à conclusão do Tribunal de Contas de que nem sempre as fichas de acompanhamento da despesa fiscal se encontravam actualizadas e distinguiam os valores declarados pelos promotores dos corrigidos pela IT, aquela entidade acrescentou não concordar com a mesma, justificando que:
"- nas fichas de acompanhamento das empresas que obtiveram benefícios fiscais ao abrigo do ex-art.º 49.º-A do EBF (anterior legislação), evidenciam-se as correcções efectuadas pela IT;
- para as fichas de acompanhamento das empresas que obtiveram benefícios fiscais ao abrigo da actual legislação, foi desenvolvida uma nova base de dados em "acess", que contempla toda a informação relevante, nomeadamente: comunicação dos contratos assinados à IT, consulta às aplicações informáticas, verificação e correcções propostas pela IT. Nesta data, não estão contempladas estas correcções, dado que, como é referido no relato elaborado pelo Tribunal de Contas, 'a IT não efectuou ainda acções inspectivas relativamente aos contratos celebrados ao abrigo do diploma...'.
Quanto à actualização das fichas, elas contêm toda a informação que esta Direcção de Serviços dispunha à data da sua elaboração."
Sobre a aludida limitação de tempo, refira-se que não foi solicitada ao Tribunal de Contas prorrogação do prazo e que algumas das questões suscitadas na análise particularizada de processos, a que não foi dada resposta, já tinham sido colocadas em anterior relatório de auditoria remetido àquela entidade há mais de um ano. Acresce que também em relação àquele relatório de auditoria a DGCI/DSBF invocou "...a reduzida disponibilidade de tempo concedido", muito embora o contraditório tenha sido remetido ao Tribunal antes de esgotado o prazo.
Quanto à desactualização das fichas da despesa fiscal, trata-se de uma conclusão base da auditoria resultante da apreciação particularizada dos projectos de investimento e que se encontra suportada na documentação constante dos anexos do relatório. Sublinhe-se que esta conclusão já tinha sido formulada no anterior relatório de auditoria em relação a alguns projectos, cujas fichas se mantêm desactualizadas. Esclareça-se que o Tribunal se refere apenas às fichas dos contratos regulados pela legislação anterior à Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro (Lei do OE para 1999), porquanto ainda não existem relatórios de acções inspectivas sobre os da actual legislação - o que é referido no relatório do Tribunal e deriva de só em 05/09/2003 a DSBF ter remetido cópia dos contratos à IT.
5.4.4.3 - Benefícios fiscais do Decreto-Lei n.º 401/99, de 14 de Outubro
Constatou-se que, para além dos 27 processos de candidatura que à data da conclusão da anterior auditoria do Tribunal de Contas tinham sido remetidos para apreciação da DSBF, e de que se deu conta no Parecer sobre a CGE de 2001, foram identificados mais 7 processos, não tendo contudo sido celebrados outros contratos além dos dois então mencionados. Refira-se que todas as 34 candidaturas correspondem a projectos que têm por entidade gestora o ICEP.
Verificou-se um acentuado desfasamento temporal entre as datas de candidatura indicadas pelo ICEP e o envio para apreciação da DSBF. Em relação às 7 "novas" candidaturas observou-se um tempo médio superior a 2 anos dispendido na análise (quando a lei estabelece 60 dias). O Tribunal recomenda que seja dada atenção ao cumprimento dos prazos previstos na lei para a análise das candidaturas.
No âmbito do contraditório, a UCF acrescentou:
"Importa referir que para os atrasos verificados, em muito contribuiu o grande pico de apresentação de candidaturas na sua fase inicial, não só no âmbito dos Benefícios Fiscais, mas também noutros programas de apoio à internacionalização (POE).
Relativamente aos prazos previstos na Lei para análise e apreciação das candidaturas, e na sequência das recomendações anteriores, foi efectuado um esforço de recuperação das análises em atraso, no âmbito do qual foram emitidos por este Instituto, todos os pareceres em falta.
Será efectuado um esforço no sentido de assegurar o cumprimento dos prazos de análise para as candidaturas que venham a ser apresentadas ao Icep."
O Tribunal mantém as reservas quanto às datas de candidatura posto que, nos formulários e demais documentação dos processos, são por vezes referenciadas datas divergentes, recomendando que da documentação remetida à DSBF pelo ICEP conste, de forma clara e inequívoca, a indicação das datas de candidatura aos benefícios fiscais.
Em relação à maioria dos processos, a documentação remetida pelo ICEP à DSBF não esclarece também sobre as datas, previstas ou efectivas, do início da realização dos investimentos. Assinale-se que, nos termos do diploma em epígrafe, a data do início da realização dos investimentos é condição de elegibilidade dos projectos.
Continua também a verificar-se que os processos não são, em regra, instruídos com todos os elementos necessários à apreciação da DSBF. O Tribunal recomenda que os processos remetidos pelo ICEP à DSBF sejam instruídos com todos os documentos necessários, por forma a permitir uma maior celeridade na sua apreciação.
Sobre estas matérias a UCF referiu que:
"...Relativamente à indicação das datas de candidatura e datas de início de investimento, estas estão já a ser devidamente identificadas no âmbito da análise dos processos, o que já se reflectiu nos últimos processos remetidos à DSBF. No âmbito do processo de verificação, será aferida a data de início do investimento e a verificarem-se situações de inobservância do disposto na Lei, serão desencadeadas as medidas adequadas."
"Nos termos do art.º 8.º do Decreto-Lei 401/99, compete ao Icep "Verificar o cumprimento das condições gerais de acesso e de elegibilidade dos projectos..." situação que ocorre no âmbito da análise efectuada, e como tal é reflectida no parecer emitido por este Instituto.
O Icep Portugal remete os projectos para análise da DSBF, devidamente instruídos e de acordo com o estabelecido no seu Manual de Procedimentos.
Nos termos do mesmo art.º, o Icep procede ao esclarecimento de todas as questões levantadas pela DSBF, incluindo o envio de toda a documentação que aquela entenda como necessária à emissão dos respectivos pareceres."
Quanto à afirmação relativa à indicação e confirmação das datas de candidatura e de início dos projectos o Tribunal de Contas congratula-se com as melhorias que a UCF refere estarem a ocorrer, mantendo porém as observações atinentes à insuficiente instrução dos processos as quais são suportadas nos documentos que constituem os processos da DSBF objecto de análise pelos auditores deste Tribunal.
O ICEP e a IT não elaboraram ainda relatórios de verificação e acompanhamento dos dois projectos com contratos assinados e a DSBF não tinha também elaborado as correspondentes fichas de acompanhamento da despesa fiscal nem dado conhecimento dos contratos à IT.
A UCF no âmbito do contraditório salientou que:
"...o Icep enviará anualmente à DGCI os relatórios de verificação do cumprimento dos objectivos previstos nos contratos de concessão, definidos nas suas cláusulas 3.as
Assim, na sequência dos fechos de contas anuais das entidades beneficiárias, o Icep está a identificar e a recolher junto dos promotores os elementos necessários para a verificação da cláusula 3.ª do contrato de concessão, após o qual elaborará e remeterá à DSBF os respectivos relatórios de verificação e acompanhamento relativos ao ano de 2003."
O Tribunal congratula-se também com esta informação da UCF.
5.4.4.4 - Benefícios fiscais do Decreto-Lei n.º 409/99, de 15 de Outubro
Com o Decreto-Lei n.º 225/02, de 30 de Outubro, que criou a API, foram transferidas para esta entidade todas as competências que estavam cometidas ao ICEP, bem como parte das que estavam cometidas ao IAPMEI, nos termos do Decreto-Lei n.º 409/99, de 15 de Outubro.
Com efeito, a API passou a ser a entidade gestora de todos os grandes projectos de investimento em território nacional, quer de origem nacional quer estrangeira, como tal definidos no art.º 5.º do citado diploma, ficando ainda incumbida de assegurar a recepção e o acompanhamento de todos os projectos de investimento directo estrangeiro não incluídos na aludida definição de grandes projectos. Assim, transitaram para a API todos os projectos que tinham por entidade gestora o ICEP bem como um número considerável de projectos que antes eram da competência do IAPMEI.
Constatou-se que após a conclusão da anterior auditoria do Tribunal, cujo relatório foi aprovado em 12/06/2003, foram celebrados 4 contratos ao abrigo do diploma em epígrafe e submetidas a apreciação da DSBF 17 novas candidaturas.
Não se afigura uniforme o procedimento adoptado pelo IAPMEI quanto ao envio dos processos de candidatura à DSBF com pareceres desfavoráveis do mesmo Instituto, porquanto de 10 identificados nessa situação apenas foram remetidos 2.
Relativamente às candidaturas enviadas para apreciação da DSBF após a última auditoria do Tribunal, verificou-se que o tempo médio dispendido pelo IAPMEI na análise de cada candidatura foi de cerca de 2 anos, o que não só ultrapassa em muito os 60 dias preceituados na lei como evidencia um acentuado agravamento da situação já antes relatada. Acresce que foram ainda identificados 39 processos em fase de análise no IAPMEI, dos quais 13 com candidaturas que remontam a 2001.
No exercício do contraditório, referiu a UCF que:
"O prazo médio de análise identificado no relatório decorreu sobretudo do elevado número de candidaturas entradas sobretudo ao abrigo do Programa Operacional de Economia durante 2000 e 2001 (cerca de 20 000 candidaturas recepcionadas só no âmbito do POE), o que, atendendo aos escassos recursos disponíveis, tornou impossível ao IAPMEI cumprir os prazos de análise estabelecidos nos vários sistemas de incentivos da sua responsabilidade, incluindo os definidos no quadro do regime de benefícios fiscais.
Com a recente reestruturação do IAPMEI, foram estabelecidas novas competências internas e prioridades de actuação, estando o IAPMEI a proceder presentemente ao levantamento de todos os processos ainda em análise com vista à sua conclusão e envio à DGCI.
O objectivo é passar a garantir o cumprimento dos prazos estabelecidos.
Neste contexto, o IAPMEI fixou o final do primeiro semestre como limite para a emissão e envio de todos os seus pareceres (elegíveis e não elegíveis) à DGCI, regularizando as situações identificadas."
Quanto à emissão dos pareceres da DSBF, considerando-se aplicável o prazo de 6 meses fixado no art.º 57.º da Lei Geral Tributária (LGT), (uma vez que o Decreto-Lei n.º 409/99 é omisso quanto à matéria), apurou-se que em relação a 22 dos projectos foi também ultrapassado este prazo, pelo que o Tribunal chama a atenção para a necessidade do cumprimento dos prazos previstos na lei para a análise e apreciação das candidaturas por parte do IAPMEI e da DSBF.
Quando instada a pronunciar-se sobre a matéria em apreço, a DGCI/DSBF referiu que:
"Não sendo possível proceder à consulta dos processos, dada a limitação de tempo, podemos afirmar que, de uma forma geral e após o reforço de meios humanos nesta área, os processos passaram a ser objecto de análise em prazos mais curtos, devendo sempre ter-se em atenção que, como refere o Tribunal de Contas "... os processos não são, em regra, instruídos com todos os elementos necessários à apreciação da DSBF", pelo que se torna necessário solicitar elementos e esclarecimentos adicionais às entidades gestoras dos processos. Assim, o referido prazo só começa a decorrer após a recepção desses elementos ou esclarecimentos."
Não obstante a argumentação aduzida, verificou-se que, em relação a alguns dos aludidos 22 processos, o primeiro pedido de esclarecimentos adicionais às entidades gestoras ocorreu já próximo ou decorrido o prazo de 6 meses fixado no art.º 57.º da LGT. Refira-se, por outro lado, que a afirmação da DGCI/DSBF de que o referido prazo só começa a decorrer após a recepção dos esclarecimentos adicionais, não se afigura consentânea com o disposto no artigo em apreço, em especial o seu n.º 4 que estabelece que "os prazos suspendem-se no caso de a dilação do procedimento ser imputável ao sujeito passivo". Por maioria de razão, considera-se não haver também lugar a interrupção do prazo nas situações não imputáveis ao sujeito passivo.
Continuam a suscitar reservas algumas datas de candidatura e de início da realização dos projectos dado que, nas listagens do IAPMEI, formulários e demais documentação dos processos, são por vezes indicadas datas divergentes e nos pareceres da DSBF não são em regra indicadas. O Tribunal de Contas reitera a recomendação de que, da documentação remetida à DSBF pelas entidades gestoras dos projectos, conste, de forma clara e inequívoca, a indicação das datas de candidatura aos benefícios fiscais e das previstas para a realização dos investimentos.
Uma vez que nem o IAPMEI nem a DSBF podem assegurar que as datas de início dos projectos indicadas pelos promotores sejam as efectivas, incumbe àquele Instituto e à IT, aquando da realização de acções de fiscalização junto das empresas, verificarem as mesmas e, em caso de inobservância do disposto na lei, considerar sem efeito os benefícios fiscais concedidos.
Sobre as matérias contidas nos parágrafos anteriores, a UCF referiu que:
"...em sede de análise, o IAPMEI valida a data correcta prevista, indicando sempre no seu parecer as datas de calendarização previstas, atendendo a que esta apreciação se enquadra na apreciação das condições de elegibilidade.
Relativamente às datas constantes das listas fornecidas ao TC as mesmas resultaram dos formulários de candidatura, pelo que é natural que existam diferenças face às datas indicadas no parecer. As datas válidas são, portanto, as indicadas nos pareceres do IAPMEI."
O Tribunal de Contas chama a atenção para ao facto de aquelas observações resultarem do confronto das datas indicadas nos formulários de candidatura a benefícios fiscais, que integram os processos da DSBF, com as das listas fornecidas pelo IAPMEI a este Tribunal, sendo que estas, de acordo com o solicitado, deveriam também reportar-se às candidaturas aos benefícios fiscais.
Salientou a UCF que:
"... em sede de acompanhamento e verificação final, será aferida a data de início do investimento e de conclusão efectivas, momento no qual, a verificarem-se situações de inobservância do disposto na Lei, serão desencadeadas as medidas adequadas.
Face ao exposto, e tendo em conta os procedimentos estabelecidos no manual, conclui-se que em sede de acompanhamento e verificação o IAPMEI garante a observância do estipulado na legislação quanto ao cumprimento das condições de elegibilidade relativa ao início do investimento."
Continuando a observar-se que alguns processos são remetidos à DSBF com deficiências de instrução, não se afigura consentâneo com o art.º 7.º do diploma em epígrafe o entendimento do Instituto de que não necessita enviar os documentos comprovativos. O Tribunal recomenda que os processos remetidos pelo IAPMEI à DSBF sejam melhor instruídos, de forma a permitir uma maior celeridade na sua apreciação.
Por sua vez, a UCF referiu que:
"Nos termos do n.º 2 do art.º 7 do Decreto-Lei 409/99, compete ao IAPMEI 'Verificar o cumprimento das condições de acesso e de elegibilidade dos projectos...' situação que ocorre no âmbito da análise efectuada, e como tal é reflectida detalhadamente na ficha do parecer emitido por este Instituto.
O IAPMEI remete à DSBF, para além da ficha de parecer, o processo completo devidamente instruído e de acordo com o estabelecido no seu Manual de Procedimentos.
Por exemplo, no que diz respeito à condição de situação regularizada para com as Finanças e a Segurança Social, o IAPMEI valida as declarações originais emitidas pelas respectivas entidades, o que reflecte adequadamente na ficha de parecer, pelo que não se considera necessário enviar os documentos em causa à DSBF, até porque os mesmos vão ser exigidos novamente para as fases subsequentes de contratação e pagamentos..."
Não obstante os comentários da UCF, o Tribunal de Contas reitera o entendimento de que o n.º 6 do art.º 7.º do diploma em questão, ao determinar que "O ICEP e o IAPMEI submetem o processo devidamente instruído, acompanhado do respectivo parecer técnico (...) à DGCI...", implica que devem ser remetidos todos os documentos que a DGCI considera necessários para emitir fundamentadamente o seu parecer, o que aliás é reforçado pelo n.º 7 do mesmo artigo que dispõe que esta entidade pode, se for caso disso, solicitar esclarecimentos complementares aos promotores, através do IAPMEI.
Quanto ao acompanhamento dos contratos de que o IAPMEI é entidade gestora, em número de 6, apurou-se que se encontravam em elaboração naquele Instituto relatórios de verificação dos objectivos contratuais referentes a 3 projectos.
O Tribunal de Contas considera que, tendo em conta o princípio da boa colaboração e o disposto no art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 409/99, o IAPMEI deve facultar à Administração Fiscal cópia dos referidos relatórios.
No exercício do contraditório, a UCF informou que:
"...o IAPMEI enviará anualmente à DGCI os relatórios de verificação do cumprimento dos objectivos previstos nos contratos de concessão de benefícios fiscais. Assim, só após a conclusão dos projectos, o IAPMEI recolhe junto dos promotores os elementos necessários para o cumprimento daquela exigência..."
O Tribunal congratula-se com as perspectivas de melhoria da colaboração entre o IAPMEI e a DGCI, esperando que os relatórios em apreço venham a ser tempestivamente remetidos a esta Direcção-Geral.
De acordo com o Decreto-Lei n.º 225/2002, de 30 de Outubro, a API passou a ser a entidade gestora de 35 outros projectos com contratos, dos quais 3 assinados já após a constituição daquela Agência, respeitando todos a candidaturas apresentadas no ICEP ou IAPMEI e transferidas por força do mesmo diploma.
No exercício do contraditório, a API confirmou a observação supra relativamente aos três contratos assinados após a sua constituição.
No tocante à gestão da API, concluiu-se que não foram ainda efectuados relatórios de acompanhamento dos contratos, estando no entanto esta entidade a proceder ao encerramento dos investimentos com base em auditorias subcontratadas.
Em sede do contraditório, a API pronunciou-se nos seguintes termos:
"Está em perfeita consonância com a informação transmitida pela API. Em todo o caso, é de salientar que os promotores foram contactados para avaliação da situação em curso e que se mantém um relacionamento estreito através dos gestores de cliente. Para o ano de 2004 está prevista a realização dos relatórios de acompanhamento dos contratos."
À semelhança do referido para as outras entidades gestoras, o Tribunal considera que também a API deve facultar à DGCI cópia dos relatórios de acompanhamento dos contratos.
Dada a recente criação da API, é prematuro extrair conclusões sobre o cumprimento dos prazos estabelecidos para a análise das candidaturas, observando-se porém que alguns processos mais recentes foram desenvolvidos com maior celeridade do que outros com datas de candidatura bastante anteriores.
Refira-se que, relativamente a alguns processos, a API solicitou especial celeridade na apreciação da DSBF, assinalando que "...a captação de investimento de elevado valor e mérito está sujeita a grande concorrência internacional. Para a capacidade competitiva de Portugal releva, e muito, o contexto de eficiência adequado ao investimento, designadamente a redução de "custos de contexto" da responsabilidade da Administração Pública. A imagem de Portugal será melhorada com o aumento da eficiência da administração pública, que se reflectirá na competitividade da economia...".
Porém, o Tribunal considera que o grau de eficiência da Administração Pública não deverá ser aferido desta forma e que, em harmonia com o princípio da igualdade, não havendo critérios que definam quais os processos de importância superior à média, nenhum deverá ser preterido em favor de outro mais recente e ver protelada a respectiva análise, apreciação e decisão superior.
Em relação a estas questões, no âmbito do exercício do contraditório, a API argumentou que:
"O preâmbulo do Decreto-Lei n.º 225/2002 refere que: 'com a criação da API nos termos descritos, concretizar-se-á uma profunda mudança...'
O art.º 5.º dos Estatutos cria a segmentação de "grandes projectos". E a criação da API é, em si mesma, discriminatória. É também o Decreto-Lei n.º 203/2003 (art.º 2.º) que estabelece tratamento desigual ao criar o regime contratual de investimento apenas aplicável a determinados projectos e ao atribuir à API a avaliação do seu mérito.
Ainda nos termos do art.º 7.º do Estatuto, 'A API tem como função contribuir para um contexto de eficiência e de competitividade...'
Para cumprir a sua missão estatutária, a API carece de um contexto de eficiência na Administração Pública que seja competitivo comparativamente com o de outros países. É num ambiente de forte concorrência internacional que se disputa a captação de grandes projectos de investimento. Esses projectos contribuem de forma desigual para o crescimento e desenvolvimento da economia portuguesa e para o aumento do bem-estar dos portugueses. Torna-se necessário tratar de forma desigual o que é desigual.
A Direcção de Serviços de Benefícios Fiscais da DGCI é uma das entidades públicas que pode contribuir positivamente para criar um contexto mais propício ao investimento."
Não obstante a argumentação aduzida pela API, o Tribunal reitera o entendimento de que todos os projectos qualificados de acordo com a lei como "grandes projectos" deverão ter tratados em harmonia com o princípio da igualdade, sendo que a discriminação de alguns deverá ser suportada por critérios claros e objectivos que a justifiquem.
Apurou-se que se encontravam em análise na API 23 candidaturas, das quais 12 apresentadas em 2001 e 9 posteriormente à criação da Agência. De acordo com o IAPMEI, foram ainda transferidas para a API mais 11 candidaturas que, todavia, não foram referenciadas nas listagens fornecidas por esta entidade.
Sobre a matéria contida no parágrafo anterior, a API pronunciou-se nos seguintes termos:
"Das onze candidaturas referidas, quatro ainda não foram efectivamente transferidas, outras três não têm candidatura a benefícios fiscais e as restantes quatro estão na API, embora três dos respectivos dossiers, não se encontrassem na API à data da auditoria (Nov.03).
No que respeita às transferências de projectos e processos do IAPMEI e do ICEP para a API parece pertinente referir o seguinte:
- não está em causa o espírito da lei - art.º 3.º do DL 225/2002.
- o prazo fixado pelo referido DL foi excessivamente apertado, o que só a experiência poderia demonstrar. Acresce que a equipa da API é muito restrita e só entrou em funcionamento pleno já depois de decorrido aquele prazo.
- ocorreram, e ainda ocorrem, dificuldades quanto à identificação dos casos enquadráveis no âmbito da API pelo critério "dimensão do investidor"; à medida que se vão identificando projectos do âmbito da API, tomam-se as medidas adequadas à sua transferência.
Também, acautelando o essencial, isto é, o interesse do investidor e a eficiência da gestão dos projectos, o IAPMEI e a API acordaram, informando disso o promotor, que, em função da fase em que os projectos se encontravam no momento de criação da API, alguns continuassem no IAPMEI até à conclusão dessa fase. (Esta nota aplica-se a situações idênticas, à frente)."
Não pondo em causa as informações da API contidas no primeiro parágrafo, o Tribunal esclarece que a observação relativa às 11 candidaturas em questão se encontra suportada na documentação fornecida pelo IAPMEI, em 27/11/2003, de onde consta que todas respeitam a benefícios fiscais do Decreto-Lei n.º 409/99 e que tinham já sido transferidas para a API. Os restantes comentários da API, relativos ao processo de transferência dos processos do IAPMEI e do ICEP para aquela entidade, não contrariam as observações e conclusões da auditoria, apenas confirmando as questões assinaladas no relatório do Tribunal quanto ao cumprimento dos prazos fixados no Decreto-Lei n.º 225/2002 para a transferência dos processos.
A Inspecção Tributária não efectuou ainda acções inspectivas relativamente aos contratos celebrados ao abrigo do diploma em epígrafe, estando porém planeado que em 2004 venham a ser realizadas 37 acções (envolvendo 38 contratos). O Tribunal considera que, com vista à confirmação do direito aos benefícios fiscais deduzidos em IRC e às utilizações em contribuição autárquica, sisa e imposto do selo, deve ser verificado se os objectivos e obrigações contratuais estão a ser cumpridos, e que os resultados das acções inspectivas devem ser comunicados tempestivamente à DSBF para que esta proceda ao acompanhamento da despesa fiscal.
5.4.4.5 - Benefícios fiscais dos n.os 1 a 3 do art.º 39.º do EBF e da legislação anterior à Lei do OE/99 (Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro)
Em relação aos 20 contratos celebrados ao abrigo da legislação em epígrafe, que não tinham atingido o seu termo e ou não tinham o respectivo acompanhamento concluído, apurou-se que todos transitaram do ICEP para a API, com excepção de dois cujo controlo continua a competir exclusivamente à DGCI.
Quanto ao ICEP, nada informou subsequentemente à auditoria a que se refere o relatório do Tribunal n.º 21/03-2.ªS, sendo de admitir que não tenha continuado o acompanhamento posto que, à data da conclusão daquela auditoria, decorria já a transferência dos processos para a API.
Em sede do contraditório a API assinalou que:
"A API não conhece o relatório em questão, admitindo como correcto o que está referido."
A API informou não ter ainda efectuado relatórios formais de acompanhamento dos contratos e que está a proceder ao encerramento dos investimentos com base em relatórios de auditoria subcontratados a entidades independentes.
Em relação a esta questão a API pronunciou-se nos seguintes termos:
"Está em perfeita consonância com a informação transmitida pela API. Em todo o caso, é de salientar que os promotores foram contactados para avaliação da situação em curso e que se mantém um relacionamento estreito através dos gestores de cliente. Para o ano de 2004 está prevista a realização dos relatórios de acompanhamento dos contratos."
O Tribunal reitera o entendimento de que a API deverá facultar à DGCI os relatórios em questão, assim que os mesmos se encontrem concluídos.
Relativamente à Administração Fiscal, verificou-se que a DSBF não tinha ainda elaborado fichas de acompanhamento da despesa fiscal de dois contratos e as restantes nem sempre se encontravam actualizadas. De acordo com a informação constante das aludidas fichas, a IT tem vindo a efectuar acções de fiscalização, havendo porém casos em relação aos quais se justificaria que já tivessem sido realizadas outras acções.
5.4.4.6 - Benefícios fiscais dos n.ºs 4 a 7 do art.º 39.º do EBF e do Decreto-Lei n.º 289/92, de 26 de Dezembro
Dos 26 processos que foram objecto de análise particularizada no anterior relatório do Tribunal, em relação a 14 ficaram esclarecidas as dúvidas então suscitadas, mantendo-se quanto aos restantes 12 algumas questões relacionadas, essencialmente, com a concretização de liquidações adicionais de imposto e com a actualização das fichas de acompanhamento da despesa fiscal.
5.4.5 - Acatamento das recomendações do Tribunal de Contas
Como atrás foi referido, o Tribunal procedeu ao acompanhamento das recomendações expressas nos últimos Pareceres sobre as CGE, no que concerne às matérias que foram objecto de auditorias no âmbito do controlo dos benefícios fiscais dos planos poupança-reforma (PPR), poupança-educação (PPE) e poupança-reforma/educação (PPR/E) (art.º 21.º do EBF) e das contas poupança-habitação (art.º 18.º do EBF).
Relativamente ao acompanhamento efectuado no domínio dos benefícios do art.º 21.º do EBF, concluiu-se que, embora não tenham ainda sido acolhidas todas as recomendações formuladas pelo Tribunal, foram tomadas medidas importantes que deverão permitir à DGCI instituir gradualmente um sistema de controlo eficaz baseado em indícios de risco de evasão e fraude fiscal.
Com efeito, foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 158/2002, de 2 de Julho, o novo regime jurídico aplicável a estas modalidades de benefícios fiscais, e publicadas as portarias regulamentares n.os 1451, 1452 e 1453, de 11 de Novembro de 2002. Destaque-se também que a Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, alterou a redacção do art.º 122.º do CIRS estabelecendo novas obrigações declarativas para as empresas gestoras de PPR, PPE e PPR/E, e que a Portaria n.º 698/2002, de 25 de Junho, aprovou o modelo destinado ao cumprimento das mesmas (modelo 32).
Apurou-se também que na DGITA, em colaboração com a DGCI, se encontram em fase de desenvolvimento aplicações informáticas destinadas ao tratamento dos dados contidos nos modelos 32 e ao respectivo cruzamento com outras fontes de informação (designadamente, a contida no modelo 3 e nos anexos E e H do IRS) que, de acordo com aquelas Direcções-Gerais, irão possibilitar igualmente a constituição de uma base de dados dos sujeitos passivos subscritores de PPR, PPE e PPR/E, e das respectivas entidades gestoras.
No que concerne aos benefícios fiscais das contas poupança-habitação, tendo-se procedido ao acompanhamento da evolução registada quanto ao sistema de controlo destes benefícios, apurou-se que, embora não tenham também sido cabalmente acatadas as recomendações do Tribunal quanto a esta matéria, foram igualmente tomadas algumas medidas no sentido de dar cumprimento às mesmas.
Assinale-se que a Portaria n.º 698/2002, de 25 de Junho, veio estabelecer a obrigatoriedade das instituições depositárias de CPH remeterem à DGCI, até 30 de Junho de cada ano, a informação a que se refere o art.º 18.º, n.º 6, do EBF, aprovando para o efeito um novo modelo 15 com informação mais completa que o anterior.
De acordo com o preceituado nos referidos diplomas, a generalidade das instituições depositárias procedeu ao envio dos elementos relativos ao exercício de 2002 no decurso do mês de Junho de 2003. Porém, de acordo com a DGCI, tais elementos não se encontram ainda tratados, desconhecendo-se por isso quais as instituições que remeteram a informação com deficiências ou não deram cumprimento à referida exigência legal.
À semelhança do assinalado a propósito dos planos poupança-reforma, estão em desenvolvimento na DGITA aplicações informáticas visando a criação de uma base de dados contendo a identificação dos sujeitos passivos beneficiários e das instituições depositárias de CPH, que irá permitir o tratamento, análise e cruzamento, com outras fontes de informação.
(nota 1) De acordo com a publicação sobre o "Novo Esquema de Classificação Económica das Despesas Públicas" aprovado pelo D.L. n.º 112/88, de 2 de Abril (Ministério das Finanças, 1988):
- Nas Transferências, correntes ou de capital, contabilizam-se as importâncias entregues a organismos ou entidades, para financiar as suas despesas, sem que tal implique, por parte das unidades recebedoras, qualquer contraprestação directa para com o organismo dador;
- Embora com a natureza de transferências correntes, essa publicação considera que os subsídios têm características especiais, sob o aspecto económico, pelo que recomenda uma identificação à parte daquelas. Assim, "(...) consideram-se Subsídios os fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para empresas públicas, equiparadas ou participadas, destinados ao seu equilíbrio financeiro e à garantia, relativamente ao produto da sua actividade, de níveis de preços inferiores aos respectivos custos de produção". Aquela publicação dá como exemplos, os apoios financeiros à C.P, as compensações financeiras a empresas de transporte público de passageiros, as indemnizações compensatórias às empresas de comunicação social, as bonificações de juros e outras subvenções com objectivos análogos.
O classificador criou apenas rubricas de Subsídios para empresas, públicas ou não, enquanto em Transferências Correntes foram criadas rubricas para instituições particulares (além das rubricas de transferências para administrações públicas e "exterior"). Note-se também que, por essa definição de Subsídios, não existem subsídios "de capital", isto é, destinados a financiar despesas de capital realizadas pelos beneficiários, pelo que tais apoios se incluem em Transferências de Capital.
Nas rubricas relativas a Transferências (correntes e de capital) para Instituições Particulares, incluem-se as transferências para instituições particulares que exercem a sua actividade nas áreas da solidariedade social, educação, cultura ou outras, as transferências para fundações públicas e as transferências para organizações económicas que não têm a forma de sociedades comerciais (por exemplo, as cooperativas).
(nota 2) As transferências para entidades pertencentes ao sector público empresarial são analisadas de forma mais detalhada no Capítulo X.
(nota 3) Foram excluídos os valores relativos à Caixa Geral de Aposentações e que totalizam e 4.990.714.423, destinados a pensões de aposentação, sobrevivência, outros subsídios e prestações familiares.
(nota 4) Os extractos dessas "contas de gerência" constam do volume II da CGE.
(nota 5) As respostas são integralmente reproduzidas em anexo ao presente Parecer.
(nota 6) Em 2002, o Secretário de Estado da Comunicação Social por delegação do Ministro da Cultura (XIV Governo) e o Ministro da Presidência (XV Governo).
(nota 7) Não foram concedidos incentivos a projectos específicos neste domínio, que necessitam de parecer prévio do Instituto de Emprego e Formação Profissional.
(nota 8) Relativamente às publicações não periódicas tais encargos são suportados através do orçamento do Instituto Português do Livro e das Bibliotecas (IPLB).
(nota 9) LEOE que presidiu à elaboração e execução do OE/2002, de acordo com o disposto no n.º 1 do art.º 94.º da Lei n.º 91/2001 de 20 de Agosto (nova Lei de Enquadramento Orçamental), introduzido pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto (Lei da Estabilidade Orçamental).
(nota 10) Cfr. o ponto 5.5.2.2 do Parecer sobre a CGE/1999.
(nota 11) Obrigatória, quando o escalão do porte pago depender do número de jornalistas, nos termos do n.º 3 do art.º 14.º do Decreto-Lei n.º 56/2001.
(nota 12) Constitui uma condição geral de acesso que não seja ocupada com conteúdo publicitário mais de 50% da superfície de cada exemplar, incluindo suplementos e encartes.
(nota 13) Para garantir que se trata de expedições para assinantes efectivos, o Decreto-Lei n.º 56/2001 estabeleceu prazos para o pagamento e renovação das assinaturas.
(nota 14) Essa disposição, do citado diploma que alterou o regime geral das contra-ordenações, estabelece que, como sanção acessória: "A lei pode ainda determinar os casos em que deva dar-se publicidade à punição por contra-ordenação."
(nota 15) Uma vez que os valores facturados dependem do carregamento dos dados das "guias de avença", essa conferência implica a verificação de "guias de avença", a remeter pelos CTT.
(nota 16) Com percentagens de comparticipação do porte pago inferiores a 100%, excepto tratando-se de publicações especializadas destinadas a deficientes.
(nota 17) Assim, por exemplo, quando uma publicação não proceda à expedição de exemplares de divulgação, a uma percentagem de comparticipação de 80%, estabelecida na legislação, corresponde uma percentagem de comparticipação efectiva do Estado de 83% (15%+85%x80%). Quanto ao referido operador postal SDIM, que não praticou essa fórmula de cálculo, a percentagem de comparticipação foi de 80%.
(nota 18) A expedição postal, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 284/97, de publicações periódicas para assinantes residentes nas Regiões Autónomas distingue-se do porte pago, designadamente, por as facturas dos custos de expedição serem emitidas pelos CTT ao respectivo editor ou distribuidor, que as apresentam ao ICS para o seu reembolso integral, acompanhadas das "guias de avença". Distingue-se também por abranger um conjunto mais alargado de publicações periódicas, não sujeitas a processo de credenciação.
(nota 19) Salienta-se que a criação de incentivos para projectos de investimento de entidades do sector da comunicação social, exclusivamente financiados pelo Orçamento do Estado, terá justificação apenas por uma prioridade atribuída a esse sector, face à dificuldade (ou mesmo impossibilidade) desses projectos serem seleccionados para apoio através de sistemas de incentivos com co-financiamento comunitário. Quanto ao IIDE, as aplicações relevantes (despesas comparticipáveis) apresentam semelhanças com o SIPIE (Sistema de Incentivos a Pequenas Iniciativas Empresarias, do QCA III), mas é menos exigente quanto a condições de elegibilidade (nomeadamente, não é obrigatório que o promotor tenha alcançado resultados líquidos positivos no ano anterior à candidatura).
(nota 20) Comissão, para as candidaturas e projectos do IIDE, com as competências estabelecidas no art.º 25.º do Decreto-Lei n.º 56/2001, composta por dois representantes do ICS e por um representante de cada uma das seguintes associações empresariais: Associação Portuguesa de Imprensa (AIND) e Associação Portuguesa de Radiodifusão (APR).
(nota 21) Pelo Decreto-Lei n.º 412/93, de 21 de Dezembro, foi consignado ao Projecto VIDA 25% dos resultados líquidos da exploração do "JOKER" e, nos termos da legislação sobre o combate à droga, foram consignadas determinadas percentagens do valor de bens declarados perdidos a favor do Estado e de coimas aplicadas. Essas verbas constituíram as principais receitas próprias do IPDT.
(nota 22) Pelo Decreto-Lei n.º 269-A/2002, de 29 de Novembro, foi criado o Instituto da Droga e da Toxicodependência (IDT), que resultou da fusão do IPDT e do Serviço de Prevenção e Tratamento da Toxicodependência (SPTT).
(nota 23) O tratamento e a reinserção social (durante ou após o tratamento) são também designados, respectivamente, por prevenção secundária e prevenção terciária.
(nota 24) O regime geral das políticas de prevenção e redução de riscos e minimização de danos foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 183/2001, de 21 de Junho.
(nota 25) Relativamente a 2002, cfr. o art.º 11.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro (estabelece normas de execução do Orçamento do Estado para esse ano).
(nota 26) Esse Plano, na sequência do Plano de Acção da União Europeia de Luta Contra a Droga (aprovado pelo Conselho Europeu de 19 e 20 de Junho de 2000), além da prevenção primária, estabeleceu as seguintes áreas de intervenção: prevenção de redução de riscos e de danos; tratamento; reinserção social; combate ao tráfico ilícito de drogas e ao branqueamento de capitais; investigação e informação; avaliação de políticas; e cooperação internacional.
(nota 27) Um dos aspectos negativos diagnosticados em anteriores intervenções na área da prevenção fora a deficiente formação dos técnicos envolvidos; outros aspectos, a evitar, eram intervenções predominantemente inespecíficas, escassez de materiais preventivos adaptados e/ou adequados, fraca realização de investigação, ausência de procedimentos de avaliação, recurso frequente a acções sem continuidade, e deficiente coordenação das acções.
(nota 28) Em cada eixo de intervenção os incentivos foram atribuídos com base em listagens hierarquizadas dos projectos de acordo com a pontuação atribuída a critérios de avaliação, correspondendo às situações de muito bom, bom e satisfaz (projectos apoiáveis) e não satisfaz (projectos não apoiáveis). Quando, num dado eixo de intervenção, o valor dos incentivos atribuídos aos projectos apoiáveis foi inferior ao valor orçamentado, o respectivo saldo foi redistribuído por outros eixos, para permitir o apoio a projectos na situação de suplentes (i. é, apoiáveis, mas de menor pontuação), o que justifica as diferenças entre as verbas orçamentadas (previstas no regulamento do concurso) e as atribuídas.
(nota 29) De referir que o mencionado "Plano de Acção Nacional contra a Droga e a Toxicodependência - Horizonte 2004" prevê outras formas de intervenção em meio escolar, através da colaboração entre os Ministérios da Educação e da Saúde, designadamente no apoio técnico à formação de professores e no funcionamento da Rede Nacional de Escolas Promotoras de Saúde que, em 2002, abrangia 3.407 escolas.
(nota 30) Relativamente a um projecto, o que aponta para uma deficiente organização do respectivo processo, não constavam os documentos de despesa (cópias). Os originais desses documentos de despesa foram, contudo, examinados pela equipa de auditoria na acção realizada junto do promotor.
(nota 31) Onde consta, nomeadamente, o orçamento elegível, o apoio atribuído, o investimento elegível realizado e o apoio financeiro correspondente.
(nota 32) Esse apoio pode ser de carácter financeiro e logístico, nomeadamente a afectação de pessoal ao projecto ou a disponibilização de espaços ou de material.
(nota 33) A parcela final prevista, de 20%, foi reduzida em função das despesas elegíveis comprovadas.
VI - Dívida pública
6.1 - Enquadramento da dívida pública em 2002
6.1.1 - Objectivos de gestão da dívida, carteira de referência e orientações do Governo
O artigo 2.º da Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro, estabelece os objectivos gerais para a gestão da dívida pública, designadamente a minimização dos custos numa perspectiva de longo prazo; a distribuição equilibrada dos custos pelos vários orçamentos; a prevenção de uma excessiva concentração de vencimentos; a limitação dos riscos; e o desenvolvimento dos mercados financeiros.
Para a prossecução de tais objectivos, relevam, sobretudo, as decisões tomadas pelo Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) relativamente às condições das operações de financiamento, designadamente no que se refere às opções em termos de instrumentos, montantes, maturidades, moedas, regimes de taxa de juro e formas de colocação da dívida, decisões essas que têm lugar no quadro dos limites e regras determinados pela Assembleia da República e pelo Governo.
Em articulação com as operações de financiamento, o IGCP, pelo n.º 2 do artigo 12.º da Lei n.º 7/98, ficou também autorizado a realizar as operações financeiras para o efeito tidas como adequadas, nomeadamente operações envolvendo derivados financeiros, tais como operações de troca (swaps) do regime de taxa de juro, de divisa e de outras condições financeiras, bem como operações a prazo (forwards), futuros e opções, tendo por base responsabilidades decorrentes da emissão de dívida pública, visando uma eficiente gestão da dívida pública directa e a melhoria das condições finais dos financiamentos.
Para concretizar com maior detalhe os objectivos que deverão presidir à actuação do IGCP, clarificando as regras e os limites dentro dos quais se deverá conter essa actuação e estabelecendo os métodos para a avaliação do grau de cumprimento daqueles objectivos, o Governo, sob proposta do Instituto, tomou a opção de orientar a gestão da dívida pública em função de uma carteira de referência (benchmark), aprovando as "Orientações para a gestão da dívida directa do Estado pelo IGCP" (ver nota 1).
A carteira de dívida pública óptima, ou carteira de referência, é caracterizada em termos de maturidade média, prazo médio de refixação da taxa de juro, perfis temporais de reembolso e perfis temporais de refixação da taxa de juro.
As Orientações para a gestão da dívida pública estabelecem um conjunto de normas a seguir pelo IGCP, incidindo, nomeadamente, sobre os tipos de instrumentos e de transacções utilizáveis no quadro da gestão da dívida pública e sobre os limites para a assunção pela carteira de dívida de riscos cambiais, riscos de refinanciamento, riscos de taxa de juro e riscos de crédito (ver nota 2).
Estas normas impõem assim um conjunto de restrições à gestão a desenvolver pelo IGCP, em termos de instrumentos e de riscos a assumir pela carteira, e determinam também que a obtenção de financiamento e a gestão da carteira de dívida pelo Instituto deverão desenvolver-se tendo por referencial o benchmark e a estratégia de financiamento aprovadas, definindo esta última os instrumentos financeiros a utilizar na construção da carteira de referência e respectivas percentagens de utilização, com relação às necessidades de financiamento do Estado.
Desta forma, tais termos de referência devem orientar as decisões do IGCP em matéria de novas emissões de dívida e de contratação de operações com derivados financeiros, sendo o grau de consecução dos objectivos de gestão atribuídos ao IGCP avaliado, periodicamente, através de relatórios trimestrais enviados à tutela, pela diferença entre as características da carteira detida pelo Estado (carteira real) e os correspondentes valores da carteira de referência (benchmark), bem como pelo cumprimento das regras contidas nas citadas Orientações.
No final de 2001, conforme referido no Parecer sobre a CGE desse ano (ver nota 3), tornou-se necessário proceder à alteração das Orientações para a gestão, de forma a corrigir a trajectória de convergência da carteira de referência para a carteira estabelecida como óptima, tendo esta alteração sido aplicada a partir do início do ano em análise (ver nota 4).
Para além destas regras de carácter geral e permanente, a execução orçamental de 2002 teve ainda que observar os limites fixados na LOE para determinados aspectos da dívida pública, com particular destaque para o limite de endividamento líquido global directo, que o artigo 68.º daquela lei fixou em Euro 4.786 milhões, mas que a alteração introduzida pela Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, elevou para Euro 8.629,98 milhões. A este montante acrescia o limite fixado no artigo 69.º, no valor de Euro 1.444 milhões, para financiamento das assunções de passivos e regularizações de responsabilidades. Para além destes, a LOE estabeleceu também as condições gerais para a emissão de empréstimos (artigo 70.º), bem como os limites para a dívida denominada em moeda estrangeira (artigo 71.º) e dívida flutuante (artigo 72.º).
Ainda pela LOE, e tal como sucedeu no ano anterior, o IGCP foi também autorizado a efectuar operações de recompra ou operações de troca de instrumentos de dívida, amortizando antecipadamente os títulos que, por essa forma, forem retirados do mercado e emitindo, em sua substituição, obrigações do Tesouro, a fim de melhorar as condições de negociação e transacção dos títulos de dívida pública, aumentando a respectiva liquidez, e tendo em vista a melhoria dos custos de financiamento do Estado.
6.1.2 - Programa de financiamento e de gestão da dívida pública para 2002
O programa de financiamento e de gestão da dívida pública elaborado pelo IGCP foi aprovado pela tutela em Dezembro de 2001, tendo a alteração, em Maio, da LOE de 2002, aumentando o volume das necessidades de financiamento do ano, dado origem à sua revisão pelo IGCP, que foi aprovada pela tutela no final desse mês.
No quadro seguinte apresentam-se as previsões das necessidades de financiamento do Estado estabelecidas nas versões inicial e revista do programa de financiamento para 2002, bem como os valores que à data se encontravam estimados para 2001:
Na versão inicial do programa, as necessidades brutas de financiamento para 2002 atingiriam um nível idêntico às estimadas para a execução orçamental de 2001, crescendo cerca de 0,2%, em resultado, essencialmente, da diminuição que se previa das necessidades líquidas de financiamento (-Euro 597 milhões), conjugada com o aumento das amortizações de dívida fundada (+ Euro 543 milhões).
Com a revisão do programa em Maio, as necessidades líquidas de financiamento previstas passaram a situar-se em cerca de Euro 9.509 milhões, sofrendo um aumento significativo de Euro 3.905 milhões (+63%) relativamente à previsão inicial, em consequência dos aumentos previstos para o défice orçamental e variação de activos financeiros.
Por seu lado, o montante revisto das amortizações de dívida fundada, cerca de Euro 9,3 mil milhões, passou a reflectir os resultados até então alcançados na execução do programa de troca de dívida, aumentando Euro 1.087 milhões (14%) relativamente à previsão inicial. Deste modo, as necessidades brutas de financiamento previstas para 2002 passaram a situar-se em cerca de Euro 18,9 mil milhões, aumentando cerca de Euro 5.000 milhões (37%) relativamente à previsão inicial.
Seguidamente, descrevem-se as principais linhas de actuação constantes da versão inicial do programa de financiamento e de gestão da dívida pública:
Criação de duas novas séries de OT com as maturidades de 10 e 5 anos, como principais componentes do financiamento a efectuar em 2002, procedendo-se ao seu lançamento por via sindicada, seguindo-se posteriormente o seu aumento, através de leilões, até cada uma das séries atingir um total de Euro 5.000 milhões; a OT a 10 anos seria lançada no final de Janeiro/início de Fevereiro, com uma tranche inicial de Euro 2.000 a Euro 2.500 milhões, e a OT a 5 anos durante a primeira metade do ano, com uma tranche inicial de Euro 1.500 a Euro 2.000 milhões;
Reabertura, em Janeiro, para satisfação das necessidades de financiamento do início do ano, da "OT 5,25% - 2005", através de um leilão com um montante próximo de Euro 700 milhões, ultrapassando assim este título o limiar de Euro 5.000 milhões;
Reabertura de séries de OT antigas, nomeadamente a "OT 5,375% - 2008" e a "OT 5,45% - 2013", para satisfação das necessidades adicionais de financiamento que decorram da recompra de dívida;
Acomodação das necessidades de financiamento remanescentes, na parte não satisfeita pela emissão de certificados de aforro e CEDIC, pelo recurso à emissão de papel comercial, pela reabertura de séries de OT antigas e, eventualmente, pela emissão pontual de obrigações no âmbito do programa de Medium Term Notes, destinando-se também a emissão de papel comercial à satisfação das necessidades de tesouraria intra-anuais;
Continuação da execução do programa de troca de dívida em moldes semelhantes aos usados no ano anterior, com o objectivo de aumentar a dimensão e liquidez do mercado das obrigações do Tesouro (OT) e, também, como instrumento de gestão do risco de refinanciamento, admitindo-se a realização de operações de troca directa no caso de ser aberta uma nova linha de OT numa maturidade em que já exista uma outra não líquida;
Renegociação das condições do programa Euro Commercial Paper, tendo em atenção o reposicionamento dos instrumentos de curto prazo na estratégia de financiamento da República, procedendo-se também à renegociação das linhas de crédito stand-by, por ocorrer em 2002 a sua maturidade;
Continuação do recurso ao mercado de derivados de forma a prosseguir os objectivos e limites definidos nas Orientações e no benchmark; no âmbito da gestão dos riscos, perspectivava-se também a efectivação da negociação de contratos de garantia do risco de crédito com as contrapartes e a implementação de mecanismos de gestão de garantia, de forma a minimizar o risco de crédito e a acomodar algum alargamento da dimensão da carteira de derivados.
Na versão revista do programa mantiveram-se, no essencial, as linhas de actuação anteriormente definidas, tendo o acréscimo previsto das necessidades de financiamento para 2002 sido preenchido, em termos de programa, pelo recurso ao aumento das emissões da série "OT 5,45% - 2013", de forma a esta linha atingir também um montante de Euro 5 mil milhões, e pela utilização de outros instrumentos de dívida envolvendo, nomeadamente, financiamento de curto prazo.
Quanto ao programa de troca de dívida, previsto no artigo 73.º da LOE, foi aprovado pela tutela em Fevereiro de 2002, tendo no mesmo ficado previsto que, em ligação com a estratégia de financiamento definida para este ano, seria dada prioridade às recompras a efectuar no mercado das OT, em particular aos títulos que se encontrassem em maturidades que fossem objecto de emissões benchmark neste ano e aos títulos que não estivessem sujeitos a obrigações de cotação em MEDIP ou que, por atingirem uma maturidade residual, deixassem de estar sujeitos a essas obrigações.
No programa foram discriminados os instrumentos de dívida sobre os quais poderiam incidir as operações de compra ou troca, fixando-se o limite das necessidades financeiras decorrentes da sua execução em Euro 3,5 mil milhões. Os métodos de recompra a utilizar foram também elencados, em moldes idênticos aos do ano anterior, tendo ficado previsto que a sua escolha teria em consideração as características dos títulos, o seu grau de liquidez e as condições do mercado, bem como o comportamento esperado dos investidores.
Tal como disposto na LOE, ficou definido no programa que as operações a realizar deveriam respeitar os princípios e objectivos gerais da gestão da dívida pública directa do Estado, bem como o valor e equivalência de mercado dos títulos objecto de compra ou troca.
6.2 - Factores com reflexo na evolução da dívida
6.2.1 - Execução do programa de financiamento para 2002
No quadro seguinte apresentam-se os montantes previstos (programa de financiamento revisto) e realizados em 2002 das emissões e amortizações de dívida, expressos em valores nominais e não incluindo dívida flutuante:
QUADRO VI.1
Execução do programa de financiamento
Pela análise do quadro constata-se que as emissões realizadas em 2002 ficaram aquém das previstas em cerca de Euro 1.803,8 milhões (-9,5%), tendo as amortizações de dívida, em contrapartida, superado as previsões em cerca de Euro 305,2 milhões (+3,2 %). Deste modo, o volume de financiamento líquido efectivamente obtido, cerca de Euro 7.347 milhões, ficou aquém das previsões constantes do programa de financiamento revisto, em cerca de Euro 2.109 milhões (-22,3%).
O menor volume de emissões face ao previsto no programa de financiamento revisto decorreu fundamentalmente da diminuição das necessidades líquidas de financiamento, relacionando-se o acréscimo de amortizações de dívida com a execução do programa de troca de dívida, na segunda metade do ano.
No âmbito do contraditório, o IGCP acrescentou, relativamente às emissões de dívida realizadas em 2002, que se verificou "...um excesso de financiamento de cerca de EUR 1,3 mil milhões, que se encontrou reflectido nas disponibilidades do Tesouro no final do ano" e que "Este facto decorreu de se ter verificado a concentração de um elevado volume de receitas extraordinárias do Orçamento de 2002 junto ao final do ano (parte da qual já com liquidação financeira já em 2003)".
Em comparação com o ano anterior, as emissões realizadas em 2002 sofreram um aumento de Euro 3.278,6 milhões (+23,7%), tendo as amortizações registado um aumento de Euro 2.009 milhões (+25,9%). Naquele ano, as emissões e amortizações de dívida fundada tinham-se situado em Euro 13.824,6 e Euro 7.747,2 milhões, respectivamente.
Os instrumentos de dívida utilizados para fazer face às necessidades de financiamento de 2002 foram sobretudo as obrigações do Tesouro a taxa fixa (OT), os certificados de aforro e também os instrumentos de curto prazo representados por ECP e CEDIC.
Nos pontos seguintes descrevem-se as emissões ocorridas no ano.
6.2.1.1 - Emissões de obrigações do Tesouro
No ano de 2002 foram lançadas duas novas séries de obrigações do Tesouro a taxa fixa (OT), uma a 10 anos - a "OT 5% Junho de 2012" - e a outra a 5 anos - a "OT 4,875% Agosto de 2007" -, através das quais se efectuaram emissões nos valores globais, respectivamente, de Euro 5.036 e Euro 5.117 milhões. Foram também reabertas duas outras séries anteriormente emitidas - a "OT 5,25 % Outubro de 2005" e a "OT 5,45% Setembro de 2013" -, através das quais se efectuaram emissões, respectivamente, de Euro 700 e Euro 2.145 milhões.
A reabertura da série "OT 5,25% Outubro de 2005" ocorreu em Janeiro de 2002, através de um leilão, no referido montante de Euro 700 milhões, tendo este título, que passou a dispor de um outstanding de Euro 5.137,591 milhões, adquirido assim o estatuto de benchmark da área de referência do euro.
Inserida no leilão acima indicado da série "OT 5,25% Outubro de 2005", a emissão do montante de Euro 335 milhões foi ainda realizada ao abrigo da LOE/2001, tendo todas as restantes emissões se efectuado ao abrigo da LOE do ano em análise.
As novas OT a 10 e a 5 anos foram lançadas em Fevereiro e Março de 2002, respectivamente, através de operações sindicadas, com a colocação de Euro 2.500 milhões na emissão a 10 anos e de Euro 2.332 milhões na de 5 anos, tendo a realização posterior de leilões mensais alternados entre as duas séries, de Abril a Outubro, permitido que ambas atingissem o limiar de Euro 5.000 milhões (a primeira em Agosto e a segunda em Outubro), passando também estas OT a integrar o grupo de títulos benchmark da área do euro.
De referir que o lançamento da nova OT a 5 anos foi acompanhado pela realização, em simultâneo, de uma operação de troca da antiga "OT 6,625% Fevereiro de 2007" pelo novo título lançado, que conduziu ao aumento do montante colocado de Euro 2.000 para Euro 2.332 milhões.
Com o objectivo de promover a construção de uma curva de rendimentos com OT líquidas nas diferentes maturidades e em ligação, também, com o programa de troca de dívida, procedeu-se ainda à reabertura da série "OT 5,45% Setembro de 2013", através de leilões mensais realizados em Julho, Outubro e Novembro, que aumentaram o outstanding desta OT para Euro 5.042,696 milhões, tendo este título, tal como os anteriores, passado a ser negociado em mercado secundário, com obrigações de cotação, na plataforma Euro-MTS.
O volume total das emissões de OT realizadas em 2002 (Euro 12.998 milhões) ficou aquém das previsões constantes do programa de financiamento revisto em cerca de Euro 159 milhões (-1,2%).
No quadro seguinte apresentam-se os principais elementos do conjunto de emissões de OT realizadas ao abrigo da LOE/2002:
QUADRO VI.2
Obrigações do Tesouro Médio Prazo emitidas ao abrigo da LOE/2002
As emissões foram inicialmente autorizadas pela RCM n.º 9-A/2002, de 12 de Janeiro, que estabeleceu o limite máximo de Euro 13.000 milhões, o qual foi, posteriormente, aumentado pela RCM n.º 113/2002, de 24 de Agosto, para Euro 14.000 milhões, na sequência do aumento que a Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, introduziu no limite de endividamento para financiamento da execução orçamental.
6.2.1.2 - Certificados de Aforro
Pela RCM n.º 9-A/2002, de 12 de Janeiro, foi estabelecido em Euro 2.700 milhões o limite máximo para a emissão de certificados de aforro.
No ano em apreço, as emissões de certificados de aforro ascenderam a Euro 2.200,901 milhões, montante que inclui Euro 578,331 milhões relativos à progressão do valor dos certificados de aforro, isto é, da capitalização dos juros.
Quando comparadas com as previsões constantes do programa de financiamento revisto, que incluíam também a capitalização de juros, as emissões de certificados de aforro realizadas em 2002 ficaram aquém das previsões em cerca de Euro 149,1 milhões (-6,3 %).
O encaixe das emissões efectuadas em 2002 ascendeu assim a Euro 1.622,570 milhões, valor que, comparado com os Euro 1.772,144 milhões registados no ano anterior, representa uma diminuição de 8%. As amortizações em 2002, no montante de Euro 1.407,863 milhões, registaram um aumento de 3% relativamente às observadas no ano anterior, que se tinham situado em Euro 1.368,871 milhões.
De referir ainda a aprovação no ano em análise do Decreto-Lei n.º 122/2002, de 4 de Maio, que permite a criação de uma nova série de certificados de aforro, mas que não teve ainda efeitos práticos em virtude de não ter sido publicada a Portaria do Ministro das Finanças, prevista no artigo 4.º deste diploma, para a criação de nova série deste título de dívida.
6.2.1.3 - Empréstimos de curto prazo em moeda nacional
No início do ano em apreço, procedeu-se à renegociação do programa Euro Commercial Paper (ECP) multidivisas, contratado em 1995, onde se ajustaram algumas das suas características, tendo em conta a introdução da moeda única e a experiência recolhida ao longo dos últimos anos. O montante de referência do programa foi aumentado de USD 2.000 milhões para EUR 4.000 milhões, tendo também se procedido ao aumento do seu número de dealers, com o objectivo de alargar a base de investidores e tornar mais competitivos os níveis de custo do financiamento.
Em 2002, no âmbito daquele programa ECP, foram emitidos 15 empréstimos em moeda nacional, no montante total de Euro 1.144,205 milhões, valor que reflecte um aumento de 2 % relativamente às emissões realizadas no ano anterior, que tinham ascendido a Euro 1.116,908 milhões. As amortizações efectuadas, no montante de Euro 1.962,267 milhões, incidiram sobre o saldo em dívida no final do ano anterior, que atingia Euro 818,062 milhões, e sobre a totalidade dos empréstimos emitidos no ano, assumindo assim estas emissões a natureza de financiamento intra-anual.
Relativamente aos certificados especiais de dívida de curto prazo (CEDIC), criados pela RCM n.º 71/99, de 15 de Julho, como forma de dirigir directamente as disponibilidades financeiras existentes no sector público administrativo para o financiamento das necessidades do Estado, as emissões destes títulos no ano em apreço, no montante total de Euro 5.271,410 milhões, representando 414 transacções, registaram um aumento muito significativo relativamente às observadas no ano anterior, que se tinham situado em Euro 2.494,244 milhões, tendo este aumento se relacionado com o facto de em 2002 ter finalizado o período transitório de aplicação do regime de tesouraria do Estado, quanto à centralização das disponibilidades dos fundos e serviços autónomos junto do Tesouro. As amortizações efectuadas atingiram o montante total de Euro 4.411,349 milhões, incidindo sobre Euro 3.848,053 milhões de emissões do próprio ano e sobre Euro 563,296 milhões de saldo em dívida no final do ano anterior, pelo que no final de 2002 o saldo em dívida ascendia a Euro 1.423,357 milhões.
Em termos de financiamento de muito curto prazo, sobre as duas linhas de crédito stand-by contratadas em 2000 com bancos nacionais, no montante total de Euro 250 milhões, foram efectuados dois saques, em Abril e Julho, cada um no montante de Euro 80 milhões, para fazer face a necessidades de tesouraria do Estado.
Embora sem efeitos imediatos no movimento da dívida, há ainda a registar, no âmbito deste tipo de financiamento de muito curto prazo, a contratação em Setembro de uma nova linha de crédito stand-by de Euro 1.000 milhões, com o prazo de 3 anos e incorporando uma opção de swingline de Euro 300 milhões que permite saques com liquidação no próprio dia, em substituição das referidas linhas de crédito contratadas em 2000 e de uma outra de Euro 1.500 milhões, contratada em 1999 com bancos estrangeiros.
6.2.1.4 - Outros empréstimos em moeda nacional
No final do ano, sobre dois empréstimos do BEI que permaneciam por utilizar, contratados em 1998 e 1999 com os valores de Euro 673,079 e Euro 127,193 milhões, foram efectuados saques no montante total de Euro 192,193 milhões, compreendendo Euro 65 milhões do primeiro empréstimo e a totalidade do montante disponível do segundo, depois de em Julho de 2002 terem sido renegociadas com aquele banco as condições financeiras para a utilização destes empréstimos.
Os saques foram efectuados para fazer face às necessidades de financiamento que se estimavam ainda por satisfazer até ao final do ano, depois de em Novembro se ter dado por concluído o programa de emissões de OT previsto para 2002, tendo o recurso a este financiamento do BEI, efectuado no regime de taxa de juro variável com margem variável, sido considerado atractivo em termos de nível de custo esperado.
Acresciam ainda, em termos de factores que justificavam a utilização destes empréstimos, a possibilidade de os mesmos poderem ser reembolsados antecipadamente sem indemnização, no caso das condições financeiras deixarem de ser favoráveis, bem como o interesse que revestia, do ponto de vista da gestão do financiamento, que se mantivesse aberta a possibilidade de utilizar este tipo de financiamento, uma vez que o mesmo requeria alguma utilização efectiva, sob pena de vir a ser cancelado.
No programa de financiamento revisto ficou aberta a possibilidade de se recorrer a este tipo de financiamento, para fazer face às necessidades de financiamento que não fossem preenchidas pela emissão de OT.
6.2.1.5 - Emissões em moeda estrangeira
No âmbito do programa ECP referido no anterior ponto 6.2.1.3, procedeu-se à emissão de 13 empréstimos de curto prazo em moeda estrangeira, denominados em USD, no montante global de Euro 1.362,168 milhões, valor que representa uma diminuição de 47 % relativamente às emissões realizadas no ano anterior, que tinham ascendido a Euro 2.564,759 milhões.
As referidas emissões foram complementadas com a contratação de operações de swap de moeda, para cobertura do risco de câmbio, que, em termos últimos, converteram os financiamentos em causa em financiamentos efectivos em euros.
A maior parte daquelas emissões de ECP, no montante de Euro 1.073,370 milhões, foi objecto de amortização no decurso do próprio ano, assumindo a natureza de financiamento intra-anual. O total de amortizações efectuadas no ano ascendeu a Euro 2.465,768 milhões.
6.2.2 - Execução do programa de troca de dívida
No ano em apreço, dando continuidade ao programa de troca de dívida iniciado em 2001, o IGCP procedeu à recompra e amortização antecipada de instrumentos de dívida no montante total de Euro 1.888,053 milhões, abrangendo dívida representada por obrigações do Tesouro de reduzida liquidez e dimensão ou com cupões desalinhados das yields de mercado, obrigações do Tesouro próximas da maturidade e outros títulos de dívida.
As recompras de dívida foram realizadas por intermédio de OEVT, através de operações nas modalidades de troca directa, leilão de recompra e negociação bilateral.
Em simultâneo com o lançamento em Março da nova OT a 5 anos, realizou-se uma operação de troca directa (exchange offer) entre este novo título e a antiga "OT 6,625 % Fevereiro de 2007", que consistiu na recompra de Euro 332 milhões desta antiga OT contra a entrega do equivalente valor nominal do novo título. Posteriormente, em Outubro, quando a nova OT a 5 anos passou a integrar o grupo de títulos de referência da área do euro, efectuou-se um leilão de recompra da referida "OT 6,625 % Fevereiro de 2007", através do qual foram recomprados mais Euro 115 milhões do seu outstanding, elevando assim as recompras efectuadas sobre este título para Euro 447 milhões.
Em Fevereiro, após a "OT 4,8125 % Abril de 2003" ter deixado de estar sujeita a obrigações de cotação no MEDIP, realizaram-se dois leilões de recompra sobre esta OT, tendo do segundo resultado a recompra de Euro 115 milhões do outstanding deste título. No primeiro leilão não se efectuou qualquer recompra por se ter considerado que os preços apresentados excediam o fair price histórico do título.
No segundo e terceiro trimestres não se procedeu ao anúncio de nenhuma operação específica de recompra de dívida, em consequência do aumento das necessidades de financiamento do Estado entretanto verificado. Manteve-se porém a possibilidade de serem efectuadas recompras bilaterais de OT e OTRV não líquidas, através de negociação directa com os OEVT.
Ao longo do ano foram ainda efectuadas recompras bilaterais de títulos que já anteriormente tinham sido objecto de recompra no âmbito do programa de 2001, envolvendo as séries "OT 8,875 % Janeiro de 2004", "OT 11,875 % Fevereiro de 2005" e "OT 9,5 % Fevereiro de 2006", que ascenderam ao montante global de Euro 414,403 milhões. Na mesma modalidade, foram também realizadas recompras das séries "OTRV Agosto de 2003" e "OTRV Julho de 2004", no montante total de Euro 365,563 milhões, bem como da série "OTRV Julho de 2002", no valor de Euro 375,762 milhões, tendo esta última sido efectuada com o objectivo de reduzir o risco de financiamento ao longo do ano e de assegurar uma gestão eficiente da posição de tesouraria do Estado. Em Março, foram também efectuadas recompras bilaterais envolvendo dois títulos emitidos ao abrigo do programa MTN - a "BND NLG 8,13 % Fevereiro de 2003" e a "BND NLG 6,64 % Dezembro de 2005" -, no valor total de Euro 68,067 milhões.
Em Novembro, procedeu-se ainda à amortização antecipada do empréstimo "FRN DEM Novembro de 2007", no valor de Euro 102,258 milhões, através do exercício de call option.
No quadro seguinte apresentam-se os principais resultados do conjunto de operações de recompra e amortização antecipada de dívida realizadas em 2002, indicando-se também os prémios/descontos de reembolso e os correspondentes valores de custo de aquisição em mercado que foram suportados com a sua realização:
QUADRO VI.3
Execução do programa de troca de dívida
No ano em análise, as recompras e amortizações antecipadas de dívida excederam em Euro 270,343 milhões (+16,7 %) as efectuadas no ano anterior, que se tinham situado em Euro 1.617,710 milhões. Sem considerar as recompras de títulos que não conduziram ao aumento das necessidades de financiamento nestes anos - a "OTRV Julho de 2002", no caso de 2002, e a "OTRV Julho de 2001", no ano anterior -, os totais nominais de recompras e amortizações antecipadas efectuadas em 2002 e 2001 ascenderam, respectivamente, a Euro 1.512,291 e Euro 1.569,771 milhões.
6.2.3 - Outros factores com influência na evolução da dívida
6.2.3.1 - Dívida consolidada
Registaram-se no decurso do ano anulações nos termos do n.º 5 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 453/88, de 13 de Dezembro, de títulos de dívida consolidada, no montante de Euro 130 milhares, bem como uma diminuição, no valor de Euro 835 milhares, decorrente da variação da taxa legal para determinação do valor actual da renda perpétua dos certificados criados ao abrigo da Lei n.º 933, de 13 de Fevereiro de 1936, e do Decreto-Lei n.º 34549, de 28 de Abril de 1945.
6.2.3.2 - Obrigações do Tesouro 1997 - Nacionalizações e Expropriações
Prosseguiram em 2002 as emissões deste empréstimo, no montante global de Euro 15,710 milhões, efectuadas ao abrigo da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, e do Decreto-Lei n.º 332/91, de 6 Setembro. À semelhança do ocorrido nos últimos anos, as emissões foram totalmente amortizadas, apresentando o empréstimo, no final do ano, um saldo nulo.
6.2.3.3 - Promissórias
Resultante da participação da República em instituições financeiras internacionais, foram emitidas promissórias em moeda nacional, no montante total de cerca de Euro 52,422 milhões, a favor das seguintes entidades:
As promissórias a favor do BASD-Banco Asiático de Desenvolvimento foram emitidas na sequência da RCM n.º 57/2002, de 13 de Março (ver nota 5), tendo as restantes promissórias sido emitidas com base em autorizações de anos anteriores.
Ao nível do resgate de promissórias, o seu valor global na ordem interna atingiu Euro 38,628 milhões, tendo-se procedido na ordem externa a resgates no valor de Euro 15,089 milhões.
6.2.3.4 - Dívida assumida
A Lei Orgânica n.º 1/2002, de 29 de Junho (primeira alteração à Lei de Finanças das Regiões Autónomas), alterou a redacção do artigo 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas) (ver nota 6), o qual passou a prever que o Governo da República comparticipasse, em 2002, num programa especial de redução das dívidas públicas regionais, assegurando, em conformidade com a programação a acordar com cada Região, a amortização ou assunção de dívida pública garantida, ou, na sua falta, de dívida não garantida das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, no montante máximo de Euro 32.421.863 para cada uma das regiões, equivalendo a um total de Euro 64.843.726.
Ao abrigo desta norma foram assumidos passivos daquelas regiões no valor total de e 66.572.636, repartidos da seguinte forma:
Região Autónoma dos Açores: um empréstimo de Euro 32.421.863, denominado em moeda nacional e sem garantia do Estado (ver nota 7);
Região Autónoma da Madeira: dois empréstimos no valor total de Euro 34.150.773, sendo um de Euro 30 milhões, denominado em moeda nacional, e outro de Euro 4.150.773, englobando componentes com denominações em moeda nacional e em moeda estrangeira, no valores, respectivamente, de Euro 2.913.752 e Euro 1.237.021, empréstimos estes que beneficiavam de garantia do Estado.
Por os passivos assumidos da Região Autónoma da Madeira excederem em Euro 1.728.910 o valor máximo fixado na referida Lei Orgânica, esta Região procedeu à entrega desse montante em excesso à República, quando os respectivos empréstimos foram assumidos. Estas operações serão objecto de análise detalhada no ponto 6.6.
Em termos de movimento da dívida directa do Estado, o montante em excesso entregue pela Região Autónoma da Madeira foi registado como se tratando de emissões de dívida, afectas à componente denominada em moeda nacional do segundo empréstimo assumido desta Região. Como assunções de passivos de ambas as Regiões, registaram-se os empréstimos que foram assumidos pela República até perfazerem o montante máximo fixado na Lei Orgânica n.º 1/2002. Os referidos três empréstimos deram entrada na carteira da dívida directa do Estado no final do ano, não tendo os mesmos sido objecto de qualquer amortização posterior, ainda no próprio ano.
No que respeita às amortizações efectuadas em 2002, decorrentes de assunções de passivos realizadas em anos anteriores, ascenderam a Euro 42,629 milhões.
6.3 - Evolução da dívida
Concluída a análise dos principais factores que influenciaram a evolução da dívida directa do Estado, apresenta-se no quadro seguinte as variações de dívida ocorridas em 2002, por tipo de empréstimos, estando os montantes expressos ao valor nominal:
QUADRO VI.4
Evolução da dívida pública directa
No ano em apreço, verificou-se um aumento do endividamento global de Euro 7.023,560 milhões (+9,7%), valor que excede em Euro 747,586 milhões o acréscimo de endividamento registado no ano anterior, que se situara em Euro 6.275,974 milhões (+9,5%). Em termos percentuais, o aumento de endividamento em 2002 situou-se num nível idêntico ao registado no ano anterior.
Ao contrário do ano anterior, em 2002 o IGCP não apresentou, no seu Relatório de Gestão da Dívida Pública, o "ratio" da dívida directa do Estado no final do ano sobre o PIB. Procedeu-se, assim, ao cálculo desse valor, que se situou em 61,5%, contra 58,5% em 2001 (ver nota 8).
No âmbito do contraditório, o IGCP referiu que "... tem vindo a publicar nos seus Relatórios de Gestão da Dívida Pública, para além do saldo da Dívida Directa do Estado (na óptica da contabilidade pública), e do quadro explicativo do seu movimento, o valor do stock em rácio do PIB. O indicador da percentagem da dívida no produto tem assumido uma importância particular já que ele pertence aos critérios previstos no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) para a análise da sustentabilidade das finanças públicas. Porém, o conceito de dívida relevante para tal análise é relativo à Dívida das Administrações Públicas (na sua definição "Maastricht") e não à Dívida Directa do Estado (óptica da contabilidade pública). Note-se que em 2002 a percentagem da Dívida Directa do Estado ultrapassou 60% do produto, o mesmo não sucedendo com a Dívida das Administrações Públicas. Assim, no seu relatório de 2002 esse apuramento não foi efectuado para evitar a possibilidade de uma interpretação incorrecta que pudesse ser efectuada, entre Dívida Directa do Estado (na óptica da contabilidade pública) e a Dívida das Administrações Públicas (na sua definição "Maastricht"), que levasse a concluir, erradamente, que Portugal havia violado um dos critérios do PEC."
A evolução do endividamento global resultou do aumento da dívida denominada em moeda nacional, que se situou em Euro 9.276,381 milhões (+13,7%), tendo-se registado, em contrapartida, uma diminuição de Euro 2.252,821 milhões (-45,8%) na dívida denominada em moeda estrangeira, reforçando-se deste modo o peso da dívida em moeda nacional, que passou a representar cerca de 97% do total da dívida directa, quando no ano anterior se situara em 93%.
O aumento da dívida em moeda nacional resultou, no essencial, do excesso das emissões sobre as amortizações, sendo de destacar, em termos de instrumentos de dívida, o contributo preponderante das obrigações do Tesouro (OT), onde o acréscimo de dívida se situou em Euro 10.139,259 milhões (+24,4%). No ano anterior, o aumento de dívida representada por OT tinha atingido Euro 6.669,502 milhões (+19,1%).
No que respeita à variação negativa da dívida em moeda estrangeira, resultou, essencialmente, do maior volume de amortizações sobre emissões, conjugado com a existência de variações de câmbio líquidas favoráveis. Por instrumentos de dívida, destaca-se o contributo do Euro Commercial Paper (ECP), onde a diminuição de dívida se situou em Euro 1.105,520 milhões (-79,5%), tendo esta evolução resultado do menor volume de emissões de dívida fundada registado em 2002, bem como da amortização de dívida emitida no final do ano anterior.
Em 2002, as obrigações do Tesouro (OT) reforçaram o seu peso como principal fonte de financiamento do Estado, passando a representar 65% do total da dívida directa e 83% da dívida de médio/longo prazo, continuando os certificados de aforro a representar cerca de 20% do total da dívida.
No quadro seguinte apresentam-se, em síntese, as operações que determinaram a evolução da dívida directa, bem como as variações resultantes das diferenças de câmbio:
Pela análise do quadro, verifica-se que relativamente ano anterior se registou um aumento significativo das emissões, no valor de Euro 5.985,173 milhões (+34,4%), para o qual contribuíram, essencialmente, as emissões de empréstimos de médio e longo prazo representados por obrigações do Tesouro (OT), que em 2002 atingiram Euro 12.998 milhões, quando no ano anterior se tinham cifrado em Euro 8.643,506 milhões, e também as emissões de empréstimos de curto prazo representados por CEDIC.
No que respeita às amortizações, verificou-se também um aumento significativo, no valor de Euro 4.690,028 milhões (+41,5%), relativamente às observadas ano anterior, tendo este sido motivado, essencialmente, pelo acréscimo que se registou em 2002 nas amortizações de dívida de curto prazo representada por ECP em moeda nacional e estrangeira e por CEDIC, que se situou, para o conjunto destes instrumentos, no montante total de Euro 4.588,082 milhões.
A valores de custo, o total de amortizações efectuadas em 2002 ascendeu a Euro 16.092,016 milhões, equivalendo este montante ao valor nominal da dívida amortizada acima indicado de Euro 15.978,165 milhões acrescido do valor líquido de Euro 113,851 milhões referente aos prémios (Euro 115,070 milhões) e descontos (Euro 1,219 milhões) de reembolso incorridos pela amortização antecipada de empréstimos incluídos no programa de troca, conforme atrás se indicou (ponto 6.2.2).
Quanto às amortizações efectuadas pelo FRDP com a utilização de receitas das privatizações, em 2002 ascenderam a Euro 397,632 milhões, representando um acréscimo de Euro 118,580 milhões (+42,5%) relativamente às observadas em 2001, que tinham atingido Euro 279,052 milhões (ver nota 9).
No gráfico seguinte apresenta-se a evolução das amortizações globais (a valores de custo) e das que foram efectuadas através do FRDP com a utilização de receitas das privatizações:
GRÁFICO VI.1
Evolução das receitas provenientes das privatizações
Pela sua análise, constata-se a tendência, verificada desde 1998, de diminuição das receitas das privatizações afectas à amortização de dívida pública, em contraponto ao crescimento que se registou nos últimos anos de 2001 e 2002 nas amortizações globais de dívida, tendo assim este tipo de receitas deixado de contribuir de forma significativa para o financiamento de tais amortizações.
Quanto às diferenças de câmbio registadas, favoráveis, em termos líquidos, no montante total de Euro 407,181 milhões, respeitaram, na sua grande maioria, como a seguir se indica, à apreciação do euro face ao dólar americano (16%), que foi também acompanhada pela apreciação face ao iene (7,3%) e à libra esterlina (6,5%).
No quadro seguinte apresenta-se a estrutura da dívida denominada em moeda estrangeira, por moedas, bem como a apreciação/depreciação que as diferentes divisas registaram em relação ao euro no ano em apreço:
QUADRO VI.5
Estrutura da dívida denominada em moeda estrangeira, por moedas
De salientar a predominância da dívida denominada em dólares americanos (USD), que no final de 2002 representava 85,3% do total da dívida denominada em moeda estrangeira.
6.4 - Observância dos limites fixados na Lei do Orçamento
De acordo com o artigo 71.º da LOE/2002, a exposição cambial em moedas diferentes do euro não poderá ultrapassar, em cada momento, 10% do total da dívida directa do Estado, entendendo-se por exposição cambial o montante das responsabilidades financeiras, incluindo as relativas a operações com derivados financeiros associadas a contratos de empréstimos, cujo risco cambial não se encontre coberto. No quadro seguinte apresenta-se a estrutura da dívida, por moedas, tendo já em conta as operações de swap realizadas:
QUADRO VI.6
Estrutura da dívida total (*) após swaps, por moedas
Verifica-se, portanto, ter sido cumprido o limite referido, com referência a 31.12.2002, uma vez que a dívida em moeda estrangeira não protegida de risco de câmbio, através de operações swap, não ultrapassou 0,1% do total.
Relativamente ao limite para o aumento do endividamento do Estado, o artigo 68.º da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, autorizou o Governo a aumentar o endividamento líquido global directo até ao montante máximo de Euro 4.786 milhões, para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental, incluindo os serviços e fundos dotados de autonomia administrativa e financeira, limite esse que foi posteriormente aumentado para Euro 8.629,98 milhões (+80,3%), pela Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio.
Para a verificação daquele limite, haverá que adicionar ao acréscimo de endividamento registado em 2002 as amortizações efectuadas pelo FRDP, utilizando receitas provenientes das privatizações, em consequência do disposto no artigo 70.º, n.º 2, da LOE, que determina, para efeitos do limite em causa, a não consideração destas amortizações no cômputo das realizadas durante o ano, o que equivale a adicionar as mesmas ao acréscimo de endividamento.
Por outro lado, o acréscimo de endividamento registado em 2002 deverá também ser deduzido das emissões efectuadas no período complementar de 2001, uma vez que as mesmas, tendo integrado o stock da dívida em 2002, foram efectuadas ao abrigo da LOE do ano anterior. No período complementar da LOE do ano em apreço não foram efectuadas quaisquer emissões de dívida, pelo que não se torna necessário introduzir a respectiva operação a acrescer.
Do mesmo modo, deverá também ser considerado o endividamento dos fundos e serviços autónomos, em consequência do referido no artigo 68.º da LOE, que no ano em apreço, de acordo com informação da DGO, diminuiu Euro 9,8 milhões.
Deverão ainda ser deduzidos os montantes relativos a operações que, embora tenham determinado aumento da dívida, não se destinaram ao financiamento da execução orçamental, tendo sido efectuadas ao abrigo de legislação própria ou de disposições específicas da LOE, enquadrando-se no primeiro caso as emissões de "Obrigações do Tesouro - Nacionalizações e Expropriações" e a assunção de passivos das Regiões Autónomas e, no segundo, a emissão de dívida para fazer face aos encargos com regularizações de situações do passado, efectuadas ao abrigo do artigo 60.º
No que respeita às promissórias, emitidas ao abrigo de legislação própria, por as emissões líquidas de resgates terem atingido no ano em apreço um valor negativo, deverá o respectivo valor ser somado ao acréscimo de endividamento. De forma idêntica, as diferenças de câmbio registadas em 2002, por terem sido favoráveis em termos líquidos, fazendo diminuir o valor da dívida, deverão também ser adicionadas àquele acréscimo.
Deste modo, para verificação do limite estabelecido pela LOE, haverá que efectuar as seguintes operações, partindo do acréscimo de endividamento directo constante do quadro atrás apresentado:
Verifica-se, portanto, ter sido respeitado o limite de Euro 8.629,98 milhões estabelecido no artigo 68.º da LOE/2002, para o acréscimo de endividamento directo destinado ao financiamento da execução orçamental.
De referir que, no referido quadro, não se consideraram as mais e menos valias obtidas na emissão de dívida, bem como os prémios e descontos de reembolso incorridos, em consequência do disposto no referido artigo 68.º da LOE, para o qual haverá que atender apenas ao valor nominal da dívida.
Por outro lado, continua-se a considerar a progressão do valor dos certificados de aforro que, a partir de 2000, passou a ter expressão orçamental quer do lado da despesa quer como produto de emissão, pelo que tal valor deverá ser considerado como integrando o acréscimo do endividamento.
Relativamente ao artigo 70.º da LOE, "Condições gerais do financiamento", o n.º 1 deste artigo autorizou o Governo a contrair empréstimos, "cujo produto da emissão, líquido de mais e de menos-valias, não exceda, na globalidade, o montante resultante da adição dos seguintes valores:
a) Montante dos limites para o acréscimo de endividamento líquido global directo estabelecidos nos termos dos artigos 68.º e 69.º;
b) Montante das amortizações da dívida pública realizadas durante o ano, nas respectivas datas de vencimento ou antecipadas por conveniência de gestão da dívida, calculado no primeiro caso, segundo o valor contratual da amortização e, no segundo caso, segundo o respectivo custo de aquisição em mercado;
c) Montante de outras operações que envolvam redução de dívida pública, determinado pelo custo de aquisição em mercado da dívida objecto de redução."
Sobre este artigo, importa referir a nova redacção dada à alínea a) do n.º 1, que passou a referir-se ao "montante dos limites para o acréscimo de endividamento líquido global directo" destinado a fazer face às necessidades decorrentes da execução orçamental e dos encargos com as assunções de passivos e regularização de responsabilidades (estabelecidos nos artigos 68.º e 69.º), deixando assim de existir a incongruência anteriormente apontada no Parecer sobre a CGE de 1999 (ver nota 10), quando esta alínea se referia ao "montante dos financiamentos contraídos" nos termos dos artigos correspondentes aos 68.º e 69.º, que residia no facto de a disposição assim estabelecida implicar uma duplicação do montante das emissões de empréstimos que se destinavam ao financiamento das amortizações.
No entanto, a perspectiva adoptada no n.º 1 deste artigo, de aferição dos empréstimos contraídos através do respectivo produto das emissões, líquido de mais e menos valias, continuou a coexistir, tal como vem sucedendo desde 1999, com a perspectiva distinta, de endividamento, que os artigos 68.º e 69.º consagram, onde os empréstimos contraídos correspondem ao capital nominal dos empréstimos que passam a integrar a carteira de dívida do Estado, tornando assim o cálculo do limite a que faz referência este artigo desprovido de significado. Desde modo, tal como tem sucedido em anteriores pareceres, apenas foram tidos em conta os limites de endividamento estabelecidos pelos artigos 68.º e 69.º da LOE.
De referir ainda, relativamente àquele quadro, que, ao contrário do que sucedia em anos anteriores, a DGO, por indicação do IGCP, deixou de deduzir ao acréscimo de endividamento as emissões líquidas de promissórias a favor de instituições internacionais, bem como as emissões de "Obrigações do Tesouro - Nacionalizações e Expropriações", o que não se afigura consentâneo com o disposto no artigo 68.º da LOE, na medida em que estas operações não se destinaram ao financiamento da execução orçamental. Ainda no mesmo quadro, as flutuações cambiais favoráveis foram incorrectamente quantificadas em Euro 408,0 milhões, dado que o seu valor, conforme resulta do Mapa 5.2 - "Movimento da dívida directa do Estado no ano de 2002" anexo à CGE, ascendeu a Euro 407,2 milhões.
No que se refere ao limite previsto no artigo 72.º da LOE para o montante acumulado, em cada momento, de emissões vivas de dívida flutuante, que era de Euro 4.000 milhões (ver nota 11), apenas se aferiu do cumprimento do mesmo em relação ao último dia do ano, tendo-se constatado que não tinha sido ultrapassado.
Ouvidos sobre o presente ponto 6.4 e os anteriores, a DGO comunicou não ter quaisquer comentários a fazer, não tendo o IGCP proferido quaisquer outros comentários para além dos já atrás inseridos nos pontos 6.2.1 e 6.3.
6.5 - Gestão da dívida pública
6.5.1 - Enquadramento
A gestão da dívida directa do Estado pelo IGCP em 2002 foi objecto de uma auditoria de acompanhamento, que teve por objectivo a análise dos instrumentos contratuais utilizados nesse âmbito, em termos dos fundamentos subjacentes à sua contratação, bem como a averiguação, sobre algumas das operações realizadas, da conformidade dos principais aspectos substanciais e procedimentais face às regras aplicáveis, considerando, nomeadamente, as normas internas estabelecidas pelo IGCP.
Para o efeito, seleccionaram-se, numa base de amostragem, diversas operações para análise, tendo esta incidido sobre as seguintes operações:
Novas linhas de obrigações do Tesouro (OT) emitidas ao abrigo da LOE para 2002, abrangendo as duas novas OT lançadas com as maturidades de 10 e 5 anos, atendendo ao facto de as mesmas terem constituído a componente principal do financiamento utilizado pela República;
Operações de swap de maior montante contratadas em 2002, incluindo fecho de posições, tendo como activo subjacente as novas linhas de OT lançadas no ano e o stock da carteira do Estado de certificados de aforro; a análise incidiu sobre 11 novos contratos e 5 fechos de posições, num universo de 47 novos contratos e 24 cancelamentos de swaps associados aos referidos activos;
Operações de recompra de OT executadas no âmbito do programa de troca de dívida aprovado para 2002, seleccionadas de modo a abranger as diversas modalidades de recompra utilizadas no ano; a análise incidiu sobre a única operação de troca directa realizada no ano, sobre um leilão de recompra, num universo de 3 leilões, e sobre uma operação de recompra bilateral, num universo de 36 operações deste tipo realizadas no ano.
Procedeu-se também à averiguação da ocorrência de alterações às Orientações para a gestão da dívida directa do Estado pelo IGCP, bem como à análise dos riscos e dos custos associados à dívida pública, comparando-se os valores assumidos em 2002 pela carteira real com os correspondentes para a carteira benchmark.
6.5.2 - Orientações para a gestão da dívida directa do Estado pelo IGCP
No final de 2001, conforme referido no Parecer sobre a CGE desse ano (ver nota 12), tornou-se necessário proceder à alteração destas Orientações, de forma a corrigir a trajectória de convergência da carteira de referência para a carteira benchmark estabelecida como óptima, tendo os novos termos aprovados pela Tutela (ver nota 13) consubstanciado o modelo de gestão que foi aplicado no decorrer do ano em análise.
As referidas alterações consistiram na reestruturação da carteira de referência de partida para 2002, através da realização de conjunto pré-determinado de transacções (simuladas) sobre esta carteira; na adopção de uma nova estratégia de financiamento de convergência do benchmark a aplicar em 2002, reflectindo as necessidades efectivas de financiamento verificadas no ano anterior e as que passaram a estar previstas para 2002; na criação de um mecanismo de ajustamento "automático" da estratégia de convergência do benchmark para 2002, para o caso de se verificarem alterações significativas no montante previsto das necessidades líquidas de financiamento do Estado; e na adopção de novos tipos de limites para o risco de refinanciamento, tendo em conta a generalização das operações de recompra no mercado da dívida soberana em euros e os resultados positivos obtidos na execução do programa de recompra de dívida em 2001.
No que respeita às transacções (simuladas) de reestruturação da carteira de referência de partida, foram efectuadas de acordo com um programa previamente aprovado pelo Conselho Directivo do IGCP, onde se estabeleceram determinadas condições a observar na sua realização (ver nota 14), de forma a eliminar o impacto destas transacções sobre o desempenho da carteira de referência, em termos de valor de mercado de partida.
Na construção, ao longo do ano, da carteira de referência, foi aplicada, até ao final de Maio, a estratégia de convergência aprovada, correspondente ao cenário de necessidades líquidas de financiamento que inicialmente se previa no Orçamento do Estado para 2002. Com o aumento dessas necessidades decorrente da aprovação do Orçamento rectificativo, procedeu-se ao ajustamento da estratégia de convergência, recorrendo-se, para tal, ao mecanismo criado nas Orientações para fazer face a alterações no montante previsto das necessidades líquidas de financiamento. Até ao final do ano, a estratégia de financiamento de convergência foi ajustada mais uma vez, em Dezembro, de forma a fazer corresponder a estratégia aplicada às necessidades líquidas de financiamento então apuradas para 2002.
O IGCP perspectivava finalizar, ainda em 2002, uma proposta de alteração de fundo na metodologia de definição do benchmark, incorporando os resultados da experiência adquirida, bem como os desenvolvimentos ocorridos na utilização deste tipo de instrumento de gestão ao nível de outros Tesouros. Contudo, decidiu-se adiar a finalização deste projecto para 2003, por não estarem ainda reunidas as condições para fundamentar uma proposta de revisão estrutural do modelo adoptado, o que significa que em 2003 se aplicou ainda a metodologia actual.
Nessa sequência, tornou-se necessária nova revisão das Orientações para a gestão, para definição da estratégia de financiamento de convergência do benchmark a aplicar em 2003, dado que as normas em vigor contemplavam apenas estratégias de financiamento de convergência para o período de 2000 a 2002 (ver nota 15).
6.5.3 - Operações de financiamento e de recompra
No que respeita às novas OT a 10 e 5 anos, inicialmente colocadas por via sindicada e alimentadas, posteriormente, através de leilões, foram emitidas em conformidade com o previsto no programa de financiamento aprovado pela Tutela, tendo o seu lançamento se inserido na estratégia de orientação para o mercado que tem sido seguida nos últimos anos, que privilegia a liquidez das emissões e aponta para a construção de uma curva de rendimentos com obrigações líquidas nas diferentes maturidades.
Quanto à opção de colocação inicial das OT através de sindicato bancário, segundo o IGCP, justificou-se, mais uma vez, pelo objectivo de alcançar uma colocação geograficamente diversificada e por diferentes tipos de entidades e também pela necessidade de assegurar à nova emissão um nível adequado de liquidez, através da colocação de um montante inicial considerável, garantindo-se ao mesmo tempo o necessário controlo do preço da emissão.
Em ambos os casos, o sindicato foi integralmente constituído pelos 13 bancos que detinham à altura o estatuto de OEVT, sendo formado por 4 joint-leads managers e por 9 co-leads. Na selecção dos OEVT que integraram cada um destes níveis, consideraram-se, em termos de critérios, a remuneração relativa auferida por cada banco em anos anteriores, bem como as diferentes capacidades dos bancos de forma a assegurar uma colocação diversificada dos títulos.
No que respeita às operações de recompra de dívida analisadas, abrangendo recompras de OT nas modalidades de troca directa, leilão de recompra e negociação bilateral, o IGCP, na determinação dos seus preços, teve em consideração os níveis de cotação dessas OT em mercado secundário ou, no caso do título com menor liquidez, recomprado na modalidade de negociação bilateral, os níveis de cotação das OT líquidas, para maturidade equivalente ao título objecto de recompra, bem como os níveis indicativos fornecidos pelas agências de informação financeira.
Na análise dos processos referentes quer às emissões das novas OT lançadas no ano e às operações de recompra de dívida, quer às operações de swap a que se refere o ponto seguinte, concluiu-se que, na sua realização, foram observadas as normas internas de procedimentos aplicáveis, emitidas pelo Conselho Directivo do IGCP, tendo-se verificado que as operações foram autorizadas pela entidade competente; foram emitidos e assinados os respectivos trade-tickets (ver nota 16); foram emitidas e enviadas as confirmações às contrapartes (ver nota 17); e, no caso das emissões e das operações de recompra de dívida, foi verificada a liquidação financeira das transacções.
No que respeita à liquidação financeira das operações, na emissão sindicada da nova OT a 5 anos, bem como nos últimos dois leilões de emissão desta OT, os montantes recebidos através da central de liquidação Euroclear não foram na sua totalidade transferidos para o Tesouro, por as datas de liquidação coincidirem com as datas de pagamento de outras operações de recompra, efectuadas no âmbito do programa de troca, e cujas liquidações também se processam através dessa central. Assim, relativamente às operações em causa, os montantes transferidos para o Tesouro corresponderam às emissões recebidas através dessa central líquidas dos pagamentos de recompras, não se tendo, consequentemente, nestes casos, solicitado ao Tesouro as transferências financeiras que se destinariam ao Euroclear para pagamento dessas recompras.
Ouvido sobre a questão, o IGCP referiu que a alteração deste procedimento, quando se trate de pagamentos na mesma data e na mesma central de liquidação, implicaria "...um aumento dos custos e do risco operacional", afirmando também, relativamente às operações em causa, que o seu registo "... e a respectiva contabilidade reflecte correctamente a natureza e dimensão de cada um dos fluxos", o que se havia confirmado durante a auditoria.
6.5.4 - Operações envolvendo derivados financeiros
No ano em apreço, os objectivos das operações envolvendo instrumentos financeiros derivados foram, em síntese, os seguintes:
Actuação sobre o posicionamento da carteira face ao benchmark em termos de duração, tendo em conta a exposição ao risco de taxa de juro, bem como os programas de financiamento de ambas as carteiras, para prossecução dos objectivos de custo e cumprimento dos limites de risco definidos nas Orientações para a gestão aprovadas;
Realização de swaps associados à contracção de empréstimos em moeda estrangeira, tendo em vista a obtenção de condições financeiras mais vantajosas do que as que seria possível conseguir através de emissões directas em euros;
Diminuição da exposição da carteira ao risco cambial.
Na prossecução destes objectivos, o IGCP, em 2002, entre novos contratos e operações de resgate, efectuou um total de 122 operações envolvendo derivados financeiros, das quais 102 foram swaps de taxa de juro (IRS), tendo as restantes transacções envolvido 13 swaps de moeda e 7 swaps de taxa de juro e de moeda (CIRS). Do total de transacções efectuadas, 83 respeitaram a novos contratos, tendo 39 se referido a resgates de contratos, envolvendo, na sua maior parte, swaps de taxa de juro.
Em termos de portfolio, 104 operações foram consideradas como derivados estratégicos, associados, quase na totalidade, à gestão do risco de taxa de juro da carteira, na perspectiva do seu posicionamento face ao benchmark, tendo as restantes 18 operações sido consideradas como derivados primários, associados, na sua maior parte, à cobertura do risco cambial na emissão de ECP s denominados em moeda estrangeira.
Nas operações de resgate de swaps efectuadas no ano em apreço, registou-se um ganho total líquido para a República de Euro 134,502 milhões, respeitando ao cancelamento de swaps de taxa de juro.
Relativamente aos swaps de natureza estratégica contratados no ano e cujas posições permaneciam abertas no final de 2002, de acordo com dados do IGCP (valor de mercado das posições no final do ano), representavam para a República um prejuízo potencial de Euro 111,005 milhões, para o qual, em termos de operações, contribuíam, essencialmente, os swaps de taxa de juro variável para taxa fixa associados ao stock da carteira do Estado de certificados de aforro.
Incluindo-se nas operações de swap de natureza estratégica acima referidas, no ano em apreço, foram efectuados 21 novos contratos de swap sobre a carteira de certificados de aforro, com um valor nocional total de Euro 3,87 mil milhões, tendo os 6 fechos de posição realizados no ano incidido sobre um valor nocional total de Euro 1,05 mil milhões.
Em termos de condições específicas estabelecidas pelo IGCP para a realização de swaps de taxa de juro sobre o stock da carteira do Estado de certificados de aforro, verificou-se, relativamente à totalidade de operações efectuadas no ano, que o valor tomado como activo subjacente não excedeu em cada momento 50% do outstanding da carteira de certificados de aforro, incluindo juros capitalizados, conforme prescrevem tais condições.
6.5.5 - Análise dos riscos associados à dívida pública
A análise incidiu sobre o risco cambial, medido em termos de exposição primária e exposição líquida, risco de refinanciamento, medido pelo perfil de maturidades, risco de taxa de juro, medido pelo perfil de refixação e pela duração modificada, e risco de crédito, tendo-se para tanto utilizado os elementos fornecidos pelo sistema de informação de gestão do IGCP (ver nota 18).
A partir de tais elementos, procedeu-se à comparação dos valores assumidos por esses indicadores de risco para a carteira real com os correspondentes para a carteira benchmark, tendo os desvios apurados sido confrontados com os limites fixados nas Orientações para a gestão aprovadas pela Tutela.
No quadro seguinte apresentam-se os valores assumidos pela carteira de dívida ajustada em termos de exposição cambial primária (antes de swaps) e exposição cambial líquida (depois de swaps) (ver nota 19):
QUADRO VI.7
Risco cambial - Exposição cambial primária e exposição cambial líquida
Como se pode constatar pela análise do quadro supra, quer a exposição cambial primária, quer a exposição líquida, ficaram bastante aquém dos limites fixados nas Orientações para a gestão.
Relativamente ao risco de refinanciamento, apresenta-se no quadro seguinte o perfil de maturidades da dívida outstanding, que indica a percentagem da carteira de dívida ajustada que se vence em cada um dos anos:
QUADRO VI.8
Perfil de maturidades da dívida outstanding
Como se pode verificar pela análise do quadro supra, os limites do risco de refinanciamento, medido em termos de perfil de maturidades da dívida outstanding, foram respeitados.
Quanto ao perfil de maturidades da dívida acumulada, que indica a percentagem da carteira de dívida ajustada que se vence até determinado ano, em termos acumulados, apresentou-se do seguinte modo:
QUADRO VI.9
Perfil de maturidades da dívida acumulada
Pela análise do quadro, verifica-se que, em termos acumulados, também foram respeitados os limites constantes das Orientações para a gestão.
Relativamente ao risco de taxa de juro, apresenta-se no quadro seguinte o perfil de refixing da carteira, que indica a percentagem da carteira de dívida ajustada que refixa ou vence (no caso de dívida a taxa fixa) em cada um dos anos:
QUADRO VI.10
Perfil de refixing da carteira
Como se pode constatar, os limites foram respeitados, tendo-se verificado uma grande margem entre os desvios observados na carteira real face à carteira benchmark e os limites constantes das Orientações.
Quanto à duração modificada, que representa a sensibilidade do valor de mercado da carteira de dívida ajustada a variações dos yields de mercado, as carteiras real e benchmark registaram os seguintes valores no período em apreço:
QUADRO VI.11
Duração modificada
Como se pode observar, a duração da carteira real acompanhou a duração da carteira de referência ao longo do ano, tendo-se cumprido os limites constantes das Orientações para a gestão, que determinam que a duração modificada da carteira real não se poderá afastar da duração da carteira benchmark em mais de 0,5 anos para baixo e ou mais de 0,75 anos para cima.
Relativamente ao risco de crédito associado à carteira de instrumentos derivados, a percentagem de exposição da carteira sobre o limite global de risco de crédito definido nas Orientações apresentou a seguinte evolução:
QUADRO VI.12
Risco de crédito expresso em percentagem do limite em vigor
Como se verifica, o limite global de exposição da carteira ao risco de crédito foi respeitado.
Assim, em termos globais, a análise dos indicadores atrás apresentados revela que a gestão da dívida pública efectuada pelo IGCP em 2002 respeitou os parâmetros aplicáveis.
De referir que, relativamente à negociação de contratos de garantia para cobertura do risco de crédito associado a operações de derivados financeiros, prevista no programa de financiamento e de gestão aprovado para o ano em apreço, foi estudada a adaptação da componente jurídica deste tipo de contrato (ver nota 20) ao IGCP e iniciadas as negociações com as contrapartes, sem que, em 2002, se tivesse ainda procedido à assinatura de qualquer contrato.
6.5.6 - Análise dos custos associados à dívida pública
A análise incidiu no desempenho global da carteira de dívida pública em 2002, aferido através da taxa interna de rentabilidade, e pela avaliação das condições de financiamento obtidas, medidas pela comparação das taxas de juro das emissões efectuadas com as da carteira benchmark, tendo-se para tanto utilizado os elementos fornecidos pelo IGCP.
No quadro seguinte evidencia-se o desempenho global da carteira de dívida ajustada, aferido através do indicador taxa interna de rentabilidade:
QUADRO VI.13
Desempenho global da carteira - Taxa interna de rentabilidade anualizada
Este indicador traduz a noção de custo económico global da manutenção da carteira de dívida por parte da República e evidencia o custo dos juros e dos restantes fluxos ocorridos no período, bem como as variações do valor de mercado da carteira resultantes das oscilações das taxas de juro e de câmbio.
Da sua análise resulta que, na globalidade do ano, o custo da carteira ficou a um nível inferior ao do benchmark em 3 pontos base, sendo o desempenho da carteira real mais favorável face ao apresentado pela carteira de referência.
De acordo com a informação obtida, o IGCP, no que respeita ao custo total de 8,41% apurado para carteira, destaca que "... este valor, significativamente superior quer ao apurado em anos anteriores quer ao nível das taxas de juro de mercado, reflecte a queda das yields de médio e longo prazo ao longo do ano e o consequente aumento do valor de mercado da carteira", referindo ainda que "(...) a apreciação do euro contrariou esta tendência e teve uma influência positiva no custo total embora pouco significativa devido à fraca exposição cambial da carteira".
Relativamente às condições de financiamento obtidas pela República, apresentam-se no quadro seguinte os níveis de custo obtidos nas emissões efectuadas pelas duas carteiras, expressos em termos de diferenciais médios face à Euribor:
QUADRO VI.14
Custo do financiamento nas emissões
Como se pode constatar pela análise do quadro supra, em termos de financiamento total, foram obtidos melhores níveis de custo nas emissões efectuadas pela carteira real.
Deste modo, a análise dos indicadores atrás apresentados revela que a gestão da dívida pública efectuada pelo IGCP em 2002 conduziu a um desempenho mais favorável face ao apresentado pela carteira benchmark.
No ano em apreço, o IGCP apresentou ainda, pela primeira vez, nos relatórios de acompanhamento enviados à Tutela, o cálculo do valor de custo orçamental (ver nota 21) e custo cash-flow (ver nota 22) para a carteira de dívida ajustada e para o benchmark, conforme previsto nas Orientações para a gestão, cuja não elaboração em anos anteriores tinha sido objecto de reparo no Parecer sobre a CGE de 2000. Neste ano de 2002, foram ainda apresentadas, para o período de 2003 a 2007, estimativas do indicador de risco orçamental CaR-Cost at Risk, apuradas de acordo com um modelo desenvolvido internamente pelo IGCP.
De acordo com dados do IGCP, o custo orçamental e o custo cash-flow das carteiras foram, em 2002, os seguintes:
QUADRO VI.15
Custo orçamental e custo cash-flow em 2002
Da análise do quadro supra resulta que, em ambas as ópticas, o custo da carteira de dívida ajustada em 2002 situou-se num nível inferior ao do benchmark, sendo o desempenho da carteira real, também nestas perspectivas de custo, mais favorável face ao apresentado pela carteira de referência.
No âmbito do contraditório, o IGCP não proferiu qualquer outro comentário para além do já atrás inserido no ponto 6.5.3.
6.6 - Produto dos empréstimos públicos e sua aplicação
6.6.1 - Produto dos empréstimos públicos em 2002
O produto dos empréstimos emitidos em 2002, ao abrigo da Lei do Orçamento respectiva, totalizou Euro 23.129.477.798,49 dos quais Euro 21.767.309,4 milhares, 94,1%, são provenientes de emissão de dívida em moeda nacional e cerca de Euro 1.362.168,4 milhares, 5,9%, de dívida em moeda estrangeira (ver nota 23).
Ao valor indicado anteriormente, acrescem cerca de Euro 345.715.000 do produto das emissões realizadas no início de 2002, ao abrigo da LOE/2001, tendo sido depositados na conta de OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2001". Nestes termos, o produto de empréstimos públicos depositados em 2002 na tesouraria do Estado totalizou Euro 23.475.192,8 milhares.
No gráfico seguinte dá-se conta do peso relativo do produto de empréstimos em moeda nacional e estrangeira, bem como do período complementar de 2001:
GRÁFICO VI.2
Produto dos empréstimos
No entanto, no início de 2002, ainda durante o período complementar da LOE/2001, conforme se referiu no Parecer sobre a CGE/2001 (ver nota 24), parte do produto resultante das emissões realizadas naquele período foi utilizado em despesa orçamental e em operações específicas do Tesouro, tendo transitado, em saldo, para aplicação no ano de 2002, cerca de Euro 16.256,4 milhares.
Considerando o valor que transitou em saldo de 2001, depositado em OET, bem como os valores que deram entrada na Tesouraria do Estado em 2002, o valor do produto susceptível de aplicação ao abrigo da LOE/2002 ascendeu a Euro 23.145.734.178,29, como se apresenta no quadro seguinte, discriminando-se por contas de operações específicas do Tesouro:
QUADRO VI.16
Produto dos empréstimos públicos susceptível de aplicação ao abrigo da LOE/2002
Comparando os valores das emissões realizadas em 2002, inscritos no mapa da CGE "5.2 - Movimento da dívida directa do Estado no ano de 2002", que totalizam Euro 23.398.738.616,34, com os valores do produto apurado, Euro 23.475.192.798,49, registado nas contas do Tesouro, apuraram-se diferenças no montante global de Euro 76.454.182,15.
Essas diferenças resultam, no essencial, do facto de no referido mapa estarem inscritos os empréstimos pelo seu valor nominal, não sendo tidos em conta os valores de mais e menos valias apuradas na emissão, bem como empréstimos que não geram fluxos financeiros, conforme se dá conta no quadro seguinte:
QUADRO VI.17
Emissões e produto dos empréstimos públicos em 2002 e respectivo período complementar
Apuradas as diferenças entre a emissão e o produto de empréstimos, apresenta-se no ponto seguinte a respectiva aplicação, no ano 2002.
6.6.2 - Aplicação do produto dos empréstimos em 2002
No gráfico e quadro seguintes apresenta-se o produto depositado na tesouraria do Estado, disponível para aplicação em 2002, os montantes utilizados em despesa orçamental e em operações específicas do Tesouro, bem como o montante não utilizado que transitou, em saldo, para 2003:
GRÁFICO VI.3
Aplicação do produto dos empréstimos
QUADRO VI.18
Produto susceptível de utilização ao abrigo da LOE/2002 e respectiva aplicação
Como se pode observar no quadro anterior, do montante depositado na Tesouraria do Estado em 2002, susceptível de utilização ao abrigo da LOE/2002, Euro 23.145.734.178,29, 92,1%, foi utilizado em despesa orçamental, que ascendeu a Euro 21.309.999.518,85 e 2,4% daquele produto foi ainda utilizado ilegalmente, à margem do orçamento, por Operações Específicas do Tesouro, na "Regularização de responsabilidades" previstas em algumas alíneas do artigo 60.º da Lei n.º 109-B/2001, 27 de Dezembro, operações que totalizaram Euro 554.441.607,78.
De referir que do montante aplicado em operações específicas do Tesouro, Euro 554.372.275,41 corresponde a operações autorizadas/regularizadas em 2002 e o remanescente, Euro 69.332,37, corresponde a parte das indemnizações pagas a ex-trabalhadores da extinta EPDP, ao abrigo do artigo 60.º da LOE/2002, cujas autorizações de pagamento foram concedidas em Dezembro de 2002 (ver nota 25), mas cujo pagamento só ocorreu em Janeiro de 2003.
O montante utilizado ascendeu assim a Euro 21.864.441.126,63, tendo transitado, em saldo, para 2003 cerca de Euro 1.281.293 milhares, o equivalente a 5,5% do produto depositado em OET durante o ano de 2002, como se demonstrou anteriormente.
6.6.3 - Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação
No quadro e gráfico seguintes apresenta-se a evolução dos valores do produto de empréstimos públicos, bem como a sua aplicação em despesa orçamental e operações específicas do Tesouro, nos anos de 2001 e 2002:
GRÁFICO VI.4
Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação
QUADRO VI.19
Evolução do produto dos empréstimos e sua aplicação
Como se pode observar, o produto dos empréstimos públicos disponível para utilização no ano em análise foi superior, relativamente ao ano 2001, em cerca de Euro 5.695.336 milhares. A mesma evolução positiva verificou-se nas necessidades brutas de financiamento, que foram superiores às do ano anterior, +36,6%, cifrando-se em Euro 21.309.999,5 milhares. De referir que deste montante, Euro 15.436.579,4 milhares foram requisitados para amortização de dívida pública (ver nota 26).
Nestes termos, em 2002, o produto dos empréstimos públicos foi superior ao ano anterior em +32,6%, tendo sido aplicado em despesa orçamental e OET mais Euro 4.430.299 milhares que no ano de 2001, o equivalente a um acréscimo de 25,4%.
No ponto seguinte dá-se conta, para além dos passivos que foram assumidos pelo Estado, das operações realizadas ao abrigo do artigo 60.º da LOE/2002.
6.6.4 - Assunção de passivos e regularização de responsabilidades
A Lei do Orçamento para 2002, no seu artigo 59.º ("Aquisição de activos e assunção de passivos"), autorizou o Governo, através do Ministro das Finanças, com a faculdade de delegar, e sujeito ao limite estabelecido no artigo 69.º:
"a adquirir créditos e a assumir passivos de sociedades anónimas de capitais públicos e participadas, de empresas públicas e de estabelecimentos fabris das Forças Armadas, designadamente no contexto de planos estratégicos de reestruturação e saneamento financeiro, no âmbito da decisão de dissolução ou extinção daquelas entidades, ou ainda no âmbito da conclusão dos respectivos processos de liquidação".
Por sua vez o artigo 60.º - " Regularização de responsabilidades", autorizou o Governo, através do Ministro das Finanças, com a faculdade de delegar, a regularizar responsabilidades decorrentes de situações do passado, designadamente as seguintes:
a) Execução de contratos de garantia ou de outras obrigações assumidas por serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira extintos ou a extinguir em 2002;
b) Cumprimento de obrigações assumidas pelas sociedades anónimas de capitais públicos e participadas e pelas empresas públicas extintas e cujos patrimónios tenham sido transferidos para o Estado, total ou parcialmente, através da Direcção-Geral do Tesouro;
c) Satisfação de responsabilidades decorrentes do processo de descolonização em 1975 e anos subsequentes;
d) Satisfação de responsabilidades decorrentes do recálculo dos valores definitivos das empresas nacionalizadas, nos termos do Decreto-Lei n.º 332/91, de 6 de Setembro, bem como da determinação de indemnizações definitivas devidas por nacionalizações na zona da reforma agrária, respeitante a juros de anos anteriores, e da celebração de convenções de arbitragem ao abrigo do Decreto-Lei n.º 324/88, de 23 de Setembro;
e) Aplicação do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 19/93, de 25 de Junho, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1991 e, em consequência, proceder ao pagamento das quantias decorrentes da aplicação do referido regime, deduzidas dos montantes recebidos entre 1 de Janeiro de 1991 e 1 de Janeiro de 1993, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 63/90, de 26 de Dezembro;
f) Regularização das actualizações por aplicação da taxa subjacente ao estudo actuarial das responsabilidades do Fundo de Pensões dos CTT para com o pessoal em situação de reforma em 31 de Dezembro de 1996, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 42-A/98, de 23 de Março;
g) Regularização de responsabilidades que tenham sido contraídas até 31 de Dezembro de 2000 decorrentes da aplicação do Decreto-Lei n.º 189/88, de 27 de Maio, na redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Lei n.º 313/95, de 24 de Novembro, 56/97, de 14 de Março, e 168/99, de 18 de Maio;
h) Cumprimento de compromissos assumidos pelo Estado até 31 de Dezembro de 2000 em relação ao porte pago, até ao montante de 11.500.000 euros;
i) Cumprimento de obrigações decorrentes do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 867/96, de 4 de Outubro, que declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 1/90, de 3 de Janeiro, até ao limite de 1.500.000 euros;
j) Regularização perante a CGA e a CNP (SS) de responsabilidades decorrentes da contagem de tempo de serviço dos ex-militares para efeito de reforma ou aposentação;
l) Cumprimento de obrigações assumidas pelos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira integrados no Serviço Nacional de Saúde, até ao limite de 444.000.000 de euros;
m) Regularização perante a CP, E.P., de responsabilidades assumidas pelo Estado decorrentes da concessão de reduções tarifárias pelo transporte ferroviário de militares e forças militarizadas, contraídas até 31 de Dezembro de 2000, até ao limite de 25.000.000 de euros.
Pelo artigo 69.º da LOE, ficou o Governo autorizado, para financiamento das operações referidas nos seus artigos 59.º e 60.º e nos termos da alínea h) do artigo 161.º da Constituição da República Portuguesa, a aumentar o endividamento líquido global directo, para além do que é indicado no artigo 68.º do referido diploma, até ao limite de Euro 1.444 milhões.
As operações efectuadas em 2002 ao abrigo dos referidos artigos 59.º e 60.º ascenderam ao montante total de cerca de Euro 554,4 milhões, pelo que se cumpriu o limite de endividamento estabelecido, sendo de salientar que tal limite apenas foi utilizado em 38%.
No período de 1998 a 2002, os encargos assumidos/regularizados ao abrigo das respectivas Leis do Orçamento apresentaram a seguinte evolução:
QUADRO VI.20
Evolução dos valores assumidos/regularizados
Como se pode observar pelo quadro anterior, nos anos em que foram regularizadas dívidas do SNS, os encargos com assunção de passivos e regularização de responsabilidades aumentaram significativamente, mas tal não sucedeu em 2002. Não tendo em conta a regularização de encargos relativos ao SNS, o valor pago em 2002 foi o menor do período considerado e representa um significativo decréscimo (78%) relativamente ao ano precedente.
Contudo, não se pode deixar de mencionar que a regularização de encargos relativos ao SNS representaram 80% do total das regularizações realizadas no ano.
No quadro seguinte apresentam-se as operações autorizadas e efectuadas em 2002 ao abrigo das disposições legais invocadas, procedendo-se em seguida à sua análise e apreciação.
QUADRO VI.21
Assunção de passivos e regularização de responsabilidades
Relativamente às regularizações realizadas ao abrigo do artigo 60.º da LOE/2002, convêm referir que a razão de ser da inclusão deste tipo de situações na Lei do Orçamento, autorizando a sua liquidação por contrapartida de emissão de dívida (ver nota 27), prender-se-ia com o facto de se tratarem de dívidas do Estado cujos factos constitutivos datam de há bastante tempo, em que o processo de apuramento de muitas delas se prolongou por vários anos, e também a inexistência de dotação orçamental adequada para o respectivo pagamento à data em que foram apuradas.
A este tipo de características fogem algumas das situações regularizadas ao abrigo do artigo 60.º, como é o caso:
Dos reembolsos relativos a encargos com descolonização que respeitam ao ano de 2001 e, em alguns casos, ao próprio ano de 2002, além de se tratarem de encargos anualmente renováveis, o que implicaria a respectiva orçamentação anual;
Das dívidas do SNS e as respeitantes ao Porte Pago, que se reportam a um período temporal relativamente recente e cuja existência tem na base a prática deliberada e sistemática de uma irregularidade financeira - a assunção de despesas para além dos limites orçamentais;
Da actualização das responsabilidades do Fundo de Pensões dos CTT, que respeitam a período recente e que, em parte, derivam do não cumprimento, pelo Estado, das responsabilidades que assumiu em termos de aumento de capital da empresa;
Os encargos liquidados à EDP que, não só respeitam a um período muito recente, mas também não foram pagos por insuficiente dotação da rubrica criada para o efeito, pelo menos nos anos económicos de 1997 e 1998;
Também as dívidas liquidadas relativamente à ENDAC, à Portugal Frankfurt97 e à CP incluem quantias respeitantes a anos recentes, designadamente o ano de 2000.
Quanto às primeiras situações, ou seja, àquelas que preenchem as características gerais acima enunciadas para integrarem o que o corpo do artigo 60.º da LOE designa por "responsabilidades decorrentes de situações do passado", poderia ser compreensível do ponto de vista financeiro, embora não do da legalidade, as reticências do Governo e da Assembleia da República em orçamentar este tipo de despesas e o expediente usado, ao regularizá-las por via extra-orçamental.
Já quanto às restantes situações, que têm origem em períodos relativamente recentes, nem sequer este argumento pode ser invocado, tanto mais que, na maior parte delas se trata de excluir da despesa orçamental situações que, manifestamente, aí deveriam ter sido incluídas.
Deste modo, as operações realizadas ao abrigo do artigo 60.º não foram orçamentadas, à semelhança do ocorrido em anos anteriores, tendo sido pagas ilegalmente, por operações específicas do Tesouro, com recurso ao produto de empréstimos emitidos no ano, ao abrigo do artigo 69.º da Lei do Orçamento.
6.6.4.1 - Assunção de passivos das Regiões Autónomas
Ao contrário do sucedido em anos anteriores, no conjunto de passivos cuja assunção foi autorizada pela LOE/2002 não estava incluída qualquer dívida referente às Regiões Autónomas. No entanto, através da Lei Orgânica n.º 1/2002, de 29 de Junho, foi alterada a redacção do artigo 47.º da Lei n.º 13/98, de 24 de Fevereiro (Lei das Finanças das Regiões Autónomas) e estabelecido que o Governo da República comparticiparia em 2002 num programa especial de redução da dívida pública das regiões autónomas, amortizando ou assumindo dívida de cada Região no montante máximo de Euro 32.421.863, e que tal comparticipação incidiria preferencialmente sobre dívida garantida.
É certo que o artigo 47.º da Lei n.º 13/98 estabelecera um programa especial de redução da dívida pública das regiões autónomas, mas tal programa seria realizado nos anos de 1998 e 1999 e, por conseguinte, deve considerar-se, desde logo, de duvidosa técnica legislativa a alteração de uma disposição transitória de uma lei publicada em 1998 e cuja execução já se tinha esgotado em 1999, para nela introduzir uma medida exequível em 2002.
Em segundo lugar, se a assunção de passivos carece de previsão expressa na lei orçamental vigente, é, pois, de questionável legalidade que a autorização concedida pela Lei Orgânica n.º 1/2002 fosse idónea para o fim em causa. Com efeito, estabelecendo a Constituição que o Orçamento deverá prever as condições a que deverá obedecer o recurso ao crédito público (artigo 105.º, n.º 4), a que a Lei do Enquadramento Orçamental então vigente (Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro) acrescentou a indicação do montante (artigo 11.º, n.º 3) exigindo ainda esta Lei que o Orçamento contenha todas as outras medidas indispensáveis à correcta gestão orçamental do Estado (artigo 11.º, n.º 6), sempre se considerou que o Orçamento deveria autorizar expressamente o Governo a assumir passivos, como aliás sucedeu no OE/2002 em relação a determinados passivos, embora não os das Regiões Autónomas.
Assim, por acordo datado de 27 de Dezembro de 2002, a República Portuguesa assumiu dívida da Região Autónoma dos Açores (RAA) no montante de Euro 32.421.863, correspondente ao saldo em dívida de um empréstimo contraído por aquela Região junto do Banco Dexia Crédit Local em 19/11/2001 (ver nota 28).
Na mesma data foi celebrado um acordo para assunção de dívida da Região Autónoma da Madeira (RAM), no montante de Euro 34.150.772,63, correspondente ao saldo em dívida de dois empréstimos contraídos por aquela Região Autónoma que beneficiavam de garantia do Estado. Um dos empréstimos fora contraído em 20/3/2002 junto do Bankgesellschaft Berlin e do Banco Espírito Santo de Investimento, em consórcio, e o respectivo saldo em dívida era de Euro 30.000.000. O segundo empréstimo, que apresentava um saldo em dívida de Euro 4.150.772,63, fora contraído em 1990 junto do Banco Europeu de Investimentos (BEI). Uma vez que o limite da dívida a assumir pelo Estado em relação a cada Região era de Euro 32.421.863, a Região Autónoma da Madeira entregou à República a diferença entre o valor assumido no empréstimo do BEI e aquele limite (ver nota 29), de Euro 1.728.909,63.
A DGO e a DGT, chamadas a pronunciar-se sobre o projecto inicial do acordo de assunção de dívida relativo à RAM, consideraram que não existia enquadramento legal que permitisse ao Estado assumir as referidas dívidas (ver nota 30), tendo ainda a DGT alertado para a existência de dívida daquela Região Autónoma ao Estado, que era de Euro 80,8 milhões em Julho/2002 e respeitava a execução de garantias e taxas de aval.
Quanto ao IGCP, que também acompanhou a celebração dos acordos, procedeu à integração da dívida assumida no stock de dívida da República, sendo que o valor relativo ao empréstimo BEI entregue pela RAM foi considerado no produto da emissão de empréstimos.
6.6.4.2 - Regularização de responsabilidades
6.6.4.2.1 - Obrigações assumidas por sociedades anónimas de capitais públicos
6.6.4.2.1.1 - Portugal Frankfurt 97, S. A.
Ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 60.º da LOE/2002 foram também efectuados pagamentos decorrentes da extinção da sociedade anónima de capitais maioritariamente públicos denominada Portugal Frankfurt 97, S.A. - Sociedade Promotora da Presença de Portugal na Feira do Livro de Frankfurt 97, criada pelo Decreto-Lei n.º 177/96, de 21 de Setembro.
Torna-se interessante referir alguns dados relacionados com a liquidação desta sociedade, bem sintomáticos da forma incorrecta como estes processos são conduzidos. Assim:
O artigo 1.º dos estatutos aprovados pelo Decreto-Lei n.º 177/96 estabelecia expressamente que a sociedade duraria até ao dia 31 de Dezembro de 1998; o artigo 14.º dos mesmos estatutos estabelecia que a liquidação da sociedade se iniciaria em 1 de Abril de 1998 (n.º 1) e que essa liquidação deveria estar encerrada até 30 de Junho de 1998, e a partilha aprovada até à mesma data (n.º 2);
Na Assembleia Geral da sociedade realizada em 25/9/97 foi deliberado a alteração do artigo 14.º dos Estatutos, o qual passava a referir que a sociedade se dissolveria em 31 de Janeiro de 1998, entraria em liquidação em 1 de Fevereiro de 1998 e que a liquidação seria encerrada e a partilha apurada até 30 de Abril de 1998;
Porém, na Assembleia Geral realizada em 30/3/98, foi deliberado dar sem efeito a alteração do artigo 14.º dos Estatutos anteriormente aprovado, mantendo-se as datas para início e termo da liquidação inicialmente previstas;
O Decreto-Lei n.º 91/99, de 23 de Março, estabelecia que a dissolução da sociedade produzia efeitos reportados a 31 de Março de 1998, e que o património activo e passivo da sociedade seria liquidado por transmissão global para o Estado, através da DGT;
Só em 18 de Agosto de 2001, através de deliberação social unânime, foram aprovadas as contas reportadas a 31/12/98 e a conta final de liquidação;
Em 11 de Dezembro de 2001 foi efectuado o registo final da liquidação;
Em 28 de Janeiro de 2002 ocorreu a transferência para a DGT do património da sociedade extinta.
Verifica-se assim que:
Embora a liquidação estivesse prevista logo desde a constituição da sociedade, esta demorou mais três anos e meio do que o prazo estabelecido;
Embora o Decreto-Lei n.º 91/99 estabelecesse que a dissolução produzia efeitos a 31/3/98, as últimas contas aprovadas reportam-se a 31/12/98, ou seja, abrangem um período que deveria estar englobado na conta do liquidatário.
A verdade é que, não obstante o longuíssimo processo de liquidação (ver nota 31), nem todos os assuntos da sociedade ficaram resolvidos. Assim, em 2002, a DGT propôs o pagamento das seguintes despesas relativas à Portugal Frankfurt 97, S.A.:
Euro 4.633,69 respeitantes aos honorários do Presidente do Conselho Fiscal da sociedade de Dezembro de 1997 a Março de 1998, autorizado pelo Despacho n.º 711/2002-SETF, de 27 de Março;
Euro 1.496,39 respeitantes a honorários da contabilista, autorizado pelo Despacho n.º 92/2002-SETF, de 3 de Junho;
Euro 14.215,74, respeitantes a emolumentos do Tribunal de Contas (ver nota 32), autorizado pelo Despacho 185/2002-SETF, de 20 de Junho.
Todos estes valores, num total de Euro 20.345,82, foram pagos pela DGT por débito na conta de Operações Específicas do Tesouro "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002".
Ouvida no âmbito do contraditório, a DGT salienta que, nos termos do Código das Sociedades Comerciais, as tarefas inerentes à liquidação cabem exclusivamente aos liquidatários, os quais respondem perante as tutelas sectoriais. Refere ainda que, embora não possuindo responsabilidade na condução desses processos, tem insistido junto das comissões liquidatárias para que finalizem as suas actividades, uma vez que é preocupação da DGT evitar o arrastamento das liquidações, algumas das quais se prolongam há mais de 10 anos, tendo alertado a tutela financeira para algumas situações (ENDAC, SNAPA, CRCB, CTM/CNN, TNSC, FA, IROMA, etc.).
Sobre a Portugal Frankfurt 97, SA, a DGT, refere ainda que "... tomou conhecimento do processo de liquidação da sociedade em Julho de 1998, tendo assumido o passivo da mesma sociedade para a Banca, em Julho de 1999, ainda no decurso da liquidação, considerando os elevados juros que se venciam diariamente " e que, para que tal passivo pudesse ser assumido durante a liquidação, "..., foi necessário concentrar ... a totalidade do capital social ... e, posteriormente fazer publicar um decreto-lei que previsse a transmissão para o Estado...", através da DGT, de todo o património daquela sociedade, referindo ainda que "... a assunção de passivos no decurso da liquidação só é permitida em casos devidamente fundamentados".
6.6.4.2.1.2 - ENDAC - Empresa Nacional de Desenvolvimento Agrícola e Cinegético, S. A.
A extinção da ENDAC - Empresa Nacional de Desenvolvimento Agrícola e Cinegético, S.A. (ver nota 33), foi deliberada em Assembleia Geral da Empresa realizada em 27/3/96, entrando em liquidação. Em 5/12/97 o Estado, como accionista único, deliberou proceder à partilha em espécie do património da empresa, o que foi concretizado através do Decreto-Lei n.º 64/98, de 17 de Março.
Este diploma previa (artigo 7.º) que seriam "transferidos para a DGT (...) todas as funções, poderes, deveres e responsabilidades da Comissão Liquidatária da ENDAC". Não obstante, só em 5/11/2001 a Assembleia Geral votou favoravelmente os relatórios e contas dos anos de 1997 a 2001 (ver nota 34) e o relatório e contas finais de liquidação e só em 29/1/2002 se procedeu à entrega do património residual da ENDAC à DGT, conforme auto de entrega e recepção elaborado nesta data, sendo o saldo em dinheiro transferido de Euro 777,51.
Não deixa, assim, de ser extraordinário constatar que uma empresa que, após ter sido criada, funcionou normalmente durante menos de três anos (Junho 93 a Março de 96), tendo permanecido em regime de liquidação durante mais de 5 anos (Abril de 96 a Dezembro de 2001).
Refira-se, ainda, que as contas aprovadas em 2001 apresentaram prejuízo em todos os exercícios, não obstante a empresa ter auferido receitas da ordem das centenas de milhares de contos, designadamente da venda de cortiça das propriedades rústicas que lhe estavam afectas (ver nota 35).
Os pagamentos efectuados pela DGT ao abrigo da alínea b) do artigo 60.º da LOE/2002 relativamente à ENDAC, com data-valor de 18/04/02, num total de e 39.289,63, referem-se a:
Euro 28.649,75 relativos a "honorários" da administradora liquidatária dos anos de 1999 e 2000, dos quais apenas Euro 27.872,24 foram pagos, por contrapartida de conta de Operações Específicas do Tesouro "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002", sendo o remanescente (Euro 777,51) liquidado por débito da Conta de Operações Específicas do Tesouro "Saldos de liquidação nos termos do artigo 68.º da Lei n.º 52-C/96, Subconta ENDAC";
Euro 11.417,39 relativos a honorários do assessor da administradora liquidatária, também pagos por contrapartida da conta de OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002".
6.6.4.2.1.3 - CRCB - Companhias Reunidas de Congelados de Bacalhau, S. A.
Como já foi referido em Pareceres anteriores, a dissolução, liquidação e extinção das Companhias Reunidas de Congelados de Bacalhau, S. A. (CRCB), sociedade integralmente detida pelo Estado, foi determinada pelo Decreto-Lei n.º 151-A/97, de 18 de Junho. No entanto, o termo do processo de liquidação com a consequente transmissão do património da sociedade extinta para o Estado (DGT) apenas se verificou em 3/10/2001.
Em Julho de 2002, a DGT foi notificada pelo 2º Serviço de Finanças de Braga para efectuar o pagamento de Euro 4.331,01 respeitantes a contribuição autárquica dos anos de 1992 e 1994, juros de mora, taxa de justiça e outros encargos, devida pela CRCB em virtude de ter sido indeferida a oposição que a empresa deduzira no correspondente processo de execução fiscal.
Inexistindo quaisquer valores resultantes da liquidação que permitissem efectuar o pagamento em causa, a DGT propôs que a quantia em causa fosse liquidada ao abrigo da alínea b) do artigo 60.º da LOE/2002, o que foi autorizado pelo Secretário do Estado do Tesouro e das Finanças, pelo despacho n.º 465/2002-SETF, de 10 de Setembro.
Com data-valor de 20/9/02, a DGT procedeu ao pagamento em causa, por contrapartida da conta "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002".
Considerando os pagamentos efectuados em 1997 e 1998 através da assunção de passivos, e as regularizações de dívidas da CRCB efectuadas pela DGT, verifica-se que, no processo de liquidação desta Companhia, as despesas do Estado ascendem já a Euro 9.171.932,59, até final de 2002.
6.6.4.2.2 - Encargos com a descolonização
6.6.4.2.2.1 - Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social
Como já foi referido em anteriores pareceres, por força do Decreto-Lei n.º 335/90, de 29 de Outubro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 45/93, de 20 de Fevereiro, e também do Despacho Conjunto dos Ministros das Finanças e da Solidariedade Social A-74/97-XIII, de 11 de Abril, o Estado assumiu responsabilidades em matéria de pensões para com os beneficiários das caixas de previdência das ex-colónias portuguesas. Estes diplomas previam que o Ministério das Finanças deveria transferir para o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social as verbas necessárias à sua execução (ver nota 36).
Com base nestes diplomas, foi transferido em 2002 para o IGFSS, o montante total de Euro 26.112.162,34, para reembolso daqueles encargos referentes ao período de Julho/01 a Maio/02. O reembolso foi realizado ao abrigo do disposto no artigo 60.º, alínea c), da LOE/02, conforme proposto pela DGT, tendo obtido despacho favorável do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças em 18/07/02 (Despacho n.º 295/2002-SETF) e realizado por OET, utilizando a conta "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002".
Deste modo, o IGFSS é reembolsado desde 1993 (ver nota 37), de encargos desta natureza, sem cobertura orçamental, e, considerando os pagamentos efectuados no ano em apreço, o valor total dos reembolsos efectuados ascende a Euro 325,6 milhões.
Parte do valor reembolsado em 2002 (Euro 3.397.398,20) refere-se a pensões pagas pela segurança social a beneficiários da ex-Caixa de Previdência do Pessoal dos Caminhos de Ferro de Benguela (CPP/CFB).
Estes beneficiários auferiram, consoante o tempo, uma ou duas pensões de reforma. No período em que auferiram duas pensões, uma era calculada de acordo com os descontos para a CPP/CFB e a outra de acordo com os descontos para a Segurança Social portuguesa. Neste período, que decorreu de 1/1/87 a 31/12/93, as pensões que eram devidas pela CPP/CFB foram pagas pela Segurança Social portuguesa, com direito de regresso sobre a República de Angola. A partir de 1/1/94 e até Agosto/2001 os beneficiários passaram a receber uma única pensão, calculada de acordo com o somatório dos períodos contributivos para a CPP/CFB e para a Segurança Social de Portugal. Em cada um destes períodos, a DGT reembolsou a Segurança Social dos valores que seriam devidos pela CPP/CFB, cujos montantes ficariam a constituir dívida da República de Angola para com a República Portuguesa.
A partir de Setembro/2001, e em execução de Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª. Secção, de 25/1/01, foram novamente processadas duas pensões, tendo ainda sido pagos retroactivos, de forma a repor a situação existente em 31/12/93.
Tais retroactivos foram pagos pela Segurança Social em Setembro de 2001 e, por isso, incluídos no montante cujo reembolso foi solicitado pelo IGFSS à DGT. Esta Direcção-Geral, contudo, solicitou esclarecimentos e, na pendência destes, optou por não incluir, no montante a reembolsar, o valor de Setembro de 2001 relativo aos pensionistas da CPP/CFB (Euro 3.196.331,84) (ver nota 38).
Recorde-se que, as pensões abonadas aos beneficiários da CPP/CFB a partir de 1/1/94 incluíam, quer o período contributivo para esta Caixa, quer os períodos contributivos para a segurança social portuguesa, e que o Ministério das Finanças (DGT) apenas estaria obrigado a reembolsar a parte dessas pensões que resultasse daquele primeiro período.
Acontece que não só o valor dos retroactivos pagos em Setembro de 2001 cujo reembolso foi solicitado à DGT incluía valores que eram da responsabilidade da Segurança Social, como se confirmou pelo ofício do IGFSS de 28/3/03, mas também relativamente aos valores que a DGT efectivamente reembolsou, relativos ao período de Julho/01 a Maio/02, se verificou que incluíam montantes da responsabilidade da Segurança Social, embora, refira-se, tal não fosse detectável através dos elementos inicialmente enviados.
Assim, através do quadro elaborado pela segurança social em 21/3/2003 constatou-se que, relativamente ao período de Julho a Novembro (ver nota 39) de 2001, fora reembolsado a mais Euro 125.648.
Através do quadro elaborado pela Segurança Social em 3/5/2002, constatou-se que, relativamente ao período Dezembro de 2001 a Maio de 2002, o reembolso efectuado pela DGT a solicitação do IGFSS incluía Euro 394.781, que deveriam ter sido suportados pelo Orçamento da Segurança Social.
Estas conclusões foram comunicadas aos responsáveis da DGT no decurso da auditoria, sendo de imediato encetadas diligências para confirmar a situação e proceder à sua regularização, eventualmente através de compensação em futuros reembolsos.
Verificou-se, ainda, que, no reembolso efectuado no ano seguinte, a DGT já tinha detectado que o pedido efectuado pelo IGFSS incluía valores a suportar pelo Orçamento da Segurança Social, tendo deduzido esses valores na quantia transferida para aquele Instituto. A questão coloca-se, no entanto, em relação ao ano de 2002 e aos anos anteriores, pelo que a DGT deve esclarecer se já obteve os elementos necessários e se os reembolsos relativos a esses anos enfermam, ou não, da mesma deficiência.
A este respeito, a DGT na sua resposta refere que "... a importância de Euro 394.781, correspondente ao Orçamento da Segurança Social, foi já deduzida no reembolso efectuado ao IGFSS, em 31 de Dezembro de 2003", acrescentando que através de 2 ofícios, datados de 14 de Agosto de 2003 e 7 de Janeiro de 2004, tinha solicitado "...ao IGFSS informação sobre os montantes dos encargos suportados com a Caixa de Previdência de Benguela, desde Janeiro de 1994, que deveriam eventualmente ter sido suportados pelo Orçamento da Segurança Social, com vista à sua validação e posterior acerto de contas..." estando a aguardar resposta.
6.6.4.2.2.2 - Banco Comercial Português, S. A.
Embora, o Banco Comercial Português, S. A. (BCP) se tenha tornado o representante legal do ex-Banco Mello, S. A. e do ex-Banco Português do Atlântico, S. A., em 2000, em virtude destes terem sido incorporados naquele, e de ter sido o BCP a solicitar os pedidos de pagamento efectuados em 2002, os casos seguintes serão analisados separadamente por corresponderam a processos distintos.
6.6.4.2.2.2.1 - Ex-Banco Mello, S. A.
Como tem sido relatado em anteriores Pareceres, desde 1993, que o Ministério das Finanças, através da DGT, tem reembolsado o BCP (no qual foi integrado o ex-Banco Mello, sucessor legal da ex-União de Bancos Portugueses, por sua vez, sucessora do ex-Banco de Angola), de encargos suportados com o pagamento de pensões de reforma e de sobrevivência a empregados do ex-Banco de Angola ou aos seus familiares.
O reembolso em causa realiza-se ao abrigo do disposto no n.º 1 do Despacho Normativo n.º 185/79, de 20/06, e, como se relatou no Parecer sobre a CGE/2001 (ver nota 40) , o montante despendido pelo Estado Português até ao final desse ano ascendia a Euro 22.687.329,21. A este montante acrescem em 2002 os pagamentos de Euro 759.215,21, referente ao 2º semestre de 2001, e de Euro 775.266,64, referente ao 1º semestre de 2002, autorizados pelos despachos do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças n.os 712/2002 e 343/2002, de 27 de Março e 29 de Julho, respectivamente.
Relativamente ao reembolso de diuturnidades, contribuições para os SAMS e outros benefícios sociais, sucessivamente reclamado pelo Banco, a DGT não tinha efectuado o seu reembolso, por considerar não se encontrarem abrangidos pelo Despacho Normativo n.º 185/79. No entanto, um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 2002 reconheceu o direito do BCP a receber o valor das diuturnidades.
Face a esta decisão favorável (ver nota 41), o BCP propôs o pagamento das diuturnidades reclamadas até Novembro de 2002, sem juros moratórios, desde que efectuado até ao final do ano de 2002, proposta esta que a DGT considerou favorável.
O pagamento daquelas diuturnidades em atraso (1.429.795,09 euros), bem como o valor das prestações relativas ao período de Julho a Novembro de 2002 (ver nota 42) (803.665,59 euros), foi autorizado por despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças n.º 994/2002, de 17 de Dezembro.
Deste modo o montante despendido pelo Estado Português, até final do ano em apreço, ascende a 26.455.271,74 euros. Em 2002, à semelhança de anos anteriores, estas operações foram realizadas à margem do orçamento, por operações específicas do Tesouro, utilizando para o efeito a conta de Operações Específicas do Tesouro "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002".
Importa, ainda, referir que nos termos do n.º 2 do citado Despacho Normativo n.º 185/79, de 20/06, as verbas que o Estado Português viesse a desembolsar com o pagamento de pensões de reforma e de sobrevivência a empregados, ou familiares seus, do ex-Banco de Angola, em Angola, seriam havidas como crédito sobre a República Popular de Angola, comunicando a DGT os pagamentos realizados à Direcção-Geral de Assuntos Europeus e Relações Internacionais (DGAERI).
6.6.4.2.2.2.2 - Ex-Banco Português do Atlântico, S. A.
A operação em apreço, à semelhança da analisada no ponto anterior, respeita à regularização de encargos de descolonização que têm sido suportados pelo ex-BPA (actual BCP) referente a encargos com pensões, a reformados e pensionistas, do ex-Banco Comercial de Angola.
Na sequência de pedidos do BCP à DGT, solicitando o pagamento de Euro 19.738,31 e Euro 16.921,50, verbas correspondentes ao 2º semestre de 2001 e 1º semestre de 2002, respectivamente, aquela Direcção-Geral propôs superiormente o pagamento das referidas quantias, ao abrigo da alínea c) do artigo 60.º e do artigo 69.º da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, tendo obtido autorização pelos Despachos n.os 128/2002-SETF, de 6/2/02 e 342/2002-SETF, de 29/7/02.
Os reembolsos em causa ao Banco Comercial Português (ex-BPA) ocorreram com data-valor de 22/2/02 e 17/9/02, respectivamente, por contrapartida da conta de OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002".
Tendo em conta os montantes pagos entre 1989 e 2001, bem como os valores regularizados em 2002, o valor despendido pelo Estado Português, em encargos com pensões de reformados e pensionistas do Montepio de Moçambique e do ex-Banco Comercial de Angola, ascende a Euro 545.243,92.
Como foi referido no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001 (ver nota 43), o Gabinete de Apoio Jurídico da Direcção-Geral do Tesouro preparou um projecto de decreto-lei que visa a transferência destas responsabilidades para o Ministério do Trabalho e da Solidariedade, sobre o qual o Secretário de Estado e das Finanças, em 26/06/2000, deu o seu acordo, remetendo-o ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade e ao Banco de Portugal para apreciação. Contudo, de acordo com informação recolhida na DGT, durante o ano de 2002 continuaram a não se verificar desenvolvimentos no processo.
6.6.4.2.3 - Juros decorrentes da revalorização de empresas nacionalizadas
O Decreto-Lei n.º 332/91, de 6 de Setembro, estabeleceu novas regras para o cálculo das indemnizações devidas a accionistas de empresas nacionalizadas, de que resultou o aumento das responsabilidades de conta do Estado.
Das 44.ª e 45.ª fases de emissão do empréstimo interno amortizável "OT 1977 - Nacionalizações e Expropriações", resultantes do recálculo dos valores definitivos daquelas indemnizações, o IGCP apurou e pagou aos interessados em 2002, o montante total de Euro 10.751.400,92, a título de juros vencidos.
A Lei do Orçamento, tal como vem sucedendo desde 1993, prevê o pagamento destas responsabilidades com juros de anos anteriores enquanto regularização de situações do passado, por recurso ao produto de dívida pública emitida.
O referido pagamento foi autorizado, pelo Despacho n.º 901/2002-SETF, de 29 de Novembro, ao abrigo da alínea d) do artigo 60.º da LOE/2002, tendo a DGT transferido em 12.12.02 o respectivo valor da conta de OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002" para o IGCP.
6.6.4.2.4 - Alterações nos vencimentos dos magistrados
Ao abrigo da alínea i) do artigo 60.º da LOE de 2002 deu-se continuidade ao processo iniciado em 2000 de regularização de diferenças de vencimento devidas a magistrados, relativamente ao período de 1 de Janeiro de 1991 a 31 de Dezembro de 1992 (ver nota 44).
Nessa sequência e conforme metodologia superiormente aprovada (ver nota 45), a 5ª Delegação da DGO remeteu ao longo de 2002 novos pedidos de autorização de pagamento, no montante total de Euro 6.742,37.
Sobre três Informações da DGT, que integraram os pedidos que foram sendo recebidos, foram autorizados pelo Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças os pagamentos das quantias de Euro 3.428,74, Euro 2.448,28 e Euro 865,35, através dos Despachos n.º 202/2002, de 13 de Fevereiro, n.º 188/2002, de 20 de Junho, e n.º 804/2002, de 7 de Novembro, respectivamente.
Com data-valor de 27/02/02, 28/06/02 e 21/11/02, a DGT procedeu às transferências, respectivamente, dos montantes indicados da conta de OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002" para as contas dos magistrados, conforme os números de identificação bancária indicados, pelos montantes líquidos, bem como os respectivos descontos para a ADSE, IRS e CGA.
Assim, as regularizações efectuadas no âmbito deste processo, considerando também as executadas em 2000 e 2001, ascendem já ao valor global de Euro 651.388,26.
No ano transacto referiu-se como a DGT, através de Informação da 5ª Delegação da DGO, tomou conhecimento de que tinham sido pagos directamente pela CGA, contrariando a metodologia superiormente aprovada, os abonos dos magistrados que se encontravam na situação de aposentados. Posteriormente, na sequência de parecer elaborado pelo Gabinete do Auditor Jurídico do Ministério das Finanças, foi exarado despacho do Secretário de Estado do Orçamento, em 25.02.02, que determinou que a CGA accionasse o processo de reposição, após o que a DGT abonaria as importâncias devidas, caso não tivesse já processado a respectiva diferença. Assim, os valores pagos em 2002 dizem respeito a este tipo de situações e, também, a casos em que, por alterações da categoria dos Magistrados, se constatou a necessidade de proceder a rectificações.
De qualquer modo, constatou-se a existência, nos pagamentos ocorridos em 2002, de dois casos de abonos superiores aos devidos, por não terem sido tidos em linha de conta nos cálculos efectuados pela DGO todos os abonos já anteriormente pagos, sendo o montante pago a mais de Euro 657,58, pelo que a DGT deverá esclarecer se já providenciou pela reposição das quantias indevidamente abonadas.
Ao que a DGT respondeu alegando que "... não teve conhecimento do montante pago a mais aos magistrados em apreço, na medida em que os valores pagos por estes serviços corresponderam aos indicados pela 5ª Delegação da DGO, conforme metodologia superiormente aprovada", acrescentando que "em face do esclarecimento deste Tribunal ..." iria "... diligenciar junto da 5ª Delegação da DGO pela necessária informação, por forma a ser solicitada a devolução da importância paga a mais".
6.6.4.2.5 - Actualizações das responsabilidades do Fundo de Pensões dos CTT
No Parecer sobre a CGE/2001 (ver nota 46) referiram-se as condições em que o Estado, através da Resolução de Conselho de Ministros n.º 42-A/98, de 23/03, se obrigou à cobertura do défice do Fundo de Pensões dos CTT, não só através de um aumento de capital de Euro 89,474 milhões, repartido por 6 anos (1998-2003), mas também através do pagamento das actualizações das responsabilidades desse Fundo (ver nota 47), já que aquele aumento de capital respeitou unicamente às responsabilidades existentes em 31 de Dezembro de 1996, não entrando em consideração com as respectivas actualizações.
Para regularização dessas actualizações em causa, optou-se, na sequência do Despacho n.º 1758-A/2000-SETF, de 13 de Novembro, por fazer incluir, nas LOE de 2001 e de 2002, normas autorizando o Governo a regularizar os correspondentes encargos através da utilização de dívida pública emitida.
Assim, ao abrigo da LOE de 2001 foram regularizados os encargos sobrevenientes das actualizações, com referência ao período de 1997 a 2000, das responsabilidades do Estado perante o Fundo de Pensões dos CTT à data de 31.12.96, os quais ascenderam a Euro 25.862.957.034.
Em Janeiro de 2002, o Conselho de Administração dos CTT enviou à DGT uma factura respeitante às actualizações do ano de 2001, no valor de Euro 22.094.049,91.
O pagamento da quantia em causa foi autorizado pelo Despacho n.º 696/2002 do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, de 22/3/02. Com data-valor de 9/4/02, a DGT procedeu à respectiva transferência da conta de OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002" para os CTT.
Pelo facto de não ter sido realizada em 2002 a correspondente parcela do aumento de capital dos CTT, o Estado terá que suportar, em anos futuros, um acréscimo de encargos no âmbito deste processo de regularização de responsabilidades actuariais (ver nota 48).
6.6.4.2.6 - EDP - Electricidade de Portugal, S. A.
No anterior parecer foi já explicitado a forma como o Estado assumiu determinadas obrigações pecuniárias em relação aos produtores independentes de energia eléctrica (ver nota 49), salientado o facto de tais obrigações, por inexistência ou insuficiência de dotação orçamental não terem sido pagas pelo Estado nos anos em que foram liquidadas e o modo como a EDP, tendo liquidado aos produtores as quantias apuradas, se tornou credora do Estado (ver nota 50).
O pagamento efectuado em 2002 ao abrigo da alínea g) do artigo 60.º da LOE reporta-se à dívida no final de 2000, não regularizada em anos anteriores (Euro 9.839.723), acrescida dos juros previstos no protocolo celebrado entre o Estado e a EDP (Euro 886.497,13), num total de Euro 10.726.220,13. O referido pagamento foi autorizado por Despacho n.º 1052/2002-SETF, de 30/12/02 do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e processado por débito da Conta "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002".
O total pago à EDP ascendia, no final de 2002, a Euro 50.326.052,38, incluindo assim, os pagamentos efectuados em 2001 e no ano em análise.
6.6.4.2.7 - Porte-pago
Em conformidade com o disposto na alínea j) do artigo 60.º da LOE de 2002, procedeu-se ao pagamento de Euro 11.448.457,55 aos CTT - Correios de Portugal, S. A., regularizando as dívidas do Estado relativas ao porte pago, contraídas até 31 de Dezembro de 2000. A dívida respeita aos anos de 1999 e 2000, tendo sido reclamada pelos CTT e confirmada pelo Instituto de Comunicação Social.
Pelo Despacho n.º 1009/2002-SETF, de 26/12, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças autorizou este pagamento, tendo a DGT, com data-valor de 30/12/2002, procedido à respectiva transferência da conta de OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002" para os CTT.
Considerando os pagamentos efectuados em anos anteriores através da utilização do mecanismo de regularização de situações do passado, os encargos respeitantes ao porte pago, liquidados pelo Estado por esta via até final de 2002, ascenderam a Euro 153.782.587,46.
6.6.4.2.8 - EPDP - Empresa Pública do Diário Popular, E. P.
O processo de extinção e liquidação da Empresa Pública do Diário Popular, E. P. (EPDP) foi reaberto, em cumprimento do Acórdão 867/96 do Tribunal Constitucional, o qual declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 1/90, de 3/01.
Esta norma fixara as regras com base nas quais seria calculada a indemnização compensatória que substituiria os complementos de pensão de reforma que estavam a ser pagos aos ex-trabalhadores da EPDP e fora oportunamente executada, isto é, tinham sido pagas indemnizações de acordo com aquelas regras e cessara o pagamento dos complementos.
Em alguns casos que lhe foram submetidos, o Tribunal Cível entendeu que a declaração de inconstitucionalidade implicava que fosse retomado o pagamento dos complementos de pensão de reforma, desde 1 de Janeiro de 1990 e até ao falecimento dos beneficiários (ver nota 51).
Uma vez que o n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 1/90, que não fora declarado inconstitucional, continuava a prever que os complementos de reforma atribuídos aos ex-trabalhadores da EPDP seriam substituídos por uma indemnização compensatória, colocava-se também a questão de fixar, por via administrativa, um critério para cálculo das referidas indemnizações que não enfermasse das ilegalidades que o Tribunal Constitucional apontara ao critério inicialmente definido na lei (ver nota 52).
Pelo Despacho n.º 1132-A/2001, de 24 de Julho, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças concordou com a proposta da DGT no sentido de o critério para atribuição das indemnizações ser o proposto pela Direcção-Geral dos Regimes da Segurança Social, a qual indicara que se deveria utilizar o regime previsto para a remição das pensões vitalícias atribuídas por acidentes de trabalho, cujas bases técnicas constavam da Portaria n.º 11/2000, de 13 de Janeiro.
Posteriormente, a LOE/2002, na alínea i) do seu artigo 60.º, veio permitir o cumprimento das obrigações decorrentes da declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionalidade do referido n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 1/90 até ao limite de Euro 1.500.000.
Tendo por base os cálculos e listagens elaborados pelo Administrador Liquidatário da EPDP, a DGT propôs que o montante total de Euro 831.527,74, que incluía complementos de reforma até 30/11/2002 e indemnizações compensatórias fosse pago ao abrigo da citada alínea i) do artigo 60.º, o que foi autorizado pelo Despacho n.º 902/2002, de 2.12 do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças.
Com data-valor de 5/12/02 e 20/12/02, a DGT emitiu os meios de pagamento da quantia em causa, por contrapartida da conta "Produto dos Empréstimos em moeda nacional 2002" (ver nota 53).
Através do contraditório, foi questionada a forma como, no apuramento das indemnizações compensatórias, se compatibilizara a legislação e regulamentação aplicáveis com o reporte das indemnizações compensatórias a Novembro de 2002 e com a situação dos ex-trabalhadores falecidos entre 1990 e aquela data, uma vez que a respectiva fórmula de cálculo obrigava a ter em conta a idade dos ex-trabalhadores à data em que a indemnização se reportava.
Na sua resposta, a DGT referiu que:
A intervenção da Direcção-Geral no processo decorrente do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 867/96 cingiu-se à criação dos instrumentos legais e financeiros adequados ao cumprimento desse Acórdão;
Foi a DGT que solicitou o envolvimento do então Ministério do Trabalho e da Solidariedade na definição do critério indemnizatório, que veio a ser o indicado pela Direcção-Geral da Solidariedade e Segurança Social (Gabinete Técnico-Actuarial);
A Direcção-Geral não interferiu no apuramento dos valores a pagar, já que a identificação dos beneficiários e dos montantes devidos foi assegurada pelo Administrador Liquidatário da EPDP, com o qual manteve, não uma relação de tutela, mas de colaboração, já que à DGT competia disponibilizar os valores a pagar.
A DGT juntou ainda um parecer do Administrador Liquidatário da EPDP, no qual, em síntese, e em relação às indemnizações relativas a beneficiários falecidos, se refere que:
O critério de cálculo das indemnizações a aplicar em substituição do previsto no n.º 2 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 1/90 aplicar-se-ia ao universo de sujeitos que na data da entrada em vigor do diploma preenchiam os pressupostos do n.º 1 do mesmo artigo, não sendo de aplicar, neste ponto, o regime das pensões por acidentes de trabalho;
A decisão de pagamento da indemnização repercute os seus efeitos à data da extinção da EPDP e é neste momento temporal que importava verificar se tratava de trabalhadores reformados, não podendo ser excluídos os que, posteriormente a essa data tivessem falecido, sendo que os valores pagos às viúvas o foram na qualidade de herdeiras desse direito à indemnização;
O facto de, nestes casos, a indemnização ter sido calculada com base na idade à data do falecimento dos ex-trabalhadores da EPDP resultou numa indemnização menor do que se tivesse sido calculada com base na idade à data da publicação do Decreto-Lei n.º 1/90;
A obrigatoriedade do pagamento dos complementos de reforma, desde 1/1/90 até à data do pagamento da indemnização decorria da decisão do Tribunal Constitucional, e foi reafirmada pelos tribunais comuns.
Não obstante a argumentação expendida, o Tribunal de Contas considera que não é compatível com o regime aplicável o facto de as indemnizações compensatórias relativas aos ex-trabalhadores da EPDP falecidos antes de Novembro de 2002 terem sido calculadas com base na idade dos respectivos cônjuges sobrevivos.
6.6.4.2.9 - Serviço Nacional de Saúde
Nos termos da alínea l) do artigo 60.º da LOE/2002, o Governo ficou autorizado a regularizar obrigações assumidas pelos organismos dotados de autonomia administrativa e financeira integrados no Serviço Nacional de Saúde (SNS) até ao limite de Euro 444 milhões.
Para execução daquela norma, os Ministros das Finanças e da Saúde, pelo Despacho Conjunto n.º 455/2002, de 22/03, publicado no DR, II Série, de 27/04/2002, determinaram a transferência para o Instituto de Gestão Informática e Financeira da Saúde (IGIF), até 30/3/2002, daquela verba para ser afecta aos vários serviços integrados no SNS, para regularização de dívidas a fornecedores externos, assumidas até 31/12/2001. A transferência seria iniciada logo após a apresentação do IGIF de proposta devidamente quantificada, com explicitação dos montantes atribuídos a cada instituição. O despacho determinou ainda que "A DGO e a IGF, nas suas acções de auditoria, procederão à verificação da correspondente documentação e respectivos pagamentos, informando, em conformidade a DGT".
O Despacho em questão veio, no entanto, a ser revogado pelo Despacho Conjunto n.º 521-A/2002, de 31/05, assinado pelos novos Ministros das Finanças e da Saúde, publicado no DR, II Série, de 14/6/02 (2º Suplemento), cujo teor é idêntico ao do despacho anterior, à excepção de conter uma nova alínea prevendo a liquidação prioritária dos créditos mais antigos, e estabelecendo que a transferência para o IGIF se realizaria até 28 de Junho.
Em 24.06.2002, o IGIF remeteu à DGT os mapas com os montantes a atribuir aos serviços do SNS, no montante global de Euro 444 milhões, que tinham sido aprovados por despacho de 21.06.02 do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde.
O Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pelo Despacho n.º 206/2002, de 26/06, autorizou o pagamento, tendo a DGT, com data-valor de 28.06.02, procedido à correspondente transferência da conta OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002" para o IGIF.
Considerando os pagamentos efectuados em 1995, 1996, 1999 e 2001, através da utilização do mecanismo de regularização de situações do passado, as regularizações de dívidas do SNS efectuadas pelo Estado até final de 2002 ascendem a Euro 3.824 milhões.
Por último cabe referir que, embora os despachos conjuntos referidos prevejam o envio à DGT das listagens dos pagamentos efectuados pelos organismos do SNS em cumprimento dos citados despachos, à mesma direcção-geral não foram atribuídas quaisquer competências de fiscalização nesse âmbito, pelo que o referido envio carece de sentido.
Não obstante, a DGT confrontou as listagens recebidas com as propostas apresentadas pelo IGIF e detectou algumas divergências, designadamente que o montante aplicado ascendeu a Euro 438.269.929, ou seja, menos Euro 5.730.071 do que o valor transferido, devendo tais divergências ser transmitidas à DGO e à IGF. Quanto a acções de auditoria a realizar pela DGO e IGF, as quais, conforme previsto no Despacho Conjunto acima referido, seriam comunicadas à DGT, à data da auditoria, esta Direcção-Geral não dispunha de qualquer informação sobre a sua existência.
6.6.4.2.10 - CP - Caminhos de Ferro Portugueses, E.P.
Pela alínea m) do artigo 60.º da LOE/2002, foi autorizada a regularização, perante a CP, E. P., das responsabilidades do Estado decorrentes da concessão de reduções tarifárias pelo transporte ferroviário de militares e forças militarizadas, contraídas até 31/12/2000, até ao limite de Euro 25.000.000.
Face às solicitações dirigidas pela CP aos Ministérios da Defesa Nacional e Administração Interna para obter o pagamento das diferenças tarifárias em questão, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pelo Despacho n.º 294-A/2001, de 11/09, autorizara a inclusão da norma em causa no OE para 2002, explicitando que a assunção dessa dívida dependeria da clarificação da Portaria n.º 471/78 (ver nota 54), de 19/08, para que fosse possível proceder a uma imputação dos correspondentes encargos a cada um dos Ministérios envolvidos.
A DGT, na sua informação n.º 207/DRR, de 26/9/2002, através da qual propôs a regularização das quantias reclamadas pela CP, considerou que a condição imposta pelo citado despacho se deveria considerar cumprida, uma vez que a empresa informara que "a partir de 2001 a facturação foi estabelecida separadamente entre o MDN e o MAI, mediante controlo informático e em função dos títulos de transporte adquiridos por cada uma das entidades", não obstante não se ter verificado a alteração da Portaria preconizada no despacho referido (ver nota 55).
O valor reclamado pela CP, de Euro 24.602.478,03, respeitava ao período de 1996 a 2000. Em Março de 2002, a DGT solicitou à CP a imputação deste valor aos Ministérios da Defesa Nacional e Administração Interna, o que a empresa fez, embora essa imputação não tivesse tido qualquer utilidade e não decorresse do Despacho 294-A/2001-SETF o qual, preconizando a alteração da Portaria, apenas abrangeria os efeitos posteriores a essa alteração.
Pelo Despacho n.º 768/2002, de 29 de Outubro, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças autorizou o pagamento da quantia em causa, ao abrigo da alínea da LOE citada, determinando ainda que "a partir de Janeiro de 2001, esta indemnização não será assumida pelo Ministério das Finanças".
A DGT, com data-valor de 15/11/2002, procedeu à transferência da quantia de Euro 24.602.478,03 da conta de OET "Produto de empréstimos em moeda nacional 2002" para a CP.
6.6.4.3 - Outras situações
A LOE de 2002, artigos 59.º e 60.º, contém diversas disposições que não foram aplicadas, relativamente às quais importa destacar os seguintes aspectos:
Não se verificou a assunção de quaisquer passivos previstos no artigo 59.º, como já se referia.
Para além de não se ter verificado qualquer pagamento relativo à alínea a) do artigo 60.º (contratos de garantia ou outras obrigações assumidas por serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira extintos ou a extinguir em 2002), também não foi executado o disposto na alínea j) do mesmo artigo, que se referia à regularização, perante a CGA e o Centro Nacional de Pensões de responsabilidades decorrentes da contagem de tempo de serviço dos ex-militares para efeito aposentação ou de reforma. Na LOE para 2003 não foi incluída norma idêntica.
Ouvidos sobre este ponto a DGO e o IGCP, nas suas respostas, referem não ter quaisquer comentários a fazer.
6.7 - Amortizações e encargos correntes da dívida
6.7.1 - Análise comparativa entre os valores constantes da CGE e os da conta de gerência do IGCP
No ano económico em análise, a Conta Geral do Estado evidencia no Capítulo 06 do Orçamento do Ministério das Finanças, despesas com amortizações, juros e outros encargos com a dívida, no valor total de Euro 19.264,2 milhões.
No entanto, o valor daquelas despesas constantes da conta de gerência do IGCP, relativa a encargos com a dívida pública, é de Euro 19.781,4 milhões, existindo portanto uma diferença de cerca de Euro 517,2 milhões, em relação ao valor da Conta Geral do Estado.
No quadro seguinte apresentam-se os valores referidos, bem como o montante das amortizações que constam do mapa 5.2 - "Movimento da dívida directa do Estado" da Conta Geral do Estado.
QUADRO VI.22
Amortizações e encargos correntes da dívida
As diferenças resultam, no essencial, para além de algumas situações pontuais que adiante se dará conta, de, nos valores apresentados pela DGO, se considerarem como pagamentos efectivos os valores transferidos para a conta de operações específicas do Tesouro denominada "IGCP - Encargos com a dívida pública", por conta das dotações orçamentais, onde estão incluídos os saldos não utilizados a repor nos cofres do Estado e, em sentido contrário, de não serem tidos em conta os valores das amortizações e anulações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP), como aplicação das receitas das reprivatizações, e as despesas realizadas, utilizando saldos de dotações de anos anteriores.
No que respeita aos juros há ainda a assinalar a utilização de juros corridos (ver nota 56) e juros recebidos ao abrigo da alínea d) do artigo 60.º LOE/02 (ver nota 57), valores que apenas constam do mapa da conta de gerência do IGCP.
Em virtude de só no OE de 2003 terem sido inscritas rubricas para evidenciar correctamente as despesas com amortizações e juros relativos aos CEDIC's, em 2002 aquelas despesas continuaram a estar incluídas em rubricas com a designação "Títulos Médio e longo prazo - outros sectores", o que para além de contrariar o quadro geral da classificação económica das despesas, pode gerar distorções na consolidação das contas do SPA.
No tocante à comparação entre os valores registados na conta de gerência e no mapa 5.2 - "Movimento da dívida directa do Estado", resultam de neste mapa as amortizações serem inscritas pelo seu valor nominal, não contemplando as mais e menos valias, consideradas na conta de gerência. Foram ainda encontradas outras diferenças relativas ao facto de na conta de gerência serem também registados os fluxos líquidos de swaps e ainda as amortizações utilizando saldos afectos a "encargos pagáveis" (ver nota 58).
6.7.2 - Verbas orçamentais requisitadas para pagamento de amortizações e encargos correntes da dívida pública
No quadro seguinte dá-se conta das verbas requisitadas pelo IGCP, entre 1999 e 2002, por conta das dotações inscritas no OE (ver nota 59) para fazer face a despesas com amortizações e encargos da dívida pública, bem como dos montantes requisitados em excesso, a repor nos cofres do Estado no ano seguinte:
QUADRO VI.23
Evolução das dotações orçamentais requisitadas e a repor
Como se apresenta no quadro anterior, os valores requisitados nos respectivos anos pelo IGCP para fazer face às despesas com amortizações e encargos da dívida não foram totalmente utilizados, tendo o Instituto procedido ao apuramento das verbas requisitadas em excesso, e não susceptíveis de utilização nos fins para que foram requisitadas, a repor nos cofres do Estado.
Muito embora as dotações orçamentais requisitadas sejam cada vez mais elevadas, excepção feita ao ano 2000 - ano em que os valores referentes às amortizações sofreram uma descida muito significativa o que se ficou a dever em grande parte, e como se deu conta no respectivo Parecer sobre a CGE (ver nota 60), à diminuição dos empréstimos com a faculdade de amortização antecipada, por parte dos investidores, que obrigavam o IGCP a requisitar valores a mais para fazer face a eventuais amortizações, verifica-se que, em termos globais, os valores requisitados a mais, a repor, têm vindo a diminuir de ano para ano.
Contudo, o comportamento de cada uma das componentes não é uniforme, verificando-se reduções muito significativas nos montantes a repor relativos a amortizações e juros, enquanto que os referentes a outros encargos têm tido um comportamento irregular.
Como se pode verificar no quadro anterior, no ano de 1999, os valores a repor referiam-se, quase na totalidade às amortizações, com 86,2%, situação que, pela razão apontada anteriormente, se inverteu em 2000. No ano em apreço houve uma acentuada descida nos montantes a repor relativos a amortizações e juros, passando de 36,6% para 6,9% e de 54,4% para 5,0 %, respectivamente. Por outro lado, é a rubrica "Outros encargos", que no ano em análise possuiu o maior peso relativo, com 88,1% do total a repor.
De referir que os valores requisitados a mais, que no ano de 2002 ascenderam a Euro 1.705.003,84, foram apenas repostos por ordem do IGCP em 9 de Maio de 2003, excedendo largamente o prazo fixado no n.º 9 do artigo 4.º do Decreto-lei n.º 459/82, de 26 de Novembro, que é de 14 de Fevereiro do ano seguinte. Esta situação, de atraso na reposição das verbas requisitadas a mais, é recorrente, tendo já merecido reparo por parte deste Tribunal, em sede dos Pareceres sobre as CGE's de 2000 e 2001, devendo o IGCP pronunciar-se sobre esta matéria.
6.7.3 - Evolução das amortizações e encargos correntes da dívida
A análise das amortizações e encargos da dívida pública, a que se procede de seguida, é realizada com base nos valores constantes das contas de gerência do IGCP. Todavia, pelas razões a seguir expostas, os valores ali contabilizados relativos às amortizações e encargos correntes da dívida, desvirtuam os encargos efectivos.
Como tem sido referido nos últimos Pareceres, o IGCP desde 1999 que reflecte indevidamente nos juros, os resultados (negativos e positivos) das operações de swaps realizadas, e, desde 2001, que reflecte nas amortizações, os pagamentos e recebimentos decorrentes da contratação, execução ou liquidação de contratos de swap que não tenham natureza de juros, procedimentos que desvirtuam os valores efectivamente pagos aos investidores.
Sobre a questão suscitada, o IGCP na sua resposta refere que:
"Os fluxos de operações swaps (Juros e amortizações) incluem-se devidamente nos encargos de juros e amortizações ocorridos durante o ano, o que corresponde ao estabelecido no n.º 4, do artigo 6.º, da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, onde se prevê que os fluxos de swaps sejam tratados de acordo com regras próprias, e clarificado pelo estipulado no n.º 3 do artigo 66.º da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro."
Relativamente à resposta do IGCP, importa salientar que as regras de contabilização dos fluxos de swaps referidas no n.º 4, do artigo 6.º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, clarificado pelo estipulado no n.º 3 do artigo 66.º da Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro (Lei do Orçamento para 2003), não se aplicam à execução orçamental de 2002, face ao disposto no artigo 94.º da Lei 91/2001, com a nova redacção dada pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto (ver nota 61) e por a nova forma de contabilização só ter sido estabelecida na Lei do Orçamento para 2003.
No quadro seguinte evidenciam-se os efeitos destes procedimentos, apresentando-se os valores das amortizações e dos juros inscritos na conta de gerência do IGCP, nos anos de 2001 e 2002, os resultados dos swaps registados nos referidos anos, bem como os montantes pagos aos investidores, corrigidos daqueles resultados.
QUADRO VI.24
Amortizações e juros e resultados de swaps em 2002 e respectiva variação
Como se pode observar no quadro anterior, os resultados obtidos nas operações em causa, têm sido de um modo geral positivos, tendo, no ano em apreço, o procedimento adoptado pelo IGCP conduzido, em termos globais, a uma subavaliação das despesas com amortizações no valor de Euro 257,9 milhões bem como dos juros em Euro 117,5 milhões.
Como se referiu no anterior Parecer, o IGCP criou, na sua contabilidade, para o registo do resultado das operações de swaps, subcontas para os fluxos de juros (ver nota 63), bem como para as despesas de passivos financeiros (ver nota 64) associadas a swaps que não tenham a natureza de juros. Por outro lado, os juros e as amortizações referentes aos empréstimos originais são contabilizados separadamente em subcontas de "Encargos com Juros - Empréstimos" e de "Despesa de passivos financeiros - Empréstimos", respectivamente. Contudo, em termos de contas públicas, os encargos anuais com juros e passivos financeiros, são os que resultam da consolidação dos saldos existentes nas subcontas referidas anteriormente.
Embora se reconheça o empenho do IGCP na contabilização dos fluxos associados às operações de swaps, não se pode deixar de referir, que também em 2002, como se demonstra no quadro anterior, não foram respeitadas as regras do orçamento bruto e da especificação das receitas e despesas públicas.
De referir que no ano em apreço, como se desenvolve mais adiante (ver nota 65), o IGCP voltou de novo a registar em "Outros encargos da dívida", as diferenças resultantes da variação entre a taxa de câmbio utilizada na data de processamento das operações, indicada pelo Banco de Portugal, e a que posteriormente foi indicada pela DGT, pelo pagamento dos juros e amortizações. Deste procedimento resultou, em 2002, a subavaliação das despesas com amortizações e juros, no valor de Euro 448,2 milhares.
No que respeita ao valor dos "Outros encargos da dívida", à semelhança do que acontecera em anos anteriores, o mesmo inclui, indevidamente, a comissão de gestão do IGCP no valor de Euro 7.230.000, afecta a despesas de funcionamento do Instituto.
O referido montante está registado como "Transferências para Despesas de Funcionamento", representando cerca de 35% dos outros encargos registados na mesma rubrica e corresponde à comissão de gestão anual prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 160/96, de 4 de Setembro a qual é fixada anualmente por despacho do Ministro das Finanças, entre o mínimo de 0,1(por mil) e o máximo de 0,15(por mil) do stock da dívida pública directa do Estado em 31 de Dezembro do ano anterior. De acordo com o n.º 2 do mesmo artigo, tal comissão deverá ser discriminada no cômputo dos encargos do Estado com a dívida pública.
Pelo Despacho n.º 1055/2002 (2ª. série), de 16 de Janeiro, o Ministro das Finanças, tendo em conta o valor estimado para o stock da dívida pública directa do Estado em 31 de Dezembro de 2001, cerca de Euro 72,3 mil milhões (ver nota 66), fixou a comissão anual de gestão a atribuir ao IGCP para o ano em apreço em Euro 7,23 milhões, devendo integrar "o cômputo dos encargos do Estado com a dívida pública em 2002, sendo reflectida no correspondente capítulo orçamental".
Não obstante o referido despacho e os procedimentos seguidos respeitarem as normas citadas, as opções adoptadas pelo legislador quanto a esta matéria continuam a suscitar algumas reservas por parte do Tribunal.
Com efeito, no que respeita à fixação da comissão de gestão do IGCP em percentagem do stock da dívida pública, não pode deixar de referir-se que é, no mínimo, questionável que o montante das necessidades financeiras do IGCP para o seu funcionamento, seja determinado em função do stock da dívida pública, uma vez que é difícil aceitar que entre essas duas variáveis exista uma relação directamente proporcional, para além de tal procedimento poder ter um efeito perverso em termos de controlo da dívida pública. Com efeito, sendo o IGCP um organismo público que tem como missão a gestão da dívida pública directa e do financiamento do Estado, o valor das transferências do OE necessárias ao seu funcionamento, deveriam ser fixadas em função das suas necessidades reais, devidamente justificadas.
Em relação à contabilização da referida comissão como encargos da dívida é de salientar que, não se enquadrando tais despesas de funcionamento no conceito de "encargos com a dívida pública", não parece correcto a inclusão das respectivas dotações no capítulo orçamental 06. De realçar ainda que as regras de classificação funcional em vigor, referentes a operações da dívida pública, excluem desta rubrica as despesas com funcionamento dos serviços que a administram e gerem.
Em suma, essa forma de contabilização contraria o quadro geral da classificação económica e funcional das despesas, podendo gerar distorções na consolidação das contas do SPA, pelo que se reitera a recomendação formulada nos Pareceres anteriores, no sentido de ser reponderado o conteúdo das normas em causa.
No que respeita à inclusão da comissão de gestão do IGCP no valor dos "Outros encargos da dívida", o IGCP limita-se a referir que "(...) a mesma é devida e encontra-se de acordo com o enquadramento legal descrito".
Pelas razões apontadas, nos valores que se apresentam de seguida não são tidos em linha de conta os montantes relativos às comissões de gestão.
Efectuadas as correcções relativas aos resultados de swaps nas amortizações e nos juros, bem como nos "outros encargos", apresenta-se no quadro seguinte a evolução do valor das amortizações e encargos correntes da dívida.
QUADRO VI.25
Evolução das amortizações e encargos correntes da dívida
As despesas com amortizações e encargos da dívida em termos globais aumentaram, em relação ao ano anterior, em cerca de Euro 4.827,3 milhões (31,5%), mantendo-se a tendência observada no ano anterior, em que o acréscimo foi de 25,1%.
6.7.3.1 - Amortizações
Em 2002, o aumento significativo das despesas com amortizações e encargos com a dívida pública relativamente ao ano anterior, foi devido essencialmente ao acréscimo das amortizações, em cerca de Euro 4.713,6 milhões, (41,4%), conforme se evidencia no quadro seguinte:
QUADRO VI.26
Evolução das amortizações
Verifica-se um aumento do valor das amortizações da dívida em moeda nacional, que passou, em valores aproximados, de Euro 9.769,3 milhões em 2001 para Euro 12.898,1 milhões em 2002, o que representa um acréscimo de Euro 3.128,8 milhões (32%), assim como em moeda estrangeira que assinalou um aumento de 98,5%, cifrando-se em Euro 3.194 milhões.
De referir que o aumento da despesa com amortizações, se observa desde 2000, ano em que se registou um aumento das amortizações em moeda estrangeira. Em 2001, esta tendência acentuou-se, registando-se um acréscimo global das despesas com amortizações de 33,3% (ver nota 68) relativamente a 2000.
Esta evolução da despesa com amortizações está associada ao Programa de Troca de Dívida, objecto de referência no ponto 6.2.2.
6.7.3.2 - Encargos correntes da dívida
6.7.3.2.1 - Juros
No quadro seguinte apresenta-se o valor dos encargos com juros, desagregados por dívida em moeda nacional e estrangeira, nos anos de 2001 e 2002:
QUADRO VI.27
Evolução dos encargos com juros
Estes encargos mantêm a tendência observada em 2001 para o seu acréscimo, embora o aumento registado no ano em apreço, cerca de 2,8% (Euro 109,8 milhões), tenha sido inferior ao observado no ano anterior, em que o acréscimo foi de cerca de 6,2% (Euro 229 milhões).
À semelhança do ano anterior, verifica-se um forte predomínio dos juros da dívida em moeda nacional, que representam 94,9% do total destes encargos, o que, naturalmente, está associada ao peso relativo da dívida em moeda nacional no montante global da dívida directa, 93% em 31.12.01 e 97% em 31.12.02.
Conforme se tem vindo a referir nos pareceres anteriores, o IGCP passou a contabilizar como "despesa efectuada" a totalidade dos juros dos certificados de aforro vencidos no ano, tendo como contrapartida o registo, como receita fiscal, do IRS retido e, como receita creditícia, do valor correspondente aos juros capitalizados, líquido de imposto.
De referir que os juros brutos dos certificados de aforro vencidos no ano em apreço ascenderam a Euro 708,5 milhões, tendo-se verificado relativamente ao ano precedente uma diminuição significativa no valor de Euro 109,2 milhões.
No que concerne aos juros em moeda estrangeira, continuou-se a observar uma diminuição que no ano em apreço foi de Euro 18,8 milhões (8,4%).
6.7.3.2.2 - Outros encargos da dívida
Em 2002, as despesas com "Outros encargos da dívida" aumentaram cerca de Euro 3,9 milhões o que corresponde a um aumento de 37,6 %, em relação ao ano anterior, como se demonstra no quadro seguinte:
QUADRO VI.28
"Outros encargos da dívida"
Em despesas cambiais processadas pela alínea A) "Diferenças de Câmbio" foram inscritos Euro 448,2 milhares, o que representa um aumento muito significativo, uma vez que em 2001, cifraram-se em Euro 273,6 milhares. Este aumento, tal como acontecera no ano transacto, deve-se ao facto do IGCP registar nesta alínea as diferenças de câmbio relativas a toda a dívida em moeda estrangeira, valores que até ao ano 2000 estavam incluídos na despesa com juros e amortizações.
Quanto aos encargos processados pela alínea B) "Despesas com serviços da dívida pública" ascenderam em 2002, a cerca de Euro 13,7 milhões, sendo superior ao apurado no ano transacto em cerca de Euro 3,7 milhões (+36,8%).
No quadro seguinte apresenta-se a distribuição destas despesas no último triénio, discriminadas por dívida em moeda nacional e estrangeira e "Outros":
QUADRO VI.29
Evolução das despesas com serviços da dívida pública
Continua a verificar-se uma forte predominância das despesas associadas à dívida em moeda nacional, cerca de 96,7% do total em 2002, situação esta que se justifica pelo peso relativo desta dívida no stock da dívida, enquanto a menor parcela destas despesas, cerca de Euro 27,6 milhares, com um peso relativo de 0,2%, respeita às despesas imputadas à dívida em moeda estrangeira. Por seu turno, os encargos incluídos em "Outros", ascenderam no ano em análise a cerca de Euro 429 milhares, cerca de 3,1% do total.
Analisando as despesas imputadas à dívida em moeda nacional, observa-se que o montante mais elevado, cerca de Euro 6.082 milhares, respeita às comissões por emissão de dívida das OT's 5% - Junho de 2012 e 4.875% - Agosto de 2007, de 13/02/02 e 15/03/02, no montante de Euro 3.750.000,00 e Euro 2.332.000,00, respectivamente, despesas que registaram um acréscimo de 62,2% em relação ao ano anterior.
As comissões pagas à CVM e as restantes comissões por pagamento de encargos (ver nota 69) totalizaram Euro 2.720,6 milhares, cerca de 20,6% do total dos encargos imputados à dívida em moeda nacional, valor superior em cerca de Euro 766,9 milhares, ao registado no ano anterior, representando um acréscimo de 39,3%.
No que respeita aos encargos decorrentes do protocolo com os CTT, observa-se um aumento, em relação ao ano anterior, em cerca de Euro 942,2 milhares, cifrando-se, no ano em apreço, em Euro 4.019,7 milhares, valor que resulta das comissões pagas aos CTT, abatidos os juros compensatórios recebidos e a comissão de serviço recebida, como se discrimina no quadro seguinte:
QUADRO VI.30
Comissões pagas aos CTT/juros recebidos
No que concerne aos juros compensatórios, o protocolo (ver nota 70) prevê o seu pagamento pelos CTT caso o saldo médio mensal (ver nota 71) registado na conta corrente de movimentos com os CTT, apresente um valor superior a Euro 2.493,99, sendo calculado, sobre o montante que exceder aquele limite, de acordo com uma fórmula, também contemplada no protocolo.
No tocante ao valor de Euro 12.672,50, respeitante à "Comissão de serviço recebida" inscrito como valor a abater, apurou-se que se trata da soma de vários montantes, que ao longo do ano foram sendo cobrados aos CTT, por o IGCP ter procedido a diversas correcções dos dados introduzidos pelos CTT (ver nota 72) no Sistema de Produtos de Aforro (SPA).
No que respeita às despesas com "Expedição de extractos de CA's pelos CTT", no montante de Euro 384.539,12, verificou-se que se trata do pagamento das despesas com o envio dos extractos de certificados de aforro, compreendendo o custo do correio normal nacional (Euro 295.448,57) e os serviços de impressão, envelopagem e entrega para expedição postal (Euro 89.090,55), cujas facturas foram emitidas mensalmente pelos CTT e pela Telepost, respectivamente.
Quanto ao montante de Euro 27.626,12, relativo a despesas de "Comissões por pagamento de encargos" em moeda estrangeira, que registou uma ligeira subida em relação ao ano anterior, verificou-se que o valor está conforme aos documentos analisados.
No que concerne às despesas inscritas em "Outros", as "Despesas c/Depósitos por TPA" (ver nota 73), no montante de Euro 2.446,72, respeitam ao pagamento à CGD de uma comissão por cada operação realizada nos terminais de pagamento automático existentes no Balcão do IGCP. Esta comissão é de 0,7% do valor da transacção, mas não pode ultrapassar Euro 0,75.
Relativamente às despesas realizadas com a Euroclear e a Clearstream, verificou-se que os valores estão conforme os documentos analisados nos montantes de Euro 24,9 milhares e Euro 5,6 milhares, registando-se uma diminuição significativa de Euro 320,2 milhares e e 18,5 milhares, respectivamente, em relação ao ano de 2001. De realçar que o Euroclear e a Clearstream são centrais europeias de valores mobiliários, particularmente vocacionadas para a liquidação de operações relacionadas com títulos e que o IGCP recorre aos seus serviços em muitas operações que envolvem contrapartes estrangeiras.
Quanto às despesas de avaliação do rating, sofreram uma diminuição passando de Euro 400 milhares para Euro 272,5 milhares, em relação ao ano transacto.
No que respeita ao valor registado em "Despesas com a emissão de dívida", no valor de Euro 41.987,41, trata-se do contravalor de GBP 26.481,46 pago ao BNP PARIBAS em Outubro de 2002, resultante de despesas com a contratação de uma linha de crédito Revolving, no valor de Euro 1.000 milhões, para fazer face a necessidades de tesouraria do Estado, de muito curto prazo, não utilizada em 2002.
No que concerne ao pagamento de emolumentos ao Tribunal de Contas, o montante de Euro 3.103,3, resulta de dois pagamentos de Euro 1.551,65 cada, devidos por homologação da verificação interna das contas de gerência do IGCP - Encargos da dívida pública dos anos económicos de 1998 e 1999. Todavia, tendo em conta a natureza das despesas em causa, e o classificador das despesas públicas, as mesmas encontram-se incorrectamente classificadas nesta rubrica, devendo ter sido incluídas na rubrica 02.03.10 - "Aquisição de serviços - Outros serviços" e processadas por conta do orçamento de funcionamento do IGCP, na medida em que não se trata de um encargo com o serviço da dívida pública.
O IGCP, na sua resposta, não se pronunciou sobre esta questão.
Foram também ouvidas sobre o presente ponto 6.7 a Ministra das Finanças e a DGO, que não se pronunciaram.
6.8 - Dívida garantida
Relativamente a esta matéria torna-se necessário distinguir entre as responsabilidades assumidas - que correspondem aos montantes garantidos pelo Estado e por outras pessoas colectivas de direito público - e as responsabilidades efectivas, que diferem daquelas, porquanto o seu valor é apurado não com base nos montantes garantidos, mas em função das utilizações efectuadas pelos beneficiários.
Deste modo, uma vez que ambas as perspectivas relevam para a análise da matéria em apreço, nos pontos seguintes tem-se em conta a evolução observada, quer das responsabilidades assumidas, quer das responsabilidades efectivas.
Atendendo a que a variação das responsabilidades do Estado e de outras pessoas colectivas de direito público, no âmbito de garantias pessoais prestadas, resulta de diversas operações, designadamente concessão de garantias pessoais, amortizações efectuadas pelos beneficiários e pagamentos realizados em execução de garantias, apresentam-se e desenvolvem-se nos pontos seguintes os valores e as razões justificativas das mesmas.
6.8.1 - Concessão de garantias pessoais pelo Estado
Em 2002, na ordem interna, foram prestadas pelo Estado, através da DGT, duas garantias pessoais, no montante total de Euro 202.777.777,50. No respeitante a operações efectuadas na ordem externa, foram prestadas pelo Estado, através da DGT, dez garantias pessoais, no montante total de Euro 803.330.128,39.
No quadro seguinte apresentam-se os principais elementos caracterizadores destas operações.
QUADRO VI.31
Garantias pessoais concedidas pelo Estado em 2002
A garantia concedida ao financiamento contratado pelo Metropolitano de Lisboa, E. P., foi ainda autorizada ao abrigo da Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2001.
A acção desenvolvida pelos serviços do Tribunal junto da Direcção-Geral do Tesouro visou, em especial, averiguar do cumprimento das disposições legais aplicáveis à concessão de garantias pessoais pelo Estado, nomeadamente as contidas nos artigos 6.º, 8.º, 9.º, 12.º a 17.º do Decreto-Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, tendo-se concluído que de um modo geral foram observadas.
No que se refere às condições financeiras das operações garantidas, nomeadamente no tocante às taxas de juro, verificou-se que as mesmas se situaram entre a Euribor 6m flat e a Euribor 6m com um spread de 10 p.b. até 20 p.b. No caso das operações contratadas com o Banco Europeu de Investimento (BEI), a taxa de juro é aberta, assumindo um dos regimes praticáveis por esta entidade (ver nota 74).
Relativamente a estas condições, o Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) informou nada ter a opor, salvo no caso das operações envolvendo a RAM e a ANAM, relativamente às quais entendeu não haver razões que justificassem o eventual encarecimento destas operações em termos de spread sobre a Euribor, face às condições que inicialmente lhe tinham sido apresentadas para efeitos de parecer (ver nota 75).
Ainda no que concerne às operações envolvendo o Metro do Porto (contratada na ordem interna) e a STCP (financiamento de Euro 29 milhões), aquele Instituto considerou que se tratavam de financiamentos com um all-in-cost (ver nota 76) "...de Euribor + 21 p.b...." e "...de Euribor + 11.6 p.b....", respectivamente, concluindo que se situavam em níveis elevados face ao custo de financiamento obtido por outras empresas públicas do mesmo sector (no caso do Metro do Porto) (ver nota 77), bem como para uma operação a ser garantida pelo Estado e para a qual era requerido regime fiscal idêntico ao das obrigações do Estado (no caso da STCP) (ver nota 78). Nestes casos, e para emissão de parecer favorável à concessão da garantia, a DGT considerou procedente a argumentação das empresas no sentido de que as condições em causa eram as melhores possíveis. Considera-se que a DGT deverá assegurar que as condições dos financiamentos garantidos são compatíveis com o risco existente, que, na prática, é inexistente, uma vez que o Estado garante o cumprimento das respectivas obrigações.
As taxas de garantia aplicadas fixaram-se em 0,2% ao ano, salvo no caso da operação envolvendo a RAM em que a taxa de garantia foi nula.
No ano 2002 não ocorreram quaisquer concessões de garantias pessoais por parte de outras pessoas colectivas de direito público.
6.8.2 - Pagamentos efectuados pelo Estado em execução de garantias
De acordo com os elementos fornecidos pela DGT no decurso da auditoria realizada, o Estado, com recurso a dotações do OE/2002, teria efectuado pagamentos, em execução de garantias, que totalizariam a quantia de Euro 5.506.195,11, dos quais Euro 5.298.775,82 na ordem interna e Euro 207.419,29 na ordem externa.
No entanto, importa salientar que o valor constante da CGE/02, a título de pagamentos efectuados na ordem externa se cifra em Euro 211.597,33, divergindo do apresentado pela DGT.
Na sua resposta, a DGT informou "(...) que a referida divergência diz respeito a um pagamento efectuado em 2002, relativo à execução de garantias na ordem externa, no âmbito da Convenção de LOMÉ, que foi objecto de estorno em 2003, através da emissão de uma guia de reposição não abatida nos pagamentos, no valor de EUR 4.178,05 (...)", concluindo que, por esse facto, não haveria "(...) lugar a qualquer alteração dos valores globais das responsabilidades do Estado na ordem externa".
Face ao teor da resposta daquela Direcção-Geral, e apesar de nos mapas fornecidos pela mesma não constar o referido pagamento, impossibilitando a análise adequada do mesmo no decurso da auditoria, teve-se em consideração a rectificação operada pela DGT, pelo que o valor global dos pagamentos de capital e juros ocorridos em 2002 se cifrou em Euro 5.510.373,16.
Ainda relativamente à resposta da DGT, importa esclarecer que, ao contrário do seu entendimento, qualquer pagamento, mesmo que o Estado venha a ser ressarcido, tem implicações nos valores globais das responsabilidades do Estado, porquanto, em virtude do pagamento efectuado deixa de figurar como dívida garantida, implicando o seu abatimento ao valor das responsabilidades assumidas e efectivas, independentemente de, pelo facto do pagamento, ser criado um direito creditício na esfera jurídica do Estado.
Nos pontos seguintes, de acordo com os elementos obtidos, apresenta-se uma síntese dos pagamentos realizados e dos motivos que lhes subjazem.
6.8.2.1 - Na ordem interna
Na ordem interna foram efectuados pagamentos de capital e juros no montante de Euro 5.298.775,8, processados pela rubrica de Cl. Ec. 09.07.00 A - Execução de avales - Outras garantias, inscrita no Cap.º 60 do Orçamento do Ministério das Finanças, na Div. 01 - Direcção-Geral do Tesouro, Subdiv. 05 - Activos Financeiros, os quais se encontram evidenciados no quadro seguinte:
QUADRO VI.32
Pagamentos em execução de garantias ocorridos em 2002 na ordem interna
Os pagamentos acima identificados derivaram do incumprimento por parte dos mutuários/emitentes cujos financiamentos beneficiaram da garantia do Estado (CNEMA, GESTNAVE, Empresa Têxtil Bellino & Bellino e BEIRAFRIO).
Relativamente ao incumprimento do CNEMA, importa destacar o seguinte:
Desde 1997 que o CNEMA não satisfez qualquer pagamento, quer de capital, quer de juros, ascendendo os pagamentos efectuados pela DGT até final de 2002 a Euro 2.349.419,37;
Embora a dívida do CNEMA ao Estado esteja garantida por hipoteca, o Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, pelo seu despacho n.º 733/2002-SETF, de 2 de Abril, autorizou, a pedido da devedora, que os imóveis que garantiam a dívida fossem substituídos por outros, após confirmação de que estes estavam livres de ónus e encargos.
Contudo, este processo de substituição de garantias protelou-se ao ponto do SETF, pelo despacho n.º 845/2002, de 18 de Novembro, ter estabelecido que deveriam ser tomadas as medidas legais para que o Estado recuperasse os montantes pagos em execução da garantia, implicando a reapreciação do processo, nomeadamente a obtenção de confirmação por parte da Direcção-Geral do Património no que se refere à avaliação anteriormente efectuada aos bens hipotecados.
Por seu turno, o SETF, pelo Despacho n.º 182/2003, de 9 de Maio, na sequência da autorização para o pagamento do serviço da dívida respeitante ao financiamento contraído pela CNEMA vencido em 13 de Maio de 2003, estabeleceu que se deveria proceder à execução das contra-garantias existentes para recuperação dos montantes garantidos e já pagos pelo Estado à mutuante.
Tendo por referência a data da realização da auditoria e o seu âmbito temporal, desconhecem-se quais os posteriores desenvolvimentos desta situação.
Constata-se assim que, em relação a uma situação de incumprimento que dura já há cinco anos, não só não se concretizaram quaisquer medidas para a sua resolução, designadamente a execução das garantias, mas também que, em 2002 e por determinação do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, o Estado se envolveu num processo de substituição de garantias, solicitado pela devedora, processo esse que apenas serviu para prolongar o incumprimento do CNEMA, com prejuízo do interesse público.
Na sua resposta, a DGT entende não ser aceitável a conclusão de que o Estado não concretizou medidas para a resolução da situação de incumprimento do CNEMA, designadamente a execução das contragarantias por este prestadas, alegando que "(...) para uma decisão sobre a execução do património do CNEMA havia necessidade de se possuir uma avaliação realista do mesmo, o que só recentemente se conseguiu" e que "(...) a execução de qualquer dos prédios dados em garantia só fará sentido quando o crédito constituído tiver um valor próximo do da avaliação efectuada".
Em comentário à resposta da DGT, reitera-se que não é justificável a morosidade verificada para a resolução desta questão, implicando a continuação do esforço financeiro do Estado para fazer face ao serviço da dívida do CNEMA, em especial quando se verifica que o Estado, para fazer face aos seus compromissos nacionais e internacionais, tem-se pautado por uma política de contenção orçamental, com os inerentes "sacrifícios" exigidos aos contribuintes.
Quanto aos pagamentos relativos à GESTNAVE, constata-se que se trata de empréstimos obrigacionistas contraídos em 1991 e 1992 quando a empresa (então denominada Lisnave) se encontrava sob gestão privada e que as garantias do Estado foram prestadas posteriormente, no âmbito dos protocolos de reestruturação celebrados em 1993 e 1997, representando verdadeiros custos em que o Estado incorreu na tentativa frustrada de recuperação da Lisnave (ver nota 79).
No que respeita aos pagamentos efectuados pelo Estado em execução das garantias prestadas no âmbito dos financiamentos contraídos pela BEIRAFRIO - Indústria de Produtos Alimentares, Lda., e pela Empresa Têxtil Bellino & Bellino, S.A., importa destacar que constituem o segundo e terceiro casos de incumprimento (ver nota 80) verificado nas garantias concedidas ao abrigo do Sistema de Garantia do Estado a Empréstimos Bancários (SGEEB), num total de nove concessões (ver nota 81).
6.8.2.2 - Na ordem externa
Na ordem externa foram efectuados pagamentos de capital e juros no montante de Euro 211.597,3, correspondendo Euro 201.607,7 a capital e Euro 9.989,6 a juros de mora, os quais foram processados pela rubrica de Cl. Ec. 09.07.00 A - Execução de avales, inscrita no Cap.º 60 do Orçamento do Ministério das Finanças, na Div. 01 - Direcção-Geral do Tesouro, Subdiv. 06 - Despesas de Cooperação e que se devem, na sua totalidade, à execução de garantias no âmbito da Convenção de Lomé.
6.8.3 - Responsabilidades assumidas e efectivas do Estado
Com referência ao final de 2001 e de 2002, procedeu-se à circularização da maior parte das entidades que beneficiaram da garantia pessoal do Estado (ver nota 82), bem como ao confronto dos elementos obtidos desta forma com os fornecidos pela DGT.
De referir que três entidades não prestaram a informação solicitada, e que a informação prestada por outra entidade foi apresentada de forma agregada. Acresce, ainda, que a informação fornecida por uma outra entidade suscitou reservas quanto à sua correcção.
Assim, não foi possível confrontar os valores referentes a cinco entidades com os fornecidos pela DGT.
Para além de outras divergências encontradas, em relação às quais se encontrou explicação e se concluiu serem os valores da DGT os correctos, outras há que contrariam os dados fornecidos por aquela Direcção-Geral, envolvendo 9 entidades (19,1% da amostra).
Apresenta-se, de seguida, as divergências entre os valores fornecidos pela DGT e os declarados pelas entidades, de grandeza igual ou superior a mil euros, que devem merecer esclarecimentos por parte daquela Direcção-Geral:
QUADRO VI.33
Divergências entre a DGT e as entidades beneficiárias relativamente às responsabilidades assumidas
QUADRO VI.34
Divergências entre a DGT e as entidades beneficiárias relativamente às responsabilidades efectivas
Quanto a algumas divergências referenciadas nos quadros supra-identificados, importa tecer algumas considerações:
Hidroeléctrica de Cahora Bassa (HCB) - a divergência verificada nas responsabilidades assumidas, em 31.12.2001, resulta de uma diferença de valores entre a HCB e a DGT no que concerne a um dos financiamentos garantidos, no montante Euro 34.915.852,79. Atendendo a que a divergência mencionada representa a diferença entre aquele valor e o referente às utilizações do mesmo - Euro 8.878.602,57 - suscitam-se as seguintes hipóteses:
Ou o valor relativamente ao qual se verifica a divergência nunca foi utilizado e o valor correcto é o da DGT, até acabar o período de utilização;
Ou o período de utilização já terminou, ou o referido montante já foi utilizado e pago, sendo que, verificando-se algum destes casos, o valor correcto corresponde ao da entidade.
Pela análise dos elementos constantes do arquivo existente sobre esta operação, afigura-se que o valor em questão não terá sido utilizado e que o período para a sua utilização terá terminado em meados de Dezembro de 2001.
A DGT, na sua resposta, não se pronunciou sobre esta divergência, pelo que, face aos elementos existentes, se adopta o valor apresentado pela HCB;
Carmona & Irmãos:
Quanto à divergência verificada nas responsabilidades efectivas, em 31.12.2001, afigura-se que o valor da DGT está sobrevalorizado, porquanto engloba, incorrectamente, no valor das utilizações uma verba de e 83.859,61, e que não foi utilizada;
Relativamente a esta divergência, a DGT, na sua resposta, confirma que o valor por si apresentado encontra-se sobrevalorizado, devendo-se tal facto a informação incorrecta prestada por aquela Sociedade.
Por último, apesar da DGT incluir a Imobiliária Construtora Grão-Pará, S. A., no universo das entidades beneficiárias de garantias pessoais concedidas pelo Estado, aquela Sociedade, através dos seus mandatários, informou que "(...) não tem presente, nem no exercício de 2002, nem em 31 de Dezembro de 2001, quaisquer financiamentos que sejam garantidos, por qualquer forma, pelo Estado".
Na sua resposta, a DGT não se pronunciou sobre esta questão.
Relativamente às divergências envolvendo a AMTRES, BRISA, E. Electricidade da Madeira, INH e TAP, a DGT, na sua resposta, alega que dizem respeito a variações cambiais, porquanto, segundo a mesma, as entidades beneficiárias ao comunicarem-lhe as utilizações, amortizações ou pagamentos de juros, efectuados no âmbito dos respectivos financiamentos externos, "(...) fazem-no ao câmbio da data em que efectuaram o pagamento/recebimento, enquanto os mapas da DGT reflectem o montante das responsabilidades assumidas e efectivas, por garantias prestadas, no último dia de cada mês. Só por coincidência o câmbio utilizado será o mesmo".
Atendendo ao teor da resposta da DGT, são considerados, para efeitos do presente Parecer, os valores apresentados por aquela Direcção-Geral.
Por seu turno, relativamente à divergência no valor das responsabilidades do Estado referentes à EDIA, a DGT informou que a mesma não foi comprovada pelos seus serviços, concluindo que "(...) o valor das responsabilidades efectivas do Estado, por garantias prestadas à EDIA cifrava-se em 31/12/2001 em EUR 115 milhões, tendo ocorrido posteriormente, em 5/2/2002, uma utilização de EUR 20 milhões, conforme comunicação da EDIA".
Relativamente a esta resposta, importa salientar que, de acordo com os elementos enviados pela DGT, a informação prestada pela EDIA àquela Direcção-Geral data de 14.03.2002 e 07.01.03, confirmando os valores por esta registados. Contudo, face aos novos elementos obtidos pelos Serviços de Apoio do Tribunal em Dezembro de 2003, os quais foram comunicados à DGT no âmbito do contraditório, aquela Direcção-Geral deveria ter diligenciado junto da EDIA o esclarecimento desta questão, o que parece não se ter verificado, atendendo ao teor da sua resposta.
Em suma, face às divergências acima referidas e à não obtenção de elementos suficientes que permitam sustentar definitivamente quais os valores correctos relativamente a algumas das operações em questão, se os apresentados pela DGT ou pelas entidades em questão, adopta-se, embora com reservas, para efeitos do presente Parecer, os valores apresentados por aquela Direcção-Geral.
No entanto, relativamente a essas divergências, aquela Direcção-Geral deve adoptar, com a maior brevidade possível, os procedimentos e efectuar as diligências necessárias para o esclarecimento cabal dos valores das responsabilidades do Estado, nomeadamente junto das entidades beneficiárias ou das entidades financiadoras.
Importa, ainda, salientar que mantêm-se, na Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, a ausência de sanção legal para o incumprimento dos deveres de informação, por parte dos beneficiários de garantias pessoais do Estado, relativos ao pagamento de capital e de juros, bem como para o não envio dos elementos comprovativos dos referidos factos, pelo que se reitera a recomendação exarada no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, no sentido de o diploma mencionado ser objecto de intervenção legislativa de forma a colmatar as referidas lacunas.
Sem prejuízo do acima exposto, apresenta-se a evolução das responsabilidades do Estado na ordem interna e na ordem externa.
6.8.3.1 - Na ordem interna
Considerando o apuramento levado a efeito junto da DGT, apresentam-se no quadro seguinte as variações das responsabilidades do Estado na ordem interna:
QUADRO VI.35
Variações das responsabilidades do Estado na ordem interna
A coluna "Aumentos - Outros" inclui o valor de Euro 421,52, correspondente ao montante global de capital não reclamado pelos obrigacionistas no âmbito das operações contratadas pela GESTNAVE, bem como inclui o valor de Euro 59,84, correspondente ao montante global de diferenças por redenominação e arredondamentos relativos às operações supramencionadas.
No que se refere à coluna "Diminuições - Utilizações não efectuadas", na parte respeitante às responsabilidades assumidas, inclui o valor de e 31.029,76, correspondente ao montante não utilizado no âmbito da operação contratada pela BEIRAFRIO - Indústria de Produtos Alimentares, Lda.
Por seu turno, na coluna "Diminuições - Outros", no que concerne às responsabilidades assumidas, incluiu-se o valor de Euro 59.855.747,65, correspondente a dívida da RAM assumida pelo Estado em 2001, mas cuja garantia pessoal do Estado só caducou em 2002, bem como inclui o valor de Euro 26.037.250,23, correspondente a acertos no valor das responsabilidades assumidas do Estado no âmbito de uma operação contratada pela Hidroeléctrica de Cahora Bassa, em virtude de no decorrer da circularização mencionada no ponto anterior se ter obtido elementos que indicam que o valor referente a 2001 é inferior, naquele montante, ao registado pela DGT e ao constante no Parecer sobre a Conta Geral do Estado desse ano.
No respeitante às responsabilidades efectivas, na coluna "Diminuições - Outros" incluiu-se o referido valor de Euro 59.855.747,65, acrescido do valor de Euro 83.859,61, correspondente a acertos no valor das utilizações efectuadas, no que concerne à operação contratada pela sociedade Carmona & Irmãos, S.A., em virtude de se ter obtido elementos que indicam que o valor das utilizações efectuadas é inferior, naquela medida, ao registado pela DGT e ao constante em anteriores Pareceres sobre a Conta Geral do Estado.
Em virtude do pagamento efectuado pelo Estado em execução da garantia prestada à operação contratada pela BEIRAFRIO - Indústria de Produtos Alimentares, Lda., nesta coluna incluiu-se, ainda, o valor de Euro 10.254,36, correspondente à diferença entre o valor apurado pelos Serviços de Apoio do Tribunal a título de responsabilidades efectivas do Estado no âmbito da referida operação, face ao valor constante da Conta Geral do Estado de 2001.
Importa referir que os valores apurados no âmbito da auditoria, a título de responsabilidades assumidas e efectivas, e que constam do quadro anterior (Euro 1.551.351.251 e Euro 1.551.267.392, respectivamente), divergem do valor que é idêntico para ambos os tipos de responsabilidade fornecido pela DGT (Euro 1.551.270.549,56).
Esta discrepância de valores deve-se, por um lado, a divergências já assinaladas no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, no respeitante às responsabilidades assumidas e efectivas do Estado por garantias prestadas através do IAPMEI (ver nota 83), bem como, por outro lado, no que concerne às responsabilidades assumidas, ao facto da DGT, ter considerado, no âmbito da operação contratada pela sociedade Carmona & Irmãos, S.A., como utilizações não efectuadas a deduzir às responsabilidades assumidas o valor de Euro 83.859,61.
Quanto a esta última divergência, para além do referido no ponto anterior, importa referir que a DGT efectuou acertos, naquele valor, no montante das responsabilidades assumidas e efectivas. No entanto, atendendo a que o valor em causa se refere ao montante utilizado, implicando a sobreavaliação das responsabilidades efectivas, a correcção a efectuar terá de incidir somente sobre este tipo de responsabilidades, salvo se tivesse terminado o período de utilização do financiamento, o que não se afigura ter verificado.
Na sua resposta, a DGT informou que, estando o financiamento envolvendo a sociedade Carmona & Irmãos, S.A., a ser amortizado desde 25.04.1999, "(...) indicia que, pelo menos desde essa data, o período de utilização estava terminado, implicando que qualquer reembolso afecte os dois tipos de responsabilidade do Estado".
Em comentário à resposta daquela Direcção-Geral, importa esclarecer que, dentro dos limites estabelecidos na Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, a delimitação do período de utilização decorre do contrato de financiamento, pelo que, no caso em apreço, não tendo o montante financiado sido totalmente utilizado e desconhecendo-se qualquer declaração das partes contratantes sobre a alteração do período de utilização contratualmente estabelecido, o abatimento das referidas utilizações às responsabilidades assumidas só poderia ter ocorrido após o terminus do referido período de utilização.
6.8.3.2 - Na ordem externa
Considerando o apuramento levado a efeito junto da DGT, apresenta-se no quadro seguinte as variações das responsabilidades do Estado na ordem externa:
QUADRO VI.36
Variações das responsabilidades do Estado na ordem externa
O valor constante da coluna "Diminuições - Execuções de garantias" refere-se aos pagamentos efectuados pelo Estado no âmbito da Convenção de Lomé.
A coluna "Diminuições - Outros", no que se refere às responsabilidades assumidas e efectivas, inclui os valores referentes a diminuições de responsabilidades no âmbito da Convenção de Lomé.
Relativamente aos valores das responsabilidades do Estado no âmbito da referida Convenção, constatou-se que a DGT tem diligenciado junto do BEI para a obtenção de valores actualizados, conforme recomendado pelo Tribunal no Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000.
6.8.3.3 - Evolução e síntese das variações das responsabilidades ocorridas em 2002
Apresenta-se, de seguida, uma síntese comparativa das variações ocorridas no ano em análise e no ano transacto, com reflexo nas responsabilidades efectivas do Estado, na ordem interna e na ordem externa:
QUADRO VI.37
Evolução dos factores que influenciaram as responsabilidades efectivas do Estado
Da análise deste quadro destaca-se o seguinte:
Na ordem interna, em 2002, verificou-se um acréscimo nas "utilizações" no montante de Euro 41.488 milhares e nas "execuções de garantias" no montante de Euro 4.145 milhares, representando, respectivamente, aumentos de 25,7% e de 997,1%. Por outro lado, é de assinalar o decréscimo verificado nas "amortizações" no montante de Euro 10.793 milhares, representando uma diminuição de 30,1%;
Na ordem externa, em 2002, verificou-se um acréscimo nas "amortizações" no montante de Euro 6.909 milhares e nas "outras diminuições" no montante de Euro 163 milhares, representando, respectivamente, aumentos de 6,4% e de 33,2%. Por outro lado, é de assinalar o decréscimo verificado nas "utilizações" no montante de Euro 98.677 milhares e nas "diferenças de câmbio" no montante de Euro 59.920 milhares, representando, respectivamente, diminuições de 9,4% e de 337,2%.
No quadro seguinte apresenta-se uma síntese das variações, relativamente ao ano anterior, das responsabilidades efectivas do Estado, por sectores beneficiários:
QUADRO VI.38
Variações das responsabilidades efectivas do Estado por sectores beneficiários
Salienta-se o acréscimo das responsabilidades, no montante de Euro 901.739 milhares, representando um aumento de 14,9%, o qual se deveu, essencialmente, ao acréscimo das responsabilidades no que se refere ao sector "Empresas de outros sectores", quer na ordem interna, no montante de Euro 173.013 milhares, quer na ordem externa, no montante de Euro 783.708 milhares.
6.8.4 - Responsabilidades de outras pessoas colectivas de direito público
No ano 2002 não ocorreram quaisquer concessões de garantias pessoais por parte de outras pessoas colectivas de direito público.
Uma síntese das variações ocorridas em 2002, consta do quadro seguinte:
QUADRO VI.39
Variações das responsabilidades de outras pessoas colectivas de direito público
Apenas há a destacar o decréscimo das responsabilidades do IFADAP, no montante de Euro 18 milhares, representando uma diminuição de 2,4%.
Esta diminuição das responsabilidades indirectas deveu-se a um pagamento efectuado pelo IFADAP em execução de garantia no âmbito da operação envolvendo a ANGUIOL.
6.8.5 - Cabimento das garantias pessoais prestadas nos limites estabelecidos na Lei do Orçamento
Analisadas as operações efectuadas no ano em apreço, procede-se, seguidamente, à verificação do cabimento das garantias concedidas nos limites fixados pelo artigo 64.º, n.º 1 e n.º 4, da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2002).
O limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado, em 2002, foi fixado, em termos de fluxos líquidos anuais, em Euro 1.500.000.000, não se encontrando abrangidas neste limite as operações resultantes de deliberações tomadas no seio da União Europeia (cf. n.º 2 do referido artigo).
QUADRO VI.40
Cabimentação das garantias pessoais prestadas pelo Estado
Constata-se, assim, que em resultado das amortizações efectuadas pelos beneficiários, bem como em virtude das utilizações não efectuadas a deduzir às responsabilidades assumidas, se registava no final do ano de 2002 um saldo não utilizado no valor de Euro 379.125 milhares, sendo que no final de 2001 esse valor cifrava-se em Euro 42.232 milhares.
Esta disparidade de valores deve-se ao aumento para 2002 do plafond orçamental, bem como por se ter verificado nesse ano uma diminuição do montante das garantias autorizadas e um aumento das amortizações, face ao verificado em 2001.
Relativamente à prestação de garantias por outras pessoas colectivas de direito público, embora tenha também sido fixado um limite de Euro 10.000.000, em termos de fluxos líquidos anuais (cf. n.º 4 do artigo 64.º da LOE), conforme já se deu conta, não ocorreu qualquer concessão de garantias pessoais por parte daquelas entidades.
6.9 - Responsabilidades do Estado por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, de seguros-caução e seguros de investimento
Previamente à análise dos resultados obtidos sobre esta temática, importa salientar que a acção realizada junto das entidades auditadas - Direcção-Geral do Tesouro (DGT), COSEC - Companhia de Seguro de Créditos, S.A. (COSEC) e Conselho de Garantias Financeiras (CGF) - cingiu-se à análise dos seguros contratados com a garantia do Estado, bem como à matéria referente a sinistros, tendo por base a técnica da amostragem, conforme se aludirá nos pontos respectivos.
Assim, a informação constante nos pontos seguintes e que não se integrou na amostra baseou-se, exclusivamente, nos dados fornecidos por aquelas entidades, presumindo-se, de princípio, a sua veracidade.
Relativamente aos resultados apurados no âmbito da acção realizada, a DGT, na sua resposta, refere que "Os reparos efectuados pelo Tribunal de Contas respeitam a matérias da responsabilidade do Conselho de Garantias Financeiras e da COSEC, entidades a quem competirá efectuar os comentários que tiverem por convenientes", com excepção do referido no ponto 6.9.7, que comenta, como se verá.
6.9.1 - Garantias prestadas pelo Estado em 2002
No ano de 2002 foram celebrados, com a garantia do Estado, vinte e um contratos de seguro no âmbito de apólices individuais, sendo que três referem-se a seguros de créditos financeiros, doze a seguros-caução e seis a seguros de investimento.
No mesmo ano, no âmbito do seguro de créditos à exportação, foram, ainda, emitidas duas e renovadas dezassete actas de risco político adicionais a apólices globais.
Do universo dos seguros garantidos pelo Estado no ano, foram seleccionadas para análise duas operações contratadas ex novo e duas renovações de actas adicionais no âmbito de actas de risco político adicionais a apólices globais, três operações no âmbito dos seguros de crédito à exportação, envolvendo apólices individuais, seis operações no âmbito dos seguros-caução e quatro operações no âmbito dos seguros de investimento directo português no estrangeiro.
Relativamente a algumas operações analisadas importa tecer os seguintes comentários:
Actas adicionais de risco político a apólices globais:
Segundo a informação obtida no decurso da acção, algumas renovações de actas de risco político adicionais a apólices globais, ocorridas em 2002, efectuaram-se automaticamente, ou seja, sem emissão de nova acta adicional;
Tendo por referência o resultado da análise a duas situações de "renovação automática", face à ausência nos processos analisados junto da COSEC de informações escritas subjacentes às renovações das actas, as quais servem, em especial, como um dos meios de suporte das autorizações superiores, e à não emissão de novas actas, entende-se que estas situações de "renovação automática" obstam a um adequado controlo externo das operações contratadas com a garantia do Estado, pelo que se põe em causa a razoabilidade deste procedimento.
Na sua resposta, a COSEC e o CGF afirmam que "(...) a emissão de actas adicionais para as situações descritas não corresponde a uma exigência contratual por não estarem em causa alterações às condições contratuais anteriormente vigentes (...)", informando, ainda, que, embora tal prática tenha sido adoptada durante algum tempo, actualmente a COSEC emite actas adicionais mesmo em caso de renovação automática.
Face ao teor das resposta da COSEC e do CGF, e tendo por referência o ano de 2002, mantêm-se as considerações expostas. Contudo, a confirmar-se a alteração de procedimentos, conforme é referido, importa destacar positivamente a evolução verificada.
Seguros de investimento directo português no estrangeiro:
Relativamente a uma apólice de seguro de investimento (ap. n.º 46/50/1106), constatou-se que parte do investimento segurável se iniciou antes da apresentação ao seguro;
Quanto a esta questão, numa Informação da COSEC (Inf.º n.º 082/01, de 25/05) alude-se a esse facto, tendo os serviços daquela Sociedade adoptado o seguinte entendimento: "face ao reduzido montante em causa (5,67% do montante do capital social proposto para seguro) considera-se cumprido o requisito da novidade";
Tendo em consideração que tanto o anterior regime legal como o actual (ver nota 84) estabelecem a condição de ser "novo" como um dos requisitos para o investimento ser segurável, podendo-se considerar que, ao abrigo do anterior regime, a interpretação juridicamente mais razoável deste requisito consistia em considerar que só é "novo" o investimento que não tenha sido iniciado antes da sua apresentação ao seguro, tal como consta expressamente do novo regime, considera-se que o investimento seguro não respeitava todos os requisitos legais para que o contrato de seguro pudesse beneficiar da garantia do Estado;
Por seu turno, relativamente a outra apólice de seguro de investimento (ap. n.º 47/07/1106), importa salientar que o investimento objecto do seguro começou em 17.10.01 e que a proposta de seguro só foi formalizada junto da COSEC em 22 desse mês. No entanto, existem alguns documentos daquela Sociedade junto ao processo que aludem a contactos entre as partes, anteriores ao início do investimento;
Atendendo a que os factos descritos se verificaram na altura da vigência da anterior regulamentação, afigura-se razoável considerar que o requisito de ser "novo" foi preenchido, embora se entenda que seria mais adequado que a COSEC diligenciasse junto dos proponentes para que estes formalizassem as suas propostas de seguro de investimento antes de iniciarem a sua execução, nomeadamente para efeitos de um adequado controlo das operações;
Assinale-se, que as novas condições gerais da apólice individual de seguro de investimento português no estrangeiro (ver nota 85) estabelecem que para avaliar se o investimento é "novo" a data relevante é a da apresentação da proposta de seguro à COSEC, o que se considera mais conforme com as exigências de um adequado sistema de controlo.
Relativamente a estas situações, a COSEC e o CGF referem, na sua resposta:
"Em termos substantivos, o requisito da "novidade" justifica-se pela necessidade de a seguradora ser previamente consultada sobre o investimento a realizar antes da sua execução e antes da sua contratação irrevogável ter ocorrido, o que em todos os casos se verificou. Sob o ponto de vista formal, o momento mais adequado para aferir a conformidade com o referido critério parece ser o da apresentação da proposta à COSEC, facto que conduziu à sua consagração nas novas apólices.
Porém, verifica-se na prática que desde a primeira abordagem feita pelo investidor à COSEC até à definição dos precisos contornos da operação de investimento, que pode demorar vários meses, esta vai assumindo diferentes formas até se fixar em definitivo na operação a analisar. Nestas circunstâncias, parece prematura a formalização da proposta de seguro já que o seu preenchimento requer um grau de concretização do investimento que nessa fase ainda não existe.
Nestas circunstâncias e, dado que a postura da COSEC é a de apoiar os investidores portugueses a transpor as dificuldades inerentes à complexidade de montar investimentos no estrangeiro, tem privilegiado a substância sobre a forma, uma vez que é o conhecimento prévio da operação de investimento, ainda que não formalizada pela respectiva proposta, que permite na essência acautelar as razões que subjazem ao referido critério."
Apesar dos argumentos apresentados pela COSEC e pelo CGF, mantêm-se as considerações e conclusões acima expostas, em especial no que se refere ao seguro de investimento titulado pela apólice n.º 46/50/1106, porquanto relativamente a este os elementos obtidos indicam que parte do investimento segurável se iniciou antes da sua apresentação à COSEC, não tendo esta Sociedade apresentado elementos que obstassem a esta constatação.
Sem prejuízo das considerações suscitadas no âmbito das actas de risco político adicionais a apólices globais e tendo por referência a amostra seleccionada, verificou-se o cumprimento da recomendação efectuada pelo Tribunal no âmbito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000, relativamente à necessidade da Comissão Executiva da COSEC se pronunciar previamente à celebração dos contratos de seguro por si celebrados, por conta e ordem do Estado, nos casos em que pode fazê-lo sem intervenção do CGF e sem necessidade de homologação ministerial (ver nota 86).
6.9.2 - Capitais garantidos pelo Estado no ano
No que se refere a esta temática, na fase de planeamento da acção constatou-se que os valores globais referentes a 2001 reportados pela COSEC nesse ano e em 2002 não eram coincidentes.
Relativamente a esta divergência, aquela entidade informou que o valor correcto corresponde ao apresentado em 2002, devendo-se a referida diferença ao facto de no valor apresentado em 2001 não ter incluído uma utilização de juros referente a uma Linha de Crédito para Angola do BTA/BNA, no montante de Euro 17 milhares. Este facto explica, igualmente, a divergência existente entre os valores apresentados pela COSEC e pelo CGF em 2002 referentes a 2001, dado o CGF não ter procedido à correcção dos valores.
No que se refere aos capitais garantidos em 2002, verificou-se no decurso da auditoria que, no âmbito do contrato titulado pela apólice de seguro de créditos financeiros n.º 155/04/1309, ocorreu, nesse ano, uma utilização no montante de Euro 268.676,97, apesar dos relatórios de 2002 da Direcção Internacional da COSEC (DIT) e do CGF, enviados a este Tribunal, mencionarem não se ter verificado qualquer utilização.
Nesta sequência, apurou-se que a COSEC e o CGF não registaram este valor como capital garantido em 2002, pelo que o valor apresentado por aquelas entidades - Euro 45.985 milhares - encontra-se subavaliado naquele montante.
A COSEC e o CGF, nas suas respostas, confirmaram que a referida utilização ocorreu em 2002, não tendo sido registada nesse ano, mas sim no ano seguinte. Segundo as referidas entidades, embora a comunicação sobre a referida utilização fosse datada de 27.12.2002, "(...) o respectivo prémio só foi comunicado pelo Banco Segurado a 02.01.2003 e, consequentemente, só nessa data foi feito o respectivo processamento (...)", razão pela qual entenderam mais curial fazer corresponder na mesma anuidade o capital e o respectivo prémio.
Relativamente a esta questão, apesar da argumentação da COSEC e do CGF, mantêm-se as considerações expostas e, consequentemente, o valor dos capitais garantidos apurado no decurso da auditoria.
Tendo em consideração o exposto e pressupondo a correcção dos restantes dados disponibilizados pela COSEC, apresenta-se, de seguida, a evolução dos capitais garantidos pelo Estado:
QUADRO VI.41
Evolução dos capitais garantidos pelo Estado no ano
Em 2002, face ao ano de 2001, apesar de ter ocorrido um aumento significativo nos capitais garantidos envolvendo seguros de investimento (392,6%), em virtude da diminuição verificada nos restantes tipos de seguro, registou-se, em termos globais, um decréscimo nos capitais garantidos no ano na ordem de Euro 40.212 milhares (46,5%).
6.9.3 - Posição das responsabilidades do Estado no final do ano
Como questão prévia à indicação das responsabilidades do Estado acumuladas no final de 2002, importa referir que os valores objecto de análise correspondem aos fornecidos pela COSEC e que estão espelhados no mapa elaborado pela mesma entidade, designado "Responsabilidades do Estado em vigor em 31.12.2002".
Segundo informação obtida junto da COSEC, os valores incluídos neste mapa representam, em termos acumulados, os capitais garantidos referentes a apólices individuais e os plafonds aprovados no âmbito de actas de risco político adicionais a apólices globais, pelo que através do mesmo não se consegue discriminar as responsabilidades assumidas e efectivas do Estado (ver nota 87).
Quanto a esta questão, a COSEC informou que, relativamente a 2002 e a anos transactos, teria alguma dificuldade em efectuar este apuramento, nomeadamente em virtude de já terem sido canceladas algumas apólices.
Ainda no que se refere a esta temática, na fase de planeamento da acção constatou-se que os valores globais referentes a 2001, reportados pela COSEC nesse ano - Euro 326.275 milhares - não eram coincidentes com os apresentados pelo CGF - Euro 326.274 milhares - tendo a COSEC informado que o valor correcto seria o por si apresentado.
Contudo, quando disponibilizou os valores referentes a 2001 por tipo de seguro, na sequência de solicitação feita nesse sentido pelos serviços de apoio do Tribunal no decurso da auditoria, a referida Sociedade indicou como valor global daquelas responsabilidades a quantia Euro 326.273 milhares, valor que posteriormente alterou para Euro 326.272 milhares, quando confrontada com aquela diferença, informando que este seria o valor correcto.
Nas suas respostas, a COSEC e o CGF justificam as diferenças mencionadas alegando haver "(...) discordância dos valores dos arredondamentos de Escudo para o Euro e de outras divisas em que as apólices estão tituladas para o Escudo e seguidamente para o Euro, bem como a existência de arredondamentos matemáticos resultantes de se terem apresentado valores globais e valores por tipo de produtos".
Ainda quanto a esta questão, aquelas entidades entendem que "(...) os valores que reflectem a posição das responsabilidades do Estado no final do ano deverão ser os valores globais agregados, pelo que se deverá ter em conta o valor de 326.275 milhares de Euros, e não os que resultaram das somas parciais e arredondadas dos valores por tipo de produto".
Tendo em consideração o exposto, considera-se, para efeitos do presente Parecer, o valor agora apresentado por aquelas entidades.
No que se refere ao valor acumulado das responsabilidades no final de 2002, atendendo a que COSEC e o CGF não registaram nos capitais garantidos desse ano uma utilização no valor de Euro 268.676,97, conforme referido no ponto anterior, presumiu-se que não registaram, igualmente, este valor nas responsabilidades acumuladas.
Assim sendo, o valor das responsabilidades acumuladas em 2002 ter-se-á cifrado em Euro 312.463 milhares e não em Euro 312.194 milhares, conforme referem aquelas entidades.
Face às divergências supramencionadas, seja no que se refere à constante alteração dos valores das responsabilidades do Estado em 2001, comunicadas aos serviços de apoio do Tribunal, seja no que se refere à incorrecção dos valores reportados a título de responsabilidades do Estado em 2002, recomenda-se um maior rigor na definição e reporte dos valores das responsabilidades do Estado.
Importa, ainda, salientar que a informação referente às responsabilidades é reportada em termos acumulados por tipo de seguro e por país e não por apólice contratada, impossibilitando uma análise discriminada das variações ocorridas no ano (aumentos e diminuições), pelo que se recomenda que sejam instituídos procedimentos que obstem a esta lacuna.
Tendo em consideração o exposto e pressupondo a correcção dos restantes dados fornecidos pela COSEC, apresenta-se, de seguida, a evolução das referidas responsabilidades:
QUADRO VI.42
Evolução da posição das responsabilidades acumuladas do Estado
Em 2002, face a 2001, apesar de ter ocorrido um acréscimo significativo nas responsabilidades acumuladas do Estado envolvendo seguros de investimento (94,5%) e um ligeiro acréscimo envolvendo seguros-caução (13,2%), em virtude do decréscimo verificado nos restantes tipos de seguro, registou-se, em termos globais, uma diminuição das responsabilidades acumuladas do Estado na ordem de Euro 13.812 milhares (4,2%).
6.9.4 - Cabimento das garantias prestadas pelo Estado no limite estabelecido na Lei do Orçamento
Tendo em conta as operações efectuadas no ano 2002, procede-se, seguidamente, à verificação do cabimento das garantias concedidas no limite fixado pelo artigo 64.º, n.º 3, da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2002).
Nos termos deste preceito, as responsabilidades do Estado, decorrentes da concessão, em 2002, de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento, não poderão ultrapassar o montante equivalente a Euro 200 milhões.
Para a imputação dos valores movimentados ao limite orçamental, a COSEC considera, como regra geral, os compromissos assumidos no ano, bem como os reforços de compromissos que tenham sido assumidos durante o ano, mesmo que respeitem a operações de anos anteriores. No caso dos seguros-caução, em que não existe compromisso, é considerado o valor das apólices emitidas durante o ano. No caso dos seguros de créditos financeiros, são imputados ao limite orçamental os "plafonds" das linhas de crédito concedidas no ano, bem como as utilizações de linhas de crédito concedidas em anos anteriores, mas não são imputadas as renovações de linhas de crédito. Finalmente, e no que respeita aos seguros de crédito, são também considerados para efeitos do limite orçamental os "plafonds" de riscos políticos concedidos ao abrigo de apólices globais. Se, durante o ano, qualquer valor imputado ao limite orçamental vier a ser anulado, a respectiva imputação considera-se sem efeito.
Uma vez que é o valor das responsabilidades assumidas durante o ano (valores que o Estado se comprometeu a garantir) que releva para efeitos do limite orçamental, o respectivo apuramento é essencial, admitindo-se que os critérios acima enunciados cobrem, relativamente às várias modalidades de seguro, todas as garantias assumidas pelo Estado num determinado ano. Contudo, no que respeita aos seguros de crédito financeiros, não fará sentido incluir as utilizações de linhas de crédito concedidas em anos anteriores, porquanto o montante global já foi considerado no limite referente ao ano da contratação da mesma. Por seu turno, não se entende a razão pela qual as renovações de linhas de crédito não são imputadas no ano da renovação, porquanto esta pressupõe a caducidade do contrato existente, configurando um novo contrato.
A COSEC e o CGF, nas suas respostas, referem que: "Até 2003, altura em que foram redefinidos pelo CGF os critérios de imputação de valores a afectar o limite orçamental, os plafonds das linhas de crédito concedidas no ano não eram registados, mas apenas as utilizações efectivamente realizadas em cada ano. Refira-se que estes critérios diferem dos utilizados nas apólices globais em que anualmente se imputam ao plafond do limite orçamental, os valores dos plafonds em vigor.
A partir de 2003, os critérios adoptados por deliberação do CGF, foram no sentido de alocar ao plafond orçamental o valor da linha de crédito e nos anos subsequentes os montantes efectivamente utilizados."
Relativamente à imputação orçamental envolvendo linhas de crédito, conforme já referido supra, não fará sentido incluir as utilizações das mesmas quando o montante global já foi considerado no limite referente ao ano da contratação.
Refira-se ainda que o CGF, na sua resposta, admite ponderar os critérios de afectação dos plafonds da linha de crédito ao limite orçamental das responsabilidades do Estado.
Para a análise do cumprimento do limite orçamental, os Serviços de Apoio do Tribunal basearam-se num mapa elaborado pela COSEC designado "Responsabilidades assumidas nos termos da Lei do Orçamento do Estado para 2002", no qual se identifica, em termos mensais e globais, as operações imputadas ao referido limite.
Nos termos deste documento, o total imputado à execução orçamental de 2002 cifrou-se em Euro 121.846.964, remanescendo um saldo não utilizado de Euro 78.153.036.
Relativamente às operações contratadas em 2002, inseridas na amostra, algumas foram imputadas à execução orçamental de 2001 e outras à de 2002, em função da data da emissão do compromisso ou da apólice, no caso do seguro-caução, conforme as regras de cabimentação adoptadas pela COSEC.
Em resultado da análise efectuada, constatou-se que duas operações que integravam a amostra e que deveriam ser imputadas à execução orçamental de 2002 não o foram, uma pela totalidade e outra em parte do seu valor, conforme se apresenta:
QUADRO VI.43
Valores relativos a 2002 não imputados pela COSEC ao plafond orçamental
Atento o descrito, e pressupondo que as restantes operações não analisadas foram devidamente imputadas ao plafond orçamental de 2002, o valor utilizado cifrou-se em Euro 123.847.496, remanescendo um saldo não utilizado no valor de Euro 76.152.504.
Relativamente a estas divergências, a COSEC e o CGF não se pronunciaram.
Por último, importa salientar que, apesar da Lei do Orçamento do Estado estabelecer um limite para as responsabilidades do Estado, os resultados da sua execução não se encontram espelhados na Conta Geral do Estado, nomeadamente as garantias concedidas no ano e as responsabilidades anuais ou acumuladas, o que é criticável, porquanto limita a função de controlo da actividade do Estado.
6.9.5 - Prémios
Os prémios processados e cobrados em 2002 cifraram-se, respectivamente, em Euro 678 milhares e em Euro 633 milhares, o que face aos valores verificados em 2001 - Euro 3.160 milhares e Euro 3.150 milhares - representa, respectivamente, um decréscimo na ordem de 78,5% e de 79,9%.
A redução dos prémios deveu-se, essencialmente, ao decréscimo dos capitais garantidos no ano e à preponderância de operações de curto prazo, bem como à emissão de uma apólice de seguro de investimento de razoável dimensão cujo pagamento dos prémios aplicáveis à 1.ª anuidade do seguro (devidos pela emissão da apólice e de uma acta adicional) foi faseado em duas semestralidades iguais, o primeiro ainda em 2002 e o segundo até 02.03.03.
Relativamente à segunda fracção do prémio referido, a última informação obtida pelos Serviços de Apoio do Tribunal, no decurso da acção, indicava que ainda não tinha sido paga e que a COSEC estava a diligenciar pela cobrança coerciva da mesma.
6.9.6 - Montantes disponibilizados pelo Estado, em 2002, para pagamento de sinistros
Em 2002, de acordo com um mapa fornecido pela Direcção-Geral do Tesouro (DGT), o Estado disponibilizou à COSEC, para efeitos de pagamento aos sinistrados, ao câmbio da data de entrega, o montante de Euro 44.377.909,45, o qual coincide com o registado na Conta Geral do Estado (CGE) de 2002.
As verbas acima referidas destinaram-se a pagamentos de sinistros envolvendo Angola, com excepção de dois casos referentes a uma operação individual envolvendo a Argentina.
De entre o leque de disponibilizações de fundos efectuadas em 2002 pela DGT à COSEC, identificadas no referido mapa, analisaram-se dez referentes a seguros de crédito e cinco referentes a seguros de créditos financeiros, adoptando-se como critério selectivo as ocorridas no último quadrimestre de 2002 de maior montante, de forma a possibilitar a verificação do cumprimento das recomendações do Tribunal efectuadas no âmbito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000 (ver nota 88).
Em resultado da análise constatou-se que, no âmbito da admissão e regulação de sinistros, os pedidos indemnizatórios efectuados pela COSEC à DGT espelhavam as deliberações da sua Comissão Executiva, encontrando-se assim cumpridas as recomendações acima referenciadas.
As disponibilizações de fundos analisadas, foram suportadas pelo Orçamento do Estado de 2002, através do Capítulo 60 - Div.01 - Subd.05 - C.E.09.07.00 - B Outros Activos Financeiros - Seguros de Crédito - COSEC.
De referir, que em termos de sinistralidade registou-se um pequeno decréscimo em relação ao ano de 2001 (ver nota 89), aproximadamente 15,1%.
6.9.7 - Recuperação de créditos do Estado em 2002
No ano de 2002, as quantias recuperadas pela COSEC, por conta do Estado, cifraram-se em Euro 107,7 milhares, contra Euro 656,1 milhares em 2001 (ver nota 90), representando um decréscimo na ordem dos 83,6%. De salientar, que já no ano de 2001, em relação ao ano 2000, se tinha assistido a uma diminuição na ordem dos 42,2%.
A recuperação no ano em análise respeita a indemnizações pagas no âmbito de seguros de crédito, envolvendo operações garantidas para Angola e Moçambique.
Atendendo a que a dívida de Angola a Portugal está a ser objecto de negociação entre os dois países, incluindo-se nesta, parte dos créditos decorrentes de sinistros, conforme informado pela COSEC no âmbito do contraditório do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000, deve a COSEC explicar a razão pela qual ocorreram recuperações de créditos em 2002, envolvendo operações garantidas para Angola.
Relativamente a esta questão, a COSEC e o CGF, nas suas respostas, informaram que "(...) as recuperações relacionadas com exportações para Angola e referidas a 2002 foram efectuadas junto dos exportadores no âmbito das responsabilidades por eles retidas através das apólices de garantias financeiras ao exportador nacional, respeitante a uma operação especifica que envolveu uma cobertura por meio de duas apólices complementares (seguro de créditos e garantia financeira ao exportador), sistema de cobertura que era praticado na altura em que a operação foi garantida (1992). Assim os pagamentos foram directamente efectuados à COSEC pelos exportadores, que diligenciarão junto das autoridades angolanas a sua recuperação no âmbito da reestruturação da dívida de Angola às empresas privadas, em curso".
De realçar que uma parte das recuperações obtidas pela Cosec em 2001, no valor de Euro 321 milhares, só deram entrada nos cofres do Estado em 2002. Deste modo, a receita contabilizada na CGE de 2002, no Capº. 10 - Activos financeiros, Grupo 15 - Outros Activos Financeiros, Artº. 02 - Subartigo 01 - Rubrica 01 - Recuperações de créditos garantidos, foi de Euro 428,7 milhares.
Sobre esta questão, a DGT, na sua resposta, refere que os valores de receita cobrada pela COSEC apresentam sempre um desfasamento em relação à receita entregue à DGT e registada na CGE.
(nota 1) Através dos Despachos do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças n.º 1084/2000-SETF a n.º 1087/2000-SETF, de 18.07.00, que alteraram o benchmark e Orientações para a gestão que vigoraram inicialmente, em 1999, para aplicação a título experimental.
(nota 2) Consistindo este tipo de risco na probabilidade de ocorrer um acréscimo de custos da dívida em caso de falência de uma entidade com quem tenham sido contratados derivados financeiros, numa situação em que o valor desses contratos seja positivo para a República. De referir que as normas específicas relativas à gestão do risco de crédito foram alteradas pelo Despacho n.º 1360-A/2001-SETF, de 24.09.01, de forma a contemplarem a possibilidade do IGCP passar a obter garantia na cobertura deste risco.
(nota 3) V. Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, ponto 6.5.2.
(nota 4) A alteração em causa, proposta pelo IGCP, foi aprovada pelo Despacho n.º 1954-A/2001-SETF, de 19.12.01.
(nota 5) Rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 15-N/2002, de 30 de Março.
(nota 6) Na sua redacção original, este art.º 47º previa que o Governo da República participasse, em 1998 e 1999, num programa de redução das dívidas públicas regionais, programa esse que fora já executado nesses anos.
(nota 7) À data não existiam quaisquer empréstimos da Região Autónoma dos Açores com garantia do Estado.
(nota 8) Por dívida directa entende-se o "stock" da dívida ajustado pelo efeito de cobertura cambial resultante de derivados financeiros (valores do Relatório de Gestão da Dívida Pública de 2002); os valores do PIB foram retirados do site www.ine.pt.
(nota 9) Em 2002, ao contrário do sucedido no ano anterior, não foram afectas verbas do FRDP à amortização antecipada de empréstimos incluídos no programa de troca de dívida, coincidindo ambos os valores das amortizações efectuadas por este Fundo, expressos a valores de custo e nominais. Relativamente ao montante de Euro 279,052 milhões registado em 2001, encontra-se expresso a valores de custo, englobando Euro 270,325 milhões de valor nominal de dívida amortizada e Euro 8,727 milhões de prémios de reembolso pagos pela amortização antecipada de empréstimos incluídos no programa de troca desse ano, conforme referido no Parecer sobre a CGE/2001, ponto 6.3.
(nota 10) V. Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1999, ponto 6.1.1.1.
(nota 11) Este valor foi introduzido pela Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio, e não abrange o valor a emitir ao abrigo do n.º 2 do artigo 74º da LOE para suporte das operações de reporte.
(nota 12) V. Parecer sobre a CGE de 2001, ponto 6.5.2.
(nota 13) Através de Despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, de 19.12.2001.
(nota 14) Que consistiram em assegurar que as transacções (simuladas) seriam efectuadas ao preço calculado pelo Finance-Kit para a data pré-estabelecida; que o valor de mercado da carteira benchmark, antes e depois das transacções, seria exactamente igual; e que o encaixe agregado das transacções seria igual a zero.
(nota 15) Os novos termos das Orientações, a aplicar a partir do início de 2003, foram aprovados por Despacho do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, de 30.12.2002.
(nota 16) Documento interno onde constam os elementos essenciais da operação realizada.
(nota 17) No caso das operações de swap, foram efectuadas e assinadas as confirmações formais de ambas as partes, conforme prescrevem as normas internas de procedimentos aplicáveis.
(nota 18) A análise não abrangeu a validação do sistema informático que produz a informação de gestão.
(nota 19) A carteira de dívida ajustada engloba o conjunto de todos os empréstimos que constituem a carteira de dívida total e os contratos de derivados financeiros que sobre ela tenham sido contratados, com exclusão da dívida referente aos certificados de aforro. Por seu turno, a carteira de dívida total engloba o conjunto de todos os empréstimos que constituem a dívida directa do Estado, excluindo as promissórias emitidas pelo Estado no âmbito da sua participação em instituições internacionais.
(nota 20) Contrato CSA (Credit Support Annex).
(nota 21) Montante dos encargos com juros, comissões e outros encargos, liquidados num dado período, relativamente a uma carteira de dívida.
(nota 22) Montante dos encargos com juros, prémios, descontos de emissão e comissões, incorridos num dado período (calculados numa base de accruals), relativamente a uma carteira de dívida.
(nota 23) De referir que no ano em apreço não houve emissões no período complementar da receita orçamental.
(nota 24) V. Parecer sobre a CGE/2001, Cap. VI, ponto 6.6.2.
(nota 25) Sobre esta matéria v. ponto 6.6.4.2.8.
(nota 26) Sobre esta matéria v. ponto 6.7.
(nota 27) O que não significa que tais despesas não devam ser orçamentadas, como tem sido a prática corrente.
(nota 28) Este empréstimo não beneficiava de garantia do Estado, mas, à data, não existia qualquer dívida da Região Autónoma dos Açores que beneficiasse dessa garantia.
(nota 29) Tendo ainda em conta o valor já assumido no outro empréstimo.
(nota 30) Embora à data da elaboração dessas informações já tivesse sido publicada a LO n.º 1/2002, de 29 de Junho, a mesma não é referida.
(nota 31) Recorde-se que em 1999, o Estado, através da DGT, assumira e liquidara um passivo da sociedade junto do Banco Comercial Português no valor de Euro 1,86 milhões, e em 2001 liquidara Euro 3.254,66 de passivos da sociedade através do Capítulo 60 (05-activos financeiros).
(nota 32) Os emolumentos respeitam a uma auditoria realizada à sociedade e o respectivo pagamento foi solicitado pela DGTC em Fevereiro/2000.
(nota 33) Criada pelo Decreto-Lei n.º 229/93, de 25 de Junho.
(nota 34) As contas de 2001 abrangiam o período de 1/1 a 28/2.
(nota 35) Além de herdades situadas nos concelhos de Moura, Santiago do Cacém, Palmela e Setúbal, estava afecta à ENDAC a Tapada de Mafra.
(nota 36) O art.º 8º do Decreto-Lei n.º 335/90, 29/10, previa a emissão de um despacho conjunto dos membros do Governo responsáveis pelas áreas do Orçamento e da Segurança Social que fixaria os termos das correspondentes transferências.
(notaa 37) De referir que em 1997 não se realizaram reembolsos ao IGFSS, bem como os reembolsos aqui considerados dizem respeito a encargos suportados por esta instituição entre 1991 e Junho de 2001.
(nota 38) Este valor refere-se às pensões do mês de Setembro e aos retroactivos.
(nota 39) Não incluindo o mês de Setembro de 2001, que não foi reembolsado em 2002, vindo a sê-lo em 2003 pelo valor correcto (Euro 815.123).
(nota 40) V. Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, Capítulo VI, ponto 6.6.3.2.7.2.1.
(nota 41) O acórdão em questão referia-se apenas ao período Outubro/95 a Junho/97, mas considerou-se que o mesmo entendimento seria aplicável a outros períodos.
(nota 42) O BCP propôs ainda que o reembolso passasse a ser efectuado mensalmente, em vez de semestralmente.
(nota 43) V. Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001, Capítulo VI, ponto 6.6.3.2.7.2.2.
(nota 44) V. Pareceres sobre a Conta Geral do Estado de 2000, Cap. VI, ponto 6.6.3.2.5 e de 2001, Cap. VI, ponto 6.6.3.2.9.
(nota 45) Através da qual coube à DGO centralizar os requerimentos dos magistrados, confirmar os valores das dívidas e instruir devidamente o respectivo processo, enviando os elementos à DGT, para pagamento.
(nota 46) Cf. Capítulo VI, ponto 6.6.3.2.1.1.
(nota 47) Que resultavam da aplicação de uma taxa subjacente ao estudo actuarial de avaliação dessas responsabilidades, efectuado segundo metodologia internacional aceite pelo Instituto de Seguros de Portugal, e calculada com referência à data da entrega de cada tranche do aumento de capital.
(nota 48) Por força do disposto no Decreto-Lei n.º 246/2003, de 8 de Outubro, cessou a responsabilidade assumida pelo Estado relativamente à cobertura das responsabilidades do Fundo de Pensões dos CTT, prevendo o mesmo diploma a transferência para a Caixa Geral de Aposentações da responsabilidade dos CTT pelos encargos de pensões do respectivo pessoal subscritor daquela Caixa.
(nota 49) Cf. Decretos-Leis n.os 189/88, de 27 de Maio, 186/95, de 27 de Julho e 313/95, de 24 de Novembro.
(nota 50) Cf. Protocolo de Julho de 1996 e respectivos termos adicionais.
(nota 51) Ao valor a receber seria deduzido o valor da indemnização recebida.
(nota 52) O dever de pagar o complemento de reforma só se extinguiria na data em que se procedesse ao pagamento da indemnização compensatória.
(nota 53) O pagamento das indemnizações aos ex-trabalhadores foi efectuado através de cheque, tendo-se constatado que cinco deles, no valor total de Euro 69.332,37, só foram levantados em 2003.
(nota 54) A Portaria em questão regulamenta o n.º 1 do art.º 10º do DL 80/73, de 2 de Março, sobre concessão de reduções tarifárias no transporte ferroviário de passageiros militares e das forças militarizadas.
(nota 55) Existia já um projecto de alteração do n.º 7 da Portaria n.º 417/78 elaborado por um Grupo de Trabalho Interministerial, criado em 1997.
(nota 56) Juros pagos ao IGCP pelos subscritores, contados desde a data do último vencimento de juros até à data da subscrição, a fim de que no vencimento seguinte seja recebida a totalidade dos juros correspondentes ao período em causa.
(nota 57) Esta situação é desenvolvida no ponto 6.6.4.2.3 deste Parecer.
(nota 58) Saldos dos montantes de títulos vencidos cujos subscritores não requereram a liquidação, estando os encargos de juros e amortizações a pagamento pelo prazo de cinco e dez anos após a data dos respectivos vencimentos, prescrevendo a favor do FRDP após esses prazos.
(nota 59) Inscritos na CGE - Cap. 06 - Encargos com a dívida pública, do Ministério das Finanças.
(nota 60) V. Parecer sobre a CGE/2000, Cap. VI, ponto 6.7.2.
(nota 61) 1.ª Alteração à Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto.
(nota 63) Os fluxos de juros de um dado swap são contabilizados na rubrica de Encargos com Juros correspondente à classe de dívida em que está classificado o empréstimo que está subjacente a operação, em subconta criada para o efeito (Fonte: IGCP - Acta da Reunião do Conselho Directivo de 28/06/01).
(nota 64) Os fluxos de swaps, que não tenham a natureza de juros, são contabilizados na rubrica de Despesa de passivos Financeiros correspondente à classe de dívida do empréstimo que está subjacente à operação, em subconta própria (Fonte: IGCP - Acta da Reunião do Conselho Directivo de 28/06/01).
(nota 65) V. ponto 6.7.3.2.2., deste Capítulo.
(nota 66) O valor da dívida pública directa do Estado, em 31/12/01, ascendeu a Euro 72.451 milhões.
(nota 68) V. Parecer sobre a CGE/2001, Cap. VI, ponto 6.7.3.1.
(nota 69) Comissões cobradas pelas instituições bancárias (nacionais ou estrangeiras) para efectuar o pagamento aos investidores das amortizações e juros vencidos.
(nota 70) Celebrado entre o IGCP e os CTT, em Março de 2000.
(nota 71) O saldo médio mensal é calculado pela média dos saldos diários apurados em fim de dia com base nas datas valor dos movimentos registados na conta.
(nota 72) Os CTT dispõem de determinados prazos para introduzir no SPA, os elementos das operações que efectuam relativamente aos certificados de aforro, após o que a introdução desses dados já só pode ser efectuada pelo IGCP.
(nota 73) TPA (Terminal de pagamento automático).
(nota 74) Os montantes desembolsados poderão ficar submetidos ao regime de taxa fixa, ao regime de taxa variável ou ao regime de taxa fixa revisível.
(nota 75) Em ambas as situações, o IGCP foi confrontado com revisões das propostas inicialmente apresentadas, e que implicavam agravamentos dos custos.
(nota 76) Representa os custos totais de uma operação, nomeadamente os juros, as comissões e outros encargos.
(nota 77) No entanto, cumpre referir que relativamente a esta operação o IGCP se pronunciou sobre uma proposta de financiamento em que a taxa de juro a aplicar seria a Euribor 6m com um spread de 20 p.b.. Contudo, na versão final das condições do financiamento estabeleceu-se que a taxa de juro a aplicar se cifrava na Euribor 6m com um spread de 10 p.b.
(nota 78) Esta posição manteve-se, nesta operação, mesmo em relação à proposta final, a qual, relativamente à proposta inicial, implicava redução dos custos.
(nota 79) A execução destes protocolos até 1999 foi acompanhada pelo Tribunal de Contas - cf. Parecer sobre a CGE de 1996 (Vol. II, ponto 8.9) e de 1999 (Vol. II, ponto 7.5).
(nota 80) O primeiro caso de incumprimento verificou-se em 2000, envolvendo a empresa João Pimentel & Companhia (vide Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000, Capítulo VI, ponto 6.8.6.1).
(nota 81) No que se refere ao regime jurídico aplicável, v. o Parecer sobre a CGE/1998, Capítulo VI, ponto 6.7.2.1.
(nota 82) Num total de 47 entidades, representando 90,4% do universo.
(nota 83) V. Ponto 6.8.2.1.2 do referido Parecer.
(nota 84) A partir do fim de Janeiro de 2002 a matéria relativa aos seguros, com garantia do Estado, de riscos de investimento português no estrangeiro contra factos geradores de sinistro de natureza política, passou a ser regulada pelo Decreto-Lei n.º 295/2001, de 21 de Novembro.
(nota 85) Aprovadas pelo Despacho Conjunto n.º 474/2002, publicado no DR, II Série, de 30 de Abril.
(nota 86) V. Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000, Cap.º VI, ponto 6.9.2.
(nota 87) Em termos sintéticos, nas responsabilidades assumidas atende-se aos montantes contratados, enquanto nas responsabilidades efectivas atende-se ao montante das utilizações. O referido mapa elaborado pela COSEC agrega utilizações, mas também plafonds e não somente as utilizações destes, pelo que agrega aspectos referentes a responsabilidades efectivas e assumidas.
(nota 88) V. Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2000, Cap.º VI, ponto 6.9.7.
(nota 89) No ano de 2001, a DGT disponibilizou à COSEC, para efeito de pagamento de sinistros, o montante de Euro 52.296.389,55.
(nota 90) Este valor diverge do constante do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001 (Euro 602,4 milhares), por se ter verificado, no decurso da auditoria, que os valores fornecidos no ano anterior relativos ao total das recuperações em 2001 e à parcela que foi contabilizada como receita desse ano estavam incorrectos.
VII - Património financeiro
7.1 - Considerações gerais
Como se vem assinalando nos Pareceres dos últimos anos, na medida em que a inventariação do Património do Estado não se encontra ainda concluída e a CGE não é acompanhada de um balanço entre valores activos e passivos, a análise patrimonial em sede de Parecer sobre a Conta Geral do Estado, prevista na alínea c) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, defronta sérias dificuldades. Para colmatar essa insuficiência de informação, o Tribunal de Contas, no âmbito das suas competências, aprovou Instruções (ver nota 1), que vinculam todos os serviços e organismos da administração central e os institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos a remeter, anualmente, ao Tribunal informação sobre os activos financeiros cuja gestão esteja a seu cargo. A informação, a ser remetida ao Tribunal, até 30 de Junho de cada ano, deve conter os seguintes elementos:
Relação das acções, quotas e outras partes de capital detidas em empresas e instituições internacionais;
Relação das participações em entidades não societárias;
Relação dos títulos de participação, das obrigações, dos títulos de dívida pública de prazo superior a um ano e das unidades de participação em fundos mobiliários e imobiliários;
Relação dos créditos com origem na concessão de empréstimos de prazo superior a um ano;
Relação dos créditos com origem na execução de garantias prestadas;
Relação dos créditos e outros activos financeiros, transmitidos a qualquer título para a entidade que presta informação;
Outras aplicações financeiras, excepto depósitos a prazo até um ano.
As Instruções n.º 2/2000 não foram, ainda, plenamente aplicadas, por razões diversas. Em particular no subsector Estado, ainda não foram plenamente aplicadas pela Direcção-Geral do Tesouro que, no entanto, reportou informação sobre um conjunto de activos financeiros mais vasto do que o do ano precedente. Consequentemente, a análise que se segue continua incompleta, em vários pontos, situação que se espera ultrapassar em anos futuros.
Este capítulo foi, assim, elaborado com base nos elementos recebidos e no seu confronto com os escassos elementos constantes da CGE, abrangendo o património financeiro gerido pelos serviços que integram o subsector Estado e o gerido por organismos do subsector dos serviços e fundos autónomos. O património financeiro gerido pelas Instituições de Segurança Social é tratado no capítulo XII. Em alguns casos, foram introduzidas rectificações ou alterações de critério no apuramento da informação que serve de base ao presente capítulo. Este facto e o alargamento do âmbito da informação recolhida limitam a possibilidade de comparação directa com a que consta do Parecer sobre a CGE/2001. Tal será casuisticamente referido ao longo do texto que segue.
O quadro e gráfico seguintes apresentam, em valor e em estrutura, a composição das carteiras de activos dos dois subsectores tratados no presente capítulo, reportada a 31 de Dezembro de 2002, relativamente às quais não foram efectuados quaisquer movimentos de consolidação.
QUADRO VII.1
Repartição do património financeiro, por subsector e tipo de activo
Como se pode verificar, trata-se de carteiras com volume muito desigual e bastante diversas na sua composição. Assim, a do subsector Estado é essencialmente composta por acções, créditos decorrentes da concessão de empréstimos e participações em entidades não societárias e a do subsector dos serviços e fundos autónomos, cujo valor é de cerca de um quinto da anterior, é essencialmente representada por créditos decorrentes da concessão de empréstimos, obrigações e títulos da dívida pública.
GRÁFICO VII.1
Repartição do património financeiro, por subsector e tipo de activo
7.2 - Subsector Estado
7.2.1 - Evolução global em 2002
No quadro seguinte evidencia-se a evolução registada em 2002 no valor dos vários tipos de activos financeiros que são objecto de análise neste ponto dedicado ao subsector Estado.
QUADRO VII.2
Património financeiro do subsector Estado. Evolução registada em 2001, por tipo de activo
Constata-se, assim, que se registaram variações negativas e significativas, quer em valor absoluto quer em percentagem, no valor nominal dos créditos por empréstimos (- Euro 402,4 milhões) e por garantias (- Euro 26,6 milhões). Por seu turno, as variações positivas, mais significativas em valor absoluto, são as que se registaram em acções e quotas (Euro 479,3 milhões) e em participações não societárias (Euro 110 milhões). Na sua globalidade, o valor nominal dos activos financeiros considerados apresenta uma variação positiva de cerca de 1,1% (Euro 180 milhões).
7.2.2 - Evolução por tipo de activos financeiros
7.2.2.1 - Créditos por empréstimos concedidos
Neste ponto são analisados os empréstimos directamente concedidos pelo Estado e geridos pela DGT e pela DGAERI, cerca de uma centena de operações originalmente denominadas em euros e outras moedas, que envolvem mutuários nacionais e estrangeiros (ver nota 2). Em 2002, foram concedidos novos financiamentos no âmbito do Programa PAR (ver nota 3) bem como os empréstimos seguintes:
Um empréstimo às Oficinas Gerais de Material Aeronáutico no montante de Euro 5,0 milhões, destinado a cobrir necessidades de tesouraria;
Um empréstimo à República Srpska da Bósnia-Herzegovina no montante de Euro 3,9 milhões, destinado ao financiamento da aquisição de material ferroviário, em Portugal.
Em 2002, extinguiu-se uma operação de crédito na sequência da conclusão do processo de falência da mutuária, a Supermercados Boa Ajuda Modelar (ver nota 4).
Agregando por moedas de denominação as operações de crédito em análise, obtêm-se os valores inscritos nos quadros seguintes que mostram a evolução, durante o ano de 2002, do valor dos créditos por empréstimos directamente concedidos pelo Estado (capital vincendo e capital e juros vencidos) e do seu peso, por moedas de denominação. Assim, o crédito total passou de Euro 3.840,7 milhões (ver nota 5) em 31 de Dezembro de 2001 para e 3.439,3 milhões em 31 de Dezembro de 2002, registando uma diminuição de Euro 401,5 milhões (10,5%). Esta variação deve-se à valorização do euro face às outras divisas em que estão denominados este créditos, com destaque para o dólar dos EUA. Calculado a câmbios de 31 de Dezembro de 2001, o valor destes créditos aumentou Euro 88,1 milhões (2,3%) em 2002:
QUADRO VII.3
Créditos por empréstimos concedidos. Evolução registada em 2002, por moeda de denominação
O valor global dos créditos por empréstimos concedidos compreende prestações de capital vincendas e prestações de capital e juros vencidos. Como se pode ver no quadro seguinte, os créditos vencidos passaram de Euro 1.319,0 milhões em 31 de Dezembro de 2001, 34,3% do total dos créditos, para e 1.490,7 milhões em 31 de Dezembro de 2002, 43,3%. O agravamento do valor dos créditos em mora regista-se em créditos denominados em todas as moedas, com excepção dos denominados em meticais.
QUADRO VII.4
Créditos por empréstimos concedidos. Evolução registada em 2002, por natureza e moeda de denominação
A maioria dos créditos em análise não originou, em 2002, qualquer receita de juros ou amortizações, mas, um conjunto de 7 mutuários pagou prestações de capital no valor de Euro 9,2 milhões e 360,4 milhões de bolívares, bem como juros no valor de 1,2 milhões de euros, de 0,2 milhões de dólares americanos e 42,1 milhões de bolívares. Assim, há a registar pagamentos de pequeno valor, que reduziram os créditos sobre o ex-Gabinete da Área de Sines, o crédito CIFRE e o Comissariado para os Desalojados. Os quatro municípios da RAM, que beneficiam de empréstimos do Estado, e a UNIAGRI efectuaram pagamentos de valor equivalente ao das prestações vencidas, enquanto a República de Cabo Verde e os beneficiários dos créditos para emigrantes portugueses na Venezuela apenas pagaram parte das prestações vencidas. Por outro lado, agravou-se a situação de mora dos créditos sobre a HCB e as Repúblicas de Angola e Moçambique, já assinaladas nos Pareceres anteriores. Para além dos casos de empresas cuja liquidação ou falência continua em curso, também não se registaram progressos na regularização dos créditos sobre a Sorefame e o IGAPHE.
7.2.2.2 - Créditos por empréstimos de repasses de fundos
O Estado efectuou, em anos anteriores, diversas operações de concessão de crédito utilizando, para tal efeito, fundos que obtivera mediante empréstimos contraídos junto de algumas organizações internacionais, de bancos e de governos estrangeiros. Embora estes empréstimos externos prevejam que os fundos sejam repassados pelo mutuário a outras entidades, as duas operações em que o Estado intervém - contracção de dívida externa e concessão de crédito interno - são distintas. Assim, a análise dos empréstimos que resultam do repasse de fundos tem relevância no quadro dos créditos por empréstimos concedidos pelo Estado, tanto mais que se trata de activos financeiros semelhantes aos que decorrem de outros mútuos realizados com base nas fontes gerais de financiamento da actividade do Estado:
QUADRO VII.5
Créditos por repasse de fundos. Montante contratual, por beneficiário e origem dos fundos
Os contratos de empréstimo em apreço, foram celebrados no período 1978/1989 e, no início de 2002, ainda estavam activos os relativos a cinco entidades do sector público. No quadro anterior, apresenta-se a distribuição de tais créditos por entidade beneficiária e por origem dos fundos repassados. Durante o ano de 2002, extinguiu-se um destes empréstimos (ver nota 6) porque se concluiu a sua amortização. O crédito do Estado passou de Euro 209,4 (ver nota 7) milhões, em 31 de Dezembro de 2001, para Euro 208,5 milhões, em 31 de Dezembro de 2002, isto é, reduziu-se 0,4%. Esta redução abrange apenas capital vincendo, assim se mantendo todas as situações de mora que se registavam no termo do exercício anterior.
Em 2002, venceram-se prestações de capital e juros no valor de cerca de um milhão de euros, que foram pagas. A análise por mutuários revela que os créditos em mora, em 31 de Dezembro de 2002, são os resultantes de empréstimos ao IGAPHE, à RAA (ver nota 8) e ao Banco de Portugal [respeitante ao protocolo Luso-Francês (ver nota 9)], sendo de destacar, pelo montante envolvido, a situação de mora do IGAPHE que se arrasta, inexplicavelmente, há vários anos. A situação dos créditos resultantes deste tipo de operações é a que consta do quadro que se segue, que a discrimina em capital vincendo, capital vencido e juros vencidos:
QUADRO VII.6
Créditos por repasse de fundos. Evolução registada em 2002
7.2.2.3 - Créditos resultantes da execução de garantias prestadas pelo Estado
No Parecer sobre a CGE/2001 foi incluída, pela primeira vez, a informação da DGT sobre créditos com origem na execução de garantias prestadas pelo Estado, nos termos da Lei n.º1/73, de 2 de Janeiro, da Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro, e do Decreto-Lei n.º 51/75, de 7 de Fevereiro (avales do IAPMEI). A evolução registada em 2002 nos créditos desta natureza, que se reportam a cerca de quatro centenas de operações, envolvendo a concessão de garantias a empréstimos no montante de Euro 107,6 milhões, é apresentada no quadro seguinte. O valor relativo a 31 de Dezembro de 2001 difere do que foi apresentado no ano anterior, porque a DGT introduziu novos critérios, bem como operações que não tinham sido consideradas em 2001:
QUADRO VII.7
Créditos por execução de garantias. Evolução registada em 2002
Como se pode constatar, o valor dos créditos por recuperar cresceu, em 2002, cerca de Euro 5,1 milhões (5,3%). Esta evolução é, essencialmente, explicada por um muito significativo montante de novos pagamentos em execução de garantias, Euro 5,3 milhões, já que as recuperações ocorridas neste ano representam apenas 0,1% do valor em recuperação e o valor dos créditos anulados foi da mesma ordem de grandeza.
Por seu turno, a DGAERI reportou oito operações de crédito que envolvem a recuperação de créditos resultantes de execução de garantias prestadas pelo Estado. Trata-se dos acordos de reescalonamento de dívidas de cinco Estados, Guiné-Bissau, Moçambique, S. Tomé e Príncipe, Argélia e Rússia. Algumas destas operações incluíram, também, créditos com outras origens como sejam créditos directos do Estado e prestações vencidas de anteriores operações de reescalonamento, bem como créditos de outras entidades.
Estas operações envolvem o reescalonamento de dívidas no valor de Euro 12.433,8 milhões e 253,0 milhões de dólares americanos. A evolução destes créditos, no ano em análise, está sintetizada no quadro seguinte. Calculado a câmbios correntes, o valor destes créditos passou de Euro 269,3 milhões em 31 de Dezembro de 2001, para Euro 237,6 milhões em 31 de Dezembro de 2002, ou seja, registou uma diminuição de 11,8%. Esta redução é significativamente influenciada pela desvalorização do dólar dos EUA uma vez que a câmbios de 31 de Dezembro de 2001 a variação é de apenas - 0,4%. Os acordos com a República Argelina Democrática e Popular e com a Federação Russa registaram, em 2002, uma execução regular. Por seu turno, os acordos com a Guiné-Bissau, Moçambique e S. Tomé e Príncipe não registaram qualquer pagamento. Assim, em 2002, o Estado recebeu Euro 226.724,29 e USD 6.192.285,96:
QUADRO VII.8
Créditos resultantes de reestruturação de dívidas. Evolução registada em 2002, por natureza e moeda de denominação
7.2.2.4 - Outros créditos
Diversos têm sido os processos de extinção de empresas e organismos públicos, cujo património residual, atribuído ao Estado, é transferido para a DGT. Esses patrimónios incluem, em muitos casos, créditos cuja recuperação lhe incumbe. Para o exercício de 2002 foram, pela primeira vez, reportados elementos de informação relativos a oito entidades cuja extinção originou a transferência de créditos para a DGT. São elas:
FA - Fundo de Abastecimento
FGRC - Fundo de Garantia de Riscos Cambiais
CNN - Companhia Nacional de Navegação, EP
CTM - Companhia Portuguesa de Transportes Marítimos, EP
CRCB - Companhias Reunidas de Congelados de Bacalhau, SA
ENDAC - Empresa Nacional de Desenvolvimento Agrícola e Cinegético, SA
EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA
ULTRENA - Sociedade Portuguesa de Comércio de Automóveis, SA
Os valores destes créditos e a evolução neles registada em 2002 são apresentados no quadro seguinte. As transmissões tiveram lugar entre 1990 e 2002. Trata-se, em todos os casos, de créditos vencidos e tinham, originalmente, naturezas muito diferenciadas. A sua recuperação, por via judicial ou extra-judicial, revela-se lenta:
QUADRO VII.9
Créditos transferidos para o Estado. Evolução registada em 2002
7.2.2.5 - Obrigações e títulos da dívida pública
A carteira de obrigações e títulos de dívida pública do subsector Estado repartiu-se, em 2002, pela DGT, pela Direcção-Geral do Património e pela Direcção-Geral dos Serviços Prisionais. A cargo da DGT estavam obrigações e títulos de dívida pública cujo valor nominal (ver nota 10) se manteve inalterado durante o ano. O rendimento proporcionado ascendeu a Euro 25.494, semelhante ao do ano anterior, e refere-se, apenas, a títulos da dívida pública. A evolução da carteira da DGT é apresentada no quadro seguinte.
QUADRO VII.10
Obrigações e títulos da dívida pública na carteira da DGT. Evolução registada em 2002, por tipo de título
Por seu lado, a carteira da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais incluía um certificado de renda perpétua, cujos rendimentos foram de Euro 2,12, e a Direcção-Geral do Património tinha na sua carteira obrigações estrangeiras, no valor de £2.434, que não registaram qualquer movimento no ano em apreço e proporcionaram juros no valor de £668,14.
7.2.2.6 - Títulos de participação
Em 2002, este tipo de activo continuava, apenas, a estar registado na carteira a cargo da DGT, integrando unicamente os do INH (ver nota 11), com valor nominal de Euro 30,2 milhões. O número e valor nominal destes títulos de participação não registou qualquer alteração em 2002 e o rendimento proporcionado, contabilizado como receita do Estado, foi de Euro 1,4 milhões, valor superior ao registado em 2001, que fora de cerca de 0,9 milhões.
7.2.2.7 - Fundos de investimento
A carteira de títulos do Estado, gerida pela DGT, incluía, em 2002, unidades de participação em diversos fundos de investimento, mobiliários e imobiliários. Os aumentos verificados nesta carteira em 2002 são os que decorreram da decisão de extinguir a IPE, transferindo para a Agência Portuguesa para o Investimento (API) as funções relacionadas com o capital de risco e a gestão de parques empresariais. Para tal, o Estado adquiriu a empresas do grupo IPE, por contrato de compra e venda celebrado em Outubro de 2002, um conjunto de acções e unidades de participação em fundos de investimento e, posteriormente, mobilizou-os para realização do capital estatutário da API. Os movimentos de entrada na carteira estão registados em 2002 e os de saída em 2003 (ver nota 12). O quadro seguinte mostra a evolução, registada em 2002, nesta carteira, a qual não proporcionou nesse ano quaisquer rendimentos:
QUADRO VII.11
Fundos de investimento na carteira da DGT. Evolução registada em 2002
7.2.2.8 - Acções e quotas
7.2.2.8.1 - Evolução global
Em 31 de Dezembro de 2002, a carteira gerida pela DGT compreendia acções de 146 empresas e quotas de 4 empresas, com o valor nominal de Euro 9.657,9 milhões (ver nota 13). A evolução registada em 2002 traduziu-se num acréscimo de 40 no número de empresas representadas na carteira e de Euro 479,3 milhões (5,2%) no seu valor nominal. O movimento anual da carteira está sintetizado no quadro seguinte. Para além das variações aí registadas, há a assinalar uma diminuição de cerca de Euro 33,7 milhões no valor nominal da carteira, decorrente da variação do câmbio do metical, e um acréscimo de cerca de 0,6 milhões, originado no processo de redenominação em euros de algumas acções integrantes da carteira:
QUADRO VII.12
Acções e na carteira da DGT. Evolução registada em 2002, por natureza dos movimentos
7.2.2.8.2 - Movimentos de redução da carteira
A evolução da carteira, positiva no número de empresas e negativa no seu valor nominal global, resulta de variações positivas e negativas, algumas das quais muito significativas. As variações negativas compreendem a alienação de títulos, a redução de capital social e a extinção de empresas.
7.2.2.8.2.1 - Alienações
Em 2002, o Estado alienou à PARPÚBLICA acções da REN - Rede Eléctrica Nacional, SA, e da TAP - Transportes Aéreos Portugueses, SA. Ambas as operações foram efectuadas ao abrigo do disposto no art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 2009/2000, de 2 de Setembro, tendo como contrapartida a transferência para o Estado de parte da receita obtida com a 5.ª fase de reprivatização da Portugal Telecom. No primeiro caso, estiveram envolvidos 26,7 milhões de acções, representando 25% do capital social da REN, e o preço foi fixado globalmente em Euro 200 milhões (ver nota 14) pelo Despacho n.º 120/2002, de 4 de Fevereiro, do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças. No segundo, a alienação abrangeu a totalidade do capital social da TAP, directamente detido pelo Estado, e o preço foi fixado em Euro 5 milhões pelo Despacho n.º 455/2002, de 8 de Março, do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças.
7.2.2.8.2.2 - Redução de capital
Na sua qualidade de accionista único, o Estado deliberou proceder à redução do capital social da TRANSTEJO - Transportes Tejo, SA, para absorção parcial de prejuízos. Assim, o capital social da empresa foi diminuído em cerca de Euro 33 milhões, operação que foi acompanhada de um aumento no valor de 9,1 milhões, como adiante se refere (ver nota 15). Também na PARQUE EXPO 98, o Estado decidiu proceder à redução de capital para absorver prejuízos, optando neste caso por reduzir o valor nominal de cada acção. Assim, o valor nominal dos títulos representativos do capital social da empresa passou de Euro 5 para Euro 0,82, daí resultando uma redução global de Euro 333,6 milhões.
7.2.2.8.2.3 - Extinção
Em 2002, concluíram-se os processos de liquidação da ENDAC - Empresa Nacional de Desenvolvimento Cinegético, SA, cuja dissolução fora deliberada em Março de 1996, e da Portugal Frankfurt 97 - Sociedade Promotora da Presença de Portugal na feira do livro de Frankfurt 97, SA, dissolvida pelo Decreto-Lei n.º 91/99, de 23 de Março, empresas de que o Estado era accionista único. A extinção destas empresas traduziu-se na saída da carteira do Estado das acções representativas do seu capital social, 350.000 títulos no caso da ENDAC e 941.000 no da Portugal Frankfurt 97.
7.2.2.8.3 - Movimentos de aumento da carteira
A carteira de acções e quotas, gerida pela DGT, registou variações positivas resultantes da constituição de novas empresas, do processo de extinção da IPE - Investimentos e Participações Empresariais, SA, de aumentos de capital subscritos pelo Estado, para além de outros movimentos de menor relevância.
7.2.2.8.3.1 - Constituição de novas empresas
O movimento mais significativo de entrada de acções na carteira do Estado foi o que teve a sua origem na constituição de novas empresas. São elas:
A ChavesPolis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Chaves, SA, sociedade de capitais exclusivamente públicos, em cujo capital o Estado e o município de Chaves participam com 60% e 40%, respectivamente;
A PortalegrePolis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Portalegre, SA, sociedade de capitais exclusivamente públicos, em cujo capital o Estado e o município de Portalegre participam com 60% e 40%, respectivamente;
A SilvesPolis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Silves, SA, sociedade de capitais exclusivamente públicos, em cujo capital o Estado e o município de Silves participam com 60% e 40%, respectivamente;
A TomarPolis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Tomar, SA, sociedade de capitais exclusivamente públicos, em cujo capital o Estado e o município de Tomar participam com 60% e 40%, respectivamente;
31 sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos que resultaram da transformação de hospitais, centros hospitalares e outros institutos públicos da área da saúde.
As cinco primeiras empresas, criadas por via legislativa, são sociedades que têm por objecto social a gestão e coordenação de investimentos a realizar no âmbito do Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, ou Programa Polis. De acordo com os diplomas legais que as criaram, a realização do capital subscrito pelo Estado efectua-se por fases: 10% são realizados no acto de constituição da empresa e os restantes 90% em seis prestações semestrais e iguais. Em 2002, apenas foi realizado o primeiro dos pagamentos previstos, sendo utilizadas verbas do FRDP.
Em anos anteriores, verificou-se que algumas das empresas constituídas no âmbito do programa Polis tinham um valor de capital social inicial que não era divisível pelo valor mínimo de denominação dos títulos que o representavam ou que não permitia a repartição, entre o Estado e o município, do capital subscrito na exacta proporção prevista no diploma legal que constituíra a sociedade (ver nota 16). Esta questão não só não foi resolvida, como se repetiu em 2002. Assim, tal como já fora referido no Parecer sobre a CGE/2001, são cinco as empresas Polis com valores de capital social a corrigir: TomarPolis (e 2.432.000), SilvesPolis (e 1.247.000), CovilhãPolis (e 7.652.000), SetúbalPolis (e 6.383.200) e BragançaPolis (e 5.986.000).
Em 2002, e para além das novas empresas referidas na informação produzida pela DGT (ver nota 17), foram criadas 31 sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, resultantes da transformação de hospitais públicos em empresas. A criação deste conjunto de empresas fez-se por decreto-lei. Tais diplomas fixaram o capital social das sociedades em Euro 897,84 milhões, declarando que o mesmo já se encontrava realizado, à data da sua entrada em vigor. No entanto, os diplomas entraram em vigor em Dezembro de 2002 e a realização, pelo Estado, do capital social subscrito só ocorreu entre Fevereiro e Março de 2003. Os diplomas legais, que procederam à constituição destas sociedades anónimas, contêm, pois, declarações incorrectas sobre a realização do capital social subscrito pelo Estado. Situações análogas já tinham sido verificadas em anos anteriores e foram objecto, por parte deste Tribunal, de recomendações de maior rigor, dirigidas a todos os intervenientes no processo de constituição de empresas por via legislativa.
7.2.2.8.3.2 - Extinção da IPE
O segundo movimento mais significativo de entrada de acções na carteira do Estado foi o que teve a sua origem na decisão de extinguir a IPE - Investimentos e Participações Empresariais, SA. O processo de extinção teve início em Agosto de 2002 e, de acordo com a Resolução do Conselho de Ministros n.º 70/2002 (2.ª série) de 29 de Agosto, deveria estar terminado até ao final do primeiro semestre de 2003. De facto, em 16 de Dezembro de 2002, a assembleia geral da empresa deliberou a sua dissolução, com efeitos reportados a 31 desse mesmo mês, e nomeou como liquidatária uma sociedade de revisores oficiais de contas. Esta apresentou ao Governo o relatório e contas finais da liquidação, relativas ao período de 1 de Janeiro a 31 de Maio de 2003, as quais foram aprovadas em Agosto desse ano. Seguiu-se a entrega à DGT do património residual da extinta IPE, ocorrida em 29 de Agosto de 2003.
À data da decisão de extinguir a IPE, o Estado detinha, directamente, cerca de 45% do seu capital social. Com o objectivo declarado de facilitar a tomada de decisões enquadráveis no processo de extinção, o Governo decidiu adquirir as participações que estavam na posse de terceiros. Fê-lo em duas fases. Na primeira, a PARPÚBLICA foi instruída para adquirir todas as acções da IPE na posse de terceiros, tendo-o feito mediante pagamentos em numerário, em títulos e com um financiamento obtido junto da CGD (ver nota 18). Na segunda fase, a PARPÚBLICA vendeu estas acções da IPE ao Estado, em conjunto com as que já anteriormente lhe pertenciam. Esta última transacção fez-se pelo preço de Euro 534,6 milhões o qual foi pago, posteriormente (ver nota 19), com activos financeiros do Estado. Os movimentos de títulos associados a estas transacções estão registados nos exercícios de 2003 e 2004, pelo que a questão será retomada nos Pareceres sobre as correspondentes Contas Gerais do Estado.
Antes ainda de se ter tornado no único sucessor do património residual da extinta IPE, o Estado adquiriu-lhe alguns títulos, mediante dois contratos de compra e venda, celebrados em 2002. Um deles teve como objecto a aquisição de 65% (ver nota 20) do capital da Águas de Portugal, SA (AdP). O movimento de entrada destes títulos na carteira não foi registado pela DGT em 2002. Não tendo sido possível apurar a razão em que se fundou o diferimento para 2003 do registo desta aquisição, optou-se por considerar estas acções da AdP como pertencentes à carteira da DGT em 31 de Dezembro de 2002.
O outro contrato teve por objecto a aquisição de 4,3 milhões de acções da IPE CAPITAL - Sociedade de Investimento, 5 milhões de acções da IPE - Estudos e Projectos Internacionais, 500.000 acções da ISOSCELES - Compra Venda e Exploração de Imóveis e 8 milhões de acções da FIEP - Fundo para a Internacionalização de Empresas Portuguesas, bem como de unidades de participação nos fundos de investimento FRIE IPE Capital I, FCR IPE Capital Tecnologia e FRIR IPE Capital Retex/Paiep, já referidos no ponto 7.2.2.7. Os movimentos de títulos relativos à entrada em carteira destas acções e unidades de participação foram registados no exercício de 2002, enquanto as subsequentes saídas, para realização do capital estatutário da API, o foram em 2003.
Em resumo, embora parte significativa das transacções realizadas pelo Estado no quadro da extinção da IPE tenha sido decidida em 2002, na carteira de títulos da DGT só se registam, neste ano, as entradas das acções da Águas de Portugal, da IPE CAPITAL - Sociedade de Investimento, da IPE - Estudos e Projectos Internacionais, da ISOSCELES - Compra Venda e Exploração de Imóveis e da FIEP - Fundo para a Internacionalização de Empresas Portuguesas e das unidades de participação nos fundos FRIE IPE Capital I, FCR IPE Capital Tecnologia e FRIR IPE Capital Retex/Paiep. Os movimentos relativos à liquidação dos preços de aquisição dos títulos ocorreram depois do final de 2002, razão pela qual este assunto será retomado em futuros Pareceres.
7.2.2.8.3.3 - Aumentos de capital
A subscrição de aumentos de capital social foi a segunda maior origem da entrada de acções na carteira do Estado. Estes aumentos foram total ou parcialmente realizados pelo FRDP em numerário, e reportam-se à EDAB - Empresa de Desenvolvimento do Aeroporto de Beja, CARRIS - Companhia Carris de Ferro de Lisboa, STCP - Sociedade de Transportes Colectivos do Porto e TRANSTEJO - Transportes Tejo.
O aumento de capital da EDAB - Empresa de Desenvolvimento do Aeroporto de Beja, SA, fez-se com uma significativa alteração da proporção de capital detido pelo Estado. A empresa fora criada em 2000, com um capital de meio milhão de euros, tendo o Estado uma participação de 20%, a Associação de Municípios do Distrito de Beja 30% e o NERBE - Núcleo Empresarial da Região de Beja, a EDIA - Empresa de Desenvolvimento e Infra-Estruturas do Alqueva, SA, a Comissão de Coordenação da Região do Alentejo, a PGS - Promoção e Gestão de Áreas Industriais e Serviços, e a Administração do Porto de Sines 10% cada. Pelo Decreto-Lei n.º 64/2003, de 3 de Abril, o capital social foi aumentado em Euro 1,5 milhões, dos quais o Estado subscreveu Euro 1,45 milhões e a Associação de Municípios do Distrito de Beja Euro 0,05 milhões. Assim, a participação do Estado passou a ser de 77,5 %, a da Associação de 10% e a dos restantes accionistas de 2,5% cada um. O aumento subscrito pelo Estado foi realizado pelo FRDP em 2002.
Os capitais da CARRIS e da STCP também foram aumentados com utilização de verbas do FRDP. No primeiro caso tratou-se de dois aumentos de capital, realizados em 2001 e 2002, que elevaram o capital da empresa em cerca de Euro 44,3 milhões, e no segundo de um aumento de cerca de Euro 3,1 milhões, realizado em 2002.
O aumento de capital da TRANSTEJO compreende três operações distintas, todas elas deliberadas em 2001. A primeira consistiu num aumento de capital de dois milhões de contos, que foi realizado pelo FRDP em 2001, e a segunda num aumento de capital de 221.610 contos realizado por incorporação de dotações de capital, registadas nas contas da empresa. A terceira operação inseriu-se numa operação harmónio nos termos da qual o capital social foi reduzido em Euro 33 milhões para absorver prejuízos acumulados e, em seguida, aumentado em Euro 9,1 milhões e foi realizada pelo FRDP, em 2002.
7.2.2.8.3.4 - Outros movimentos
Por dação em pagamento de dívidas ao fisco e à segurança social, nos termos do Decreto-Lei n.º 124/96, de 10 de Agosto, entraram na carteira do Estado acções da Propnery - Propriedades e Equipamentos, com o valor nominal de Euro 2,1 milhões, e uma quota da CASO - Centro de Abate de Suínos do Oeste Ld.ª no valor de Euro 0,3 milhões. Entraram, ainda, acções da Comundo, da Eurominas, da Sociedade Turística da Penina e da Torralta, com um valor global de Euro 61, por prescrição ou herança.
7.2.2.8.4 - Receitas
As participações em análise proporcionaram ao Estado Euro 464,9 milhões de dividendos, em 2002, valor significativamente superior ao recebido em 2001 que fora de Euro 283,2 milhões. Estes rendimentos reportam-se a 10 empresas (7 em 2001): ANA, CGD, EDP, GALP, IPE, PARPUBLICA, PT, REN, SONAGI e Marconi. Ao valor referido acrescem, no caso da PARPUBLICA, cerca de Euro 132,4 milhões (ver nota 21) de dividendos que foram contabilizados como receitas de alienação de partes sociais de empresas e transferidos para o FRDP por terem origem em mais-valias obtidas na reprivatização de títulos sujeitos ao regime da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril.
Para além dos dividendos do exercício de 2001, no valor de Euro 10,5 milhões, a IPE - Investimentos e Participações Empresariais, SA, entregou ao Estado, em 2002, resultados transitados de exercícios anteriores, no valor de 108,2 milhões, e reservas, no valor de 46,8 milhões. A distribuição destes resultados e reservas foi deliberada em 16 de Dezembro de 2002, numa reunião da assembleia geral da empresa onde também se tomou a decisão de a dissolver. Três dias antes, a 13 de Dezembro, um despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia determinara a aquisição à PARPÚBLICA dos 55% de capital da IPE que ainda não eram detidos directamente pelo Estado. Este Despacho determinava ainda que "A venda das acções pela PARPÚBLICA implica a perda do direito a qualquer distribuição de resultados transitados, reservas livres ou dividendos que venha a ser deliberada em Assembleia Geral da IPE, após a data do presente Despacho."
Esta aquisição de acções da IPE fez-se sem despesa pública, porque o pagamento das acções adquiridas à PARPÚBLICA foi realizado, posteriormente, com activos financeiros do Estado. Como consequência, o Estado pôde contabilizar, em 2002, os benefícios decorrentes da posição de accionista único da IPE sem que para tanto tenha tido que incorrer em qualquer despesa (ver nota 22). Se se tivesse mantido a estrutura accionista prevalecente em Agosto de 2002, o Estado teria recebido, em 2002, apenas cerca de 45% (Euro 69,6 milhões) dessas receitas extraordinárias, podendo ainda vir a receber grande parte do remanescente em 2003, sob a forma de distribuição de resultados da CGD e da PARPÚBLICA.
A verdadeira razão para a aquisição pelo Estado da totalidade do capital da IPE, que ainda não lhe pertencia, terá, pois, residido na intenção de arrecadar o maior valor possível de receitas correntes, ainda em 2002. A "facilidade" adicional imprimida ao processo de tomada de decisões, invocada como objectivo, não deverá ter sido significativa porque, já antes da operação de concentração do capital no Estado, os grandes accionistas eram a CGD e a PARPÚBLICA, que em conjunto detinham 54 % do capital. Ora não se vê como estas duas empresas, totalmente detidas pelo Estado, dificultariam a tomada de decisões. Assim sendo, ao adquirir cerca de 55% do capital da IPE, o Estado adquiriu o direito a Euro 85,4 milhões (ver nota 23) de receitas correntes imputadas ao exercício de 2002, financiando-se junto da PARPÚBLICA que, por sua vez, teve que despender seis milhões de euros, para adquirir as participações dos pequenos accionistas da IPE, e de se financiar, no curto prazo, junto da CGD em Euro 115 milhões.
A alienação de acções integradas na carteira do Estado proporcionou uma receita, líquida de restituições de receita da mesma natureza (ver nota 24), de Euro 337,0 milhões (ver nota 25), valor que ficou muito aquém dos 625 milhões previstos no orçamento. A receita obtida em 2002 é muito inferior à do ano precedente, Euro 484,0 milhões, e às registadas desde 1994. O gráfico seguinte traça a evolução da receita relativa à alienação de partes sociais pelo Estado, em termos de receita cobrada e de cumprimento das metas orçamentais:
GRÁFICO VII.2
Evolução da receita da alienação de participações do Estado, 1993-2002
7.2.2.8.5 - Títulos na posse de outras entidades
No subsector Estado, registam-se ainda, em 2002, acções e quotas na posse da Direcção-Geral do Património. Trata-se de participações de reduzido valor, Euro 254 no início do período e Euro 219 no seu final, que não geraram rendimentos. A variação ocorrida deve-se a uma transferência de títulos para a DGT, no valor nominal de Euro 35.
7.2.2.9 - Participações em entidades não societárias
Neste ponto são analisadas as participações de capital detidas pelo Estado em entidades que não revestem a forma societária. Estão neste caso as entidades públicas empresariais (EPE) a que se refere o Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro. Em 31 de Dezembro de 2002, existiam seis EPE com um capital estatutário global de cerca de Euro 3.039,5 milhões, enquanto em 31 de Dezembro de 2001 o número de EPE era de cinco e o seu capital estatutário ascendia a Euro 2.929,5 milhões. Tal evolução deveu-se à criação da API - Agência Portuguesa para o Investimento cujo capital estatutário foi realizado pelo Estado com activos financeiros adquiridos à IPE (ver nota 26). Em 2002, o Estado recebeu cerca de Euro 2 milhões, a título de remuneração de capital estatutário de uma das EPE existentes.
No subsector Estado, também o Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidráulica (ver nota 27) era detentor de uma participação em entidade não societária, sem a natureza de EPE. O valor nominal desta participação era de Euro 3,5 milhares e não proporcionou rendimentos em 2002.
7.2.2.10 - Organizações financeiras internacionais
As participações de Portugal em algumas organizações financeiras internacionais podem ser consideradas como activos financeiros. De acordo com a informação fornecida pela DGAERI, estão nestas condições as participações em onze instituições. Às nove instituições reportadas em anos anteriores, juntam-se agora a Corporação Interamericana de Investimentos, CII, e o Banco Asiático de Desenvolvimento, BAsD.
A CII é uma instituição financeira do grupo do Banco Interamericano de Desenvolvimento, banco do qual Portugal também é accionista, que tem como objecto a promoção do desenvolvimento económico dos países da América Latina e Caraíbas. A adesão de Portugal à CII teve lugar em 2002 (ver nota 28) e o pagamento do capital subscrito far-se-á em seis prestações, das quais duas foram pagas nesse ano. O BAsD é uma instituição financeira que tem por objecto o fomento do crescimento económico e a cooperação na região da Ásia e do Extremo Oriente. A adesão de Portugal ao BAsD teve lugar em 2002 (ver nota 29) e o pagamento do capital subscrito far-se-á em quatro prestações, uma das quais ocorreu nesse ano.
O valor nominal destas participações e a evolução registada em 2002 é a que, sinteticamente, se apresenta no quadro seguinte:
QUADRO VII.13
Participações em organizações financeiras internacionais. Evolução e encargos suportados em 2002, por organização
Sobre o ponto 7.2 foram ouvidos a Ministra das Finanças, a DGAERI e a DGT, apenas tendo sido recebidos comentários desta última. Na sua resposta, a DGAERI referiu nada ter a comentar. Por seu turno, a Ministra das Finanças não se pronunciou.
7.3 - Serviços e fundos autónomos
7.3.1 - Enquadramento
A análise efectuada, em termos de natureza, número, valor nominal (ver nota 30), movimentos durante o ano e posição das carteiras dos activos financeiros no final dos anos de 2001 e 2002, recaiu sobre o património financeiro gerido por 86 serviços e fundos autónomos.
Confrontaram-se ainda os valores de receita e de despesa constantes da informação enviada pelos SFA, em cumprimento das Instruções n.º 2/00-2.ª Secção, com os inscritos, respectivamente, no capítulo 10 (receita) e no agrupamento 09 (despesa), dos mapas com a "Discriminação das receitas e despesas por agrupamentos económicos e de outros movimentos incluídos nas contas de gerência de 2002, Subsector Fundos e Serviços Autónomos" da Conta Geral do Estado de 2002 (Volume II).
Foi ainda realizada uma auditoria aos Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana, reportada ao exercício de 2002 e direccionada à carteira de créditos por empréstimos detida por estes Serviços, de cujos resultados se dará conta ao longo do ponto 7.3.3.
No quadro seguinte encontram-se sistematizados os 86 SFA, mais quatro (ver nota 31) que no anterior exercício, detentores de activos financeiros nas condições referidas nas Instruções n.º 2/00:
QUADRO VII.14
Composição das carteiras dos SFA, por natureza de activos (ver nota 32)
Também o gráfico a seguir apresentado evidencia que cerca de 50% dos SFA analisados continuou a deter uma carteira pouco diversificada, composta por um só tipo de activo financeiro, principalmente participações em entidades societárias e não societárias e créditos:
GRÁFICO VII.3
Constituição das carteiras de activos
7.3.2 - Evolução global em 2002
No final do ano de 2002, o património financeiro declarado pelos 86 SFA atingia um valor nominal de Euro 3.568,8 milhões (ver nota 33), o que representa um acréscimo de e 85,4 milhões (+2,5%) em relação ao final de 2001, tendo proporcionado rendimentos no valor de e 60,8 milhões (ver nota 34):
QUADRO VII.15
Evolução do património financeiro
O valor global do património financeiro no início do ano em apreço difere do considerado no anterior Parecer, em virtude de alterações ao valor das participações em entidades societárias e não societárias, dos créditos por empréstimos concedidos e das obrigações, alterações essas que constam da informação relativa ao ano de 2002 remetida ao Tribunal pelos organismos.
De todos os tipos de activos financeiros, só as participações em entidades societárias e os outros activos, registaram, neste ano, uma evolução negativa. De entre os restantes activos, há a destacar a evolução registada, em termos de valor, nas obrigações e nos créditos por empréstimos concedidos, que foi de e 86,2 milhões e e 42,3 milhões, respectivamente.
Quanto ao peso dos vários tipos de activos no valor global, subsiste, como se observa no gráfico seguinte, uma grande desigualdade, existindo activos que representam 51% daquele valor (caso dos créditos por empréstimos concedidos) e outros praticamente sem expressão, como é o caso dos títulos de participação e dos créditos por execução de garantias:
GRÁFICO VII.4
Composição em termos percentuais do património financeiro dos SFA no final de 2002
Face ao universo sob análise, entendeu-se conveniente retratar a evolução global do património financeiro, em termos da variação das carteiras dos organismos (ver nota 35) cujo património fosse, no final do ano, superior a e 500 milhares:
QUADRO VII.16
Evolução global do património financeiro, por entidade
Assim, conclui-se que, no final de 2002, a maioria das entidades (61%) continuava a deter uma carteira de activos financeiros pouco significativa (até e 500 milhares) e destas, cerca de 69% detinha um património financeiro inferior a e 50 milhares. Pode ainda constatar-se que as carteiras de 7 organismos (IAPMEI, FGD, CGA, IFT, INH, FRDP e FGA) representavam, no final do ano, 84% do valor global do património financeiro dos SFA:
GRÁFICO VII.5
Carteiras mais representativas no património financeiro dos SFA
7.3.3 - Evolução por tipo de activos financeiros
7.3.3.1 - Créditos
Os créditos aqui analisados decorrem de empréstimos concedidos, subsídios reembolsáveis, suprimentos e execuções de garantias prestadas, e o seu valor total ascendia, no final do ano 2002, a Euro 1.826 milhões, o que representava 51% do valor global do património financeiro. Estes créditos proporcionaram, no ano em apreço, rendimentos no valor de e 18,6 milhões.
7.3.3.1.1 - Créditos por empréstimos concedidos
7.3.3.1.1.1 - Considerações preambulares
O valor apresentado no início de 2002 difere do considerado no final do ano de 2001, em virtude de correcções aos valores inicialmente declarados pelos SFA, bem como da introdução dos créditos geridos pelo IGAPHE e pelos SSPSP.
É de realçar que continuaram a verificar-se várias deficiências na informação transmitida ao Tribunal pelo IFT e pelos Serviços Sociais do Ministério da Saúde. Relativamente ao IFT as deficiências respeitam, essencialmente, aos créditos decorrentes de protocolos e ao facto de continuarem a não estar devidamente identificadas, no mapa enviado, as operações de crédito com origem na venda de imóveis. No caso dos SSMS, a informação apresentada pelos Serviços continuou a evidenciar falta de coincidência entre o valor no início do ano em apreço e no final do ano anterior, situação essa que, segundo o organismo resultou de alterações no programa informático que serviu de base à relação apresentada com referência ao exercício de 2002.
Na auditoria aos SSGNR verificou-se que a informação apresentada não tinha total correspondência com a informação contabilística, existindo algumas divergências em relação ao valor real da dívida. Assim, os valores considerados neste relatório não foram os inicialmente apresentados pelos SSGNR, mas os apurados com base nos elementos recolhidos na auditoria.
7.3.3.1.1.2 - Evolução global
São 26 os SFA que gerem créditos desta natureza, mas os mais significativos continuavam a ser os detidos pelo IAPMEI, INH e IFT, que, no seu conjunto, representavam 65,9% do valor global desta carteira em 31 de Dezembro de 2002:
QUADRO VII.17
Evolução registada na carteira dos empréstimos concedidos
No final de 2002, o valor deste tipo de activos totalizava Euro 1.825,5 milhões, o que significa um acréscimo de Euro 42,3 milhões (+ 2,4%) em relação ao final do ano transacto, tendo proporcionado rendimentos na ordem dos Euro 18,6 milhões. Para o acréscimo registado contribuíram, essencialmente, as carteiras do FGCAM (Euro - 55,8 milhões), do IFT (Euro 31 milhões), do ICEP (Euro 28,5 milhões) e do IAPMEI (Euro 53,5 milhões).
A variação registada nos créditos do FGCAM integra um decréscimo nos suprimentos (apesar de durante o ano ter concedido um novo suprimento de Euro 2,8 milhões à sua participada CREDIVALOR, posteriormente o Fundo anulou toda a dívida de suprimentos desta sociedade - Euro - 62,7 milhões - para reforço da cobertura dos resultados negativos transitados) e um acréscimo nos créditos decorrentes de empréstimos concedidos (Euro 4,1 milhões), derivado da concessão de novos empréstimos (Euro 12,5 milhões) e da amortização de capital (Euro 8,4 milhões).
A Credivalor, de que o FGCAM detém 92% do capital social, foi constituída em 1993, com o objectivo de adquirir créditos às Caixas de Crédito Agrícola Mútuo e obter a sua cobrança. Para além dos créditos terem sido comprados pelo valor nominal, o que, desde logo, limitava fortemente a obtenção de proveitos pela Credivalor, verificou-se que grande parte desses créditos era de impossível ou de muito difícil cobrança, facto que a empresa não desconhecia, uma vez que provisionou a 100% os créditos que adquiriu. Da combinação destes factores resultou a acumulação de prejuízos que, no final de 2001, atingiam já os Euro 122,9 milhões.
Em 2002, a anulação dos suprimentos concedidos à Credivalor pelo FGCAM, no valor de Euro 62,7 milhões, em conjunto com a redução a zero do capital social da empresa, no qual o Fundo detinha acções no valor de Euro 55,3 milhões (ver nota 36), para cobertura daqueles prejuízos, implicou um custo total de Euro 118 milhões para o Fundo, isto é, a perda, só nesta operação, de cerca de 41% da totalidade das contribuições que o Fundo tinha recebido desde a sua criação em 1987 (Euro 288 milhões), onde se incluíam uma significativa parcela de fundos públicos, provenientes do Banco de Portugal, de Euro 111 milhões.
Contudo, mais duvidoso ainda do que a utilização de recursos públicos numa operação desta natureza, é o facto de as Caixas de Crédito Agrícola, que tinham concedido os créditos incobráveis adquiridos pela Credivalor, terem saído deste processo totalmente desresponsabilizadas, designadamente quanto a eventuais actos de gestão danosa na concessão de crédito cometidos por responsáveis de algumas dessas Caixas.
Na sua resposta, o FGCAM refere, em síntese, que:
O diploma que criou o Fundo permitia, entre outras intervenções, a aquisição de créditos, sendo certo que a primeira causa dos problemas de solvabilidade das CCAM é o crédito vencido e não cobrado;
No início da sua actividade, o Fundo concedia subsídios para compensar as Caixas das perdas de juro e capital, passando, posteriormente, a privilegiar a concessão de empréstimos subordinados a taxa bonificada, acompanhada, nas CCAM em situação mais problemática, da aquisição de créditos de difícil cobrança;
A cessão de créditos das CCAM à Credivalor visava obter a cobrança desses créditos por entidade exógena à área de influência das CCAM, com recurso, sempre que necessário, a acções judiciais contra os devedores, "medidas que as Caixas evitavam por originarem custos e poderem geral mal-estar entre Associados e Gestores";
As aquisições de créditos pela Credivalor foram realizadas de 1996 a 1999 no âmbito de contratos de assistência financeira devendo aqueles créditos encontrar-se vencidos e integralmente provisionados, situação que se deveria manter após a respectiva transferência para a Credivalor, nos termos do Aviso 3/95 do Banco de Portugal;
A aplicação de medidas de saneamento financeiro a algumas CCAM não implica a sua desresponsabilização, mas o apuramento e imputação de responsabilidades não é da competência do FGCAM, desconhecendo este quais as medidas adoptadas nesse âmbito, com excepção de algumas coimas aplicadas a CCAM e aos seus responsáveis pelo facto de o respectivo produto reverter para o Fundo;
Nos casos em que foram detectados indícios de ilicitude, foram feitas participações ao Ministério Público, que se encontram pendentes nas instâncias judiciais, pelo que discorda que sejam utilizadas expressões como desresponsabilização;
As perdas decorrentes da aquisição de créditos à CCAM reportam a anos anteriores ao ano 2000 e foram considerados como custos do FGCAM nas contas dos anos de 1997 a 2000, "pelo que se nos afigura inapropriada a sua consideração na Conta Geral do Estado do ano 2002".
Quanto a esta última objecção suscitada pelo FGCAM convirá referir que, embora as perdas do FGCAM relativas à Credivalor se tenham repartido por 2002 e anos anteriores, foi em 2002 que foram anulados os créditos por suprimentos e a participação social na Credivalor e que foram utilizadas as provisões que o Fundo havia constituído relativamente a estes activos, pelo que faz todo o sentido que o assunto seja referido neste Parecer.
Relativamente às outras considerações constantes da resposta do FGCAM, as mesmas não afastam a ideia de que os objectivos subjacentes à criação da Credivalor não tinham qualquer viabilidade. Com efeito, baseando-se num pressuposto absurdo - a recusa das CCAM em cobrar as suas dívidas - e com reduzidas possibilidades de gerar receitas (dada a natureza incobrável de muitos dos créditos adquiridos), esta sociedade veio a transformar-se numa fonte de perdas adicionais para o Fundo, o qual se viu na necessidade de suportar também os custos de estrutura da empresa, uma vez que estes não eram minimamente cobertos pelas receitas que iam sendo recuperadas.
O acréscimo na carteira de créditos do IFT, resultou da conjugação de variações positivas e negativas, ocorridas nos diversos tipos de empréstimos que integram esta carteira. As principais variações positivas registaram-se nos créditos concedidos ao abrigo do Sistema de Incentivos à Modernização Empresarial-SIME (Euro 36,2 milhões) e do Sistema de Incentivos a Produtos Turísticos de Vocação Estratégica - SIVETUR (Euro 14,7 milhões). No tocante às variações negativas, destaca-se a dos empréstimos por financiamento directo (Euro - 10,6 milhões) e a dos empréstimos no âmbito do SIFIT III (Euro -3,9 milhões).
Por sua vez, o acréscimo registado durante o ano nos créditos do ICEP (Euro 28,5 milhões) resultou, essencialmente, da concessão de empréstimos no valor de Euro 32,4 milhões ao abrigo do Programa Operacional da Economia (Medida 1-2 SIME) e dos decréscimos registados nos empréstimos relativos ao PAIEP e ao programa RETEX Medida A2 e B2, no montante de, respectivamente, Euro 1,3 milhões e Euro 2,7 milhões.
O aumento verificado na carteira de créditos do IAPMEI (Euro 53,5 milhões) ficou a dever-se, essencialmente, a novos subsídios no valor de Euro 136,5 milhões concedidos ao abrigo do Programa Operacional da Economia, deduzido das variações negativas registadas nos subsídios reembolsáveis concedidos ao abrigo dos programas PEDIP, IMIT e Energia e que totalizaram Euro 78,3 milhões.
7.3.3.1.2 - Créditos por execução de garantias
Este tipo de créditos continuou a constar apenas da carteira do IFT, não tendo sido registada qualquer alteração no ano. Assim, no final do ano existiam, tal como no início, três operações de crédito, cujo valor ascendia a e 544,8 milhares.
Em 2002, o IFADAP foi judicialmente accionado como fiador da Anguiol-Sociedade Industrial Ang Oeste, Lda., no âmbito de um projecto SIFAP, tendo liquidado o montante de e 52.725,97 (ver nota 37) ao Crédito Predial Português. Considerando que ficara judicialmente provado que a sociedade em questão não tinha actividade nem património há muito tempo, o IFADAP decidiu não intentar a acção judicial para exercício do direito de regresso sobre a avalizada e considerar que não detinha qualquer crédito sobre a sociedade.
A informação sobre amortizações de capital e pagamento de juros a que se encontram obrigadas as entidades beneficiárias de garantias pessoais, nos termos do art. 19.º, n.º 1, da Lei n.º 112/97, são também importantes porque permitem aos entes públicos que prestaram essas garantias verificar se existiram perturbações no serviço da dívida dos correspondentes financiamentos e actuar com maior celeridade, de forma a evitar situações como a presente. Reitera-se, assim, a recomendação feita no capítulo anterior sobre a introdução no diploma de sanções para o não cumprimento destes deveres de informação.
Na sua resposta, o IFADAP, refere nada ter "(...) a opor quanto à introdução na Lei n.º 112/97 de 16 de Setembro, de sanções às entidades beneficiárias de garantias pessoais que não cumpram o estipulado no seu art. 19.º, n.º1".
7.3.3.1.3 - Auditoria aos SSGNR
A auditoria realizada junto dos Serviços Sociais da Guarda Nacional Republicana (SSGNR) foi orientada para a sua carteira de créditos decorrentes de empréstimos concedidos no âmbito da sua actividade de apoio sócio económico a situações socialmente gravosas e urgentes e à resolução de problemas de habitação. Entre as várias modalidades de protecção social desenvolvidas pelos Serviços Sociais, destaca-se a concessão de empréstimos de emergência, extraordinários e para a habitação.
As principais conclusões da auditoria foram as seguintes:
Cumprimento de requisitos e acompanhamento de processos. - As concessões de empréstimos obedeciam, de um modo geral, aos requisitos constantes dos Regulamentos, à excepção dos empréstimos de emergência, cuja finalidade, na maioria dos processos analisados, não foi tratamento de doença, intervenção cirúrgica ou outra situação de emergência, conforme consta do regulamento aplicável à data, mas sim a compra de mobiliário ou electrodomésticos.
Os Serviços Sociais, em sede de contraditório, referem que relativamente aos empréstimos de emergência e suas finalidades "(...) as normas internas aprovadas pelo Conselho de Direcção (...) se encontram desajustadas relativamente ao contexto actual das reais necessidades dos beneficiários", pelo que o novo projecto de regulamento apresentado à tutela "(...) atribui nova designação a este tipo de empréstimos - empréstimos pessoais, e alarga o seu âmbito de aplicação, contemplando situações outrora não previstas" tais como a de compra de mobiliário e de electrodomésticos. Referem ainda que foi deliberado pelo Conselho de Direcção, em 27/02/2004, a aplicação a partir de Abril, das disposições do novo Regulamento de Atribuição dos Mútuos, no que respeita à concessão, processamento e cobrança de empréstimos.
A este respeito o Tribunal considera que nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 6.º dos Estatutos o Conselho de Direcção dos Serviços Sociais dispõe de competência para a aprovação dos regulamentos dos empréstimos, tendo em consideração que estes visam apenas tornar exequível a concessão de prestações cuja previsão e enquadramento genérico constam já do artigo 55.º dos mesmos Estatutos.
Todavia, o projecto já adoptado deve ser objecto de reponderação, no que toca aos empréstimos de emergência, designadamente quanto:
Ao facto de se passarem a designar por "empréstimos pessoais" quando dos Estatutos continua a constar a expressão "empréstimos de emergência";
Ao enquadramento dos empréstimos para aquisição de mobiliário e electrodomésticos na modalidade de empréstimos de emergência (pessoais), os quais, nos termos do próprio Projecto (art.º 8.º), se destinam apenas a resolver "situações inopinadas e pontuais de carência financeira".
Nesta medida, é inequívoca a necessidade de clarificar o conteúdo do art.º 8º do projecto, para que nele tenham acolhimento todas as situações que os Serviços Sociais consideram justificar a concessão dos empréstimos de emergência, desde que tais situações estejam abrangidas pelo conceito legal.
Acompanhamento dos processos. - Verificou-se que, na fase posterior à da concessão, existia um acompanhamento eficaz dos processos, designadamente nos casos de falta de apresentação de documentos obrigatórios ou da utilização dos empréstimos para outros fins que não os previstos.
Incumprimentos. - Embora se tenha constatado a existência de uma eficiente forma de cobrança dos empréstimos verificaram-se situações de incumprimento, relacionadas com os empréstimos concedidos a reformados e a viúvas dos beneficiários, embora de valor reduzido (cerca de 0,2% do valor em dívida no final do ano). Relativamente às situações de incumprimento verificou-se, contudo, que os Regulamentos aplicáveis não previam quaisquer sanções, designadamente o pagamento de juros de mora, situação que se mantinha no novo projecto de Regulamento apresentado à tutela, Assim, foi recomendado aos Serviços que procedessem à reformulação do projecto, de modo a que não possam ser retirados quaisquer benefícios por parte dos beneficiários em situação de incumprimento.
No que respeita a esta questão, os Serviços Sociais, na sua resposta, referem que "vão diligenciar junto do MAI no sentido de se efectivar a alteração ao projecto do RAM (Regulamento de Atribuição de Mútuos), a fim de prever sanções a aplicar nas situações de incumprimento dos pagamentos (...)", acrescentando ainda que "Relativamente aos casos de incumprimento dos pagamentos a efectuar pelos beneficiários, enfatiza-se o facto das dívidas por regularizar, se verificarem exclusivamente no universo dos beneficiários reformados/aposentados ou desertores, os quais não estão abrangidos por mecanismos legais de desconto directo nos vencimentos ou pensões." e que a "(...) Caixa Geral de Aposentações até ao momento não aceita deduzir nas pensões daqueles beneficiários, os descontos que os mesmos autorizam deduzir a favor dos SSGNR, alegando que só o podem fazer por via de imposição legal, como é o caso das quotizações mensais".
Prestação de informação ao Tribunal. - Constatou-se que a informação remetida ao Tribunal em cumprimento das Instruções fora retirada de uma aplicação informática destinada a calcular mensalmente o valor das prestações, para processamento dos descontos nos vencimentos e dos débitos em conta, aplicação essa que, para além de não permitir a actualização da informação nos casos de falta ou de antecipação de pagamento, só procede ao registo dos capitais mutuados após o vencimento da primeira prestação, pelo que o valor em dívida constante do mapa remetido ao Tribunal não era exacto.
Relativamente a esta questão, os Serviços Sociais referem, na sua resposta, que procederam ao lançamento de "(...) um processo conducente à aquisição de serviços para o levantamento e reengenharia de processos no âmbito do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP)", "procedimento que irá permitir a implementação de um Sistema Integrado de Gestão (vulgo ERP), e consequentemente reformular todos os sistemas informáticos, nomeadamente os de concessão e de contabilização de empréstimos, pondo cobro à lacuna manifestada (...) que derivam do facto das aplicações informáticas funcionarem autonomamente originando discrepâncias na informação produzida.".
Contabilização de receitas e de despesas na conta de gerência. - Verificou-se que, de acordo com a forma de contabilização dos Serviços, foram incorrectamente levadas à contabilidade orçamental, nomeadamente às rubricas abaixo mencionadas, as seguintes receitas e despesas:
Capítulo 10 "Activos financeiros" - receitas vencidas, independentemente de serem ou não cobradas; não sendo registadas as receitas cobradas no ano, relativas a vencimentos ocorridos em anos anteriores;
Agrupamento 09 "Activos financeiros" - anulações de dívidas, designadamente em virtude do falecimento do beneficiário, que não constituem despesa.
Na sua resposta, os SSGNR informaram que "(...) irá ser realizado um trabalho de regularização dos registos contabilísticos em 2003", tendo em 2004 "(...) elaborado um esquema de contabilização (...)", e procedido "(...) a uma alteração do plano de contas(...)", que anexaram.
Da análise sumária ao esquema referido, no qual é apresentado um esboço dos procedimentos adoptados desde o início de 2004 relativamente aos empréstimos, constata-se que o mesmo não resulta da aplicação directa do POCP, tratando-se de uma adaptação. Assim, e uma vez que nos termos do estabelecido na alínea a) do art.º 4.º, do Decreto-Lei n.º 68/98, de 20 de Maio, compete à Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública, mais propriamente à sua Comissão Executiva "Deliberar sobre todas as matérias necessárias à aplicação e aperfeiçoamento do POCP", o Tribunal entende que o referido esquema deverá ser submetido à apreciação dessa Comissão.
7.3.3.2 - Obrigações e títulos de dívida pública
7.3.3.2.1 - Considerações preambulares
A carteira de obrigações inclui, para além das obrigações emitidas por empresas nacionais e estrangeiras, as obrigações participantes subscritas por um SFA, o IAPMEI. O valor nominal da carteira no início do ano difere do apresentado no final do anterior exercício, relativamente à carteira do IAPMEI e do FGA, em virtude de, no primeiro caso, estar ainda activo no início do ano o empréstimo obrigacionista no valor de e 199.519 (ver nota 38) concedido à Papelaria Portuguesa e, no segundo caso, por não ter sido considerado o valor total da aquisição, em 2001, de 500.000 obrigações da Bayerishe.
Relativamente à carteira de títulos de dívida pública, não foram considerados os certificados de renda perpétua, por não serem conhecidos os montantes de capital entregues para a sua constituição. Os organismos detentores destes certificados são 13 e o valor total de renda anual recebida ascendeu, em 2002, a Euro 28 milhares.
7.3.3.2.2 - Evolução global
7.3.3.2.2.1 - Obrigações
A carteira de obrigações era gerida por 5 SFA e ascendia, no final de 2002, a e 602,9 milhões, tendo-se registado, durante o ano, um acréscimo de e 86,2 milhões (+16,7%) e rendimentos no valor de Euro 14,3 milhões:
QUADRO VII.18
Evolução registada no valor da carteira de obrigações
A evolução desta carteira resulta, essencialmente, do acréscimo registado na carteira do FGD (Euro 80 milhões), que teve origem nos movimentos de aquisição e alienação de obrigações estrangeiras, e representa 93% da variação total.
Como já foi referido, esta carteira integra ainda as obrigações participantes detidas pelo IAPMEI, cujo valor nominal no início do ano 2002 ascendia a e 399 milhares, respeitantes a dois empréstimos obrigacionistas concedidos à SPEL e à Papelaria Portuguesa, que se venceram totalmente durante este ano. Os juros vencidos e não pagos, respeitantes, quer às obrigações já vencidas, quer às que ainda estavam por vencer, totalizavam, no início do ano, e 1.957,9 milhares. Durante o ano 2002, venceram-se juros no montante de e 146 mil, tendo sido pagos e 232 mil, pelo que o valor dos juros em dívida ascendia no final do ano a e 1.871,9 milhares. Nos próximos exercícios, o IAPMEI apenas fará a gestão corrente das dívidas ainda existentes relativamente a este tipo de obrigações, as quais correspondem aos valores de capital e juros que se venceram mas ainda não foram pagos.
7.3.3.2.2.2 - Títulos de dívida pública
Embora os títulos de dívida pública constem das carteiras de 22 SFA, só foram objecto de análise as carteiras dos 11 SFA que não detinham apenas certificados de renda perpétua. O valor nominal global desses títulos ascendia, no final de 2002, a Euro 533,6 milhões, reflectindo um acréscimo de Euro 20,8 milhões (+4,1%) e proporcionando rendimentos no valor de Euro 19,6 milhões.
QUADRO VII.19
Evolução registada no valor da carteira de títulos de dívida pública
O acréscimo verificado ficou a dever-se, no essencial, à variação positiva ocorrida nas carteiras do FGA e do FAT e à variação negativa na carteira da CGA. Na carteira do FGA, a variação resultou do reembolso de obrigações do Tesouro, no valor nominal de Euro 1,7 milhões, e da aquisição de obrigações no valor de Euro 26,6 milhões. Por sua vez, o acréscimo registado na carteira do FAT resultou, em exclusivo, da aquisição de obrigações do Tesouro, com o valor nominal de Euro 5 milhões.
A variação negativa na carteira da CGA resultou, essencialmente, dos decréscimos nos montantes Euro 12,5 e Euro 19,9 milhões ocorridos, respectivamente, nas carteiras afectas aos Fundos de Reserva de Macau e do BNU, que se destinaram a suportar parte do encargo com as pensões do respectivo pessoal, e do acréscimo, no valor de e 24 milhões, resultante da aplicação em títulos de dívida pública do valor recebido para constituição da Reserva Especial - Decreto-Lei n.º 362/91, conforme determinado por Despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 21/10/02. Os rendimentos gerados por estes títulos e, na insuficiência destes, parte do valor aplicado, suportarão o pagamento das pensões de aposentação dos trabalhadores da ex-INDEP, que constituem encargo da CGA.
7.3.3.3 - Títulos de participação
Esta carteira de títulos era gerida por dois SFA e continuou a não registar qualquer evolução, o que acontece desde o ano económico de 1993. Os rendimentos proporcionados atingiram, em 2002, o montante de Euro 40,4 mil:
QUADRO VII.20
Evolução registada no valor da carteira de títulos de participação
7.3.3.4 - Fundos de investimento
Em 2002, eram nove os SFA que detinham unidades de participação, designadamente em fundos de reestruturação e internacionalização empresarial e de capital de risco, bem como de um "trust fund" (ver nota 39) depositado na Morgan Guaranty Trust Company of New York. O valor destes títulos era de Euro 242,8 milhões no final do ano, reflectindo um acréscimo de e 7,5 milhões (+3,2%) em relação ao final de 2001. Os rendimentos proporcionados ascenderam a Euro 94 milhões, e referem-se, apenas, às carteiras do FGA e do FAT:
QUADRO VII.21
Evolução registada no valor da carteira dos fundos de investimento
As carteiras mais representativas continuavam a ser as do IAPMEI e do IFT, representando 77% do valor global no final de 2002, e foi nelas, bem como na do FAT, que ocorreram todos os acréscimos.
O principal acréscimo foi registado na carteira do IFT e está relacionado, em exclusivo, com as oscilações registadas no valor de cotação destes títulos. Por sua vez, o acréscimo registado na carteira do IAPMEI resultou, por um lado do reforço da participação no Fundo de Capital de Risco-PME/BES, em 379 unidades de participação, e por outro, da concretização da operação de fusão por incorporação do "FRIE M Desenvolvimento" no "FCR-M Inovação BCP Capital", de que resultou a extinção do primeiro. O capital do novo Fundo foi reduzido até aos montantes já realizados pelos associados nos dois fundos, ficando o IAPMEI com uma participação de e 2.750.000.
Por sua vez, a variação registada na carteira do FAT resultou, essencialmente, da aquisição de 514.130 unidades com o valor nominal de e 3,2 milhões e do reembolso de 51.021 unidades no valor nominal de Euro 1,2 milhões.
7.3.3.5 - Participações em entidades societárias
7.3.3.5.1 - Considerações preambulares
Nos termos do Decreto-Lei n.º 339-A/2001, de 28 de Dezembro, as referências às unidades monetárias nacionais em instrumentos jurídicos, no início do ano, foram automaticamente consideradas em referência à unidade euro, por aplicação de taxas de conversão fixadas.
Contudo, a par das operações de redenominação, ocorreram também processos de renominalização, dos quais resultaram alterações no valor do capital social das empresas, tendo-se verificado, em muitos casos, que apenas foi registado o valor resultante da conversão automática do valor das acções e quotas em euros, não tendo sido considerados os ajustamentos aos valores do capital social e ao valor nominal das participações, pelo que em exercícios futuros haverá necessidade de introduzir alterações aos valores inicialmente considerados.
Este tipo de participações continuava a ser gerida em 2002 por 44 SFA e compreendia participações em vários tipos de sociedades, quer de capitais maioritariamente ou totalmente públicos, quer de capitais privados, estando ainda incluídos outros tipos de activos tais como, quotas e títulos de capital, geridos por 9 SFA, cujo valor total ascendia no final do ano a Euro 825,4 mil, reflectindo um decréscimo de Euro 196,6 mil.
A informação relativa ao INETI continuou a ser integrada com algumas reservas, uma vez que subsistem situações de falta de registo contabilístico de alterações ocorridas na sua carteira de participações, situação constatada pela primeira vez no exercício de 2000, que revela alguma descoordenação entre o departamento responsável pela gestão de participações e investimento e o departamento responsável pela prestação de informação ao Tribunal, recomendando-se que sejam revistos os procedimentos, de forma a evitar que voltem a ocorrer este tipo de situações.
Na sua resposta, o Instituto esclarece que o departamento responsável pela gestão de participações e investimento, denominado "Grupo de trabalho de participadas" foi criado em Outubro de 2001, estando somente em 2004 em plenas condições de operacionalidade, acrescentando ainda que "(...) já se encontram inventariadas todas as situações relativas ao Património Financeiro deste Instituto, existindo apenas algumas questões em aberto e outras que, já clarificadas, ainda não foram objecto de relevação contabilística".
7.3.3.5.2 - Evolução global
A carteira de participações em entidades societárias, cujo valor nominal ascendia no final do ano a Euro 98,8 milhões, registou, contrariamente ao que se tem vindo a verificar, um decréscimo de Euro 55,4 milhões (- 35,9%), o qual se ficou a dever, essencialmente, à variação registada na carteira do FGCAM (ver nota 40) (e -55,2 milhões), uma das mais representativas no início do ano, e em sentido contrário, ao acréscimo registado na carteira do IAPMEI (e 2,8 milhões):
QUADRO VII.22
Evolução registada no valor da carteira de participações em entidades societárias (ver nota 41)
Para a variação registada no ano 2002, contribuíram os movimentos constantes do quadro seguinte relativos à carteira de acções, havendo, ainda, a registar relativamente às outras participações os seguintes movimentos:
Alienação da participação do IFADAP sobre a SAER "Sociedade de Avaliação de Empresas de Risco, Lda.", deliberada pelo Conselho de Administração em 2001, a qual se ficou a dever ao facto das áreas de actuação da empresa como, o rating, a avaliação estratégica e a informação económica, não estarem enquadradas na área definida para as sociedades que podem ser participadas pelo Instituto. A posição do IFADAP foi tomada pelos dois sócios gerentes da empresa, ao mesmo valor pelo qual fora adquirida, sem dar origem a quaisquer mais ou menos valias, mas também sem ter em conta eventuais valorizações decorrentes do aumento do valor contabilístico da quota;
Alienação da participação detida pelo ICAM sobre a "RTC Comercial, Lda." à "RTP-Radiotelevisão Portuguesa, SA" pelo valor simbólico de e 1, daí resultando uma menos valia de e 47.077, que se destinava a permitir à RTP a liquidação da RTC;
Participação do IVV na "Adega Cooperativa de Cantanhede, CRL" no valor de e 75.
QUADRO VII.23
Movimentos de redução e de aumento da carteira
7.3.3.5.3 - Movimentos de redução da carteira
Os movimentos de redução de acções registaram-se nas carteiras de 5 SFA e compreendem a alienação de acções e a redução de capital social.
7.3.3.5.3.1 - Alienações
O IAPMEI e o IFT alienaram , respectivamente, 853.650 e 46.700 acções da "SPGM - Sociedade de Investimento, SA", pelo valor nominal de e 1 cada acção, a diversas entidades que pretendiam aderir ao sistema de caucionamento mútuo, uma vez que é pressuposto, para essa adesão, que as empresas beneficiárias assumam posição de accionistas da sociedade gestora do sistema, a SPGM.
Por sua vez, o ICAM procedeu, por contrato de compra e venda de acções, de 11 de Dezembro de 2001 com efeitos diferidos para 4 de Janeiro do ano em apreço, à alienação das acções detidas sobre a TVI pelo valor de Euro 4.489,2 milhares, tendo sido obtida com esta operação uma mais valia de Euro 1.441,6 milhares.
7.3.3.5.3.2 - Redução de capital
Por escritura pública de 3 de Julho de 2002, a sociedade SPGM, destacou do seu património parte dos seus valores activos e passivos e procedeu, por cisão simples, à criação de duas novas sociedades de garantia mútua, a NORGARANTE e a LISGARANTE. A sociedade cindida manteve a sua existência jurídica, embora com uma redução do capital social de e 12,5 milhões para e 7,5 milhões, motivo pelo qual a participação detida pelo IFT nesta sociedade sofreu uma redução de e 489.240 (ver nota 42).
A mesma situação se verificou relativamente à participação do IAPMEI na SPGM, mas este Instituto não efectuou, em 2002, o registo contabilístico relacionado com a redução de capital, alegando falta da respectiva documentação de suporte. Atendendo a que, em circunstâncias idênticas, o IFT procedeu ao registo da redução de capital (e das acções das novas sociedades), não se compreende que o IAPMEI não o tenha feito.
Na sua resposta, o IAPMEI confirma que esta operação não foi objecto de contabilização em 2002 por não ter dado entrada na contabilidade a respectiva documentação, sendo contabilizada apenas em 2003.
No que se refere às carteiras do FGCAM e do INETI, este movimento ocorreu relativamente às acções das Sociedades, CREDIVALOR - Sociedade Parabancária de Valorização de Créditos, SA e BIOEID-Empresa de Investigação e Desenvolvimento em Biotecnologia, SA, em que a primeira sociedade registou uma redução integral do capital social de Euro 60 milhões, para cobertura dos resultados transitados negativos e a segunda sociedade uma redução do seu capital social no valor de Euro 474 milhares, para cobertura de prejuízos acumulados, o que se traduziu na extinção de 95.000 acções.
7.3.3.5.4 - Movimentos de aumento da carteira
Para o aumento da carteira de acções contribuíram, em 2002, 8 SFA, que registaram movimentos relacionados com a participação na constituição de sociedades e com a subscrição de aumentos de capital.
7.3.3.5.4.1 - Constituição de sociedades
Foram cinco os SFA a participar durante o ano de 2002 na constituição de 6 novas sociedades:
QUADRO VII.24
Sociedades constituídas em 2002
7.3.3.5.4.2 - Aumentos de capital
Em 2002 foram cinco os SFA que subscreveram aumentos de capital: FGCAM*, INETI* (ver nota 43), IAPMEI, IFT e RTA.
Na sequência da redução integral do capital da sociedade CREDIVALOR, SA, já referida, foi deliberado em simultâneo, aumentar o capital para e 50.000, representado por 10.000 acções, do qual o FGCAM subscreveu e 46.000, correspondentes a 92% do respectivo capital social.
Por sua vez, na sequência da redução de capital da sociedade BIOEID, S. A., foi deliberado o aumento do seu capital de e 4.990 para e 99.800, do qual o INETI subscreveu e 45.534, passando a deter 49,4% do capital social.
O IAPMEI e o IFT participaram no aumento de capital da NORGARANTE e da LISGARANTE realizados em 2002, logo após a respectiva constituição. Em cada um destes aumentos de capital, ambos no valor de Euro 1.260.000, o IAPMEI subscreveu e realizou 1.040.000 acções, no valor de Euro 1.040.000, e o IFT, 210.000 acções, no valor de Euro 210.000.
Deram entrada na carteira da Região de Turismo do Algarve, 887 acções da sociedade "Pavilhão do Arade, S. A." subscritas na sequência do aumento de capital para Euro 1.611 milhares, constante de escritura pública de 9 de Julho de 2002, cuja realização ocorreu em 2001 e no ano corrente.
7.3.3.6 - Participações em entidades não societárias
7.3.3.6.1 - Considerações preambulares
Esta carteira integra as participações em fundações, em centros tecnológicos, em associações sem fins lucrativos e em instituições de utilidade pública, cujo valor, no início de 2002, difere do apresentado no final do ano anterior, em virtude da inclusão da carteira do IPQ, que no ano anterior integrava o subsector Estado, de alterações nos valores de participações, bem como da integração de participações detidas em 2001 e só declaradas no âmbito da prestação de informação relativa ao ano em apreço.
7.3.3.6.2 - Evolução global
Em 2002, o número de SFA detentores deste tipo de participações ascendia a 36, e o respectivo valor nominal era, no final do ano, de e 100,8 milhões, reflectindo um acréscimo de Euro 23,7 milhões (+30,8%):
QUADRO VII.25
Evolução registada no valor da carteira de participações em entidades não societárias
O IAPMEI, face às suas atribuições em matéria de apoio às entidades que contribuem para o desenvolvimento económico, continuava a deter a carteira mais significativa, registando em 2002 um acréscimo de Euro 20,4 milhões. Este acréscimo, conjugado com a variação registada na carteira do IFT de Euro 3 milhões, ambos relacionados com o reforço do Fundo de Contra Garantia Mútuo, contribuiu basicamente para o acréscimo global da carteira.
7.3.3.7 - Outros activos
Nesta rubrica estão incluídos outros tipos de activos que, dada a sua natureza, não se integram nos pontos já analisados. Este tipo de activos continuava a ser gerido por 4 SFA detentores de: títulos de depósito (ver nota 44) emitidos pelo Banco de Portugal e que integram a carteira do FGD, depósitos a prazo, que integram a carteira da UC/SC e do INSDRJ e certificados de consignação do BNU (ver nota 45) que integram a carteira do FRDP.
O valor total desta carteira ascendia, no final de 2002, a Euro 162,9 milhões, registando durante o ano um decréscimo de Euro 39,8 milhões (-19,6%) e proporcionando rendimentos no valor de Euro 7,6 milhões:
QUADRO VII.26
Evolução registada no valor da carteira dos outros activos
Para esta variação contribuíram, essencialmente, as carteiras do FGD (Euro -37,3 milhões) e do FRDP (Euro -2,5 milhões), resultando, o primeiro, do reembolso dos títulos de depósito que tinham sido entregues pelas instituições participantes como forma destas realizarem as suas contribuições anuais e, o segundo, da amortização dos certificados decorrentes do contrato de consignação de fundos celebrado em 1989 com o então BNU.
7.3.4 - Análise comparativa entre os valores apurados, os constantes da CGE/02 e os das contas de gerência
Esta análise integra o confronto entre a informação remetida pelos SFA ao abrigo das Instruções n.º 2/00-2.ª S. e a constante dos mapas que contêm a "Discriminação das receitas e despesas por agrupamentos económicos e de outros movimentos incluídos nas Contas de Gerência de 2002 Subsector Fundos e Serviços Autónomos" do Volume II da CGE/02, e teve duas finalidades:
Comprovar a fiabilidade da informação remetida pelos SFA através da confirmação dos valores apurados de receita e de despesa, bem como dos activos sob gestão;
Detectar organismos detentores de activos que não tivessem remetido ao Tribunal de Contas a correspondente informação, tendo-se constatado que estavam nesta situação o ICP-Autoridade Nacional das Comunicações e os Serviços Sociais da Polícia de Segurança Pública.
Procedeu-se ainda à análise da informação contida nos mapas de conta de gerência e/ou mapas de fluxos financeiros, que integram as contas de gerência enviadas ao Tribunal de Contas pelos diversos organismos sujeitos a fiscalização sucessiva.
7.3.4.1 - SFA constantes da CGE
Das 86 entidades que remeteram, no exercício de 2002, informação acerca do seu património financeiro, 81 estão identificadas na Conta Geral do Estado como serviços e fundos autónomos.
Em termos de classificação económica, as rubricas utilizadas para inscrição das receitas e despesas associadas aos activos financeiros objecto de análise são, respectivamente, o capítulo 10 e o agrupamento 09, ambos com a designação de "Activos Financeiros". Uma das dificuldades encontradas para análise dessa informação reside no facto de não existir desagregação desses valores, por grupos e artigos e por rubrica a qual, a existir, tornaria possível a identificação das receitas e despesas relativas aos activos financeiros não abrangidos pelo n.º 3 das Instruções (ver nota 46) e, consequentemente, o esclarecimento imediato de inúmeras divergências.
Numa primeira abordagem é de salientar que continuam, à semelhança do verificado em anos anteriores, a registar-se diferenças, nalguns casos bastante significativas, entre os valores inscritos na CGE e os apurados (ver nota 47) através da informação enviada ao abrigo das Instruções. Estas diferenças resultam, essencialmente, da incorrecta classificação de receitas e de despesas relativas a activos financeiros noutras rubricas ou da inscrição de receitas e de despesas não relacionadas com activos financeiros nas rubricas orçamentais em apreço.
O quadro seguinte evidencia, em relação a 18 organismos, as divergências detectadas entre os valores apurados da receita e despesa com activos e os constantes da CGE. Na CGE, estão ainda evidenciadas receitas e despesas relacionadas com activos financeiros de 22 SFA (ver nota 48), no montante, respectivamente, de Euro 42,6 milhões e de Euro 421,3 milhões, cujos valores não apresentam divergências com os apurados. Refira-se ainda que em relação aos restantes SFA sob análise evidenciados na Conta (41), os mesmos não registaram quaisquer receitas e/ou despesas decorrentes dos activos sob a sua gestão.
A DGO, na sua resposta, refere que "(...) os elementos que estão subjacentes à comparação constante do quadro (...) não podem ser objecto de efectiva análise (...) uma vez que não se dispõe da desagregação dos elementos fornecidos pelos serviços em causa. De realçar que alguns dos casos de classificação indicada como incorrecta, no capítulo ou agrupamento "Activos financeiros", derivaram em geral de uma identificação menos clara, por parte dos organismos, da verdadeira natureza das operações financeiras em causa".
QUADRO VII.27
Serviços e fundos autónomos que apresentam divergências entre a informação constante da CGE e a enviada ao abrigo das Instruções
As divergências evidenciadas no quadro resultaram, essencialmente, das seguintes situações:
SOFE. - As receitas apuradas através da informação remetida e relativas ao reembolso de empréstimos concedidos pelos Serviços (e -28.814), foram erradamente classificadas no capítulo 12 "Outras receitas de capital", desconhecendo-se a razão pela qual foi alterada a respectiva classificação, uma vez que, em anteriores exercícios, estas receitas eram contabilizadas no capítulo 10 "Activos financeiros".
No que se refere à despesa (e - 5.923), estão evidenciadas na CGE as concessões de empréstimos de curto prazo (e 2.576), bem como parte das de médio e longo prazo (e 4.247), enquanto que as restantes despesas (e 8.499) foram incorrectamente inscritas no agrupamento 01 "Despesas com o pessoal", subagrupamento 03 "Segurança Social", rubrica 03 "Prestações complementares".
Na sua resposta, os Serviços informaram que houve uma alteração no orçamento da receita, supostamente pela Direcção-Geral do Orçamento "(...) tendo sido eliminado o Capítulo 10 e a correspondente receita incluída no Capítulo 12 "Outras receitas de capital" (...)" e que no caso da despesa, já foram prestados os esclarecimentos necessários.
Relativamente à alteração no orçamento da receita, não se compreende as razões que levaram a DGO a efectuar tal alteração, já que o capítulo utilizado para a inscrição das referidas receitas era o correcto. No caso da despesa, a justificação apresentada está relacionada com o facto de só a partir de Agosto de 2002 os SOFE terem criado dotações em rubricas do agrupamento 09 - "Activos financeiros", passando as respectivas despesas a estar devidamente classificadas.
CGA. - As diferenças apuradas registadas, quer na receita, quer na despesa, estão relacionadas com os critérios contabilísticos adoptados pela Caixa.
Assim, e no que se refere à receita, o mapa remetido ao abrigo das Instruções evidencia, conforme tem vindo a ser relatado em anos anteriores, as receitas relativas à totalidade dos desinvestimentos realizados durante o ano, quer por alienação, quer por reembolso, cujo valor ascendeu, em 2002, a e 1.146.735.618. Por sua vez, na CGE apenas foi inscrito no capítulo 10 "Activos financeiros" o montante que foi necessário desinvestir em 2002, nas carteiras de títulos afectas às reservas especiais para pagamento das pensões de pessoal do BNU, da RDP, da DRAGAPOR e do território de Macau.
No que respeita às despesas, o mapa das Instruções evidencia todas as aquisições realizadas durante o ano; por sua vez, a CGE regista apenas as despesas de títulos relacionadas com:
Aplicação em títulos de dívida pública do valor afecto à "Reserva especial para pagamento de pensões do pessoal da ex-INDEP", criada em 2002 em cumprimento do despacho de 21/02/2002 do Secretário de Estado do Orçamento;
Aplicação em títulos de dívida pública do rendimento gerado pelos juros vencidos e/ou pela venda/reembolso das carteiras de títulos afectas às reservas especiais.
Accionado o contraditório, a CGA não respondeu.
IASFA. - A diferença apurada no valor de receita (Euro - 395.248) respeita, segundo esclarecimento do organismo, aos juros de empréstimos contabilizados na CGE, no capítulo 04 "Rendimentos de propriedade". Ora embora se considere que os juros recebidos não devem constar do capítulo 10, a informação remetida ao Tribunal não evidencia qualquer pagamento de juros, pelo que se mantém por esclarecer a diferença entre o valor declarado pelo Instituto a título de reembolso de empréstimos e o constante da CGE, no capítulo 10.
Relativamente à diferença apurada na despesa (Euro 523.705), esta deve-se, segundo o Instituto, ao facto de na CGE constarem, não só os valores relativos à concessão dos empréstimos, mas também os juros e prémios de risco desses empréstimos, o que também não se entende, uma vez que os juros e os prémios constituem receita do Instituto, e não despesa.
Accionado o contraditório, o Instituto não respondeu.
APAD. - As receitas apuradas através da informação remetida ao Tribunal no valor de Euro 173.160, não têm expressão na CGE na rubrica de activos financeiros, embora estejam evidenciadas na conta de gerência do organismo no capítulo 10 "Activos financeiros", pelo que se questionou a DGO sobre esta matéria.
A DGO, na sua resposta, informa que "(...) no caso da APAD esteve em causa a completa ausência da prestação de contas de 2002, em tempo útil, que permitisse a sua inclusão na CGE", não se entendendo tal afirmação, uma vez que a APAD consta da CGE.
Accionado o contraditório, a APAD não respondeu.
SSGNR. - As diferenças registadas, quer na receita (Euro 5.063), quer na despesa (Euro 6.188), são o resultado de, segundo os critérios contabilísticos adoptados pelos Serviços, serem registados na conta de gerência, como receitas de activos financeiros, as prestações de capital vencidas, independentemente de terem ou não sido pagas, não se contabilizando, por outro lado, as prestações em dívida no início do ano que tenham sido cobradas durante o exercício. Por seu turno, são registadas na conta de gerência, como despesa, não só as concessões de empréstimos, como também as anulações de capital em caso de falecimento dos beneficiários.
A este respeito, e em sede de contraditório, os Serviços Sociais informaram que esta questão já foi corrigida relativamente ao exercício de 2003.
IAPMEI. - A diferença apurada na receita (Euro -104.234.397) resultou, por um lado, de não estarem evidenciadas no capítulo 10 "Activos financeiros" as receitas relativas aos subsídios reembolsáveis (Euro 104.440.391), classificadas no capítulo 09 "Transferências de capital" e, por outro lado, de estarem aí incluídos os juros recebidos relativamente às obrigações participantes, os quais deveriam estar contabilizados no capítulo 04 "Rendimentos de propriedade".
A diferença apurada na despesa (Euro -21.145.390) deve-se, por um lado, ao facto de não estarem contabilizadas no agrupamento 09 "Activos financeiros" as despesas relacionadas com a atribuição de subsídios reembolsáveis (Euro 21.514.501), com excepção dos atribuídos no âmbito do POE e, por outro lado, de continuarem a estar aí incluídas as despesas relacionadas com a amortização de um empréstimo de médio e longo prazo contraído junto do Banco Europeu de Investimento (Euro 369.110), que não constitui um activo financeiro, mas um passivo.
Relativamente às divergências verificadas ao nível da receita, o IAPMEI, na sua resposta, refere que os reembolsos dos subsídios concedidos no âmbito do QCA II foram classificados como transferências de capital em virtude dos pagamentos desses subsídios terem também sido classificados no agrupamento "Transferências de capital". No que respeita à classificação dos juros recebidos relativos às obrigações participantes não se pronunciou.
No que respeita às despesas, o IAPMEI, refere que só as relacionadas com a atribuição de subsídios no âmbito do POE são classificadas "(...) como Activos Financeiros, dada a existência de orientações da Direcção-Geral do Orçamento que assim o determinaram". Quanto à despesa relacionada com a amortização do empréstimo do Banco Europeu de Investimento concordam que a mesma deveria estar associada ao agrupamento 10 "Passivos financeiros".
Conforme já referido no anterior Parecer, as orientações da DGO sobre a classificação dos subsídios reembolsáveis devem ser aplicadas a todos os tipos de subsídios reembolsáveis. Quanto à classificação da despesa com a amortização do empréstimo concedido pelo BEI como "Activo financeiro", a qual tem vindo a ser objecto de reparo desde o Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 1999, o IAPMEI deverá proceder à sua correcção.
ICEP. - A diferença apurada na despesa (Euro 41.017) resultou de constarem da CGE as despesas relativas às cauções prestadas em 2002. O Tribunal de Contas já referiu, no Parecer sobre a CGE/2001, que as despesas relacionadas com as cauções relativas ao arrendamento de espaços pelo ICEP deveriam ser classificadas no agrupamento 02 "Aquisições de bens e serviços correntes", sub agrupamento 03 "Aquisição de serviços", rubricas 03 e 05, relacionadas, respectivamente, com a locação de edifícios e de outros bens.
O ICEP, na sua resposta, refere que essas despesas passarão a ser classificadas nas respectivas rubricas do agrupamento 02, a partir do próximo exercício.
IFT. - As diferenças apuradas registam-se, quer na receita (Euro -349.567), quer na despesa (Euro 4.831.713), prendendo-se, essencialmente, com os diferentes critérios utilizados para a contabilização de determinadas receitas e despesas, algumas das quais não integram o âmbito das Instruções.
No que respeita à despesa, a razão da divergência reside, essencialmente, no seguinte:
Na CGE encontra-se incluída uma verba de e 182.420 que se refere ao valor de reforço realizado pelo IFT, em 2002, no "Fundo de Pensões Aberto-Turismo". Tendo em conta a respectiva natureza, entende-se que as contribuições dos SFA para fundos de pensões, ainda que sob a designação de unidades de participação, não se encontram abrangidas pelas Instruções relativas ao Património Financeiro, entendimento que é partilhado pelo Instituto. Contudo, a escrituração desse valor foi feita pelo Instituto nesse agrupamento por assumir a forma de uma subscrição de unidades de participação. Aliás, face à Directriz n.º 19/97, de 21 de Maio, da Comissão de Normalização Contabilística, aquelas contribuições, quando respeitem a fundos de pensões geridos por entidades terceiras, como é o caso, não são contabilizadas em contas de investimentos financeiros, pelo que não deveriam também, em termos de contas públicas, ser contabilizadas no agrupamento 09 "Activos financeiros";
Na CGE estão incluídos os suprimentos no valor de e 1.512.500 concedidos pelo IFT à "Sociedade Imobiliária do Autódromo Fernanda Pires da Silva" e à "Sociedade Gestora do Autódromo Fernanda Pires da Silva", cujo prazo de reembolso não excede um ano e, por isso, não integram a relação de créditos remetida ao Tribunal;
Foram integradas na CGE as despesas, no valor de e 617.855, relacionadas com a libertação de empréstimos e realizadas durante o período complementar de 2002, as quais não constam do mapa das Instruções por terem ocorrido num ano civil distinto. Pela mesma razão, as despesas no valor de e 7.144.488, realizadas em Janeiro de 2002 (período complementar do ano económico anterior), não constam da CGE/2002, mas foram incluídas no mapa das Instruções relativo ao ano em apreço.
No caso da receita, a diferença registada resultou, essencialmente, das seguintes situações:
Na informação remetida ao Tribunal, constam movimentos que pela sua natureza, não geram fluxos financeiros e, como tal, não se encontram reflectidos na CGE, caso das bonificações que são concedidas nas operações contratadas ao abrigo do PROREST I e II e que ascenderam, em 2002, a e 308.245;
Foram ainda consideradas na informação remetida ao Tribunal, por não ser possível a sua identificação, as operações de crédito relacionadas com a alienação de imóveis (oriundas da execução de hipotecas), as quais assumem a forma de empréstimos pela sua forma de pagamento escalonado. No entanto, estas verbas, no montante de e 41.514, estão classificadas no capítulo 08 "Venda de Bens de Investimento";
Por sua vez na CGE encontra-se incluído para além do valor de reembolso das acções (Euro 46.700) o valor cobrado aos adquirentes pelas instituições de crédito envolvidas na transacção, para cobertura de despesas relacionadas com essas transacções.
Face às situações expostas são de manter as recomendações enunciadas nos anteriores Pareceres sobre a CGE, as quais, caso tivessem já sido observadas, permitiriam que muitas das divergências apontadas fossem facilmente ultrapassadas. Assim, recomenda-se de novo ao IFT que:
Proceda à reformulação do mapa modelo 3 de acordo com as suas necessidades específicas e de modo a nele estarem reflectidas todo o tipo de situações registadas durante o ano e não espelhadas no mapa modelo;
Proceda à identificação das operações de crédito relacionadas com a venda de imóveis, uma vez que as mesmas não se encontram no âmbito das Instruções.
Na sua resposta, o actual Instituto de Turismo de Portugal (ITP) reafirma que as divergências detectadas "(...) quando se procede à comparação da informação (...) da CGE (óptica de fluxos financeiros) com a (...) das "instruções", (óptica da evolução do saldo devedor das operações) dificilmente poderão ser totalmente eliminadas (...)".
Atento à resposta do ITP, o Tribunal continua a considerar que as divergências existentes entre estas duas realidades distintas seriam mais facilmente explicadas, sem necessidade de esclarecimentos adicionais, caso o Instituto adaptasse o mapa constante das Instruções às suas necessidades específicas, conforme tem vindo a ser recomendado. Esta reformulação passa pela criação de novos campos destinados a espelhar situações que não originem fluxos financeiros, designadamente, anulação de créditos, consideração de créditos incobráveis, alteração de subsídios reembolsáveis para "não reembolsáveis". Deste modo, seria possível evidenciar as várias situações descritas pelo Instituto, tais como "(...) a concessão de incentivos que se traduzem na inexigibilidade de determinadas amortizações de capital quando os projectos financiados atingem objectivos pré definidos, ou a concessão de prémios, igualmente materializados na redução da amortização de empréstimos concedidos, que assim passam a ter parcelas que se transformam de "reembolsáveis" em "não reembolsáveis" e por último, a existência de alguns créditos que são considerados incobráveis e que, por esta razão, são abatidos à carteira de crédito (...)", subsistindo apenas as divergências relacionadas com os empréstimos de curto prazo, os quais conforme é referido, estão fora do âmbito das Instruções.
Por seu turno, no que respeita à situação das operações relacionadas com a venda de imóveis, o ITP, na sua resposta, refere que estas operações "(...)resultam da venda de empreendimentos turísticos oriundos da execução de hipotecas constituídas a favor do ITP no âmbito de operações de crédito abrangidas pelas Instruções" e que "com o produto da venda destes imóveis, vão obter-se as verbas que permitirão completar o processo de amortização do saldo devedor dos empréstimos em causa, que são, naturalmente, objecto de inclusão na relação de activos financeiros abrangidos pelas Instruções (...)".
Ora ao contrário do que afirma o ITP, a posse destes imóveis através da execução judicial de hipotecas ou de outra forma, se relevada contabilisticamente, não pode deixar de se reflectir no valor do empréstimo hipotecário, uma vez que o novo activo (imóvel) vem substituir, no património do Instituto, o anterior activo (crédito resultante do empréstimo). Não é, pois, só quando o imóvel é alienado que se "completa o processo de amortização do saldo devedor".
CPME. - A diferença apurada na receita (Euro 24.778) resultou de estarem integradas na CGE, no capítulo 10 "Activos financeiros", a totalidade das receitas liquidadas, independentemente de terem sido ou não cobradas.
Accionado o contraditório, a CPME não respondeu.
IPPAR. - O valor de despesa constante da informação remetida, de Euro 312.031, refere-se à comparticipação deste Instituto no aumento de capital da "Sociedade Parques de Sintra - Monte da Lua, SA", a qual foi indevidamente contabilizada no agrupamento 08 "Transferências de Capital", subagrupamento 01 "Sociedades e quase sociedades não financeiras".
Na sua resposta, o Instituto refere que na altura em que foi autorizada a realização da referida despesa, por despacho do Ministro da Cultura de 8 de Novembro de 2001, esta destinava-se à constituição de "(...) uma provisão para cumprimento do programa de investimentos, pelo que (...) não poderia ser enquadrada no agrupamento 09", só tendo sido deliberado o aumento de capital em 2002.
A este respeito refira-se que a Informação submetida em 2001 à consideração do Ministro da Cultura já mencionava o referido aumento de capital.
SSMS. - As receitas e despesas apuradas respeitam a activos financeiros, ou seja, a reembolsos e a concessões de subsídios reembolsáveis de médio e longo prazo destinados à habitação, saúde e outros fins. No entanto, em termos orçamentais, essas operações não são evidenciadas como activos financeiros, por, segundo informação prestada por aquele organismo no ano anterior, serem classificadas, respectivamente, no capítulo 06 "Vendas de bens e serviços" e no agrupamento 04 "Transferências correntes", procedimento que, tal como foi referido no Parecer anterior, não é correcto.
Accionado o contraditório, os Serviços não responderam.
ARS Alentejo. - As despesas constantes da CGE no agrupamento 09 "Activos financeiros", no valor de Euro 519.196, não estão relacionadas com activos financeiros, nem coincidem com a conta de gerência, onde essas despesas estão inscritas no agrupamento 07 "Aquisição de bens de capital". Segundo esclarecimento prestado, essa inscrição foi feita pela DGO, pelo que se questionou esta Direcção-Geral sobre o procedimento adoptado.
Na sua resposta, a DGO refere que estas inexactidões resultaram do "(...) atraso na disponibilização da informação(...)" o que "(...) obrigou a que fossem as Delegações da DGO a lançar directamente no sistema informático as contas de gerência de 2002, facto que terá impedido a adequada e atempada análise dos elementos remetidos e que poderá estar na origem das inexactidões detectadas (...)".
Accionado o contraditório, a ARS não respondeu.
IGAPHE. - As receitas inscritas no capítulo 10 "Activos financeiros" (Euro 1.544.665) referem-se às prestações pagas pelos moradores adquirentes de fogos em regime de propriedade resolúvel (ver nota 49) pelo que se continua a considerar que a sua inscrição no capítulo 10, é errada, uma vez que essas receitas não decorrem do reembolso de empréstimos (ver nota 50) mas antes de vendas a crédito, subjacentes às quais existe o pagamento de uma "renda", com a finalidade de compra dos fogos.
O IGAPHE, na sua resposta, refere que irá proceder no Orçamento de 2004 à alteração da classificação das receitas relativas às prestações pagas pelos moradores em regime de propriedade resolúvel para o capítulo 09 "Vendas de bens de investimento", em conformidade com o despacho do Director-Geral do Orçamento, de 19 de Novembro de 2003.
INH. - No que respeita à despesa, a diferença registada (Euro -2.039.738) resultou do facto de continuarem a não ser integradas, no agrupamento 09 "Activos financeiros", as despesas respeitantes aos empréstimos concedidos ao abrigo do programa SOLARH, no valor de Euro 2.078.718, as quais continuaram a ser classificadas no agrupamento 08 "Transferências de Capital", embora a receita decorrente dos reembolsos dos mesmos empréstimos seja classificada no capítulo 10 "Activos financeiros", pelo que se reitera a recomendação, já expressa em Pareceres anteriores, da utilização do mesmo critério para a contabilização da receita. A restante diferença (Euro 38.980) respeita, ao valor das despesas relacionadas com os acabamentos e venda dos empreendimentos que foram entregues pelos mutuários a título de dação em cumprimento, relativamente às quais se continua a considerar que a sua inclusão no agrupamento 09 "Activos financeiros" não constitui uma contabilização correcta.
A diferença registada na receita (Euro 1.611.923) deve-se ao facto de estarem incluídas na CGE, como activos financeiros, as receitas proporcionadas pela venda de imóveis recebidos como dação em pagamento. Conforme se tem referido em anteriores Pareceres, considera-se que as receitas relativas à venda dos imóveis não deveriam ser contabilizadas no capítulo 10 "Activos financeiros", embora a DGO concorde com o procedimento adoptado pelo Instituto.
Recomenda-se, assim, à DGO que reveja a posição comunicada ao INH, pois não faz sentido contabilizar estas receitas e despesas com imóveis como "Activos Financeiros".
Na sua resposta, o Instituto refere que os procedimentos contabilísticos adoptados no que respeita às despesas e receitas relacionadas com os imóveis recebidos em dação são os mesmos que têm vindo a ser adoptados nos anos anteriores. Relativamente às despesas associadas aos empréstimos concedidos ao abrigo do programa SOLARH, o Instituto informa que só em 2003 passarão a ser classificadas como activos financeiros, na sequência de orientações recebidas da Direcção-Geral do Orçamento, em finais de Julho de 2003.
CCR Alentejo. - A diferença apurada na despesa (Euro 2.494) é desconhecida pela Comissão de Coordenação, por nem na sua conta de gerência, nem no mapa de controlo da execução orçamental remetido à 7.ª Delegação do Orçamento, constar do agrupamento 09 o valor total apresentado na CGE, pelo que se questionou a DGO sobre o procedimento adoptado.
Na sua resposta, a DGO refere que estas inexactidões resultaram do "(...) atraso na disponibilização da informação(...)" o que "(...) obrigou a que fossem as Delegações da DGO a lançar directamente no sistema informático as contas de gerência de 2002, facto que terá impedido a adequada e atempada análise dos elementos remetidos e que poderá estar na origem das inexactidões detectadas (...)".
A CCR, por seu turno, refere que "(...) a discrepância detectada poderá ter origem na inscrição inicial na rubrica orçamental 09.04.02 -Activos Financeiros /Títulos de Participação/Outros Sectores, no valor de 2500 euros, referente à ESTER -Associação para Formação Tecnológica no Sector das Rochas Ornamentais, que posteriormente foi por nós corrigida e estornada a despesa para a rubrica 04.02.01 -Transferências Correntes / Instituições Particulares, por se tratar unicamente de aumento da nossa participação na referida associação e não na subscrição de títulos de participação", acrescentando ainda que essa correcção foi " (...) efectuada (...) nos mapas de controlo da execução do orçamento e no mapa da Conta de Gerência".
Face ao exposto não se entendem as razões que levaram a CCR a efectuar a alteração da inscrição da referida despesa em termos de agrupamento, já que tratando-se de um aumento da participação numa associação, o qual não foi declarado pela Comissão, consubstancia um activo financeiro, embora a rubrica correcta fosse a 09.07.00-Activos financeiros/Outros activos financeiros.
7.3.4.2 - SFA que não integram os mapas da CGE
Nos termos do art.º 25º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, "A Conta Geral do Estado abrange as contas de todos os organismos da administração central que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública (...)". Contudo, o mesmo não tem vindo a ser constatado, uma vez que existem SFA tais como: os Fundos de Renda Vitalícia, de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo e de Garantia de Depósitos e a Região de Turismo do Algarve, que não integram os mapas com a "Discriminação das receitas e despesas por agrupamentos económicos e de outros movimentos incluídos nas contas de gerência de 2002 Subsector Fundos e Serviços Autónomos", constantes da CGE.
Relativamente ao Fundo de Renda Vitalícia a DGO, com referência ao exercício anterior, referiu que as suas receitas e despesas foram integradas na conta de gerência do Fundo de Regularização de Dívida Pública, o que não se verificou. No que respeita aos Fundos de Garantia de Depósitos e de Garantia do Crédito Agrícola Mútuo, não tem sido apresentada qualquer justificação para a sua não inclusão na CGE.
No caso das Regiões de Turismo, a DGO tem vindo a considerá-las (ver nota 51) como organismos autónomos da Administração Local. Tal argumento está, contudo, prejudicado pelo facto de o Orçamento de Estado abranger outras associações públicas, como é o caso dos Centros Protocolares de Formação Profissional, incluídos no Ministério da Segurança Social e do Trabalho, entendimento que já foi expressamente reafirmado pelo Tribunal de Contas (ver nota 52).
Sobre a não integração dos organismos acima referidos, a DGO, na sua resposta, não fez qualquer comentário.
Refira-se que em 2002 foi verificada a inclusão na CGE de vários organismos pertencentes ao Ministério da Saúde, cuja falta vinha sendo insistentemente relatada.
Com base na informação prestada pelos organismos referidos foram apuradas receitas e despesas associadas aos activos financeiros sob sua gestão, no montante de, respectivamente, Euro 342,1 milhões e Euro 29,2 milhões, tendo estas carteiras proporcionado rendimentos no valor de Euro 16 milhões.
7.4 - Aplicação das receitas obtidas com a alienação de partes sociais do Estado
7.4.1 - Evolução global
A receita bruta do Estado, resultante da alienação de partes sociais de empresas e contabilizada na CGE/2002 com a classificação económica 10 - Activos Financeiros, 15 - Outros Activos Financeiros, 01 - Alienação de Partes Sociais de Empresas é de Euro 406.726.830,18. Uma vez que foi efectuada uma restituição de receita no valor de Euro 378.368,39, a receita líquida a transferir para o FRDP, nos termos do n.º 1 do art.º 3.º do Decreto-Lei n.º 453/88, de 13 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 324/90, de 19 de Outubro, seria de Euro 406.348.461,79. O FRDP recebeu Euro 406.348.461,61, destinando-se Euro 162.539.384,64 a amortização de dívida pública (cerca de 40%) e Euro 243.809.076,97 a novas aplicações de capital no sector produtivo (cerca de 60%) (ver nota 53).
A receita bruta contabilizada na CGE/2002 como produto da alienação de partes sociais de empresas não corresponde ao produto das alienações de acções realizadas em 2002, referida no ponto 7.2.2.8.4, porque, aos cerca de Euro 337 milhões provenientes da alienação de títulos da TAP e da REN à PARPÚBLICA e de dividendos da PARPUBLICA, há que acrescentar cerca de Euro 69 milhões de receitas de alienações ocorridas em 2001, que transitaram por operações específicas do Tesouro para 2002.
Ainda em matéria de receitas de alienações arrecadadas em 2001 confirma-se o que foi relatado no Parecer sobre a CGE/2001: a verba recebida pelo FRDP nesse ano foi inferior em 284$ ao valor da receita que lhe estava consignada. Instada a pronunciar-se sobre esta questão, a DGO afirmou, então, que essa verba não pertencia ao FRDP, sem adiantar qualquer justificação. Posteriormente, a DGO reconheceu que a receita em causa deveria ter sido entregue ao FRDP e que, em consequência desse erro, a receita geral do Estado foi sobreavaliada em 2001 (ver nota 54). Admitindo que este tipo de situações se pode repetir, a DGO esclareceu que o FRDP poderá reaver as importâncias em causa mediante um pedido de restituição de receita.
Ouvida sobre este ponto, a DGO entendeu não emitir quaisquer outros comentários.
A receita transferida para o FRDP, porque proveniente de alienações de partes sociais de empresas nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, deveria ser aplicada nos termos do estabelecido no art.º 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, a saber:
a) Na amortização de dívida pública;
b) Na amortização de dívida do sector empresarial do Estado;
c) No serviço da dívida resultante de nacionalizações;
d) Em novas aplicações de capital no sector produtivo.
De acordo com a informação prestada pelo FRDP, à receita transferida acrescem cerca de Euro 5,2 milhões de juros de empréstimos concedidos e aplicações financeiras efectuadas, 3,5 milhões de reembolsos de empréstimos e de outras aplicações, o saldo transitado do ano anterior, no valor de Euro 307,2 milhões, e Euro 265,4 milhares de devolução de receita de privatizações restituída (ver nota 55), estando, assim, disponíveis para aplicações, em 2002, cerca de Euro 722,5 milhões. As aplicações efectivas, que se apresentam no quadro seguinte, ascenderam a Euro 685,9 milhões. Resulta, pois, um saldo transitado para 2003 de cerca de Euro 36,6 milhões, significativamente inferior ao que transitara nos anos precedentes:
QUADRO VII.28
Aplicação das receitas das privatizações em 2002
As aplicações de receitas de reprivatizações estão enumeradas na CRP e na Lei n.º 11/90, de 5 de Abril. Não se estabelece, no entanto, qualquer limite quantitativo para cada uma delas. Porém, o Governo aprovou uma regra que limita o valor das aplicações a efectuar pelo FRDP nas finalidades, previstas nas alíneas b) e d) do art.º 16.º daquela Lei, a 60% das receitas obtidas (Decreto-Lei n.º 236/93, de 3 de Julho, e Resolução do Conselho de Ministros n.º 55/93, de 22 de Julho, publicada no Diário da República, I série B, de 14 de Agosto). Este limite foi respeitado até 2000 e ultrapassado em 2001. Em 2002 volta a ser ultrapassado. De facto, para uma arrecadação de receitas no valor de cerca de Euro 406,6 milhões efectuaram-se aplicações no valor de Euro 288,1 milhões, ou seja, cerca de 71%. Está-se, portanto, perante uma clara violação da regra consagrada na referida Resolução de Conselho de Ministros cujo texto se transcreve: "As receitas das operações de reprivatização serão aplicadas nas finalidades previstas no artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, não podendo as aplicações previstas nas alíneas b) e d) ultrapassar 60% do valor global das receitas realizado anualmente."
Ouvido sobre este ponto, o IGCP adiantou a seguinte justificação:
"Quanto ao valor de 288,1 milhões de euros aplicados nas finalidades previstas nas alíneas b) e d) do artigo 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, trata-se da aplicação até ao montante de 324,5 milhões de euros resultante do saldo de 2001, de 60% da receita de 2002 e dos juros e reembolsos de empréstimos concedidos em anos anteriores e recebidos em 2002 (72,7+243,8+4,5+3,5) pelo que julgamos ter respeitado o limite legalmente imposto."
Tal como já foi expresso no Parecer sobre a CGE/2001, o Tribunal entende, que esta interpretação do disposto na citada Resolução do Conselho de Ministros não é correcta. De facto, ao restringir o valor das aplicações previstas nas alíneas b) e d) a um limite máximo, sem nada acrescentar sobre os limites para os valores das outras aplicações previstas na lei, aquela disposição impõe a aplicação, nas outras finalidades para as quais não há qualquer restrição quantitativa, de todas as verbas não utilizadas nas finalidades previstas nas alíneas b) e d) no ano em que foram cobradas. A possibilidade de transição de saldos de receitas sujeitas ao regime da Lei n.º 11/90, utilizada pelo FRDP, não prejudica este entendimento, já que o saldo transitado sempre poderá ser aplicado nas finalidades previstas nas alíneas a) e c) em anos posteriores ao da sua cobrança:
GRÁFICO VII.6
Repartição das aplicações de receitas de privatizações, 1993-2002
No gráfico anterior, procura-se evidenciar, não só a evolução dos montantes das receitas de reprivatizações aplicados na amortização de dívida pública e em partes de capital de empresas, mas também, o peso que cada uma destas componentes foi assumindo ao longo dos últimos anos.
7.4.2 - Despesas
7.4.2.1 - Anulação e amortização de dívida pública
As aplicações em anulação e amortização de dívida pública, previstas na alínea a) do art.º 16.º da Lei n.º 11/90, abrangeram dívida consolidada (Euro 86,2 milhares), certificados de aforro (Euro 29 milhões), ECP (Euro 330,9 milhões), e empréstimos de longo prazo (Euro 37,7 milhões,) num total de cerca de Euro 397,7 milhões.
7.4.2.2 - Novas aplicações de capital
As aplicações de receitas das privatizações, efectuadas em 2002 nos termos da alínea d) do art.º 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, resumiram-se à realização de capital subscrito pelo Estado, quer em novas empresas quer em aumentos de capital de sociedades anónimas e empresas públicas. O quadro seguinte mostra as aplicações relativas à constituição de novas sociedades e aos aumentos de capital em que o Estado participou, mediante despesa realizada pelo FRDP.
Para além do que já ficou dito no ponto 7.2.2.8.3.3, há a registar o seguinte. Em 2002, prosseguiu a aplicação de receitas das privatizações na realização do capital social subscrito pelo Estado nas empresas Polis. Verifica-se que, também neste ano, não foi cumprida a periodicidade semestral das entregas de verbas para realização de capital, legalmente prevista. Um número significativo de empresas apenas recebeu uma prestação semestral, que foi entregue no mês de Novembro, mas há duas empresas, a PolisAlbufeira e a PolisGuarda que receberam três prestações semestrais (a PolisGuarda recebeu até a prestação inicial e três prestações semestrais). As empresas que receberam duas prestações semestrais também não as receberam sempre com intervalos de seis meses: por exemplo, a ViseuPolis recebeu em Novembro e Dezembro enquanto a CostaPolis e a PolisCovilhã receberam em Março e Novembro:
QUADRO VII.29
Novas aplicações de capital realizadas em 2002, com receitas das privatizações
A despesa com aumentos de capital da GESTNAVE, CTT e Parque EXPO 98 reporta-se a subscrições de capital efectuadas em 1997, 1998 e 1999, respectivamente, cuja realização devia ter lugar em várias parcelas anuais.
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 42-A/98, de 11 de Março, publicada no Diário da República, I série B, de 23 desse mês, estabeleceu que o capital social da CTT - Correios de Portugal, SA, deveria ser aumentado em cerca de 89 milhões de contos (Euro 443,9 milhões), valor equivalente ao das responsabilidades do fundo de pensões para com o pessoal em situação de reforma, à data de 31 de Dezembro de 1996. Tal aumento seria realizado em 30 milhões de contos (Euro 149,6 milhões) em 1998, e o remanescente em cinco prestações anuais, a terem lugar até 31 de Dezembro de 2003. De facto, apenas foram realizados 30 milhões de contos em 1998, e cerca de 11,9 milhões de contos (Euro 59,4 milhões) em 2000 e em 2002. Em 1999 e em 2001 não ocorreu qualquer realização do capital da CTT, contrariando o previsto na citada Resolução. Já em 2003, foi decidido transferir para a Caixa Geral de Aposentações a responsabilidade da CTT em matéria de pensões de reforma. Nos termos do Decreto-Lei n.º 246/2003, de 8 de Outubro, a Caixa recebe o património do fundo de pensões da CTT, deduzido das dotações de capital que o Estado efectuara através do FRDP e que são devolvidas à DGT. Este assunto será retomado no Parecer de 2003.
No caso da Parque EXPO 98, tratou-se da última tranche do aumento no valor de 55 milhões de contos (Euro 274,3 milhões), deliberado em 17 de Novembro de 1999. Em Maio de 2002, foi deliberado reduzir o capital da empresa de Euro 402,75 milhões para Euro 66,051 milhões para absorção de prejuízos transitados (ver nota 56). Tem-se, assim, que o valor daquele aumento de capital é inferior aos prejuízos acumulados, ou seja, as receitas de privatizações utilizadas, em teoria, para a aquisição de activos financeiros foram, de facto, usadas para cobrir perdas de capital. Esta ocorrência, que não é nova (é, aliás, usual nas empresas de transportes) reforça as dúvidas que se podem levantar quanto à qualificação destes aumentos de capital como "novas aplicações de capital no sector produtivo".
Ainda em aplicação do disposto na alínea d) do art.º 16.º da Lei n.º 11/90, de 5 de Abril, foram utilizadas receitas de reprivatização de partes sociais de empresas no reforço do capital estatutário da Metropolitano de Lisboa, EPE, Euro 5 milhões, e da REFER - Rede Ferroviária Nacional, EPE, Euro 48,8 milhões (ver nota 57), e do capital social da EDIA, SA, Euro 20 milhões.
7.4.2.3 - Visto do Tribunal de Contas
O FRDP contabilizou, em 2002, despesas com vistos do Tribunal de Contas, no valor de Euro 31 mil. Trata-se de encargos relativos à verificação interna das contas de gerência de 1998 e 1999 daquele Fundo. A aplicação de receitas de alienações de partes sociais de empresas, nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, na realização de despesas deste tipo tem sido questionada pelo Tribunal, por não ser conforme com a CRP. Porém, como o FRDP obtém outras receitas de alienações de acções (ver nota 58), e não as diferencia na sua contabilidade, não é possível emitir opinião sobre esta aplicação.
Sobre o ponto 7.4 foram ouvidos a Ministra das Finanças, a DGT, a DGO e o IGCP, não tendo sido recebidos comentários das duas primeiras.
(nota 1) As Instruções aplicáveis no ano em apreço são as Instruções n.º 2/2000-2.ª Secção, publicadas no Diário da República, 2.ª série, de 20 de Dezembro de 2000, que substituíram as aprovadas pela Resolução n.º 10/93-2.ª Secção.
(nota 2) Seis estados soberanos e duas empresas.
(nota 3) Pelo Despacho Conjunto n.º 162/2002, de 5 de Março, dos Secretários de Estado do Tesouro e Finanças e do Desenvolvimento Rural, foi fixado em Euro 2,9 milhões o limite máximo das operações de crédito a financiar pelo Estado ao abrigo do Programa PAR, em 2002. As utilizações efectivas foram de Euro 0,7 milhões.
(nota 4) O crédito do Estado era de Euro 1.377,78 e a verba recebida foi de Euro 134,84.
(nota 5) Este valor não coincide com o constante do Parecer sobre a CGE/2001 porque a DGT introduziu algumas correcções no valor dos créditos sobre a HCB e a República de Angola.
(nota 6) Trata-se do repasse de fundos para as câmaras municipais da região Norte.
(nota 7) Este valor não coincide com o apresentado no Parecer sobre a CGE/2001 porque a DGT introduziu algumas correcções no valor dos créditos sobre o IFADAP.
(nota 8) Refere-se a Euro 21 milhões de juros, relativos a duas operações de crédito extintas no quadro do programa especial de redução da dívida das Regiões Aautónomas.
(nota 9) A regularização desta mora terá lugar no quadro do processo de falência da Sanicer, ainda em curso.
(nota 10) Na sua resposta, a DGT afirma que o valor dos títulos de dívida pública, que em 2002 constavam da sua carteira, era de Euro438.466,22 e não os acima mencionados Euro504.621,00. A diferença decorre da valorização de um certificado de renda perpétua ao qual a DGT atribui o valor real fixado no Aviso n.º 1209/2002 (2.ª série), publicado no Diário da República, 2.ª série, de 29 de Janeiro de 2002, e não o seu valor nominal.
(nota 11) Estes títulos são representativos do capital inicial do INH e não têm a mesma natureza dos títulos de participação que seguem o regime do Decreto-Lei n.º 321/85, de 5 de Agosto.
(nota 12) Esta operação está adiante exposta com maior detalhe no ponto 7.2.2.8.3.2. Extinção da IPE.
(nota 13) Inclui acções da Hidroeléctrica de Cahora Bassa denominadas em meticais. Os câmbios utilizados foram de 20.148,0 e de 24.164,6 meticais por euro, em 31 de Dezembro de 2001 e de 2002, respectivamente.
(nota 14) Corresponde a Euro 7,49 por acção e é equivalente ao fixado na alienação realizada em 2001.
(nota 15) Na mesma ocasião, o capital foi redenominado e renominalizado, passando a ser representado por acções no valor nominal de Euro 5 e o capital da empresa fixou-se em Euro 53 milhões. Esta operação foi parcialmente realizada em numerário pelo FRDP, sendo a parte restante realizada por incorporação de reservas livres.
(nota 16) Por exemplo, a BragançaPolis foi constituída com o capital social de Euro 5.986.000 dos quais 60% do Estado. Ora, 60% são Euro 3.591.600 e, como a denominação dos títulos é de mil euros, ao Estado caberiam 3.591,6 títulos.
(nota 17) De acordo com o critério que vinha sendo seguido pela DGT, as acções destas empresas deveriam ter sido consideradas como tendo entrado na carteira em 2002. Não tendo sido adiantada qualquer razão que justifique a sua omissão ou a alteração do critério utilizado, optou-se por incluir estes títulos na carteira da DGT, em 31 de Dezembro de 2002.
(nota 18) A PARPÚBLICA adquiriu as participações dos pequenos accionistas e da CGD na IPE. Os pequenos accionistas foram pagos em numerário. A CGD foi paga em títulos e em numerário, mas, a parte do pagamento a realizar em numerário não teve lugar em 2002. Como consequência, a PARPÚBLICA pagou à CGD juros sobre o montante em dívida.
(nota 19) O pagamento das acções da IPE, adquiridas pelo Estado à PARPÚBLICA, efectuou-se por mobilização de activos financeiros. A maior parte destes activos reverteu para a posse do Estado por efeito do próprio processo de extinção da IPE. Só em finais de 2003 foi definido o conjunto de activos a mobilizar para o pagamento da aquisição de acções da IPE.
(nota 20) Os restantes 35% do capital social da AdP foram, na mesma data, adquiridos pela PARPÚBLICA.
(nota 21) As contas do exercício de 2001, aprovadas em assembleia geral de 22 de Março de 2002, apresentaram um resultado líquido de Euro 228 milhões, a que corresponderam Euro 138,2 milhões de dividendos líquidos. Destes, 5,8 eram originados na actividade corrente da empresa enquanto 132,4 eram mais-valias em títulos recebidos do Estado, pelo que apenas estes últimos foram contabilizados como receita da alienação de partes sociais do Estado e transferidos para o FRDP.
(nota 22) Para além de ter distribuído ao Estado Euro 155 milhões de resultados transitados e reservas, a IPE antecipou o pagamento de Euro 45 milhões de IRC. Deste modo, a extinção da IPE permitiu a contabilização, em 2002, de Euro 200 milhões de receitas correntes.
(nota 23) Aos 55,12% de capital da IPE, adquiridos pelo Estado, correspondem 55,12% dos cerca de Euro 155 milhões de reservas e resultados transitados distribuídos, ou seja, Euro 85,4 milhões.
(nota 24) Em 2002, foi restituída receita da reprivatização do BFN, no valor de Euro 378,4 mil, relativos a IRC.
(nota 25) Este valor inclui os dividendos da PARPÚBLICA, originados em mais-valias obtidas com a alienação de títulos sujeitos ao regime da Lei n.º 11/90, e é inferior ao que está contabilizado na CGE/2002, como se explica no ponto 7.4.
(nota 26) Cfr. pontos 7.2.2.7. e 7.2.2.8.3.2.
(nota 27) O Instituto Português da Qualidade que, em 2001, integrava este subsector, está incluído no subsector dos serviços e fundos autónomos em 2002.
(nota 28) Decreto do Presidente da República n.º 11/2002, de 25 de Fevereiro, e Resolução do Conselho de Ministros n.º 67/2002, de 3 de Abril.
(nota 29) Decreto do Presidente da República n.º 7/2002, de 23 de Fevereiro, e Resolução do Conselho de Ministros n.º57/2002, de 13 de Março.
(nota 30) Com excepção das unidades de participação em fundos de investimento, em que foi considerado o valor de cotação, por não existir valor nominal.
(nota 31) O ICP-Autoridade Nacional de Comunicações, os Serviços Sociais da Polícia de Segurança Pública, o Instituto Português de Qualidade e a Escola Superior Agrária de Elvas.
(nota 32) As entidades identificadas com * são detentoras em exclusivo de certificados de renda perpétua.
(nota 33) Não inclui o montante de capital inicialmente entregue para constituição dos certificados de renda perpétua detidos em carteira por 13 SFA, em virtude de não ter sido possível apurar o seu valor.
(nota 34) Este montante inclui as rendas relativas aos certificados referidos na nota anterior que ascenderam a Euro 28 milhares.
(nota 35) O universo das entidades consideradas para efeitos da análise realizada reduz-se a 77 SFA, em virtude de existirem 9 SFA detentores em exclusivo de certificados de renda perpétua.
(nota 36) A que se faz referência no ponto 7.3.3.5.3.2.
(nota 37) Este montante integra o valor da fiança (Euro 17.956,72), juros (Euro 33.431,97) e imposto de selo (Euro 1.337,28).
(nota 38) Não constava da carteira em 31-12-2001, mas o respectivo prazo de amortização tinha sido prorrogado por um ano, por deliberação do Conselho de Administração do IAPMEI, pelo que existia ainda dívida por vencer no início do ano em apreço.
(nota 39) Estas unidades de participação resultaram da aplicação da verba de 1.000.000 USD doada em 1993, pela Fundação SASAKAWA à Universidade de Coimbra, com o objectivo desta atribuir bolsas de estudo a recém-licenciados.
(nota 40) A respectiva variação e a dívida estão reflectidas no mapa seguinte em "outras", em virtude de no final do ano o valor da carteira ser inferior a Euro 100.000, face ao decréscimo registado em 2002.
(nota 41) Engloba as participações por quotas e títulos de capital.
(nota 42) Passando a deter participações nas novas sociedades que totalizam este valor, como adiante se referirá.
(nota 43) Os movimentos de aumento de capital das duas entidades assinaladas com (*) foram registados na sequência das respectivas reduções de capital ocorridas durante o ano.
(nota 44) Títulos criados no âmbito do regime de disponibilidades mínimas de caixa estabelecido no Aviso n.º 7/94, de 19 de Outubro.
(nota 45) Estes certificados resultaram de um contrato celebrado entre o FRDP e o ex-BNU, em que o primeiro organismo cedeu fundos no valor de 5.000.000 contos consignados ao apoio às pequenas e médias empresas já existentes ou em constituição.
(nota 46) Não são objecto de análise os activos financeiros de curto prazo.
(nota 47) Os valores apurados e objecto de comparação resultam por sua vez, da agregação de um conjunto de movimentos financeiros relativos aos activos financeiros de médio e longo prazo geridos pelos SFA objecto de análise, tais como: subscrições, aquisições, amortizações, alienações, concessão e reembolso de empréstimos, etc.
(nota 48) Relativamente ao FRDP, parte da despesa constante da CGE foi objecto de análise no ponto relativo ao subsector Estado.
(nota 49) O regime de propriedade resolúvel veio criar melhores condições de acesso à aquisição de habitação por parte das famílias mais carenciadas, baseando-se na construção de habitações a custos controlados e com o apoio do Estado.
(nota 50) Um empréstimo traduz-se numa cedência temporária, sob determinadas condições, de meios monetários.
(nota 51) Com fundamentado no Despacho da Secretário de Estado Adjunta e do Orçamento, de 2 de Janeiro de 1992.
(nota 52) Cfr. Deliberação da 2.ª Secção do TC, em sessão de 22.05.93.
(nota 53) Como se verifica, o FRDP recebeu uma transferência inferior em 18 cêntimos à que lhe era devida, tendo a DGO considerado tratar-se, eventualmente, de "um erro de simpatia".
(nota 54) Situação semelhante ocorreu em 2002, em consequência do erro referido na nota anterior.
(nota 55) A CIMPOR devolveu ao Estado Euro 264.444,72 de receita que lhe havia sido restituída pelo FRDP, na sequência de uma reclamação efectuada pela empresa em 1997. Em causa estava uma liquidação de IRC de 1990 e 1991, cuja posterior impugnação foi aceite pela administração fiscal. A verba devolvida pelo fisco à empresa foi por esta devolvida ao FRDP.
(nota 56) V. ponto 7.2.2.8.2.2.
(nota 57) V. Despacho Conjunto n.º 123/2002 dos Secretários de Estado do Tesouro e das Finanças e Adjunto e dos Transportes, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 19 de Fevereiro.
(nota 58) Acções de empresas que, não tendo sido nacionalizadas após 25 de Abril de 1974, não estão sujeitas às mesmas normas legais e constitucionais.
VIII - Operações de tesouraria
8.1 - Considerações gerais
O presente capítulo em que se analisam as operações realizadas na Tesouraria do Estado e o sistema de contabilização e controlo da actividade financeira do Estado, no ano de 2002, tem por base os resultados obtidos na auditoria à Direcção-Geral do Tesouro no âmbito da Contabilidade do Tesouro, que teve como objectivos:
Acompanhar a actividade financeira registada na área da Tesouraria do Estado, para verificar se a respectiva evolução corresponde às recomendações do Tribunal de Contas;
Avaliar o grau de implementação do Regime da Tesouraria do Estado (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, na sequência da autorização legislativa concedida pelo artigo 66.º da Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro), no âmbito da Contabilidade do Tesouro, especialmente quanto à conformidade dos processos de contabilização e controlo ao regime legal, à fiabilidade e tempestividade da informação prestada e à prossecução do princípio da unidade de tesouraria.
A acção desenvolveu-se nos serviços do Departamento da Tesouraria Central do Estado (DTCE), serviço operativo da Direcção-Geral do Tesouro (DGT) que, de acordo com o artigo 8.º da Lei Orgânica desta entidade (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 186/98, de 7 de Julho), assegura a gestão da tesouraria central do Estado.
Definidos os objectivos a prosseguir, foram estabelecidos os seguintes critérios de selecção das amostras de registos e contas a analisar:
Movimentação sujeita a condições especificamente determinadas pelo Regime da Tesouraria do Estado, designadamente as disposições constantes do artigo 2.º (Unidade de Tesouraria), do Capítulo IV (Operações Específicas do Tesouro) e do Capítulo V (Contabilidade do Tesouro);
Movimentação em contas e diários criados, alterados ou extintos em 2002 para aferir dos procedimentos contabilísticos e de controlo interno utilizados, bem como da respectiva adequação ao Regime da Tesouraria do Estado;
Movimentação destinada à regularização ou encerramento da Contabilidade do Tesouro e da Conta Geral do Estado de 2002.
Atendendo ao objectivo, objecto e período de incidência da acção realizada, os diplomas de maior relevância para efeito do respectivo enquadramento normativo são, designadamente, o Decreto-Lei n.º 186/98, de 7 de Julho, que aprova a Lei Orgânica da DGT, e o Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, que aprova o Regime da Tesouraria do Estado (RTE), sendo ainda de considerar os diplomas autónomos que vieram regulamentar matérias constantes deste regime.
Desses diplomas são de destacar o Despacho n.º 11.858/99, de 22 de Junho, do Ministro das Finanças, que cria os núcleos operativos da DGT, as Portarias n.º 958/99 e n.º 959/99, ambas de 7 de Setembro, as quais, respectivamente, regulamentam as operações específicas do Tesouro, e estabelecem as condições de funcionamento dos serviços com funções de caixa, e também a Portaria n.º 994/99, de 5 de Novembro, que aprova as normas contabilísticas das operações de tesouraria.
É também de salientar o Decreto-Lei n.º 9/2003, de 18 de Janeiro, que institui um processo de regularização de contas do Tesouro; apesar deste diploma só ter entrado em vigor no final de Janeiro de 2003, o processo de regularização por si instituído foi objecto de aplicação para a contabilidade de 2002, uma vez que esta só veio a ser encerrada em Novembro de 2003.
No que respeita ao princípio da unidade de tesouraria, expressamente previsto no RTE, é de referir a Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2000, de 2 de Junho, que estabelece regras e procedimentos relativamente à prestação de serviços a disponibilizar pela DGT aos organismos públicos que devam concentrar os respectivos excedentes e disponibilidades na Tesouraria do Estado, e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 115/2002, de 25 de Setembro, destinada a clarificar e rever regras e procedimentos previstos na Resolução n.º 45/2000.
São ainda de considerar as normas da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), ainda em vigor para a execução de 2002 também as disposições que, pelo seu conteúdo, relevam para esta acção, constantes da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2002 e do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, que estabelece normas de execução do Orçamento do Estado para 2002.
8.2 - Análise do sistema contabilístico
8.2.1 - Estrutura organizacional
Apesar de se manter a insuficiência de meios ao dispor da estrutura organizacional responsável pela contabilização e controlo das operações realizadas na Tesouraria do Estado, continuaram a ser aplicadas medidas com o objectivo de reduzir o efeito dessa limitação, através da reorganização de serviços e da informatização de operações.
Entre Maio e Junho de 2003, o Gabinete de Auditoria Interna foi reforçado com mais três elementos.
Por sua vez, a integração do Manual de Procedimentos do Departamento da Tesouraria Central do Estado na rede informática da DGT permitiu, aos respectivos funcionários, consultar esse Manual de forma mais acessível e generalizada, facto que foi possível comprovar, uma vez que essa consulta foi facultada à equipa de auditoria, no decurso da fase operativa da acção.
Apesar dos progressos assinalados, continuaram a verificar-se deficiências na organização e no funcionamento dos serviços auditados, de que são exemplo:
A contabilização automática não abranger todos os sistemas operativos dos serviços geradores da informação contabilística relativa à actividade financeira na Tesouraria do Estado, devendo no entanto realçar-se o progresso verificado neste aspecto com o tratamento e migração automática de dados dos sistemas operativos para o sistema contabilístico representado, no primeiro ano de funcionamento, 48% do valor da movimentação;
O processamento de lançamentos contabilísticos implicar a recolha de informação em múltiplas fontes com funcionamentos diferenciados, nem sempre se verificando o conhecimento, pelos operadores, da origem dos papéis de trabalho;
O mesmo processamento requerer ainda a consulta de múltipla documentação pelos operadores, procedimento que exige uma pesada carga administrativa em consumo de recursos temporais e materiais e propicia falhas no controlo a exercer;
O deficiente organização de processos determinar erros de digitação e dificultar o cruzamento da informação disponível;
A falta de regras de contabilização devidamente aprovadas para a movimentação de parte das contas fazer depender o registo contabilístico do conhecimento técnico de cada operador, dificultando deste modo a rotação de funções e criando situações de dependência;
A insuficiência da documentação de suporte em justificar parte significativa da movimentação, por falta de dados necessários ao registo e controlo, tais como, data de registo, contas a movimentar, natureza do movimento e, no caso de alterações a movimentos previamente registados, referência ao lançamento original que se pretende alterar.
Instada a pronunciar-se, no âmbito do exercício do contraditório, a DGT começou por salientar o facto do Tribunal reconhecer a evolução positiva do DTCE, no sentido da implementação do RTE, à qual associa o constante aperfeiçoamento das aplicações informáticas e a melhoria do desempenho. Sobre esta matéria, a perspectiva do Tribunal tem sido consubstanciada no conjunto de recomendações efectuadas para reduzir as deficiências na organização e no funcionamento dos serviços auditados, nomeadamente, através da informatização e integração dos sistemas de informação e da reorganização dos serviços com transferência de recursos da função de registo para a de controlo das operações.
Com a automatização iniciada em 2002, a DGT declara ter sido dado um passo significativo na melhoria qualitativa da informação e na redução acentuada dos estornos resultantes de erros de registo. Informa ainda que a cobrança de documentos únicos e o depósito dessa cobrança em contas bancárias do Tesouro na banca comercial se encontram em fase de automatização apenas dependente da finalização aplicacional do novo sistema de cobranças do Estado, enquanto a cobrança de documentos não únicos continua sujeita a registo manual, uma vez que o processo evolutivo para a automatização depende de aplicação informática a desenvolver pela DGITA. A posição do Tribunal sobre esta situação é a de considerar que a contabilização automática se encontra em conformidade com as suas recomendações e que, por isso, deve abranger todos os sistemas operativos dos serviços geradores de informação contabilística relativa à actividade financeira da Tesouraria do Estado, devendo o peso relativo da contabilização automática, no valor da movimentação total, evoluir de 48% em 2002 para 75% em 2004.
8.2.2 - Aplicações informáticas e informação contabilística
8.2.2.1 - Aplicações informáticas
No decurso da auditoria foi disponibilizado à equipa do Tribunal de Contas, pela primeira vez, o acesso directo às seguintes aplicações informáticas de apoio à actividade da DGT:
Sistema de Gestão das Contas Correntes da DGT (SGT) - utilizado para processar a Contabilidade do Tesouro, através de lançamentos efectuados por operadores ou resultantes da transmissão de dados provenientes de outros sistemas informáticos da DGT;
Aplicação de homebanking - utilizada para ordenar, acompanhar e controlar a movimentação de contas bancárias do Tesouro pelas respectivas entidades titulares;
Sistema de Controlo de Cobranças de Receitas do Estado e de Operações de Tesouraria (SCE) - utilizado para registar a informação relativa às operações efectuadas na Rede de Cobranças do Estado e conciliar o valor dos documentos cobrados com os fundos recebidos e destes com os fundos entregues ao Tesouro.
Ainda neste âmbito, o Sistema de Pagamento de Grandes Transacções (SPGT) foi objecto de consultas periódicas por solicitação directa da informação aos responsáveis pelo mesmo.
8.2.2.2 - Informação contabilística
A Contabilidade do Tesouro é um sistema digráfico para registo de informação sobre a movimentação de fundos públicos, através de operações realizadas na Tesouraria do Estado. Os principais elementos contabilísticos utilizados na análise e avaliação da informação registada por este sistema para o ano de 2002 foram o Plano de Contas, os Registos nos Diários e as Tabelas de Entradas e Saídas de Fundos na Tesouraria do Estado.
Os elementos utilizados foram obtidos na sequência de solicitações à Direcção-Geral do Tesouro, no âmbito do presente Parecer. A informação foi extraída do SGT desde 3 de Junho de 2002 (primeira versão) até 18 de Novembro de 2003 (décima primeira e última versão), tendo sido remetida em Ficheiros Informáticos ou Documentação de Suporte.
O tratamento dos dados relativos à Contabilidade do Tesouro que foram disponibilizados por via electrónica e em suporte magnético, teve por base a comparação dos ficheiros com os do ano anterior e a análise ficheiro a ficheiro, dos diários e dos restantes elementos remetidos, como sejam, os balancetes, as contas extintas e criadas, as contas relativas ao balcão de homebanking e os números de identificação bancária (NIB) das contas do Tesouro. Da análise desta informação, dos restantes elementos disponibilizados e dos esclarecimentos entretanto prestados pela entidade auditada, resultaram as seguintes observações:
A Contabilidade do Tesouro foi registada em 38 diários, um para registar os saldos transitados do ano anterior (Diário 90), 35 para registar a movimentação relativa aos circuitos de contabilização (22 dos quais afectos ao circuito das tesourarias de finanças agregadas pelas respectivas direcções de finanças) e dois para registar as alterações registadas antes do fecho provisório de cada período de contabilização com a emissão da respectiva tabela mensal (Diário 06) ou depois desse fecho (Diário 04). As designações dos diários foram actualizadas para reflectirem de forma mais correcta o âmbito da respectiva movimentação;
Foram registados 372.807 movimentos a que corresponderam 800.060 linhas de informação, das quais 1.974 relativas a saldos iniciais (0,2% do total), 29.444 às alterações registadas no Diário 04 (3,7%) e 677.398 relativas à movimentação ocorrida através do Diário 80 (84,7%);
Foram movimentadas 4.075 contas elementares, 77 das quais (1,9% do total) apenas no Diário 04, distribuídas por disponibilidades e aplicações (1.065 e 26,1% do total), terceiros (2.150 e 52,8%), resultados de operações financeiras (14 e 0,35%), despesas (2 e 0,05%) e receitas do Estado 844 (20,7%). Face ao ano anterior foram movimentadas mais 614 contas (aumento de 17,7%), devido ao crescimento de 50,6% das contas de terceiros (mais 722) e à diminuição de 9% das de disponibilidades e aplicações (menos 105);
169 contas de disponibilidades e 490 contas de terceiros apresentaram saldo final provisório (sem considerar as alterações registadas no Diário 04) contrário à regular movimentação dessas contas;
De forma similar ao verificado nos anos anteriores, o fecho do período de contabilização relativo a Dezembro de 2002 através da emissão da respectiva Tabela de Entradas e Saídas de Fundos na Tesouraria do Estado (TESFTE) em 14 de Março de 2003 (com 27 dias de atraso face ao determinado pelo n.º 2 do artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado) foi, tal como para os restantes meses, meramente provisório e não correspondeu ao encerramento da Contabilidade do Tesouro de 2002, o que só veio a suceder em 18 de Novembro de 2002 (nove meses depois do legalmente previsto) com a emissão da TESFTE anual e definitiva;
Verificaram-se desvios entre a informação constante das tabelas mensais e a movimentação registada nos diários que, pelas regras de contabilização, devem ser considerados para efeito dessas tabelas, ou seja, todos os diários à excepção do que regista os saldos transitados do ano anterior (Diário 90) e o que regista as alterações posteriores à emissão dessas tabelas (Diário 04). Esta situação é contrária às regras de contabilização e resulta de desfasamento entre a emissão das tabelas e a actualização dos últimos movimentos registados nos diários para o mesmo período de incidência. Os desvios que foram superiores a 44 milhões de euros incidiram sobre contas de disponibilidades mas deixaram de ser detectados a partir da informação relativa ao mês de Junho;
Como facto positivo é de destacar que nas versões da Contabilidade do Tesouro de 2002 deixaram de ser detectadas falhas na numeração sequencial dos movimentos de diários, alterações de registos entre as versões recebidas e movimentos duplicados;
Pelo contrário, continuaram a ser detectados lançamentos com débito e crédito nulos, ou seja, sem impacto na contabilidade e, por isso, sem razão de existir. Esta situação verificou-se no Diário 80 e noutros diários, mas nestes só até à data-valor de 28 de Março de 2002.
Questionada sobre este facto a DGT referiu o seguinte:
"Os movimentos manuais com valores nulos existiram durante 2002 até ao momento em que o SGT passou a inibi-los...
Relativamente aos movimentos do diário 80 verifica-se que todos foram migrados do Homebanking e representam juros de depósitos a prazo (...) Estas situações podem gerar movimentos nas contas dos clientes no Homebanking com valor nulo."
Sobre este assunto o Instituto de Informática esclareceu ainda o seguinte:
"Os lançamentos contabilísticos com valor 'zero' foram expressamente inibidos do online da contabilidade. Na contabilização automática esse controlo não foi implementado... actualmente, é 'normal' o pagamento de juros de depósitos a prazo apresentar valores zero".
Esta situação deverá ser corrigida com a introdução dos controlos existentes para os lançamentos manuais, nas aplicações que dão origem aos lançamentos automáticos;
No âmbito da prestação de informações que a DGT considerou contribuírem para a prossecução do objectivo da auditoria, foi referida a criação do "Novo circuito de arrecadação de receitas dos serviços integrados"; este circuito surgiu da necessidade de dotar os organismos com receitas próprias, de um sistema que permitisse dar cumprimento ao princípio da unidade de tesouraria e uma maior rapidez na entrada dos fundos na Tesouraria do Estado. Este circuito resultou de articulação entre as Direcções-Gerais do Tesouro e do Orçamento, tendo entrado em funcionamento apenas em 2003.
Deste conjunto de observações e da análise complementar sobre a fiabilidade e tempestividade dos registos efectuados na Contabilidade do Tesouro de 2002 realizada no ponto 8.2.3, é possível concluir que, apesar dos progressos obtidos, subsiste um conjunto significativo de deficiências por resolver, com consequências negativas para a qualidade da informação, tendo a aplicação informática em que está sustentada a contabilidade continuado a admitir distorções às regras de contabilização existentes.
8.2.2.3 - Criação e movimentação do Diário 80
Um dos critérios de selecção da informação a analisar incidia sobre a movimentação em contas e diários criados, alterados ou extintos em 2002. Para o efeito foi solicitada à DGT indicação sobre os procedimentos inovadores instituídos a partir desse ano e com reflexos na contabilização e controlo das operações realizadas na Tesouraria do Estado, incluindo os elementos relativos ao processo de integração, no Sistema de Gestão de Contas Correntes da DGT, de informação obtida por tratamento e migração automática de outros sistemas informáticos. Ao pronunciar-se sobre esta matéria, a DGT referiu o seguinte:
"Em 2002 assistiu-se ao início de um novo processo de contabilização que assenta em procedimentos automáticos, no que concerne à movimentação das contas.
Esses procedimentos foram definidos mo âmbito do grupo de trabalho criado entre a Direcção-Geral do Tesouro e o Instituto de Informática ...
Importa referir que todos os movimentos registados automaticamente são reflectidos num único diário (80) ao qual se atribuiu a designação 'Batch'."
O processo de tratamento e migração automática de informação relativa à movimentação de fundos em contas do Tesouro foi desencadeado pela primeira vez em de 14 de Março de 2002. Até se atingir a fase de plena implementação do SGT, prevista para a contabilidade relativa ao ano de 2004 (com a entrada em funcionamento do módulo das contas correntes através de ligação directa que assegure o reflexo imediato na contabilidade das operações registadas no homebanking), essa automatização consiste na execução diária de rotinas de tratamento da informação residente nas aplicações de Homebanking e de Meios de Pagamento do Tesouro (MPT) e nos Sistemas de Compensação do Tesouro (SCT), de Pagamento de Grandes Transacções (SPGT) e TARGET. A informação resultante deste processo é exportada diariamente para o subsistema de contabilidade do SGT para ser contabilizada no Diário 80.
A movimentação do Diário 80 concentrou a contabilização que era previamente efectuada nos diários que se referem de seguida, ressalvando-se que a substituição não foi integral devido a um conjunto de situações específicas que igualmente se indicam:
Diário 03 - "IVA" - o processo de automatização do registo contabilístico da movimentação afecta a este diário só foi concluído no final de 2003;
Diário 05 - "Movimentos escriturais" - manteve o registo da movimentação que não reunia todas as condições para ser importada para o SGT (caso dos: movimentos de valor negativo);
Diário 08 - "Escriturais SIC" - este diário deixou de ser movimentado porque a informação já era importada de forma automática da Aplicação de Meios de Pagamento do Tesouro relativa a Movimentos de Operações Escriturais (MOE);
Diário 09 - "Recebimentos pelo SPGT/TARGET on-line" - manteve o registo da movimentação que não reunia todas as condições para ser importada para o SGT, devido à existência de diferentes validações nos sistemas informáticos envolvidos;
Diário 11 - "Recebimentos com origem em caixas on-line" - manteve o registo da movimentação que não reunia todas as condições para ser importada para o SGT, devido à existência de diferentes validações nos sistemas informáticos envolvidos;
Diário 13 - "Pagamentos pelo SPGT/TARGET on-line" - manteve o registo da movimentação que não reunia todas as condições para ser importada para o SGT, devido à existência de diferentes validações nos sistemas informáticos envolvidos;
Diário 43 - "Cheques a cobrar on-line" - manteve o registo da movimentação que não reunia todas as condições para ser importada para o SGT, devido à existência de diferentes requisitos nos sistemas informáticos envolvidos;
Diário 44 - "Aplicações Financeiras" - o processo de automatização do registo da informação sobre aplicações relativas a depósitos a prazo ainda não se encontrava implementado.
Cada movimento registado no Diário 80 é sempre constituído por duas linhas de informação, só podendo desta forma serem movimentadas duas contas; a movimentação deste diário foi objecto de tipificação através de listagem produzida pelo grupo de trabalho responsável pelo projecto de contabilização automática e constituído por elementos da DGT e do Instituto de Informática. No Diário 80 relativo à Contabilidade do Tesouro de 2002 existem 54 descritivos para os 338.669 movimentos e 677.398 respectivas linhas de informação, na sua maioria, relativas a Transferências Electrónicas Interbancárias (TEI) conforme se indica no quadro seguinte:
O processo de contabilização automática está em conformidade com recomendações do Tribunal de Contas, no sentido de reduzir a contabilização manual, simplificar o processo contabilístico, registar diária e unitariamente as operações e transferir recursos da função de registo para a de controlo das operações.
8.2.2.4 - Prestação de serviço de homebanking
A Aplicação de Homebanking foi criada para permitir às entidades titulares de contas do Tesouro ordenar, acompanhar e controlar a movimentação dessas contas. O acesso directo a esta aplicação pela equipa do Tribunal de Contas e a consulta de informação residente na mesma, permite apresentar uma síntese das principais operações disponibilizadas por este serviço.
Operações relacionadas com a Gestão e Consulta de contas, incluindo os saldos contabilístico e disponível e a visualização de saldos totais, destacando-se a consulta da:
Movimentação da conta (extracto de conta) em determinado período ou apenas dos últimos movimentos, com a possibilidade de produção física (impressão) ou "descarga" (download) para o posto de trabalho solicitador, caso o número de movimentos encontrados exceda determinado limite (50 movimentos);
Situação de pedidos efectuados ao Tesouro que se encontrem pendentes (casos de abertura de nova conta, cancelamento de meio de pagamento ou requisição de cartas-cheque);
Informação sobre Aplicações no Tesouro (CEDIC e Depósitos a Prazo);
Operações relacionadas com a Emissão de Meios de Pagamento (subordinada a autorização a conceder por outro elemento da entidade titular da conta pagadora), como sejam:
Ordens de pagamento por transferência bancária para conta residente noutra entidade;
Transferência conta a conta (para outra conta do Tesouro do mesmo titular ou de outro titular), com afectação imediata ao saldo disponível da conta receptora;
Ordens de pagamento europeias por transferência bancária;
Cheques do Tesouro, sendo o número do cheque automaticamente atribuído pela aplicação e a produção física do mesmo efectuada localmente, após autorização para o efeito (se for caso disso), em cartas-cheque disponibilizadas após a respectiva requisição (através do menu indicado no sistema);
Operações relacionadas com Depósitos, através dos quais as entidades titulares de contas do Tesouro têm a possibilidade de registar, nessas contas, informação relativa a cheques ou numerário na sua posse:
O 'Depósito de Cheques' consiste na recolha dos elementos de identificação de cada cheque (linha óptica e montante) pelo que, ao efectuar esta operação, o utilizador da aplicação está apenas a registar a intenção de depositar valores; o depósito de um cheque só será efectivamente consumado quando este for recebido na DGT e forem confirmados os dados registados pelo utilizador; o serviço de homebanking permite ainda a produção de uma relação de cheques a depositar, designada por 'Talão de Depósito', que deverá acompanhar a entrega física dos cheques no Tesouro para serem apresentados à compensação;
O 'Depósito de Numerário' consiste no registo do valor a depositar, elaborando-se uma guia de receita para acompanhar o numerário a entregar numa tesouraria de finanças; o depósito é consumado quando a DGT recebe, dessa tesouraria, a confirmação daquela entrega;
O 'Anular Cheques Registados' é uma possibilidade ao dispor do utilizador, desde que ainda não tenha sido efectuada a confirmação do depósito ou da devolução dos cheques a anular;
Operações relacionadas com a Gestão de Contas, através das quais as entidades titulares podem solicitar a abertura de novas contas do Tesouro, alterar dados associados a contas de que sejam titulares ou encerrá-las;
Operações relacionadas com a Segurança e Controlo de Acessos, as quais permitem que o controlo de acessos seja efectuado por via aplicacional, através de afectação a cada utilizador da entidade titular da conta, de um perfil de acesso que lhe permite aceder ao conjunto de opções disponíveis para esse perfil; O acesso básico à aplicação é efectuado através de palavra-chave, podendo existir adicionalmente palavras-chave distintas para realização de determinado tipo de operações (casos de emissões, depósitos, pedidos de cancelamento, entre outras).
Na opinião dos serviços do Tribunal, a aplicação apresenta as seguintes limitações:
Só é possível visualizar os primeiros cinquenta registos de cada data de movimento e o detalhe das respectivas operações; para visualizar todos os registos de determinada data, tem de exportar-se o extracto de conta para Excel (folha de cálculo), mas neste caso já não é possível aceder ao detalhe das operações;
Em 2002, a movimentação de fundos era efectuada no dia seguinte àquele em que fosse registada pela entidade pagadora, desde que esse registo se verificasse até às treze horas, caso contrário, a transferência só se efectuava no segundo dia útil seguinte ao do registo; é de referir a evolução que se verificou na realização de transferências entre contas do balcão de homebanking, a partir de Fevereiro de 2003, as quais passaram a ser efectuadas a qualquer hora do dia;
Verificou-se o bloqueio da aplicação e a necessidade de a desligar e reiniciar com uma frequência superior a diária, mesmo sendo consultada através de ligação directa à própria rede informática da DGT;
Foi necessário efectuar correcções à data registada pela contabilização automática, no Diário 80, de parte dos movimentos de regularização realizados no balcão de homebanking, devido à imputação da data de movimento em vez da respectiva data-valor; para corrigir esta situação que teve impacto na movimentação relativa ao primeiro semestre de 2002, foram efectuados 1363 lançamentos no Diário 04 (do n.º 3818 ao n.º 5181), que anularam a movimentação inicial (com a data incorrecta) e a voltaram a contabilizar na data correcta.
Relativamente à prestação do serviço de homebanking, a DGT referiu, em sede de contraditório, que o facto de toda a informação anterior a 2001 ter transitado para outra aplicação criada para esse efeito, facilitou e tornou mais célere o acesso à aplicação de homebanking, evitando o bloqueio da mesma; segundo a DGT, também têm sido introduzidas melhorias no próprio sistema, desde a possibilidade do carregamento automático de ficheiros de grandes volumes de pagamentos até à desconcentração dos recebimentos. Deve referir-se que a lentidão e o bloqueio frequente da referida aplicação ainda se verificava no último trimestre de 2003, quando a mesma foi objecto de consulta pela equipa do Tribunal.
8.2.2.5 - Comparação dos saldos das contas entre homebanking e contabilidade
Para aferir da aderência entre a informação do homebanking (HB) e a contabilística, foi utilizado o valor dos saldos finais das contas do Tesouro para o ano de 2002, como objecto de comparação.
Para o efeito, foi disponibilizado pelo DTCE em 28 de Outubro de 2003, um ficheiro de dados com os códigos no HB e contabilístico, a designação e o valor no HB do saldo em 31 de Dezembro de 2002, de 1295 contas do Tesouro.
Verificou-se que 1264 dessas contas correspondiam a contas de terceiros relativas a recursos alheios no Tesouro, das quais 48 afectas a fundos comunitários e 1216 a outras entidades. As restantes 31 contas estavam afectas a credores por execuções fiscais e depósitos efectuados no Tesouro (9), transferências da União Europeia (9), a devedores por adiantamentos (9), a pagamento de reembolsos (1) e a resultados de operações financeiras (3).
Verificou-se igualmente que 493 dessas contas apresentavam saldo nulo, 794 saldo credor (no valor global de Euro 2.177.351.815,40) e apenas 8 saldo devedor (no valor global de Euro 1.200.282.006,63).
O valor destes saldos foi comparado com o dos saldos resultantes da versão da contabilidade de 2002 extraída em 30 de Setembro de 2003. Dessa comparação verificaram-se divergências em 113 contas, 77 das quais com saldo no HB superior ao da Contabilidade (e desvio global no valor de Euro 141.116.919,52) e as restantes 36 com saldo no HB inferior ao da Contabilidade (e desvio global no valor de Euro 20.412.720,61).
Para 66 das 77 contas referidas a diferença entre os saldos ficou a dever-se ao facto de, no HB a data-valor dos pagamentos (Euro 127.894.812,59) efectuados através daquelas contas ter sido de Janeiro de 2003, segundo informação da DGT.
A maior parte dos restantes desvios (20,1% do valor total) foi eliminada por movimentação no HB ou na Contabilidade de 2002 até ao encerramento desta em 18 de Novembro de 2003, devendo salientar-se que a regularização de operações relativas ao ano de 2002, entre Outubro e Novembro de 2003, revela falta de conciliação e validação tempestivas dos saldos das contas do Tesouro no balcão de HB. Após esse encerramento, verificou-se a subsistência de quatro contas com divergência no saldo final (credor) entre Contabilidade e HB:
Sobre as três últimas divergências foram obtidos os seguintes esclarecimentos adicionais:
Conta n.º 0232004 - "IO Ciência e Tecnologia - QCA II", com um desvio de Euro 931,08 que, segundo Informação do Núcleo de Controlo de Contas da Direcção de Contabilidade e Controlo (DCC) da DGT, em 22 de Agosto de 2002, é devido a:
Pagamento indevidamente efectuado de Euro 2.427,48, em Julho de 1998, a favor da Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto, que foi registado na Contabilidade mas não no Sistema Operativo (em Acess) então utilizado; é de referir que os saldos finais deste sistema (ainda não deduzidos dos referidos pagamentos) foram transferidos para o Homebanking durante o ano de 2000;
Pagamento não efectuado de Euro 1.496,39, apesar de ser devido e de ter sido registado, em Janeiro de 1999, no Sistema Operativo anterior ao Homebanking mas não na Contabilidade.
Sobre esta Informação foi exarado, em 26 de Agosto de 2002, despacho do Subdirector-Geral do Tesouro responsável pela área da Tesouraria do Estado, concordando com o procedimento proposto para a regularização das situações descritas, nomeadamente, quanto à solicitação imediata da devolução da quantia indevidamente entregue, considerando o assunto da máxima prioridade e remetendo a execução para o Núcleo de Contas Correntes da Direcção de Contas do Tesouro (DCT). Apesar da Informação ter sido remetida à DCT pela DCC, em 28 de Agosto de 2002, até ao encerramento da Contabilidade de 2002 (em 18 de Novembro de 2003) não se verificou qualquer regularização.
No âmbito do exercício do contraditório, a DGT remeteu uma outra Informação do Núcleo de Controlo de Contas da DCC, elaborada em 26 de Janeiro de 2004, através da qual se comprova que, afinal, o valor em falta (por pagamento indevidamente efectuado em duplicado) tinha sido recuperado em 27 de Julho de 1998 e que o desvio entre saldos se devia ao facto dessa recuperação ter sido registada, no sistema anterior ao homebanking, em 1 de Outubro de 1999 (com a data-valor previamente referida) quando nunca o deveria ter sido, uma vez que neste sistema apenas tinha sido registada a saída devida e não a indevida; na mesma informação foi ainda apurado que a Universidade de Aveiro era o beneficiário do pagamento que devia ter sido efectuado mas nunca o foi; nestas circunstâncias foi comunicado à DCT (em 28 de Janeiro de 2004) que anulasse o movimento de entrada no homebanking em 1 de Outubro de 1999 (eliminando o primeiro desvio), efectuasse o pagamento devido (eliminando o segundo desvio) e questionasse o gestor da respectiva conta sobre a (não) efectivação desse pagamento. O Tribunal constata que o valor considerado pela DGT, em 26 de Agosto de 2002, como estando em falta desde Julho de 1998 tinha sido, afinal, recuperado nesse mesmo mês, facto que regulariza a situação em termos financeiros mas não elimina e até agrava a falta de controlo tempestivo (um desvio gerado em Julho de 1998 só foi detectado em Agosto de 2002 e a sua efectiva natureza apenas foi apurada em Janeiro de 2004); por outro lado, tendo o registo indevido sido anulado à data-valor de abertura da conta no homebanking, como refere a DGT, é de salientar que a data de movimento dessa correcção teve de ser posterior à data de encerramento da Contabilidade de 2002. Finalmente, é de salientar que a segunda situação (pagamento devido por efectuar) se mantinha por regularizar há mais de cinco anos;
Conta n.º 0232014 - "FSE - IO Formação e Administração Pública", com um desvio de Euro 174.653,68 que, segundo Informação do Núcleo de Controlo de Contas da Direcção de Contabilidade e Controlo (DCC) da DGT, em 31 de Julho de 2003, é devido a:
Pagamento rejeitado em Dezembro de 1998, no valor de Euro 138,31, cuja regularização foi registada na Contabilidade mas não no Sistema Operativo anterior ao Homebanking;
Pagamentos indevidamente efectuados, em Fevereiro de 1999, de Euro 13.630,96 à Câmara Municipal de Vila Franca de Xira e de Euro 10.035,46 à Direcção-Geral da Administração Pública, que foram registados na Contabilidade mas não no Sistema Operativo anterior ao Homebanking. Foram ainda indevidamente efectuados na mesma data e registados da mesma forma, os pagamentos de Euro 4.068,86 à Secretaria-geral do Ministério da Cultura e de Euro 57.405,17 ao Instituto Nacional de Polícia e Ciências Criminais. A Secretaria-geral do Ministério da Cultura procedeu à devolução da importância indevidamente recebida em Março de 1999, eliminando o desvio entre os dois sistemas e regularizando a situação. O pagamento indevido ao Instituto Nacional de Polícia e Ciências Criminais veio a ser registado no Sistema Operativo em Janeiro de 2000 com data-valor de Fevereiro de 1999, eliminando o desvio mas não comprovando a devolução da importância indevidamente recebida;
Indevida contabilização em Março de 1999, de um pagamento de Euro 140.249,68, que só veio a ser anulada na Contabilidade de Janeiro de 2003;
Só um dos dois pagamentos de Euro 2.704,18 registados em Março de 1999, no Sistema Operativo anterior ao Homebanking, ter sido registado na Contabilidade;
Registo incorrecto da data de movimento como data-valor da anulação de um movimento, no valor de Euro 13.580,07, efectuado no Homebanking em 20 de Maio de 2003 mas reportado à data-valor de 31 de Dezembro de 2002;
Apesar da referida Informação ter sido remetida à DCT pela DCC, em 31 de Julho de 2003, até ao encerramento da Contabilidade de 2002 (em 18 de Novembro de 2003) não se verificou qualquer regularização.
No âmbito do exercício do contraditório, a DGT comprovou que, afinal, os valores em falta (por pagamentos indevidamente efectuados) tinham sido recuperados em 28 de Abril de 1999 (Direcção-Geral da Administração Pública), 4 de Junho de 1999 (Câmara Municipal de Vila Franca de Xira) e 26 de Janeiro de 2000 (Instituto Nacional de Polícia e Ciências Criminais) e que o desvio entre saldos, nos dois primeiros casos, se devia ao facto das recuperações terem sido registadas, no sistema anterior ao homebanking, quando nunca o deveriam ter sido, uma vez que neste sistema apenas tinha sido registada a saída dos valores devidos. O Tribunal constata que valores considerados pela DGT, em 31 de Julho de 2003, como estando em falta desde Fevereiro de 1999 tinham sido, afinal, recuperados em Abril e Junho do mesmo ano, facto que regulariza essas situações em termos financeiros mas, tal como na situação anterior, denota falta de controlo (desvios gerados em Fevereiro de 1999 só foram detectados em Julho de 2003 e a sua efectiva natureza apenas foi apurada em 2004); por outro lado, tendo os registos indevidos sido anulados à data-valor de abertura da conta no homebanking, como informa a DGT, é de salientar que a data de movimento dessas correcções teve de ser posterior à data de encerramento da Contabilidade de 2002;
Conta n.º 0232065 - "FRI - Fundo para as Relações Internacionais", com um desvio de Euro 28.065,68 que, segundo informação apurada pela DGT, é devido a:
Incorrecta contabilização de Euro 19.368,20 pertencentes ao FRI, na Receita do Estado de Dezembro de 2001; esta situação só foi regularizada em Dezembro de 2003, pelo movimento n.º 3863 do Diário 04, com data-valor de 2 de Janeiro do mesmo ano, uma vez que a Contabilidade de 2002 já se encontrava encerrada;
Indevida duplicação de pagamentos internacionais, em Maio e Julho de 2002, no valor global de Euro 1.885,47 que após o encerramento da Contabilidade de 2002 ainda se encontrava por reaver. A duplicação foi detectada no âmbito da conciliação entre a conta em epígrafe e a correspondente conta no Homebanking da qual resultou, em 7 de Novembro de 2003, uma proposta de solicitação urgente da devolução do valor em causa, que mereceu despacho de concordância do responsável pela DCC, exarado no mesmo dia;
Crédito de Euro 6.812,00 registado no Homebanking em 6 de Dezembro de 2002 que só foi registado na Contabilidade de 2003.
No âmbito do exercício do contraditório, a DGT comprovou que os valores em falta (resultantes de pagamentos indevidamente efectuados em duplicado) foram recuperados em 10 e 14 de Maio de 2004. O Tribunal constata que valores considerados pela DGT, em 6 de Novembro de 2003, como estando em falta desde Maio e Julho de 2002 só foram recuperados em Maio de 2004, facto que regulariza essas situações em termos financeiros mas não elimina a falta de controlo tempestivo.
A detecção e a regularização intempestivas de montantes indevidamente pagos comprovam falta de controlo sobre a respectiva movimentação de fundos, infringindo o Regime da Tesouraria do Estado, nomeadamente, o disposto na alínea c) do artigo 35.º e no artigo 36.º. Assim que detectados, os pagamentos indevidamente efectuados deveriam ter sido relevados contabilisticamente como tal, até à sua completa regularização, nos termos legais.
8.2.3 - Fiabilidade e tempestividade da informação
Neste ponto, são apresentados os resultados da análise global sobre a fiabilidade e tempestividade da informação registada que complementam e confirmam o que já foi referido sobre esta matéria no ponto 8.2.2.2 e a análise específica realizada sobre as contas e operações seleccionadas, cujos resultados constam do ponto 8.3 do presente capítulo.
A prestação de informação fiável de forma tempestiva tem sido considerada pelo Tribunal de Contas como uma condição essencial para realizar uma avaliação positiva, não apenas do sistema de contabilização e controlo da movimentação de fundos públicos realizada na Tesouraria do Estado (Contabilidade do Tesouro) mas também, numa perspectiva mais abrangente, do modelo de contabilização e controlo utilizado para apuramento da Receita Orçamental e das Operações de Tesouraria a registar na Conta Geral do Estado.
No caso da Contabilidade do Tesouro, o cumprimento da referida condição é também indissociável de uma avaliação que caracterize o actual RTE como implementado, devido ao determinado no respectivo artigo 42.º
De acordo com o artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, a DGT deve enviar à Direcção-Geral do Orçamento, até ao dia 15 do mês seguinte a que respeitam, os elementos contabilísticos necessários à elaboração da Conta Geral do Estado, nomeadamente o balancete das contas de operações de tesouraria, evidenciando os respectivos movimentos mensais e acumulados, segundo a natureza das operações envolvidas. Esta norma admite, como excepção, um prazo adicional para a informação relativa ao mês de Dezembro que deve ser enviada até 15 de Fevereiro do ano seguinte.
A importância que o Tribunal de Contas atribui a esta norma é consequência da principal crítica formulada à Contabilidade do Tesouro incidir precisamente sobre a intempestividade verificada no registo da informação e, por consequência, no controlo exercido sobre a mesma, associada à falta de fiabilidade patente na dimensão das alterações que é necessário efectuar depois de concluídos os prazos legalmente determinados para o encerramento de cada período de contabilização.
Não é o modelo de contabilização do Tesouro que se coloca em causa com esta apreciação mas as restrições operativas verificadas na aplicação do mesmo, nomeadamente, as resultantes da forma insuficiente como se tem processado a necessária interacção entre as entidades envolvidas na obtenção do produto final; por isso, a qualidade da informação prestada pela Contabilidade do Tesouro será sempre reflexo da capacidade dos sistemas operativos (incluindo os da própria DGT) em transmitir os dados sobre as operações a contabilizar, de forma fiável e tempestiva.
Como consequência desta situação e como se pode observar no quadro seguinte, a norma constante do artigo 42.º do RTE não foi cumprida para a informação relativa ao ano de 2002, verificando-se atrasos no fecho de todos os meses.
Relativamente ao desfasamento face ao fecho provisório da contabilidade (cuja data corresponde à da emissão da TESFTE de cada período de incidência mensal) verifica-se um atraso médio de 51 dias (para 2001 tinha sido de 57 dias) com flutuações compreendidas entre 32 (Agosto) e 83 (Janeiro) dias:
Já o desfasamento relativo ao fecho definitivo (cuja data corresponde à da TESFTE anual definitiva) apresenta um atraso médio de 473 dias (para 2001 tinha sido de 469 dias) com flutuações compreendidas entre 276 (Dezembro) e 641 (Janeiro) dias. Neste caso, o atraso decresce em função do período de incidência devido ao facto de não se verificar o fecho definitivo de cada período (nos termos determinados pelo artigo 42.º do RTE) mas sim o fecho definitivo de todos os períodos com o encerramento da Contabilidade do Tesouro de cada ano.
Deve assinalar-se a redução generalizada dos atrasos relativos ao fecho provisório, da qual resultou uma diminuição de 6 dias no atraso médio de 2001 para 2002, tendência que se vai claramente acentuar em 2003, com a redução do atraso médio em 22 dias. Porém, esta redução não se reflectiu no atraso relativo ao fecho definitivo que até aumentou 4 dias de 2001 para 2002.
Como a apreciação do Tribunal de Contas relativa à falta de tempestividade da informação registada na Contabilidade do Tesouro tem sido recorrente, foi definido um indicador representativo do grau de tempestividade associado à Contabilidade de cada Período de Incidência (PI) mensal ou anual para ser possível aferir a evolução verificada entre sucessivos períodos homólogos. Designado por Índice de Tempestividade (IT), este indicador corresponde ao valor percentual do quociente entre a duração (em dias) do Período de Contabilização Legal (PCL) determinado pelo artigo 42.º do RTE e a duração (em dias) do Período de Contabilização Efectivo (PCE). O quadro seguinte apresenta os resultados obtidos para o IT relativo à Versão Inicial (VI) resultante do fecho provisório de cada período de incidência mensal e à Versão Final (VF) resultante do fecho definitivo da Contabilidade:
Para o IT atingir o valor máximo (100%) é necessário que a contabilização seja integralmente efectuada no período legalmente definido para o efeito (não existindo movimentação do Diário 04), penalizando este índice os atrasos no registo da informação original ou definitiva face ao respectivo período legal.
Verifica-se que para a Contabilidade do Tesouro relativa ao ano de 2002, a duração do período legal correspondeu a 48,6% do tempo necessário para registar a informação original e apenas a 9,2% do tempo necessário para registar a informação definitiva.
Relativamente à Contabilidade do ano anterior não se regista evolução significativa, uma vez que os valores obtidos nesse ano foram 45,8% para a informação original e 9,3% para a definitiva.
Relativamente à avaliação da fiabilidade da informação registada na Contabilidade do Tesouro, a análise efectuada incidiu sobre a dimensão das alterações efectuadas através do Diário 04 à informação original registada nos restantes Diários (à excepção do Diário 90 que apenas regista os saldos transitados do ano anterior).
Face ao ano anterior, verifica-se um aumento de 36,5% no número de registos do Diário 04 (não considerando os relativos a arredondamentos), que passou de 19.943 para 27.219. Porém, deste facto não é possível extrair conclusões sobre a evolução da fiabilidade da informação original face à definitiva, porque a base de comparação se modificou devido à contabilização automática ter feito aumentar o total de registos de 157.488 em 2001 para 800.600 em 2002 (só no Diário 80 foram registadas 677.398 linhas).
No entanto também se verificou um crescimento de 8,4% em 2001 para 13,5% em 2002, do peso relativo do valor das alterações (valor absoluto dos registos efectuados no Diário 04 porque parte destes apresenta valor negativo) no valor da movimentação total (valor da informação original acrescido do valor absoluto das alterações).
A partir deste resultado e como a apreciação do Tribunal de Contas relativa à falta de fiabilidade da informação registada na Contabilidade do Tesouro também tem sido recorrente, foi igualmente definido um indicador representativo do grau de fiabilidade associado à Contabilidade de cada Período de Incidência (PI) mensal ou anual para ser possível aferir a evolução verificada entre sucessivos períodos homólogos. Designado por Índice de Fiabilidade (IF) da informação original face à definitiva, este indicador corresponde ao valor percentual do quociente entre o valor da movimentação (a débito e a crédito) dos Diários que registam a informação original (a obtida até ao fecho provisório de cada período de incidência mensal) e o soma do mesmo valor com a dos valores absolutos de todos os registos (a débito e a crédito) efectuados no Diário 04 (que correspondem às alterações efectuadas à informação original). O quadro seguinte apresenta os resultados obtidos para o IF relativo a cada período de incidência mensal e ao ano de 2002:
Verifica-se que para a Contabilidade do Tesouro relativa ao ano de 2002, o valor da informação original correspondeu a 86,5% do valor da movimentação total. É de assinalar uma redução relativamente à Contabilidade do ano anterior, tendo o valor da informação original relativa a 2001 representado 91,6% do da respectiva movimentação total.
Finalmente e como corolário da análise global sobre fiabilidade e tempestividade da informação contabilística foi definido um indicador representativo da prestação de informação fiável de forma tempestiva que conjugasse, de forma ponderada, a informação sintetizada nos índices de tempestividade e de fiabilidade previamente apresentados.
Designado por Índice de Fiabilidade Tempestiva (IFT) da informação original face à definitiva, este indicador permite aferir da evolução verificada entre períodos de incidência (mensais ou anuais) homólogos e comparar a movimentação entre contas, para diferentes níveis de agregação.
O IFT corresponde ao valor percentual do quociente entre o produto do valor da informação original de cada período de incidência mensal (em euros) pelo respectivo período de contabilização legal (em dias) e a soma de uma sequência de produtos em que o primeiro é o do valor da informação original de cada período de incidência mensal (em euros) pelo respectivo período de contabilização efectivo até ao fecho provisório (em dias) e os restantes multiplicam o valor absoluto de cada alteração (em euros) pelo desfasamento entre esse fecho provisório e o registo dessa alteração (em dias).
O IFT representa assim o peso relativo da movimentação imputada ao período de contabilização legal face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas. Pode também ser interpretado como uma medida da adequação desse período legal para efectuar a respectiva contabilização. A determinação do IFT para cada subconjunto da movimentação total em que seja possível diferenciar as respectivas informação original e alterações permite identificar as áreas de menor fiabilidade tempestiva da informação original.
Para o IFT atingir o valor máximo (100%) é necessário que a contabilização seja integralmente efectuada no período legalmente definido para o efeito (não existindo movimentação do Diário 04), penalizando este índice os atrasos no registo da informação original face ao respectivo período legal e as posteriores alterações, neste caso, de forma crescentemente agravada pelos atrasos face ao registo da respectiva informação original. Note-se ainda que o IFT atinge o valor mínimo (0%) para as contas que só forem movimentadas pelo Diário 04, que foi o caso de 77 das contas movimentadas para 2002.
É também de referir que, apesar de solicitações e recomendações do Tribunal de Contas para o efeito, ainda não foi possível à DGT reportar a informação proveniente do SGT com a data de registo dos movimentos. Esta restrição operativa teve como consequência a utilização das datas em que foi extraída a informação constante das versões da contabilidade remetidas ao Tribunal, como data de registo dos movimentos do Diário 04 introduzidos em cada uma dessas versões. Deve realçar-se que o cumprimento das recomendações do Tribunal relativas à inclusão da data de registo dos movimentos e à identificação dos movimentos originais objecto de alterações, aumentaria a qualidade da informação registada, do controlo exercido sobre a mesma e, por inerência, o IFT.
O quadro seguinte apresenta os resultados obtidos para o IFT de cada uma das três principais classes do Plano de Contas do Tesouro e da movimentação total, relativamente a cada período de incidência mensal e ao ano de 2002:
Verifica-se que para a Contabilidade do Tesouro relativa ao ano de 2002, o valor da informação original prestada de forma tempestiva (no período legal) correspondeu a 39% do valor da movimentação total. Ou, em alternativa, que apenas 39% da informação registada no período legal pode ser considerada fiável face à definitiva.
De novo se reitera que este resultado foi obtido ponderando a fiabilidade da informação original face à definitiva (definida pelo peso relativo das alterações na movimentação total) pelo atraso verificado entre a contabilização efectiva e o período legalmente determinado para esse efeito.
Assim sendo, este índice não é representativo da fiabilidade da informação definitiva mas permite determinar as áreas críticas a sujeitar a análise específica para apurar essa fiabilidade.
O resultado obtido, dentro dos limites mínimo (0%) e máximo (100%) previamente definidos, depende da ponderação a utilizar, tendo a opção recaído por um ponderador que penalizasse os atrasos de forma crescente, uma vez que o critério para avaliação da tempestividade é o estabelecido pelo próprio regime legal cuja implementação se pretende avaliar.
Daqui resulta que a maior utilidade deste índice consiste em permitir a comparação entre períodos de incidência e entre as diferentes áreas a registar. Neste sentido, é de assinalar que a área de menor IFT constante do quadro anterior corresponde à da Execução do Orçamento do Estado (OE) relativa ao mês de Dezembro (justificando o critério de selecção incidente sobre a movimentação destinada à regularização de carácter excepcional e ao encerramento da Contabilidade).
Ao pronunciar-se sobre esta matéria, no âmbito do exercício do contraditório, a DGT começou por referir que, no seu entendimento, os índices criados tinham como pressuposto a existência de uma situação ideal em que a informação era totalmente tratada de forma automática, tendo acrescentado que a realidade actual se encontrava algo distante. Declarou ainda que o cumprimento do prazo legal para o encerramento mensal das contas conduziria à não inclusão da quase totalidade da cobrança efectuada pelas Caixas por esta ainda ser veiculada em suporte papel e, por isso, sujeita a registo manual no sistema contabilístico. Nesta circunstância, a DGT concluiu que a construção deste tipo de índices lhe parecia prematuro e que o conceito de fiabilidade deveria antes assentar na aplicação dos princípios contabilísticos fundamentais e não na quantidade da informação tratada no período legal.
Sobre estas observações, o Tribunal entende dever prestar os seguintes esclarecimentos:
As normas contidas no artigo 42.º do RTE entraram em vigor em 1 de Julho de 1999, não tendo sido possível à DGT assegurar o seu cumprimento até à Contabilidade do ano de 2002;
Os atrasos no fecho da contabilidade mensal têm sido muito significativos e contínuos;
A dimensão das alterações à informação original tem sido significativa e contínua;
As críticas do Tribunal sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade da informação contabilística têm sido recorrentes;
A determinação deste tipo de indicadores contribui para avaliar a evolução entre períodos de incidência e a diferenciação entre áreas de contabilização;
Se os circuitos de contabilização sujeitos a registo manual ou a qualquer outra limitação da fiabilidade tempestiva estiverem autonomizados, estes índices identificam-nos como áreas críticas para exercício dos controlos interno e externo;
A informação sintetizada nos índices é útil e a construção dos mesmos não é prematura porque, efectivamente, a Contabilidade do Tesouro não se encontra próxima de uma situação generalizada de fiabilidade tempestiva;
A fiabilidade da informação seleccionada para ser objecto de análise específica foi avaliada pela aplicação dos princípios contabilísticos fundamentais; as observações e conclusões resultantes dessa avaliação foram consistentes com os resultados dos indicadores de tempestividade do período de contabilização efectivo face ao legal e da fiabilidade e fiabilidade tempestiva da informação original face à definitiva;
Os indicadores de fiabilidade não assentaram na quantidade de informação tratada no período legal mas no valor imputado a esse período face ao da movimentação total.
8.2.4 - Prossecução do princípio da unidade de tesouraria
Uma das principais condições para avaliar o grau de implementação do RTE aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, de 5 de Junho, consiste em aferir da prossecução do princípio da unidade de tesouraria. No contexto da Contabilidade do Tesouro de 2002, o âmbito dessa aferição resulta do disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 50.º do mesmo regime legal, com a redacção introduzida pela Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril, concretamente, da obrigatoriedade dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) manterem depositados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria em contas abertas na DGT, a partir do início do 3.º ano económico posterior ao da entrada em vigor do diploma que aprovou o RTE, ou seja, a partir de 1 de Janeiro de 2002. Nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do RTE cabe, por sua vez, à DGT assegurar aos SFA a prestação de serviços equiparados aos da actividade bancária, nas mesmas condições de eficiência.
Após a entrada em vigor do RTE têm vindo a ser determinadas medidas legislativas no sentido de assegurar a prossecução do princípio da unidade de tesouraria nos termos previamente descritos. Neste âmbito, volta a referir-se que a Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 45/2000, de 2 de Junho, estabeleceu regras e procedimentos relativamente à prestação de serviços a disponibilizar pela DGT aos organismos públicos cujos excedentes e disponibilidades deviam ser concentrados na Tesouraria do Estado e determinou o processo de transferência gradual desses fundos, segundo o qual, deviam ser transferidos por todos os SFA até ao final de 2001, no mínimo, 60% do total de aplicações financeiras verificado no último dia desse ano.
Já no n.º 1 do artigo 62.º da Lei do Orçamento do Estado para 2002 (Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro) foi determinado que todas as transferências do Orçamento do Estado para os SFA só podiam ser movimentadas por estes a partir de conta aberta na DGT da qual fossem titulares.
Por sua vez, no n.º 4 do artigo 36.º do Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2002 (Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro) foi fixado o prazo de 20 dias após o final de cada mês para remessa de informação mensal à DGT e à DGO sobre os saldos das aplicações financeiras dos SFA e respectivas remunerações. O n.º 3 do artigo 43.º deste Decreto-Lei determinou a afectação a receita geral do Estado, dos juros auferidos pelos SFA pela utilização das verbas que, por motivos a si imputáveis, não tivessem sido depositadas no Tesouro em 2001, nos termos da RCM n.º 45/2000, bem como a entrega desses juros nos 30 dias subsequentes à publicação do mesmo diploma.
Como se verificou o incumprimento generalizado dos SFA do disposto no RTE e no n.º 3 da RCM n.º 45/2000, veio a ser determinado no n.º 1 da RCM n.º 115/2002, de 25 de Setembro, o dia 30 de Setembro de 2002 como data limite para a transferência da totalidade dos excedentes e disponibilidades dos SFA para contas do Tesouro. No n.º 2 da mesma RCM foi determinada a manutenção dos excedentes e disponibilidades dos SFA em aplicações financeiras disponibilizadas pela DGT. No n.º 3 foram sujeitas à aplicação do disposto no RTE, as entidades do sector público administrativo cuja gestão financeira e patrimonial fosse regida pelo regime jurídico das entidades públicas empresariais. No n.º 5 foi determinado à DGT e à DGO a promoção imediata das medidas adequadas à execução do n.º 3 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 23/2002.
Finalmente, é de referir que na Lei do Orçamento do Estado para 2003 (Lei n.º 32-B/2002, de 30 de Dezembro) e no Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2003 (Decreto-Lei n.º 54/2003, de 28 de Março) também foram incluídas disposições destinadas à prossecução do princípio da unidade de tesouraria. Com efeito, o artigo 54.º daquela Lei estabelece que toda a movimentação de fundos dos SFA incluindo aqueles cuja gestão financeira e patrimonial se rege pelo regime jurídico das entidades públicas empresariais, deve ser efectuada por recurso aos serviços bancários disponibilizados pela DGT. Por sua vez, o artigo 36.º do referido Decreto-Lei tem um conteúdo idêntico ao n.º 3 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, para o ano de 2002.
Tendo presente a situação de incumprimento generalizado pelos SFA, no final de 2001, do disposto no n.º 3 da RCM n.º 45/2000 e as recomendações efectuadas pelo Tribunal de Contas sobre a prossecução do princípio da unidade de tesouraria no Relatório da Auditoria à Contabilidade do Tesouro de 2001, foi solicitado à DGT, em 18 de Setembro de 2003, informação sobre o cumprimento do n.º 3 do artigo 50.º do RTE e do n.º 1 da RCM n.º 115/2002, e os dados relativos à situação dos excedentes e disponibilidades dos SFA reportada a 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2002.
Verificou-se que o processo de apuramento e validação da informação sobre esta matéria continuou sem se mostrar fiável nem tempestivo. Só em 25 de Novembro de 2003 é que veio a ser entregue a Informação da DGT n.º 1605, de 24 Novembro de 2003, acompanhada por um quadro com o resumo global sobre a "Evolução da situação relativa aos SFA", elementos que não se revelaram suficientes para o efeito pretendido, tendo sido necessário à equipa de auditoria solicitar informação complementar, a qual se veio a resumir a duas listagens que só foram entregues em 22 de Dezembro de 2003, com a situação discriminada por SFA e reportada a 31 de Janeiro e a 31 de Dezembro de 2002. Apesar destas limitações e de terem sido detectados indicadores apurados de forma heterogénea, inconsistências e incorrecções nos elementos disponibilizados, a análise efectuada permite apresentar as observações seguintes:
O resumo global apresenta dados relativos às disponibilidades dos SFA no final de Janeiro, Setembro e Dezembro de 2002, indicando o número de SFA (444), o valor das disponibilidades totais, o número de contas com homebanking e o número de titulares dessas contas (que incluem outras entidades que não SFA), o valor depositado pelos SFA na DGT, a distribuição do mesmo por depósito à ordem (DO), a prazo (DP) ou em certificados especiais de dívida pública (CEDIC) e a percentagem do valor depositado na DGT no das disponibilidades totais;
A listagem reportada ao final de Janeiro de 2002 discrimina 443 SFA mas apenas apresenta dados relativos aos 311 que remeteram informação, verificando-se que destes só 20 tinham mais de 60% das suas disponibilidades depositadas na DGT e apenas 6 as tinham aí totalmente depositado, o que significa a manutenção do incumprimento generalizado ao disposto no n.º 3 da RCM n.º 45/2000 e o incumprimento quase absoluto do disposto no n.º 3 do artigo 50.º do RTE.
Mesmo tendo em conta, apenas o valor globalmente depositado na DGT, a percentagem face ao total atingia somente 41,5%, excluindo do cálculo o Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP) devido ao saldo das contas desta entidade na DGT corresponder essencialmente a dívida pública e não a disponibilidades.
É de notar que, apesar de no resumo se indicar o mesmo valor de disponibilidades totais (sem o IGCP) que na listagem (2.297,5 milhões de euros), o valor registado como depositado na DGT excede em 826,5 milhões de euros o da listagem fazendo subir a respectiva percentagem face ao total para 77,5%.
Se este acréscimo correspondesse a depósitos na DGT afectos aos SFA que não remeteram informação (e por isso não incluídos na listagem) teria, no mínimo, de ser também acrescido às disponibilidades totais o que não se verificou. Se correspondesse a depósitos na DGT de outras entidades que não SFA, este acréscimo seria indevido. Em qualquer dos casos o valor constante do resumo encontra-se claramente distorcido;
Segundo a Informação prestada pela DGT, em Setembro de 2002 todos os SFA tinham conta aberta no Tesouro e utilizavam o sistema de homebanking para efectuarem as suas operações. O resumo regista 449 titulares de contas nessa situação e 444 SFA. Estes dados e a existência de múltiplas contas no balcão de homebanking não tituladas por SFA não são compatíveis com a possibilidade de todos os SFA já terem conta no balcão de homebanking, no final daquele mês.
A DGT refere também que apenas 83% dos SFA enviaram informação reportada ao final de Setembro e que, de acordo com esses dados, os valores depositados no Tesouro correspondiam apenas a 74% das disponibilidades totais. Os dados constantes do resumo confirmam esta percentagem mas revelam que neste cálculo foi incluído o IGCP (sem o qual não se atingiria o valor depositado na DGT), facto que seguramente produziu um resultado superior.
Estes dados indiciam algum progresso face ao final de Janeiro (data em que, mesmo incluindo o IGCP, os valores na DGT apenas representavam 64,4% das disponibilidades totais) mas também que o número de SFA que não cumprira o disposto no n.º 1 da RCM n.º 115/2002 deveria ser elevado;
Segundo a Informação prestada pela DGT, as disponibilidades dos SFA depositadas na DGT no final de 2002 atingiam 85% das disponibilidades totais reportadas ao final de Outubro; para justificar a apresentação de um indicador resultante de valores relativos a períodos diferentes foi referido que só metade dos SFA tinha enviado informação reportada ao final do ano;
No resumo, a mesma percentagem é apresentada como afecta ao final de 2002 (revelando os dados que o IGCP foi incluído no respectivo cálculo).
Finalmente, a listagem reportada ao final de 2002 discrimina 444 SFA mas apenas apresenta dados relativos a 231, verificando-se que 95 destes não tinham valores depositados na DGT, 44 tinham depositado menos de 60% do total das suas disponibilidades, 62 tinham depositado mais de 60% desse total e apenas 30 tinham totalmente depositado as suas disponibilidades na DGT, o que significa que só 13% dos SFA (com informação) cumpriam o disposto no n.º 1 da RCM n.º 115/2002 e no n.º 3 do artigo 50.º do RTE.
Tendo apenas em conta o valor globalmente depositado na DGT, a percentagem face ao total atingia 75%, excluindo desse cálculo o IGCP e o Fundo de Regularização da Dívida Pública (FRDP) pelo motivo previamente referido para o IGCP (incluindo estes SFA a percentagem subiria para 87,4%);
64,3% do valor constante da listagem reportada ao final de 2002, como depositado na DGT e afecto aos 231 SFA com informação (3.629,1 milhões de euros) encontra-se imputado ao IGCP (2.260,6 milhões de euros) e ao FRDP (74,2 milhões de euros), reduzindo para 1.294,3 milhões de euros (54% do qual afecto a apenas duas entidades) o valor das efectivas disponibilidades destes SFA no Tesouro.
Comparando este valor com o apurado da mesma forma na listagem relativa ao final de Janeiro de 2002 (953,8 milhões de euros), verifica-se um crescimento de 35,7%; nessa data, o IGCP (1.503,1 milhões de euros) já detinha 61,1% do total depositado na DGT como afecto aos 311 SFA que remeteram informação (2.456,9 milhões de euros);
Os dados fornecidos pela DGT indicam, no final de 2002, 543 titulares (entre SFA e outras entidades) das 1291 contas no balcão de homebanking, quando no final de 2001 essas contas eram apenas 416 e os respectivos titulares apenas 245. Sendo ambas as evoluções significativas é de referir que o crescimento do número de contas (210,3%) se processou a um ritmo superior ao dos respectivos titulares (122,6%), o que teve como consequência a subida do indicador relativo ao número de contas por cliente, de 1,7 para 2,4.
O tratamento e análise do ficheiro informático com a discriminação das contas contabilísticas criadas para o ano de 2002, por motivo e por despacho autorizador, remetido pela DGT em 19 de Dezembro de 2003, indica que a maioria (95%) foi criada para dar cumprimento às Resoluções de Conselho de Ministros n.º 45/2000 e n.º 115/2002, como se pode observar no quadro seguinte:
É no entanto de salientar que, segundo os dados analisados, o aumento considerável de contas abertas no Tesouro por SFA não implicou que estas entidades tivessem transferido os seus excedentes e disponibilidades para essas contas, nos termos determinados pelas Resoluções n.º 45/2000 e n.º 115/2002;
Na Informação prestada pela DGT e no resumo foram ainda apresentados dados relativos ao final de Junho de 2003, mas apenas relativamente aos valores depositados na DGT, por ter sido extinta a obrigação dos SFA remeterem informação sobre as respectivas disponibilidades; esta extinção resultou do pressuposto da referida informação já não ser necessária uma vez que, nos termos do n.º 1 da RCM n.º 115/2002, as disponibilidades dos SFA teriam sido integralmente transferidas para a DGT até 30 de Setembro de 2002, pressuposto esse que a realidade veio claramente negar; devido às circunstâncias descritas, a DGT revela não dispor, a partir de 2003, de dados objectivos sobre o incumprimento da referida disposição;
Os dados relativos à evolução dos saldos das contas dos SFA na DGT entre o início e o final do primeiro semestre de 2003 também não se revelaram fiáveis, sendo referido na informação um crescimento de 69% que se reduz para 57,7% considerando os valores do resumo e para 51,5% se for considerado o valor da listagem (reportada ao final de 2002) como inicial e o do resumo (reportado ao final de Junho de 2003) como final;
A DGT informou ainda que foi a DGO a assegurar as medidas adequadas à execução do n.º 3 do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, cuja promoção imediata fora determinada pelo n.º 5 da RCM n.º 115/2002, para garantir a entrega e consequente afectação a Receita do Estado, dos juros auferidos por SFA, devido à aplicação de disponibilidades que deveriam ter sido transferidas para o Tesouro até ao final de 2001.
Não foram disponibilizados dados sobre os SFA envolvidos, os valores recebidos e a rubrica orçamental em que foram classificados, apesar da equipa da auditoria os ter solicitado e da informação da DGT referir a entrega dos montantes devidos em Tesourarias de Finanças ou por transferência directa para a conta do Tesouro associada à respectiva rubrica orçamental;
Foram disponibilizados relatórios de acções realizadas em 2003, por delegações da DGO, para verificar o cumprimento das RCM n.º 45/2000 e n.º 115/2002 por parte de quatro SFA, documentação que tinha sido remetida à DGT para esta entidade se pronunciar sobre o teor da mesma, no âmbito das suas competências.
Os relatórios revelam que estes quatro SFA ainda não promoviam todas as suas operações de cobrança e pagamento através de contas abertas na DGT, continuando a manter e movimentar, para o mesmo efeito, contas em instituições de crédito e, portanto, permanecendo sem depositar integralmente nem manter os respectivos excedentes e disponibilidades no Tesouro.
O incumprimento das referidas RCM resultante desta situação foi justificado, pelos SFA, por ainda não ser assegurada pela DGT a prestação de serviços equiparados aos da actividade bancária, nas mesmas condições de eficiência.
Foram assinaladas limitações ao serviço de homebanking (lentidão e ruptura frequente com perda de informação previamente inserida) e aos meios disponibilizados para efectuar recebimentos e pagamentos através de contas do Tesouro (impossibilidade de utilização de multibanco e de depositar numerário directamente no Tesouro, morosidade na disponibilização dos valores depositados agravada em caso de recepção de transferências internacionais, inadaptação à situação de entidades com múltiplas tesourarias descentralizadas, incompatibilidade entre sistemas informáticos).
Para a não entrega de juros auferidos por estes SFA, nos termos do n.º 3 do artigo 43.º, foram invocadas razões de ordem diversa, entre as quais, o facto de não serem devidos juros por não ter existido incumprimento do n.º 3 da RCM n.º 45/2000 e a obtenção desses juros ter resultado de uma correcta gestão de tesouraria e se destinar a satisfazer compromissos já assumidos com terceiros.
Como corolário das posições manifestadas, é referida a impossibilidade destes SFA em cumprir integralmente o princípio da unidade de tesouraria, à data da realização das acções de que foram objecto, mas é igualmente assumido o interesse em viabilizar, com a colaboração da DGT, a solução mais próxima da aplicação desse princípio que for possível.
O teor das recomendações contidas nos relatórios é no sentido de que seja dado cumprimento ao princípio da unidade de tesouraria, e seja feita a entrega dos juros em instituições bancárias, pelos três SFA auditados.
Tendo em conta os resultados apresentados no final de 2002, no âmbito da prossecução do princípio da unidade de tesouraria e, concretamente, quanto ao cumprimento do disposto na RCM n.º 115/2002, o Tribunal de Contas não pode considerar ter sido assegurada uma execução desta norma com muito maior eficácia do que a evidenciada pelos resultados obtidos no ano anterior. Desde logo pela séria limitação decorrente do facto de não terem sido apresentados dados relativos a 213 dos 444 SFA. Depois porque só 14% dos SFA com informação tinham integralmente depositado as respectivas disponibilidades no Tesouro. Mesmo considerando apenas o valor globalmente depositado na DGT, a percentagem face ao total atinge somente 75% quando já devia ser 100%.
Assim sendo, volta a recomendar-se à DGT que exerça as funções que lhe competem nesta sede para assegurar maior eficácia na prossecução do princípio da unidade de tesouraria, através da prestação de serviços equiparados à actividade bancária nas mesmas condições de eficiência e da promoção de medidas adequadas à aplicação das normas que determinam a entrega dos juros auferidos por SFA pela aplicação de disponibilidades não depositadas no Tesouro, ou submetendo a quem de direito projectos de diploma que obriguem ao cumprimento da unidade da tesouraria do Estado e sancionem quem desobedecer a esse cumprimento.
No âmbito do exercício do contraditório sobre a prossecução do princípio da unidade da Tesouraria do Estado, a DGT refere que o DTCE tem procurado desenvolver e actualizar a prestação do serviço bancário aos seus clientes, no sentido de se adaptar às características próprias dessas entidades públicas, promovendo a divulgação das novas funcionalidades (tendo indicado as relativas a depósito de valores como estando em fase de implementação), nomeadamente através de contactos directos com os organismos. Quanto ao papel a desempenhar pela DGT no âmbito do cumprimento daquele princípio, esta entidade entendeu como conveniente referir que a DGO dispõe, par além da informação a prestar pelos SFA, prevista anualmente no decreto de execução orçamental, de mecanismos específicos contemplados no mesmo diploma.
O Tribunal entende que o serviço prestado pela DGT deve suprir as principais limitações do serviço de homebanking e dos meios disponibilizados para efectuar recebimentos e pagamentos através de contas do Tesouro. Em conjugação com a DGO, a DGT deve ainda obter informação completa, fiável e tempestiva sobre a prossecução do princípio da unidade de tesouraria, nomeadamente, quanto ao cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 50.º do Regime da Tesouraria do Estado e das normas que determinam a entrega dos juros auferidos pela aplicação de disponibilidades que deveriam estar em contas do Tesouro.
8.3 - Análise de contas e operações seleccionadas
Na Contabilidade do Tesouro de 2002 verificou-se a movimentação de 4.075 contas elementares. A selecção das contas e operações sujeitas a análise foi realizada pela aplicação dos critérios indicados no ponto 8.1, de modo a obter-se uma amostragem dos registos. Neste ponto serão sucessivamente apresentados os resultados das análises sobre contas de disponibilidades, de terceiros e de resultados de operações financeiras.
8.3.1 - Contas de Disponibilidades com saldo credor
Relativamente às contas de disponibilidades foram seleccionadas, para avaliação específica do cumprimento da norma sobre a regularização de saldos constante do n.º 2 do artigo 38.º do RTE, as contas com saldos finais credores por serem contrários às regras de movimentação. Apresenta-se de seguida o quadro que resume a movimentação das 15 contas nessa situação:
Tendo sido solicitada justificação para a existência destes saldos credores, a DGT prestou o seguinte esclarecimento sobre os saldos das dez contas com código iniciado por 01226 (afectas a contas bancárias recebedoras de fundos arrecadados por Tesourarias de Finanças):
"Em relação às contas bancárias das TF s o saldo contabilístico reflecte o saldo do extracto bancário (...) Na maior parte dos casos a IC debitou cheques sem provisão no último dia do mês, ficando o extracto com saldo negativo.
Em virtude de haver aderência entre o saldo contabilístico e o extracto bancário (...) o saldo contabilístico ficou credor.
Em relação à conta 01226144, a mesma, encerrou em 2001 ficando o extracto com saldo negativo. Já solicitamos informação à IC e aguardamos resposta.
Em relação à TF de Anadia existia no último extracto bancário em nosso poder por regularizar e 82,80. A IC deve ter creditado alguma regularização de e 40, não nos ter dado conhecimento e transferido de seguida o saldo. Aguardamos resposta".
Apesar da DGT referir ter solicitado esclarecimentos relativamente ao saldo da conta com código n.º 01226144 é de salientar a intempestividade dos resultados dessa acção já que esta conta continua a apresentar saldo credor após o encerramento da Contabilidade de 2002 (em Novembro de 2003), cerca de dois anos após o encerramento da correspondente conta bancária.
Sobre os saldos credores das cinco contas com código iniciado por 01401 (afectas a contas bancárias em moeda estrangeira relativas aos serviços externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros), veio a ser elaborada uma informação do Núcleo de Controlo de Contas da DCC em 18 de Dezembro de 2003 relativa ao "Acerto dos saldos das contas dos consulados de Durban, Pretória, Lille, Lusaka e Islamabad", tendo a consequente regularização dos saldos sido registada na Contabilidade de 2003 (através dos movimentos n.os 3994 a 4001 do Diário 04), com data-valor de 2 de Janeiro, devido ao facto da Contabilidade de 2002 ter sido previamente encerrada. É de salientar, no entanto, que quatro destes saldos transitaram de 2001 para 2003 e que só em Dezembro deste último ano a DGT procedeu à sua análise e regularização.
8.3.2 - Contas de terceiros
8.3.2.1 - Contas de antecipação de fundos
8.3.2.1.1 - Antecipação de fundos previstos no Orçamento da União Europeia
Em 2002 foram autorizadas e realizadas dezoito operações destinadas a antecipar fundos previstos no Orçamento da União Europeia, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime de Tesouraria do Estado (RTE).
O quadro seguinte indica, por conta e entidade beneficiária, o valor das antecipações que transitaram de 2001 para 2002 por regularizar (Saldo Inicial Devedor), da movimentação relativa ao ano de 2002 (em que o Débito corresponde às antecipações realizadas a favor das entidades beneficiárias e o Crédito às regularizadas) e das antecipações transitadas para o ano de 2003 (Saldo Final Devedor):
Apesar do valor (superior a 998 milhões de euros) dos fundos antecipados durante o ano de 2002 representar uma diminuição de 12% face ao ano anterior, o saldo devedor das respectivas contas cresceu 10,6% (mais 115 milhões de euros) durante 2002, atingindo quase 1.200 milhões de euros no final do ano.
Para além do disposto no referido regime legal (artigos 30.º a 32.º) e na Portaria n.º 958/99, de 7 de Setembro, continuou a ser invocada a Lei que aprova o respectivo Orçamento de Estado (Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro), como enquadramento legal para a realização deste tipo de antecipação e, sobretudo, para a respectiva regularização, uma vez que a lei orçamental estabelece prazos mais dilatados para o efeito.
Com efeito, o n.º 1 do artigo 61.º (relativo à Antecipação de Fundos Comunitários) dessa lei estabeleceu um prazo excepcional para a regularização das operações efectuadas para garantir o encerramento do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) II e a continuidade do QCA III, cujo limite é o final do exercício orçamental de 2003.
Este prazo excede o limite imposto pela alínea b) do n.º 1 do artigo 32.º do RTE para regularização das operações realizadas ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º (final do designado período complementar da execução orçamental, relativa à arrecadação das receitas do respectivo ano económico, da entidade beneficiária da antecipação de fundos).
Por sua vez, o n.º 2 do artigo 61.º determinou que as operações efectuadas para garantir o pagamento dos apoios financeiros concedidos no âmbito do FEOGA - Garantia deveriam ser regularizadas à data do respectivo pagamento pela União Europeia, nos termos do Regulamento do Conselho (CE) n.º 1258/95, de 17 de Maio.
Verificou-se que a referência ao Regulamento n.º 1258/95, constante da lei orçamental para 2002 e do no n.º 2 do artigo 53.º da lei orçamental para 2003, não se encontrava correcta, por não existir qualquer regulamento desse ano com esse número. O Regulamento a considerar é o n.º 1258/99, de 17 de Maio.
O n.º 2 do artigo 5.º deste Regulamento prevê que sejam os Estados-Membros a mobilizar os recursos necessários para suportar as despesas realizadas pelos respectivos organismos pagadores, até ao pagamento dos adiantamentos o qual, segundo o n.º 2 do artigo 7.º, deverá ser efectuado até ao terceiro dia útil do segundo mês seguinte ao da realização das despesas. É este o prazo para o pagamento referido no n.º 2 do artigo 61.º da lei orçamental para 2002.
O n.º 3 deste artigo definiu os limites que os fundos antecipados por regularizar não podiam exceder, designadamente, 900 milhões de euros para os programas co-financiados pelo FEDER [alínea a)] e 300 milhões de euros para os programas co-financiados pelo FEOGA - Orientação, FEOGA - Garantia e IFOP [alínea b)]. No n.º 4 do mesmo artigo foi consagrada, pela primeira vez, a possibilidade dos montantes referidos nas alíneas a) e b) deste artigo poderem ser objecto de compensação entre si, através da alteração dos limites constantes dessas alíneas, estabelecendo-se como condição necessária para a realização dessa compensação, a autorização do membro do Governo responsável pela gestão nacional do fundo compensador.
É de salientar que, no final de 2002, os fundos antecipados por regularizar atingiam praticamente o valor máximo que a conjugação das duas alíneas previamente citadas permitia.
Face ao enquadramento legal definido, relativamente às dezoito operações de antecipação de fundos autorizadas em 2002, podem extrair-se as seguintes observações:
Não foram regularizadas as duas operações afectas à DGDR que tinham sido realizadas ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE em conjugação com o n.º 1 e a alínea a) do n.º 3 do artigo 61.º da lei orçamental para o ano em causa;
Foram regularizadas as onze operações afectas ao INGA que tinham sido realizadas ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE em conjugação com o n.º 2 e a alínea b) do n.º 3 do artigo 61.º da lei orçamental para o ano em causa;
Foi regularizada uma das três operações afectas ao IFADAP, mas as duas restantes apenas tiveram reembolsos parciais; estas operações tinham sido realizadas ao abrigo da alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE em conjugação com o n.º 2 e a alínea b) do n.º 3 do artigo 61.º da lei orçamental para o ano em causa;
Também não foram regularizadas as duas operações afectas ao INGA (uma das quais teve reembolso parcial), realizadas ao abrigo da alínea e) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE em conjugação com o n.º 2 e a alínea b) do n.º 3 do artigo 61.º da lei orçamental para o ano em causa; conforme tinha sido previsto nas respectivas fichas técnicas, estas operações vieram a ser regularizadas em Janeiro e Fevereiro de 2003.
A posição da DGT sobre estas operações foi expressa na Informação n.º 148, de 24 de Novembro de 2003, segundo a qual as "duas últimas antecipações de fundos concedidas ao INGA, no ano de 2002, foram autorizadas ao abrigo da alínea e) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE para possibilitar a sua regularização no ano seguinte, nos termos do disposto no ponto 2 do artigo 32.º do DL 191/99, de 5 de Junho" e "o reembolso da União Europeia ocorre sempre dois meses depois do pagamento das ajudas aos agricultores por parte do INGA e que são esses reembolsos que permitem ao INGA regularizar estas operações"; o responsável pelo DTCE refere ainda no despacho exarado na mesma informação, em 27 de Novembro, que "estas contas foram abertas em 2001 antes da existência da lei orçamental que permitia a transição de ano económico e como tal foram designadas contas com referência à alínea c). Em Outubro de 2002 já existia plena convicção de que as operações iriam transitar de ano e como tal teriam de ser enquadradas no dispositivo orçamental que o permitia e na alínea e) do n.º 1 do artigo 30.º que prevê a existência de tal dispositivo".
Constatando-se que as referidas operações se destinaram, de facto, a antecipar fundos previstos no Orçamento da União Europeia e não a "outras situações devidamente justificadas que tenham consagração nas leis do Orçamento do Estado", a norma a invocar para autorização das mesmas deveria ter sido a alínea c) e não a e) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE.
O facto de se preverem prazos mais dilatados para a regularização destas operações, face ao estabelecido pela alínea b) do n.º 1 do artigo 32.º do mesmo regime, não justifica a autorização das mesmas ao abrigo da referida alínea e), não apenas devido à sua natureza específica (antecipação de fundos comunitários) mas também porque na lei orçamental para 2002 não foi feita qualquer referência a esta última alínea.
A autorização das operações previamente referidas ao abrigo da alínea e), por parte da DGT, implica uma interpretação do sentido e alcance da norma contida nessa alínea que se afigura não ter fundamento legal. Com efeito, a alínea e) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE surge na sequência das disposições que respeitam às situações de antecipações de fundos definidas nas alíneas b), c) e d), prevendo essa norma a existência de "outras situações devidamente justificadas que tenham consagração nas leis do Orçamento do Estado".
Ao estabelecer que são também OET "outras situações" é porque se trata de outras situações de antecipações de fundos que não as referidas nas alíneas anteriores, ou seja, tomando como exemplo o caso em concreto das operações do INGA com fundamentação legal na aludida alínea e), não se trata de situações subsumíveis à alínea c), com o correspondente regime legal constante do RTE e da Portaria n.º 958/99 que, por circunstâncias específicas, designadamente prazos de regularização diferentes dos que estão legalmente estabelecidos no artigo 32.º do RTE para estas operações, passem, por isso mesmo, a ser incluídas nas situações da alínea e).
Para que as operações sejam efectuadas ao abrigo da alínea e), afigura-se que as leis orçamentais deveriam referi-lo expressamente, como aliás se prevê na norma constante dessa alínea. E não é o que se tem verificado, pelo menos quanto às operações aqui em causa que respeitam a antecipações de fundos comunitários. Na verdade, as leis orçamentais para 2001 e 2002 contêm um artigo cuja epígrafe é precisamente "Antecipação de fundos comunitários", numa clara alusão às operações a que respeita a alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE.
Em nenhuma dessas normas, que, como já referimos, estabelecem condições diferentes das que são previstas no regime legal aplicável a essas operações, designadamente, prazos de regularização diferentes, se faz qualquer referência à alínea e).
Neste mesmo sentido, refira-se que a lei orçamental para 2003 prevê no artigo 8.º a realização de uma operação de adiantamento de fundos ao abrigo da alínea e), estabelecendo a mesma disposição as condições dessa operação que não é subsumível a nenhuma das operações previstas no elenco de antecipação de fundos constante das alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE existindo, tal como em anos anteriores, um artigo (53.º) sob a epígrafe "Antecipação de fundos comunitários", com um conteúdo muito similar ao das normas constantes do artigo 61.º da Lei do OE para 2002.
É de salientar, também, no sentido da interpretação defendida para estas situações que a ficha técnica das operações de antecipações de fundos à DGDR em 2002 indica que as respectivas regularizações podem ter lugar até ao final do ano de 2003. Deste modo, a Lei do OE para 2002 permite que as respectivas antecipações de fundos transitem de ano e, no entanto, para estas operações a respectiva autorização não foi dada com base na alínea e), mas sim com referência à alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE, conjugada com as normas constantes da lei orçamental acima referida.
Relativamente às operações que não foram regularizadas em 2002, o que efectivamente se verifica é a antecipação de fundos previstos no Orçamento da União Europeia que consta da alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE, mas a que foram associados prazos de regularização previstos, excepcionalmente, pela respectiva lei orçamental, em vez do prazo estabelecido pela alínea b) do artigo 32.º do RTE.
Sobre esta matéria, é de reiterar que se consideram ilegais as normas que autorizem a realização de operações através de adiantamentos de fundos, prevendo a regularização orçamental destes em anos económicos posteriores ao da respectiva efectivação, visto que contrariam as regras da anualidade e da universalidade previstas, respectivamente, nos artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, lei de valor reforçado, à qual devem obediência, nomeadamente, as leis orçamentais que deverão ser elaboradas, organizadas, votadas e executadas de harmonia com o disposto na lei de enquadramento orçamental.
Para complementar a análise previamente desenvolvida, apresenta-se de seguida um conjunto de observações sobre os aspectos a salientar relativamente a cada entidade.
Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional (DGDR)
Não se verificou a regularização prevista para 2002, da parte das operações de antecipação de fundos realizadas nos anos de 2000 e de 2001 que constituíam o saldo inicial devedor da conta da DGDR.
Do valor a antecipar inicialmente proposto (95 milhões de euros) para a operação autorizada pelo Despacho do SETF n.º 829/02, de 14 de Novembro, só foram concedidos Euro 36.466.565,00 para não ser ultrapassado o limite estabelecido pela alínea a) do n.º 3 do artigo 61.º da lei orçamental para 2002 (disposição ao abrigo da qual esta operação foi enquadrada), uma vez que o valor atribuído era o disponível após uma compensação de montantes, efectuada nos termos do n.º 4 do artigo 61.º da mesma lei orçamental, ter diminuído o referido limite de 900 para 870 milhões de euros.
Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP)
A conta do IFADAP apresentou saldo inicial devedor constituído por operações de antecipação de fundos realizadas em 2001 com regularização prevista em 2002 ou até ao final de 2003.
A antecipação de fundos autorizada pelo Despacho do SETF n.º 2045-A/2001, de 28 de Dezembro, no valor de Euro 74.819.684,56, foi regularizada em 16 de Janeiro de 2002, não se tendo verificado pagamento de juros devido à não utilização dos fundos antecipados.
A operação de antecipação de fundos autorizada pelo Despacho do SETF n.º 448/02, de 8 de Março, no âmbito do FEOGA - Orientação, no valor de Euro 49.879.789,71 e com regularização prevista para 24 de Abril de 2002, veio a ser objecto de reembolsos parciais em 29 de Abril, 16 de Agosto e 26 de Setembro do mesmo ano, tendo ainda ficado por regularizar o valor de Euro 14.973.832,60.
A operação de antecipação de fundos autorizada pelo Despacho do SETF n.º 203/02, de 2 de Junho, no âmbito do IFOP e do FEOGA - Garantia, no valor de 25 milhões de euros e com regularização prevista para Agosto de 2002, foi também objecto de reembolso parcial em 23 de Outubro do mesmo ano, tendo ficado por regularizar o valor de Euro 6.794.627,25.
A justificação para o incumprimento do prazo legalmente estabelecido para a regularização deste tipo de operações deveria sempre constar da respectiva documentação de suporte, o que nestes dois casos não se verificou.
É ainda de referir que o IFADAP, como organismo pagador no âmbito do FEOGA e do IFOP e nos termos do n.º 4 do artigo 61.º da lei orçamental para 2002, solicitou autorização para exceder o limite máximo previsto na alínea b) do n.º 3 do mesmo artigo, em 30 milhões de euros, valor a ser compensado por dedução do mesmo ao limite máximo constante da alínea a) desse n.º 3, proposta à qual a DGDR (organismo pagador no âmbito do FEDER) deu o seu assentimento, atendendo a que o saldo disponível face ao referido limite da alínea a) era ainda de Euro 66.466.565,58.
O IFADAP solicitou a referida compensação de montantes em virtude de se encontrarem esgotados os recursos disponibilizados para as operações de antecipação de fundos, no âmbito do FEOGA e do IFOP, tendo como fundamento evitar prejudicar o nível de execução dos programas operacionais do QCA III, uma vez que os valores ainda disponíveis relativamente à alínea b) (Euro 73.004.552,82) deveriam ser utilizados pelo INGA até ao final de 2002.
Depois de ter merecido a concordância do SETF (Despacho n.º 414/2002, de 26 de Agosto), esta compensação veio a ser autorizada pelo Despacho da Ministra de Estado e das Finanças n.º 564/02, de 11 de Setembro, na qualidade de membro do Governo responsável pela gestão nacional do fundo compensador (FEDER).
Sobre esta questão, o responsável pelo DTCE salientava, em 2 de Agosto de 2002, que a capacidade financeira do Tesouro para promover este tipo de operações decorria da implementação duma estratégia de centralização de fundos na Tesouraria do Estado que permitia, com vantagem, afectar parte dos recursos disponíveis no conjunto da Administração Pública, ao financiamento da comparticipação comunitária dos programas integrados no QCA III.
Direcção-Geral do Desenvolvimento Rural - Programa de Iniciativa Comunitária LEADER II
Em 2002, não se registou qualquer movimento na conta desta entidade, nem sequer a regularização da parte dos fundos antecipados em 2001 que estava prevista, pelo que o respectivo saldo devedor se manteve inalterável.
Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (IAPMEI)
Não foi regularizada a antecipação de fundos no montante de Euro 59.855.747,65, autorizada pelo Despacho do SETF n.º 2015-A/2001 de 21 de Dezembro, apesar dessa regularização ter sido prevista, na respectiva ficha técnica, para 31 de Janeiro de 2002 e do valor em causa não ter sido objecto de qualquer utilização durante esse ano.
Questionada sobre esta situação, a DGT respondeu na Informação n.º 148, de 24 de Novembro de 2003, que o IAPMEI tinha sido autorizado pela União Europeia a prorrogar a data limite de encerramento do programa designado por Iniciativa para a Modernização da Indústria Têxtil (IMIT) até 30 de Junho de 2002 e a apresentar o respectivo relatório final até 31 de Dezembro de 2002, motivo pelo qual o IAPMEI solicitara ao Tesouro a prorrogação da data de reembolso da referida antecipação até 31 de Dezembro de 2003.
A não utilização de fundos, na sequência de um pedido de adiantamento dos mesmos, por dificuldades de tesouraria da entidade que o solicita, deveria constituir motivo mais do que suficiente para promover a regularização da operação que disponibilizou essas verbas, no final do prazo previsto para o efeito.
8.3.2.1.2 - Antecipação de fundos previstos no Orçamento do Estado
No ano de 2002 foram autorizadas cinco operações, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE, para antecipar a saída de fundos previstos no Orçamento do Estado de modo a permitir a satisfação oportuna de encargos orçamentais; de acordo com o estabelecido no n.º 2 do artigo 32.º do RTE, a regularização deste tipo de operações deve efectuar-se por via orçamental e por conta do ano económico em que tiverem lugar.
Em 2 de Janeiro de 2002 foram autorizadas duas operações para antecipar saídas de fundos afectas à DGT, no valor de Euro 99.502.833,40, que vieram a ser realizadas e regularizadas no mesmo ano, tendo a respectiva movimentação sido registada na conta com o código n.º 025201202.
Durante o ano de 2002 foram autorizadas três operações para antecipar saídas de fundos afectas à DGO, no valor de Euro 423.356,57, que vieram a ser realizadas e regularizadas no mesmo ano, à excepção do valor de Euro 2.545,99, relativo à operação autorizada pelo Despacho do SETF n.º 20/02 de 8 de Janeiro, que permaneceu por regularizar, com saldo final devedor da conta com o código n.º 025201203.
Questionada pela DGT, em 7 de Julho de 2003, a entidade beneficiária do valor por regularizar (Direcção-Geral dos Assuntos Comunitários do Ministério dos Negócios Estrangeiros) informou que iria proceder a essa regularização e que esta não tinha sido efectuada por lapso. Mesmo assim, o valor antecipado só veio a ser regularizado em 17 de Novembro de 2003 e após diversas insistências da DGT, mas foi registado, também por lapso, numa conta que não era a devida, pelo que a situação só ficou definitivamente regularizada com o lançamento do respectivo estorno, em 27 de Novembro de 2003.
A detecção tardia, pela DGT, do montante por regularizar comprova que também nesta área se verifica falta de tempestividade no controlo exercido sobre a respectiva movimentação, neste caso, agravada pela violação da norma que determina a regularização das operações destinadas a antecipar fundos, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE, por via orçamental e por conta do ano económico em que tiverem lugar (n.º 2 do artigo 32.º do RTE).
8.3.2.1.3 - Antecipação de fundos à Região Autónoma dos Açores
No ano de 2002 foi autorizada pelo Despacho do SETF n.º 22/02, de 8 de Janeiro, ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 30.º do RTE, uma operação para antecipar fundos à Região Autónoma dos Açores, no valor de Euro 19.951.915,88. Esta operação veio a ser integralmente regularizada em Setembro de 2002, respeitando o prazo legalmente previsto para este tipo de operação. Também foi cobrada a remuneração prevista na respectiva ficha técnica, tendo sido recebidos juros no valor de Euro 486.959,76.
No entanto, deve assinalar-se que, na regularização desta operação, o valor destes juros foi inicialmente transferido para a respectiva conta de antecipação de fundos (com o código n.º 025201501), contrariando o que as regras de contabilização determinam, ou seja, que os juros devem ser transferidos directamente da conta da entidade (neste caso, com o código n.º 0233105) para a conta de juros remuneratórios (com o código n.º 0362).
8.3.2.2 - Outras contas de terceiros
8.3.2.2.1 - Operações de regularização da escrita orçamental
A finalidade da conta com o código n.º 0233006, consiste em assegurar a realização de operações de encerramento da Conta Geral do Estado (antecipação de reposições ao ano da realização das despesas a repor e anterior ao da respectiva cobrança e transferência dos saldos de receitas orçamentais consignadas a organismos com ou sem autonomia financeira), cuja compensação só se verifica no ano seguinte.
A movimentação, relativa ao ano de 2002, encontra-se discriminada no próximo quadro, apresentando-se de seguida as observações resultantes da respectiva análise, a complementar pelas produzidas sobre as operações de encerramento da Conta Geral do Estado no ponto 9.1 do Capítulo IX do presente Parecer:
QUADRO VIII.1
Movimentação da conta de "Operações de regularização da escrita orçamental" para o ano de 2002
a) Correcção efectuada em 21 de Novembro de 2002, com data-valor de 2 de Janeiro do mesmo ano, do lapso verificado no registo das operações de encerramento da CGE de 2001, devido ao qual o valor relativo à antecipação de reposições não tinha sido debitado nesta conta mas na conta designada por "DGA - Outros Fundos Entrados".
b) Correcção efectuada em 11 de Novembro de 2003, com data-valor de 31 de Dezembro de 2002, ao valor dos saldos transferidos da Receita de 2002 que tinha sido determinado pela DGO nas operações de encerramento da CGE deste ano, para eliminar uma divergência relativa a impostos rodoviários, entre o valor contabilizado pelo respectivo serviço administrador e o registado na Contabilidade do Tesouro.
c) Antecipação de transferências de saldos de receitas consignadas (a determinar pela DGO nas operações de encerramento da CGE de 2002), efectuada em 2003, com data-valor de 31 de Dezembro de 2002, creditando o valor antecipado na conta em análise, por contrapartida de dedução à receita orçamental registada na conta de código n.º 04131301. Estas operações cuja finalidade foi permitir a utilização em 2003 de receitas não utilizadas em 2002, consubstanciaram-se na:
Entrega de Euro 18.546.163,75 ao Instituto de Estradas de Portugal, em Maio de 2003;
Afectação de Euro 129.862,91 à receita orçamental consignada ao Teatro Nacional de S. Carlos (como saldo da gerência anterior na posse do Tesouro), em Julho de 2003;
Afectação de Euro 1.116.667,85 à receita orçamental consignada à Direcção-Geral das Florestas (como saldo da gerência anterior na posse do Tesouro), em Julho de 2003;
Afectação de Euro 8.770,14 à receita orçamental consignada ao ex-Instituto de Investigação das Pescas e do Mar (ver nota 1) (como saldo da gerência anterior na posse do Tesouro), em Agosto de 2003;
Entrega de Euro 7.265.383,75 ao Instituto Nacional de Aviação Civil, em Agosto de 2003.
A movimentação da conta em análise para o ano de 2002 (excluindo o Diário 90 porque apenas regista os saldos transitados do ano anterior) foi exclusivamente registada no Diário 04, situação que se verificou para 694 das 4075 contas elementares da Contabilidade deste ano e a que corresponde total intempestividade das funções de registo e de controlo, face aos períodos de contabilização determinados pelo artigo 42.º do RTE.
Como consequência desta situação, o saldo da conta, reportado a 31 de Dezembro de 2002, só foi apurado em Novembro de 2003. Verificou-se que esse saldo excedia, em Euro 334,37, o valor das operações relativas ao encerramento da CGE de 2002 e a regularizar na Contabilidade de 2003. Questionada sobre este facto, a DGT justificou este excesso por:
Desvios, na conversão para euros, entre os valores globais das operações relativas a 2001 e os valores parciais registados para compensação dessas operações em 2002; estes desvios foram eliminados na Contabilidade de 2003;
Crédito de Euro 334,23 registado em 31 de Outubro de 2001 e relativo a receita consignada mas não utilizada pela Administração do Porto de Aveiro, entidade à qual essa receita deixou de ser afecta, por ter sido transformada em Sociedade Anónima, pelo que o valor seria objecto de conversão em receita orçamental assim que a DGO o determinasse.
8.3.2.2.2 - Operações de amoedação
A conta com o código n.º 0251001 relativa a operações de amoedação foi seleccionada por aplicação do critério incidente sobre alterações ou inovações, devido ao processo de substituição da moeda em circulação realizado no ano de 2002.
Esta conta deveria reflectir o valor da moeda metálica com curso legal em circulação, como saldo passivo resultante de entradas pelo valor facial da moeda posta em circulação (operações a crédito da conta) e de saídas pelo valor facial da moeda retirada de circulação (operações a débito da conta), uma vez que o aumento das disponibilidades resultante da emissão de moeda tem como contrapartida uma dívida do Tesouro aos detentores da moeda em circulação. Por se destinar a suportar a saída da moeda em circulação, o valor creditado na conta não deveria ser utilizado como receita de amoedação e os custos da produção de moeda deveriam ser pagos por despesa orçamental.
O ano de 2002 foi objecto de um processo de substituição da moeda com curso legal e poder liberatório, através da entrada em circulação, em 1 de Janeiro, de notas e moedas metálicas expressas na moeda (euro) adoptada por onze Estados-membros da União Europeia, entre os quais Portugal, e da saída de circulação, a partir de 1 de Março, das notas e moedas metálicas expressas na moeda de âmbito exclusivamente nacional (escudo).
O enquadramento normativo deste processo foi estabelecido pela entrada em vigor, em 1 de Janeiro de 1999, de dois Regulamentos adoptados pelo Conselho da União Europeia, o n.º 974/98, para definir as disposições do direito monetário dos Estados-membros participantes relativamente à introdução do euro, e o n.º 975/98 (com a redacção dada pelo n.º 423/1999), para determinar os valores faciais e as especificações técnicas das moedas em euros destinadas a circulação. A legislação nacional aplicável neste âmbito consistiu no Decreto-Lei n.º 329/99, de 20 de Agosto, que veio regular o processo de cunhagem das moedas metálicas em euros, bem como o Decreto-Lei n.º 117/01, de 17 de Abril, que veio regulamentar a entrada em circulação das notas e moedas em euros e a retirada de circulação das notas e moedas em escudos.
O impacto deste processo na movimentação da conta em análise confirmou que a finalidade da mesma não tinha sido assegurada, uma vez que o saldo credor transitado de 2001 (no valor de 168,2 milhões de euros) nem sequer foi suficiente para compensar o valor dos escudos entregues pelo Banco de Portugal no primeiro ano de vigência da nova moeda (177,7 milhões de euros). Esta insuficiência resultou da conta de operações de amoedação ter suportado custos de produção de moeda e a transferência para receitas públicas (do Estado e de entidades beneficiárias de emissões de moeda comemorativa) de valores designados como lucros de amoedação (diferencial entre valor facial e custo de produção da moeda).
Os movimentos automáticos de entrega e retirada de moeda em circulação foram efectuados na conta corrente do Tesouro no Banco de Portugal e constaram de relações mensais enviadas à DGT para servirem de suporte da contabilização na conta de operações de amoedação.
Apesar do valor global da moeda (escudo) em circulação no final de 2001 ascender a 360 milhões de euros e se prever que o valor de moeda (escudo) saída de circulação em 2002 pudesse atingir os 200 milhões de euros, não foi inscrita no respectivo Orçamento do Estado qualquer verba para suprir a insuficiência do saldo da conta de operações de amoedação. Foi o valor creditado na conta pela moeda (euro) entrada em circulação durante 2002 (314,5 milhões de euros) que suportou essa carência, continuando o saldo apurado no final do mesmo ano (304,9 milhões de euros) a reflectir um valor inferior ao da moeda em circulação.
Dos quatro registos do Diário 04 relativos a esta conta, dois foram efectuados para correcção de valores que, por lapso, foram registados noutras contas quando correspondiam a colocação de moeda em circulação e os outros dois para correcção de registos efectuados, por lapso, a débito quando deveriam ter sido a crédito; três destes estornos foram processados em 4 de Junho e 6 de Outubro de 2003, com data-valor reportada a 7 de Novembro de 2002, e o outro em 21 de Abril de 2003, com data-valor reportada a 17 de Dezembro de 2002, situação que revela falta de tempestividade no controlo exercido sobre a movimentação da conta, nomeadamente, por falta de conciliação e validação regular do respectivo saldo.
8.3.2.2.3 - Encerramento de contas sem movimentação e com saldos por regularizar
A conta com o código n.º 0258032 foi utilizada para regularizar saldos de contas sem movimentação e permitir o encerramento destas, tendo sido movimentada apenas em 1994, 1995 e 2001. Para 2002 transitou um saldo credor, no valor de Euro 2.780.540,34.
Na Contabilidade de 2002, a movimentação desta conta resumiu-se a dois registos do Diário 04.
O primeiro desses registos consistiu no débito de Euro 1.091,73, com a data-valor de 30 de Setembro de 2002, efectuado para regularizar o saldo devedor da conta com o código n.º 0122815 (conta bancária da DGT no Finibanco recebedora de cobranças por documentos únicos). Devido ao facto do respectivo extracto bancário apresentar saldo nulo esta regularização contabilística foi autorizada pelo responsável da DCC, em 22 de Janeiro de 2003, sendo de realçar que a mesms se reporta a uma situação pendente desde 1998.
O segundo registo consistiu na regularização do saldo remanescente da conta em análise, no valor de Euro 2.779.448,61, por transferência do mesmo para a conta com o código n.º 0258064 criada para regularização de saldos de contas do Tesouro, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 9/2003.
8.3.2.2.4 - Regularização de saldos no ano de 2002 por aplicação do Decreto-Lei n.º 9/2003
Através do Decreto-Lei n.º 9/2003, de 18 de Janeiro, foi instituído um processo de regularização de contas integrantes do Plano de Contas do Tesouro, no quadro do Regime da Tesouraria do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, que permitisse evidenciar com exactidão as responsabilidades do Tesouro perante terceiros.
Este processo, segundo o artigo 2.º do diploma que o instituiu, consistia no encerramento das contas, a identificar por despacho do Ministro das Finanças sob proposta fundamentada da DGT, para as quais se verificasse uma das seguintes condições previstas no n.º 1 do mesmo artigo:
a) Se tivesse esgotado o objecto que presidiu à sua criação;
b) Evidenciassem saldos constantes ou reduzida movimentação nos anos mais recentes;
c) Fossem movimentadas simultaneamente por diversos serviços, não sendo possível proceder à discriminação dos seus saldos por origem de cada movimento, de forma a permitir a respectiva afectação definitiva.
O processo incluía ainda a regularização dos saldos das contas que comprovadamente evidenciassem um desfasamento entre os valores da Conta Geral do Estado e as responsabilidades do Tesouro assumidas perante terceiros.
Nos artigos 3.º e 4.º do mesmo diploma, determinava-se a transferência dos saldos das contas a encerrar para uma conta criada para o efeito, a fixação de um montante residual (por despacho do Ministro das Finanças sob proposta da DGT) a permanecer nesta conta, para satisfazer eventuais pedidos de saídas de fundos relativos às contas encerradas, e a regularização por via orçamental no exercício de 2002, da parte restante do saldo apurado na mesma conta.
Já no artigo 5.º foi determinada, a partir do exercício orçamental de 2003, a utilização pelos serviços da DGCI, de contas do Tesouro especificamente destinadas à movimentação anteriormente efectuada pelas contas encerradas nos termos do artigo 2.º, das quais esses serviços seriam titulares e responsáveis pela respectiva movimentação.
Para aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 9/2003, verificou-se que:
Nos termos do n.º 1 do artigo 3.º, foi criada a conta (com o código n.º 0258064) designada por "Regularização de Saldos de Contas de OET - 2002", através de despacho da Directora-Geral do Tesouro, exarado em data anterior (26 de Dezembro de 2002) à publicação do diploma que essa conta se destinava a aplicar;
Foi proposto pela DGT e autorizado em 22 de Maio de 2003, pelos Despachos da Ministra do Estado e das Finanças, n.º 530, n.º 531 e n.º 532:
O encerramento de 355 contas de terceiros movimentadas na Contabilidade de 2002, nos termos do n.º 2 do artigo 2.º. Para o encerramento de 292 das contas a condição invocada foi a prevista na alínea a) do n.º 1 do citado artigo, para 56 foi a prevista na alínea b) e para as restantes 7 foi a prevista na alínea c). Pelo último dos referidos despachos foi ainda autorizada a regularização dos saldos de 5 contas, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo;
A transferência dos saldos das contas a encerrar, no valor global de 377 milhões de euros, para a conta criada com essa finalidade, nos termos do n.º 1 do artigo 3.º;
A permanência de 103 milhões de euros para garantir futuros pagamentos ou regularizações relativos às contas a encerrar, nos termos do n.º 2 do artigo 3.º;
A regularização por via orçamental no exercício de 2002 da parte restante do saldo apurado nessa conta, no valor de 274 milhões de euros, nos termos do n.º 3 do artigo 3.º;
Nos termos do n.º 1 do artigo 5.º, as contas específicas da DGCI;
N.º 023356001, com a designação de "DGCI - Serviços de Finanças - Compensação de Dívidas", foi criada por despacho da Directora-Geral do Tesouro em 26 de Dezembro de 2002; no âmbito do processo de encerramento, recomendado pelo Tribunal de Contas, de contas bancárias não integradas na Tesouraria do Estado e associadas à compensação de dívidas, esta conta foi criada para recepção dos saldos das contas a encerrar, ocasionando na contabilidade de 2002, 16 registos a crédito que geraram um saldo credor de 13,5 milhões de euros a transitar para 2003;
N.º 023356002, com a designação de "DGCI - Serviços de Finanças - Fundos de 2003 e seguintes", foi criada por despacho da Directora-Geral do Tesouro em 26 de Dezembro de 2002; na contabilidade do mesmo ano verificam-se 4 registos a crédito, tendo os dois últimos (no Diário 04) anulado os dois primeiros.
Através da análise efectuada sobre a movimentação da conta com o código n.º 0258064, na Contabilidade do Tesouro relativa ao ano de 2002, verificou-se que:
Foram efectuados 158 registos (95 entradas e 63 saídas da conta), 137 dos quais no Diário 04 e, por isso, infringindo os prazos determinados pelo artigo 42.º do RTE, no quadro do qual o processo de regularização objecto do Decreto-Lei n.º 9/2003 tinha sido instituído. O valor da informação original correspondeu apenas a 11,5% do da informação definitiva (quando este indicador atingiu 86,5% para a totalidade da movimentação na Contabilidade de 2002);
Dos 394,7 milhões de euros entrados na conta, 393,7 milhões tinham sido registados através de dois movimentos efectuados no Diário 04 em Junho de 2003, com data-valor reportada a 31 de Dezembro de 2002, nomeadamente:
O movimento n.º 10639 do Diário 04, que registou a entrada de 358 milhões transferidos das contas de depósitos diversos (67,1 milhões), depósitos de diversas proveniências (88,4 milhões), receitas cobradas por tribunais tributários de primeira instância (51,1 milhões), produto da venda de bens em execução fiscal (83,1 milhões) e cambiais (68,3 milhões), sendo de assinalar que os saldos destas contas transitados de 2001 já representavam 87% dos valores transferidos;
O movimento n.º 10755 do Diário 04, que registou a entrada de 35,7 milhões provenientes da transferência global dos saldos de 74 contas de terceiros, dos quais se destacam os saldos credores da conta das Regiões Autónomas para impostos sobre o rendimento imputados a 1997 (22,5 milhões de euros) e da conta corrente entre a Caixa Geral de Depósitos e o Tesouro (8,9 milhões), bem como o saldo devedor da conta de títulos de anulação pagos nos termos do DL 19968 (11,1 milhões), sendo de assinalar que estes saldos tinham transitado de 2001; é também de realçar que o saldo devedor da conta relativa ao registo de alcances foi incluído neste movimento, tendo a conta sido posteriormente encerrada, contrariando a recomendação do Tribunal de Contas para que os valores relativos a situações de alcance não fossem contabilizados em contas de valores a regularizar (como sucede desde 1994) mas na conta criada com essa finalidade; A DGT justificou este procedimento por estar "para apreciação um projecto de diploma sobre a responsabilidade financeira das Tesourarias de Finanças o qual terá por objecto a regulamentação da matéria que releva no âmbito do RTE, aprovado pelo DL n.º 191/99, de 5 de Junho, designadamente no que concerne aos alcances, reposições e sua contabilização. Logo que o diploma seja aprovado será revista a necessidade de criação de contas específicas para o efeito";
Na conta em análise, entraram ainda Euro 435.286,85 (movimento n.º 10746 do Diário 04), por transferência global dos saldos de 251 contas com código iniciado por 0212 e relativas a valores recebidos em tesourarias de finanças por conta de outras; na sequência desta regularização todas as contas deste tipo foram encerradas, por aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 9/2003, pelo Despacho da Ministra do Estado e das Finanças, n.º 532/03, de 22 de Maio;
dos 300,5 milhões de euros saídos da conta, 300,1 tinham sido registados através de dois movimentos efectuados no Diário 06 em Março de 2003 (10,8 milhões) e de quatro efectuados no Diário 04, três em Junho (287,3 milhões) e um em Agosto de 2003 (2 milhões), com data-valor reportada a 5 (um) e 31 (cinco) de Dezembro de 2002, nomeadamente:
Os movimentos n.º 10640 (262 milhões), n.º 10770 (10 milhões) e n.º 12026 (2 milhões), do Diário 04, que registaram a saída de 274 milhões para a conta de receita orçamental afecta à DGT por movimentos escriturais; na tabela de receita orçamental desta entidade, os fundos transferidos foram imputados, por indicação da DGO, a impostos directos diversos (97,9 milhões), a impostos indirectos diversos (80,1 milhões) e a outras receitas de capital (96 milhões), como saldos da gerência anterior na posse do Tesouro;
O movimento n.º 10770 do Diário 04, que registou a saída de 15,3 milhões destinados à regularização global dos saldos de 6 contas de terceiros, com realce para a transferência de 14,6 milhões para a conta do Instituto de Gestão do Crédito Público relativa aos encargos da dívida pública;
Os movimentos n.º 2010 (7,5 milhões) e n.º 2013 (3,3 milhões) do Diário 06, que registaram a saída de 10,8 milhões, a retirar ao valor transferido da conta de cambiais, por correcções a efectuar ao mesmo.
A análise efectuada sobre a aplicação do processo de regularização instituído pelo Decreto-Lei n.º 9/2003 permite concluir que o saldo apurado com essa aplicação correspondeu a 368,2 milhões de euros, dos quais só 94,2 milhões (saldo credor transitado para 2003) permaneceram na conta, devido à afectação dos restantes 274 milhões (74,4% do total apurado) para a Execução do Orçamento da Receita do Estado para 2002.
A aplicação deste processo não assegurou a validação de 274 milhões de euros como receita orçamental obtida em 2002, mas apenas a transferência para receita orçamental de três quartos dos fundos provenientes de contas de valores a regularizar, tendo mais de 87% destes fundos entrado na Tesouraria do Estado em anos anteriores.
A afectação à Receita Orçamental do ano de 2002, de um valor desta dimensão e arrecadado em anos anteriores, constitui mais uma confirmação da posição que tem vindo a ser expressa em sucessivos Pareceres do Tribunal de Contas sobre as Contas do Estado dos últimos anos, relativamente à falta de fiabilidade dos valores relativos à execução do Orçamento da Receita.
8.3.2.2.5 - Despesa e receita orçamental de 2001 processada em 2002
As contas n.º 0258058 e n.º 0258059 relativas, respectivamente, a despesa e receita orçamental de 2001 processada em 2002 foram criadas, por despacho da Directora-Geral do Tesouro em 18 de Fevereiro de 2002, devido:
Às regras de movimentação, através da contabilização automática, permitirem imputar ao ano anterior, movimentos do ano corrente que afectem contas de despesa ou de receita orçamental;
À necessidade de afectar a 2001, o conjunto de transferências intrabancárias (entre contas do Tesouro) relativas à execução do respectivo Orçamento do Estado, com processamento iniciado nos últimos dias desse ano mas apenas concluído (pela respectiva compensação) nos primeiros dias de 2002.
A análise sobre a movimentação da conta n.º 0258058 permitiu constatar que o valor da despesa orçamental de 2001 processada em 2002 (497,2 milhões de euros) tinha sido registado em 2001, por contrapartida (a crédito) não apenas dessa conta (cujo saldo inicial era de Euro 262.841.162,10) mas também da conta n.º 0233012, designada por "Outros Pagamentos do Tesouro" (cujo saldo inicial incluía os restantes Euro 234.354.674,17). Como os pagamentos efectuados em 2002 foram debitados na sua totalidade à conta n.º 0258058, foi necessário transferir para esta o valor registado na conta n.º 0233012 através do movimento n.º 10776 do Diário 04, efectuado em 15 de Março de 2003, com data-valor reportada a 2 de Janeiro de 2002.
A conta n.º 0258059 não apresentou saldo inicial mas apenas dois movimentos que se anularam (a afectação do montante de Euro 1.601.145,23, através do movimento n.º 276 do Diário 06 veio a ser anulada pelo movimento n.º 10772 do Diário 04, efectuado após Março de 2003, com data-valor reportada a 4 de Janeiro de 2002), ficando também com saldo final nulo. A inexistência de saldo inicial foi justificada pela anulação do valor da receita de 2001, registada como processada em 2002, ao detectar-se que tinha sido efectivamente processada em 2001. A movimentação foi justificada para afectar, a 2001, reembolsos de IVA a não residentes processados em 2002, que posteriormente também foram retirados por já terem sido imputados a 2001, através da conta n.º 02520090801, para cumprimento do Despacho n.º 80/2002-XV, de 30 de Abril, situação que já foi objecto de análise no ponto 8.3.3.2.2 do Capítulo VIII do Volume II do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2001.
8.3.2.2.6 - Despesa e receita orçamental de 2002 processada em 2003
As contas n.º 0258065 e n.º 0258066 relativas, respectivamente, a despesa e receita orçamental de 2002 processada em 2003 foram criadas, por despacho da Directora-Geral do Tesouro em 7 de Fevereiro de 2003, devido à contabilização automática permitir imputar ao ano anterior, movimentos do ano corrente que afectem contas de despesa ou de receita orçamental e à previsão da existência de movimentos desse tipo, com processamento iniciado em 2002 mas apenas concluído em 2003.
Os esclarecimentos prestados pela DGT sobre a movimentação da conta n.º 0258065 revelam que foram apurados como despesa orçamental de 2002 processada em 2003, as transferências bancárias concretizadas neste último ano mas com ordem de pagamento datada do ano anterior. O valor global desta despesa foi negativo (Euro 176.641,59), devido ao facto do valor das transferências devolvidas (Euro 180.684,60) ter sido muito superior ao das pagas (Euro 4.043,01).
Os esclarecimentos prestados pela DGT sobre a movimentação da conta n.º 0258066 revelam que foram apurados como receita orçamental de 2002 processada em 2003 (no valor de Euro 137.406,07), seis transferências bancárias provenientes de contas do Tesouro no balcão do homebanking que foram emitidas no final de 2002 mas apenas concretizadas nos primeiros dias de 2003. Devido à regra de movimentação imposta pela contabilização automática, segundo a qual cada conta bancária só pode ser associada através do respectivo NIB a uma única conta contabilística, a receita orçamental obtida por movimentos escriturais (proveniente de outras contas do Tesouro, como neste caso) passou previamente pela conta da receita orçamental obtida por transferência para a conta corrente do Tesouro no Banco de Portugal.
8.3.2.2.7 - Receita obtida no designado "período complementar" para o ano de 2002
O n.º 6 do artigo 13.º do Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2002 (Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro) previu, nos termos do n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Julho, aditado pelo artigo 7.º da Lei n.º 10-B/1996, de 23 de Março, que a efectivação dos créditos originados ou autorizados até 31 de Dezembro de 2002 pudesse ser realizada até 21 de Janeiro de 2003, relevando para efeitos da execução orçamental de 2002.
As contas n.º 025806801 e n.º 025806802 foram criadas por despacho da Directora-Geral do Tesouro em 7 de Maio de 2003, para contabilizar em 2002, respectivamente, a receita orçamental efectiva (cobranças) e não efectiva (dívida pública) obtida até 21 de Janeiro de 2003, nas condições previstas pela disposição previamente citada.
A conta n.º 025806802 não chegou a ser movimentada.
Na conta n.º 025806801 foram registadas quatro saídas, para afectação de Euro 316.711.532,27 à receita orçamental de 2002, tendo este valor transitado, como saldo final devedor, para 2003, ano em que foi regularizado através de quatro entradas (de idêntico valor às saídas verificadas no ano anterior) provenientes da receita orçamental de 2003.
A análise da movimentação da conta permitiu apurar que duas dessas saídas (a primeira e a última) foram consequência da afectação, a Receita do Estado de 2002, do produto da venda de bens de investimento entrado na Tesouraria do Estado até 21 de Janeiro de 2003.
À primeira saída correspondeu o movimento n.º 10167 efectuado no Diário 04 em Maio de 2003, com data-valor de 31 de Dezembro de 2002, através do qual foram transferidos Euro 48.900.797,57 para a conta de receita orçamental obtida por movimentos escriturais (com o código n.º 04131301). Este valor foi entregue pela Direcção-Geral do Património (DGP) na 4.ª Tesouraria de Finanças de Lisboa, entre 15 e 21 de Janeiro de 2003, para pagamento de sete guias de Receita do Estado de 2002 relativas à venda de bens de investimento (sete terrenos).
À última saída correspondeu o movimento n.º 10239 efectuado no Diário 04 em Maio de 2003, com data-valor de 31 de Dezembro de 2002, através do qual, em conjugação com o movimento do Diário 80 n.º 338696 e com o movimento do Diário 05 n.º 279, da mesma data-valor, foram transferidos Euro 30.257.500,00 para a conta de receita orçamental obtida por movimentos escriturais. Este valor foi proveniente de um cheque de Euro 31.850.000,00, depositado pela DGP na conta do Tesouro n.º 021367 designada por "DGP - Hastas Públicas" (ver nota 2), em 21 de Janeiro de 2003, para pagamento de duas guias que, apesar de relativas à mesma venda de bens de investimento (um terreno), foram imputadas pela DGP a Receita do Estado de anos diferentes (a de 95% do valor depositado à de 2002 e a dos restantes 5% à de 2003).
No âmbito da análise efectuada, veio ainda a detectar-se que a entrada de Euro 2.771.000,00 na conta n.º 021367 em 30 de Setembro de 2002, também se destinou ao pagamento de duas guias que, apesar de relativas à mesma venda de bens de investimento (um imóvel), foram afectas a Receita do Estado dos anos e na proporção previamente referidos (95% a 2002 e 5% a 2003).
A segunda e terceira saídas da conta n.º 025806801 foram consequência do Despacho da Ministra de Estado e das Finanças, em 30 de Dezembro de 2002, segundo o qual as quantias arrecadadas nos dias 2 e 3 de Janeiro de 2003, cujo prazo de pagamento normal terminasse em 31 de Dezembro de 2002, deveriam ser consideradas para efeitos contabilísticos, como cobradas no último dia desse ano.
À segunda saída correspondeu o movimento n.º 10214 efectuado no Diário 04 em Maio de 2003, com data-valor de 31 de Dezembro de 2002, através do qual, em conjugação com o movimento do Diário 05 n.º 284, da mesma data-valor, foram transferidos Euro 237.038.910,34 para a conta de receita orçamental obtida por movimentos escriturais. Este valor foi comunicado à DGT pela Direcção de Serviços de Planeamento e Estatística (DSPE) da DGCI, em 13 de Março de 2003, como relativo à receita orçamental que, nos termos do Decreto-Lei
n.º 248-A/2002, de 14 de Novembro, tinha sido cobrada pelas Tesourarias de Finanças nos dias 2 e 3 de Janeiro de 2003.
À terceira saída correspondeu o movimento n.º 10215 efectuado no Diário 04 em Maio de 2003, com data-valor de 31 de Dezembro de 2002, através do qual, em conjugação com o movimento do Diário 04 n.º 9519, da mesma data-valor, foram transferidos Euro 514.324,36 para contas de receita orçamental obtida por catorze serviços da Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) com função de caixa do Tesouro. Este valor foi comunicado à DGT pela Direcção de Serviços da Receita Nacional e dos Recursos Próprios Comunitários da DGAIEC, em 21 de Março de 2003, como relativo à receita orçamental que, nos termos do Decreto-Lei n.º 248-A/2002, de 14 de Novembro, tinha sido cobrada pelos referidos serviços da DGAIEC nos dias 2 e 3 de Janeiro de 2003.
A afectação de cobranças obtidas em 2003 à Receita Orçamental de 2002, mesmo nas condições previstas pelo n.º 6 do artigo 13.º do Decreto-Lei de Execução Orçamental para 2002, constitui uma excepção aos princípios da consistência e da anualidade, aos critérios de contabilização orçamental e da actividade financeira na Tesouraria do Estado e ao disposto no n.º 2 do artigo 5.º do Regime da Tesouraria do Estado. Para além de devidamente identificadas e evidenciadas, as excepções ao cumprimento dos princípios e normas de contabilização que afectem a execução do Orçamento da Receita do Estado devem ser assumidas pela DGO que, para o efeito, deverá ser titular das contas orçamentais e das contas de regularização envolvidas na respectiva movimentação.
8.3.2.2.8 - Contas de terceiros com saldo devedor
Relativamente às contas de terceiros foram ainda seleccionadas, para avaliação específica do cumprimento da norma sobre a regularização de saldos constante do n.º 3 do artigo 38.º do RTE, contas com saldos finais devedores por serem contrários às regras de movimentação. Apresenta-se de seguida a análise das informações prestadas pela DGT sobre a situação desses saldos.
Contribuição da CEE para o FEOGA - Orientação (Conta n.º 0221004001)
O saldo final devedor desta conta, no valor de Euro 89.795,34, foi consequência da duplicação de um pagamento em 23 de Janeiro de 2002 só ter sido regularizada na Contabilidade do Tesouro para o ano seguinte (através do movimento n.º 78373 do Diário 80, com data-valor de 2 de Abril 2003), tendo durante este período a conta permanecido a descoberto. Esta situação revela intempestividade no controlo exercido e falta de fiabilidade da informação definitiva.
Comissão Nacional para a Gestão do Leader (Conta n.º 0221005002)
Na versão da Contabilidade de 2002, obtida em 30 de Setembro de 2003, esta conta apresentava apenas dois registos (o saldo inicial credor lançado no Diário 90 e uma saída registada no Diário 06) que originavam saldo final devedor, no valor de Euro 990.245,54. Questionada sobre este saldo, a DGT veio a apresentar a Informação do Núcleo de Controlo de Contas da Direcção de Contabilidade e Controlo n.º 382/2003, de 13 de Novembro, na qual se começa por referir que:
"No âmbito do controlo efectuado à conta (...) detectou-se a existência de vários movimentos lançados (...) em 2001 e 2002 que deveriam estar na conta em análise."
Para corrigir todos os erros detectados foi necessário registar 34 movimentos no Diário 04 (do n.º 12796 ao n.º 12828 e n.º 12832). É de salientar que, estando a Contabilidade de 2001 já encerrada, as respectivas correcções tiveram de ser efectuadas com data-valor de 2 de Janeiro de 2002. Após terem sido efectuadas todas as correcções, a conta ainda apresentava Euro 6.178,25, como saldo final devedor, quando deveria apresentar saldo nulo uma vez que foi encerrada em Dezembro de 2002, o que revela intempestividade no controlo exercido e falta de fiabilidade da informação definitiva, conclusão reforçada pelas observações da DGT sobre esse valor residual:
"Foram efectuadas análises detalhadas a todos os movimentos desde 1998 a 2002. Conclui-se que o erro ocorreu antes do ano de 1998. Como é do conhecimento superior e aqui reforçado através de inúmeros estornos que foram feitos em 2002 entre a conta de 'Outras Transferências Comunitárias - Diversos' e a conta em análise, desde a abertura das duas que se detectam imensos erros de contabilização entre as mesmas."
Para a conta n.º 0221005002 encerrar com saldo nulo, o valor residual teve de ser compensado por transferência da conta de "Outras Transferências Comunitárias - Diversos" (através do movimento n.º 12833, do Diário 04, com data-valor de 31 de Dezembro de 2002). Após este último registo, a fiabilidade da informação original sobre esta conta, face à definitiva, foi apenas de 8,2%.
Ministério dos Negócios Estrangeiros (contas iniciadas pelo n.º 0233002)
Sobre os saldos finais devedores de cinco das contas do Ministério dos Negócios Estrangeiros com código iniciado por 0233002, no valor de Euro 3.547.577,95, foi prestado o seguinte esclarecimento:
"Em virtude de elevado número de movimentos e da sua contabilização ser totalmente manual, e da possibilidade de trocas de contas ao longo dos anos da sua existência, a conciliação tornou-se tarefa difícil, pelo que em 2003 foi efectuada a consolidação dos saldos, numa única, com saldo favorável ao tesouro e encerradas as mesmas. Foram seguidamente abertas novas contas no balcão 0112, sobre as quais recaem exaustivas conciliações."
Este procedimento revela a dificuldade da DGT em assegurar o cumprimento eficaz das funções de registo e de controlo destas contas, tendo optado pela agregação das mesmas devido à falta de fiabilidade da respectiva movimentação resultante da falta de conciliação e validação regular dos respectivos saldos.
Vencimentos pelo SRH e INFOGEP (Conta n.º 0233003)
Solicitados esclarecimentos relativamente ao facto desta conta apresentar um saldo final devedor de Euro 3.169.008,55, a DGT prestou o seguinte esclarecimento:
"A presente situação resultou do tratamento pelo Instituto de Informática (II) de serviços que processam as suas despesas pelo sistema das delegações (COR), como de serviços que utilizam o sistema SIC se tratassem.
Tal facto provocou a falta de crédito do valor global dos vencimentos pagos, na conta de Vencimentos do Balcão 0014, uma vez que no caso dos serviços com SIC esse movimento é efectuado directamente por cada serviço e não via sistema do II (INFOGEP), como é o caso dos serviços COR.
Uma vez que, a conta de OET 'Outros Pagamentos no Tesouro' retracta as diferenças mensais apuradas entre os valores dos protocolos das delegações e os pagamentos efectivamente saídos, com origem no balcão 0005 (balcão do Tesouro correspondente aos pagamentos emitidos pelo COR), tal valor encontra-se nos movimentos efectuados entre Fevereiro e Abril de 2002, na referida conta de OET, pelo que será estornado em 2003, para a conta de vencimentos do balcão 0014."
Esta situação revela intempestividade no controlo exercido e falta de fiabilidade da informação definitiva, verificando-se que a situação descrita não foi objecto de correcção até ao encerramento da Contabilidade de 2002 (em 18 de Novembro de 2003), mais de dezoito meses após ter ocorrido.
Outros pagamentos do Tesouro (Conta n.º 0233012)
Sobre o saldo final devedor desta conta, no valor de Euro 2.432.807,61, foi prestado o seguinte esclarecimento:
"O saldo devedor resultou do facto de, no mês de Agosto de 2002, os pagamentos efectuados pelo balcão 0005 terem sido superiores ao somatório dos protocolos desse mês. A DGO efectuou descontos nos vencimentos em duplicado, ou seja, transferiu em duplicado para os beneficiários (Sindicato, Caixa Geral de Aposentações...). Esse valor foi recuperado em 2003."
Esta situação revela intempestividade no controlo exercido e falta de fiabilidade da informação definitiva, verificando-se que a situação descrita não foi objecto de correcção até ao encerramento da Contabilidade de 2002 (em 18 de Novembro de 2003), mais de catorze meses após ter ocorrido.
Recuperação de créditos da extinta EPAC (Conta n.º 0233057)
No que diz respeito ao saldo final devedor desta conta, no valor de Euro 14.009,35, foi apresentada a Informação da DGT n.º 1598/03, de 24 de Novembro, na qual se refere que essa situação se ficou a dever ao facto de:
"(...) terem sido considerados movimentos a débito em duplicado por conta de Receitas do Estado, bem como de terem sido indevidamente transferidas verbas referentes a guias cujas entradas foram escrituradas em outras contas."
Se não tivessem sido indevidamente transferidos Euro 19.537,82 para Receita do Estado, esta conta teria apresentado saldo credor, no valor de Euro 5.528,47. Encontrando-se a CGE de 2002 já encerrada, foi proposta e autorizada a regularização da situação descrita, por Restituição de Receita do Estado do ano seguinte, a transferir para a conta n.º 0233057, operação que veio a ser registada na Contabilidade do Tesouro de 2003, através do movimento n.º 250 do Diário 05, com data-valor de 11 de Dezembro. Esta situação revela intempestividade no controlo exercido e falta de fiabilidade da informação definitiva sobre a conta em análise e sobre a conta de receita orçamental envolvida.
Valores a regularizar relativos a caixas do Tesouro e bancos
Quanto aos 17 saldos finais devedores, no valor de Euro 356.658,79, de contas de valores a regularizar relativos a caixas do Tesouro (iniciadas pelo n.º 0252009), 13 dos quais já tinham transitado de 2001 com o mesmo valor, foi referido que as mesmas:
"(...) serão regularizadas quando as caixas do Tesouro regularizarem as situações de alcance aqui mencionadas."
Volta a insistir-se que um sistema fiável de registo e controlo da movimentação na Tesouraria do Estado deve assegurar que situações identificadas como alcances sejam contabilizadas em contas especificamente criadas com essa finalidade e não em contas de valores a regularizar.
Sobre os 260 saldos finais devedores, no valor de Euro 12.035.737,75, de contas de valores a regularizar relativos a bancos (iniciadas pelo n.º 0252010), foi referido que:
"(...) as mesmas serão regularizadas quando as IC s efectuarem as suas regularizações."
Esta justificação da DGT tem sido recorrente. É de assinalar que os saldos de 129 destas contas, totalizando Euro 986.778,41, se mantinham por regularizar pelo menos desde o ano de 2001, uma vez que transitaram desse ano para 2003 com o mesmo valor.
Outros valores a regularizar (Conta n.º 0258012)
O saldo final devedor desta conta, no valor de Euro 464.690,03, foi justificado como resultante da saída de Euro 1.384.353,43, devido à duplicação de três pagamentos. Este valor foi registado na conta em análise e anulado nas contas das entidades ordenantes dos pagamentos efectuados em duplicado, através dos movimentos n.os 12461, 12767 e 12768 registados no Diário 04 da Contabilidade de 2002, em 25 de Setembro (o primeiro) e 28 de Outubro (os outros dois) de 2003, facto revelador de intempestividade no controlo exercido sobre as referidas contas que, nestes casos, fez dificultar e atrasar a recuperação dos valores indevidamente pagos, conforme se passa a descrever:
Em 5 de Julho de 2002, o pagamento de CHF 2.000.000,00 (registado pelo contravalor de Euro 1.368.223,15), ordenado pelo Instituto de Cooperação Científica e Tecnológica Internacional a favor do "European Organization for Nuclear Research", foi efectuado em duplicado. Este valor só foi recuperado em 23 de Dezembro de 2003, por dedução ao valor de outro pagamento à mesma entidade, tendo a regularização da conta n.º 0258012 sido registada através do movimento n.º 999, do Diário 06;
Em 31 de Outubro de 2002, o pagamento de Euro 645,00 ordenado pelo Serviço de Informações e Segurança a favor de "Indigo Publications", foi efectuado em duplicado. Este valor só foi recuperado em 16 de Outubro (Euro 465,00) e 5 de Novembro (Euro 180,00) de 2003, por dedução ao valor de outros pagamentos à mesma entidade, tendo a regularização da conta n.º 0258012 sido registada através dos movimentos n.os 985 e 986, do Diário 06;
Em 12 de Novembro de 2002, o pagamento de USD 15.620,00 (registado pelo contravalor de Euro 15.485,28) ordenado pelo Instituto de Cooperação Portuguesa a favor da Embaixada de Portugal em Maputo, foi efectuado em duplicado (já tinha sido efectuado em 30 de Outubro). Este valor só foi devolvido em 15 de Dezembro de 2003, tendo a regularização da conta n.º 0258012 sido registada através do movimento n.º 1040, do Diário 06.
Restituições de receita ao abrigo do Decreto-Lei n.º 191/99 (Conta n.º 0258049)
Relativamente ao saldo final devedor desta conta, no valor de Euro 14.149,91, foi apresentada uma nota da DCT para a DCC, datada de 20 de Novembro de 2003, que revela ter sido debitada, por lapso, a conta de restituições em vez da conta de vencimentos líquidos (n.º 233009), para pagamento de vencimentos no valor de Euro 15.382,27 (movimento n.º 73218 do Diário 80, com data-valor de 27 de Fevereiro de 2002). Na mesma nota é proposta a rectificação deste lapso na Contabilidade de 2003 (através do movimento n.º 3704, do Diário 04, com data-valor de 2 de Janeiro), por já ter sido encerrada a Contabilidade de 2002 (em 18 de Novembro de 2003), o que revela intempestividade no controlo exercido e falta de fiabilidade da informação definitiva reportada ao ano de 2002.
Outros valores a regularizar pela devolução de cheques do Tesouro (Conta n.º 0258061)
A criação desta conta (em 8 de Março de 2002) foi proposta como decorrente da contabilização automática, para autonomizar o registo do processo de devolução de cheques do Tesouro (até ao final de 2001 efectuado através da conta de outros valores a regularizar n.º 0258012). Sobre o saldo final devedor da conta n.º 0258061, no valor de Euro 1.653.728,68, foi apresentada uma informação da DGT, datada de 18 de Novembro de 2003, que justifica esse saldo como resultante das seguintes situações:
Doze créditos, no valor de Euro 3.958,05, registados nesta conta (como cheques devolvidos) com data-valor de 2 de Janeiro de 2002, quando os respectivos débitos tinham sido registados noutra conta (como cheques a devolver) com data-valor de 2001; para eliminar este desvio foi efectuado, em Novembro de 2003, o movimento n.º 3628 no Diário 04, com data-valor de 2 de Janeiro do mesmo ano, por já se encontrar encerrada a Contabilidade de 2002;
Débito, no valor de Euro 2.845,74, registado indevidamente nesta conta, com data-valor de 23 de Dezembro de 2002, por corresponder a um cheque efectivamente pago; para corrigir esta situação foi efectuado, em Novembro de 2003, o movimento n.º 3629 no Diário 04, com data-valor de 2 de Janeiro do mesmo ano, por já se encontrar encerrada a Contabilidade de 2002;
Saldo efectivo da conta, no valor de Euro 1.654.840,99, resultante de cinquenta e dois débitos registados (como cheques a devolver) com data-valor de 31 de Dezembro de 2002, cujos respectivos créditos (como cheques devolvidos) já tiveram data-valor de Janeiro de 2003.
As duas primeiras situações revelam intempestividade no controlo exercido e falta de fiabilidade da informação definitiva reportada ao ano de 2002.
8.3.3 - Contas de resultados de operações financeiras
8.3.3.1 - Saldos transitados de 2001 e a transitar para 2003
Na Contabilidade de 2002 foram movimentadas 14 contas elementares afectas à terceira Classe do Plano de Contas do Tesouro (contas com código iniciado por 03), relativa a Resultados de Operações Financeiras.
Esta classe foi criada para determinar o resultado inerente à gestão da Tesouraria do Estado para cada período de incidência anual, após o que as respectivas contas seriam saldadas pela transferência dos custos e proveitos apurados para despesa e receita orçamental.
Assim sendo, a existência de 14 saldos transitados de 2001 (3 devedores e 11 credores, incluindo o da conta analisada no ponto seguinte) e de 13 a transitar para 2003 (3 devedores e 10 credores) é contrária à regular movimentação destas contas.
8.3.3.2 - Provisões para perdas de disponibilidades em moeda estrangeira
A intempestividade no registo da movimentação das contas iniciadas pelo código 01301 e relativas a contas bancárias do Tesouro em moeda estrangeira, tem tido como consequência que o apuramento das respectivas diferenças de câmbio não tem sido efectuado mensalmente mas apenas à data-valor de 31 de Dezembro do ano a que respeita, no segundo trimestre seguinte ao final desse ano.
Nesta operação não tem sido considerado o saldo da conta aberta no Banco Popular de Angola, em Luanda, devido à falta de informação sobre essa conta que se verifica desde a independência do país em causa. Este facto torna muito duvidosa a recuperação do contravalor, em moeda nacional, do último saldo da conta que foi apurado e transitou de ano para ano na Contabilidade até se converter em Euro 3.344.479,88, na transição para 2002.
A DGT tem vindo a justificar a não transferência, para receita orçamental, do saldo credor da conta de diferenças de câmbio (com o código n.º 031) que atingia Euro 2.190.385,74 no encerramento da Contabilidade de 2002, como forma de acautelar o risco de perda de disponibilidades inerente à situação descrita; este procedimento é contrário às regras de movimentação das contas de resultados de operações financeiras que determinam a transferência dos saldos das mesmas para as contas de Execução do Orçamento do Estado.
A alternativa encontrada foi o recurso à conta de provisões para riscos e encargos, prevista no Plano Oficial de Contabilidade Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 232/97, de 3 de Setembro. Por despacho da responsável pela DGT, em 12 de Julho de 2002, foi criada a conta com o código n.º 03801, para registar responsabilidades (provisões) derivadas do risco de natureza específica e provável (contingência) de perda de disponibilidades em moeda estrangeira, através da retenção de 20% do saldo anual das diferenças de câmbio, quando positivo, até se atingir a estimativa do valor a aprovisionar (resultante de avaliação para cada exercício).
Esta conta começou por ser movimentada pela afectação, em Junho de 2002, de 20% do saldo anual das diferenças de câmbio apuradas para as contas bancárias em moeda estrangeira (Euro 81.534,63), à data-valor de 31 de Dezembro de 2001. Este foi o valor do saldo transitado de 2001 para 2002, ano relativamente ao qual apenas foram registados (no Diário 04 em 8 e 16 de Maio de 2003) três débitos reportados a 31 de Dezembro, para regularização dos saldos da conta n.º 0130157 (no Banco Central da Guiné Bissau), no valor de Euro 23,40, e da conta n.º 0130158 (Banco Nacional de S. Tomé e Príncipe), no valor de Euro 247,63. Estas contas e as contas n.º 0130110 (no BCP em Nova Iorque), n.º 0130116 (No BCP em Londres), n.º 0130125 (no BTA em Nova Iorque) e n.º 0130151 (no BPSM em Paris) vieram a ser encerradas, por despacho da Directora-Geral do Tesouro em 23 de Maio de 2003, devido ao facto de já não se justificar a existência das mesmas no Plano de Contas do Tesouro.
É ainda de assinalar não se ter verificado a afectação à conta n.º 3801, de 20% do saldo anual das diferenças de câmbio reportadas à data-valor de 31 de Dezembro de 2002, por este saldo, apurado em Maio de 2003 para as contas iniciadas pelo código 01301, ser negativo (no valor de Euro 62.294,34). Apesar desta dedução, verificou-se que o saldo da conta de diferenças de câmbio (n.º 031) cresceu Euro 99.232,56 para o ano de 2002.
8.4 - Avaliação sobre a implementação do Regime da Tesouraria do Estado
A análise da Contabilidade do Tesouro de 2002 permite concluir que a implementação do Regime da Tesouraria do Estado continua por finalizar e que o grau de implementação das principais condições analisadas, a conformidade dos processos de contabilização e controlo ao regime legal, a prestação de informação fiável de forma tempestiva e a prossecução do princípio da unidade de tesouraria, se manteve insuficiente para extinguir o regime transitório previsto no artigo 50.º
Apesar de ainda não terem sido obtidos resultados compatíveis com o disposto no regime legal, a entidade auditada continuou a evoluir de forma positiva, valorizando os meios colocados à sua disposição e procurando dar satisfação ao conjunto de recomendações produzido pelo Tribunal de Contas.
Continua a recomendar-se a evolução para um sistema de controlo interno mais adequado para assegurar a aderência às normas jurídicas que regulam o funcionamento da Tesouraria do Estado, a prevenção e detecção de erros e fraudes, o rigor e a plenitude dos registos contabilísticos e a preparação tempestiva de informação financeira credível. Para o efeito, o sistema de controlo interno deve atingir os seguintes objectivos específicos:
Relatar, rever e aprovar conciliações;
Verificar o rigor aritmético dos registos;
Controlar as aplicações e o ambiente dos sistemas informáticos;
Manter e rever contas de controlo e balancetes;
Aprovar e controlar documentos;
Comparar dados internos com fontes externas de informação;
Controlar as operações não usuais e complexas, particularmente no ou próximo do final do período de contabilização.
Apesar de se manter a insuficiência de meios ao dispor da estrutura organizacional responsável pela contabilização das operações realizadas na Tesouraria do Estado, continuaram a ser aplicadas medidas com o objectivo de reduzir o efeito dessa limitação, através da reorganização de serviços e da informatização de operações. Neste âmbito, é de destacar a entrada em funcionamento de um processo de contabilização automática a que correspondeu 48% do valor movimentado, o reforço do Gabinete de Auditoria Interna com três elementos e a integração do Manual de Procedimentos do Departamento da Tesouraria Central do Estado na rede informática da Direcção-Geral do Tesouro.
Contudo, estas medidas não evitaram que a carência de meios nos serviços operativos e de apoio continuasse a ter, como consequências, uma fraca segregação de funções, uma frequência significativa de erros de digitação, falta de conciliação e validação regular da informação e inadequada aplicação de critérios e regras de contabilização. Esta situação foi comprovada pelo facto de contas com saldo final contrário à sua regular movimentação só terem sido regularizadas após ter sido questionada essa situação, no final do ano seguinte ao de incidência e através de movimentos efectuados na Contabilidade do Tesouro de 2003 por já ter sido encerrada a de 2002.
A evolução do sistema de contabilização da actividade financeira da Tesouraria do Estado deve assegurar, gradual e sucessivamente, o registo diário e o registo unitário das operações ou de um código específico que as identifique. Para além da data-valor dos movimentos, este sistema deve conter igualmente a data de registo dos mesmos.
A documentação de suporte dos movimentos contabilísticos deve conter todos os elementos essenciais à compreensão e justificação dos mesmos incluindo, no caso de alterações da informação registada, a referência ao movimento original que se pretende alterar.
Deve ser exercido efectivo controlo para eliminar os saldos contrários à regular movimentação das respectivas contas através de conciliações efectuadas de forma tempestiva. Deve ser obtida e conservada evidência documental da realização das conciliações.
Os saldos das contas de valores a regularizar devem ser discriminados, por operação, até ao final de 2005.
Para além de devidamente identificadas e evidenciadas, as excepções ao cumprimento dos princípios e normas de contabilização que afectem a execução do Orçamento da Receita do Estado, bem como as operações de encerramento e de compensação de encerramento da Conta Geral do Estado, devem ser assumidas pela Direcção-Geral do Orçamento que, para o efeito, deverá ser titular das contas orçamentais e das contas de regularização envolvidas na respectiva movimentação.
A referência à Direcção-Geral do Orçamento nesta recomendação foi considerada, por esta entidade no âmbito do exercício do contraditório, como demasiado vaga para se poder pronunciar sobre a sua justificação.
Apesar de considerar o procedimento recomendado como suficientemente explícito, o Tribunal indica as situações analisadas nos pontos 8.3.2.2.4 e 8.3.2.2.7 como exemplificativas do que considera serem excepções aos princípios da consistência e da anualidade, aos critérios de contabilização orçamental e da actividade financeira na Tesouraria do Estado e ao disposto no n.º 2 do artigo 5.º do Regime da Tesouraria do Estado; as referidas situações afectaram a execução do Orçamento da Receita do Estado de 2002, devido à inclusão de cobranças obtidas noutros anos e à exclusão de cobranças obtidas nesse ano efectuada na Contabilidade do Tesouro (e na contabilização orçamental da Direcção-Geral do Tesouro), mas não alteraram a informação residente nos sistemas próprios dos serviços administradores e dos serviços cobradores das receitas envolvidas.
Nestas circunstâncias, o Tribunal entende que este tipo de operações, bem como as operações de encerramento e de compensação de encerramento da Conta Geral do Estado devem ser assumidas pela entidade responsável pelo controlo da execução orçamental, pela coordenação e centralização da respectiva contabilização e pela elaboração dessa Conta.
Para concretizar esta recomendação deverão ser criadas, na Contabilidade do Tesouro, contas de Receita do Estado afectas à Direcção-Geral do Orçamento para registar as referidas operações, substituindo nesse âmbito a conta de Receita do Estado afecta à Direcção-Geral do Tesouro através de movimentos escriturais; paralelamente, a contabilização orçamental destas operações também deve passar a ser efectuada (no Sistema de Gestão de Receitas) pela Direcção-Geral do Orçamento.
O processo de contabilização automática foi iniciado em 14 de Março de 2002 e consistiu na execução diária de rotinas de tratamento da informação residente em sistemas operativos do Tesouro (homebanking, meios de pagamento, compensação e pagamento de grandes transacções), com o objectivo de exportar diariamente a informação tratada para o sistema da Contabilidade do Tesouro a registar no diário criado para o efeito (Diário 80).
A contabilização automática está em conformidade com recomendações do Tribunal de Contas, no sentido de reduzir a contabilidade manual, simplificar o processo contabilístico, registar diária e unitariamente as operações e transferir recursos da função de registo para a de controlo das operações.
A contabilização automática deve abranger todos os sistemas operativos dos serviços geradores da informação contabilística relativa à actividade financeira da Tesouraria do Estado. O peso relativo da contabilização automática no valor da movimentação total deve atingir 75% na Contabilidade de 2004.
O serviço de homebanking foi criado para permitir às entidades titulares de contas do Tesouro ordenar, acompanhar e controlar a movimentação dessas contas. A principal limitação detectada na utilização deste serviço consistiu no bloqueio frequente da respectiva aplicação e consequente necessidade de ser desligada e reiniciada.
A análise sobre a aderência entre a informação do homebanking e a contabilística, relativamente ao saldo final de 1.295 contas do Tesouro com prestação de serviço de homebanking revelou divergências em 113 destas contas, no valor de 161,5 milhões de euros, 79,2% do qual se ficou a dever à imputação de diferente data-valor para as mesmas operações. A maior parte dos restantes desvios (20,1% do valor total) foi regularizada, entre Outubro e Novembro de 2003, o que revela falta de conciliação e validação regular e tempestiva dos saldos das referidas contas.
Após o encerramento da Contabilidade de 2002 subsistiram quatro contas com divergência nos saldos finais. A informação disponibilizada sobre estes desvios revelou, entre outras deficiências, situações de valores em falta na Tesouraria do Estado, por pagamentos indevidamente efectuados, a maior parte das quais já se encontrava regularizada à data dessa informação, tendo as restantes sido objecto de regularização em Maio de 2004.
A detecção e a regularização intempestivas de montantes indevidamente pagos comprovam falta de controlo sobre a respectiva movimentação de fundos, infringindo o Regime da Tesouraria do Estado, nomeadamente, o disposto na alínea c) do artigo 35.º e no artigo 36.º. Assim que detectados, os pagamentos indevidamente efectuados deveriam ter sido relevados contabilisticamente como tal, até à sua completa regularização, nos termos legais.
As situações identificadas como alcance, desvio de dinheiros ou valores públicos e pagamentos indevidos na Tesouraria do Estado devem ser registadas em contas especificamente criadas com essa finalidade. A forma de regularização e o encerramento da conta, com a finalidade de registar situações de alcance, foram contrários às recomendações do Tribunal de Contas.
As deficiências detectadas nas aplicações informáticas deverão ser eliminadas, nomeadamente, pela implementação de validações uniformes da informação transmitida aos sistemas operativos e destes para o contabilístico. Não se devem verificar desfasamentos entre saldos de contas do Tesouro e os correspondentes saldos contabilísticos.
Aos 372.807 movimentos efectuados na Contabilidade do Tesouro de 2002 corresponderam 800.060 registos, dos quais 84,7% por contabilização automática (no Diário 80) e 3,7% devido a alterações posteriores ao fecho provisório da contabilização de cada período de incidência mensal (no Diário 04). Foram movimentadas 4.075 contas elementares (mais 614 do que para o ano de 2001), das quais 2150 afectas a terceiros (mais 722), 1.065 a disponibilidades e aplicações (menos 105) e 844 a receitas do Estado.
Continuaram sem serem cumpridos os prazos previstos no artigo 42.º do Regime da Tesouraria do Estado, para envio à Direcção-Geral do Orçamento dos elementos contabilísticos necessários à elaboração da Conta Geral do Estado.
Verificou-se um atraso médio de 51 dias no fecho provisório e de 473 dias no fecho definitivo da contabilidade dos períodos de incidência mensal (face a, respectivamente, 57 e 469 dias de atraso médio da contabilidade para o ano anterior).
O encerramento da Contabilidade de 2002 só se verificou em 18 de Novembro de 2003, cerca de nove meses depois do prazo legalmente determinado para o efeito (15 de Fevereiro do ano seguinte ao de incidência).
A duração do período de contabilização legalmente determinado correspondeu a 48,6% do tempo necessário para registar a informação original e apenas a 9,2% do tempo necessário para registar a informação definitiva, não se tendo registado evolução significativa face à contabilidade do ano anterior.
Verificou-se que o valor da informação original correspondeu a 86,5% da movimentação total, o que representou uma regressão face à contabilidade do ano anterior para a qual o valor relativo da informação original atingira 91,6%.
Como a apreciação do Tribunal de Contas sobre a falta de fiabilidade e de tempestividade da informação contabilística tem sido recorrente, foi definido um indicador que conjugasse, de forma ponderada, o efeito das duas situações.
Este indicador, designado por Índice de Fiabilidade Tempestiva da informação original face à definitiva, representa o peso relativo da movimentação imputada ao período de contabilização legalmente determinado face à movimentação total, ponderado pelo desfasamento verificado entre ambas. Pode também ser interpretado como uma medida da adequação desse período legal para efectuar a respectiva contabilização.
Verificou-se que para a Contabilidade do Tesouro relativa ao ano de 2002, o valor da informação original prestada de forma tempestiva (no período legal) correspondeu a 39% do valor da movimentação total. Ou, em alternativa, que apenas 39% do valor da informação registada no período legal pode ser considerada fiável face à definitiva.
O âmbito da prossecução do princípio da unidade de tesouraria resulta do disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 50.º do Regime da Tesouraria do Estado, concretamente, da obrigatoriedade dos serviços e fundos autónomos manterem depositados os seus excedentes e disponibilidades de tesouraria em contas abertas na Direcção-Geral do Tesouro, a partir do início do terceiro ano económico posterior ao da entrada em vigor do diploma que aprovou o referido regime, ou seja, a partir de 1 de Janeiro de 2002.
No final de Janeiro de 2002, verificou-se a manutenção do incumprimento generalizado face ao disposto no n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45/2000, uma vez que só 20 das 311 entidades que remeteram informação (num universo de 443) tinham mais de 60% das respectivas disponibilidades depositadas no Tesouro. Verificou-se ainda o incumprimento quase absoluto do disposto no n.º 3 do artigo 50.º do regime, porque só 6 entidades tinham as suas disponibilidades integralmente depositadas no Tesouro. Mesmo só tendo em conta o valor globalmente depositado, a percentagem face ao total atinge somente 41,5%.
Tendo em conta os resultados apresentados no final de 2002 quanto ao cumprimento do disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.º 115/2002, o Tribunal de Contas não pode considerar ter sido assegurada uma execução desta norma com maior eficácia do que a evidenciada pelos resultados obtidos no ano anterior. Desde logo pela séria limitação decorrente do facto de não terem sido apresentados dados relativos a 213 dos 444 serviços e fundos autónomos. Depois porque só 13% (30) das 231 entidades (com informação) tinham integralmente depositado as respectivas disponibilidades no Tesouro. Mesmo considerando apenas o valor globalmente depositado na DGT, a percentagem face ao total atinge somente 75% quando já devia ser 100%.
Segundo informação da entidade auditada, foi a Direcção-Geral do Orçamento a assegurar as medidas adequadas para garantir a entrega e consequente afectação a Receita do Estado, dos juros auferidos por serviços e fundos autónomos devido à aplicação de disponibilidades que deveriam ter sido transferidas para o Tesouro até ao final de 2001. Não é possível apresentar conclusões sobre os resultados obtidos porque não foram disponibilizados dados para o efeito.
Os relatórios de quatro acções da Direcção-Geral do Orçamento para verificar o cumprimento das Resoluções do Conselho de Ministros n.º 45/2000 e n.º 115/2002, revelam que as entidades sujeitas a essa verificação ainda não promoviam todas as suas operações de cobrança e pagamento através de contas abertas na Direcção-Geral do Tesouro, continuavam a manter e a movimentar contas em instituições de crédito para o mesmo efeito e permaneciam sem depositar integralmente nem manter os respectivos excedentes e disponibilidades na Tesouraria do Estado. Esta situação foi justificada por ainda não ser assegurada pela Direcção-Geral do Tesouro a prestação de serviços equiparados aos da actividade bancária, nas mesmas condições de eficiência (como se determina no artigo 2.º do Regime da Tesouraria do Estado), tendo sido assinaladas limitações ao serviço de homebanking e aos meios disponibilizados para efectuar pagamento e recebimentos através de contas do Tesouro.
Deve ser assegurada aos serviços e fundos autónomos a prestação dos serviços e nas condições de eficiência determinados pela alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do Regime da Tesouraria do Estado, nomeadamente, suprindo as principais limitações do serviço de homebanking (lentidão e ruptura frequente com perda de informação previamente inserida) e dos meios disponibilizados para efectuar recebimentos e pagamentos através de contas do Tesouro (impossibilidade de utilização de multibanco e de depositar numerário directamente no Tesouro, morosidade na disponibilização dos valores depositados agravada em caso de recepção de transferências internacionais, inadaptação à situação de entidades com múltiplas tesourarias descentralizadas, incompatibilidade entre sistemas informáticos).
Em conjugação com a Direcção-Geral do Orçamento, a Direcção-Geral do Tesouro deve obter informação completa, fiável e tempestiva sobre a prossecução do princípio da unidade de tesouraria, nomeadamente, quanto ao cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º e no n.º 3 do artigo 50.º do Regime da Tesouraria do Estado e das normas que determinam a entrega dos juros auferidos pela aplicação de disponibilidades que deveriam estar em contas do Tesouro.
Apesar do valor (superior a 998 milhões de euros) da antecipação de fundos previstos no Orçamento da União Europeia, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime de Tesouraria do Estado, representar uma diminuição de 12% face ao ano anterior, verificou-se que o saldo devedor das respectivas contas cresceu 10,6% (mais 115 milhões de euros) durante 2002, atingindo quase 1.200 milhões de euros no final do ano.
Para além do disposto no referido regime legal (artigos 30.º a 32.º) e na Portaria n.º 958/99, de 7 de Setembro, continuou a ser invocada a Lei que aprova o respectivo Orçamento de Estado (neste caso o artigo 61.º da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro), como enquadramento legal para a realização deste tipo de antecipação e, sobretudo, para a respectiva regularização, uma vez que a lei orçamental estabelece prazos mais dilatados para o efeito, nomeadamente, até ao final de 2003.
Sobre esta matéria, é de reiterar que se consideram ilegais as normas que autorizem a realização de operações através de adiantamentos de fundos, prevendo a regularização orçamental destes em anos económicos posteriores ao da respectiva efectivação, visto que contrariam as regras da anualidade e da universalidade previstas, respectivamente, nos artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, lei de valor reforçado à qual devem obediência, nomeadamente, as leis do Orçamento que deverão ser elaboradas, organizadas, votadas e executadas de harmonia com o disposto na lei de enquadramento orçamental.
No ano de 2002 verificou-se a autorização de duas operações de antecipação de fundos ao abrigo da alínea e) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime da Tesouraria do Estado, em conjugação com as normas contidas no artigo 61.º da lei orçamental para 2002, sobre os limites que não podem ser excedidos pelos valores dos fundos a antecipar que forem solicitados (alínea b) do n.º 3) e sobre a regularização das operações à data do respectivo pagamento pela União Europeia (n.º 2).
Constatando-se que as referidas operações se destinaram, de facto, a antecipar fundos previstos no Orçamento da União Europeia e não a "outras situações devidamente justificadas, que tenham consagração nas leis do Orçamento do Estado", a norma a invocar para autorização das mesmas deveria ter sido a alínea c) e não a e) da disposição do regime legal previamente citada. O facto de se preverem prazos mais dilatados para a regularização destas operações, face ao estabelecido pela alínea b) do n.º 1 do artigo 32.º do mesmo regime, não justifica a autorização das mesmas ao abrigo da referida alínea e), não apenas devido à sua natureza específica (antecipação de fundos comunitários) mas também porque na lei orçamental para 2002 não foi feita qualquer referência a esta última alínea.
Não se verificou a regularização integral de duas operações de antecipação de fundos comunitários de previsível curta duração (a primeira de Março até Abril e a segunda de Junho até Agosto), situação que teve como consequência a imputação de 21,8 milhões de euros ao saldo devedor da conta afecta ao Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, no final de 2002, valor correspondente a 29,1% dos fundos antecipados através das referidas operações e a 14,2% desse saldo. A justificação para o não cumprimento do prazo legalmente estabelecido para a respectiva regularização deveria sempre constar da documentação de suporte de operações deste tipo, o que neste caso não se verificou.
A operação de antecipação de fundos autorizada em 21 de Dezembro de 2001, ao Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, pelo montante de Euro 59.855.747,65, não foi regularizada durante o ano de 2002 (apesar dessa regularização ter sido prevista para 31 de Janeiro), não se tendo sequer verificado a utilização dos fundos antecipados. A não utilização de fundos na sequência de um pedido de adiantamento dos mesmos, por dificuldades de tesouraria da entidade que o solicita, deveria constituir motivo mais do que suficiente para promover a regularização da operação que disponibilizou essas verbas, no final do prazo previsto para o efeito.
A conta para antecipação de fundos previstos no Orçamento de Estado, afecta à Direcção-Geral do Orçamento, apresentou um saldo final devedor de Euro 2.545,99, situação que só ficou definitivamente regularizada em 27 de Novembro de 2003. A detecção tardia do montante por regularizar comprova que também nesta área se verifica falta de tempestividade no controlo exercido sobre a respectiva movimentação, neste caso, agravada pela violação da norma que determina a regularização das operações destinadas a antecipar fundos, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 30.º do Regime da Tesouraria do Estado, por via orçamental e por conta do ano económico em que tiverem lugar (n.º 2 do artigo 32.º do mesmo regime).
A movimentação efectuada no âmbito da antecipação de fundos não deve contrariar o disposto no Regime da Tesouraria do Estado.
Devem ser evitadas situações de não utilização de verbas disponibilizadas à ordem das entidades beneficiárias de antecipações de fundos.
Esta conta deveria reflectir o valor da moeda metálica com curso legal em circulação, como saldo passivo resultante de entradas pelo valor facial da moeda posta em circulação (operações a crédito da conta) e de saídas pelo valor facial da moeda retirada de circulação (operações a débito da conta), uma vez que o aumento das disponibilidades resultante da emissão de moeda tem como contrapartida uma dívida do Tesouro aos detentores da moeda em circulação. Por se destinar a suportar a saída da moeda em circulação, o valor creditado na conta não deveria ser utilizado como receita de amoedação e os custos da produção de moeda deveriam ser pagos por despesa orçamental.
O ano de 2002 foi objecto de um processo de substituição da moeda com curso legal e poder liberatório, através da entrada em circulação, em 1 de Janeiro, de notas e moedas metálicas expressas na moeda (euro) adoptada por um conjunto de onze Estados-membros da União Europeia, entre os quais Portugal, e da saída de circulação, a partir de 1 de Março, das notas e moedas metálicas expressas na moeda de âmbito exclusivamente nacional (escudo).
O impacto deste processo na movimentação da conta de operações de amoedação confirmou que a finalidade da mesma não tinha sido assegurada, uma vez que o saldo credor transitado de 2001 (no valor de 168,2 milhões de euros) nem sequer foi suficiente para compensar o valor dos escudos entregues pelo Banco de Portugal no primeiro ano de vigência da nova moeda (177,7 milhões de euros). Esta insuficiência resultou da conta de operações de amoedação ter suportado custos de produção de moeda e a transferência para receitas públicas (do Estado e de entidades beneficiárias de emissões de moeda comemorativa) de valores impropriamente designados como lucros de amoedação (diferencial entre valor facial e custo de produção da moeda).
Apesar do valor global da moeda em circulação no final de 2001 ascender a 360 milhões de euros e se prever que o valor de moeda saída de circulação em 2002 pudesse atingir os 200 milhões de euros, não foi inscrita no respectivo Orçamento do Estado qualquer verba para suprir a insuficiência do saldo da conta de operações de amoedação. Foi o valor creditado na conta pela moeda entrada em circulação durante 2002 (314,5 milhões de euros) que suportou essa carência, continuando o saldo apurado no final do mesmo ano (304,9 milhões de euros) a reflectir um valor inferior ao da moeda em circulação.
Através do Decreto-Lei n.º 9/2003, de 18 de Janeiro, foi instituído um processo de regularização de contas integrantes do Plano de Contas do Tesouro, no quadro do Regime da Tesouraria do Estado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 191/99, que permitisse evidenciar com exactidão as responsabilidades do Tesouro perante terceiros.
Foram regularizados os saldos das contas em condições de serem sujeitas à aplicação do disposto no referido diploma, através de transferência desses saldos para a conta criada para essa finalidade e do encerramento de 355 contas de terceiros movimentadas na Contabilidade do Tesouro para 2002.
O saldo apurado com a aplicação deste processo de regularização correspondeu a 368,2 milhões de euros, dos quais só 94,2 milhões (saldo credor transitado para 2003) permaneceram na conta, devido à afectação dos restantes 274 milhões (74,4% do total apurado) para a Execução do Orçamento da Receita do Estado para 2002.
A aplicação deste processo não assegurou a validação de 274 milhões de euros como receita orçamental obtida em 2002, mas apenas a transferência para receita orçamental de três quartos dos fundos provenientes de contas de valores a regularizar, tendo mais de 87% destes fundos entrado na Tesouraria do Estado em anos anteriores.
A afectação à Receita Orçamental do ano de 2002, de um valor desta dimensão e arrecadado em anos anteriores, constitui mais uma confirmação da posição que tem vindo a ser expressa em sucessivos Pareceres do Tribunal de Contas sobre as Contas do Estado dos últimos anos, relativamente à falta de fiabilidade dos valores relativos à execução do Orçamento da Receita.
Foram seleccionadas 23 contas elementares da Contabilidade do Tesouro de 2002 para serem objecto de análise específica, 10 das quais destinadas a antecipação de fundos (devido ao regime excepcional definido para este tipo de operação), 7 por resultarem de alterações ou inovações (entrada em circulação do euro e regularização de saldos de contas por aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 9/2003) e as restantes 6 por estarem associadas ao encerramento da contabilidade ou a operações que não foram realizadas no respectivo ano de incidência. Verificou-se que 3 destas contas não vieram a ser movimentadas, que 6 o foram de forma totalmente intempestiva (só pelo Diário 04), 7 de forma tempestiva e as restantes 7 apresentaram uma fiabilidade da informação original face à definitiva inferior à média obtida para a movimentação total. Por outro lado, 5 das 11 contas com saldo inicial e 8 das 13 com saldo final, apresentavam esse saldo devedor, ou seja, em situação contrária à sua regular movimentação.
Estas observações de carácter genérico e as conclusões da análise específica das contas seleccionadas são consistentes com as observações e conclusões resultantes da análise global ao sistema de contabilização das operações realizadas na Tesouraria do Estado e revelam novamente falta de controlo tempestivo sobre as mesmas, limitando a fiabilidade do respectivo registo a um nível que tem de continuar a considerar-se como insuficiente.
Instadas a pronunciar-se sobre o presente capítulo, as Direcções-Gerais das Alfândegas e Impostos Especiais do Consumo e dos Impostos e o Instituto de Informática não responderam.
(nota 1) Nos termos da Lei Orgânica do Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 246/2002, de 8 de Novembro, foi criado o Instituto Nacional de Investigação Agrária e das Pescas (INIAP), resultante da fusão do Instituto Nacional de Investigação Agrária (INIA) e do Instituto de Investigação das Pescas e do Mar (IPIMAR).
(nota 2) Por despacho da Directora-Geral do Tesouro, em 14 de Agosto de 2003, foi autorizada a alteração da designação da Conta n.º 021367, de "Direcção Geral do Património - Hastas Públicas" para "Direcção Geral do Património - Receitas".
IX - Operações de encerramento da Conta
9.1 - Encerramento da Conta
As operações de encerramento da Conta de 2002 analisadas no presente capítulo englobam, como em anos anteriores, a antecipação de reposições, a transferência de saldos de receitas consignadas e a conversão de valores depositados na Tesouraria do Estado em receitas consignadas e em passivos financeiros (após o apuramento das necessidades brutas de financiamento da execução orçamental dos serviços integrados). Estas operações, da responsabilidade da Direcção-Geral do Orçamento, foram comunicadas à Direcção-Geral do Tesouro, em Outubro e Novembro de 2003, para que esta entidade procedesse ao seu registo no Sistema de Gestão de Receitas e na Contabilidade do Tesouro.
a) Retroacção de reposições escrituradas na tabela da DGT
Conforme se fez referência no capítulo III, em 2002, as operações de retroacção de reposições, isto é, de reposições não abatidas nos pagamentos, que constituiriam receita do OE/2003 e que são contabilizadas (antecipadas) como reposições abatidas do OE/2002, diminuindo a despesa deste ano, totalizaram Euro 2.701.719.
A retroacção dessas reposições, constante da tabela da DGT, foi autorizada por despacho do Director-Geral do Orçamento, de 3/10/2003, ao abrigo do disposto no n.º 3 do art.º 6.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto (ver nota 1). A informação da Direcção de Serviços da Conta sobre a qual recaiu esse despacho e o Relatório da Conta referem genericamente as finalidades da retroacção dessas reposições:
"Regularizar excessos que se verificavam nos pagamentos (fundos saídos) em relação às respectivas autorizações, evitando-se, assim, que na Conta Geral do Estado surjam em determinadas dotações, autorizações inferiores aos pagamentos;
Regularizar excessos que existiam nas autorizações expedidas relativamente às dotações orçamentais por se ter contado de antemão com as disponibilidades provenientes das reposições para efectuar outros pagamentos;
Fazer corresponder os pagamentos efectuados das dotações com contrapartida em receita às despesas realizadas, de forma a poder estabelecer-se uma perfeita concordância entre a despesa e a receita arrecadada".
De acordo com esse despacho, foram retrotraídas reposições, no valor de Euro 2.701.719, o qual foi escriturado como "entrada" em "Reposições abatidas nos pagamentos", reportada à data de 31/12/2002, por contrapartida da "saída" da conta de operações de tesouraria "Operações de regularização de escrita orçamental", correspondendo ao movimento inverso na contabilidade do ano de 2003, de abatimento na receita orçamental de "reposições não abatidas nos pagamentos" e "entrada" na referida conta de operações de tesouraria.
As referidas reposições dizem respeito aos seguintes Ministérios:
QUADRO IX.1
Retroacção de reposições por Ministérios
Em relação ao ano anterior, o montante das reposições retrotraídas registou um acréscimo de Euro 1.842.683 (+ 214,5%) (ver nota 2).
Relativamente ao peso de cada Ministério em termos de reposições retrotraídas, verifica-se que o Ministério da Educação apresenta o maior valor, Euro 1.210.019 (44,8%), seguindo-se-lhe os Ministérios da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, Euro 863.337 (32,0%) e das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, Euro 496.438 (18,4%), representando os restantes ministérios 4,9% (Euro 131.925).
A quase totalidade das verbas retroagidas, no valor de Euro 2.659.804 (98,4% do total), refere-se a reposições dos saldos efectuadas por serviços com autonomia administrativa ou também financeira, relativos a verbas transferidas para esses serviços e não utilizadas, assumindo especial relevância a reposição, por organismos com autonomia apenas administrativa, dos saldos de dotações do capítulo 50 - "Investimentos do Plano" com "compensação em receita-UE", que totalizaram Euro 2.397.361, isto é, 88,7% das reposições retrotraídas.
No quadro seguinte, em resultado da análise pelos serviços do Tribunal das respectivas guias de reposição, identificam-se os montantes correspondentes às diferentes situações relativas às reposições retrotraídas:
QUADRO IX.2
Retroacção de reposições por finalidade
a.1) Retroacções relativas a pagamentos que excederam as dotações orçamentais
Como se observa no quadro anterior, relativamente aos Encargos Gerais da Nação (referente ao Instituto Português da Juventude) e ao Ministério da Educação (referente à Escola Básica Integrada Elísio Araújo), se a DGO não tivesse procedido à retroacção das correspondentes reposições, os valores da "despesa paga" teria excedido a respectiva dotação orçamental. Tal situação constitui 0,1% do total das reposições retrotraídas e diz respeito a dotações para despesas com o pessoal.
Essas reposições foram efectuadas em 24/01/2003 (Instituto Português da Juventude) e 06/01/2003 (Escola Básica Integrada).
a.2) Retroacções relativas a despesas com contrapartida em receita
Conforme se evidenciou anteriormente, do total de reposições retroagidas, Euro 2.397.361 (88,7%), referem-se à retroacção de saldos de verbas orçamentais transferidas para serviços com autonomia apenas administrativa por conta de dotações do capítulo 50 - "Investimentos do Plano", classificadas pelas alíneas U - "Com compensação receita - UE - FSE", V - "Com compensação receita - UE - Outras" e Z - "Com compensação receita - UE". O processamento da despesa por conta dessas dotações está sujeita a duplo cabimento, sendo a contrapartida constituída por verbas de fundos comunitários, a converter em receita orçamental.
Desse valor retroagido, Euro 919.814 (38,4%) respeita a serviços dependentes do Ministério da Educação; Euro 863.336 (36,0%) ao Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas; e Euro 496.438 (20,7%) ao Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, representando os restantes Ministérios 4,9% (Euro 614.209).
A situação é idêntica à analisada nos últimos Pareceres, visando a retroacção equiparar o valor das verbas comunitárias que passam a constituir receita orçamental de 2002 ao montante efectivamente aplicado pelos serviços, através da contabilização como despesa orçamental, relativa a essas alíneas, do montante efectivamente pago e da contabilização da correspondente receita orçamental por esse mesmo valor.
Ainda no que respeita ao acerto de despesas com contrapartida em receita, como se indica no quadro IX.2, verifica-se que Euro 35.178 (isto é, 1,3% das reposições retrotraídas) se reportam à retroacção de reposições relativas a despesas com contrapartida em receitas próprias, de diversos serviços com autonomia apenas administrativa ou também financeira.
a.3) Retroacção de outras reposições constantes da tabela da DGT
Relativamente ao valor residual referenciado no quadro IX.2 em "outras situações", totalizando Euro 267.231 (9,9% das retroacções), refere-se essencialmente a: a) reposição do saldo por uma Escola Básica Integrada (Euro 260.479); b) reposições para rectificação de processamento de verbas em duplicado ou indevidas em diversos serviços do Ministério da Educação (Euro 4.766); c) outras reposições por organismos integrados no Ministério das Obras Públicas, Transportes e Habitação, em relação aos quais se têm verificado retroacções de reposições ao longo dos anos, de valores pouco significativos.
b) Transferência de saldos de receitas consignadas
A movimentação relativa à transferência de saldos de receitas consignadas envolveu os saldos afectos a serviços sem autonomia financeira e com autonomia financeira, tendo no seu conjunto, originado a reentrada (por acréscimo) de 207,6 milhões de euros de receitas não utilizadas até final de 2001 e a saídas (por abate) de 197,9 milhões de euros de receitas não utilizadas até final de 2002.
Os saldos apurados no final da execução orçamental relativos a receitas consignadas não utilizadas pelas entidades às quais se encontram afectos foram transferidos para a conta de terceiros designada por "Operações de Regularização de Escrita Orçamental" (OREO). Estes movimentos são justificados pela DGO para assegurar a futura utilização daqueles saldos, na posse do Tesouro, pelos organismos com e sem autonomia financeira, sujeitos ou não ao regime de "Contas de Ordem", aos quais estejam consignados. Estas operações mereceram da DGO tratamento e relevação específicos no ponto 1.4.4.2.1 do Relatório da CGE e nos quadros 1.4.4.2.1 A a 1.4.4.2.1 C, onde é possível distinguir a distribuição dos saldos pela classificação orgânica das entidades a que estão consignados e pela classificação económica das receitas abatidas.
As operações para compensação das de encerramento da CGE de 2001 e as de encerramento da CGE de 2002 tiveram o seguinte impacto na receita orçamental de 2002:
As receitas consignadas transferidas da Receita de 2001 para a conta de OREO, através de operações de encerramento da CGE anterior, deram entrada na Receita de 2002 como:
Receitas de capital relativas a saldos da gerência anterior na posse do Tesouro, por receitas consignadas a serviços sem autonomia financeira, no valor de Euro 94.214.580,53 (mais 253,2% do que no ano anterior);
Contas de ordem como relativas a saldos da gerência anterior na posse do Tesouro, por receitas consignadas a serviços com autonomia financeira, no valor de Euro 113.344.687,24 (menos 5,4% do que no ano anterior);
Através de operações de encerramento da CGE de 2002, foram transferidos para a conta de OREO:
Euro 60.945.686,75 provenientes de receitas correntes e de capital consignadas a serviços sem autonomia financeira, o que representou um decréscimo de 37,8% face ao ano anterior;
Euro 136.982.735,97 provenientes de contas de ordem por receitas consignadas a serviços com autonomia financeira (69,2% das receitas transferidas para OREO e mais 25% do que os saldos transitados do ano anterior), destacando-se os saldos do Instituto Nacional de Emergência Medica (no valor de 49,6 milhões de euros), da Direcção-Geral de Viação (no valor de 31,2 milhões de euros) e do Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (no valor de 24,2 milhões de euros).
A manutenção dos saldos de receitas consignadas reflecte a não utilização pelos serviços beneficiários dos fundos que lhes foram atribuídos, o que põe em causa o critério de atribuição e de utilização destes fundos, uma vez que esses saldos podem resultar da não utilização de receitas próprias desses serviços na cobertura das respectivas despesas, por prévia afectação de transferências do Orçamento do Estado a essa finalidade; note-se ainda que a não permanência destes saldos em Receita Orçamental implica o aumento do défice orçamental e das necessidades de financiamento do mesmo.
Instada a pronunciar-se, no âmbito do exercício do contraditório, a Direcção-Geral do Orçamento entendeu apenas chamar a atenção para o facto de os saldos de receitas consignadas, a partir de 2003, deixarem de ser objecto de qualquer tratamento especial, na sequência do despacho de concordância do Secretário de Estado do Orçamento em informação, devidamente fundamentada, elaborada para o efeito. Esta situação será objecto de apreciação pelo Tribunal de Contas no âmbito do Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2003.
c) Registo das necessidades de financiamento
A última operação de encerramento da CGE consistiu em transferir o valor das necessidades brutas de financiamento da execução orçamental dos serviços integrados determinado pela DGO, de contas de terceiros relativas a empréstimos contraídos pelo Estado para receita não efectiva (passivos financeiros).
Para 2002, o valor destas necessidades de financiamento ascendeu a Euro 21.309.999.518,85 (mais 36,6% do que no ano anterior) e foi proveniente do produto:
Da venda de certificados de aforro (2.219,4 milhões de euros);
De empréstimos em moeda nacional contraídos em 2001 e 2002 (17.728,4 milhões de euros);
De empréstimos em moeda estrangeira contraídos em 2002 (1.362,2 milhões de euros).
d) Outras operações de encerramento da CGE
Para além das operações de encerramento previamente analisadas, a DGO determinou ainda a conversão de Euro 134.892.602,11 (menos 7,4% do que no ano anterior) depositados na Tesouraria do Estado, em receita orçamental de 2002 relativa a receitas correntes e a transferências de capital consignadas (sem transição de saldos) a serviços sem autonomia financeira que foram utilizadas para os pagamentos inerentes à subdivisão 97 da despesa, incluindo a comparticipação comunitária à execução do PIDDAC (no valor de 115,7 milhões de euros).
Estas operações também constam do ponto 1.4.4.2.1 do Relatório da CGE - "Operações de Encerramento da Conta Geral do Estado", a elas se referindo especificamente os Quadros 1.4.4.2.1.D e 1.4.4.2.1.E.
9.2 - Apuramento dos saldos de encerramento
a) Em documentos (receitas por cobrar)
O saldo de encerramento da CGE constituído pelas receitas liquidadas até ao final de 2002 que não foram cobradas nem anuladas não expressa, como deveria, o valor das receitas orçamentais por cobrar porque:
A generalização do mero registo das cobranças (como receitas eventuais) continuou a eliminar a explicitação integral das dívidas de receitas orçamentais, uma vez que nem todas as liquidações são registadas na CGE;
Os sistemas próprios de administração das receitas de impostos sobre o rendimento, sobre o valor acrescentado, do selo, de circulação e de camionagem, não asseguram de forma integral, fiável, tempestiva e consistente, a recolha, validação, apuramento e conciliação da informação a contabilizar;
As dívidas relativas às receitas previamente referidas encontram-se distorcidas por registos destinados a eliminar os desvios verificados entre a informação de cobrança proveniente dos sistemas próprios de administração dessas receitas e a registada na contabilidade do Tesouro, quando se constata que esta última não distingue a cobrança de liquidações prévias (com impacto no saldo final) da de autoliquidações (sem impacto no saldo final), integra cobranças que não foram objecto de validação e valores que não correspondem àqueles impostos.
No quadro seguinte são discriminados, por capítulo da classificação económica, os valores relativos a receitas por cobrar em 1 de Janeiro e 31 de Dezembro de 2002 apresentados na Conta Geral do Estado como provenientes do Sistema Central de Receitas (SCR) da Direcção-Geral do Orçamento, bem como a variação dos saldos resultante da execução orçamental e a evolução dos saldos nesse ano. Deve referir-se que, conforme se assinalou no ponto 2.3 do capítulo II do presente Parecer, o valor dos saldos constantes da versão final do SCR remetida pela DGO ao Tribunal de Contas é inferior em Euro 294.071,22 ao indicado na CGE como proveniente desse sistema:
QUADRO IX.3
Evolução da receita do Estado por cobrar em 2002
É de salientar que o valor dos saldos iniciais no SCR de 2002 é inferior, em Euro 238.267.276,99, ao valor (convertido para euros) dos saldos finais das receitas por cobrar na CGE de 2001 (que também consta mas de forma meramente indicativa na CGE). É também de assinalar que a evolução verificada nos impostos indirectos se ficou a dever ao crescimento de 372,7% nas receitas de IVA por cobrar.
b) Em disponibilidades (nas caixas e nas contas bancárias do Tesouro) e em aplicações
O saldo de encerramento respeitante à existência de disponibilidades nas caixas e nas contas bancárias do Tesouro e às aplicações efectuadas no Banco de Portugal e noutras instituições de crédito no País foi de Euro 3.838.387.453,21, de acordo com valores registados na CGE. A referida movimentação foi registada na primeira classe da contabilidade do Tesouro como resultado de operações orçamentais (por contrapartida em contas de receitas e despesas) e não orçamentais (por contrapartida de lançamentos em contas de terceiros e resultados de operações financeiras) e ainda dos fluxos de fundos verificados entre contas de disponibilidades (caixas e contas bancárias do Tesouro) e entre estas e as contas de aplicações.
Através do recurso à Contabilidade do Tesouro foi possível confirmar a consistência do referido saldo de encerramento e ainda obter a variação do mesmo face ao saldo transitado do ano anterior, a qual se apresenta no quadro seguinte. A análise dos valores inscritos neste quadro revela um crescimento de 89,4% do saldo de encerramento, subida essa impulsionada pelo comportamento das disponibilidades que aumentaram a um ritmo superior (103,3%) ao das aplicações (72%).
QUADRO IX.4
Evolução das disponibilidades e aplicações da Tesouraria do Estado em 2002
Instadas a pronunciar-se sobre o presente capítulo, as Direcções-Gerais dos Impostos (DGCI) e do Tesouro (DGT) não efectuaram quaisquer comentários e as Direcções-Gerais das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC) e de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA) não responderam.
(nota 1) Estabelece a regra da contabilização das reposições em conta do ano em que forem efectuadas, com excepção da sua retroacção ao ano da realização da despesa "quando indispensável ao acerto das respectivas autorizações e pagamentos".
(nota 2) Nos anos anteriores, a retroacção de reposições ascendeu, respectivamente, a: 7.082,9 milhares de euros (1998), 10.659,3 milhares de euros (1999), 9.871,2 milhares de euros (2000) e 857,9 milhares de euros (2001).
X - Fluxos financeiros entre o OE e o Sector Público Empresarial
10.1 - Considerações gerais
A alínea d) do n.º 1 do art.º 41º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, estabelece que o Tribunal de Contas, no parecer sobre a Conta Geral do Estado, deve apreciar "os fluxos financeiros entre o OE e o sector empresarial do Estado, nomeadamente quanto ao destino legal das receitas de privatizações".
A análise feita no presente Parecer circunscreve-se aos fluxos evidenciados como tal na CGE, e de outros que, não o estando, se dispõe de informação resultante de acções de controlo efectuadas no âmbito da concessão de apoios, da aplicação do produto de empréstimos e da dívida garantida, bem como de solicitações pontuais a diversas entidades em relação às quais se apurou terem efectuado transferências a favor de empresas pertencentes ao SPE.
Refira-se por último, que, em virtude de o Governo não ter incluído mais uma vez na Proposta de Lei n.º 105/VIII (Orçamento do Estado para 2002) o relatório sobre as "transferências orçamentais para as empresas públicas (...)" ao contrário do disposto na alínea c) do n.º 2, do art.º 13.º, da LEOE então em vigor (Lei n.º 6/91), não foi possível avaliar em que medida os fluxos ocorridos foram ou não previstos, por inexistência de informação neste domínio.
10.2 - Fluxos financeiros do subsector Estado para o SPE
10.2.1 - Fluxos evidenciados na CGE
A Conta Geral do Estado, no Mapa Anexo n.º 8, evidencia como transferências para entidades do SPE as despesas classificadas nos agrupamentos económicos 05 - "Subsídios", 08 - "Transferências de capital" e 09 - "Activos financeiros", nas seguintes rubricas de classificação económica:
QUADRO X.1
Transferências para entidades do SPE
Como se ilustra no quadro anterior, o valor global das transferências do Estado para o SPE evidenciadas na CGE é de Euro 1.545.059,5 milhares, embora, como se verá adiante, nos pontos específicos relativos aos subsídios, se tenha verificado que algumas dessas transferências não se destinaram a entidades do SPE.
10.2.1.1 - Subsídios
As entidades beneficiárias das transferências evidenciadas na CGE, a título de subsídios, para empresas públicas, equiparadas ou participadas (Euro 493.150.152), constam do quadro seguinte:
QUADRO X.2
Subsídios para entidades do SPE
Das verbas constantes do quadro anterior, processadas por conta da rubrica de classificação económica 05.01.01 - "Subsídios/Empresas públicas, equiparadas ou participadas", no valor de Euro 235,4 milhões, a maior parte (85,0%) foi atribuída pela RCM n.º 118/02, publicada no DR n.º 228, I Série-B, de 2 de Outubro, que distribuiu pelas empresas do sector da comunicação social e dos transportes, prestadoras de serviços públicos, e nessa qualidade beneficiárias dessas verbas, o valor global de Euro 200,0 milhões.
A maioria dos restantes subsídios processados por conta da rubrica anteriormente mencionada, foram atribuídos às mesmas empresas que deles tinham beneficiado nos anos anteriores - Estaleiros Navais de Viana do Castelo, Siderurgia Nacional e Correios de Portugal, com excepção dos concedidos pela Direcção-Geral das Pescas e Aquicultura e pelo Instituto Português de Artes e do Espectáculo.
No que respeita aos subsídios evidenciados na CGE como destinados ao SPE financeiro (Euro 257.706.552), apenas Euro 257.688.246 constituem transferências para entidades do sector público empresarial, visando compensá-las de encargos a que ficaram obrigadas (bonificações e compensações de juros). Os restantes Euro 18.306 foram, segundo listagens remetidas pela Direcção-Geral do Tesouro, processados a favor de entidades não pertencentes ao SPE, situação que, embora tenha já sido objecto de reparo pelo Tribunal em Pareceres anteriores, ainda não foi corrigida pela DGT. Assim, o valor evidenciado na CGE a título de subsídios para entidades do sector público empresarial (Euro 493.150.151), está sobreavaliado em Euro 18.306.
Os referidos pagamentos processados pela Direcção-Geral do Tesouro a entidades não pertencentes ao SPE, por conta da rubrica de classificação económica 05.02.01 - "Subsídios/Instituições monetárias públicas, equiparadas ou participadas", contrariam o disposto nos artigos 7.º e 8.º da Lei n.º 6/91 (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, então em vigor), quanto à especificação das despesas públicas que deve obedecer, entre outros, ao código da classificação económica.
A Direcção-Geral do Tesouro, na sua resposta, refere que a situação "(...) já foi regularizada no OE de 2003, (...)".
10.2.1.2 - Transferências de capital
As transferências de capital para empresas públicas e participadas evidenciadas na CGE, no valor de Euro 154 060 653, encontram-se evidenciadas no quadro seguinte:
QUADRO X.3
Transferências de capital para entidades do SPE
Como se pode observar, as transferências para as entidades do SPE referem-se, em grande parte, a verbas do PIDDAC, destinadas à realização de investimentos do plano a cargo dessas entidades, que na sua maioria pertencem ao sector dos transportes, identificando-se no quadro seguinte os respectivos Programas do PIDDAC por conta dos quais foram processadas.
QUADRO X.4
Transferências de verbas do PIDDAC
As transferências para as administrações portuárias, foram objecto de análise junto do Gabinete de Estudos e Planeamento (GEP) do Ministério das Obras Públicas Transportes e Habitação.
No decorrer da auditoria no GEP, verificou-se existirem transferências co-financiadas pelos fundos comunitários para os mesmos programas/projectos, pelo que a acção foi complementada junto da Intervenção Operacional de Acessibilidades e Transportes (IOAT), a fim de serem comparados os procedimentos instituídos na transferência de verbas orçamentais (pelo GEP) e comunitárias (pela IOAT).
Os elementos referenciados no quadro seguinte foram fornecidos pelo GEP, e constam do relatório de execução anual:
QUADRO X.5
Transferências para as administrações portuárias
a) Administração do porto de Aveiro (APA)
Programa: "Construção de infraestruturas Marítimo Portuárias e equipamentos"
Projecto: "Ampliação do Terminal Norte do Porto de Aveiro"
O projecto em referência compreendeu 3 empreitadas:
Prolongamento em 250m do Cais do Terminal Norte e Construção do Cais de Serviços;
Construção do Terminal de Granéis Líquidos do Porto de Aveiro;
Construção do Terminal Roll-in - Roll-off do Porto de Aveiro.
O pagamento à APA, com verbas do Cap. 50, no montante de Euro 2.486.776, foi efectuado na sequência do pedido apresentado pela empresa.
O montante pago em 2002 pela IOAT, no âmbito do FEDER, foi de Euro 3.359.977 distribuído do seguinte modo:
QUADRO X.6
Transferência de verbas comunitárias para a APA
b) Administração dos portos do Douro e Leixões (APDL)
Programa: "Desenvolvimento do Porto de Leixões"
Projecto: "Via Interna de Ligação do Porto de Leixões à Via Regional"
O pagamento efectuado à APDL, por conta do Cap. 50, no montante de Euro 248.197, decorreu do pedido de verbas efectuado pela empresa.
O montante pago pela IOAT, no âmbito do FEDER, foi de Euro 438.323, conforme consta do quadro seguinte:
QUADRO X.7
Transferência de verbas comunitárias para a APDL
c) Administração do porto de Lisboa (APL)
Programa: "Acessibilidades ao Porto de Lisboa"
Projecto: "Nó Rodoferroviário de Alcântara"
"Acessibilidades ao Porto de Lisboa"
"Estabelecimento do Canal de acesso ao Porto de Lisboa e definição/regularização de canais e fundeadouros"
Programa: "Reordenamento do Porto de Lisboa"
Projecto: "Remodelação dos terminais portuários"
As transferências de verbas orçamentais para a APL, no valor total de Euro 828 610, foram realizadas na sequência de vários pedidos efectuados pela empresa, conforme se explicita de seguida:
QUADRO X.8
Transferência de verbas orçamentais para a APL
Para os programas em apreço, não houve quaisquer transferências de verbas comunitárias.
d) Administração do porto de Sines (APS)
Programa: "Acessibilidades, infra-estruturas e instalações portuárias do Porto de Sines"
Projecto: "Ampliação do molhe Leste do Porto de Sines"
O pagamento efectuado à APS, por conta do Cap. 50, foi de Euro 1.995.192, na sequência do solicitado pela empresa.
O montante pago em 2002 pela IOAT, no âmbito do FEDER, foi de Euro 14.281.964 conforme se evidencia no quadro seguinte:
QUADRO X.9
Transferência de verbas comunitárias para a APS
e) Administração dos portos de Setúbal e Sesimbra (APSS)
Programa: "Desenvolvimento dos Portos de Setúbal e Sesimbra"
Projecto: "Ampliação da Doca de Pesca do Porto de Setúbal"
"Ordenamento do Porto de Sesimbra"
"Frente Ribeirinha"
As transferências de verbas orçamentais para a APSS, totalizando Euro 1.716.044, decorreram de vários pedidos apresentados pela empresa, conforme se explicita de seguida:
QUADRO X.10
Transferência de verbas orçamentais para a APSS
Como se evidencia no quadro, as verbas transferidas pelo GEP para a APSS referente ao 1º pedido de pagamento (Euro 855.022) foram superiores ao solicitado pela entidade (Euro 639.195).
Relativamente à 2ª solicitação de fundos, na listagem de documentos de despesa remetida pela APSS, verificou-se que o projecto "Frente Ribeirinha" não apresentava qualquer execução, o que não impediu o GEP de transferir mais Euro 10.000 para o projecto em causa, tendo a entidade, posteriormente, em Janeiro de 2003, reposto a verba não utilizada.
O financiamento comunitário deste programa processa-se no quadro da Intervenção Operacional das Pescas, a qual não foi objecto da auditoria. Refira-se, no entanto, que de acordo com os elementos fornecidos pelo GEP, o projecto "Ampliação da Doca de Pesca do Porto de Setúbal" beneficiou, em 2002, de um financiamento comunitário no valor de Euro 100.874.
Em suma, em relação a todos os pagamentos processados em 2002 pelo GEP a favor das administrações portuárias, os mesmos foram efectuados na sequência dos pedidos efectuados pelas empresas, os quais eram acompanhados apenas de listagens de documentos de despesa, sem os respectivos comprovativos, que permitissem ao GEP analisar a natureza da despesa objecto de comparticipação e a sua relação com o respectivo programa/projecto do PIDDAC. Esta situação distingue-se dos procedimentos adoptados em relação aos financiamentos comunitários, processados pela IOAT, que estavam suportados em cópias das facturas/recibos remetidos pelas empresas, onde tinha sido aposto carimbo com a identificação dos vários financiamentos.
Acresce ainda o facto de, tal como já referido, se ter verificado que o GEP, numa situação, transferiu um valor superior ao solicitado e, noutra, transferiu verbas para um projecto que não apresentava qualquer execução, o que representa deficiente análise dos pedidos efectuados pelas entidades beneficiárias.
No decorrer da auditoria, verificou-se ainda a inexistência de qualquer acompanhamento por parte do GEP da execução física dos projectos, embora, nos termos da sua lei orgânica (alínea e) do nº. 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº. 311/2000, de 2 de Dezembro), tenha por atribuição "proceder ao acompanhamento da execução física e financeira dos programas e projectos de investimento financiados por capitais públicos".
Face à situação relatada que evidencia um deficiente controlo da aplicação de recursos públicos sob a sua gestão, recomenda-se ao GEP que institua procedimentos no sentido de ser exercido um efectivo acompanhamento e controlo da execução física e financeira dos programas/projectos de investimento, cujo financiamento está a seu cargo.
O Gabinete de Estudos e Planeamento do Ministério das Obras Públicas Transportes e Habitação, na sua resposta, refere não "(...) caber ao GEP uma função fiscalizadora da vertente física dos projectos no sentido que lhe é atribuído (...)", o que não se compreende dado essa atribuição estar consignada na sua lei orgânica. Aliás, sendo o GEP a entidade processadora das verbas orçamentais para financiamento de projectos de investimento, deverá zelar pela correcta aplicação dos recursos orçamentais.
10.2.1.3 - Aumentos de capital
Na Conta Geral do Estado de 2002, está contabilizada no Cap. 60 - "Despesas Excepcionais", do orçamento do M. das Finanças, na rubrica 09.01.00-Activos Financeiros/Aumentos de Capital, despesa no montante de Euro 897.838 milhares, destinada à realização do capital das 31 sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, resultantes da transformação de hospitais públicos em empresas. Esse montante só foi no entanto disponibilizado em Fevereiro e Março de 2003, estando até essa data depositado no Tesouro, na conta "Saldos do Capítulo 60 do OE/2002".
Está igualmente classificada na rubrica 09.01.00-Activos Financeiros/Aumentos de Capital, despesa no montante de Euro 10,6 milhares, processada pelo então Instituto de Arte Contemporânea e destinada ao Centro Português de Design. Esta despesa está indevidamente classificada, uma vez que aquele Centro não tem natureza empresarial.
O Instituto das Artes, na sua resposta, refere que devido à dificuldade de encontrar a rubrica adequada, "(...) foram telefonicamente solicitados esclarecimentos junto da 1ª Delegação da DGO, bem como da Direcção Geral do Orçamento - serviço de classificação de despesas, embora com tímida convicção, as sugestões dadas, recaíram na rubrica 09.01.00-Activos Financeiros/Aumentos de Capital".
10.2.2 - Operações não evidenciadas na CGE
Para além dos fluxos acima referidos, foram autorizadas, durante o ano 2002, outras operações relacionadas com entidades do SPE, que não têm expressão na conta de execução orçamental, no montante de Euro 47,7 milhões, dado terem sido pagas, ilegalmente, por operações específicas do Tesouro, conforme já se fez referência no ponto 6.6.
Tais operações referem-se a regularização de responsabilidades, previstas no artigo 60.º da Lei do Orçamento para 2002, a seguir identificadas e analisadas no ponto 6.6.4:
QUADRO X.11
Regularização de responsabilidades
Outras operações não evidenciadas de forma directa na conta de execução orçamental do subsector Estado respeitam às "novas aplicações de capital no sector produtivo" com parte do produto das receitas provenientes das reprivatizações e que constituíram fluxos para as seguintes entidades do SPE, já objecto de análise no ponto 7.4.
QUADRO X.12
Aumentos de capital
Foram também concedidas garantias a operações de crédito realizadas pelas seguintes entidades do SPE, no valor global de Euro 976,1 milhões, que foram analisadas no ponto 6.8.
QUADRO X.13
Concessão de garantias pessoais
Relativamente às garantias pessoais prestadas pelo Estado a entidades do SPE, embora no momento em que são concedidas não gerem fluxos financeiros para essas empresas, elas constituem uma forma de apoio, e nessa medida foram incluídas no quadro seguinte que retrata a evolução dos fluxos financeiros e das garantias prestadas relativas a este sector.
QUADRO X.14
Variação dos fluxos financeiros e das garantias prestadas
Verifica-se, assim, que houve uma diminuição dos fluxos financeiros na ordem dos 417,5 milhões de euros (-29,3%), tendo contribuído para tal as transferências de capital (-14,0%), a regularização de responsabilidades (-75,5%) e as dotações de capital (-51,7%). Apenas os subsídios e indemnizações compensatórias registaram um acréscimo (36,1%).
Em termos de garantias prestadas, registou-se um decréscimo de 30,0%, passando de 1.394,1 para 976,1 milhões de euros.
10.3 - Fluxos financeiros do SPE para o subsector Estado
As receitas orçamentais provenientes do sector público empresarial, e identificadas como tal na CGE, constam do quadro seguinte:
QUADRO X.15
Receitas com origem no SPE evidenciadas na CGE
Os "Dividendos e participação nos lucros" de sociedades não financeiras e financeiras, apurados pelos serviços do Tribunal, respeitam às seguintes entidades:
QUADRO X.16
Dividendos e participação nos lucros
O valor da "Alienação de partes sociais de empresas" distribui-se da seguinte forma:
QUADRO X.17
Receitas das privatizações
Relativamente aos restantes fluxos de receita, não foi possível obter informação detalhada.
Embora com reservas, dadas as limitações de informação tal como já foi referido, apresenta-se no quadro seguinte a variação das receitas orçamentais com origem no SPE, face ao ano anterior.
QUADRO X.18
Variação das receitas com origem no SPE
Da análise do quadro anterior verifica-se ter havido um aumento da receita (Euro 295,5 milhões), tendo contribuído para tal o aumento das receitas provenientes dos dividendos e participação nos lucros (Euro 257,2 milhões), das transferências de capital (Euro 46,6 milhões) e da amortização de empréstimos a curto prazo (Euro 2,0 milhões).
10.4 - Fluxos financeiros dos serviços e fundos autónomos para o SPE
10.4.1 - Fluxos evidenciados na CGE
A Conta Geral do Estado, no Mapa 3.12 - "Despesas globais dos serviços e fundos autónomos, segundo a classificação económica" evidencia os seguintes fluxos dos SFA para o SPE, classificados nos agrupamentos económicos 05 - "Subsídios" e 08 - "Transferências de capital":
QUADRO X.19
Transferências dos SFA para o SPE
No entanto, do total dos fluxos classificados na CGE como tendo sido processados pelos SFA a favor de entidades do SPE, no valor de Euro 45,6 milhões, apurou-se que cerca de Euro 1,9 milhões não se destinaram a empresas pertencentes ao sector público empresarial, conforme se retrata no quadro seguinte:
QUADRO X.20
Transferências dos SFA para o SPE, por entidade
O Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento, na sua resposta, informa que o processamento indevido das transferências nas rubricas de classificação económica "(...) explica-se pelo facto de, no ano de 2002, o Instituto não possuir listagens das entidades pertencentes ao Sector Público Empresarial, as quais foram oportunamente solicitadas à Direcção Geral do Orçamento, por forma a evitar lapsos na contabilização de transferências".
O Centro de Formação Profissional para o Sector das Pescas, na sua resposta, limita-se a confirmar os montantes indicados no quadro anterior.
O Centro de Educação e Formação Profissional Integrada, na sua resposta, refere que "(...) no decorrer do ano transacto, foi efectuada a rectificação da classificação económica relativamente às transferências de Estado não pertencentes ao SPE no Orçamento Ordinário de 2003, conforme o Decreto Lei nº 26/2003 de 14 de Fevereiro de 2002, não tendo sido possível regularizar tal situação no Orçamento Ordinário de 2002, devido ao facto de estar aprovado à data".
Accionado o contraditório, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo e a Fundação para a Ciência e Tecnologia, não responderam.
10.4.2 - Outros fluxos
Através da análise das listagens dos subsídios concedidos, publicados no DR, II Série, ao abrigo da Lei nº 26/94, de 19 de Agosto, verificou-se que diversos serviços e fundos autónomos processaram outras transferências para entidades do SPE. Assim, foi solicitada àqueles organismos informação sobre essas transferências, as quais constam do quadro seguinte:
QUADRO X.21
Outras transferências para entidades do SPE
O IFT no âmbito do Parecer da CGE/2001 já foi questionado sobre despesas idênticas classificadas no agrupamento 07, tendo-se proposto adoptar o procedimento sugerido pelo Tribunal sobre esta matéria no ano de 2003.
O Instituto de Turismo de Portugal (ex-IFT), na sua resposta, reconfirma "(...) que as transferências de capital para as empresas que integram SPE passaram a estar concentradas na rubrica 08.01.01, desde o início do ano 2003".
O Instituto de Emprego e Formação Profissional, na sua resposta, refere que "(...) só a partir de 2003 inclusivé é possível proceder ao enquadramento das transferências para o SPE, na rubrica adequada, em virtude de o classificador adoptado por este Instituto não o permitir", o que não se compreende uma vez que o classificador existente deveria ser aplicado pelo Instituto.
Accionado o contraditório, o Gabinete de Relações Internacionais da Ciência e do Ensino Superior não respondeu.
Em suma, as transferências efectuadas pelas entidades identificadas anteriormente, no valor global de Euro 4,3 milhões, foram processadas por conta de rubricas de classificação económica não relacionadas com o sector público empresarial e, por consequência, não se encontram evidenciadas na Conta Geral do Estado como fluxos para o SPE.
Esse procedimento contraria o disposto nos artigos 7.º e 8.º da Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro (Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, então em vigor), quanto à especificação das despesas públicas que deve obedecer, entre outros, ao código da classificação económica.
Assim, no que respeita aos fundos e serviços autónomos, a Conta evidencia fluxos, no valor de Euro 1,9 milhões, como sendo destinados ao SPE, que não o são na realidade e, por outro lado, não inclui muitos dos fluxos que, de facto, ocorreram, o que conduz a que não se disponha de informação fidedigna e sistematizada sobre os sectores institucionais (público ou privado) beneficiários das transferências efectuadas pela administração pública.
Relativamente às receitas, embora conste da Conta Geral do Estado, um mapa com a discriminação das receitas dos SFA, segundo a classificação económica, o seu grau de agregação não permite apurar as que têm origem no SPE, pelo que não é possível proceder a qualquer tipo de análise.
A Direcção-Geral do Orçamento, na sua resposta, refere não lhe suscitar genericamente quaisquer comentários.
Tendo também sido ouvida, a Ministra das Finanças não se pronunciou.
XI - Fluxos financeiros com a União Europeia
11.1 - Considerações gerais
Nos termos do disposto na al. i) do n.º 1 do art.º 41.º da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, o Parecer sobre a Conta Geral do Estado deve integrar a análise dos fluxos financeiros com a União Europeia, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos.
Como se tem referido em anteriores Pareceres, esta análise era dificultada pela ausência na CGE de informação sistematizada sobre as relações financeiras com a UE, nomeadamente, pela inexistência de informação sistematizada sobre os fluxos financeiros efectivos.
De forma a dar acolhimento às recomendações que têm vindo a ser formuladas por este Tribunal nos últimos Pareceres, a CGE relativa a 2002 veio, pela primeira vez, no seu Volume I, concretamente no ponto 1.4.6 abordar as matérias relativas às "Relações Financeiras com a União Europeia", quer do ponto de vista das transferências de fundos de Portugal para a União Europeia quer desta para Portugal, procurando relativamente a estas matérias evidenciar os desvios apurados face às estimativas das verbas a transferir e as efectivamente recebidas.
Verificou-se, no entanto, que a CGE continua a não evidenciar qualquer sistematização relativamente à aplicação e execução orçamental das verbas transferidas no âmbito dos Fundos estruturais, do Fundo de Coesão e do FEOGA-Garantia, encontrando-se as mesmas disseminadas na execução orçamental dos diversos serviços que a integram, nas várias rubricas de classificação económica.
O quadro seguinte contém a informação financeira constante na CGE e reflecte as previsões no que se refere às transferências de Fundos de Portugal para a União Europeia, bem como os fluxos financeiros desta para Portugal, no ano de 2002.
QUADRO XI.1
Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia
O presente capítulo integra, para além da apreciação global dos dados contemplados na CGE e dos directamente recolhidos junto das entidades competentes, as sínteses relativas aos relatórios das seguintes auditorias:
Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE e relativas ao fundo comunitário - FSE;
Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 "Intervenções da Administração Central regionalmente desconcentradas" dos Programas Operacionais Regionais do Norte (PO Norte) e do Centro (PO Centro), no âmbito do QCA III;
Gestão financeira à Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental;
Análise dos mecanismos de suporte e sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III (FSE);
Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC).
Tendo em vista o exercício do direito de resposta, em cumprimento do princípio do contraditório, nos termos do disposto nos art.os 13.º e 87.º, n.º 3, da Lei n.º 98/97, de 26 de Agosto, foram enviados às entidades competentes quer a "Análise Global do Fluxos Financeiros" quer os relatos referentes às auditorias supra-referidas.
Assim, no âmbito da "Análise Global dos Fluxos financeiros, foram ouvidas a DGDR, a DGO, o INGA e a DGT que apresentaram as suas alegações. As respostas, depois de analisadas, foram tidas em conta nos pontos próprios do presente capítulo.
Relativamente às auditorias anteriormente especificadas, foram ouvidas no seu âmbito as entidades competentes, tendo as suas alegações sido evidenciadas nos respectivos relatórios de auditoria, referindo-se ainda que as sínteses elaboradas, para efeitos do presente Parecer, tiveram em consideração o teor daquelas alegações.
11.2 - Fluxos financeiros de Portugal para a União Europeia
11.2.1 - Enquadramento
As transferências para a União Europeia destinadas a financiar o seu orçamento são essencialmente constituídas pelos recursos próprios, dos quais fazem parte os recursos tradicionais, os provenientes do IVA e os calculados com base no PNB.
A Decisão n.º 2000/597/CE, EURATOM, do Conselho, de 29 de Setembro, aprovada para rectificação, pela Resolução da Assembleia da República n.º 80/2001, de 18 de Dezembro, e ratificada pelo Decreto da Presidência da República n.º 62/2001, da mesma data, regula actualmente o sistema de recursos próprios das Comunidades Europeias.
Os recursos próprios tradicionais incluem os Direitos aduaneiros, os Direitos niveladores agrícolas e as Quotizações sobre o açúcar e isoglucose. O Estado-Membro cobra os direitos e coloca à disposição da União Europeia 75% do valor cobrado, sendo os restantes 25% retidos e contabilizados como receita nacional, a título de encargos de cobrança.
No que se refere aos recursos próprios sobre o IVA, a taxa máxima de mobilização foi reduzida de 1% para 0,75% em 2002, continuando a matéria colectável deste imposto a ser limitada a 50% do PNB.
Relativamente aos recursos próprios com base no PNB, a taxa de incidência é determinada no decurso do processo orçamental, em percentagem do PNB previsional dos Estados-Membros, de forma a cobrir integralmente a parte do orçamento da União Europeia não financiada pelos outros recursos próprios e por outras receitas.
A compensação a favor do Reino Unido, para correcção do desequilíbrio das relações financeiras entre a União Europeia e este Estado-Membro, foi mantida na actual Decisão sobre Recursos Próprios.
A Comissão Europeia procede anualmente a ajustamentos nos montantes dos recursos próprios relativos ao IVA e ao PNB transferidos nos anos anteriores, a partir dos valores revistos pelos Estados-Membros para o PNB e para a matéria colectável do IVA.
No quadro seguinte apresentam-se as previsões do Governo relativas às transferências para a UE e os montantes dessas transferências constantes da CGE:
QUADRO XI.2
Transferências de Portugal para a União Europeia em 2002
Comparando os montantes das dotações iniciais inscritas no OE com o valor dos pagamentos, verifica-se que estes se revelaram inferiores no respeitante aos Recursos próprios tradicionais (-16,1 milhões de euros) e à Contribuição financeira (-9,7 milhões de euros), embora, quanto a esta última, se tenha verificado um aumento dos Recursos próprios IVA e da contribuição a título de Compensação ao Reino Unido (+18,8 e +13,3 milhões de euros, respectivamente).
As estimativas apresentadas pelo Governo na Proposta de Lei n.º 105/VIII (OE para 2002) coincidem com os montantes das dotações iniciais inscritas no OE, verificando-se, assim, que foi dado seguimento à recomendação feita pelo Tribunal de Contas em anteriores Pareceres.
11.2.2 - Recursos próprios não tradicionais
Os Serviços de Apoio do Tribunal verificaram, junto da Direcção-Geral do Tesouro (DGT) as despesas relacionadas com a transferência para a União Europeia dos recursos próprios não tradicionais, cujas dotações orçamentais estão inscritas no Cap.º 70.º - "Recursos Próprios Comunitários," do orçamento do Ministério das Finanças, na Div. 02 - "Contribuição financeira", em várias alíneas da rubrica da classificação económica 04.04.01 - "Transferências correntes / Exterior / Contribuições para a UE".
Os valores devidos por Portugal no mês seguinte, a título de recursos próprios IVA, recurso complementar PNB e compensação ao Reino Unido são indicados mensalmente pela DG do Orçamento da Comissão Europeia.
As transferências relativas à contribuição de Portugal para a "Reserva Monetária do FEOGA" ocorreram nos meses de Fevereiro e Agosto, sendo os respectivos montantes indicados também pela DG do Orçamento da Comissão Europeia.
O montante da contribuição financeira portuguesa para o orçamento comunitário foi fixado pela União Europeia com base nas previsões para o ano de 2002 referentes ao PNB, apresentadas pela Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais (DGAERI).
Os pagamentos efectuados no ano de 2002 foram os seguintes:
QUADRO XI.3
Contribuições - Fluxos financeiros
Dado não ser possível à DGT processar despesa orçamental através do SIC, nos primeiros dias úteis de Janeiro, a contribuição financeira relativa a este mês, no montante de 98.679.003,3 euros, foi efectuada (32.071.151 euros, em 11 de Janeiro, e 66.607.852,3 euros, em 2 de Fevereiro) através da conta de Operações Específicas do Tesouro (OET) - "Antecipação de receitas - al. b) do n.º 1 do art.º 30.º do Decreto-Lei n.º 191/99, de 5/6", dado esta operação se enquadrar nas condições estabelecidas na Portaria n.º 958/99, de 7 de Setembro, que regulamenta as OET, tendo sido posteriormente regularizado por despesa orçamental.
O montante de 59.529.341,7 euros refere-se à contribuição financeira resultante das rectificações dos saldos apurados pela Comissão Europeia, no período 1982 a 2000, a título de IVA e PNB (28.858.788,8 e 30.670.552,8 euros), que deveriam ter sido colocados à disposição da CE em 3 de Dezembro de 2001.
Tendo sido impossível assegurar o pagamento atempadamente, pelo facto das rubricas em causa não apresentarem saldo disponível, estando o existente à data totalmente comprometido, foi autorizado o pagamento da contribuição financeira relativa ao ano de 2001 no mês de Janeiro de 2002, através da conta n.º 03.46 "CEE - Recursos Próprios", uma vez que já se encontrava em vigor o Orçamento de Estado para 2002.
No que se refere ao mês de Agosto, após solicitação da Comissão Europeia, de acordo com o disposto no art.º 11.º do Regulamento (CE EURATOM) N.º 1150/2000 do Conselho, foi creditado na conta da Comissão o pagamento de juros de mora no valor de 377.107 euros, relativos aos atrasos verificados na disponibilização das seguintes parcelas:
Recursos próprios relativos à correcção da Compensação ao Reino Unido;
Recursos próprios relativos aos saldos PNB/IVA 1982-2000.
Face à situação descrita, devem os pagamentos das contribuições ser efectuados nas datas fixadas pelos regulamentos comunitários, ou seja no primeiro dia útil de cada mês e pelos montantes previamente indicados, de forma a não onerar o Estado com o pagamento de juros de mora.
A DGT, nas suas alegações, salienta: "(...) Em regra, são sempre cumpridos por esta Direcção-Geral, os prazos estipulados para todos os pagamentos. A situação relatada (...) verificou-se devido a, naquela data, não estarem reunidas as condições orçamentais necessárias para o efeito. (...) O pagamento em causa foi concretizado logo que foi possível".
No que se refere ao mês de Dezembro, o valor de 12.961 euros resultou de um acerto efectuado na contribuição financeira relativa ao "recurso complementar PNB", decorrente da aprovação do orçamento rectificativo e suplementar n.º 6/2002 pelo Parlamento Europeu, em 5 de Dezembro de 2002.
Assim, dado existir ainda saldo disponível no Orçamento de Estado de 2002, este pagamento foi efectuado no dia 27 de Dezembro de 2002 (último dia para o processamento da despesa pelo OE/2002).
A restituição no valor de 62.006.260 euros refere-se ao acerto decorrente da aprovação do segundo orçamento rectificativo do ano de 2002, aprovado pelo Parlamento Europeu, em 31 de Maio de 2002, a título de recursos próprios IVA.
Dado tratar-se de uma devolução a favor do Estado-Membro, foi emitida uma guia de reposição abatida nos pagamentos, de forma a possibilitar a utilização deste montante durante o ano corrente.
QUADRO XI.4
Recursos próprios não tradicionais - Execução orçamental
Pela análise do quadro verifica-se que, para assegurar os pagamentos no ano de 2002, houve necessidade das seguintes alterações Orçamentais:
Reforços de verbas nos montantes de 18.758.583 euros, destinados aos "Recursos próprios IVA", e de 13.324.681 euros, destinados à "Compensação ao Reino Unido", por contrapartida das mesmas rubricas;
A anulação no valor de 32.083.264 euros referente à rubrica "Recurso Complementar PNB".
No quadro seguinte comparam-se os montantes dos "Recursos próprios não tradicionais" transferidos para a União Europeia, nos anos de 2001 e 2002.
QUADRO XI.5
Recursos próprios não tradicionais - Evolução
Pela análise do quadro verifica-se um acréscimo nas contribuições para o Orçamento da União Europeia em matéria de Recursos próprios não tradicionais, no montante de 108.306.464 euros, tendo contribuído para esse aumento o Recurso complementar relativo ao PNB e a Reserva monetária FEOGA, sendo de 43,2% e 1,5% as respectivas variações percentuais.
Os recursos próprios IVA e a compensação ao Reino Unido registaram diminuições em cerca de -16,9% e de -12,2%, respectivamente.
11.3 - Fluxos financeiros da UE para Portugal
11.3.1 - Enquadramento
A "Análise Global dos Fluxos Financeiros da UE para Portugal" incidiu sobre as transferências e a aplicação dos Fundos estruturais dos Quadros Comunitários de Apoio II e III, do Fundo de Coesão I e II e do FEOGA-Garantia, no período de 1994-2002, e a sua relação com a CGE/2002 e com o OE/PIDDAC relativo ao mesmo ano e teve em conta os objectivos estratégicos definidos no PDR e no PNDES, que serviram de base à aprovação do QCA II (Decisão da Comissão 94/170/CE, de 25 de Fevereiro) e do QCA III (Decisão C (2000) 762, de 30 de Março).
Relativamente ao QCA III o ano de 2002 correspondeu à entrada em "velocidade de cruzeiro" da execução financeira da grande maioria dos PO/IC. No que se refere ao QCA II, a maior parte dos PO/ IC encontravam-se encerrados ou em situação de elaboração dos pedidos de pagamento de saldo à CE.
Neste contexto, foram analisados os seguintes aspectos:
Previsão e recepção dos fluxos financeiros da UE para Portugal em 2002, no contexto da política financeira da UE;
Quadro Financeiro Previsional do QCA III;
Perspectiva acumulada relativamente à programação e execução, por fundo e instrumento financeiro (QCA II e QCA III);
Perspectiva acumulada da execução dos Fundos estruturais, por eixos e por fundos/ instrumentos financeiros (QCA II e QCA III);
Perspectiva acumulada relativamente à programação e execução do Fundo de Coesão I e II, por sectores;
Execução do FEOGA-Garantia em 2002, por OCM.
No decurso dos trabalhos foi recolhida informação na DGDR, na DGT e no INGA. Foi ainda utilizada informação constante do relatório anual do Tribunal de Contas Europeu relativo ao exercício de 2002.
11.3.2 - Portugal no contexto da política financeira da UE
O plano financeiro da UE (ver nota 1) previa, para 2002, uma contribuição comunitária (dotações finais) de 76 543,3 milhões de euros, no âmbito da Política Agrícola Comum e das Acções Estruturais.
Destas dotações, destinadas aos 15 países que integram a UE, foram utilizados 67.019,6 milhões de euros (87,6%), dos quais 43.520,6 milhões de euros (56,9%) referentes a pagamentos no âmbito da Política Agrícola Comum (PAC) e 23.499 milhões de euros (30,7%) respeitantes às acções estruturais. Relativamente a estas, a grande fatia (20.312,0 milhões de euros), respeitou a pagamentos efectuados pelos quatro Fundos estruturais (FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP).
Destes pagamentos, foram encaminhados para Portugal cerca de 3.762,4 milhões de euros, dos quais 2.993,8 milhões de euros se destinaram às acções estruturais e 768,6 milhões de euros à PAC, o que, em termos de UE, representou 1,76% do valor total transferido no âmbito da PAC e 12,7% dos pagamentos totais relativos às acções estruturais.
11.3.3 - Transferências de fundos da UE em 2002
A CGE relativa a 2002 efectua, pela primeira vez, no seu Volume I, uma abordagem sobre os fluxos financeiros provenientes da CE. Nesta análise, encontram-se contemplados os desvios apurados face às estimativas das verbas a transferir da UE para Portugal e as efectivamente recebidas.
No entanto, relativamente à aplicação das verbas recebidas, a CGE continua a não evidenciar qualquer sistematização, encontrando-se as mesmas disseminadas pelas execuções orçamentais dos diversos serviços que a integram, nas várias rubricas de classificação económica.
O quadro seguinte reflecte as transferências previstas e as efectivadas, no âmbito das relações financeiras com a UE, bem como os desvios apurados.
QUADRO XI.6
Transferências da UE para Portugal - 2002
Pela observação dos desvios verifica-se que as verbas transferidas pela UE apresentam um decréscimo de 35,5% (2.166,9 milhões de euros) face às previsões governamentais.
Com excepção do Fundo de Coesão, as diferenças são assinaláveis em quase todos os fundos. Os maiores desvios, em termos relativos, foram registados no IFOP, no FEDER e no FEOGA-Orientação (-65,9%, -49,2% e -43,8%). Em termos absolutos, foram transferidos cerca de 3.928,6 milhões de euros, quando se previam 6.095,5 milhões de euros. A diferença registada, de cerca de 2.166,9 milhões de euros, continua a revelar pouca consistência nas previsões.
As verbas oriundas da UE financiaram uma parte dos investimentos PIDDAC a par da contrapartida nacional.
O quadro seguinte apresenta uma perspectiva do financiamento comunitário do PIDDAC:
QUADRO XI.7
PIDDAC - Financiamento comunitário do PIDDAC 2002
A execução financeira comunitária do PIDDAC registou uma taxa de 70,8%, valor que, apesar de representar um aumento de 9,8 pontos percentuais face ao ano 2001, pode ser considerada baixa.
O mapa XI do OE relativo ao PIDDAC, muito embora indique os programas e os projectos cujos investimentos são passíveis de co-financiamento comunitário, não indica quais os fundos envolvidos nos investimentos previstos, impossibilitando uma análise por fundo.
Uma análise mais detalhada do Orçamento dos Investimentos do Plano (PIDDAC), nomeadamente sobre as suas fontes de financiamento, encontra-se no Cap.º IV do presente Parecer.
11.3.4 - Fluxos financeiros da UE no período 1994-2002
No período de 1994 a 2002 os valores recebidos da UE, no âmbito dos QCA II e III, do Fundo de Coesão I e II, do FEOGA-Garantia e outros, apresentam a distribuição constante do quadro e gráfico seguintes:
QUADRO XI.8
Transferências da UE - 1994-2002
GRÁFICO XI.1
Transferências da UE - 1994-2002
No período de referência, as transferências da UE atingiram 30.029.766,7 mil euros, cabendo a maior fatia ao FEDER - QCA II (9.192.685,6 mil euros - 30,6%). Merecem ainda relevância as transferências ocorridas no âmbito do FEOGA-Garantia (6.234.944,8 mil euros - 20,8%), do FSE - QCA II (3.297.193,5 - 11,0%) e do Fundo de Coesão I (2.865.060,7 mil euros - 9,5 %).
Os montantes recebidos no âmbito do QCA II e Fundo de Coesão I (17.735.385 mil euros) continuam a ter um peso dominante (63,3 %) face ao total transferido da UE.
Uma análise aos valores programados permite concluir que, relativamente aos fundos que constituem o QCA II e ao Fundo de Coesão I, as verbas transferidas atingiram taxas superiores a 90%, com excepção do IFOP que ficou pelos 86,5%.
Quanto ao QCA II importa ainda referir que, à data de 31 Dezembro de 2002, embora se não possa considerar encerrado, tal como se refere no ponto 11.3.6, a execução financeira, na perspectiva da realização da despesa e respectivos pagamentos aos beneficiários, se encontrava efectivamente terminada na grande generalidade dos PO/IC.
Os fundos que integram o QCA III conjuntamente com o Fundo de Coesão II, representam no total transferido no período 2000/2002, cerca de 18,4% (5.538.270,3 mil euros).
11.3.5 - QCA III
11.3.5.1 - Quadro financeiro previsional
Nos termos da Decisão C (2000) 762, de 30 de Março, que aprovou o QCA III, para o período de 2000-2006 encontra-se previsto um investimento total de 39.412.161 mil euros (não incluindo a reserva de eficiência e a reserva de programação), o qual contempla uma despesa pública total de 30.633.356 mil euros, assegurada pelas contribuições comunitária e nacional, de 19.178.540 e 11.454.816 mil euros, e ainda, um investimento de 8.778.805 mil euros oriundo da componente privada.
No QCA III os investimentos são financiados pelos vários Fundos estruturais, nas seguintes percentagens, FEDER 64,7%, FSE 23 %, FEOGA-O 11,1% e IFOP 1,2%.
Este QCA estrutura-se por quatro eixos prioritários a que correspondem objectivos definidos com vista a superar os atrasos estruturais.
Destaca-se, como principal beneficiário dos investimentos previstos para o QCA III, o eixo 4 - Promover o desenvolvimento sustentável das regiões e a coesão nacional, o qual absorverá 47% das verbas. O eixo 1 - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social e o eixo 2 - Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades do futuro, beneficiarão, cada um, de 22% do investimento, enquanto que ao eixo 3 - Afirmar o valor do território e da posição geo-económica do país, está reservada uma parcela de apenas 9%.
11.3.5.2 - Realização financeira acumulada
O QCA III foi aprovado pela Decisão C (2000) 762, de 30 de Março, pelo que, em termos globais, o ano de 2000 foi marcado por uma baixa taxa de realização comunitária, de cerca de 9,44% (ver nota 2).
Posteriormente, em 2001, assistiu-se a uma evolução da execução comunitária, a que correspondeu um aumento da taxa obtida, em cerca de 4,61 pontos percentuais, situando-se a taxa global de realização comunitária, em 31/12/2001, nos 14,05% (ver nota 3).
O quadro seguinte reflecte a taxa de realização financeira comunitária em 31/12/2002, em termos globais, para cada um dos fundos estruturais.
QUADRO XI.9
Programação e execução dos fundos do QCA III em 31/12/2002
Em termos comunitários, a realização financeira global do QCA III atingiu no final de Dezembro de 2002, uma taxa de 26,58%. De entre os fundos com melhor realização financeira, destacam-se o FSE e o FEDER, com as taxas de 31,85% e 26,53%, respectivamente. Os restantes fundos apresentam realizações inferiores, de 19,03% para o IFOP e 16,68% para o FEOGA-Orientação.
Os quatro fundos financiam o conjunto dos PO que constituem o QCA III, no âmbito dos quais se encontra programada uma despesa pública comunitária de 19.178.543 mil euros (não incluindo as reservas de eficiência e de programação) e para a qual contribuía uma aprovação de projectos em que a componente comunitária ascendia a 10.969.128 mil euros. Nesta componente já se encontravam executados 5.097.647 mil euros, conforme se demonstra no quadro seguinte:
QUADRO XI.10
Programação, aprovação e execução financeira comunitária em 31/12/2002
Do ponto de vista da execução financeira, destacam-se, com maiores taxas de execução, os PO Acessibilidades e Transportes (67,75%) Educação (62,29%) e Ciência, Tecnologia e Inovação (59,68%). Este último detém igualmente a melhor taxa de aprovação (76,07%). Com taxas de execução igualmente assinaláveis, face à taxa global do QCA III, de cerca de 46,47%, encontravam-se os PO Regionais de Lisboa e Vale do Tejo (58,21%), do Centro (55,22%) e da Região Autónoma dos Açores (54,87 %). Destacam-se, por sua vez, com as menores taxas de execução, o PO Sociedade de Informação (22,80%), o PO Economia que, apesar de ter melhorado ao nível das aprovações, continua a apresentar uma das mais baixas taxas de execução (26,32%) e o PO Saúde (29,88%).
Relativamente às taxas de aprovação, para além do PO Ciência, Tecnologia e Inovação, que já fez aprovar 76,07% da totalidade do montante programado para o período de 2000-2006, são ainda de referir o PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (66,68%), o PO Cultura (65,41%) e o PO Economia (65,37%), com melhor "performance".
No âmbito das melhores taxas de realização, destaca-se novamente em primeiro lugar, o PO Ciência, Tecnologia e Inovação (45,40%), seguido do PO da Região Autónoma dos Açores (34,28%), do PO da Região de Lisboa e Vale do Tejo (34,11%), do PO Educação (33,61%) e do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (31,43%). Por outro lado, merecem especial atenção, visto que evidenciam maiores problemas de execução face à programação estabelecida, o PO Assistência Técnica (11,56%) e o PO Sociedade da Informação (11,96%) bem como o PO Saúde (14,92%) e o PO Economia (17,21).
Uma informação mais detalhada, por fundo e por programa operacional, pode ser observada no quadro seguinte:
Pela análise do quadro e tendo em conta a execução da despesa validada, é possível verificar que:
No FEDER, as taxas de realização mais significativas foram registadas no PO Ciência, Tecnologia e Inovação (43,70%), no PO Educação (38,11%) e no PO da Região Autónoma dos Açores (37,34%). Ao invés, registam as mais baixas taxas de realização, o PO Pescas (8,49%); o PO Assistência Técnica (9,80%); o PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (10,13%); o PO Sociedade de Informação (12,62%); o PO Saúde (15,20%) e o PO Economia (17,93%);
O FSE apresenta, entre os Programas com melhor taxa de realização, o PO Lisboa e Vale do Tejo (48,89%), o PO Ciência, Tecnologia e Inovação (47,85%) e os PO das Regiões Autónomas dos Açores (44,82%) e da Madeira (44,52%). Os resultados menos favoráveis foram obtidos pelo PO Saúde (5,11%), pelo PO Sociedade de Informação (8,83%), pelo PO Economia (9,70%) e pelo PO Assistência Técnica (12,99%);
No FEOGA - Orientação, as taxas de realização são, na generalidade, baixas em todos os PO, verificando-se que acima da taxa média global deste fundo (16,68%) se registaram apenas, o PO Agricultura e Desenvolvimento Rural (20,93%) e o PO da Região Autónoma dos Açores (17,92%). O PO da Região do Algarve apresenta a taxa de realização mais baixa (5,99%);
O IFOP apresenta taxas igualmente muito baixas, especialmente nos Programas Operacionais Regionais, com especial incidência nos PO das Regiões do Alentejo (0,18%) e do Centro (0,78%).
Tendo em linha de conta os montantes da despesa certificada, observa-se que, de entre os quatro fundos, o FEDER é aquele que evidencia uma taxa superior, de 23,75%, seguindo-se o FSE, com 23,25%, e o FEOGA-O e IFOP, com taxas inferiores, de 15,27% e 15,09%, respectivamente.
Da comparação das taxas de realização conseguidas em termos da despesa validada e da certificada, observa-se que estas últimas são inferiores, facto que resulta das regras estabelecidas quanto à apresentação dos pedidos de pagamento à CE, cuja data limite se reporta ao mês de Outubro de cada ano.
11.3.5.3 - Pedidos de pagamento em 30/12/2002 - aplicação da "regra n+2"
A execução financeira no QCA III está sujeita à "regra n+2", também conhecida pela regra da guilhotina. Neste contexto, cada programa teria de executar, até final de 2002 e relativamente a cada fundo, no mínimo, o total programado para 2000, sob pena de se perderem as verbas não executadas, nos termos do n.º 2 do art.º 31.º do Regulamento (CE) n.º 1260/99, de 21 de Junho.
Esta regra não se aplicou no ano de 2002, relativamente ao IFOP que co-financia o PO Pescas, os quatro PO Regionais e os dois PO das Regiões Autónomas, por virtude de os pedidos de pagamento efectuados em 2001 terem sido cancelados e considerados como enviados em 2002.
O quadro seguinte mostra, relativamente aos restantes fundos, a situação de cada programa operacional, no final de 2002, face à aplicação da "regra n+2":
QUADRO XI.12
Aplicação da "regra n+2"
Com base neste quadro e relativamente a cada Programa, pode verificar-se que todos os PO em geral, ultrapassaram a regra relativa à "regra n+2", com excepção do PO Saúde no que se relacionou com o FSE, cuja taxa de absorção se situou nos 51,19%, levando, tal como já se previa e foi referido no Parecer sobre a CGE de 2001, a um incumprimento no valor de 1.069 mil euros.
Merecem especial destaque, com as melhores taxas de absorção, os seguintes PO:
Ao nível do FEDER, o PO Pescas (253,59%), o PO Região Autónoma dos Açores (245,23%) e o PO Alentejo (233,76%);
No FSE, os PO das Regiões Autónomas dos Açores (240,13%) e da Madeira (230,69%) e o PO Educação (233,97%);
No FEOGA-Orientação, o PO da Agricultura e Desenvolvimento Rural (150,07%) e o PO Regional do Centro (131,74%).
11.3.6 - QCA II
Tendo por base a informação financeira prestada no âmbito do QCA II a 31/12/2002 e comparando-a com a execução a 31/12/2001, verifica-se que foram poucas as variações registadas ao nível da despesa pública total e respectiva componente comunitária.
Ao nível do FEDER, em 31 de Dezembro de 2002, encontrava-se encerrada a execução da totalidade dos PO/IC. No entanto, tendo em conta o entendimento de que o efectivo encerramento dos PO e IC do QCA II terá de ter subjacente o reembolso por parte da CE do pedido de pagamento de saldo final, o número de PO/IC efectivamente encerrados era de apenas cinco, a saber:
Programa Operacional do Centro;
Programa Operacional do Algarve;
Programa Operacional PRINEST;
Iniciativa Comunitária EMPLOI;
Iniciativa Comunitária RECHAR II.
Importa ainda referir que, no âmbito do FEDER, a grande maioria dos PO e IC efectuaram o seu pedido de saldo final no decurso do ano de 2003, não podendo, por isso, considerar-se como encerrados, a 31/12/2002.
O quadro seguinte mostra a programação e a execução acumulada do QCA II, por fundo:
QUADRO XI.13
Realização do QCA II no período 1994/2002
Conforme se constata pelas taxas de realização obtidas, podemos referir que, com excepção do IFOP, as verbas relativas a cada um dos Fundos estruturais que constituem o QCA II estavam praticamente esgotadas.
A situação de cada Programa Operacional, à data de 31 de Dezembro de 2002, é dada através do quadro seguinte:
QUADRO XI.14
Os Programas Operacionais do QCA II
Observa-se pelo quadro que foi executada uma despesa pública de 22.481.388 mil euros, suportada por uma comparticipação comunitária de 15.593.771 mil euros (69,36%) e, no restante, por verbas nacionais.
Uma análise da despesa pública comunitária permite aferir que as prioridades se concentraram ao nível do eixo 2 - Reforçar os factores de competitividade da economia, o qual absorveu a maior fatia da despesa (41,1%), seguido de longe pelo eixo 4 - Fortalecer a base económica regional, com 22,4%, e pelo eixo 1 - Qualificar os recursos humanos e o emprego, com 20,4%, tendo o eixo 3 - Promover a qualidade de vida e a coesão social, beneficiado da parcela mais reduzida, de apenas 8,5% da despesa.
Uma análise por PO permite concluir que o PO "Modernização do tecido económico" foi aquele que absorveu mais verbas (28,0%), seguindo-se o PO "Infra-estruturas de apoio ao desenvolvimento" (13,1%), o PO "Bases do conhecimento e da inovação" (11,3%) e o PO "Formação profissional e emprego" (9,1%), todos eles pertencentes aos eixos 1 e 2.
Cada um dos restantes programas, nos quais se incluem os programas regionais, representa um nível de despesa abaixo dos 5%.
Verifica-se ainda que às IC ficaram reservados 7% do total da despesa realizada.
11.3.7 - Fundo de Coesão
A criação do Fundo de Coesão, instituído pelo Regulamento (CE) n.º 1164/94, do Conselho, de 16 de Maio, foi antecedida da criação, em 1993, do Instrumento Financeiro de Coesão - Regulamento (CEE) n.º 792/93, de 30 de Março.
Muito embora no ano de 2002 tenham coexistido projectos do Fundo de Coesão I e do Fundo de Coesão II, a execução do FC I articulou-se fundamentalmente com intervenções aprovadas no segundo período de programação deste fundo.
Em termos gerais, poder-se-á mencionar que, no que respeita ao Fundo de Coesão I, em 2002, foram encerrados mais 15 processos e remetidos mais 24 relatórios finais para instrução na CE, o que significou que dos 156 projectos aprovados até 1999, transitaram para 2003, apenas 13.
Em termos acumulados, a despesa pública total executada no âmbito do Fundo de Coesão I e II, elevou-se a 4.932.207 mil euros, ascendendo a componente comunitária a 3.418.540 mil euros.
Em particular, o ano de 2002 foi responsável pela execução de uma despesa pública total de 402.334 mil euros (58.217 mil euros do FC I e 344.117 mil euros do FC II), sendo a despesa comunitária de 305.615 mil euros (43.349 mil euros do FC I e 262.266 mil euros do FC II).
11.3.7.1 - Fundo de Coesão I
O Fundo de Coesão I concretizou o equilíbrio adequado dos investimentos entre os sectores do ambiente e dos transportes, conforme está estabelecido no art.º 10.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1164/94, do Conselho, de 16 de Maio. O quadro seguinte apresenta a programação e a execução acumulada, repartidas por sector, em 31/12/2002:
QUADRO XI.15
Execução do Fundo de Coesão - 1993/2002
Assim, verifica-se pela observação do quadro que:
O sector dos Transportes representou 50% do valor executado no período de referência, repartido pelas áreas de rodovias, ponte Vasco da Gama, ferrovias, aeroportos e portos;
Os projectos executados tiveram um apoio comunitário no valor total de 1.438.537 mil euros (o que representa uma taxa de co-financiamento de 60,7%) e atingiram uma taxa de realização comunitária de 99,9%, salientando-se que todos os projectos neste sector se encontram concluídos;
O sector do Ambiente executou 50% do investimento comunitário, nomeadamente nas áreas de saneamento de águas residuais, tratamento de resíduos sólidos urbanos, abastecimento de água e outros;
A execução comunitária neste sector ascendeu a 1.492.295 mil euros, o que corresponde a uma taxa de co-financiamento de 77,7 % e a uma taxa de realização de 96,7%;
A Assistência Técnica teve uma representação irrelevante na despesa comunitária e apresentava uma execução comunitária de 320 mil euros, o que significa, praticamente, a realização máxima.
11.3.7.2 - Fundo de Coesão II
No âmbito do Fundo de Coesão II, durante o ano de 2002 foram instruídos mais 15 processos de candidaturas e a despesa executada em projectos atingiu cerca de 642 milhões de euros.
Era a seguinte a programação e execução do Fundo de Coesão II:
QUADRO XI.16
Realização do Fundo de Coesão - 2000/2002
Assim, tendo em conta o plano financeiro das decisões:
No período de 2000/2002, os projectos aprovados executaram uma despesa total de 642 302 mil euros, com uma comparticipação comunitária de 487.388 mil euros (75%), o que corresponde a uma taxa de realização comunitária de 32,2%;
Em termos de peso relativo, o sector dos Transportes continua a ser o mais representativo (62% da despesa comunitária executada), representando o Ambiente apenas 40%;
As taxas de realização comunitária obtidas são idênticas nos sectores dos transportes e do ambiente, de 32,6% e 31,7%, respectivamente.
Tendo em conta a previsão actualizada, a taxa global de execução comunitária do Fundo de Coesão II, no período 2000/2002, foi de 72%, atingindo 89% no sector dos transportes e 56% no do ambiente.
11.3.8 - FEOGA-Garantia
O FEOGA-Garantia contempla um conjunto de ajudas no âmbito das OCM representativas da PAC, cuja repartição em 2002 se apresenta no quadro seguinte:
QUADRO XI.17
Ajudas no âmbito do FEOGA-Garantia - 2002
A despesa executada em 2002, como pode observar-se pelo mapa, correspondeu a ajudas que atingiram 741.150 mil euros. A distribuição das ajudas pelas diferentes OCM permite pôr em relevo as concedidas às culturas arvenses (24,55%), ao desenvolvimento rural (22,09%) e à carne de bovino (16,64%) que, em conjunto, continuaram a constituir, em 2002, mais de metade do seu total.
11.3.9 - Cooperação com o controlo externo comunitário (TCE)
Em conformidade com as disposições do art.º 248.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, o Tribunal de Contas Europeu realizou em Portugal, durante o ano de 2003, dezasseis missões de auditoria, das quais nove no âmbito da Declaração de Fiabilidade das Contas (DAS) da União Europeia relativas ao exercício de 2002.
Atento o disposto naquele preceito, em cumprimento do princípio da cooperação entre as Instituições Superiores de Controlo (ISC) dos Estados-Membros e o Tribunal de Contas Europeu e no âmbito da sua própria competência material, nos termos da al. h) do n.º 1 do art.º 5.º da LOPTC, o Tribunal de Contas Português acompanhou as referidas missões, que abrangeram vários projectos, acções e medidas, dos quais se passam a enunciar, por fundos/instrumentos financeiros, os relativos ao exercício de 2002:
Projectos auditados no âmbito do FEDER:
Programa de Iniciativa Comunitária INTERREG III:
Comissão de Coordenação da Região do Alentejo (Programa 4 "Alentejo-Centro-Extremadura");
Projectos auditados no âmbito do Fundo Social Europeu:
Programa Operacional Regional de Lisboa e Vale do Tejo:
Medidas Desconcentradas "Emprego, Formação e Desenvolvimento Social":
IEFP - Instituto do Emprego e Formação Profissional de Lisboa;
Programa de Desenvolvimento Educativo para Portugal (PRODEP III):
Análise da problemática do abandono escolar, nos seguintes estabelecimentos de ensino:
Escola Secundária Marquês de Pombal;
Escola Secundária D. José I (Musgueira);
Escola Secundária Stuart Carvalhais - Massamá;
Escola Secundária de Linda-a-Velha;
Escola Profissional de Santo Tirso, Soc. Unipessoal, Lda;
Escola Municipal de Educação e Cultura de Barcelos, E.M.;
Província Portuguesa da Companhia de Jesus - Porto;
Escola Secundária Anselmo de Andrade - Almada;
Projectos auditados no âmbito do Fundo de Coesão:
Sistema multimunicipal da margem esquerda do Tejo (Resíduos sólidos urbanos):
EGF - Empresa Geral de Fomento, S.A.;
Limarsul - Associação de Municípios para os resíduos sólidos - Moita;
Amarsul - Valorização e tratamento de resíduos sólidos - Palmela;
Projectos auditados no âmbito das "Políticas Internas Comunitárias, incluindo a Investigação Tecnológica":
Estudo do Aeroporto de Faro no âmbito das redes transeuropeias de infra estruturas de transportes:
ANA - Aeroportos e Navegação Aérea, E.P.;
Programa DAPHNE (2000-2003) - que apoia medidas preventivas de combate à violência exercida contra as crianças, os adolescentes e as mulheres:
Associação Fernão Mendes Pinto - Montemor-o-Velho;
Medidas auditadas no âmbito dos Recursos Próprios Comunitários:
Controlo no âmbito do art.º 7.º do Regulamento (CEE, EURATOM) n.º 1553/89 do Conselho, de 29 de Maio, relativas a correcções e compensações respeitantes ao IVA:
Direcção de Serviços de Cobrança do Imposto sobre o IVA - Lisboa;
Sistema de controlo aplicado pelas autoridades aduaneiras relativo à chegada, armazenagem e desalfandegamento de carga nos portos de pesca:
Alfândega de Alcântara - Lisboa;
Alfândega de Leixões;
Programa Operacional da Agricultura e Desenvolvimento Rural do FEOGA-Orientação:
Medidas florestais e florestação co-financiadas, no âmbito dos seguintes beneficiários:
Jerónimo Portugal Trigueiros de Aragão - Agrupamento de Produtores Florestais Couto Pissarra - Idanha-a-Nova;
Joaquim Graça Ferreira e Filhos, Lda - Pombal;
João Fernandes Antunes - Idanha-a-Nova;
Junta de Freguesia de Pessegueiro do Vouga - Sever do Vouga;
Junta de Freguesia de Romãs - Satão;
Maria Luísa Calheiros Abreu Madeira - Canas de Senhorim;
Associação Florestal do Concelho de Góis - Góis;
Sociedade Agrícola de Mortágua - Mortágua;
Medidas e sistemas auditados no âmbito do FEOGA-Garantia:
Ajuda Especial aos Produtores Portugueses de Cereais (co-financiada);
Ajuda aos pequenos Produtores de Cereais (Base Milho);
Ajuda destinada à indústria de transformação de tomate;
Prémios por ovelha e por cabra;
Florestação e medidas florestais co-financiadas pelo FEOGA-Garantia (RURIS - florestação e terras agrícolas);
SIGC - Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (ajudas "superfície" e prémios "animais");
Avaliação dos controlos a posteriori executados no âmbito do Regulamento (CEE) n.º 4045/89, do Conselho, de 21 de Dezembro.
11.4 - Desenvolvimento e gestão do acesso a bases de dados da DGT, DGDR e IGFSE relativas ao Fundo Comunitário - FSE
11.4.1 - Enquadramento
Esta acção foi orientada para o conhecimento e análise do Sistema Integrado de Informação do FSE (SIIFSE) e para a consequente criação, na DGTC, das condições adequadas à existência de informação atinente ao Fundo Comunitário - FSE.
Neste âmbito, foi analisado o SIIFSE e efectuada uma reflexão crítica sobre as suas potencialidades, pontos fortes e fracos, estabilidade e nível de implementação, bem como a opção do acesso e a oportunidade e fiabilidade da informação.
O SIIFSE apresenta as seguintes características relevantes:
É orientado para o público e permite uma completa integração e descentralização de informação: O Promotor introduz, altera e consulta os dados; as Autoridades de Gestão introduzem os pareceres e as decisões e registam as acções de controlo de 1.º nível; a Autoridade de Pagamento regista as acções de controlo de 2.º nível e processa os pagamentos. Este sistema proporciona a existência de informação apropriada a nível dos coordenadores, dos gestores e do IGFSE;
Utiliza uma arquitectura Net-centric, com acesso universal através da Internet;
Fomenta que o fluxo de informação seja assegurado por interfaces electrónicos, o que contribui para a diminuição da utilização de suporte de papel e reduz o tempo de comunicação entre os intervenientes;
Inclui um sistema de apoio à decisão que permite a organização da informação atinente aos indicadores (físicos e financeiros) e à execução do projecto, bem como a elaboração periódica e oportuna de relatórios;
Tem uma abrangência funcional, integrando todo o processo administrativo, de gestão e de controlo dos projectos;
No registo de informação, as validações do sistema demonstraram-se eficientes, contribuindo para a redução de erros e a maior fiabilidade da informação residente;
Contribui para a racionalização e uniformização dos processos.
Para uma utilização eficiente do SIIFSE, considerando a complexidade deste sistema e as características díspares dos vários intervenientes, é necessária uma filosofia institucional que advogue a rapidez de decisão e comunicação, responsabilize os diferentes utilizadores e permita a eliminação dos documentos em suporte de papel. Também, para proporcionar o sucesso do desenvolvimento e implementação do módulo gestor, as Autoridades de Gestão devem proceder à prévia racionalização e simplificação dos circuitos processuais e ao permanente contacto com os técnicos que efectuam as tarefas apropriadas ao desenvolvimento do sistema, no sentido de que, após identificados os problemas surgidos, estes sejam correcta e atempadamente solucionados.
Não tendo sido recuperada toda a informação atinente à execução do FSE, não era possível efectuar a gestão e o acompanhamento da globalidade deste fundo através do SIIFSE. Também a não integração deste sistema de informação com o SIFEC inviabilizava a gestão, acompanhamento e coordenação do QCA III - componente FSE, através deste sistema.
A morosa implementação do SIIFSE potenciou o atraso na recuperação da informação histórica.
De momento, o TC tem apenas acesso ao módulo central do sistema operacional do SIIFSE, mas logo que reunidas as condições para o funcionamento do SAD, será disponibilizado pelo IGFSE um utilizador, à semelhança do que já ocorre para o sistema operacional.
11.4.2 - Caracterização do SIIFSE
O Sistema Integrado de Informação do Fundo Social Europeu (SIIFSE) surgiu da necessidade de disponibilizar às Autoridades de Gestão e ao IGFSE uma solução que permita apoiar a gestão, o acompanhamento e a avaliação da execução das intervenções operacionais e dos respectivos projectos enquadrados no âmbito do FSE. Assim, o SIIFSE tem como objectivo facilitar e desenvolver meios que permitam maior rigor na execução, acompanhamento, controlo e avaliação do FSE - QCA III, assegurando a disponibilização atempada de informação relevante, nomeadamente, em matéria de indicadores físicos e financeiros, aos decisores com responsabilidades na gestão e coordenação do FSE.
O SIIFSE foi concebido e desenvolvido segundo as necessidades do IGFSE, mas também para responder às exigências de gestão e informação inerentes às autoridades de gestão, às entidades titulares e outras, sendo assim composto por uma arquitectura aplicacional com vários componentes.
11.4.3 - Arquitectura aplicacional
O SIIFSE foi desenvolvido em tecnologia world wide web e utiliza a Internet como meio de comunicação, o que permite o acesso via "browser"; caracteriza-se por uma arquitectura modular, aberta e escalável e tem a possibilidade de desenvolver novas funcionalidades consoante as necessidades que entretanto venham a ocorrer, bem como, a disponibilidade para as implementar.
Este sistema de informação é constituído por um sistema operacional e por um sistema de apoio à decisão.
O sistema operacional inclui o módulo central que operacionaliza a gestão, o acompanhamento e a coordenação da execução do FSE, por parte do IGFSE, também responsável pela transmissão da informação à Comissão de Gestão do QCA III e à Comissão Europeia, e o módulo gestor (versão base) que inclui um conjunto de procedimentos e necessidades de gestão comuns a todos os gestores das IO permitindo também uma costumização às diferentes especificidades de cada realidade.
O sistema de apoio à decisão (SAD) baseia-se numa filosofia datawarehouse, com actualização diária, efectuada pela reposição da base de dados de produção. Assim, este SAD caracteriza-se por incluir uma base de dados histórica com informação integrada e ferramentas específicas para a produção e exploração de indicadores físicos e financeiros, indispensáveis à análise, e monitorização e decisão dos vários agentes envolvidos na gestão do FSE. As funcionalidades disponíveis para cada utilizador são definidas pelo sistema em função do perfil que lhe foi atribuído.
11.4.4 - Arquitectura física
A solução definida baseia-se numa opção centralizada das aplicações e dos dados (SGBD) do tipo Net-centric, com a vantagem da simplificação da sua gestão e da redução de custos.
As componentes centrais do SIIFSE estão localizadas física e funcionalmente no IGFSE. A arquitectura tecnológica do sistema pode considerar-se versátil, modular, escalável, aberta e de acordo com os standards de mercado. A utilização de standards pode facilitar a integração de diferentes produtos, bem como proteger a evolução tecnológica das soluções.
O SIIFSE é constituído por vários ambientes: testes, formação, pré-produção (staging) e produção. O ambiente pré-produção só é acedido através da Intranet do IGFSE; todos os outros podem também ser acedidos através da Internet.
Como o próprio nome indica, o ambiente de teste é vocacionado para testar novas implementações ou versões e efectuar a validação, bem como a aceitação pelos clientes. O seu funcionamento deve ser garantido durante o horário de trabalho do IGFSE.
O ambiente de formação é orientado para a realização da formação e demonstrações a utilizadores e o seu funcionamento deve ser garantido durante vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana. Este ambiente disponibiliza aos utilizadores do IGFSE um sistema operacional de formação, o qual permite minorar eventuais dificuldades que ocorram durante a utilização do SIIFSE.
O ambiente de pré-produção destina-se à elaboração de testes pela equipa de exploração da Accenture e de ambiente de consulta para o IGFSE. O seu funcionamento deverá ser assegurado durante o horário de trabalho do IGFSE. A equipa de operação da Accenture era responsável por assegurar a réplica dos dados de produção e o seu correcto funcionamento.
O ambiente de produção é fulcral em virtude de nele se desenvolver todo o trabalho dos utilizadores. O seu funcionamento tem que ser assegurado durante vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana, e terá que garantir, permanentemente, a possibilidade de recuperação de dados perdidos ou corrompidos.
11.4.5 - Interfaces
O SIIFSE promove a comunicação com as entidades externas (Autoridades de Gestão, CE, entidades titulares, etc.) através de interfaces electrónicos. A utilização de standards de mercado com interface através da Internet facilita os acessos, a incorporação de dados dos gestores não integrados, bem como de outras entidades externas, e a exportação de informação, nomeadamente, para o sistema de apoio à decisão, para a Comissão Europeia e para a Comissão de Gestão do QCA III.
11.5 - Sistemas de gestão do Eixo Prioritário 3 dos PO Regionais do Norte e do Centro
11.5.1 - Enquadramento
As auditorias realizadas tiveram como objectivo a análise dos sistemas de gestão, de informação e de controlo instituídos no âmbito do Eixo 3 "Intervenções da Administração Central Regionalmente Desconcentradas" do PO Norte e do PO Centro e o seu enquadramento legal, comunitário e nacional.
O Eixo 3, constituído por 19 Medidas, é um dos Eixos prioritários do PO Norte e do PO Centro aprovados, respectivamente, pelas Decisões da Comissão C (2000) 1779 e C (2000) 1775, de 28 de Julho de 2000.
É constituído por medidas que traduzem linhas de intervenção essencialmente de carácter sectorial, procurando responder às especificidades regionais, actuando complementarmente às respectivas intervenções de âmbito nacional e prosseguindo objectivos que correspondem aos objectivos globais de cada um dos PO Regionais.
No âmbito do Eixo 3 destes PO prevê-se uma despesa pública de 4.536.393,2 mil euros, co-financiada através do FEDER, do FSE, do FEOGA-O e do IFOP, em 2.664.747,5 mil euros, o que corresponde a uma taxa de co-financiamento comunitário de 58,7%. Prevê-se ainda um investimento privado de 451.843,3 mil euros, o que perfaz um investimento total associado a este Eixo de 4.988.236,5 mil euros.
Em termos de despesa pública, o Eixo 3 destes PO representa cerca de 14,8% da prevista no âmbito do QCA III.
11.5.2 - Sistema de informação
Os Sistemas de Informação (SIFEC (FEDER), SIIFSE (FSE), SIADRU (FEOGA-O) e SI2P (IFOP) encontravam-se ainda numa fase de desenvolvimento, em especial o SIADRU e o SI2P, o que não permitiu uma visão global da informação e conhecimento dos Programas e dificultou, de certo modo, a eficácia e desempenho destas auditorias.
Relativamente ao PO Norte, o Gestor desenvolveu um Sistema de Informação (SIGNO), a partir de uma reconversão do SIDReg, em que regista os dados relativos aos projectos (com excepção da Medida 3.11 "Agricultura e Desenvolvimento Rural") que posteriormente são transportados para o SIFEC.
Quanto ao PO Centro, o Gestor foi aguardando pela respectiva operacionalização dos Sistemas (na expectativa da sua disponibilização a curto prazo) e foi utilizando uma metodologia para a sua própria gestão, com base em folhas Excel e Access, e um Sistema de Informação de Contingência para as Medidas FEOGA-O e IFOP.
11.5.3 - Aspectos financeiros
11.5.3.1 - Certificação de despesa à Comissão Europeia
Neste âmbito, procedeu-se à análise de eventuais perdas por força do disposto no n.º 2 do art.º 32.º (doravante "regra dos 18 meses") e do n.º 2 do art.º 31.º (doravante "regra n+2") do Regulamento (CE) n.º 1260/99, do Conselho, de 21 de Junho.
Para a aferição do grau de cumprimento da "regra n+2" foi utilizado o indicador Taxa de Absorção - quociente entre o montante da despesa do fundo certificada (objecto de pedido de pagamento a 31 de Dezembro de 2002) e a meta estabelecida.
Relativamente ao IFOP, não foi efectuada a análise do cumprimento da "regra n+2", em virtude das autorizações relativas aos anos de 2000, 2001 e 2002 expirarem a 31 de Dezembro de 2004.
11.5.3.1.1 - "Regra dos 18 meses"
A meta relativa à "regra dos 18 meses" foi atingida no que respeita a todos os Fundos estruturais, em todos os PO, não tendo, portanto, sido reembolsada qualquer verba.
11.5.3.1.2 - "Regra n+2"
11.5.3.1.2.1 - Análise global
Até 31 de Dezembro de 2002, no âmbito destes dois PO, foi certificada despesa pelas Autoridades de Pagamento à Comissão Europeia nos montantes de 1.417.723,9 mil euros (DGDR - FEDER), 226.209,6 (IGFSE - FSE), 74.997,0 mil euros (IFADAP - FEOGA-O) e 482,2 mil euros (IFADAP - IFOP), a que corresponderam pedidos de pagamentos intermédios de 883.529,6, 124.094,9, 37.449,1 e 361,7 mil euros, respectivamente.
O montante global da despesa certificada foi de 1.719.412,7 mil euros, a que corresponderam pedidos de pagamento no valor de 1.045.435,3 mil euros.
O total de pedidos de pagamentos intermédios, no que respeita aos Fundos estruturais que financiam estes PO, ultrapassou a meta relativa à "regra n+2".
O volume de pedidos de pagamentos efectuados à Comissão Europeia de verbas FEDER, FSE e FEOGA-O foi além da meta estabelecida para o ano de 2002, no que respeita à "regra n+2", com relevo para o FSE e FEDER, que apresentaram uma taxa de absorção global de 298,4% e 263%, respectivamente, tendo essa mesma taxa sido de 134,1% no FEOGA-O.
11.5.3.1.2.2 - Eixo 3 - FEDER
Até 31 de Dezembro de 2002, no âmbito do Eixo 3 destes PO, a DGDR (Autoridade de Pagamento FEDER) tinha certificado à Comissão Europeia despesa no montante de 664.986,6 mil euros, a que corresponderam pedidos de pagamento no valor de 351.271,6 mil euros.
O Eixo 3 apresentou, no PO Norte e no PO Centro, relativamente à "regra n+2" para 2002, uma taxa de absorção de 193,7% e 196,9%, respectivamente.
Apesar da boa "performance" do Eixo 3, constatou-se que, em cada um destes dois PO, houve 4 Medidas que ficaram aquém da meta para 2002.
Destaca-se também que, em ambos os PO, na Medida 3.6 "Sociedade de Informação", embora não houvesse problemas face à meta relativa à "regra n+2", toda a despesa certificada no seu âmbito foi relativa à Acção "Estado Aberto", nada tendo sido certificado relativamente à Acção "Portugal Digital". Verifica-se ainda que, a 31 de Outubro de 2003, ainda não tinham sido comprometidas quaisquer verbas no âmbito desta Acção.
Estes factos são críticos, dado que o compromisso de verbas e a consequente execução, no que respeita à Medida 3.7 "Formação para a Sociedade de Informação", financiada pelo FSE, depende da aprovação e execução de projectos no âmbito dessa Acção.
11.5.3.1.2.3 - Eixo 3 - FSE
Até 31 de Dezembro de 2002, no âmbito do Eixo 3 destes PO, o IGFSE (Autoridade de Pagamento FSE) tinha certificado à Comissão Europeia despesa no montante de 222.788,9 mil euros, a que corresponderam pedidos de pagamento de verbas FSE no valor de 121.570,5 mil euros.
A boa "performance" do Eixo 3 compensou o baixo nível de absorção nos outros Eixos, contribuindo, assim, para evitar perdas de verbas no âmbito destes PO.
Apesar desta boa "performance", constatou-se que, em ambos os PO, a Medida 3.7 "Sociedade da Informação" teve uma taxa de absorção de 0%. No PO Norte, também a Medida 3.18 "Assistência Técnica" (50,6%) ficou abaixo da meta estabelecida para 2002.
A situação da Medida 3.7 "Sociedade de Informação" é especialmente preocupante dado que, a 31 de Outubro 2003, ainda não tinha sido aprovado nenhum projecto em nenhum dos PO.
O compromisso e a execução de verbas nesta Medida dependem da aprovação e execução de projectos no âmbito da Acção "Portugal Digital" das Medidas 3.6 "Sociedade da Informação" (FEDER), não tendo, até 31 de Outubro de 2003, sido comprometidas quaisquer verbas nessa Acção.
11.5.3.1.2.4 - Eixo 3 - FEOGA-O
Até 31 de Dezembro de 2002, no âmbito do Eixo 3 destes PO, o IFADAP (Autoridade de Pagamento FEOGA-O) tinha certificado à Comissão Europeia despesa no montante de 71.976,1 mil euros, a que corresponderam pedidos de pagamento à Comissão Europeia no valor de 36.354,5 mil euros, o que representa uma taxa de absorção de 139,8%.
Em ambos os PO, as Medidas "Agricultura e Desenvolvimento Rural" ultrapassaram a meta para 2002 relativa à "regra n+2", tendo as Medidas de "Assistência Técnica" ficado ligeiramente aquém desta meta.
11.5.3.2 - Aprovações/execução financeira
Na abordagem destes aspectos financeiros foram utilizados dois indicadores:
A taxa de compromisso - quociente entre o aprovado e o programado;
A taxa de execução - quociente entre o executado e o aprovado.
A informação financeira reporta a 31 de Dezembro de 2002. Considerou-se despesa executada a validada pelo Gestor às Autoridades de Pagamento.
Em termos de despesa pública, até 31 de Dezembro de 2002, tinham sido comprometidas, no âmbito do PO Norte e do PO Centro, verbas no montante de 2.675.258 mil euros, a que corresponde um investimento total de 2.757.701,7 mil euros e comunitário de 1.398.402,7 mil euros.
A taxa de compromisso, em termos de despesa pública, foi de 59%.
A despesa pública validada pelos Gestores às Autoridades de Pagamento, no âmbito destes PO, foi de 1.082.338,7 mil euros, o que equivale a uma taxa de execução de 40,5%.
Em termos de despesa pública, o FEDER, o FSE, o IFOP e o FEOGA-O apresentavam taxas de compromissos, face ao total programado para 2000-2006, de 65,1%, 50,8%, 45,5% e 37,8%, respectivamente.
Em termos de uma boa "performance", no que respeita ao compromisso de verbas, salientam-se, no âmbito de cada PO, as Medidas seguintes, com taxas de compromisso acima dos 60%:
PO Norte:
Medidas FEDER - 3.1 "Infra-Estruturas de Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário" (77,4%), 3.9 "Cultura" (97,8%), 3.10 "Desporto" (67,8%), 3.12 "Pescas: Infra-Estruturas de Portos" (100,3%), 3.15 "Acessibilidades e Transportes" (89,9%) e 3.16 "Ambiente" (73,6%);
Medidas FEOGA-O - 3.17 "Assistência Técnica" (76,1%);
PO Centro:
Medidas FEDER - 3.10 "Desporto: Desenvolvimento de Equipamentos Desportivos" (111,9%), 3.15 "Pescas: Infra-Estruturas de Portos" (78,9%), 3.1 "Educação: Infra-Estruturas da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário" (68%) e 3.11 "Economia" (65,7%);
Medidas FSE - 3.3 "Promoção da Empregabilidade e do Emprego ao Nível Local" (61,7%).
Em termos de má prestação, no que respeita a aprovações, destacam-se, no âmbito de cada PO, as seguintes Medidas:
PO Norte:
Medidas FEDER - 3.4 "Apoio ao Investimento no Desenvolvimento Local" (0%), 3.5 "Ciência, Tecnologia e Inovação" (13,6%) e 3.6 "Sociedade de Informação" (17,7%);
Medidas FSE - 3.7 "Formação para a Sociedade de Informação" (0%).
Numa análise relativa a 31 de Outubro de 2003, no que concerne a estas 4 Medidas do PO Norte, verificou-se o seguinte:
Que as Medidas 3.5 "Ciência, Tecnologia e Inovação" (FEDER) e 3.7 "Formação para a Sociedade de Informação" (FSE) apresentavam as mesmas taxas de compromisso, 13,6% e 0%, respectivamente, não tendo, portanto, sido aprovados quaisquer projectos de 31 de Dezembro de 2002 a 31 de Outubro de 2003;
No que respeita às restantes duas Medidas, 3.4 "Apoio ao Investimento no Desenvolvimento Local" (FEDER) e 3.6 "Sociedade de Informação" (FEDER), observou-se uma evolução positiva, com relevo para a primeira, apresentando as mesmas taxas de compromisso de 60,4% e 33,5%, respectivamente;
PO Centro:
Medidas FEDER - 3.4 "Apoio ao Investimento no Desenvolvimento Local" (0%), 3.5 "Ciência, Tecnologia e Inovação" (5.5%) e 3.6 "Sociedade da Informação" (9,7%);
Medidas FSE - 3.7 "Sociedade da Informação" (0%).
Numa análise referente a 31 de Outubro de 2003, no que concerne a estas 4 Medidas do PO Centro, verificou-se o seguinte:
As Medidas 3.5 "Ciência, Tecnologia e Inovação" (FEDER) e 3.7 "Sociedade da Informação" (FSE) apresentavam as mesmas taxas de compromisso, 5,5% e 0%, respectivamente, não tendo portanto sido aprovados quaisquer projectos de 31 de Dezembro de 2002 a 31 de Outubro de 2003;
No que respeita às restantes duas Medidas 3.4 "Apoio ao Investimento no Desenvolvimento Local" (FEDER) e 3.6 "Sociedade de Informação" (FEDER), observou-se uma evolução positiva, apresentando as mesmas taxas de compromisso de 11,1% e 24,3%, respectivamente.
Tendo em atenção as baixas taxas de compromisso, em ambos os PO, à data referida, no que concerne às Medidas 3.5 "Ciência, Tecnologia e Inovação" (FEDER) e 3.7 "Sociedade da Informação" (FSE), considera-se indispensável que seja estudada e avaliada a capacidade de comprometer e executar as verbas afectas a estas Medidas, a fim de que, em caso de necessidade, se proceda atempadamente às suas reprogramações, evitando-se perdas de verbas.
11.5.4 - Eficácia da decisão de candidaturas
Considerando que um dos indicadores de eficiência do sistema de gestão é o tempo dispendido na apreciação/aprovação/homologação dos projectos, analisou-se este parâmetro relativamente às candidaturas aprovadas no âmbito destes Programas, não se tendo, porém, considerado os prazos referentes aos pedidos de esclarecimentos adicionais junto das entidades promotoras que, nestes casos, permitem ultrapassar os prazos previstos nos Regulamentos das Medidas.
No que respeita ao FEOGA-O (PO Norte e PO Centro), os dados obtidos não tornaram possível a análise do tempo decorrido entre as datas de recepção das candidaturas e as respectivas aprovações.
11.5.4.1 - Candidaturas das medidas FSE
Em todas as Medidas destes PO Regionais, o tempo médio decorrido entre a recepção das candidaturas e as respectivas aprovações ultrapassaram os prazos estipulados nos Regulamentos Específicos e Regulamento Interno de Unidade de Gestão (PO Centro).
11.5.4.2 - Candidaturas das medidas FEDER
Algumas da Medidas do PO Norte e PO Centro ou não apresentam regulamentação específica (com referência aos prazos máximos de aprovação) ou não estipulam um prazo máximo para aprovação/homologação, pelo que não foi possível averiguar da conformidade dos tempos médios decorridos entre a recepção das candidaturas nos Coordenadores e a sua aprovação. O Regulamento Interno da Unidade de Gestão do PO Norte também não fixa, para o efeito, prazo, nomeadamente, para as Medidas 3.5, 3.8, 3.9, 3.10, 3.14, 3.15 e 3.16.
Para cada um dos Programas verificou-se o seguinte:
PO Norte - Programa Operacional Regional do Norte:
Para a Medida 3.1 "Infra-Estruturas da Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário", apurou-se que o tempo médio decorrido entre a recepção das candidaturas e as respectivas aprovações foi superior ao exigido relativamente a 90 projectos e que nos restantes (163) o prazo estipulado no referido Regulamento foi cumprido;
A Medida 3.5, com um projecto aprovado, apresentou um tempo médio entre a aprovação da candidatura e a respectiva homologação de 24 dias;
Na Medida 3.6 "Sociedade de Informação" e na Medida 3.12 "Pescas", apurou-se que o tempo médio decorrido entre a recepção da candidatura e a homologação foi superior ao exigido nos Regulamentos Específicos;
PO Centro - Programa Operacional Regional do Centro:
Das 297 candidaturas aprovadas nas Medidas financiadas pelo FEDER, só as Medidas 3.5, 3.8, 3.9 e 3.17 (ver nota 4) apresentavam prazos das candidaturas conformes com o estipulado legalmente no Regulamento Interno da Unidade de Gestão.
11.5.4.3 - Candidaturas das medidas IFOP
A Medida IFOP, quer no PO Norte quer no PO Centro, apresentou um tempo médio decorrido entre a recepção das candidaturas e as respectivas aprovações superior ao estipulado no Regulamento Específico.
11.5.5 - Eficácia da decisão dos pagamentos
A informação disponibilizada pelo Gestor do PO Norte não continha todos os elementos necessários para a verificação da conformidade dos tempos decorridos, relativamente às datas dos pedidos de pagamento pelos beneficiários nos Coordenadores e as datas de transferências pelo Gestor, pelo que não foi possível verificar tal conformidade.
No que diz respeito ao PO Centro, verificou-se que, em todas as Medidas FSE e FEDER, o tempo médio decorrido entre os pedidos de pagamento e as respectivas transferências, ultrapassou sempre os prazos previstos em Regulamentação Específica ou em Regulamento Interno de Unidade de Gestão.
11.5.6 - Controlo
O enquadramento legal do sistema de controlo, no âmbito do QCA III, processou-se de forma tardia. Esta situação deveu-se a causas exteriores a Portugal, designadamente, ao facto de somente em 3 de Março de 2001 ter sido publicado o Regulamento (CE) n.º 438/01, que estabeleceu as regras de controlo das intervenções operacionais no quadro dos Fundos estruturais.
11.5.6.1 - Acções de controlo
O quadro seguinte mostra, ao nível dos PO/Fundos estruturais, o peso percentual da despesa controlada face à certificada pelas autoridades de pagamento, até 31 de Dezembro de 2002.
QUADRO XI.18
Despesa controlada no âmbito do PO Norte e do PO Centro
Numa análise por Fundos estruturais, verifica-se que, em ambos os PO, todos os montantes da despesa controlada ultrapassam os 5%, com excepção do IFOP, no respeitante ao PO Norte.
Em termos de Medidas, constata-se que, em cada um dos PO, somente em 5 das que tinham despesa certificada a 31 de Dezembro de 2002 a despesa controlada ficou aquém dos 5%. Todavia, relativamente a 4 e 3 dessas Medidas, do PO Norte e do PO Centro, respectivamente, não tinha sido efectuado qualquer controlo.
11.6 - Componente 1 do Programa Polis - Operações integradas de requalificação urbana e valorização ambiental
11.6.1 - Enquadramento
A auditoria foi dedicada a uma abordagem global da Componente 1 do Programa Polis, visando a análise dos modelos adoptados para a gestão e financiamento das intervenções e a apresentação de um ponto de situação sobre o respectivo conjunto. Também se entendeu oportuno realizar as verificações relativas à coordenação nacional do Programa Polis.
11.6.2 - Observações da auditoria
11.6.2.1 - Quadro legal da realização do programa e de cada intervenção
O Programa Polis foi criado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de Maio, e um ano depois já estavam aprovados os Decretos-Leis relativos às 17 intervenções da linha 1, o que, tendo em conta o processo negocial envolvido, é um elemento positivo. Todavia, relativamente ao modelo adoptado, o Tribunal de Contas, no Acórdão n.º 126/2001, da 1ª Secção, manifestou as suas reservas quanto à criação das Sociedades Polis através de diploma legal, tendo tal situação sido comunicada ao Ministério Público. Segundo o referido Acórdão, a possibilidade de criação de sociedades de direito privado, por via legal, estaria afastada pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que remete tal constituição para o Código das Sociedades Comerciais.
11.6.2.2 - Análise do modelo adoptado
O modelo adoptado para a implementação do Programa Polis foi um modelo inovador, pelo que se procedeu à sua análise quanto aos aspectos organizacionais, estratégicos, financeiros e interdepartamentais.
11.6.2.2.1 - Vertente organizacional
As Sociedades Polis são apenas compostas pelos respectivos órgãos de gestão, encontrando-se a área operativa da sociedade a cargo de empresas gestoras de projectos, em regime de "out-sourcing", o qual foi, por força dos diplomas que constituíram as sociedades, conferido à Parque Expo nas dez maiores intervenções. Esta adjudicação por via legal, sem ter sido precedida de concurso, também suscitou reservas ao Tribunal de Contas, no Acórdão anteriormente citado, quanto à sua admissibilidade legal, e, em consequência, quanto à sua elegibilidade para comparticipação comunitária, o que é um pressuposto para a generalidade das despesas orçamentadas nas intervenções Polis.
A adopção de um modelo organizacional inovador não constitui, por si só, um motivo de censura, pois a organização administrativa é uma realidade dinâmica e a busca de modelos organizacionais mais eficazes é determinante para o desenvolvimento da Administração Pública. Já pode, porém, ser objecto de alguma reserva o facto deste modelo de gestão estar a ser experimentado num programa de investimentos públicos de mais de mil milhões de euros e não num projecto-piloto de onde se pudessem extrair ensinamentos e avaliar os benefícios.
11.6.2.2.2 - Vertente estratégica
Um dos objectivos do Programa Polis é o de apresentar um conjunto de intervenções exemplares de requalificação ambiental urbana, mobilizando, na prossecução desse objectivo, um conjunto de meios financeiros oriundos do Estado ou da União Europeia, através do QCA III, que, normalmente, não estão à disposição dos Municípios. A generalidade das intervenções do Programa Polis não associa ao investimento público montantes significativos de investimento local.
Regista-se a opção de concentrar cerca de 30% do volume financeiro do total da componente 1 do Programa Polis na região de Lisboa e Vale do Tejo, onde a comparticipação máxima do FEDER é inferior à das restantes regiões, o que acarreta menor possibilidade de captação de fundos comunitários. O investimento público nacional aplicado na região de Lisboa e Vale do Tejo só faculta a comparticipação (média) em 55% de fundos comunitários, quando facultaria a comparticipação (média) em 75% nas restantes regiões.
11.6.2.2.3 - Vertente financeira
O financiamento do Estado, nas Sociedades Polis, é realizado através do respectivo capital social, segundo o calendário definido, para cada uma, no Decreto-Lei que as instituiu. Os montantes destinados às empreitadas e aos estudos necessários que o Estado se comprometeu a assegurar, nas várias Sociedades Polis, são registados como entradas para realização do seu capital social.
Assim, sem qualquer expectativa de receitas superiores às despesas, o património das Sociedades Polis, que se limita à realização do capital social pelos sócios, é consumido na realização das empreitadas e restantes despesas previstas, até à liquidação final das sociedades.
Esta solução acarreta a descaracterização dos respectivos montantes no Orçamento de Estado, que deveriam estar classificados como investimentos PIDDAC e que, assim, passam a figurar como transferências do FRDP, sem nenhum detalhe que os associe a um investimento do Estado em obras concretas, no âmbito das suas funções nos domínios do ambiente e da requalificação urbana.
Tal situação implica uma leitura dos mapas orçamentais que associa estas transferências do FRDP a participações no capital social de empresas do sector produtivo, como, aliás, prevê a lei-quadro das privatizações, participações que se deveriam traduzir num determinado activo financeiro, num bem do qual o Estado fosse titular e que pudesse manter ou alienar na gestão do seu património financeiro.
Acresce que as transferências do FRDP para realização do capital social de sociedades são, formalmente, despesas relativas a activos financeiros, as quais a lei não considera para efeitos do cômputo do saldo global do fundo, o que significa que tais despesas não terão relevância para o défice orçamental. Ora, tal não aconteceria se as despesas relativas às intervenções Polis fossem inscritas no PIDDAC.
Nada obstaria a que as Sociedades Polis fossem criadas com o capital social adequado ao seu funcionamento, que poderia ser o capital social mínimo. Esta situação representaria aproximadamente 1.100.000 euros (221.000 contos), o que significa menos de 1,01% dos 109 milhões de euros (22 milhões de contos) necessários para realizar, na íntegra, a parte do Estado no capital social das Sociedades Polis. Os restantes 107,09 milhões de euros (20,9 milhões de contos) deveriam ser objecto de contratos-programa entre o Estado e as Sociedades Polis e ser devidamente inscritos no PIDDAC do MCOTA.
11.6.2.2.4 - Vertente inter-departamental
Para além da parceria Estado (Ministério das Cidades, do Ordenamento do Território e do Ambiente - Autarquias), previa-se um incremento alargado da acção do Estado, através do empenho paralelo dos restantes departamentos, em ordem a aumentar o efeito renovador, pois os vários departamentos governamentais possuem, ao longo do país, um número significativo de instalações cuja remodelação ou reinstalação fariam sentido como complemento ou mesmo como parte integrante da intervenção Polis respectiva. Para além disto, as intervenções Polis, ao incidirem sobretudo em zonas centrais e melindrosas das cidades, carecem da intervenção técnica de serviços públicos de diversas áreas na autorização dos projectos.
Segundo informação recolhida junto do Gabinete Coordenador, não se verificaram intervenções visíveis de outros departamentos do Estado em paralelo com as intervenções Polis. Os poucos casos em que alguma cooperação foi prometida acabaram sem concretização, alegadamente devido a contingências orçamentais.
11.6.2.3 - Financiamento das intervenções Polis
11.6.2.3.1 - Investimento global do Polis
Para cada intervenção do Polis foi aprovado um plano estratégico que definiu o montante a investir na intervenção, totalizando as 28 intervenções (da Componente 1) 1.225.809.826,10 euros.
Posteriormente, o Despacho n.º 5103/2003, de 24 de Fevereiro, publicado na 2.ª série do DR n.º 63, de 15 de Março, determinou a reprogramação do quadro financeiro, de acordo com a qual se prevê para o Polis um investimento de 1.155.705.663,84 euros (IVA incluído), valor este ainda não aprovado.
11.6.2.3.2 - Financiamento do investimento
Para as intervenções Polis estão previstas diversas fontes de financiamento, nomeadamente:
Capital Social (das sociedades) subscrito pelo Estado, em 60%, e pelos Municípios, em 40%;
PIDDAC inscrito no orçamento da DGOTDU;
Comparticipação dos Municípios (no caso das intervenções com contrato-programa);
Fundos comunitários;
Auto-financiamento;
Comparticipações adicionais dos Municípios;
Outras fontes.
O gráfico seguinte, construído com base na informação constante do quadro 1, evidencia o peso das fontes de financiamento de acordo com a reprogramação:
GRÁFICO XI.2
Financiamentos previstos na reprogramação
Pela análise deste gráfico, pode concluir-se que, após a reprogramação, as principais fontes de financiamento são os fundos comunitários (45%) e o autofinanciamento (23%).
O quadro seguinte pormenoriza as fontes de financiamento previstas para o investimento reprogramado, os encargos financeiros e as necessidades de financiamento para cada uma das intervenções Polis:
QUADRO XI.19
Financiamento do investimento reprogramado
A análise do quadro permite salientar os seguintes aspectos:
O Capital Social previsto (194.592.589 euros) não contempla seis intervenções, para as quais não foram constituídas sociedades;
Foi feita uma previsão, no montante de 75.569.076 euros, para ajustamentos e reforços ao Capital Social, nas 10 sociedades geridas pela Parque Expo, com vista ao financiamento dos contratos de mandato celebrados com a mesma, tendo em conta que as despesas com os mesmos não terão co-financiamento comunitário;
Foi previsto um financiamento do PIDDAC, no montante de 47.166.829,34 euros, para cobertura de contratos-programa celebrados entre a DGOTDU e os Municípios com vista ao financiamento de 9 intervenções, das quais 4 têm sociedades constituídas;
Foi previsto um financiamento comunitário, no total de 520.682.155,25 euros, o qual não contempla duas intervenções;
Encontra-se previsto que os investimentos a realizar em 17 das intervenções gerem receitas (auto-financiamento) no total de 268.478.456,70 euros, as quais apenas serão realizadas após a conclusão dos investimentos, pelo que algumas intervenções prevêem a necessidade de recorrer a empréstimos cujos encargos financeiros, no total de 7.600.115 euros, irão onerar os investimentos.
Sob a designação de "necessidades de financiamento adicionais", o quadro reflecte ainda uma margem de 12.856.630,57 euros, cerca de 1% do investimento previsto, que constitui uma previsão de financiamento superior ao investimento e aos encargos financeiros. Esta margem não é uniforme em todas as intervenções, apresentando algumas necessidades efectivas de financiamento adicional.
11.6.2.3.3 - Investimento, realização e financiamento comunitário
O quadro seguinte evidencia os montantes de investimento previstos no plano estratégico e na reprogramação e ainda a realização desse investimento até 30 de Setembro de 2003, bem como o financiamento comunitário que lhe está associado.
QUADRO XI.20
Investimento previsto, realizado e cobertura por fundos comunitários
A reprogramação do investimento traduziu-se numa redução de 6% relativamente ao previsto no Plano Estratégico, não sendo, porém, este o valor definitivo do investimento, dado que está em curso nova reprogramação.
No global, o Polis apresentava, em 30/9/2003, uma taxa de realização de 17,90%, embora bastante variável nas diferentes intervenções. Destacam-se duas das três maiores intervenções, a Costa da Caparica (6,01%) e o Cacém (11,51%), nas quais a situação é manifestamente preocupante, em virtude de estas duas intervenções representarem um quarto do investimento previsto na reprogramação (15% e 9%, respectivamente).
A comparticipação comunitária para o Programa Polis (essencialmente através do FEDER) é de 520.682.155,67 euros (45,05%).
As candidaturas apresentadas e aprovadas, até 30/09/03, representavam apenas 16,99% do total do investimento, ainda muito aquém dos 45,05% previstos.
11.6.2.3.4 - Verbas recebidas até 30 de Setembro de 2003
Tendo como data de referência o final do 3.º trimestre de 2003 (30 de Setembro), apurou-se que foi recebido, pelas 28 intervenções, um total de 177.688.747,94 euros.
O gráfico seguinte mostra a contribuição de cada uma das fontes de financiamento para esse montante:
GRÁFICO XI.3
Distribuição do financiamento recebido
Da observação do gráfico podem extrair-se as seguintes conclusões: o Estado, através da realização do Capital Social, os fundos comunitários e os Municípios, igualmente através da realização do Capital Social, foram as três grandes fontes de financiamento do Polis. As restantes receitas têm um peso pouco significativo, sendo de referir que as receitas geradas pelos investimentos (auto-financiamento) são provenientes da intervenção Polis do Porto que já se encontra fisicamente encerrada.
O financiamento recebido pelas intervenções Polis, até 30/09/2003, representou uma taxa de financiamento global de 15,37%. Comparando esta taxa de financiamento com a taxa de realização (17,90%), considera-se que o financiamento obtido é, no global, insuficiente para a cobertura da despesa realizada. A grande maioria das intervenções apresenta taxas de realização superiores às taxas de financiamento.
11.6.2.3.5 - Subscrição e realização do capital social
O capital social das sociedades Polis é subscrito na proporção de 60% pelo Estado e de 40% pelos municípios. O quadro seguinte reflecte a subscrição e realização do Capital Social das Sociedades Polis:
QUADRO XI.21
Capital social das Sociedades Polis
O valor total do Capital Social subscrito nas 22 sociedades Polis é de 181.255.200 euros, correspondendo 108.753.120 euros à participação do Estado e 72.502.080 euros à participação dos municípios.
Os estatutos das Sociedades Polis consagram que, no acto de constituição das mesmas, o Capital Social é subscrito em 10%, na proporção prevista para as participações dos accionistas, sendo os restantes 90% realizados em seis prestações iguais e com periodicidade semestral, respeitando igualmente a respectiva proporção.
De acordo com o previsto nos mesmos Estatutos, o valor do Capital a realizar pelo Estado, até final de 2003, deveria ter sido de 94.266.150 euros e pelos municípios de 62.844.100 euros. Pelo Estado, foi realizado o valor de 63.890.280 euros e, pelos municípios, o valor de 46.707.615,60 euros, respectivamente, 68% e 74% do valor total previsto para este período.
Pode, assim, concluir-se que, de um modo geral e salvaguardadas algumas excepções, as taxas de realização são manifestamente baixas, denotando um incumprimento dos compromissos assumidos pelos accionistas nos estatutos das sociedades.
Importa ainda salientar que, durante o ano de 2003, não foram realizadas as tranches de capital social subscritas pelo Estado e com realização prevista para esse ano. Note-se que, já no Parecer sobre a CGE de 2001, o Tribunal de Contas referiu sobre as Sociedades Polis que "... a periodicidade legalmente estabelecida para a realização do capital subscrito pelo Estado não foi, por diversas vezes, cumprida".
11.7 - Análise dos mecanismos de suporte e sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários, no âmbito do PO Emprego, Formação e Desenvolvimento Social do QCA III - FSE
11.7.1 - Enquadramento
Esta auditoria foi orientada para a análise dos sistemas de contabilização dos fluxos financeiros comunitários do FSE, no âmbito do POEFDS - QCA III, a qual contemplou a identificação dos circuitos financeiros, documentais e contabilísticos. A acção teve em conta, por um lado, a identificação do fluxo FSE proveniente da CE em 2002 e seu reflexo na CGE e, por outro, a identificação do fluxo FSE transferido para o Gestor do POEFDS e, deste, para os titulares dos pedidos de financiamento, integrando uma análise dos mecanismos de suporte e dos sistemas de contabilização e de controlo implementados.
Foram várias, e com diversas responsabilidades, as entidades envolvidas nesta acção, a saber: o Gestor do POEFDS (com competência de gestão técnica, administrativa e financeira do PO); o IGFSE (Autoridade de Pagamento, responsável pela gestão nacional do FSE e pela coordenação do controlo de 2.º nível); o IGFSS (com a missão de gestão financeira unificada dos recursos consignados no OSS); o IEFP (com as funções de tesouraria do POEFDS); a DGO (que assegura a elaboração do OE e da CGE, bem como o controlo da gestão orçamental de todos os organismos da Administração Central); a DGT (que tem a cargo a administração da tesouraria central do Estado e onde residem as contas bancárias relativas aos organismos públicos e do QCA III que têm como titulares a Comissão Europeia, as Autoridades de Pagamento dos Fundos estruturais e os Gestores dos PO) e ainda a DGACCP, o IEFP e a CAP (enquanto titulares de pedidos de financiamento ao POEFDS).
11.7.2 - Caracterização do POEFDS
O POEFDS está integrado no eixo 1 do PDR (2000-2006) - Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão social, centra-se na estratégia europeia para o emprego e desenvolve-se em torno de três linhas estratégicas: a da actuação preventiva dos fenómenos de desemprego; a da actuação precoce de resposta aos problemas do desemprego; e a da actuação facilitadora da inserção social dos sectores expostos ao desemprego de longa duração.
O POEFDS está estruturado em 6 eixos prioritários e 16 medidas e tem subjacente um investimento total programado de 2.821.862 mil euros, no qual a despesa pública total será de 2.573.738 mil euros, sendo 1.606.174 mil euros despesa pública comunitária (1.548.270 mil euros provenientes do FSE e 57.904 mil euros do FEDER) e 967.564 mil euros despesa pública nacional. Está ainda previsto um financiamento privado de 248.124 mil euros.
A Autoridade de Gestão prevista no Regulamento (CE) n.º 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho, é exercida pelo Gestor, nomeado por Resolução do Conselho de Ministros. Para o seu apoio técnico, administrativo e financeiro foi instituída uma UG apoiada tecnicamente por uma EAT.
No POEFDS o investimento público executado ascendia a 989.482 mil euros, em que 647.502 mil euros era financiamento FSE. Tendo em conta os montantes programados para o período 2000-2006, da despesa pública e do FSE, as taxas de realização eram de 38,4% e de 41,8%, respectivamente.
O controlo de 1.º nível do POEFDS estava organizado de acordo com o disposto na legislação comunitária e nacional e com as orientações do SNC. A despesa verificada representava 3,78% da totalidade da despesa executada, sendo, por isso, inferior aos 5% fixados no art.º 10.º do Regulamento (CE) 438/2001.
Em termos de suportes informáticos, no âmbito do FSE, o Gestor do POEFDS, numa primeira fase, optou por adaptar a ferramenta informática utilizada na gestão do anterior QCA, introduzindo-lhe novas funcionalidades, de modo a adaptá-la aos novos requisitos do QCA III. Assim, a informação atinente à gestão, ao acompanhamento e ao controlo (vertente FSE) residia em quatro suportes diferentes e evidenciava alguns pontos menos favoráveis, designadamente: a falta de integração e abrangência funcional; a falta de algumas validações na entrada de dados (extra SIP), potenciando incoerências na informação; e a fraca descentralização, quer na introdução da informação (candidaturas/dados) quer na distribuição/envio de informação (outputs), designadamente, para as regiões. Em 2002, o Gestor do POEFDS e o IGFSE manifestaram vontade da integração do PO no SIIFSE. Nesse sentido, em Junho do mesmo ano, foi assinado um protocolo, com o intuito de operacionalizar essa integração, ficando estabelecido que toda a informação histórica seria recuperada.
11.7.3 - Circuito financeiro do FSE no âmbito do QCA III
No âmbito do QCA III e de acordo com o estipulado no n.º 1 do art.º 32.º do Regulamento n.º 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho, os pagamentos provenientes da CE podem assumir a forma de pagamentos por conta (adiantamentos), de pagamentos intermédios (reembolsos) e de pagamentos do saldo.
Sinteticamente, o circuito financeiro associado ao fluxo comunitário do FSE (QCA III) é o seguinte:
A CE deposita os montantes FSE numa conta bancária aberta na DGT;
Pela CE são dadas ordens de pagamento à DGT, a qual transfere os respectivos montantes para uma outra conta, também na DGT, cujo titular é o IGFSE;
O IGFSE emite à DGT ordens de transferência destes montantes para contas bancárias co-tituladas entre ele e o IGFSS e residentes na Caixa Geral de Depósitos, destacando-se aqui o papel de serviço de tesouraria do IGFSS. Existem tantas contas co-tituladas quantos os PO e IC pertencentes ao QCA III com co-financiamento FSE;
Formalizados os pedidos de reembolso (FSE) pelas respectivas Autoridades de Gestão, o IGFSE emite ordens de pagamento ao IGFSS que, por sua vez, procede às transferências para as contas bancárias exclusivas dos vários Gestores, também residentes na DGT. Paralelamente, são processadas as contrapartidas públicas nacionais suportadas pelo OSS (Orçamento da Segurança Social). São os vários Gestores dos PO que, posteriormente, procedem às transferências para os beneficiários do FSE;
Após consolidação da despesa efectuada e paga por PO, por Eixo e por Medida, o IGFSE apresenta à CE os correspondentes pedidos de pagamento intermédios, devidamente certificados.
11.7.4 - Fluxos financeiros FSE em 2002 - reflexos na CGE
Em termos orçamentais, verificou-se que, no ano de 2002, os fluxos financeiros FSE provenientes da CE (QCA III) se encontravam registados em vários serviços.
De acordo com a informação constante na CGE/2002, no âmbito do FSE, foram transferidos da CE cerca de 915,7 milhões de euros, dos quais 909,8 milhões de euros se destinaram ao QCA III e o restante (5,9 milhões de euros), ainda, ao QCA II.
Tendo em conta a execução orçamental do IGFSE, no ano de 2002, o fluxo financeiro proveniente da CE, no âmbito do FSE III, foi de 908.693.339,85 euros, em vez de 909.808.933,94 euros, conforme registado pela DGT. Esta diferença, de cerca de 1.115.594,00 euros, ficou a dever-se a duas transferências que foram efectivamente realizadas pela CE mas que não estavam reflectidas como receita orçamental no IGFSE.
No final do exercício económico de 2002, o IGFSE registava transferências para o IGFSS no montante de 898.367.314,55 euros. Contudo, no mesmo período e segundo a execução orçamental da Conta da Segurança Social, o valor recebido era de 626.494 mil euros. Por outro lado, do ponto de vista da execução orçamental da despesa, o montante registado na Conta da Segurança Social era de 801.509 mil euros, reflectindo-se deste modo, o fluxo comunitário FSE canalizado para os vários Gestores dos PO, entre os quais se encontra o do POEFDS.
Pela análise comparativa dos valores transferidos do IGFSE com os recebidos no IGFSS, verificou-se que existiam diferenças. Questionado sobre este facto, o IGFSS veio esclarecer que, afinal, o valor creditado nas suas contas relativas às transferências da UE (FSE) era de 899.482.908,64 euros, em que o montante de 300.371.060,11 euros tinha sido processado como receita em 2001, e que a referida contabilização estava relacionada com a aplicação do princípio contabilístico da especialização do exercício - regime da competência económica.
Dado que a CGE integra os subsectores dos serviços integrados, dos fundos e serviços autónomos (SFA) e da segurança social, verificou-se que, devido aos movimentos de consolidação, na CGE de 2002, especificamente na parte correspondente aos SFA, "(...) foi retirada a receita proveniente da União Europeia, relativa ao Fundo Social Europeu (FSE) e recebida pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (...)", o que permite concluir que os fluxos financeiros provenientes da UE (FSE III), num determinado ano e particularmente em 2002, a estarem reflectidos na CGE, se encontram registados na Conta da Segurança Social. Ora, de acordo com o apurado, esta não evidencia como escriturado o montante transferido do IGFSE, nomeadamente porque, entre outros aspectos, existem diferenças nos critérios contabilísticos utilizados pelo IGFSE e pelo IGFSS.
11.7.5 - Fluxos financeiros provenientes da UE para o POEFDS - circuito financeiro
Os primeiros fluxos financeiros, no âmbito do POEFDS, decorreram do pagamento por conta efectuado aquando da primeira autorização e representaram 7% da participação do fundo, repartindo-se em duas parcelas de igual montante (3,5%). No entanto, verificou-se que o IGFSE, relativamente aos pagamentos por conta, não transferiu para o Gestor os montantes recebidos, mas sim 5% da participação do FSE aprovado para o PO.
Os restantes pagamentos foram registados a título de reembolso das despesas efectivamente pagas e validadas pelo Gestor e, posteriormente, certificadas pelo IGFSE, enquanto Autoridade de Pagamento, tendo-se verificado no IGFSE que, relativamente às declarações emitidas no âmbito do POEFDS, até 31/12/2002, não foram efectuadas observações que tivessem colocado em causa o envio, pela Autoridade de Pagamento, dos respectivos pedidos de pagamento. Estes pedidos de pagamento enviados à CE são registados no sistema da CE - Structural Funds Common Database (SFC), disponível no IGFSE.
Em termos globais (pagamentos por conta e intermédios), em 31/12/2002, o montante total recebido da UE e destinado ao POEFDS ascendia aproximadamente a 440.551 mil euros. Em 31/12/2002, haviam sido transferidos para o Gestor do PO cerca de 862.929 mil euros, dos quais 431.478 mil euros referentes a verbas provenientes do FSE e 128.046 mil euros relativas à respectiva contrapartida pública nacional associada e suportada pelo OSS.
Os fluxos financeiros provenientes da UE são depositados na DGT, passam pelo IGFSE e pelo IGFSS e são encaminhados, posteriormente, para o POEFDS, através do IEFP, entidade que assegura a tesouraria deste PO. No entanto, as funções de contabilidade e de tesouraria asseguradas pelo IEFP carecem da devida consagração legal ou de protocolo, pois o texto da Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/2000, de 16 de Maio, não configura título bastante para que o Gestor considere validamente cometido ao IEFP as funções que a ele próprio são legalmente atribuídas pela al. f) do n.º 1 do art.º 29.º do Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril.
Pela análise dos valores registados como transferidos para o POEFDS, no IGFSS e no IEFP, verificou-se que existia uma diferença, na componente CPN/OSS, de 4.899.995,36 euros. Questionado sobre este facto, o IEFP esclareceu que o montante só tinha sido depositado na conta bancária em Fevereiro de 2003. Contudo, apurou-se na DGT que esta quantia foi creditada na conta IEFP - Gestão QCA III - POEFDS - FSE, com o registo "Data Valor"de 19/12/2002.
Apurou-se que, até 2002, todas as transferências provenientes do IGFSS se encontravam reflectidas no IEFP como operações de tesouraria, acabando por se extinguir como operações orçamentais. Merece especial relevância o elevado volume de autorizações de pagamento FSE, emitidas pelo Gestor a favor do IEFP (enquanto promotor) e não pagas, não se compreendendo a razão pela qual o IEFP, enquanto tesoureiro do POEFDS, existindo disponibilidade de tesouraria, não procedeu à efectiva transferência a seu favor. Esta falta de ressarcimento a ele próprio, IEFP, implicou a não arrecadação de receita nos anos de 2001 e 2002, o que originou, naturalmente, uma entrega de receitas próprias nos cofres do Estado, no final dos exercícios económicos, de um valor inferior ao que na verdade deveria ter sucedido.
11.7.6 - Orçamentação e contabilização dos projectos co-financiados no âmbito do POEFDS
Do ponto de vista orçamental, o Gestor do PO não tem personalidade jurídica, nem autonomia administrativa e nem autonomia administrativa e financeira. O modelo de financiamento no FSE encontra-se contemplado no Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro.
A orçamentação e a contabilização dos investimentos inerentes ao POEFDS, cujos titulares dos pedidos de financiamento sejam "pessoas colectivas de direito público pertencentes à Administração Central e Local, incluindo Institutos Públicos", encontram-se registadas nos orçamentos de cada um dos respectivos executores.
Relativamente aos beneficiários, que não os referidos no parágrafo anterior, nomeadamente as "pessoas colectivas de direito privado, com ou sem fins lucrativos" e as "pessoas singulares", designados no âmbito do PO como "Entidades externas", as verbas comunitárias - FSE - e respectivas contrapartidas nacionais (OSS) encontram-se directamente reflectidas nas contas do IEFP e, consequentemente, na respectiva CGE (no subsector dos fundos e serviços autónomos), naturalmente por via da execução orçamental do IEFP. O mesmo se passa quando o titular do pedido de financiamento é o "Gestor do POEFDS", em que toda a execução orçamental está reflectida nas contas do IEFP.
Relativamente aos pagamentos realizados pelo IEFP, por indicação do Gestor do POEFDS, verificou-se que os circuitos financeiros eram distintos e dependiam do regime financeiro dos beneficiários.
Os pagamentos destinados aos beneficiários dotados de autonomia administrativa e financeira, pertencentes à Administração Central e às Outras entidades, são directamente depositados nas suas contas bancárias que podem ou não ser residentes na DGT.
Relativamente aos beneficiários da Administração Central que não possuem autonomia financeira, os pagamentos são processados pelo IEFP a favor dos respectivos beneficiários, mas são colocados na DGT, numa conta específica - "Verbas comunitárias cativas para o OE" (ver nota 5), adiante designada por - "conta OE cativos".
Assim, para satisfação das requisições de fundos feitas por estes beneficiários, a DGO tem de solicitar informação à DGT sobre a efectiva disponibilidade na conta de OE cativos. Só após confirmada essa cativação é que a DGO autoriza a saída dos fundos a favor do correspondente órgão de gestão do serviço, o qual, posteriormente, determina o pagamento aos fornecedores das despesas afectas ao projecto comunitário.
A regularização da conta de OE cativos é feita no final do ano, procedendo a DGT, de acordo com a informação fornecida pela DGO, à conversão em receita orçamental do quantitativo correspondente à despesa efectiva dos vários beneficiários e à descativação do remanescente, por crédito da conta IEFP - Gestão QCA III - POEFDS - FSE.
No entanto, os valores referentes a estas descativações são, no ano seguinte, colocados novamente à disposição dos beneficiários, entrando no mesmo circuito procedimental. Estas operações realizadas pela DGT nas contas de OE cativos enquadram-se nas designadas "operações específicas do tesouro", não estando sujeitas a qualquer orçamentação.
Atingido o final do ano económico, o financiamento comunitário FSE afecto a programas e projectos é contabilizado da seguinte forma:
Organismos com autonomia administrativa: é convertido em receita orçamental desse ano apenas o quantitativo correspondente à despesa efectivamente dispendida pelos serviços executores e descativado o eventual remanescente junto da DGT, efectuando-se, em seguida, o crédito da importância descativada na conta do IEFP - Gestão QCA III - POEFDS - FSE. Em termos de reflexo na CGE, este quantitativo encontra-se num agregado correspondente à despesa efectivamente paga pelo conjunto dos organismos integrados;
Fundos e serviços autónomos: é convertido em receita orçamental do ano económico em que foi efectivamente utilizado, transitando os eventuais saldos nos respectivos orçamentos privativos como saldos na posse do serviço. Em termos de reflexo na CGE, este valor de receita orçamental não se encontra agregado mas sim repartido, nas várias execuções orçamentais, pelas rubricas de classificação económica dos vários fundos e serviços autónomos.
Os registos contabilísticos constantes da CGE e os do POEFDS não são coincidentes. Os registos contabilísticos inscritos na CGE reflectem uma execução em que, por vezes, os montantes em causa estão totalmente imputados a rubricas de classificação económica referentes à componente nacional e em que existem despesas totalmente imputadas a rubricas de classificação económica de componente comunitária. Quanto aos registos efectuados no âmbito do POEFDS, as despesas são sempre consideradas com as comparticipações de 37,5% de verbas nacionais e de 62,5% de verbas FSE.
No âmbito da amostra seleccionada, concretamente no projecto cujo titular do pedido de financiamento é o serviço integrado - DGACCP (ver nota 6) -, verificou-se que, de acordo com a contabilização do Gestor do POEFDS, os documentos de despesa (facturas/recibos) foram sempre co-financiados pelo FSE numa percentagem de 62,5% e, em termos da execução orçamental, estas mesmas despesas foram, por vezes, contabilizados na totalidade como sendo esforço nacional, e vice-versa [100% contabilizadas na al. u), correspondente ao co-financiamento FSE].
Os serviços integrados só dispõem de meios de tesouraria após a autorização das requisições de fundos ou dos PLC's e, para que não seja posta em causa a execução dos projectos co-financiados, estes serviços vêem-se "obrigados" a avançar com o financiamento nacional, para que possam, posteriormente, beneficiar do financiamento comunitário. Para além disso, verifica-se ainda que, com alguma frequência, os reembolsos do Gestor, relativos a um determinado ano, acabam por ser disponibilizados ao serviço, já no ano seguinte, existindo um deslizamento temporal entre o fluxo comunitário emitido e a efectiva execução da despesa, o que vem comprovar a incompatibilidade existente entre o regime jurídico, bem como dos sistemas de contabilização subjacentes a estes serviços, com as regras comunitárias em vigor, nomeadamente o regime dos reembolsos.
Apesar de, na execução orçamental do IEFP, se poder identificar as verbas comunitárias no lado da receita, o mesmo não se passa no que se relaciona com a despesa, não estando esta efectivamente identificada como despesa comunitária. Só é possível obter esta informação recorrendo a procedimentos extra contabilísticos. Quanto aos registos efectuados no âmbito do POEFDS, as despesas são sempre consideradas com as comparticipações de 37,5% de verbas nacionais e de 62,5% de verbas FSE.
11.8 - Despesas administrativas relativas ao controlo do FEOGA-Garantia, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo (SIGC)
11.8.1 - Enquadramento
A presente auditoria integra-se num estudo comparativo sugerido pelo Tribunal de Contas Europeu (TCE) e efectuado pelas ISC dos Estados-Membros da União Europeia (UE), consubstanciando-se na recolha e análise de dados sobre os custos administrativos com os controlos no local, no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e de Controlo aplicado às despesas do FEOGA, Secção Garantia.
O objectivo estratégico consistiu na análise dos sistemas de informação e de controlo instituídos no âmbito dos controlos abrangidos pelo SIGC, face aos objectivos e ao enquadramento legal, comunitário e nacional, bem como na recolha, tratamento e análise dos dados relativos aos custos desses controlos.
A definição dos objectivos e dos critérios de recolha de informação tiveram sempre em conta, devido às características da auditoria (ver nota 7), a necessidade de permitir a comparabilidade dos resultados das acções executadas pelas diversas ISC envolvidas nesta análise.
Visou-se ainda avaliar em que medida os resultados dos controlos no local poderiam ser tomados em consideração no cumprimento das obrigações nacionais, no que respeita à aplicação do SIGC.
11.8.2 - Observações da auditoria
11.8.2.1 - De carácter geral
Os EM da União Europeia (Portugal no caso vertente) são responsáveis pela aplicação do SIGC, designadamente pela gestão dos pedidos de ajudas, pela instituição dos sistemas informáticos e pela criação das bases de dados, bem como pelo seu controlo.
Uma percentagem não inferior a 80% das despesas totais do FEOGA-Garantia é processada, de forma directa ou indirecta, pelo SIGC, daí resultando a necessidade de uma concepção e aplicação eficazes do Sistema, por forma a que se possa garantir um controlo adequado das despesas e se evitem pagamentos indevidos.
No que respeita a Portugal, embora o objectivo da auditoria fosse centrado na recolha de informação quantificada sobre as despesas com as inspecções no local, foi possível formar uma opinião qualitativa sobre a eficácia dos controlos, que se resume a seguir:
Nas ajudas "superfícies", os controlos administrativos e os controlos no local são susceptíveis de melhorias, o mesmo se passando no que respeita à aplicação das sanções;
Nos prémios "animais", apesar de se terem constatado indícios de melhorias recentes, ainda persistem deficiências de funcionamento, em particular nos controlos administrativos e no que se refere à aplicação de sanções.
A regulamentação do SIGC é extremamente complexa e, por vezes, imprecisa e objecto de alterações frequentes, factos que dificultam a sua interpretação pelas entidades incumbidas de a aplicar.
Um aspecto essencial tem a ver com o facto de a União Europeia, através da Comissão, nunca ter estabelecido qualquer sistema de informação harmonizado neste domínio, aplicável a todos os EM, o que conduziu a dificuldades, algumas insuperáveis, ao fornecimento pelo INGA de dados quantitativos coerentes, completos e fundamentados sobre os controlos administrativos e no local.
11.8.2.2 - Sobre as despesas com as inspecções no local
A acção de controlo visava essencialmente proceder à recolha e análise de dados sobre os custos dos controlos locais, efectuados junto dos beneficiários de ajudas "superfícies" e "animais", no âmbito do SIGC, aplicável não só em Portugal como também nos restantes EM da União Europeia.
Os objectivos foram considerados, pelas ISC intervenientes, como demasiado ambiciosos, sendo de referir que, de um universo de 15 possíveis, apenas 7 ISC aceitaram proceder à recolha de dados com vista à elaboração ulterior de um estudo comparado. Já no decurso da acção, algumas delas acabaram por abandonar o projecto comum, alegando terem encontrado dificuldades intransponíveis, enquanto que outras se limitaram a apresentar dados parciais.
Como corolário desta situação, definiu-se como objectivo complementar o de avaliar a qualidade e a fiabilidade da informação disponível.
É nesse sentido que cabe concluir, no que ao INGA diz respeito, que a informação recolhida sobre esta matéria, apesar da disponibilidade permanente dos responsáveis do Instituto, se caracteriza por ser incompleta, fragmentada e incoerente, assim impossibilitando apurar valores suficientemente precisos e fiáveis dos custos reais dos controlos locais em 2002, objectivo último desta análise.
No entanto e com as adequadas reservas, é possível indicar as seguintes situações:
11.8.2.2.1 - Quanto à despesa controlada
A despesa total controlada elevou-se a 240,60 milhões de euros, dos quais 96% correspondem a financiamento comunitário (230,87 milhões de euros), cabendo os restantes 4% ao orçamento nacional (9,73 milhões de euros).
Desagregadas por tipo de ajuda, os valores da despesa foram os seguintes:
Ajudas "superfícies": 117,72 milhões de euros;
Ajudas "Animais": 44,40 milhões de euros;
Outras medidas da PAC: 49,85 milhões de euros;
Medidas da PAC co-financiadas: 22,03 milhões de euros;
Medidas totalmente financiadas pelo Orçamento Nacional: 6,60 milhões de euros.
11.8.2.2.2 - Quanto ao número de inspecções no local
O número total de inspecções no local, apurado a partir dos relatórios/fichas de inspecções correspondentes às estatísticas remetidas à Comissão Europeia, eleva-se a 35 765.
Por tipo de ajudas, as inspecções no local distribuem-se do seguinte modo:
Ajudas "superfícies": 14 467;
Ajudas "animais": 17 862;
Medidas co-financiadas: 3 436.
11.8.2.2.3 - Quanto às despesas administrativas com as inspecções
No ano de 2002, os custos com as inspecções realizadas elevaram-se a 7.531.613 euros, sendo 2.123.637 euros relativos a custos salariais do pessoal afecto ao controlo e 5.407.976 euros relativos a outros custos.
Não é possível assegurar que os valores apresentados representam a integralidade dos custos, para além de corresponderem, em alguns casos, a diversos anos ou campanhas.
Como factor de cálculo intermédio, apuraram-se os valores da duração média das inspecções, por tipo de ajuda, incluindo a sua preparação e planeamento, os tempos de viagem, de inspecção no local e do relato e acompanhamento.
O facto de existir um número bastante diversificado de modalidades de inspecções para cada tipo de ajuda conduziu ao apuramento de tempos demasiado díspares para permitir estimar um valor harmonizado e aplicável ao conjunto das inspecções.
Os tempos médios gastos abrangem um espectro que vai das 30 horas, para as inspecções quantitativas tradicionais aos beneficiários das ajudas "superfícies" das culturas arvenses, até a cerca de 5,5 horas, para as inspecções no âmbito de medidas co-financiadas VITIS, passando pelas 10 horas, das inspecções a beneficiários de ajudas "animais".
Os tempos apurados, em função dos factores "tipo de ajudas" e "modalidades de inspecções", com as reservas assinaladas, são os seguintes:
Ajudas "superfícies" das culturas arvenses (inspecções quantitativas tradicionais): 30 horas;
Ajudas "animais": 10 horas;
Inspecções efectuadas pelas DRA's (SUC): 10 horas;
Medidas co-financiadas VITIS: 5, 45 horas.
As restantes modalidades de inspecções, no âmbito das ajudas "superfícies" (por teledetecção, com e sem visitas rápidas ao terreno), são apenas em parte executadas pelo IFADAP/INGA, pelo que não foi possível apurar os tempos totais.
11.8.2.2.4 - Quanto às deduções e sanções financeiras aplicadas na sequência das inspecções
Os montantes recuperados, correspondentes às deduções e sanções financeiras aplicadas na sequência das inspecções, foram no valor de 17.878.800 euros.
O modelo de organização e produção de dados disponível no INGA, o qual inclui recuperações relativas a diversos anos ou campanhas, não permite garantir que os valores apresentados correspondem apenas às recuperações referentes a 2002, conforme era objectivo da acção de controlo.
(nota 1) Dados extraídos do relatório anual do TCE relativo a 2002.
(nota 2) V. Parecer sobre a CGE/2000.
(nota 3) V. Parecer sobre a CGE/2001.
(nota 4) Estas 4 Medidas são das que não apresentam regulamentação específica, pelo que se aplicou o Regulamento Interno da Unidade de Gestão, que estipula, no n.º 6 do art.º 8.º, 30 dias úteis como prazo entre a recepção das candidaturas nos Coordenadores e a sua aprovação.
(nota 5) Trata-se de uma conta anual cuja designação em 2002 era "Verbas comunitárias cativas para o OE/2002". Esta conta é enquadrada nas operações específicas do tesouro.
(nota 6) Trata-se de um organismo da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa, em que os financiamentos da CE estão sob o regime de compensação em receita.
(nota 7) Articulada com o TCE.
XII - Segurança social
Conforme decorre da CRP, compete ao TC dar Parecer anual sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a Conta da Segurança Social (CSS), a qual resulta de um processo de consolidação no que se refere às contas das instituições e serviços que integram o denominado sistema de segurança social, que se constitui como subconjunto do universo de segurança social pública, dado que não engloba o regime de protecção social da função pública.
12.1 - Enquadramento geral e condicionantes
A execução financeira da Segurança Social foi influenciada, no exercício de 2002, objecto do presente Parecer, por um conjunto de factores, de carácter excepcional e diversificada natureza, que determina que o exercício em causa possa ser considerado atípico, e acarretou consequências relevantes, quer para a prestação de contas, quer para a elaboração deste Parecer.
É desses factores e suas consequências que, em seguida, sinteticamente se tratará.
12.1.1 - Enquadramento geral
A moldura legislativa, no que se refere à elaboração e apresentação dos mapas orçamentais e de prestação de contas, bem como às demonstrações financeiras em geral, registou, relativamente ao exercício em causa, as seguintes alterações fundamentais:
Substituição da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), ou seja, a Lei n.º 6/91, de 20 de Fevereiro, pela Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto;
Em termos de Lei de Bases da Segurança Social (LBSS), a Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, deu lugar à Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, por sua vez revogada pela Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro;
O Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro, aprovou o Plano Oficial de Contabilidade das Instituições do Sistema de Solidariedade e Segurança Social - POCISSSS, implicando a substituição do Plano de Contas das Instituições de Segurança Social - PCISS, que decorria do Decreto-Lei n.º 24/88, de 29 de Janeiro.
É de assinalar ainda, a implementação do classificador económico das receitas e despesas públicas aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 4 de Fevereiro, com os desenvolvimentos internos ao nível de alínea e subalínea necessários ao registo e ao controlo das transacções orçamentais específicas do sistema de Segurança Social, no que concerne nomeadamente às prestações sociais por subsistemas, regimes e eventualidades.
À primeira vista, poder-se-ia pensar que esta panóplia de alterações legislativas seria integralmente posta em prática no exercício de 2002 (ver nota 1), mas tal não aconteceu, pois, no que se refere à nova LEO, a Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto - Lei da estabilidade orçamental - que altera a Lei n.º 91/2001, veio determinar, através da conjugação dos seus artigos 93.º e 94.º, que "os processos de organização, apresentação, discussão, votação, alteração e execução da fiscalização e responsabilidade orçamental relativos aos Orçamentos de Estado e contas anteriores aos de 2003 continuam a reger-se" pela Lei n.º 6/91. De qualquer modo, em 2002 foram aplicados a Lei n.º 17/2000 e o novo plano de contas.
Merece ainda referência o enquadramento jurídico do financiamento do sistema da segurança social, pois foi publicado o Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro, tendo em vista regulamentar, nesta matéria, a Lei n.º 17/2000 (Lei de Bases) (ver nota 2).
Verificou-se, igualmente, a entrada em funcionamento de um novo Sistema de Informação Financeira (SIF) (ver nota 3), em interacção com os subsistemas de apoio operacional, como sejam o Sistema de Gestão de Contribuintes (SGC) ou a Gestão de Tesourarias (GT), o qual, no segundo semestre de 2001, viu iniciada a preparação para a sua utilização a partir do início de 2002. Esta nova aplicação informática integrada de gestão engloba, entre outros aspectos, a execução das contabilidades orçamental, financeira e analítica.
Acresce ainda a implementação do Sistema de Execuções Fiscais (SEF) e do Centro de Leitura Óptica para as declarações de remunerações (CLO).
Ao mesmo tempo, a adopção, por todas as instituições do sistema, do POCISSSS, moldado com base no POCP, veio permitir que as reservas postas pelo TC em anteriores Pareceres, incluindo o relativo a 2001, no sentido de que se vinha verificando, no concernente ao "sistema da Segurança Social um desfasamento quanto ao quadro normativo relativo ao processo orçamental e respectiva execução, assim como em relação a parte dos princípios contabilísticos e respectiva aplicação, quando em comparação com os princípios de contabilidade geralmente aceites, tanto no que respeita à contabilidade orçamental como patrimonial", pudessem finalmente ser ultrapassadas em grande parte, nomeadamente no que se refere aos princípios contabilísticos, já que a aplicação do novo plano de contas vem, neste domínio, ao encontro do preconizado pelo TC ao longo da última década.
De facto, o POCISSSS consubstancia importantes evoluções, essencialmente derivadas do POCP que lhe serviu de modelo, em relação às políticas contabilísticas inerentes ao PCISS e seguidas até 2001, designadamente:
Integração, num esquema contabilístico coerente, das contabilidades orçamental, patrimonial e analítica;
Acolhimento, sem admissão de excepções, dos princípios contabilísticos geralmente aceites e consignados no POCP, com destaque para os seguintes:
Acréscimo - do qual o PCISS excepcionava as contribuições, cujo proveito era reconhecido apenas aquando da efectiva cobrança, e as prestações sociais, assumidas como custo do exercício pelo respectivo processamento, independentemente do ano a que dissessem respeito;
Prudência - uma vez que não se constituíam provisões, nomeadamente para cobertura de cobranças duvidosas.
12.1.2 - Condicionantes
Do ponto de vista operacional, o sistema contabilístico-financeiro, ao ser abalado pela introdução do euro e, especialmente, pela implementação do novo SIF, aplicação informática orientada para as vertentes orçamental, financeira e administrativa, registou grandes dificuldades no que respeita às adaptações inerentes à adequada e atempada introdução dos registos contabilísticos e processo administrativo em geral, tendo como consequência de curto prazo uma perda qualitativa em termos de prestação de contas, que parece estender-se à execução orçamental de 2003, independentemente da perspectiva relativamente mais optimista que se anuncia, de acordo com os responsáveis, a partir de 2004.
Acresce que, em 2002, o SIF arrancou em produção, sem qualquer paralelo por via do anterior sistema, o que se pode designar, no mínimo, como pouco prudente, e que a interacção do SIF com os subsistemas de apoio já referidos, como o SGC ou a GT, mesmo à data do presente parecer, ainda não se encontra totalmente operacionalizada.
Daí que a execução orçamental de 2002 tenha merecido da auditoria efectuada pelo Tribunal ao SIF sérias reservas e a qualificação de pouco fiável.
Em consequência deste quadro, a apresentação ao TC das contas por parte das instituições integrantes do perímetro de consolidação da segurança social verificou-se com assinalável atraso:
No Continente, apenas uma instituição cumpriu o prazo legal (15 de Maio de 2003), tendo-se, quanto às restantes, prolongado até Março de 2004;
Nos Açores, as contas do Centro de Gestão Financeira da Segurança Social deram entrada na Secção Regional em 10 de Maio de 2004;
Na Madeira, em 18 de Maio de 2004 o Centro de Segurança Social ainda não tinha apresentado as contas de 2002 à respectiva Secção Regional do Tribunal de Contas.
A principal consequência destes factos foi a apresentação à Assembleia da República e ao Tribunal de Contas de uma Conta Geral do Estado que, no concernente à Segurança Social, é expressamente assumida como provisória, situação que ainda não se alterou.
Com efeito, as contas apresentadas não resultaram integralmente do novo sistema contabilístico SIF, porque tal não foi possível relativamente às Regiões Autónomas e ao IGFCSS:
Este facto, no que se refere às Regiões Autónomas, teve mesmo como consequência que as demonstrações financeiras inerentes à contabilidade patrimonial, isto é, o Balanço e DR consolidados, se cinjam apenas ao Continente. Por outro lado, no que se refere à contabilidade orçamental, a respectiva execução resultou de uma preparação que se pode caracterizar como extra-contabilística, por força da situação existente;
No que se refere ao IGFCSS, que, pela primeira vez, integra o perímetro de consolidação no exercício em análise, os problemas ligados à integração da respectiva contabilidade no sistema integrado de contabilidade da Segurança Social, determinaram que o IGFSS tenha utilizado, para essa consolidação, um balancete que não comportava os valores finais, pelo que as demonstrações financeiras consolidadas se encontram, nessa medida, incorrectas.
Verifica-se, ainda, que nas contas apresentadas:
O relatório anexo às demonstrações financeiras omitiu totalmente a análise por regimes da segurança social, que vinha sendo habitual em anos anteriores, implicando uma assinalável perda qualitativa;
Tendo em atenção as transformações operadas a nível dos princípios contabilísticos e critérios valorimétricos, nada é explicado sobre os efeitos e consequências dos mesmos nas demonstrações financeiras apresentadas;
A Conta de Execução Orçamental é relativamente mais sintética, perdendo-se muita da informação que continham as anteriores, bem como comparabilidade com as mesmas;
Os movimentos inerentes ao processo de consolidação não são objecto de explicitação e desenvolvimento.
Instado a prenunciar-se, em sede de contraditório, o IGFSS através do ofício n.º 12815, de 9 de Junho, constante do Volume III - Anexos, sobre esta matéria, afirma o seguinte:
"De facto o princípio da consistência prevê que a entidade altera as suas políticas contabilísticas de um exercício para o outro. Se o fizer e a alteração tiver efeitos materialmente relevantes, esta deve ser referida de acordo com o anexo às demonstrações financeiras (POCISSSS).
A derrogação deste princípio encontra-se plenamente justificada pela aplicação do Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro, diploma esse que aprovou o POCISSSS, em substituição do PCISS. Tratou-se de uma excepção à aplicação de tal princípio com todo o acerto.
Quanto à comparabilidade dos exercícios económicos, existem dois aspectos que devem ser considerados:
a) O que decorre da alteração da composição das entidades inseridas no perímetro de consolidação e sobre ela o relatório, julga-se ter sido elucidativo;
b) O que advém da aplicação de novos princípios contabilísticos e de novos critérios de valorimetria.
O seu impacto em Balanço encontra-se devidamente justificado, com o preenchimento no exercício de 2002 da coluna referente ao ano anterior, completadas com as explicações avançadas pelo IGFSS e vertidas no ante-projecto de Parecer do TC,...
Quanto às contas da peça Demonstrações de Resultados, pela aplicação dos novos princípios contabilísticos do POCISSSS face ao seu antecessor, o apuramento das quantias correspondentes conta a conta, implicaria a satisfação dessa exigência a efectivar a mensuração na base antiga, o que significaria que no exercício de 2002 se aplicariam dois planos de contas, o que se afigura como verdadeiramente impraticável ou a aplicar ao exercício de 2001 os princípios contabilísticos do POCISSSS, o que seria igualmente impraticável."
As considerações do IGFSS afiguram-se pertinentes numa óptica meramente justificativa das opiniões emitidas pelo TC sobre a qualidade das demonstrações financeiras e respectivos anexos, mas não as invalidam, mesmo que aquelas considerações reflictam o novo esquema contabilístico ou a transição para o mesmo.
É ainda de assinalar que ainda não foram disponibilizados ao Tribunal os relatórios definitivos da empresa de auditoria especialmente contratada pela Segurança Social para auditar as contas de 2002 dos quatro grandes institutos - IGFSS, ISSS, IIES e IGFCSS [veja-se Portaria n.º 1799-A/2002 (2.ª série), publicada no Diário da República, II série, n.º 280, de 4 de Dezembro de 2002] -, não se dispondo, mesmo, em relação ao IGFSS, de relatório preliminar cobrindo todas as áreas e, em relação ao ISSS, de qualquer relatório preliminar.
Deste modo, o Tribunal defrontou-se com dificuldades acrescidas para emitir o presente Parecer, que conduziu, mesmo, à inviabilidade de qualquer tratamento de temas que, tradicionalmente, integravam a análise efectuada pelo Tribunal, a saber: Dívida relativa a contribuições (ver nota 4), Outras dívidas à Segurança Social, Outros devedores e credores e Património imobiliário.
Quanto aos restantes pontos, a informação disponibilizada em resposta a pedidos do Tribunal foi fornecida de forma tardia e incompleta, o que denota, além da existência de um leque de informação mais reduzido, um maior hermetismo e insegurança nessa informação, que não pode deixar de ser tido em conta no juízo formulado pelo Tribunal.
Cumpre, no entanto, fazer justiça ao empenhamento e à disponibilidade sempre demonstrados pelos dirigentes e funcionários dos organismos envolvidos, muito particularmente do IGFSS, na colaboração com o Tribunal, que muito se agradece.
Em complemento ao exposto e ao abrigo do princípio do contraditório, o IGFSS alegou, através do ofício n.º 12815, de 9 de Junho de 2004, constante do Volume III - Anexos, o seguinte:
"A dimensão e a complexidade da reforma empreendida e de que o Tribunal de Contas tem conhecimento profundo levou a que o encerramento das contas do exercício de 2002 se processasse com excepcionais dificuldades e atraso, de que se recorda o facto de o ISSS ter encerrado as suas contas no inicio de Dezembro de 2003 e o IGFSS naturalmente uns dias mais tarde, o que como não podia deixar de ser se reflectiu na elaboração da Conta da Segurança Social de 2002.
Neste contexto, ao IGFSS, como entidade responsável pela consolidação e apresentação da Conta da Segurança Social, não restaram mais que 10 dias corridos para elaboração desta e respectiva remessa à Direcção Geral do Orçamento, o que ocorreu em 16 de Dezembro de 2003.
Obviamente que nestas condições era absolutamente inviável apresentar, no espaço de 10 dias a Conta da Segurança Social, ainda que provisória, com o desenvolvimento semelhante ao de contas definitivas de anos anteriores, em que, ao invés, se dispunha de um período de cerca de três meses para a respectiva elaboração e se vinha actuando num quadro perfeitamente estabilizado de encerramento e apresentação de contas por parte das ISS's que faziam parte do perímetro de consolidação da Segurança Social."
Neste âmbito, referiu ainda o IGFSS que:
"Neste contexto, a apreciação do Tribunal de Contas quanto à omissão total de '... análise por regimes de segurança social que vinha sendo habitual em anos anteriores implicando uma assinalável perda qualitativa' se nos afigura desajustada porquanto se está perante uma conta provisória elaborada nas condições e timing em síntese referidos."
Não se pode concordar com o juízo de valor atrás expresso, dado que a referida perda qualitativa existe efectivamente no momento da apresentação do relatório anexo às demonstrações financeiras, independentemente do facto de se tratar de contas provisórias ou definitivas.
12.2 - O Orçamento e a Conta
De acordo com a Lei de Enquadramento Orçamental em vigor em 2002 (Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto), compete ao IGFSS a gestão global da execução do orçamento da segurança social, competências que exerce no quadro das atribuições que lhe cabem em matéria do orçamento e conta da segurança social (art.º 3.º, n.º 2.º, alínea a), do respectivo Estatuto, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 260/99, de 7 de Julho).
12.2.1 - Lei do Orçamento
O Orçamento da Segurança Social para 2002, como parte integrante do Orçamento do Estado para o mesmo ano, foi aprovado pela Assembleia da República através da Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, tendo como anexo, entre outros, o mapa IX, no qual constam a previsão de receitas e despesas relativas ao subsector ora em causa, conforme previsto na alínea b) do n.º 1 do art.º 1.º do referido diploma, fazendo ainda parte do referido mapa os seguintes anexos:
Anexo I - Subsistema previdencial - Financiamento Bipartido - Regime de Repartição;
Anexo II - Subsistema de protecção à família e políticas activas de emprego e formação profissional - Financiamento tripartido;
Anexo III - Subsistema de protecção social à cidadania - Financiamento do OE;
Anexo IV - Subsistema previdencial - Financiamento Bipartido - Regime de capitalização.
Faz parte integrante da Lei do Orçamento um conjunto de normas que estão directamente relacionadas com o sistema de segurança social, parte das quais serão objecto de análise em sede dos pontos específicos do Parecer que lhes dizem respeito, mas que se explanam, de seguida, na sua globalidade:
QUADRO XII.1
SS - LO/02 e Segurança Social
12.2.2 - Decreto-lei de execução orçamental
O Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro, estabeleceu as normas indispensáveis à execução do OE para 2002, aprovado pela Lei n.º 109-B/2001, de 27 de Dezembro, incluindo também as normas relativas ao orçamento dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do orçamento da segurança social (OSS).
12.2.3 - Alterações orçamentais
As alterações orçamentais do OSS, tendo em atenção o disposto no art.º 50.º do Decreto-Lei de execução orçamental (Decreto-Lei n.º 23/2002), foram autorizadas por Despacho Ministerial de 2 de Dezembro de 2003, de acordo com Declaração n.º 3/2004, de 30 de Janeiro de 2004, do IGFSS (DR 1ª-B Série n.º 25, de 30 de Janeiro de 2004), dando lugar ao denominado orçamento revisto:
No que se refere à Receita:
Integração dos seguintes saldos imputados ao exercício anterior, por despachos dos Secretários de Estado da Segurança Social, de 30 de Agosto de 2002, e Secretário de Estado do Orçamento, de 16 de Outubro de 2002, conforme segue:
Programa Ser Criança;
Fundo de Socorro Social;
Programa de Apoio Integrado a Idosos (PAII);
Acções de Formação profissional - FSE;
Integração do saldo PIDDAC/OSS/2001, por despachos dos Secretários de Estado da Segurança Social, de 23 de Setembro de 2002, e do Secretário de Estado do Orçamento, de 30 de Dezembro de 2002;
Transferências de verbas sem variação do montante total, por imposição do POCISSSS (Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro).
No que se refere à Despesa:
Alterações decorrentes da integração dos saldos: do Programa Ser Criança, Fundo de Socorro Social, Programa de Apoio Integrado a Idosos e Acções de formação Profissional - FSE;
Acréscimo da receita conforme despacho ministerial de 27 de Dezembro de 2002;
Transferências de verbas sem variação do montante total, por imposição do POCISSSS (Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro).
Mais uma vez se verificou a tardia publicação das alterações orçamentais, dado que, ao abrigo do art.º 50.º do Decreto-Lei n.º 23/02, de 1 de Fevereiro, foi publicada uma única alteração em 30 de Janeiro de 2004, pelo que o Tribunal recomenda que esta prática seja alterada, de forma a evitar um desfasamento tão significativo entre o final do exercício e a publicação das alterações orçamentais.
12.2.4 - Transferências do OSS para serviços da administração central
A LBSS, que entrou em vigor em 2002, refere que a estrutura orgânica do sistema inclui não só instituições de segurança social, as quais são pessoas colectivas de direito público, integradas na administração indirecta do Estado, como também serviços integrados na administração directa do Estado.
Estes serviços são apoiados simultaneamente pelo OE e OSS, podendo enumerar-se, em 2002, os seguintes casos:
Com financiamento indirecto, pela inscrição de verbas no PIDDAC através das dotações para investimento do IGFSS;
Através de dotações orçamentais tendo por objectivo "desenvolver a reforma da segurança social";
Financiamento da Comissão Nacional de Família;
Transferências para o Fundo de Solidariedade com a Emigração;
Transferências para o Regime de Administração Financeira do Estado.
12.2.4.1 - PIDDAC
As transferências efectuadas por parte do IGFSS, dentro do Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC), são as que constam do seguinte quadro:
QUADRO XII.2
SS - PIDDAC - Transferências do IGFSS no triénio 1999/02
Deve referir-se que o IDS, a partir de 2001, ao passar a fazer parte do universo de consolidação, foi excluído do quadro anterior, tendo beneficiado autonomamente, em 2001 e 2002, de, respectivamente, 313,7 e 140,4 milhares de euros.
Em contraste com o ano anterior, em que as transferências deste tipo tinham diminuído, em 2002 aumentaram em termos relativos 25,1%, ou seja, mais 677,9 milhares de euros, tendo sido atingida no ano em análise uma taxa de execução de 68,9%.
12.2.4.2 - Reforma da segurança social
O art.º 24.º da LOE consagra a autorização para transferir do OSS para a Direcção-Geral da Solidariedade e da Segurança Social e para o Departamento de Estudos, Prospectiva e Planeamento o montante máximo de 249.399 euros, destinados a apoiar o desenvolvimento do "processo de reforma da segurança social", dotação recorrente desde 1997, com a diferença de que nos anos iniciais incluía também verbas para a Inspecção-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho (IGMSST).
No quadro n.º XII.3 explicita-se a evolução, desde o ano inicial até 2002, dos valores orçamentados, transferidos e efectivamente utilizados:
QUADRO XII.3
SS - Reforma da segurança social - Valores orçamentados transferidos e utilizados no período de 1997/02
Desde 1997 a 2002, foram orçamentados cerca de 3,4 milhões de euros, dos quais foram utilizados 2,2 milhões de euros, representando, relativamente a esse período, um grau de execução orçamental na ordem dos 62,8%. Analisado isoladamente o ano de 2002, verificou-se um grau de execução de 56,2%.
No quadro que segue, os valores de 2002 estão desagregados pelos serviços beneficiários:
QUADRO XII.4
SS - Reforma da Segurança Social - Valores orçamentados transferidos e utilizados por serviço em 2002
Verificaram-se taxas de utilização muito diferentes nos dois serviços, na medida em que a DGSSS apenas atingiu uma realização de 4,1%. Os valores não utilizados foram transferidos para a Direcção-Geral do Tesouro.
Como aplicação das verbas utilizadas, foram apurados os seguintes valores:
Os valores anteriores e as informações recolhidas junto dos organismos envolvidos permitem referir o seguinte:
A maior parte das despesas diz respeito a custos com pessoal (51,9%), com relevo para contratos a termo, quanto ao DEPP, e associadas a deslocação a Moscovo para participação no Seminário sobre reforma do sistema de pensões, no que respeita à DRSSS;
Quanto aos bens e serviços (48,1%), no que concerne ao DEPP, a maior parte, ou seja, 54,1 milhares de euros, foi inscrita na rubrica "02.03.10 - Outros serviços".
Em Pareceres anteriores tem sido questionada uma relativa carência de fundamentação destas despesas, constatando-se, como principal factor em 2002, a perda de expressão das despesas associadas à rubrica orçamental em questão, implicando, no caso da DGSSS, uma utilização de apenas 4,1% do valor orçamentado que, neste caso, leva a questionar a própria existência da rubrica em questão.
12.2.4.3 - Comissão Nacional de Família
Através do art.º 25.º da LOE ficou o governo autorizado a transferir do OSS, para a ex-Secretaria-Geral do Trabalho e da Solidariedade, actual Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho, até ao montante de 399.038 euros, com o fim de apoiar o financiamento da Comissão Nacional de Família, criada pelo Decreto-Lei n.º 150/2000, de 20 de Julho. Segundo o IGFSS este valor foi totalmente transferido para a referida Comissão, tendo sido gastos 344.657,74 euros, que se distribuíram como segue:
QUADRO XII.5
SS - Distribuição dos gastos com a CNF
12.2.4.4 - Fundo de Solidariedade com a Emigração
A LOE previa, no seu art.º 28.º, a criação do Fundo de Solidariedade para Emigrantes, destinado a prestar um apoio de natureza social aos nossos emigrantes quer pelos mecanismos dos países estrangeiros de residência, mas também de protecção consular, que não lhes esteja assegurado quando aqueles se encontrem em situações imprevistas de evidente fragilidade e carência em virtude de acontecimentos extraordinários - de que catástrofes naturais ou crimes contra a integridade física são apenas exemplo. O governo ficou assim autorizado a transferir do OSS para aquele Fundo o montante máximo de 498.798 euros, a título de despesa com acção social, não se tendo no entanto registado qualquer transferência em 2002.
12.2.4.5 - RAFE - Regime de administração financeira do Estado
Em 2002, foram efectuadas transferências, por parte do IGFSS, para a Inspecção-Geral do Ministério, no montante de 2.356.390,00 euros (movimento efectuado, no que se refere à contabilidade patrimonial, por contrapartida da conta 63111 - "Transferências para a Administração Central Estado"), tendo por aplicação o Regime de Administração Financeira do Estado (RAFE), dos quais, segundo a referida Inspecção, foram gastos 1.744.316,60 euros, que se distribuíram como segue:
QUADRO XII.6
SS - Distribuição dos gastos com a RAFE
Os valores anteriores e as informações disponibilizadas pela IGMSST, permitem referir o seguinte:
De um total de 2.356,4 milhares de euros disponíveis, foram gastos, em despesas correntes, 1.744,3 milhares de euros, representando uma taxa de utilização de 74,0%;
A maior parte das despesas dizem respeito a custos com pessoal, ou seja, 94,7% do total das despesas, destacando-se os custos com pessoal dos quadros;
No que se refere aos bens e serviços que atingiram uma taxa de realização de 88,9%, a maior parte, ou seja, 80,8 milhares de euros, foi inscrita nas rubricas: "02.03.02 - Conservação de bens" (50,9 milhares de euros) e "02.02.06 - Consumos de secretaria" (29,9 milhares de euros);
O saldo global, no valor de cerca de 661,4 milhares de euros, foi integrado no orçamento de 2003 da referida Inspecção-Geral, mediante abertura de crédito especial autorizado por despacho de 15 de Março de 2003, do Secretário de Estado do Orçamento;
Aparentemente, esta rubrica deu cobertura a despesas de cariz semelhante às que, ao longo de vários anos, esta Inspecção vinha incorrendo, mas então inseridas no objectivo da "Reforma da Segurança Social".
12.2.5 - Conta da segurança social
Em 2002, a Conta Geral do Estado (CGE), nos sub capítulos 1.1, 1.3 e 1.5.5 do Volume I, faz umas referências muito sucintas ao sistema de segurança social, incluindo ainda, no sub capítulo 6, a Conta da Segurança Social (CSS) propriamente dita, da qual faz parte integrante um relatório síntese sobre a execução orçamental, compreendendo ainda o seguinte conjunto de mapas:
Conta de Execução Orçamental (Receitas e Despesas);
Balanço - Continente;
Demonstração de Resultados Líquidos - Continente;
As circunstâncias expressas no sub capítulo 6.1 Execução do Orçamento da Segurança - 2002, da CGE, merecem ser transcritas: "No que se refere aos valores da receita cobrada e da despesa paga pelas Instituições do Continente, aqueles foram apurados a partir dos dados registados no Sistema de Informação Financeira (SIF). Quanto às Instituições das Regiões Autónomas (RA's), uma vez que estas ainda não encerraram as contas do exercício de 2002 nem registaram a totalidade das receitas e despesas no SIF, os valores objecto da consolidação orçamental foram obtidos a partir da execução orçamental enviada pelas RA's ao longo de 2002.
Neste contexto, a execução orçamental considerar-se-á definitiva após o encerramento das contas das Instituições das Regiões Autónomas."
A situação descrita associa-se às considerações e juízos de valor avançados no ponto 12.1 no que se refere aos estrangulamentos que, do ponto de vista operacional, a introdução do SIF, independentemente dos seus méritos, trouxe ao sistema.
Assim, o TC, para dar Parecer sobre a CSS de 2002, apenas dispôs de uma conta que se pode caracterizar da seguinte forma:
Os montantes da receita cobrada e da despesa incorrida pelas instituições de segurança social que fazem parte do perímetro de consolidação subjacente à Conta da Segurança Social (CSS) foram apurados de acordo com os dados registados no novo "Sistema de Informação Financeira" (SIF), tendo como exercício inicial de referência 2002, apenas no que refere aos organismos do Continente;
No entanto, a Conta de Execução Orçamental (CEO) incluiu as instituições das Regiões Autónomas (RA), mas os valores que consolidam inerentes a estas últimas foram obtidos por via alternativa, ou seja, que se presume esteja em continuidade com a execução orçamental de 2001, com base nos mapas que foram sendo enviados pelos serviços competentes das RA no decorrer de 2002, mas sem se ter ainda efectuado o respectivo encerramento através do SIF;
Em consequência, a execução orçamental é considerada como provisória, tornando-se apenas definitiva quando se efectivar o referido encerramento com utilização do novo sistema contabilístico;
Acresce que, no que se refere ao Balanço e DR, peças finais na contabilidade patrimonial, excluem mesmo as RA da Madeira e dos Açores.
Deve recordar-se, ainda, o que foi dito no ponto 12.1 sobre a derrogação da Lei n.º 91/2001 (nova LEO), no que se refere à organização e apresentação da CSS, conferida pela Lei Orgânica n.º 2/2002, de 28 de Agosto (Lei da estabilidade orçamental), implicando que a estrutura e apresentação desta mantivesse o esquema de anos anteriores.
A CSS deriva da consolidação integral das contas anuais de um conjunto de Instituições pertencentes ao sistema, articuladas com o IGFSS e, por conseguinte, financiadas pelo Orçamento da Segurança Social, tendo, de 2001 para 2002, o universo em questão reflectido as alterações institucionais entretanto ocorridas, integrando-se neste último ano no perímetro de consolidação o Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS) e o Fundo de Socorro Social.
Assim, o universo consolidado era constituído pelas seguintes Instituições:
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social;
Instituto de Solidariedade e Segurança Social;
Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade;
Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social;
Centro Nacional de Protecção contra os Riscos Profissionais;
Departamento de Relações Internacionais da Segurança Social;
Centro de Gestão Financeira da Segurança Social da Região Autónoma dos Açores;
Centro de Segurança Social da Região Autónoma da Madeira;
Fundo de Garantia Salarial;
Fundo de Socorro Social.
Consolidam também as Caixas de Previdência que ainda subsistem, ou seja, a Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários, assim como as instituições constituídas ao abrigo da Lei n.º 1884, de 16 de Março de 1935, e legislação complementar, como segue:
Cimentos - Federação das Caixas de Previdência;
Caixa de Previdência dos Trabalhadores da EPAL;
Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas;
Caixa de Previdência do Pessoal da Companhia Rádio Marconi (parcialmente consolidada);
Caixa de Previdência do Pessoal dos Telefones de Lisboa e Porto;
Caixa de Previdência do Pessoal da CRGE;
Fundo Especial de Segurança Social dos Profissionais da Banca dos Casinos.
12.3 - Execução orçamental
Neste capítulo devem ter-se em linha de conta as considerações atrás tecidas, mais concretamente no ponto anterior, sobre as consequências em termos operacionais da introdução do SIF, cuja preparação se iniciou no segundo semestre de 2001, tendo entrado em fase de produção em 2002.
12.3.1 - Receita
As principais receitas do sistema são as contribuições das entidades empregadoras e dos trabalhadores, e os valores transferidos do OE, de forma a cumprir os imperativos legais quanto ao financiamento da despesa, em conformidade com a nova Lei de Bases do Sistema (Lei n.º 17/2000) conjugada com o diploma que a regulamenta em matéria de financiamento (Decreto-Lei n.º 331/2001).
Deve referir-se que, do ponto de vista, quer da contabilidade orçamental, quer dos princípios que norteiam a inscrição da receita, nada se alterou com a implementação do POCISSSS.
12.3.1.1 - Receita orçamentada e cobrada
O quadro XII.7 expressa, em síntese, as receitas previstas no OSS, bem como as receitas efectivamente percebidas no exercício de 2002:
QUADRO XII.7
SS - Síntese da receita orçamentada e cobrada
Em 2002, a execução orçamental, no que se refere à receita total apurada incluindo o saldo orçamental transitado de 2001, foi de 99,6%, visto que as cobranças ficaram aquém do previsto em cerca de 81,1 milhões de euros; ainda que se tenha verificado uma execução positiva das receitas correntes (mais 2,9 milhões de euros), a sua reduzida expressão não foi suficiente para colmatar os desvios verificados nas receitas e transferências de capital.
Os principais desvios entre o orçamentado e o realizado deveram-se principalmente aos movimentos de capital, ou seja, às receitas de capital (-) 25,1 milhões de euros, e às transferências de capital (-) 49,0 milhões de euros, com, respectivamente, execuções de 99,1% e 30,8%, que se justifica por uma orçamentação por excesso no que respeita à rubrica "Empréstimos obtidos" (linhas de crédito relacionadas com o FSE) e quanto às transferências relativas ao PIDDAC provenientes do OE.
12.3.1.2 - Evolução da receita cobrada
As receitas e transferências referentes aos anos de 2001 e 2002 são sumariadas, numa perspectiva muito genérica, no quadro seguinte, destacando-se as rubricas que, a não serem evidenciadas, distorceriam a análise comparativa entre os dois exercícios:
QUADRO XII.8
SS - Evolução da receita cobrada em 2001 e 2002
Os valores em questão permitem referir o seguinte:
À primeira vista, as receitas totais arrecadadas pelo sistema, em 2002, superaram os 17,9 mil milhões de euros, representando, relativamente a 2001, um acréscimo de 4,2 mil milhões de euros, ou seja, em termos relativos, uma variação de 31,0%, quando no período imediatamente antecedente tinha sido de 8,9%;
Porém, há que ter em atenção que o crescimento registado se deveu, principalmente, à evolução positiva das receitas de capital originadas pela integração no perímetro de consolidação do IGFCSS/FEFSS, o que representou cerca de 2,8 mil milhões de euros; caso tal não tivesse acontecido, o crescimento das receitas teria sido apenas de 10,5%;
De forma mais desagregada, pode ainda observar -se o seguinte:
As receitas correntes, que representavam uma parte muito significativa das receitas e transferências totais, cresceram cerca de 7,4%, ou seja, 750,9 milhões de euros;
Por sua vez, as receitas de capital tinham uma expressão muito reduzida no conjunto, abstraindo da situação descrita quanto ao IGFCSS/FEFSS, podendo-se no entanto, e segundo informação recolhida junto do IGFSS, desagregar o valor inscrito em "Receitas de Capital - Outras" por Instituições e tipo de receitas, conforme segue:
QUADRO XII.9
SS - Desagregação por instituições das "Receitas de Capital - Outras"
A evolução das transferências correntes e de capital deve ser analisada em conjunto, em virtude de as transferências para Formação profissional provenientes do FSE, em 2001, terem sido inscritas como de "capital", enquanto que, em 2002, foram consideradas como "correntes", conforme decorre do novo plano de contas;
Assim, o total das transferências cresceu num valor um pouco acima do crescimento das receitas correntes, ou seja, cerca de 805,5 milhões de euros, embora em termos relativos assumisse um acréscimo de 24,2%, que se deveu essencialmente ao aumento das transferências correntes.
12.3.1.3 - Evolução das principais receitas
O quadro XII.10 sintetiza a evolução das principais receitas do sistema no período de 1998/2002:
QUADRO XII.10
SS - Evolução das principais receitas do sistema no período - 1998/2002
Este quadro tem a seguinte expressão gráfica:
GRÁFICO XII.1
SS - Evolução das principais receitas do sistema no período 1998/2002
O quadro e o gráfico anteriores permitem observar o seguinte:
Ao longo do quinquénio, a estrutura das receitas e transferências denotou uma relativa estabilidade, com excepção do efeito da inserção do IGFCSS/FEFSS na conta consolidada em 2002, e da transferência, em 2001, de títulos da Portugal Telecom como forma de cumprimento da Lei de Bases então vigente;
Por outro lado, todas as receitas ou grupos de receitas foram registando aumentos ao longo do período, com excepção das transferências com origem no FSE, dado que, apesar de terem crescido de 2001 para 2002, não observaram, nos anos antecedentes, um comportamento uniforme;
As contribuições por parte das entidades empregadoras e trabalhadores, bem como as transferências do OE, mantiveram o seu predomínio no conjunto, notando-se ainda que:
As contribuições registaram uma baixa na sua posição relativa de 69,9% para 56,6%, acentuada pela integração do IGFCSS/FEFSS, pois, mesmo sem esse efeito, a evolução teria sido no mesmo sentido, mas apenas de 69,9% para 67,2%;
No que respeita às transferências do OE (sem o IVA consignado), sofreram um decrescimento relativamente significativo, já que, mesmo considerando a entrada do IGFCSS/FEFSS no universo de consolidação, a sua posição passou de 19,9% para 18,5%; abstraindo dessa situação, o crescimento teria sido de 21,9%.
12.3.2 - Despesa
Um dos efeitos positivos da alteração dos princípios contabilísticos foi a uniformização conceptual da respectiva inscrição relativamente às receitas e despesas, dado que, no antecedente, apenas as receitas obedeciam ao princípio de gerência, enquanto as despesas, nomeadamente com as prestações sociais, estavam orientadas, na sua contabilização, pelo princípio do exercício. Assim, com a introdução do POCISSSS, a contabilidade orçamental, no que respeita à inscrição das despesas, passou a ser integralmente orientada numa base de caixa.
12.3.2.1 - Despesa orçamentada e executada
No quadro XII.11 confrontam-se, para o exercício de 2002, as despesas orçamentadas e executadas:
QUADRO XII.11
SS - Síntese da despesa orçamentada e executada
Em 2002, a execução orçamental, no que se refere ao total da despesa, foi de 98,6%, dado que as despesas correntes e as despesas de capital se situaram aquém do orçamentado.
12.3.2.2 - Evolução da despesa
O quadro XII.12 demonstra, de uma forma genérica, a dinâmica de evolução das despesas e transferências de 2001 para 2002, evidenciando, as principais rubricas cujo critério de inserção na CEO foi alterado.
QUADRO XII.12
SS - Evolução da despesa de 2001 para 2002
Os valores constantes do quadro supra permitem observar o seguinte:
As despesas totais aumentaram, relativamente a 2001, cerca de 4,1 mil milhões de euros (mais 29,9%), em grande parte devido ao englobamento, nas despesas de capital, do IGFCSS/FEFSS no universo consolidado;
Abstraindo desse efeito, as mesmas despesas e transferências teriam crescido apenas 4,5%, inferior à evolução registada de 2000 para 2001, que tinha sido de 11,4%;
As despesas correntes, como principal componente da despesa, excluindo a vertente formação profissional, sofreram um crescimento de 9,8% (1,1 mil milhões de euros), taxa bastante próxima do período antecedente, que foi de 9,9% (1,0 mil milhões de euros);
A desagregação desta análise tem de atender, não só à introdução do IGFCSS/FEFSS, como à reclassificação das despesas e transferências associadas à formação profissional, pois os subsídios à formação profissional que, em 2001, eram considerados como transferências correntes, em 2002 figuravam na conta como despesas correntes, enquanto as transferências de capital de 2001 foram assumidas como transferências correntes em 2002;
As restantes despesas, que, na sua maior parte, diziam respeito à componente formação profissional, evoluíram como segue, tendo em conta a reclassificação contabilística verificada nas despesas de formação profissional:
QUADRO XII.13
SS - Evolução da despesa com emprego e formação profissional - 2001/02
Assim, a componente formação profissional no seu conjunto aumentou significativamente, ou seja, a uma taxa de 37,4%, acréscimo devido, essencialmente, às despesas que foram reclassificadas de transferências correntes para despesas correntes (100%), que compensaram as transferências de capital que, em 2002, foram consideradas como transferências correntes.
Deve notar-se, ainda que, em 2002, quanto às transferências de capital, retirando-se a referida componente, estas se cingem às transferências para o INATEL, no valor de 6,9 milhões de euros, transferência de valor igual à efectuada em 2001, facto que se deveu ao desaparecimento das transferências associadas ao IGFCSS/FEFSS que, em 2001, tinham sido de 793,4 mil milhões de euros.
12.3.2.3 - Evolução das principais despesas
Neste domínio, destacam-se as despesas correntes e as despesas associadas ao emprego e formação profissional e, a exemplo do Parecer antecedente, as despesas de estrutura ou de administração do sistema.
12.3.2.3.1 - Despesas correntes
O quadro XII.14 apresenta a desagregação e evolução, no quinquénio de 1998 a 2002, das principais despesas correntes do sistema (ver nota 5):
QUADRO XII.14
SS - Evolução das principais despesas correntes no período 1998/2002
Por sua vez, o gráfico que segue concentra-se nas principais prestações dos regimes de segurança social e de apoio social, apresentando-as de forma agregada:
GRÁFICO XII.2
SS - Evolução das principais prestações sociais - 1999/2002
A estrutura das despesas correntes, exceptuando a introdução dos subsídios à formação profissional inscritas, em 2002, nas contas de execução orçamental, não apresentou, ao longo do período em análise, alterações de fundo, sendo, no entanto, de notar que:
As pensões, em 2002, mantiveram-se como a principal despesa do sistema (8.432,6 milhões de euros), tendo representado, ao longo do período, entre 68,6% e 69,2% do total das prestações sociais, registando, de 2001 para 2002, um acréscimo de cerca de 704,7 milhões de euros, bastante próximo do observado nos períodos antecedentes;
Seguiram-se as despesas com acção social (1.104,2 milhões de euros, em 2002, incluindo cerca de 1,3 milhões de euros de despesa realizada com "Subsídios de renda") - com relevo para as transferências para IPSS ao abrigo de acordos de cooperação -, que têm evoluído de uma forma uniforme e constante, pois, representando 7,4% do total das prestações sociais em 1998, atingiram 9,0% em 2002, tendo suplantado, a partir de 2000, os subsídios de desemprego;
Os subsídios de desemprego (1.090,4 milhões de euros, em 2002) que, de 1998 a 2001, tinham mantido uma posição relativa entre 7,8% e 7,9%, atingiram 8,9% em 2002, dado que aumentaram em valor absoluto cerca de 220,5 milhões de euros, quando nos períodos precedentes o seu aumento tinha rondado os 70,0 milhões de euros;
Quanto às restantes prestações:
O subsídio familiar a crianças e jovens e as prestações não especificadas cresceram sempre ao longo do período, apesar de a sua posição relativa no conjunto se manter inalterável;
O subsídio de doença apresenta, no quinquénio considerado, uma clara tendência de decréscimo do seu peso relativo nas principais despesas correntes do sistema, baixando, progressivamente, de 5,3%, em 1998, para 3,8%, em 2002;
Quanto ao RMG, que atingiu o seu máximo em 1999 em termos da sua posição relativa no conjunto (3,0%), como reflexo da sua maturação foi-se mantendo em valores absolutos não muito divergentes desse máximo, embora em sentido descendente, o que potenciou uma assinalável perda de peso em termos de importância relativa (1,9% em 2002).
As despesas de administração do sistema (incluindo acções de formação profissional), sempre crescentes, tinham registado um aumento significativo e fora do comum de 2000 para 2001 (74,6 milhões de euros), nível que mantiveram em 2002, representando, neste último ano, 3,4% (413,5 milhões de euros), quando em cotejo com as prestações sociais, conforme se analisa de seguida.
12.3.2.3.2 - Despesas de "administração" do sistema
Os gastos de estrutura do sistema, os quais, de acordo com as regras estabelecidas, devem ser imputados, proporcionalmente, a cada um dos subsistemas que servem, revelam, em termos de valor absoluto, um crescimento continuado ao longo do último triénio.
Deste modo, no quadro seguinte apresentam-se, com base em informação do IGFSS, as referidas despesas (com excepção das RA da Madeira e dos Açores, cujo valor provisório está integrado no grupo de instituições "Outras"), desagregadas por instituições, conforme segue:
QUADRO XII.15
SS - Despesas de "administração" do sistema no período 2000/02
O quadro anterior sugere as seguintes observações:
Em 2002, as despesas com administração totalizaram 412,7 milhões de euros, tendo crescido, de 2001 para 2002, 20,8 milhões de euros (5,3%), quando, no período imediatamente anterior, tinham aumentado 71,6 milhões de euros, isto é, 22,3%;
Sem o reflexo da introdução no perímetro de consolidação do IGFCSS/FEFESS, esse aumento teria sido de 17,4 milhões de euros, ou seja 4,4%;
Em 2002 destaca-se, por ordem de importância, o ISSS, tendo este instituto despendido com despesas de administração cerca de 277,6 milhões de euros, (+8,4% que em 2001), seguindo-se o IGFSS, com 69,4 milhões de euros, (+18,1%, relativamente a 2001), enquanto o IIES despendeu cerca de 23,3 milhões de euros, ou seja, menos 49,7% quando em comparação com o ano anterior (o que deverá associar-se à quebra evidenciada na aquisição de bens de capital, pois esta passou de 9,4 milhões de euros, em 2001, para 3,1 milhões de euros em 2002);
O grupo "Outras", que integra o valor provisório de 24,0 milhões de euros, das despesas de administração das RA, entre outras instituições, cresceu, de 2001 para 2002, 27,3%.
De acordo com a informação disponível (com excepção dos valores relativos a 2002, referentes às RA dos Açores e da Madeira), construiu-se, ainda, o seguinte quadro:
QUADRO XII.16
SS - Evolução das despesas de "administração" do sistema no período 2000/02
O quadro supra, com as limitações anteriormente apontadas, permite referir que os principais acréscimos de despesa se registaram nas despesas correntes com pessoal (41,7 milhões de euros), tendo variado em sentido inverso as despesas de capital, (-) 33,0 milhões de euros.
Neste domínio merece referência o facto (conforme já referido no Parecer sobre a CSS/01) de não terem sido relevados por parte do ISSS, nas despesas acima mencionadas os valores devidos à Caixa Geral de Aposentações (CGA), por força do disposto no artigo 40.º, n.º 8.º, dos seus Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 316/A/2000, de 7 de Dezembro, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2001, com base no qual o ISSS passou a estar legalmente obrigado a contribuir para o financiamento da CGA, a título de comparticipação da entidade patronal, com uma importância mensal na proporção e de montante igual ao das quotas pagas pelos trabalhadores.
Com base nas quotas dos subscritores entregues de Janeiro de 2001 a Dezembro de 2002, pelo CNP e pelos CDSSS, foi calculada uma dívida de financiamento nos termos do referido diploma no montante global de 21.745.289,07 euros, conforme segue:
Em Dezembro de 2002, o ISSS pagou apenas a dívida de capital relativo ao ano de 2001, ficando em dívida, nesta data, o montante de 25.041.191,54 euros, o qual não se encontra relevado como tal nas contas do ISSS e, portanto, na Conta consolidada do sistema.
Em síntese, as despesas com pessoal relativas ao ISSS e, portanto, do sistema, no ano de 2002, encontravam-se subavaliadas em mais de 25,0 milhões de euros.
Foi esclarecido pelo IGFSS, em sede de contraditório, através do ofício n.º 12815, de 9 de Junho, constante do Volume III - Anexos, o seguinte:
"Importa referir sobre esta matéria que não estando à data totalmente dirimido o diferendo entre a CGA e o ISSS no que se referia à interpretação da norma n.º 8 do art.º 40.º do D.L. n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro, foi constituída para o efeito uma provisão (custo do exercício) para riscos e encargos no valor de e 25.382.788,02."
12.3.3 - Saldos de execução orçamental
Sobre este tema destaca-se a situação de 2002, nomeadamente na perspectiva do método de apuramento dos saldos do OSS e CSS, quando em comparação com os exercícios anteriores, assim como a evolução das variáveis que os explicam no período de 1998 a 2002.
12.3.3.1 - Exercício de 2002
No quadro que segue apresenta-se, de forma sintética, os saldos totais por grandes grupos de classificação económica, quanto à receita e à despesa, da conta de execução orçamental de 2002:
QUADRO XII.17
SS - Comparação entre a receita e a despesa
O quadro anterior permite referir o seguinte:
O saldo negativo das receitas e despesas correntes e das receitas e despesas de capital foi contrabalançado pelas transferências correntes, onde pontificam as transferências do OE, sendo irrelevantes as transferências de capital;
Adicionando o saldo inicial às receitas e despesas do ano resultou um saldo final de 720.608,1 milhares de euros, cuja composição era a seguinte:
Subsistema Previdencial - Capitalização ... 359.412.195,52
Subsistema Previdencial - Repartição ... 172.115.940,02
Subsistema Protecção à Família e PAEFP - FSE ... 97.089.630,62
Subsistema Protecção Social de Cidadania ... 91.990.434,86
Programa Ser Criança ... 6.529.064,58
PAII ... 1.842.081,92
Fundo Socorro Social ... 13.792.684,18
Restante saldo do subsistema ... 69.826.604,18
Quanto ao método de apuramento dos saldos nos OSS e CSS, este tem sido posto em causa em sucessivos Pareceres do TC, tanto no que se refere aos saldos finais de execução orçamental, como em relação aos saldos iniciais inscritos nos Orçamentos e nas Contas.
Esta problemática centrava-se em dois aspectos fundamentais:
Os saldos iniciais inscritos nos OSS não correspondiam aos saldos finais de execução orçamental dos exercícios precedentes;
Na contabilidade orçamental, as inscrições na CEO, tendo em conta os diferentes princípios de especialização que, em função dos princípios contabilísticos inerentes ao PCISS, eram adoptados quanto às receitas e às despesas, dado que as receitas eram as efectivamente cobradas e as despesas, nomeadamente as prestações sociais, eram contabilizadas em função do respectivo processamento. Deve referir-se que, para os valores serem comparáveis, deveria ser apurado, no início de cada exercício, o montante das despesas processadas no ano anterior e que transitam sem estar pagas para o ano seguinte, bem como, no final de cada ano, apuradas as despesas processadas mas ainda não pagas;
Por sua vez, na contabilidade patrimonial, os resultados apurados apresentavam as limitações inerentes ao facto de o principal proveito, as contribuições, serem registadas de acordo com os recebimentos, deixando à margem, ou seja, para o exercício seguinte, os proveitos de contribuições ainda não entrados na tesouraria do sistema.
Assim, cingindo-nos às CEO, os valores inscritos como saldos iniciais nas CSS têm sido meramente convencionados, não coincidindo - nem sendo passíveis de conciliação - com os saldos de execução do exercício anterior. Neste domínio têm sido seguidos os seguintes critérios:
O saldo inicial da CSS/1997 e anos anteriores baseava-se nos Balanços dos anos precedentes (excluindo as contas de contribuintes e de "Outros devedores e credores"), como resultante da seguinte fórmula:
Disponibilidades + Créditos de curto prazo - Débitos de curto prazo
Desde o exercício de 1998 foi adoptado o critério de registo nas CSS conforme Despachos que determinavam a respectiva integração.
Com a entrada em vigor do POCISSSS, poder-se-ia ser levado a concluir que, em 2002, o problema, ao prevalecerem os novos princípios contabilísticos, estaria ultrapassado, mas isso não aconteceu, na medida em que, na transição de 2001 para 2002, não foi utilizado o saldo final expresso na CSS de 2001, mas também um saldo convencionado.
No quadro seguinte comparam-se as situações em causa:
Em 2002, o saldo inicial da CSS, "tal como foi aprovado", apresentava a seguinte desagregação:
Para uma apreciação do saldo anterior deve destacar-se o caso do IGFCSS/FEFSS dos restantes componentes, como segue:
O valor constante da CSS, correspondente à integração do IGFCSS/FEFSS, 393,9 milhões de euros, coincide com o saldo constante do OSS inicial, mas diverge do saldo orçamental apresentado nas contas desta instituição, no valor de 172.075,06 milhares de euros, constituindo-se, assim, uma divergência de 221.810,6 milhares de euros.
Questionado o IGFCSS, foi respondido que "Sendo os valores inscritos no mapa anexo à declaração n.º 3/2004, publicada no DR I Série-B de 30 de Janeiro de 2004, consolidados pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social reencaminhamos, neste data, o Vosso ofício n.º 03700 de 17.03.2004 para aquele Instituto de modo a que sejam prestados os esclarecimentos solicitados.
No que se refere à CSS/02, relativamente às diferenças de saldos iniciais apresentadas nos anexos IV, o valor do saldo inicial que ascende a e 393.886.234 corresponde à previsão do saldo inicial efectuada à data da elaboração do Orçamento/2002. Já o valor de e 172.075.063 é o saldo inicial efectivo do Orçamento 2002 (corresponde ao saldo dos depósitos a Prazo e à Ordem em 31/12/2001)".
Questionado o IGFSS, não foi obtida qualquer resposta sobre este ponto concreto.
A parte restante, 293,3 milhões de euros, foi incorporada no OSS por via da revisão do primeiro orçamento, através das alterações orçamentais previstas no art.º 50.º do Decreto-Lei de execução orçamental (ver ponto 12.2), tendo subjacentes as competentes autorizações governamentais.
Em parte, tratam-se, alegadamente, de saldos resultantes de transferências para o IGFSS, como receitas consignadas a fins específicos, que não tiveram execução no ano de 2001 pela sua totalidade, em relação às quais se refere que, abstraindo do saldo imputado ao Fundo de Socorro Social que, em 2001, estava nas mesmas condições do IGFCSS/FEFSS, pois não fazia parte do perímetro de consolidação, os saldos anteriores deveriam ser coincidentes com as "receitas que ficam consignadas a despesas a realizar em 2002" constantes do relatório anexo à CSS/01 (ponto III.8), que eram os seguintes:
Verifica-se que os saldos relativos ao RMG e ao ACNUR não constam do saldo inicial inscrito na CSS/02, enquanto os restantes não coincidem.
Em face do exposto, o TC tem de reiterar as suas reservas, relativamente aos critérios adoptados no que se refere à inscrição dos saldos iniciais de 2002, pelo facto de não coincidirem com os saldos finais de execução orçamental no que se refere a 2001. Por outro lado, no que se refere concretamente ao IGFCSS, constata-se que o saldo inscrito no OSS e CSS como inicial, sendo na verdade apenas previsional, deveria ter sido revisto na conta consolidada, como o foi no que se refere às contas desta instituição, mesmo que os critérios relativos ao seu apuramento adoptados pelo IGFSS, desde que cabalmente justificados, fossem diferentes dos seguidos pelo IGFCSS. Na realidade, não se afigura aceitável que um valor meramente previsional se tivesse mantido inalterável a nível de CSS e não tivesse sido adaptado à real execução orçamental, quando esta já era conhecida.
Em matéria de contraditório e através do ofício n.º 12815, de 9 de Junho, inserido no Volume III - Anexos, é de notar as seguintes observações do IGFSS:
"A matéria relativa à contabilização em cada ano dos saldos da execução orçamental do ano anterior mantém-se no IGFSS, como não podia deixar de ser, como uma questão a resolver a curto prazo.
Contudo, tal não se afigura de resolução simples e imediata, porquanto, os princípios contabilísticos e orçamentais por que a Segurança Social pautava o registo das transacções e a avaliação da sua situação financeira e orçamental se não mantêm na totalidade a partir de 2002, donde se não pudesse, em nossa opinião, iniciar o exercício orçamental do ano em apreço com um saldo apurado em 31 de Dezembro de 2001 em subordinação à aplicação, na respectiva execução orçamental, de uma dualidade de princípios - competência económica e de caixa -, executar o Orçamento da Segurança Social de 2002 no respeito pelo princípio de caixa modificada definido na legislação em vigor e apurar, consequentemente, um saldo orçamental final cuja expressão financeira seria naturalmente passível de algumas preocupações.
Uma tarefa desta complexidade, apenas, poderia ter sido levada a cabo se tivesse sido possível disponibilizar para tal uma equipa de técnicos habilitados durante o tempo necessário, condições que no contexto de mudança vividos não foi possível de todo reunir.
Assim, cautelarmente, optou-se por considerar, na execução orçamental de 2002, os saldos orçamentais finais de 2001 cuja integração, em 2002, havia sido objecto de aprovação por Suas Exas. os Senhores Ministros das Finanças e da Segurança Social e do Trabalho.
Sobre as diferenças apuradas entre o saldo registado inicialmente na CSS/02 - provisória e o saldo orçamental transitado em 31 de Dezembro de 2001, relativamente às acções de formação profissional com suporte no FSE e ao IGFCSS, as mesmas, tal como se esclareceu oportunamente, foram entretanto objecto de correcção (...)
O saldo relativo às acções de formação profissional com suporte no FSE, no valor de 272.105,3 mil euros integrado na conta de execução orçamental de 2002, corresponde, após a correcção de 25.200,6 mil euros ao montante transferido da União Europeia/Fundo Social Europeu, na posse do IGFSS à data de 31.12.2001, aguardando-se do DAFSE e IGFSE as adequadas ordens de pagamento de acções de formação profissional.
Naquele montante, não está incluída a parcela da receita do empréstimo obtido junto da caixa Geral de Depósitos em 2001, no valor de 134 635,5 mil euros, cuja amortização se efectivou em 2002, não podendo por isso, em nosso entender retirar-se a ilação supracitada.
Os valores consignados aos Programas Ser Criança e PAII indicados pelo Tribunal de Contas no quadro supra e no valor respectivamente de 2 149,8 mil euros e 738,2 mil euros referem-se apenas ao resultado das operações realizadas em 2001 (Receitas - Despesas) sem integrarem saldos de anos anteriores.
Aqueles valores não correspondem, por isso, à totalidade do saldo na posse da Segurança Social consignado à realização das despesas em causa, pelo que se não afigura constituírem o valor correcto do saldo inicial a considerar na CSS/02."
Verifica-se, em face do exposto, que a problemática dos saldos orçamentais persiste. O IGFSS critica os valores constantes do quadro supra, os quais, no entanto, foram extraídos do Relatório anexo à CSS/01, da responsabilidade do mesmo Instituto. Aliás, o facto de estes saldos não corresponderem à realidade é demonstrado pela posterior correcção que o IGFSS teve necessidade de efectuar.
12.3.3.2 - Evolução no período de 1998 a 2002
O quadro que segue espelha, não só a evolução dos saldos de execução tal como decorrem das CSS, como as principais receitas e despesas que os informam, complementando o anteriormente exposto sobre a matéria, mas atendendo, no que se refere ao IGFCSS/FEFSS, aos seguintes considerandos:
De 1998 a 2001 omitiram-se as transferências para a referida instituição com cobertura convencionada em saldos de exercícios anteriores, considerando-se apenas as transferências relativas ao valor líquido da alienação de imóveis, bem como de saldos de execução orçamental do próprio ano;
Em 2002 esse problema não se põe, pelo facto do organismo em questão ter passado a consolidar no sistema.
QUADRO XII.18
SS - Contas da segurança social - 1998/02
A análise comparativa entre os diversos anos considerados está limitada, no que se refere a 2002, pela integração do IGFCSS/FEFSS e reclassificação de diversas rubricas associadas ao emprego e formação profissional (ver ponto 12.3.2.2), sendo, ainda assim, possível retirar as seguintes ilações:
Os saldos negativos entre as receitas e despesas correntes (com exclusão dos subsídios à formação profissional), que são dominadas, respectivamente, pelas contribuições e pensões de reforma, com valores entre os (-) 883,7 e os (-) 2.725,5 milhões de euros, assumiram um crescimento contínuo ao longo dos anos em referência, reflectindo a inserção nas despesas correntes das prestações sociais que estão fora do subsistema previdencial, bem como do anterior regime geral;
Independentemente do efeito da referida reclassificação das receitas e despesas associadas ao emprego e formação profissional, verificou-se, mais uma vez, que as transferências tendo por origem o OE, que aumentaram substancialmente em 2002, complementaram as receitas do subsistema previdencial, no sentido da cobertura total ou parcial de outros subsistemas, tendo como resultante saldos correntes positivos;
No que se refere aos movimentos de capital, é de realçar o efeito da integração do IGFCSS/FEFSS, mas também o da reclassificação das despesas com formação profissional, factos que não evitaram que os saldos de capital continuassem, em 2002, a assumir valores negativos;
Conjugando os saldos correntes e os saldos de capital, verifica-se que as CSS foram apresentando, neste período, sempre saldos positivos, que se cifraram num máximo de 693,9 milhões de euros obtidos em 2000 e num mínimo de 33,3 milhões de euros registados em 2002.
O gráfico que segue tem por base o quadro anterior e evidencia, no quinquénio em questão, as receitas e despesas correntes, destacando, quanto às primeiras, as receitas com origem no regime geral (ver nota 6) e as transferências do OE e do FSE.
GRÁFICO XII.3
SS - Evolução das receitas e despesas correntes no quinquénio 1998/2002
Construiu-se ainda o gráfico que espelha a evolução das receitas e despesas globais do sistema, bem como os respectivos saldos (com as limitações que o conceito encerra), tendo por referência o mesmo período:
GRÁFICO XII.4
SS - Evolução da despesa e da receita no quinquénio 1998/2002
A tendência de decrescimento do saldo entre as receitas e despesas (do próprio ano) que se registava desde 1997, foi contrariada de 1999 para 2000, mas foi retomada a partir de 2000, sendo essa tendência mais acentuada neste último período.
12.3.4 - Outros aspectos relevantes
Neste ponto e no que se refere às principais receitas e despesas, faz-se uma análise das taxas médias de crescimento anual bem como da sua relação com o PIB.
12.3.4.1 - Taxa de crescimento médio anual das receitas e despesas
Tendo por base o quinquénio 1998/2002, calcularam-se as taxas médias de crescimento anual globais, bem como as variáveis mais significativas do conjunto das receitas e das despesas, conforme segue:
QUADRO XII.19
SS - Principais receitas e despesas - Taxas de crescimento médio anual - 1998/2002
As variações apuradas permitem referir o seguinte, ainda que esta análise esteja limitada, no que se refere a 2002, pela integração do IGFCSS/FEFSS:
A taxa média anual de crescimento das despesas, 11,3%, situou-se acima do crescimento das receitas, 10,7%, devido ao efeito da integração do IGFCSS/FEFSS no perímetro de consolidação, pois, se tal não acontecesse, a taxa de crescimento das receitas situar-se-ia, em 2002, um pouco acima da taxa média de crescimento das despesas;
Tendo em conta a respectiva predominância neste domínio, a taxa de crescimento das contribuições (6,5%) situou-se próximo da taxa de evolução das receitas (com exclusão do IGFCSS/FEFSS), o mesmo acontecendo com as pensões (7,5%), quando em comparação com as despesas;
As transferências do OE apresentaram uma taxa média anual de 11,8%, bastante acima da taxa média anual de crescimento das receitas, não tendo em consideração o efeito da integração do IGFCSS/FEFSS;
Quanto às prestações sociais e transferências (despesas), verifica-se que os movimentos correntes relativos a emprego e formação profissional (24,9%), as despesas com subsídios de desemprego (10,4%) se apresentaram acima da média do total das despesas; mas, por outro lado, o abono/subsídio familiar (4,9%) o RMG (3,3%) e o subsídio de doença (0,6%) encontram-se aquém da referida média, destacando-se ainda os movimentos de capital para formação profissional que decresceram (-) 9,9%;
As despesas administrativas do sistema que, em períodos transactos, acompanhavam a média geral, a partir de 2001 dispararam, situando-se nos 8,2%, ao comparar 1998 e 2002, isto é, bastante acima da taxa média anual (6,5%).
12.3.4.2 - Relação das principais receitas e despesas com o PIB
O quadro seguinte apresenta a relação entre a evolução das principais componentes das CSS e o PIB, nos anos de 1992, 1997 e 2002:
QUADRO XII.20
SS - Relação das principais receitas e despesas com o PIB - 1992, 1997 e 2002
O quadro anterior permite concluir o seguinte:
Os totais das receitas e das despesas, em 2002, apresentaram, naturalmente, uma situação paralela perante o PIB, representando, em relação a este, uma proporção próxima dos 14,0%, quando em 1997 andava um pouco acima dos 10%, revelando, assim, um certo crescimento no último quinquénio, em grande parte explicado pelo efeito da integração do IGFCSS/FEFSS no universo de consolidação;
Deve ainda fazer-se uma referência às transferências do OE, as quais registam um incremento significativo no período de 1992 a 1997, ao passarem de 0,6% para 2,0%, tendo, no entanto, no período de 1997 a 2002, apresentado um crescimento relativamente mais moderado, apesar do acentuado crescimento de 2001 para 2002;
As variáveis mais relevantes das CSS, as contribuições e as pensões, têm permanecido, quando em cotejo com o PIB, na ordem, respectivamente, dos 7% e dos 6%;
As restantes prestações sociais, excluindo as despesas com acção social (que passou de 0,6% em 1997 para 0,9% em 2002), dão, em função deste indicador, uma imagem de estabilidade.
12.3.5 - Financiamento do sistema de segurança social
Em 2002, o enquadramento jurídico do financiamento do sistema de segurança social foi alterado pela nova Lei de Bases (ver nota 7) (Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto), conjugada com o diploma que neste domínio a regulamenta, ou seja, o Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro (ver nota 8).
Continuou, no entanto, a subsistir a questão essencial da sustentabilidade futura do sistema de segurança social (assente principalmente, do ponto de vista do financiamento, numa lógica de repartição que pressupõe a colaboração intergeracional) e a sua capacidade de cobertura dos encargos futuros com as pensões de reforma.
12.3.5.1 - Subsistemas e regimes de segurança social
De acordo com o n.º 1 do art.º 10.º da Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto, entretanto revogada, os regimes de segurança social eram o regime geral e o regime não contributivo, que se concretizavam em prestações garantidas como direitos, dizendo o primeiro respeito, essencialmente, aos trabalhadores por contra de outrem e independentes; por sua vez, o n.º 2 do mesmo artigo referia que a acção social se concretizava através de prestações tendencialmente personalizadas, objecto de uma apreciação individualizada, não se constituindo como garantidas.
Na Lei de Bases em vigor em 2002, que se aplica ao designado "Sistema de Solidariedade e Segurança Social", o anterior regime geral tinha a sua tradução no designado "Subsistema previdencial", abrangendo "os regimes de segurança social aplicáveis à generalidade dos trabalhadores por conta de outrem e aos trabalhadores independentes", tendo "por base a obrigação legal de contribuir".
A mesma Lei integra mais dois subsistemas - o de protecção social de cidadania, que abrange o regime de solidariedade e a acção social, e o de protecção à família - e, conjugada com o Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro, prevê que estes subsistemas e regimes se desagregam, em conformidade com as modalidades de protecção social previstas neste último diploma, como segue:
Subsistema de protecção social de cidadania:
Regime de solidariedade:
Regime não contributivo;
Rendimento Mínimo Garantido (actual Rendimento Social de Inserção);
Montantes mínimos de pensão;
Acção social;
Regimes equiparados ao regime não contributivo:
RESSAA;
Regime transitório dos rurais;
Regime especial dos ferroviários;
Programas e projectos no apoio às famílias e à infância não dependentes de carreira contributiva;
Programa de Apoio aos Refugiados;
Medidas de Apoio a Políticas de Lazer Social;
Subsistema de protecção à família:
Encargos familiares;
Deficiência;
Dependência.
As políticas activas de emprego e de formação profissional, por seu lado, são consideradas como medidas especiais e financiadas nos mesmos moldes do Subsistema de protecção à família, ou seja, de forma tripartida, pelo que, relativamente à análise que seguidamente se efectua, enquadram-se nesse Subsistema.
Finalmente, é de salientar que foi ultrapassada uma das contradições da legislação anterior, na medida em que o RESSAA e o Regime Especial dos Ferroviários, anteriormente integrados no regime geral, mas que se caracterizavam por ser não contributivos ou fracamente contributivos, se assumiram de acordo com a sua verdadeira natureza.
12.3.5.2 - O financiamento por subsistemas e regimes na óptica jurídica
A Lei de Bases em vigor até 2001 (Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto) preconizava, como princípios gerais quanto ao financiamento, os seguintes:
O regime geral de segurança social devia ser financiado pelas contribuições dos trabalhadores e, quanto aos trabalhadores por conta de outrem, também pelas respectivas entidades patronais (art.º 52.º);
O regime não contributivo devia ser financiado por transferências do Estado (art.º 54.º);
As despesas com a acção social deviam ser suportadas fundamentalmente por transferências do Estado (art.º 55.º, n.º 1);
Nas despesas de administração e outras despesas comuns das Instituições de Segurança Social (ISS), estava previsto o princípio da distribuição proporcional pelos regimes por elas geridas e da acção social por elas exercida (art.º 56.º).
A Lei n.º 17/2000 (artigos 82.º e 83.º), conjugada com os artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 331/2001, previa, por sua vez, três principais formas de financiamento, que se aplicariam tendencialmente aos subsistemas, como segue:
Para além deste quadro geral, e sem se pretender ser exaustivo, referem-se de seguida alguns aspectos que em parte se apresentam em continuidade com os esquemas antecedentes:
Na aplicação do princípio de que o regime financeiro da segurança social deve conjugar as técnicas de repartição e de capitalização, foi definido, nesta última vertente, que um valor de dois pontos percentuais das cotizações dos trabalhadores deve ser aplicado num fundo de reserva (art.º 13.º do Decreto-Lei n.º 331/200), até que seja assegurada, por um período mínimo de dois anos, a cobertura do montante previsional das pensões;
Quanto aos saldos anuais apresentados pelo subsistema de base contributiva, assim como as receitas resultantes da alienação de património e as obtidas como resultado de aplicações financeiras, estão totalmente orientadas para a capitalização;
No que respeita ao financiamento da acção social é feita expressamente a referência às receitas de jogos sociais (SCML), bem como a outras receitas que lhe estejam consignadas;
As transferências do FSE estão orientadas para o financiamento do subsistema de protecção à família, na óptica das políticas activas de emprego e formação profissional [alínea f ) do n.º 1 do art. 8.º do Decreto Lei n.º 331/2001];
Por sua vez, a alínea d) do art.º 11.º do mesmo Decreto-Lei estabelece o princípio de que sejam destinados ao subsistema previdencial eventuais excedentes da execução do Orçamento do Estado, tendo em atenção o incumprimento, que se tinha registado no passado, quanto à Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto;
No que se refere aos complementos sociais (ver nota 9) de pensão do regime geral (actual subsistema previdencial) são considerados (como adiante se evidencia), relativamente ao seu financiamento e à semelhança do que ocorria anteriormente, como seguindo a regra do regime não contributivo (actual regime de solidariedade, integrado no subsistema de protecção social de cidadania), ou seja, os custos associados às pensões do subsistema previdencial que não atinjam os valores mínimos previstos no art.º 56.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, são suportados, em 2002 (ver nota 10), de forma tripartida, nos termos previstos para o subsistema de protecção à família e das políticas activas de emprego e formação profissional [cf. al. a) do art.º 7.º e art.º 8.º e 9.ºdo Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro], isto é, através de cotizações dos trabalhadores, de contribuições das entidades empregadoras e da consignação de receitas fiscais;
Os encargos de administração, bem como as restantes despesas comuns do sistema, continuam a ser cobertas na proporção dos encargos dos diversos subsistemas e regimes.
12.3.5.3 - Normas transitórias de financiamento quanto a 2002 e anos seguintes
O Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro, estabelece, em relação a diversas situações, independentemente dos princípios gerais que se possam legalmente aplicar, em conformidade com o anteriormente exposto, esquemas faseados de financiamento no que se refere a algumas situações, a saber:
O financiamento tripartido do subsistema de protecção à família e das políticas activas de emprego e formação profissional, embora não excluindo outras, destacava especialmente, como receita fiscal consignada, a receita do IVA resultante do aumento da taxa normal, então de 16%, para 17% (n.º 6 do art.º 32.º da Lei n.º 39-B/94, de 27 de Dezembro), prevendo o art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 331/2001 que essa consignação se processasse de forma faseada, no que se refere à proporção de despesas cobertas por esta vertente de financiamento, conforme segue:
Os complementos sociais de pensão do subsistema previdencial que excedam o montante fixado para a pensão social, o qual, como regra geral, tinha um financiamento bipartido, ou seja, através das cotizações dos trabalhadores e das contribuições das entidades patronais, constituem-se, conforme foi referido, como excepção no contexto deste subsistema ao ser previsto um financiamento tripartido, estabelecendo-se, adicionalmente (art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 331/2001), a partir de 2002, o seguinte esquema, em termos de proporção de fontes de financiamento:
Relativamente ao financiamento dos complementos sociais de pensão inferiores à pensão social, estes são assegurados, de acordo com a legislação em vigor, exclusivamente, por transferências do Orçamento do Estado, fazendo, assim, parte das despesas correntes do subsistema de Protecção Social de Cidadania.
12.3.5.4 - Constrangimentos à análise do financiamento do sistema em 2002
As análises empreendidas nos Pareceres antecedentes no que respeita ao financiamento do sistema, com desagregação pelos regimes de segurança social então vigentes, tinham por base uma exposição relativamente detalhada sobre o tema, inserida nos relatórios anexos às demonstrações financeiras consolidadas. Este facto permitia elaborar um trabalho fundamentado, que incluía, entre outros aspectos de pormenor, análises de origem e aplicação de fundos por regimes, bem como estabelecer, com clareza e algum desenvolvimento, o esquema de financiamento do sistema.
No exercício ora em causa, o relatório anexo às demonstrações financeiras nada tem a ver com os antecedentes, na medida em que se cinge ao mínimo dos mínimos em termos de informação, facto que permite afirmar que os avanços havidos em termos de princípios e regras contabilísticas corresponderam, neste domínio, como, aliás, em outros, a um maior défice em termos de informação operacional e financeira, com consequências negativas no que se refere ao grau de transparência manifestado pelas demonstrações financeiras e informações complementares disponibilizadas aos órgãos de tutela e de controlo, bem como ao público em geral.
Acresce a derrogação trazida pela Lei de Estabilidade Orçamental no que se refere à elaboração e execução dos mapas de execução orçamental quanto à desagregação da informação financeira por subsistemas de acordo com a nova Lei de Bases. Esta lacuna não foi suprida, no mínimo, através da inclusão, em anexo, de dados específicos que permitissem avaliar se as normas específicas de financiamento para o ano de 2002, conforme atrás exposto, foram ou não cumpridas.
Em face da situação descrita, sem esquecer o facto de estarmos em presença de contas ainda não definitivas, bem como a alteração de regras imposta pelas alterações legislativas supervenientes, não se revelou viável apresentar uma análise equiparável à que vinha sendo feita em anos anteriores, nomeadamente no que respeita à análise comparativa entre o ano de 2002 e os períodos antecedentes no que se refere à aplicação de fundos.
12.3.5.5 - A evolução da origem de fundos no período 2000/02
De acordo com as análises empreendidas nos Pareceres antecedentes, tem-se vindo a considerar que o sistema de segurança social, perspectiva que não se alterou com a evolução legislativa verificada, tinha na Lei de Bases em vigor até 2001, como principais origens de fundos, por ordem de importância, as seguintes:
Receitas do regime geral;
Transferências do OE;
Transferências do FSE;
Receitas de jogos sociais da SCML.
Para permitir uma comparação, no que se refere às receitas do regime geral, entre o ano de 2002 e os antecedentes, há, neste ano, que adicionar, às receitas totais do designado subsistema previdencial de repartição, as contribuições e cotizações imputadas, por Lei, aos outros subsistemas (subsistema previdencial de capitalização e subsistema de protecção à família e políticas activas de emprego e formação profissional). Adoptando esta metodologia, o financiamento do sistema, na óptica da respectiva origem de fundos, no que se refere ao triénio 2000/02, processou-se da seguinte forma:
QUADRO XII.21
SS - Distribuição das receitas e transferências por fontes de financiamento - 2000/02
Estes valores podem ser comentados como segue:
As receitas do sistema atingiram, em 2002, cerca de 17,9 mil milhões de euros, ou seja, um valor acima do verificado em anos anteriores, facto que pode, em parte, ser explicado pela integração do IGFCSS/FEFSS, dado que as receitas de capital originadas por esta integração ascenderam a 2,8 mil milhões de euros;
Apesar do aumento significativo, em 2002, relativamente ao financiamento oriundo do OE (em termos absolutos, 625,6 milhões de euros de 2001 para 2002) este situou-se, em termos relativos, nos 19,1% das receitas totais, abaixo do ocorrido nos exercícios imediatamente anteriores onde se tinha fixado à volta dos 20%, situação esta, também ela, reflexo da referida integração do IGFCSS/FEFSS no perímetro de consolidação do sistema;
Apesar do ligeiro aumento do financiamento de origem externa, correspondendo praticamente às remessas do FSE, a sua posição no conjunto foi-se tornando cada vez menor, situando-se em 3,5% em 2002;
A participação da SCML recuperou um pouco, em termos absolutos, em 2002, mas desceu muito ligeiramente quanto ao seu posicionamento no total, não passando de 0,4%, no último ano em presença.
A nova Lei de Bases implica, assim, em comparação com o enquadramento que vinha do antecedente nesta matéria, uma redistribuição das receitas de contribuições e cotizações que seriam imputadas ao regime geral, caso o enquadramento jurídico anterior se mantivesse.
Dado que as contribuições das entidades patronais e cotizações dos trabalhadores se mantêm como a principal fonte de abastecimento financeiro do sistema, independentemente dos subsistemas a que sejam imputadas, apurou-se a evolução da proporção do total das respectivas receitas no conjunto das receitas do sistema:
QUADRO XII.22
SS - Peso das contribuições e cotizações nas receitas totais do sistema - 2000/02
As contribuições e cotizações representaram, no período em análise, entre os 69,9% e os 56,6% do total das receitas, tendo crescido nos dois últimos períodos, em termos absolutos, apresentando um posicionamento relativo semelhante nos dois primeiros anos, mas tendo decrescido, de 2001 para 2002, 13,3%, facto que pode ser essencialmente imputado à integração do IGFCSS/FEFSS no perímetro de consolidação, pois, caso não se tivesse verificado tal facto, a posição em questão, apesar de menos importante que nos anos antecedentes, ter-se-ia situado nos 67,2% do total, ao invés dos 56,6% observados.
Por sua vez, esta vertente das receitas do sistema distribui-se, no período 2000/02, entre os contribuintes (empresas e outras entidades), beneficiários (trabalhadores por conta de outrem e trabalhadores independentes) e, em 2002, ainda por uma pequena parcela denominada "Outros Movimentos" (ver nota 11), da seguinte forma:
QUADRO XII.23
SS - Distribuição das contribuições e cotizações por contribuintes e beneficiários no período 2000/02
Tendo em atenção as limitações que consiste em 2001, de o total das contribuições constantes no quadro anterior não corresponder às contribuições imputadas ao regime geral conforme decorre da CEO, pois estas são superiores em cerca de 689,4 milhões de euros, dado o apuramento que serviu de base a esta desagregação ter sido obtido a partir da agregação de dados fornecidos pelos CDSSS e Regiões Autónomas, não tendo sido possível ao IGFSS efectuar a respectiva conciliação, e em 2002, apenas ter disponíveis os dados do Continente, dado não ter sido disponibilizada a desagregação em causa no que se refere às Regiões Autónomas, a evolução evidenciada ao longo do triénio não foi homogénea no que se refere aos subconjuntos em presença:
Os valores totais absolutos demonstraram tendência de subida, com especial incidência em 2002, devido especialmente ao crescimento mais que proporcional relativamente às outras componentes, evidenciado pelas cotizações dos trabalhadores por conta de outrem;
Já a vertente patronal, embora tendo crescido em valor absoluto, viu a sua posição relativa descer de 67,8% para 63,0%, de 2001 para 2002;
Quanto aos trabalhadores independentes, a evolução no período apresentou um certo abrandamento nas receitas obtidas a partir deste grupo, tanto em termos absolutos como relativos com a situação anterior.
12.3.5.6 - Redistribuição financeira entre os subsistemas
Além da referida redistribuição prévia das receitas provenientes das contribuições e cotizações (ver nota 12), prevista pela nova Lei de Bases, operou-se ainda e apenas uma transferência de meios financeiros, no valor de 496,1 milhões de euros, com origem no subsistema previdencial de repartição e beneficiando o subsistema de protecção à família e das políticas activas de emprego e formação profissional.
Deve notar-se que a construção destes mapas foi possível, não por fazerem parte das demonstrações financeiras e seus anexos, mas dado que o IGFSS, respondendo a uma solicitação deste Tribunal, disponibilizou a desagregação dos dados constantes da CEO ainda que, conforme refere "a desagregação das receitas e despesas por subsistemas, regimes e eventualidades têm carácter provisório porquanto:
Engloba as receitas e as despesas do Continente - cujas contas do exercício se encontram encerradas - e das Regiões Autónomas - cujas contas do exercício de 2002 ainda não estavam encerradas à data da elaboração da conta de execução orçamental da Segurança Social de 2002.
Neste contexto, os valores relativos ao Continente estão suportados nos registos contabilísticos e como tal extraídos do SIF; os valores relativos às Regiões Autónomas correspondem aos indicados por estas ao longo do ano de 2002 em sede de execução orçamental mensal, não correspondendo por isso à especificação contemplada nos mapas orçamentais por Subsistemas e podendo não corresponder cabalmente aos registos contabilísticos das respectivas transacções orçamentais e financeiras no SIF quando as contas do exercício de 2002 estiveram encerradas nas Regiões Autónomas."
Os valores disponibilizados pelo IGFSS sintetizaram-se nos mapas seguintes, onde se desagregam os saldos iniciais, as receitas, despesas e transferências por subsistemas:
QUADRO XII.24
SS - Financiamento do Sistema
Os quadros anteriores, conjugados com a informação fornecida pelo IGFSS, permitem concluir o seguinte:
Subsistema previdencial de repartição:
A proporção da principal receita (contribuições e cotizações) deste subsistema atingiu os 98,6% do total das receitas, distribuindo-se o remanescente por outras receitas correntes e de capital;
As receitas do subsistema previdencial de repartição supriram as despesas inerentes ao próprio subsistema, apoiando paralelamente o subsistema de protecção à família e das políticas activas de emprego e formação profissional, com cerca de 496,1 milhões de euros, correspondendo a 5,8% das despesas totais, gerando, ainda, um saldo de 172,1 milhões de euros;
Quanto às despesas e transferências, distribuíram-se como segue:
QUADRO XII.25
SS - Despesas e transferências do subsistema previdencial de repartição
As despesas com prestações sociais (incluindo os gastos com administração imputados) atingiram os 7.943,9 milhões de euros, isto é 93,6% do total das despesas;
A maior parte destas diz respeito a pensões (6.124,2 milhões de euros), seguindo-se-lhes as prestações de desemprego, com 799,1 milhões de euros (9,4%), e o subsídio de doença, que atingiu os 464,5 milhões de euros, ou seja, 5,5% do total das aplicações de fundos.
Subsistema previdencial de capitalização:
As receitas totais do subsistema previdencial de capitalização ascenderam a 3.855,5 milhões de euros, distribuindo-se por receitas próprias do subsistema, com cerca de 2.814,9 milhões de euros, ou seja 73,0% do total dos fundos, enquanto as receitas relativas a cotizações dos trabalhadores pertencentes ao subsistema previdencial de repartição, afectas, por Lei, a este subsistema, atingiram os 482,7 milhões de euros, representando 12,5%, tendo a totalidade das receitas sido suficientes para fazer face às despesas, gerando, ainda, um saldo de 359,4 milhões de euros;
No que se refere às despesas, a maior parte (99,1%) diz respeito às despesas de capital correspondentes às movimentações específicas, inerentes à respectiva actividade, do IGFCSS. As restantes despesas contabilizadas na óptica orçamental dizem respeito aos encargos de estrutura do IGFCSS (incluindo o FEFSS) representando apenas 0,1%, ou seja 3,4 milhões de euros.
Subsistema de protecção à família e das políticas activas de emprego e formação profissional:
A receita total deste subsistema atingiu os 3.036,3 milhões de euros, distribuindo-se por: contribuições e cotizações, com 1.137,4 milhões de euros, ou seja, 37,5%; seguindo-se as transferências correntes do exterior, com um valor global na ordem dos 626,5 milhões de euros, isto é, 20,6%; enquanto as receitas fiscais consignadas - adicional ao IVA - atingiram os 502,8 milhões de euros, representando, em termos relativos, 16,6%; há ainda a registar as transferências do SPA, no valor de 1,3 milhões de euros;
Conforme atrás referido, foram ainda transferidos 496,1 milhões de euros do subsistema previdencial, representando, em termos relativos, 16,3% do total dos fundos atribuídos a este subsistema;
As despesas distribuíram-se, por ordem de importância, da seguinte forma:
QUADRO XII.26
SS - Despesas do subsistema de protecção à família e das políticas activas de emprego e formação profissional
Os gastos com políticas activas de emprego e formação profissional, no valor de 2.110,8 milhões de euros (incluindo neste valor o montante de cerca de 3,5 milhões de euros, respeitantes a juros da linha de crédito) representaram cerca de 71,8% do total das despesas deste subsistema, tendo sido gerado um saldo na área das acções de formação profissional no montante de 97,1 milhões de euros;
Seguiram-se os encargos familiares, no valor de 540,3 milhões de euros, ou seja, 18,4%, onde se destaca a prestação familiar a crianças e jovens que absorveu 17,1% deste total;
Os complementos por dependência remontaram a cerca de 117,1 milhões de euros, destacando-se, neste grupo, os pensionistas de velhice com 90,6 milhões de euros;
No que se refere aos complementos de deficiência estes atingiram os 82,5 milhões de euros, ou seja, 2,8% do total das despesas deste subsistema, destacando-se a bonificação por deficiência a crianças e jovens, com o valor de 33,2 milhões de euros;
As despesas de administração e outras despesas comuns atingiram 88,5 milhões de euros, ou seja 3,0%.
Subsistema de protecção social de cidadania:
As receitas deste subsistema atingiram os 3.547,4 milhões de euros, predominando as transferências do OE, no valor de 3.426,8 milhões de euros, seguindo-se as transferências via Santa Casa de Misericórdia de Lisboa (incluindo o FSS), no montante de 79,5 milhões de euros, bem como receitas do exterior no valor de 2,1 milhões de euros;
A aplicação de fundos foi a seguinte:
QUADRO XII.27
SS - Despesas do subsistema de protecção social de cidadania
Regime de solidariedade:
O Rendimento Mínimo Garantido absorveu 232,4 milhões de euros, quando tinha sido transferido por parte do OE o valor de 239,4 milhões de euros, gerando, assim, um saldo de 7 milhões de euros;
Foram canalizadas verbas, no valor de 786,2 milhões de euros, para fazer face a despesas com o regime não contributivo;
No tocante às "Outras" despesas destaca-se o "Complemento extra de solidariedade", atingindo os 19,4 milhões de euros, e as transferências correntes para o INATEL (4,6 milhões de euros), tendo por origem as verbas oriundas do MSST, bem como a aplicação em termos de subsídios de renda de casa, esta tendo por cobertura financeira as transferências do Ministério do Equipamento Social.
As despesas com acção social totalizaram 1.143,7 milhões de euros (ver nota 13), representando 32,9% das despesas do subsistema social de cidadania, tendo por base transferências com origem no MSST no valor de 1.028,7 milhões de euros e do ME no montante de 92,4 milhões de euros e ainda da SCML (incluindo o FSS) no montante de cerca de 81,0 milhões de euros.
Em relação aos Regimes Equiparados ao Regime não Contributivo, destacam-se duas situações: o RESSAA, com um dispêndio de verbas na ordem dos 957,1 milhões de euros, e o Regime Transitório dos Rurais, a que estão associadas despesas no montante de cerca de 83,5 milhões de euros, verificando-se o cumprimento da LBSS quanto às obrigações de financiamento por parte do Estado no que se refere a estes dois regimes, visto que foram canalizadas verbas, via MSST, para o RESSAA, no montante de 970,4 milhões de euros, e para o Regime Transitório dos Rurais, no valor de 888,4 milhões de euros.
Os montantes dispendidos com o Regime Especial dos Ferroviários ascenderam a 61,6 milhões de euros, representando 1,8%.
As despesas com administração e outras despesas comuns remontaram a 108,4 milhões de euros, ou seja, 3,1% das despesas totais.
Depois de esmiuçados e analisados os procedimentos inerentes ao financiamento dos vários subsistemas integrantes do Sistema de Solidariedade e Segurança Social definido pela Lei de Bases e conjugando o que este diploma prevê, designadamente, nos art.os 78.º a 86.º e 106.º a 108.º, com o quadro genérico do financiamento do sistema estabelecido no Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro, conclui-se o seguinte:
Foi dado cumprimento ao determinado no n.º 1, conjugado com o n.º 4, ambos do art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 331/2001, que impunha o financiamento exclusivo por transferências do OE à protecção garantida no âmbito do subsistema de protecção social de cidadania;
Relativamente à transferência para capitalização de 2 pontos percentuais correspondentes às cotizações dos trabalhadores, previsto no art.º 13.º do supra referido Decreto-Lei e nos termos do n.º 1 do art.º 83.º da Lei de Bases, foi dado cumprimento ao disposto na referida legislação;
A transferência de 496,1 milhões de euros do subsistema previdencial de repartição para o subsistema de protecção à família diminuiu o saldo do subsistema previdencial de repartição que seria, no final do exercício, como previsto no n.º 2 do art.º 83.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, transferido para o fundo de reserva para ser gerido em regime de capitalização.
12.3.5.7 - Comparações do nível contributivo e de fiscalidade no seio da UE
No quadro XII.28 apresenta-se, para os Países que faziam parte da UE, a relação entre as contribuições para a segurança social e o PIB, assim como o nível de fiscalidade (relação entre o total das receitas fiscais, incluindo Segurança social, e o PIB), conforme segue:
QUADRO XII.28
SS - Contribuições para a segurança social e nível de fiscalidade
Complementando o quadro anterior, apresenta-se a respectiva expressão gráfica relativamente aos indicadores em questão:
GRÁFICO XII.5
SS - Contribuições para a segurança social e nível de fiscalidade em percentagem do PIB
Verifica-se que:
De acordo com as estimativas para 2002, as contribuições para a segurança social, em termos de PIB, por parte de Portugal (9,2%), ficaram aquém da média da União Europeia (11,4%);
Situam-se igualmente abaixo da média comunitária a Dinamarca (1,7%), a Irlanda (4,3%), e o Reino Unido (6,1%), facto que está associado aos respectivos esquemas de financiamento da segurança social, bem como a Grécia (11,3%);
Quanto aos restantes países, essa percentagem varia entre o Luxemburgo (11,8%) e a França (16,5%);
A proporção de contribuições para a segurança social em percentagem do PIB aumentou ligeiramente, de 1990 para 2002 e em termos de média geral, a qual foi acompanhada por grande parte dos países, com algumas excepções, praticamente estacionárias ou com tendência descendente, como é o caso da França (que baixou de 18,9% para 16,5%) e da Holanda (que passou de 16,1% para 13,9%);
No que concerne ao nível de fiscalidade (incluindo as contribuições para a segurança social), em 2002, apenas a Irlanda (28,0 %) se encontrava abaixo de Portugal (34,0%), situando-se os restantes Países entre a Grécia (34,8%) e a Suécia (50,6%);
Com excepção da Alemanha, da Finlândia, da Irlanda e da Holanda, o nível de fiscalidade registou, de 1991 para 2002, uma subida nos demais países, incluindo Portugal, no que foi acompanhado pela média da UE.
12.4 - Balanço e demonstração de resultados
As demonstrações financeiras integrantes das CSS são a resultante da consolidação das contas individuais das diversas instituições que fazem parte do universo do sistema da segurança social, tendo por base o método de consolidação integral.
12.4.1 - Processo de consolidação
Até 2001, as regras e procedimentos inerentes à consolidação estavam especificados no PCISS, mas, no que refere ao novo plano de contas aplicável em 2002, o POCISSSS, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 12/2002, de 25 de Janeiro, apesar de, no seu preâmbulo, ponto "12 - Consolidação de contas", manter as atribuições do IGFSS nesta matéria, não englobava quaisquer regras de consolidação, embora estivessem previstas no seu art.º 5.º, o qual remete o assunto para legislação a aprovar por Portaria Conjunta dos Ministros das Finanças e da Segurança Social e do Trabalho, ouvida a Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública, o que ainda não se concretizou.
Ora, não estando definidas normas de consolidação, ainda mais se justificaria a adopção da recomendação feita em Pareceres anteriores, no sentido de elaboração de um "Manual de consolidação" e de o Balanço consolidado e a Demonstração de Resultados consolidados serem acompanhados de "um mapa demonstrativo, a inserir no relatório anexo à CSS, que evidencie o 'agregado' das contas parcelares e todos os ajustamentos e correcções efectuadas, tendo por objectivo uma maior transparência em termos de leitura das demonstrações financeiras consolidadas, nomeadamente quando em confronto com as contas parcelares".
Essa recomendação não foi ainda acolhida no ano de 2002, o que, tendo em conta a alteração dos princípios contabilísticos verificada nesse ano, aumentou a opacidade de todo o processo. Em sede de contraditório, o IGFSS propõe-se seguir a recomendação do TC no sentido de vir a ser apresentado um Manual de Consolidação, que se pressupõe seja posto em prática, já com referência ao exercício de 2003.
Assim, tal como nos Pareceres anteriores, o Tribunal conclui pela impossibilidade de formular um juízo sobre as operações de consolidação, conclusão reforçada pelos constrangimentos e falta de informação que seguidamente se evidenciam.
12.4.1.1 - Fases e constrangimentos do processo
De acordo com o IGFSS, o processo de consolidação de 2002, como já foi referido e a exemplo de anos anteriores, seguiu o método da consolidação integral. Por outro lado, enquanto o ISSS consolidou com os seus serviços centrais, os serviços regionais, os centros distritais e o Centro Nacional de Pensões (CNP) (atendendo à autonomia que lhes é conferida em termos da estrutura do SIF, que não corresponde à organização formal, pois sob este ponto de vista estes serviços integram o ISSS), o IGFSS consolidou com as suas delegações e as restantes entidades integrantes do universo de consolidação, incluído o ISSS.
Este processo, efectivamente ainda não concluído, independentemente dos elementos e dados disponíveis terem sido trabalhados no sentido da satisfação mínima dos requisitos formais inerentes às obrigações legais de prestação de contas, teve, ainda segundo o IGFSS, até ao momento, as seguintes fases:
Definição da data de consolidação;
Definição do perímetro de consolidação;
Homogeneização dos princípios contabilísticos;
Recolha de informação financeira;
Eliminação das transacções intra-instituições;
Lançamentos no Diário de consolidação;
Elaboração das demonstrações financeiras consolidadas.
No que se refere ao universo de consolidação, as instituições incluídas no mesmo foram já enunciadas no ponto 12.2.5.
Quanto à data de consolidação, esta teria como limite a apresentação da CSS ao Ministério das Finanças, ou seja à Direcção-Geral do Orçamento, para efeitos de integração na CGE. Ora, como atrás foi referido, só foi possível, nessa data e até ao momento, a apresentação de uma Conta que se caracteriza como provisória, tanto na área orçamental como na área patrimonial.
Este facto deriva, essencialmente, da circunstância de as demonstrações financeiras das RA não estarem concluídas, prevendo-se a necessidade de alguns ajustamentos e correcções quando estas forem disponibilizadas.
Devem salientar-se ainda outros factores, que, não esgotando a realidade dos estrangulamentos havidos no processo, foram, segundo o IGFSS, os mais significativos:
O sistema de informação financeira (SIF/SAP R3), para efeitos de apresentação de Contas à DGO, não disponibilizou as ferramentas necessárias para que a consolidação constituísse o seu produto directo, obrigando à extracção de dados e informações do SIF para utilização em aplicação informática alternativa;
Registaram-se atrasos no encerramento das Contas das instituições do Continente;
Verificou-se a impossibilidade de, em tempo útil, incluir as Demonstrações Financeiras do IGFCSS no SIF;
Houve escassez do tempo disponível para as operações em causa, em função da data limite de apresentação de Contas à DGO.
A homogeneização dos princípios contabilísticos obrigou a que os saldos finais do Balanço de 2001, elaborado ao abrigo das anteriores normas, fossem ajustados aos novos princípios para efeitos de inserção como saldos iniciais de 2002, ajustamentos esses que estão vertidos, de acordo com informação do IGFSS, no quadro que segue:
Pode afirmar-se, no entanto, que a principal divergência diz respeito à circunstância conjuntural de as Regiões Autónomas estarem excluídas das demonstrações financeiras, sendo as restantes diferenças ocasionadas pela alteração do plano de contas, resumindo-se a dois pontos:
A reclassificação de subcontas englobadas nos dois planos em "Proveitos diferidos";
O facto de o POCISSSS não prever, a nível da estrutura de contas e do Balanço, a inserção dos saldos credores de contribuintes do lado do Passivo, mas sim como compensação directa dos saldos devedores a nível do Activo, o que viola um dos princípios formulados pelo POCP e POCISSSS, a não compensação, desvirtuando, por outro lado, a imagem fiel das demonstrações financeiras, ao conjugar saldos de sinal contrário, originando uma perda efectiva de informação.
Sobre este último ponto e no contexto do princípio do contraditório (ofício n.º 12815, de 9 de Junho, constante do Volume III - Anexos), vem o IGFSS afirmar o seguinte:
"Independentemente da justeza da apreciação do TC é um facto que o Balanço previsto no POCISSSS coincide na íntegra com o previsto no POCP, não havendo qualquer contradição entre os dois planos, inclusive no caso vertente, quanto à conta 212 - "Contribuintes c/c". Aliás, dado que o POCISSSS é um plano sectorial do POCP, não poderia apresentar um modelo de Balanço diferente do plano de contas inspirador.
Pensa-se que em termos mais imediatos, isto é, enquanto o POCP não for revisto, será mais aconselhável apresentar a informação pretendida em mapas anexos."
Em face do exposto parece ser de ponderar a revisão dos planos de contas nesta matéria, concordando-se, por outro lado, que a informação em questão deva ser inserida em anexo às demonstrações financeiras.
No que se refere aos ajustamentos e regularizações finais de consolidação, tendo por base os balancetes "antes do apuramento dos resultados" das entidades inseridas no perímetro de consolidação, podem desagregar-se em dois conjuntos, correspondendo a fases distintas do processo:
Eliminação das transacções intra-instituições, facto que implicou a eliminação das dívidas activas e passivas intra-entidades consolidantes, bem como dos custos, perdas, proveitos e ganhos internos do sistema, conforme decorriam dos valores constantes dos balancetes analíticos individuais, antes do apuramento de resultados;
Outros ajustamentos e regularizações específicas do processo de consolidação, considerados como excepcionais e devidamente suportados, que, segundo o IGFSS, não tinha sido possível abranger no processo antecedente, os quais estão suportados por verbetes específicos de lançamento.
Foi fornecido pelo IGFSS o Diário-Razão relativo à consolidação no Continente que exibe o agregado dos balancetes "antes do apuramento dos resultados", bem como o denominado Diário-Consolidação, assim como os saldos finais das contas do razão consolidadas antes do apuramento dos resultados.
A totalidade dos ajustamentos e regularizações de consolidação conforme digam respeito ao Activo, Passivo e Fundos Próprios, apresentaram a débito e a crédito o montante de 14.080.844.545,92 euros.
Por outro lado, compulsando os verbetes de consolidação (ajustamentos e regularizações do segundo tipo), resulta, paralelamente, o seguinte mapa:
QUADRO XII.29
SS - Ajustamentos formalizados por verbetes de lançamento
Conjugando os números inseridos no quadro anterior com a análise dos 12 verbetes de lançamento elaborados pelo IGFSS, pode comentar-se o seguinte:
A conjugação dos movimentos em questão implicou uma redução do Activo em 810,2 milhões de euros, que correspondeu a uma diminuição do Passivo em 156,2 milhões de euros, mas, principalmente, ao decréscimo nos Fundos Próprios em 654,0 milhões de euros;
Verificou-se que o principal movimento observado, que implicou uma redução no Activo e nos Fundos Próprios no valor de 760,6 milhões de euros, diz respeito a um problema que vem do antecedente e desde há alguns anos, na medida em que o CNPRP, de acordo com as normas legais sobre o tema, tem vindo sistematicamente a debitar ao IGFSS a parte que lhe está consignada quanto às receitas provenientes da aplicação da taxa social única, fazendo acumular esta dívida na sua contabilidade. Dado que o IGFSS não reconhece a situação, como tal não a contemplando paralelamente nas suas contas, este movimento, tratando-se de um fluxo interno do sector, tem de ser anulado por crédito de "Outros devedores", com contrapartida em "Resultados transitados", por forma a evitar a duplicação de lançamentos nos Fundos próprios, ao pressupor que o mesmo valor já faz parte das reservas do sistema, por via da movimentação dos proveitos relativos às contribuições contabilizados em outras instituições do sistema, nomeadamente o IGFSS;
Deve destacar-se ainda o reflexo de uma situação que vem de longa data, ou seja, a dívida do Ministério da Saúde para com a Caixa de Previdência dos Trabalhadores dos TLP, no valor de 88,7 milhões de euros, implicando apenas uma transferência entre contas do Activo, tendo em atenção a introdução do novo plano de contas.
Em face da análise efectuada é possível extrair as seguintes conclusões:
a) A consolidação tomou por base os chamados balancetes "antes do apuramento dos resultados" e não as Contas finais de cada entidade incluída no perímetro de consolidação, Contas essas regularmente aprovadas e, sendo caso disso, certificadas, que são as apresentadas ao Tribunal e que, por isso, são as únicas que podem servir de base à consolidação;
b) Não existe evidência de que a eliminação das transacções intra-entidades consolidantes tenha sido precedida de um processo completo de reconciliação de saldos entre as referidas entidades, o que é factor condicionante de todo o processo, não se dispondo de informação suficiente que permita formular um juízo sobre os movimentos efectuados para esse efeito, em especial sobre os que não se encontram suportados por verbetes de lançamento.
12.4.2 - Composição do activo, passivo e fundos próprios
Para a análise da evolução do Activo, Passivo e Fundos Próprios em 2002, de acordo com os valores evidenciados nos Balanços de 2001 e 2002, há que atender, entre outros, aos seguintes factores:
A integração do IGFCSS no perímetro de consolidação;
A alteração do Plano de Contas;
A circunstância conjuntural de o Balanço de 2002 não incluir as Regiões Autónomas (que, em 2001, representavam 3,1% do Activo, 1,1% do Passivo e 3,5% dos Fundos Próprios).
O quadro seguinte apresenta os valores do Balanço de 2001 e 2002, do Activo (líquido), do Passivo e dos Fundos Próprios, conforme segue:
QUADRO XII.30
SS - Evolução no continente do activo, passivo e fundos próprios - 2001/02
A imagem gráfica que segue reflecte e compara os valores insertos no quadro anterior:
GRÁFICO XII.6
SS - Evolução no continente do activo, passivo e fundos próprios - 2001/02
O aumento verificado no Activo (líquido), de 2001 para 2002, independentemente dos ajustamentos e regularizações atrás explicitados, decorre exclusivamente da integração do IGFCSS/FEFSS no universo de consolidação, pois o Activo desta instituição (ver nota 14) era, em 2002, de 4.786,7 milhões de euros, pois, a não ser assim, teria havido mesmo um decréscimo nos activos do sistema.
No que se refere ao Passivo, em relação ao qual o IGFCSS/FEFSS não tem qualquer expressão, denota-se uma diminuição das responsabilidades do sistema perante terceiros em 54,4%, ou seja, cerca de 427,6 milhões de euros, que vem no mesmo sentido dos ajustamentos e regularizações ocasionadas pela introdução do novo plano de contas.
Quanto aos Fundos Próprios registaram um aumento paralelo ao do Activo, naturalmente resultante da nova situação do IGFCSS/FEFSS perante o sistema.
12.4.2.1 - Activo
O quadro XII.31 reflecte a desagregação do Activo, quanto a 2002, por grupos patrimoniais:
QUADRO XII.31
SS - Estrutura do activo no continente - 2002
Como não podia deixar de ser, a estrutura do Activo em 2002 reflecte a nova situação do IGFCSS/FEFSS, implicando, por um lado, a diluição da principal rubrica patrimonial de exercícios anteriores, as dívidas de terceiros a curto prazo, que em 2001 representavam 70,9% dos activos do sistema e em 2002 se resumem a 30,9%, ou seja, 2.853,7 milhões de euros, devido essencialmente à integração do valor contabilístico dos títulos negociáveis que faziam parte da carteira da referida instituição, rubrica essa que aumentou, por essa via, nas contas consolidadas, em cerca de 4.210,6 milhões de euros.
É de realçar o efeito da nova política de provisões, em obediência aos princípios contabilísticos preconizados pelo POCISSSS, no que se refere às dívidas de terceiros de curto prazo e para investimentos financeiros, respectivamente nos valores de 795,2 milhões de euros e 8,9 milhões de euros.
Nesta matéria, no final do exercício foram adoptados os seguintes procedimentos:
a) Avaliação da maturidade e do risco de incobrabilidade dos saldos devedores;
b) Quantificação do montante (parte ou a totalidade do saldo) considerado de cobrança duvidosa;
c) Relevação contabilística do crédito de cobrança duvidosa, debitando as divisionárias da conta "218 - Clientes, contribuintes e utentes de cobrança duvidosa" por contrapartida da conta onde está registada a dívida;
d) Constituição da provisão adequada, após obtenção da respectiva autorização, debitando as subcontas de "67 - Provisões do exercício", por contrapartida da divisionária da conta "29 - Provisões acumuladas".
No que se refere às provisões para investimentos financeiros, estas foram constituídas tendo por base os critérios de valorimetria aplicáveis a este tipo de imobilizado, ou seja, a correcção do custo histórico, tendo por base o valor actual, sempre que o preço de mercado ou de cotação seja inferior ao primeiro.
A análise comparativa entre os exercícios de 2001 e 2002 é abordada com mais detalhe no quadro seguinte:
QUADRO XII.32
SS - Evolução do activo no continente por grupos patrimoniais - 2001/02
O gráfico seguinte espelha a evolução dos grupos patrimoniais mais significativos, ou sejam, Disponibilidades financeiras, Dívidas de terceiros e Imobilizações, ocorrida de 2001 para 2002:
GRÁFICO XII.7
SS - Evolução do activo pelos principais grupos patrimoniais - 2001/02
O quadro e o gráfico anteriores permitem constatar o seguinte:
O efeito do IGFCSS/FEFSS foi mais sensível no que respeita aos títulos negociáveis e depósitos em instituições financeiras e caixa, neste último caso partilhado com o conjunto das restantes instituições, bem como nos investimentos financeiros;
Caso não tivesse ocorrido a integração do IGFCSS/FEFSS, os activos do sistema teriam decrescido, conforme atrás já foi referido, decorrendo esse facto da diminuição das dívidas de terceiros, com total incidência nas de curto prazo, pois os créditos a médio e longo prazo aumentaram, o que em parte poderá ser imputável a uma reclassificação contabilística, por transferência de valores de curto prazo para Médio/Longo.
12.4.2.2 - Passivo
O mapa seguinte desagrega comparativamente o Passivo quanto aos exercícios de 2001 (com as adaptações e alterações que entretanto foram apuradas) e 2002, a saber:
QUADRO XII.33
SS - Evolução do passivo no continente por grupos patrimoniais - 2001/02
O quadro anterior permite concluir o seguinte:
No que respeita ao Passivo, a introdução do IGFCSS/FEFSS teve muito pouca expressão;
A diminuição do Passivo deveu-se à conjugação dos seguintes factores:
Diminuição das dívidas a terceiros de curto prazo em cerca de 616,2 milhões de euros, devido especialmente à redução do saldo de outros credores em cerca de 597,7 milhões de euros (apesar de os saldos existentes em outras contas, segundo o anterior plano, terem sido transferidos para a conta 26 - Outros credores, por efeito da reclassificação das mesmas);
Redução do saldo da conta "Fornecedores c/c", no montante de 16,2 milhões de euros, o que traduz uma redução efectiva de cerca de 13,9 milhões de euros nos saldos de fornecedores já que, de 2001 para 2002, foram destacados de "Fornecedores c/c" os saldos das seguintes contas:
Aumento em 161,1 milhões de euros no que se refere à conta "Acréscimos e diferimentos", bem como ao efeito da nova política de provisões (27,6 milhões de euros), que contempla o registo de responsabilidades derivadas de riscos de natureza específica e provável, relacionados com eventuais indemnizações resultantes de acidentes de trabalho, indemnizações ou despesas de processos judiciais em curso.
12.4.2.3 - Fundos próprios
Quanto aos Fundos Próprios em 2002, de acordo com os valores evidenciados nos Balanços de 2001 e 2002, aborda-se em primeiro lugar a comparação da Situação Líquida (2001) e Fundos Próprios (2002), no que se refere aos saldos finais de 2001 e iniciais de 2002, tendo em atenção as seguintes correspondências de contas, relativamente aos dois Planos:
Para essa comparação construiu-se o quadro que segue:
A divergência entre os valores totais dos saldos finais de 2001, apurados na CSS/01, de acordo com as regras do PCISS (Situação líquida), e os saldos iniciais de 2002, calculados em função dos princípios subjacentes ao novo plano (Fundos próprios), que se configurou como uma redução no montante de 154.399,5 milhares de euros, significou a ocorrência de ajustamentos nas reservas e nos resultados do exercício de 2001, independentemente da aplicação simples e directa da tabela de correspondência acima referida, conforme segue:
Por sua vez, a divergência nos resultados líquidos deriva apenas dos valores imputados às RA:
O Quadro XII.34 evidencia a distribuição e evolução das principais rubricas dos Fundos Próprios nos anos de 2001 e 2002, apresentando ainda as contas referentes a reservas e resultados:
QUADRO XII.34
SS - Evolução dos fundos próprios no continente pelas principais rubricas
O quadro anterior, conjugado com os esclarecimentos prestados pelo IGFSS, permite referir o seguinte:
A) Património
Segundo o POCISSSS, a classe 5 - Fundo Patrimonial traduz a diferença entre os valores activos e passivos, tendo sido entendido registar a diferença em questão numa única conta, ou seja, a conta "51 - Património", em relação à qual os valores apurados conduziram a uma reorganização dos saldos de abertura de 2002, sem prejuízo do registo do valor dos Fundos especiais nas reservas estatutárias.
O valor apurado como saldo da conta património pode desagregar-se por instituições como segue:
QUADRO XII.35
SS - Distribuição do património por instituições
Ao quadro anterior e segundo informação do IGFSS, pode acrescentar-se o seguinte:
O valor de 4.474.559,3 milhares de euros diz respeito ao IGFCSS, o que confere com o Balanço do mesmo;
O montante de 4.477,6 milhares de euros, diz respeito ao Património inicial do FSS (dado que, como no caso anterior passou a consolidar pela primeira vez no exercício em análise), visto que, nos exercícios antecedentes, não possuía contabilidade patrimonial;
No que se refere aos (-) 818,4 milhares de euros, este valor resulta de uma regularização imputada à Caixa dos Jornalistas, dizendo respeito à transferência efectuada dos saldos das contas dos contribuintes para o IGFSS (Circular Normativa n.º 38/02, de 30/12/2002);
O valor de 3.160.726,2 milhares de euros, decorre da circular normativa do IGFSS anteriormente referida, que considera como valor imputável ao "Património" a transferência das contas de contribuintes para o IGFSS que entretanto foi operada, dado que a movimentação contabilística nas contas de contribuintes era realizada numa entidade contabilística diferente, o ISSS, da entidade que relevava a receita, ou seja, o IGFSS.
Este montante de acordo com a informação do IGFSS, pode ser desagregado pelos valores relativos a cada uma das instituições com origem nos valores transferidos, e objecto de regularização contabilística, conforme segue:
QUADRO XII.36
Desagregação da conta 51 - "Património" no IGFSS (Transferências de contribuições para o IGFSS)
B) Ajustamentos de partes de capital em empresas
Refere-se à dotação do IDS no capital inicial da Fundação Gil, no valor de 78,4 milhares de euros. São, por isso, aqui válidos os comentários críticos feitos adiante sobre a contabilização dessa dotação como imobilização financeira, a que acresce o facto de também se revelar inadequada a conta em epígrafe para servir de contrapartida a esta dotação.
C) Reservas legais
Segundo o POCISSSS a conta "571 - Reservas legais" pode ser creditada por contrapartida das contas "88 - Resultados líquidos do exercício" e "59 - Resultados transitados", podendo, por sua vez, ser debitada na sequência das seguintes operações:
Utilização das reservas para cobrir prejuízos, por crédito das contas "88 - Resultado líquido do exercício" ou "59 - Resultados transitados";
Incorporação de reservas no património da entidade, por crédito da conta Património.
No quadro seguinte apresentam-se os saldos iniciais e finais desta conta, bem como a sua desagregação por instituição, e, ainda os movimentos ocorridos no exercício de 2002, conforme segue:
O quadro anterior, em conjunto com a informação disponibilizada pelo IGFSS, permite observar, quanto aos principais movimentos registados, o seguinte:
O valor de 811,6 milhares de euros, diz respeito a uma transferência da conta 5721200000 - Reservas estatutárias - Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores, nos termos da Circular Normativa n.º 38/CD/2003, de 16 de Setembro (ver Reservas Estatutárias);
O movimento realizado em 2002 no ISSS, diz respeito à transferência dos saldos de contribuintes do ISSS para o IGFSS, de acordo com o disposto no POCISSSS e na Circular Normativa n.º 38/2002, de 30 de Dezembro, tendo também ocorrido um movimento nesta conta por contrapartida da conta "599 - Resultados transitados - outros" no CNP (ISSS), que, segundo o IGFSS, foi já devidamente rectificado no exercício de 2003;
O movimento referente à Caixa de Abono de Família dos Empregados Bancários diz igualmente respeito à transferência de activos de contribuintes, conforme decorre da Circular Normativa n.º 38/02, já acima referida;
Os movimentos atribuídos à consolidação dizem respeito na sua maior parte ao conjunto de movimentos "inter-entidades", não estando consubstanciados, na sua esmagadora maioria, em verbetes de lançamento, não se conhecendo, por isso, a sua fundamentação.
D) Reservas estatutárias
Para a análise da evolução das Reservas Estatutárias, estas desagregaram-se por instituições no quadro XII.37 tendo ainda em atenção o saldo referente ao exercício anterior, conforme segue:
QUADRO XII.37
SS - Distribuição dos movimentos das reservas estatutárias por instituições em 2002
Segundo a informação disponibilizada pelo IGFSS, os movimentos acima referenciados podem explicar-se como segue:
O primeiro valor diz respeito a parte do saldo que o CNPRP apresentava em Reservas Especiais em 2001, cujo total era de 227.315,74 euros, considerando-se que o valor de 103.042,68 euros deveria ser imputado a Reservas Legais;
Anulação das reservas estatutárias (no valor de 229,6 milhares de euros), referentes à Farmácia da Federação Cimentos, por não fazerem parte da CSS consolidada, visto que esta instituição desempenha uma actividade que se diferencia completamente da prosseguida pela Segurança Social;
No encerramento de 2001, a conta Reserva Especial da Banca dos Casinos continha uma parcela de resultados transitados no montante de 773,8 milhares de euros, os quais foram anulados aquando da abertura do Balanço de 2002, pelo mesmo montante;
O valor de 811,6milhares de euros diz respeito ao Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores (FGDAM), decorrendo da Circular Normativa n.º 38/CD/2003, de 16 de Setembro, (Cfr. Reservas legais).
E) Doações
A parcela das Reservas referentes a Doações pode ser desagregada pelas seguintes instituições, segundo informação do IGFSS, conforme segue:
QUADRO XII.38
SS - Distribuição das doações por instituições em 2002
Em termos de contas individuais deve referir-se que, no ISSS (CDSSS de Aveiro), o valor de 10,0 milhares de euros se encontra relevado na conta "57213. - Fundos de assistência", valor transferido para a conta "576 - Doações", exclusivamente a nível de regularizações de consolidação (verbete n.º 1), por se tratar de imobilizado recebido a título gratuito, em anos anteriores, no Centro em referência.
F) Resultados transitados
No quadro seguinte apresenta-se a movimentação ocorrida nos resultados transitados, durante o exercício de 2002:
Segundo a informação fornecida pelo IGFSS, as movimentações no ISSS ocorreram ao nível das subcontas:
"592 - Regularizações de grande significado" - estando o movimento essencialmente relacionado com ajustamentos valorimétricos de bens de imobilizado, decorrente do processo de inventariação efectuado pelo ISSS no exercício de 2002, de forma a tornar mais fiáveis e apropriadas as demonstrações financeiras;
"599 - Resultados transitados - Outros" - referente ao movimento de transferência do saldo inicial reflectido na conta "88 - Resultado líquido do exercício" por imposição do POCISSSS;
O movimento referente ao IIES diz respeito a uma correcção ao valor das amortizações acumuladas, no montante de 1.572.916,56 euros, derivado do cálculo em excesso no ano anterior, decorrente de um erro informático da aplicação então em uso, e apenas detectado em 2002.
Os movimentos de consolidação estão vertidos em verbetes de lançamento e traduzem-se em duas situações:
O valor a débito no montante de 760.649.032,26 euros, já foi comentado no ponto 12.4.1.1 e diz respeito à proporção da Taxa Social Única imputada ao CNPRP e não reconhecida na conta do IGFSS;
O movimento a crédito no valor de 106.194.651,55 euros, diz respeito a regularização efectuada na conta "268984 - ISSS - Adiantamentos por conta de acordos bancários" considerado como regularização de grande significado.
12.4.3 - Desenvolvimento do activo por grupos patrimoniais
Nos pontos seguintes abordam-se as principais linhas da evolução das disponibilidades, dívidas de terceiros - curto prazo, dívidas de terceiros a médio e longo prazo, investimentos financeiros e imobilizações.
12.4.3.1 - Disponibilidades
O quadro XII.39 discrimina os valores relativos às contas de disponibilidades, bem como os saldos referentes ao IGFCSS/FEFSS (utilizados no processo de consolidação e que, conforme já atrás referido, não correspondem aos valores extraídos simplesmente do Balanço desta entidade) nos anos de 2001 e 2002:
QUADRO XII.39
SS - Evolução das contas de disponibilidades no continente - 2001/02
Do quadro anterior, conjugado com o que vem sendo atrás referido, pode adiantar-se o seguinte:
A maior parte dos activos disponíveis diz respeito a "Títulos negociáveis" (4.210,6 milhões de euros) que, esmagadoramente, derivam da integração do IGFCSS/FEFSS (ver nota 15);
Seguem-se os depósitos bancários, que distribuíram o seu aumento, de cerca 636,0 milhões de euros, em proporção semelhante quanto à referida instituição (332,4 milhões de euros) e restante sistema (304,0 milhões de euros), tendo crescido ainda 39,3 % mesmo sem o efeito do IGFCSS/FEFSS. Questionado o IGFSS sobre o aumento verificado nesta rubrica, foi referido que uma parte do saldo, à data de 31/12/2002, se encontrava afecto a acordos de cobrança de Taxa Social Única (ver nota 16). Por outro lado, o ISSS refere que o aumento se deveu ao facto de terem sido celebrados acordos bancários em 2002, para pagamento de prestações sociais, implicando a constituição de imobilizações financeiras nas instituições bancárias e, consequentemente, o aumento dos montantes depositados nas mesmas;
Verificou-se um sensível aumento na conta "116-Contribuições e juros de mora a depositar" que, na sua movimentação, é idêntica à conta "108-Contribuinções e adicionais a depositar" do PCISS (em 2001 o saldo em questão era imputável ao ISSS), de 867,1%, representando um aumento de 34,1 milhões de euros.
Relativamente a este último ponto e de acordo com informação obtida junto do IGFSS, pode referir-se o seguinte:
Esta conta continua a ser movimentada pelo ISSS, sendo debitada pelos recebimentos, através das suas Tesourarias, relativamente aos valores das contribuições e juros de mora a imputar ao IGFSS, ocorrendo os respectivos créditos quando esses valores são depositados em conta bancária pertencente a esta última instituição.
O significativo acréscimo observado nos valores em trânsito por esta conta pode ser explicado, essencialmente, por dois factores:
O art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 248-A/2002, de 14 de Novembro, permitiu a regularização pelos contribuintes de dívidas fiscais e à segurança social, com dispensa do pagamento de juros de mora e juros compensatórios, facto que conduziu a uma afluência significativa de contribuintes às Tesourarias do ISSS;
Por outro lado, o disposto no Despacho n.º 27384-C/2002, de 30 de Dezembro, da Secretária de Estado da Segurança Social, que parcialmente se transcreve, conduziu a um ainda maior empolamento da situação:
"... as quantias arrecadadas nos dias 2 e 3 de Janeiro cujo prazo de pagamento normal termine em 31 de Dezembro de 2002 devem ser consideradas, para efeitos contabilísticos, como cobradas mo último dia do ano de 2002, independentemente da data valor que lhes for atribuída. Para este efeito, deverão os serviços respectivos promover os procedimentos adequados tendentes à identificação das respectivas cobranças por forma que estas quantias sejam contabilizadas no dia 31 de Dezembro..."
O quadro XII.40 espelha, no que se refere ao exercício em análise, segundo a informação disponibilizada pelo IGFSS, a desagregação dos saldos das contas "Depósitos em instituições de crédito" e "Caixa", bem como, no que se refere à conta de transição de valores "Contribuições e adicionais a depositar, de acordo com as entidades que os titulavam no final do exercício de 2002, com excepção das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, a saber:
QUADRO XII.40
SS - Distribuição dos depósitos em instituições de crédito e caixa por instituições - 2002
O quadro anterior permite referir o seguinte:
Os valores referentes à conta "Caixa" e subconta "Contribuições e adicionais a depositar" não conferem com a desagregação inserta no relatório relativo à CSS/02, conforme segue:
Sendo da responsabilidade do IGFSS a gestão e abastecimento financeiro do sistema, obviamente que este instituto continua a ser o principal titular no que se refere à sua liquidez imediata, representando 44,2% dos valores em causa, proporção esta bastante inferior à verificada nos anos transactos, facto que deriva da integração do IGFCSS no perímetro de consolidação;
Os valores detidos pelo IGFSS estavam ordenados como segue: "Depósitos a prazo" com cerca de 377,9 milhões de euros; "Depósitos à ordem", 260,7 milhões de euros e, por fim, a conta "Caixa", com um valor na ordem dos 1,2 milhões de euros, bastante superior ao verificado no ano transacto. Por outro lado, registou-se um acréscimo nos depósitos à ordem em detrimento dos depósitos a prazo;
Segue-se o ISSS, com 28,8% do total destes activos, destacando-se, por ordem de predominância, os "Depósitos à ordem", no montante de 378,8 milhões de euros, seguindo-se as "Contribuições e juros de mora a depositar", no valor de cerca de 38,0 milhões de euros, enquanto a conta "Caixa" se cifrou nos 706,4 milhares de euros;
Os valores titulados pelo IGFCSS representavam, no final do ano em análise, 22,9% das disponibilidades imediatas do sistema, distribuindo-se por: "Depósitos a prazo", 210,6 milhões de euros, e "Depósitos à ordem", com cerca de 121,8 milhões de euros, sendo o saldo de "Caixa" praticamente irrelevante.
Uma das conclusões mais importantes que é possível retirar dos números apresentados, relaciona-se com o significativo aumento das disponibilidades em depósitos bancários, especialmente em depósitos à ordem inscritos nas contas do ISSS e disseminados pelos vários Centros distritais da segurança social (o total em depósitos ascendia a 378,8 milhões de euros em 31/12/2002).
Esse facto põe em causa a unidade de tesouraria da segurança social e uma gestão financeira global e integrada das respectivas verbas.
O IGFSS reconhece a existência deste problema e apresenta as seguintes razões para a manutenção destes saldos em contas DO (ver nota 17):
1. Valores para fazer face a cheques emitidos e não descontados;
2. Valores correspondentes a transferências bancárias efectuadas com NIB inválidos;
3. Valores correspondentes a pedidos de abastecimento ao IGFSS, efectuados por valores superiores ao efectivamente necessário.
Acrescenta ainda que "As razões que determinam o pedido de abastecimento ao IGFSS por valores superiores aos necessários para fazer face ao processamento encontram justificação no facto de os sistemas de processamento estarem desintegrados, por um lado, não sendo conhecidos pelo IGFSS os valores exactos do processamento e as disponibilidades reais dos Centros Distritais, de modo a ser possível assegurar o abastecimento das contas bancárias nos prazos pré-definidos, por montantes correspondentes ao absolutamente necessário." Por outro lado, reconhece que "Este problema será ultrapassado se for possível aos Centros Distritais, e/ou ao sistema que centralizará futuramente o processamento das prestações, fornecer os valores exactos do processamento às áreas que procedem ao pedido de abastecimento de fundos, em SIF", mas que só "a centralização dos pagamentos das prestações a cargo da Segurança Social no IGFSS, actualmente em análise, no âmbito da implementação do princípio da Unidade de Tesouraria, permitirá ultrapassar as ineficiências apontadas".
O Tribunal considera que a situação actual é potenciadora de graves prejuízos para o subsector da segurança social e reitera a recomendação da implementação urgente de mecanismos de gestão e controlo que assegurem a unidade de tesouraria e uma adequada gestão financeira global e integrada das respectivas disponibilidades.
12.4.3.1.1 - Depósitos a prazo
No que respeita concretamente aos depósitos a prazo há que realçar, aliás na sequência do Parecer anterior, e no que respeita aos depósitos a prazo, os ónus que se encontravam subjacentes a parte destes, ou, mais concretamente, constituição de penhores sobre depósitos a prazo, no IGFSS e, portanto, no sistema, no que se refere aos seguintes casos:
A) Indústria SOEMES
Em 23/10/2000 foi constituído um depósito a prazo no montante de 558.635,60 euros, para prestação de uma garantia ao Montepio Geral para salvaguarda do pagamento de uma dívida da Indústria SOEMES a essa instituição bancária, conforme decorre de contrato estabelecido em 24/10/2000, garantia que foi accionada em 25/04/2002.
Questionado o IGFSS sobre o ponto da situação e eventual direito de regresso sobre a execução da garantia prestada por este instituto como salvaguarda de pagamento da Indústria SOEMES ao Montepio Geral, foi referido que: "Em 2003.12.29 a SOEMES procedeu ao pagamento ao IGFSS de 500.000 euros, liquidando assim a parte correspondente ao capital do empréstimo do Montepio à SOEMES. Relativamente à parte restante do depósito do IGFSS (58.635,60 Euros), correspondente aos juros do empréstimo do Montepio à SOEMES, encontra-se por regularizar...".
"Está a decorrer em tribunal, uma acção instaurada pelo IGFSS contra a SOEMES e o Montepio Geral, tendo em vista o reembolso dos juros devidos ao IGFSS, uma vez que o montante do capital em dívida já foi integralmente pago.
Com efeito o Gabinete Jurídico Contencioso do Instituto encontra-se em negociações com os mandatários do Montepio Geral para levarem a cabo uma transacção judicial relativamente aos juros peticionados na sobredita acção".
Apesar do capital do empréstimo ter sido já pago, o Tribunal considera que não existe base legal para que o IGFSS constitua depósitos como garantia de pagamento de dívidas de outras entidades.
B) Fundação Abreu Callado
Em 26 de Fevereiro de 2002 foi celebrado um "Acordo de Regularização de Dívidas e de Penhor sobre Depósito a Prazo" entre a FAC, o IGFSS e o CPP, no qual o IGFSS constituiu um depósito a prazo pelo período de 6 meses, renovável por igual período, e aceitou um penhor sobre o mesmo, no valor de Euro 1.400.000 (280.675 contos), para garantir o bom cumprimento de todas as obrigações emergentes de contrato de empréstimo com garantia hipotecária entre a FAC e o CPP, correspondente a Euro 1.285.639,55 de montante consolidado, juros e demais encargos a liquidar nos termos do mesmo.
A constituição do penhor foi autorizada por despacho do SESS, de 22-02-02, proferido sobre o ofício n.º 002210, de 21 de Fev. 20002-CD, remetido pelo Presidente do Conselho Directivo do IGFSS ao Chefe de Gabinete do MTS, por sua vez remetido ao Gabinete do Secretário de Estado.
O objectivo imediato era o de suster a execução de uma hipoteca sobre parte dos bens da Fundação, com destaque para uma das suas principais herdades, a Herdade dos Testos, constituídos como garantia de financiamentos a esta concedidos por este Banco, alegando-se que se encontrava em curso um processo de reestruturação financeira da Fundação (negociada com o Montepio Geral), com o objectivo de sanear o passivo da mesma. Assim, o acordo em questão permitiria suspender a referida acção executiva até à concretização do projecto em negociação com o Montepio Geral.
Acresce que o contrato em questão tinha subjacente a expectativa de que, entretanto, seria possível alienar uma parte do património da FAC, permitindo o ressarcimento da dívida ao CPP e a regularização do Passivo em geral, incluindo os débitos ao IGFSS, o que não foi possível concretizar.
Em 27 de Dezembro de 2002, foi celebrado um aditamento ao acordo, em que se prorrogava o prazo do seu vencimento por um ano (20 de Dezembro de 2003).
Nesta matéria, de acordo com informação do IGFSS, a situação evoluiu como segue:
Na data do vencimento, no final de 2003, a FAC não teve hipótese de renegociar com o CPP, no sentido de, no mínimo, prorrogar mais uma vez o vencimento da operação, dado não dispor de meios financeiros para liquidar os juros que se encontravam vencidos;
Sendo assim, o Banco executou a garantia prestada, debitando o depósito a prazo que lhe estava consignado, pelo valor de 1.335.064,78 euros;
Foi ainda acordado pelo CPP transferir para o IGFSS a hipoteca existente sobre a Herdade dos Testos, estando o respectivo processo em curso.
O Tribunal tem em curso uma auditoria em que as relações entre a Segurança Social e esta Fundação serão analisadas, designadamente, do ponto de vista da legalidade e regularidade dos apoios concedidos.
12.4.3.1.2 - Títulos negociáveis
O saldo da conta "Títulos negociáveis", com um total de cerca de 4.210,6 milhões de euros, representando, em 2002, 74,4% das disponibilidades financeiras consideradas como de curto prazo do sistema, distribuía-se da seguinte forma:
QUADRO XII.41
SS - Distribuição da conta "Títulos negociáveis"
O quadro anterior permite referir o seguinte:
Ressalta a importância dos "Títulos da dívida pública" e das "Obrigações e títulos de participação", tendo como único titular o IGFCSS, que, no seu conjunto, ascendem a 3.763,1 milhões de euros, ou seja, 89,5% do total destes activos;
Seguem-se as aplicações em acções, no valor de 763,1 milhões de euros, ou seja 8,1% do total desta componente do Activo, sendo a única instituição detentora destes activos o IGFCSS;
As restantes aplicações (Outros títulos e Outras aplicações de tesouraria) representam apenas 2,4% do total dos títulos negociáveis, distribuindo-se pelo IGFCSS e IGFSS.
Tendo-se confrontado o Balanço consolidado com os Balanços individuais do IGFCSS e do IGFSS relativamente a estas aplicações, apuraram-se os valores constantes do quadro seguinte:
Questionado o IGFSS sobre as diferenças detectadas, foi informado que: "A consolidação das contas das instituições incluídas no perímetro de consolidação foi efectuado a partir dos balancetes antes do fecho.
Em data posterior à consolidação da conta, detectou-se que o balancete 'antes dos movimentos de fecho' do IGFCSS não era o último antes do apuramento de resultados, havia um segundo balancete designado por 'movimentos de fecho' que apresentava valores alterados relativamente ao balancete anterior.
Assim, face ao exposto, não houve qualquer razão para a utilização daquele balancete, reconhece-se que foi erro induzido pela designação dos mapas, não detectado no momento dado o contexto de urgência no fecho da conta provisória."
12.4.3.2 - Dívidas de terceiros - Curto prazo
A apresentação no Balanço das dívidas de terceiros de curto prazo, em 2002, não é facilmente comparável com o Balanço de 2001 (CSS/01), dadas as alterações decorrentes do novo plano de contas, que se reflectiram especialmente neste grupo patrimonial.
Entrando em linha de conta com o facto de as demonstrações financeiras de 2002 não incluírem as Regiões Autónomas, ou seja, excluindo os valores correspondentes a estas dos totais do Balanço tal como decorre das contas de 2001, os totais das dívidas desta natureza, em 31/12/01, eram, respectivamente, de 3.662,1 milhões de euros e 3.562,7 milhões de euros, conforme expressos na CSS/01 e CSS/02, implicando uma divergência de 99, 6 milhões de euros, a qual já foi explicada no ponto 12.3.1.1.
Entretanto, e no que concerne especificamente ao exercício de 2002, não foi possível obter a informação necessária para a elaboração do ponto autónomo sobre a dívida de contribuintes à Segurança Social uma vez que não se encontra concluída a migração dos dados dos sistemas de informação distritais para o Sistema de Gestão de Contribuintes.
Deve acrescentar-se, no que se refere ao Balanço, que apenas se justificariam alterações em função dos planos de contas, ou seja, na distribuição por contas dentro do grupo, as quais assentam essencialmente no seguinte:
Uma menor desagregação e, portanto, menos informação no que se refere às contas de contribuintes, pois esta peça contabilística, na sua nova versão, não informa por exemplo sobre os saldos de contribuintes imputáveis ao SPA;
No caso dos contribuintes com acordos de regularização, seria mais útil e transparente que figurasse no Balanço, a sua desagregação por tipo de acordo em função da legislação permissiva;
O facto de diversas contas de terceiros, cujos saldos constavam no Balanço, não terem transitado para o novo plano, tendo sido os seus saldos incluídos na conta "Outros devedores", também constitui uma perda qualitativa desta demonstração financeira, em termos de informação directa.
Ao abrigo do princípio do contraditório, o IGFSS, através do ofício n.º 12815, de 9 de Junho, inserto no Volume III - Anexos, sobre esta matéria refere o seguinte:
"Sobre esta opinião, dever-se-á ter presente a normalização contabilística decorrente da aprovação do POCP".
É um facto inquestionável que o novo esquema contabilístico trouxe um novo arranjo e apresentação das situações patrimoniais subjacentes, na maior parte dos casos representando uma melhoria qualitativa no que se refere à apresentação dessa realidade. Noutros, porém, como acontece nas circunstâncias apontadas, apresenta efectivamente uma perda qualitativa, dado que o plano de contas antecedente estava mais adaptado às realidades concretas da SS.
O quadro XII.42 desagrega, no que se refere ao Continente, os valores relativos a esta componente do Activo nos anos de 2001 e 2002, considerando a aplicação do novo plano de contas aos valores finais de 2001, conforme segue:
QUADRO XII.42
SS - Evolução das dívidas de terceiros de curto prazo no continente - 2001/02
O quadro anterior permite referir o seguinte:
As dívidas de terceiros de curto prazo estão concentradas nas contas correntes de contribuintes, que representavam 74,8% e 77,7% (valor líquido de provisões), respectivamente em 2001 e 2002, seguindo-se a conta residual "Outros devedores";
O total destes créditos teria aumentado em 86,2 milhões de euros, caso se tivesse mantido a política de ausência de provisionamento que vinha do antecedente, a qual, por outro lado, conduziu a que os valores líquidos de provisões se reduzissem em 708,9 milhões de euros;
Acresce a transferência de parte dos valores, antes considerados como de curto prazo, para créditos de médio e longo prazo no valor de 165,2 milhões de euros;
Os saldos líquidos das contas correntes de contribuintes apresentam uma redução de 448,0 milhões de euros, que se explicam, em grande parte, pela transferência de saldos para a conta "218 - Clientes, contribuintes e utentes de cobrança duvidosa" - representando 841,7 milhões de euros - dos quais 780,0 milhões de euros de contribuintes.
Registe-se ainda, em 2002, a utilização da conta, comum aos dois planos, "Empréstimos concedidos", onde foram registados os saldos referentes a subsídios reembolsáveis concedidos à Fundação Abreu Callado e à Santa Casa de Misericórdia de Cascais (ve r nota 18), conforme preconizado pelo TC em Pareceres anteriores.
No âmbito dos subsídios concedidos à FAC, o IGFSS tem vindo a registar anualmente, nos seus proveitos, juros debitados a esta instituição, pelo subsídio concedido em Julho de 1997, ascendendo estes em 31/12/2002 a 77.399,86 euros, valor que foi objecto de provisão no exercício de 2002. O valor provisionado não integra o capital em dívida, dado que este se encontra salvaguardado através de uma garantia hipotecária, facto que justifica igualmente esta dívida não ser considerada como de cobrança duvidosa.
Como resultante do subsídio reembolsável concedido à Santa Casa de Misericórdia de Cascais em Agosto de 1992, ainda em dívida em 31/2/12/2002, o IGFSS tem vindo a registar anualmente, nos seus proveitos financeiros, juros que vai debitando à Santa Casa de Misericórdia de Cascais, os quais, à mesma data, remontavam a 271.626,22 euros.
Dado que o reembolso deste subsídio teria de ser efectuado até 31/12/1994, obrigando-se a Santa Casa de Misericórdia de Cascais ao reembolso prévio do subsídio até 31/12/1993, caso obtivesse disponibilidades financeiras para o efeito, e visto que esta instituição não cumpriu o acordado, a dívida (ver nota 19) em 31/12/2002 era de:
A redução do saldo da conta "Outros devedores" deve-se essencialmente às reclassificações inerentes ao novo plano de contas. Esta conta tem subjacente uma pluralidade de situações que não encontram enquadramento contabilístico noutras contas do Balanço, estando-se em parte, em presença de débitos que deveriam ser relevados, como de médio e longo prazo, ou mesmo irrecuperáveis.
No exercício do princípio do contraditório (ofício n.º 12815, de 9 de Junho, constante do Volume III - Anexos), o IGFSS vem alegar o seguinte:
"Decorre da aplicação do POCISSSS, do POCP e do POC que as referidas rubricas são classificadas a médio e longo prazo em função da exigibilidade ser a mais de um ano, não se acolhendo a opinião vertida no presente Ante-projecto de parecer".
A óptica adoptada pelo IGFSS parece-nos ser a da aplicação rígida de uma posição, que, ao longo dos anos, tem vindo a ser desmentido pelos factos; na verdade, para uma melhor leitura das demonstrações financeiras, nomeadamente do Balanço, estas situações deveriam ser obrigatoriamente destacadas, independentemente do seu prazo de exigibilidade original. Esta matéria está ligada a uma adequada política de provisões.
Na sequência da análise feita em Pareceres anteriores, procurou seguir-se a evolução dos outros devedores aí referidos, tendo-se apurado o seguinte:
QUADRO XII.43
SS - Principais devedores segundo critérios de antiguidade e valor
O conjunto anterior passou de 31,3 milhões de euros para 33,6 milhões de euros, facto que se deve essencialmente ao aumento registado no saldo devedor associado à subconta CTT - Leitura óptica (ver nota 20). Representa cerca de 8,6% do total do saldo da conta, e justifica um acompanhamento por parte do IGFSS quanto às respectivas causas.
Sobre o adiantamento à Casa da Imprensa deve referir-se o seguinte:
A Imprensa Diária devia à Casa da Imprensa 2.075.398,69 euros, por incumprimento da obrigação legal de pagar um adicional de 1%, sobre toda a publicidade paga nos jornais diários, cujas receitas revertiam para o Fundo Especial de Segurança Social dos Jornalistas (FESSJ). Este Fundo era gerido financeiramente pelo IGFSS, tendo sido integrado na Casa da Imprensa através da Portaria n.º 506/92, de 19 de Junho.
Ao abrigo do DL n.º 135/98, de 15 de Maio, aquele adicional foi extinto, tendo sido determinado que caberia ao IGFSS celebrar acordos com a Associação da Imprensa Diária para liquidar aquela dívida. Por conta da mesma foi concedido, sob proposta do Conselho Directivo do IGFSS e autorização do Secretário de Estado da Segurança Social, um adiantamento de 997.595,79 euros, através do OSS.
Segundo a informação do Departamento de Orçamento e Conta do IGFSS de 6 de Maio de 2004, a Casa da Imprensa é devedora de 997.595,79 euros (adiantamento concedido) e credora, simultaneamente de 61.579,29 euros decorrentes dos referidos acordos e de 215.041,62 euros, proveniente da receita do referido adicional de 1%, entrado no IGFSS, que não tinha sido reclamado pela Caixa de Previdência e Abono de Família dos Jornalistas (CPAFJ) nem enviado à Casa da Imprensa.
12.4.3.3 - Dívidas de terceiros a médio e longo prazo
Como se pode observar no quadro XII.44, o conjunto de dívidas que integram a componente "Dívidas de terceiros a médio e longo prazo" tem uma expressão muito pouco significativa quando comparado com o total do Activo (1,8%), englobando as contas "Empréstimos concedidos" e "Contribuições c/c", conforme segue:
QUADRO XII.44
SS - Evolução das dívidas de terceiros de médio e longo prazo - 2001/02
Sobre este conjunto pode referir-se o seguinte:
A conta "Contribuições c/c" apresentou no final de 2002, um saldo de cerca de 165,2 milhões de euros, correspondendo a 99,9% deste grupo patrimonial, e reflectiu os movimentos com os contribuintes em mora que celebraram acordo de regularização, no âmbito da legislação aplicável para o efeito;
O saldo relativo à conta "Empréstimos concedidos" tem origem no FSS, o qual se constitui como o único caso que não foi criado e movimentado no SIF, tendo sido o seu valor directamente lançado como saldo inicial na conta do razão "2812400000-Instituições sem fins lucrativos". Este montante diz respeito a um subsídio reembolsável concedido à Associação Portuguesa de Paralisia Cerebral (APPC), em 04-08-1987, pelo então Ministro do Trabalho e Segurança Social, através do Despacho n.º 263/SUB/MTSS/87, não tendo até ao momento a APPC procedido a qualquer regularização.
12.4.3.4 - Investimentos financeiros
O quadro XII.45 evidencia, de acordo com o Balanço de 2002 do Continente, a evolução das rubricas que fazem parte do conjunto dos investimentos financeiros nos anos de 2001 e 2002, conforme segue:
QUADRO XII.45
SS - Evolução no continente em 2001 e 2002 dos investimentos financeiros
Para além do efeito da entrada do IGFCSS na consolidação deve realçar-se a transferência do valor do património imobiliário não utilizado pelos serviços e detido pelo sistema, da conta "imobilizado corpóreo", onde estava inscrito em 2001, para "Investimentos financeiros", de acordo com os princípios do novo plano de contas, indo ao encontro do que este Tribunal vinha recomendando ao longo de sucessivos Pareceres.
Tendo por base o Balanço consolidado do Continente de 2002, bem como os Balanços individuais das instituições detentoras de investimentos financeiros, apuraram-se os valores constantes do quadro seguinte:
Verifica-se, deste modo, que também aqui se denota uma significativa divergência entre o património financeiro relevado nas contas consolidadas da SS e o resultante das contas apresentadas ao Tribunal, divergência que diz respeito ao IGFCSS e que resulta do facto de não ter sido reflectido nas contas consolidadas a perda de 80,98 milhões de euros relativos às acções da "Portugal Telecom, SGPS, SA" transferidas pelo Estado para o sistema e já registadas nas contas do IGFCSS, como se desenvolve adiante no ponto 12.10.
Analisam-se a seguir, de acordo com as informações disponíveis, outros aspectos relacionados com cada uma das rubricas destes investimentos.
A) Partes de capital
As partes de capital detidas em 31/12/2002 pelo IGFSS são as seguintes:
QUADRO XII.46
SS - Partes de capital detidas pelo IGFSS em 31/12/2002
Verificou-se no ano de 2002, como variações relevantes, além da transferência das acções da "Portugal Telecom" para o IGFCSS, a alienação à PARPÚBLICA das acções detidas no IPE - Instituto de Participações do Estado, no quadro do processo de extinção deste instituto.
A participação do IGFSS resultou da decisão de concentrar, progressivamente, nesse Instituto todas as participações do Estado num conjunto de empresas, entre as quais se contava a Sorefame, então participada pelo IGFSS. Essa participação correspondia a 62.317 acções com o valor nominal de 1.000$ (4,99 euros), cuja cotação, em 31.12.1980, era de 5,79 euros por acção, perfazendo um valor total de mercado de 360.8 milhares de euros. Mais tarde, na sequência deste processo, foram conferidos direitos de indemnização ao IGFSS por troca com as referidas acções da Sorefame, que se traduziam, até 2001, na detenção de 224.993 acções do IPE, posição posteriormente incrementada através da participação do IGFSS no aumento de capital dessa empresa, concretizado em 2002 (ver nota 21), passando a participação total a ser de 259.629 acções, com o valor contabilístico de 1.564,2 milhares de euros.
Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 70/2002, publicada no Diário da República, II Série, de 29 de Agosto de 2002, foi decidido dar início ao processo de extinção do IPE. Neste contexto, as acções em questão foram alienadas pelo IGFSS à PARPÚBLICA pelo seu valor contabilístico apurado no que se refere ao exercício de 2001, ou seja, 13,25 euros por acção.
Desta operação resultou um valor total de realização de 3.440,1 milhares de euros, transferido efectivamente para o IGFSS em 7 de Outubro de 2002, conferindo ao IGFSS uma mais valia de 1.875,9 milhares de euros.
O quadro que segue explicita os números relativos a esta operação:
As partes de capital detidas em 31/12/2002 pelo ISSS correspondem a:
Está ainda relevada como parte de capital, titulada pelo IDS, a dotação realizada por este instituto na Fundação do Gil, pessoa colectiva de direito privado com fins de utilidade pública na área da acção social.
O Tribunal já no Parecer sobre a CSS/2001, tendo em vista a natureza jurídica de uma Fundação questionou, o que se reitera, a consideração destas dotações como imobilização financeira, pois as dotações iniciais às mesmas têm a natureza de liberalidade e, por isso, representam subsídios que, como tal, devem ser contabilizados.
B) Obrigações e títulos de participação
No quadro seguinte desagrega-se a rubrica Obrigações e Títulos de Participação por instituição:
No que se refere ao CDSSS de Évora, a inclusão de acções nesta conta não se afigura correcta, e, por outro lado, a situação deveria ser regularizada em face da irrelevância do respectivo valor e da situação em concreto destas acções.
C) Empréstimo de financiamento
Diz respeito aos saldos relevados nas contas do IGFSS respeitantes a empréstimos de financiamento ao abrigo da Lei n.º 2092, de 9 de Abril de 1958, cuja tendência natural é no sentido da sua extinção, tendo registado uma forte diminuição de 2001 para 2002, ou seja, em termos relativos decresceu (-) 44,0%.
D) Investimentos em imóveis
Como já se referiu atrás, foram, em 2002, transferidos ao abrigo do novo plano, POCISSSS, para esta conta os imóveis detidos pelo sistema e não utilizados pelos serviços da segurança social.
Assim, circunscrita ao IGFSS e ISSS, é a seguinte a discriminação contabilística dos investimentos em imóveis:
Dado que se encontra ainda a decorrer um levantamento sistemático de todo o imobilizado detido pela Segurança Social, não é possível emitir opinião sobre a integralidade e fiabilidade dos valores acima referidos, havendo ainda, imóveis classificados em habitações que deveriam ser relevados na sub conta Edifícios por estarem a ser utilizados pelos serviços da Segurança Social.
O valor da conta (líquida de amortizações) "Investimentos financeiros" relevado no Balanço consolidado de 2002, era de cerca de 58,4 milhões de euros, tendo-se verificado, no que concerne ao presente exercício, as seguintes movimentações contabilísticas, considerando-se neste caso os montantes brutos (sem Provisões):
QUADRO XII.47
SS - Movimentos contabilísticos na conta "Investimentos financeiros"
De acordo com o quadro anterior, a dinâmica de evolução destes activos centrou-se no IGFSS, tendo decrescido em termos de valor contabilístico (resultado do facto de as alienações, transferências e abates terem sido superiores aos registos a débito nas contas subjacentes).
Deve notar-se que em 2002, não foi remetido para o IGFCSS qualquer valor relativo às alienações de imóveis deste exercício, no montante de 16.317.934,89 euros (ver nota 22), (incluindo o valor de Balanço considerado no quadro anterior no montante de 6.357.653,15 euros e as mais-valias no valor de 12.581.573,98 euros).
E) Outras aplicações financeiras
As aplicações financeiras detidas pelo IGFSS são as seguintes:
QUADRO XII.48
SS - Outras aplicações financeiras detidas pelo IGFSS
O saldo restante da conta "Outras aplicações financeiras" diz respeito à Banca dos Casinos e é composto por: 49.395 unidades de participação da Fundimo, SA, no valor de 371.544,25 euros; e duas aplicações do ramo vida - Top Seguro Poupança, da Companhia de Seguros Fidelidade, no valor de 3.552.726,69 euros e de 3.101494,23 euros.
12.4.3.5 - Imobilizações corpóreas e incorpóreas
O quadro XII.49 apresenta, de acordo com o Balanço de 2002, e relativamente ao Continente as restantes rubricas do Activo imobilizado, a saber:
QUADRO XII.49
SS - Continente - Imobilizações corpóreas e incorpóreas em 2002
A estrutura do imobilizado contrasta com os exercícios anteriores, em função das alterações havidas no quadro de contas que, nesta matéria, vieram ao encontro de sucessivas recomendações por parte do TC, na medida em que:
A rubrica predominante nos Balanços antecedentes era o "Equipamento administrativo", em grande parte reclassificado, em 2002, como "Equipamento básico", que, neste ano, representou 49,4% do imobilizado corpóreo;
Na mesma linha, parte dos imóveis foi, como se disse, reclassificada como investimentos financeiros em imóveis, facto que justificou a redução do seu valor.
No Parecer antecedente, o TC assumiu uma posição de reserva quanto aos saldos finais do imobilizado no que se refere a 2001, que assentava na não confirmação de existir, no final desse ano, uma correspondência biunívoca entre os valores de Balanço e registos contabilísticos em geral e um inventário fidedigno, isto é, resultante de uma adequada e efectiva contagem física. Assinalaram-se as extremas dificuldades havidas na transição de saldos de 2001 para 2002, muito particularmente no que respeita aos equipamentos e programas informáticos.
Deve acrescentar-se que nada aponta para que tenha, entretanto, sido efectuado qualquer inventário global dos bens imobilizados que implicasse para além de situações pontuais qualquer regularização, pelo que se mantém a referida posição de reserva.
Mau grado estas reservas e tendo apenas o objectivo de detalhar grandes áreas de distribuição do imobilizado corpóreo bruto, explicita-se no quadro seguinte essa distribuição, em 2002, por instituições titulares (considerando-se, para este efeito, a desagregação dos valores referentes ao ISSS pelos seus principais departamentos regionais) conforme segue:
QUADRO XII.50
SS - Distribuição do Imobilizado corpóreo bruto por instituições - 2002
O quadro anterior sugere os seguintes comentários:
Lisboa e Vale do Tejo, integrante do ISSS, é a principal detentora deste tipo de património, isto é, com 26,3%, destacando-se por ordem de predominância os "Edifícios e outras construções" no montante de 44,9 milhões de euros (40,5%), seguindo-se o "Equipamento básico" no valor de 36,7 milhões de euros, ou seja, 33,0%, enquanto o "Equipamento administrativo" representava 11,9%;
Segue-se o IIES com 20,1% do total do Activo corpóreo bruto, correspondendo na sua quase totalidade à conta "Equipamento básico", no valor bruto de cerca de 83,5 milhões de euros;
A Região Norte, também englobada no ISSS, é responsável por 18,5% do valor total deste património, ou seja, em termos absolutos, por 78,2 milhões de euros, distribuindo-se principalmente por ordem de importância por: "Edifícios e outras construções" com cerca de 40,9 milhões de euros, "Equipamento básico" no valor de 28,7 milhões de euros, e "Equipamento administrativo", onde estavam registados 4,2 milhões de euros;
As restantes regiões e/ou instituições representaram em termos relativos 35,1%, destacando-se ainda as Regiões do Algarve e do Alentejo (ISSS) com, respectivamente, 5,2% e 4,9% do total do Imobilizado corpóreo bruto.
O quadro XII.51 reflecte, com as limitações já por demais referidas, a evolução no Continente das mesmas imobilizações (líquidas de amortizações), nos anos de 2001 e 2002:
QUADRO XII.51
SS - Continente - Evolução das imobilizações corpóreas e incorpóreas - 2001/02
De 2001 para 2002 registou-se um decréscimo deste conjunto de rubricas na ordem dos 19,7%, em contraste com os anos anteriores, sendo que as rubricas que mais contribuíram para esta diminuição foram:
"Edifícios e outras construções" com uma diminuição de cerca de 49,3 milhões de euros, por força, conforme anteriormente já referido, da reclassificação parcial como investimentos financeiros em imóveis, em obediência aos novos princípios contabilísticos;
"Terrenos e recursos naturais" com um decréscimo absoluto de 2,4 milhões de euros;
"Equipamento administrativo"com cerca de 89,7 milhões de euros, facto que se explica por transferência para a rubrica "Equipamento básico", implicando um acréscimo desta no montante de 83,6 milhões de euros, tendo também neste caso havido uma reclassificação por força da implementação do novo plano de contas.
12.4.4 - Demonstração de resultados
Conforme referido no ponto 12.1, a entrada em vigor do novo plano significou uma aproximação dos procedimentos contabilísticos da segurança social aos princípios de contabilidade geralmente aceites, que, no caso particular da DR, se aplica ao critério que preside à inscrição dos proveitos, nomeadamente quanto à principal receita do sistema, as contribuições e cotizações, pois, até 2001, estas eram contabilizadas de acordo com as receitas percebidas no sistema, e, a partir de 2002, passaram a corresponder ao conceito comum de proveitos.
Se, no plano dos princípios se concretizou esta aproximação aos padrões gerais sobre informação financeira, verificou-se quanto ao conteúdo dessa informação que ela é manifestamente insuficiente. De algum modo, houve mesmo um retrocesso neste aspecto em relação ao antecedente, na medida em que a DR anteriormente apresentada se ajustava, com pequenas divergências, às anteriores CEO, ou seja, às especificidades do sistema, permitindo que esta demonstração financeira, até 2001, pudesse ter uma leitura mais informativa e específica, só por si, no que se refere à situação deste.
Sob o mesmo ponto de vista, mas de acordo com a necessidade de uma maior informação, embora de carácter genérico, ou seja, independentemente das especificidades do sistema, e retomando a referência já efectuada sobre a ausência de anexos às demonstrações financeiras, deve apontar-se que a DR de 2002 nem sequer é acompanhada das demonstrações de resultados financeiros e de resultados extraordinários.
Por outro lado, concretamente no que se refere à DR de 2002, esta não apresenta, apesar de tal estar preconizado no POCISSSS, os dados de 2001, o que, neste caso, obrigaria a uma adaptação da DRL desse ano, elaborada de acordo com o PCISS, aos novos princípios, o que não foi efectuado, ao contrário da prática seguida quanto ao Balanço. Este facto afecta sobremaneira qualquer comparação que se pretenda efectuar entre os dois exercícios em matéria de resultados, proveitos e custos.
O quadro seguinte exibe a DR do Continente com algumas adaptações e simplificações, tendo por base a CSS/02 apresentada:
QUADRO XII.52
SS - Demonstração de resultados do continente em 2002
A situação estrutural dos proveitos e custos englobados na DR do sistema que decorre do mapa anterior, não se afastaria considerando as devidas adaptações, do padrão evidenciado em exercícios anteriores, caso não existisse, em 2002, quer o peso evidenciado pelos movimentos inerentes aos proveitos e custos extraordinários, quer o efeito da integração do IGFCSS/FEFSS nos resultados financeiros, dado que:
Os impostos e taxas, que reflectem essencialmente as contribuições e cotizações específicas do sistema, atingiram cerca de 10,3 mil milhões de euros e representaram 70,5% dos proveitos e ganhos operacionais;
Seguiram-se as transferências, que tiveram por origem principal o OE (4,3 mil milhões de euros), ou seja, 29,4% dos mesmos proveitos e ganhos, proporção que se afigura ter registado um acréscimo importante em relação aos exercícios precedentes, em sintonia com o referido anteriormente em sede de análise da CEO;
As transferências correntes concedidas em conjunto com as prestações sociais apresentaram um total de 13,7 mil milhões de euros, posição esmagadora em relação ao total dos custos e perdas operacionais (95,9%);
Os custos de estrutura do sistema, consubstanciados nos custos com o pessoal e outros custos administrativos, representaram 3,3% do mesmo total;
O valor das provisões do exercício reflecte a nova política de provisões, notando-se que o valor inscrito na DR, 65,9 milhões de euros, não corresponde ao incremento das provisões acumuladas (para devedores duvidosos, investimentos financeiros e outros riscos e encargos) conforme decorre da comparação entre os Balanços de 2001 e 2002;
Os valores relevados em resultados extraordinários derivam de múltiplas regularizações efectuadas, não existindo informação suficiente que permita emitir uma opinião sobre os mesmos.
Dado que as demonstrações de resultados financeiros e extraordinários não constavam em anexo ao balanço e DRL, foram solicitadas ao IGFSS.
Assim, a demonstração de resultados financeiros relativamente a 2002 apresenta-se como segue:
QUADRO XII.53
SS - Demonstração dos resultados financeiros em 2002
Esta demonstração permite concluir o seguinte:
Os resultados financeiros apresentam-se positivos, no valor de 116,4 milhões de euros, com predomínio para o balanço entre os juros obtidos e suportados, sendo muito significativa a contribuição do IGFCSS para o conjunto;
Regista-se um valor significativo em "Perdas em alienação de aplicações de tesouraria" (16,1 milhões de euros, quase totalmente imputável ao IGFCSS);
Apesar dos resultados financeiros do IGFCSS serem muito próximos do total do sistema, 113,7 milhões de euros, a composição da DRL desta instituição apresenta-se muito divergente da conta consolidada, pressupondo diversas regularizações e ajustamentos que deveriam merecer uma explicitação em anexo à conta consolidada.
Segue-se a demonstração de resultados extraordinários:
QUADRO XII.54
SS - Demonstração dos resultados extraordinários em 2002
O mapa anterior sugere que os resultados extraordinários traduziram-se na relevação de uma significativa perda, no valor de 406,5 milhões de euros, que neste caso não deriva, de modo nenhum, do efeito IGFCSS, sendo, em parte, consequência do efeito das correcções relativas a exercícios anteriores e de transferências de capital concedidas consideradas como de carácter extraordinário, mas principalmente devido ao balanço entre as contas residuais de "Outros proveitos" e "Outros custos" no valor de (-) 471,1 milhões de euros. Dados os valores inscritos nestas contas individuais, a composição e justificação dos movimentos contabilísticos e operações inerentes deveriam estar explicitadas em anexo às demonstrações financeiras consolidadas, o que não se verifica.
Em conclusão final, verifica-se que as reservas feitas ao longo deste Parecer se reflectem igualmente na demonstração de resultados apresentada, sendo de reiterar a recomendação de que:
A DR seja apresentada de forma mais desagregada, permitindo uma maior informação;
Seja acompanhada - tal como o Balanço - de um anexo às demonstrações financeiras, seguindo, com as devidas adaptações, o estabelecido no POCISSSS (ponto 8 do respectivo Plano).
12.4.5 - Principais reservas às contas apresentadas
As contas da SS relativas ao ano de 2002 foram apresentadas como provisórias, o que, por si só, significa que não traduzem de forma verdadeira e apropriada a realidade patrimonial e financeira subjacente, que só as contas definitivas podem aspirar a reflectir.
Acresce, além disso, que se verificaram, em relação ao exercício de 2002, um conjunto de condicionantes, já desenvolvidamente apresentadas no ponto 12.1.2 deste parecer, que potenciam as reservas que é legítimo formular sobre essas contas.
Tais condicionantes resultam de um conjunto de mudanças que confluíram nesse exercício e que afectaram significativamente a informação disponível, justificando que sobre grandes áreas das contas não seja possível emitir mesmo qualquer opinião. Espera-se, no entanto, que tais constrangimentos sejam ultrapassáveis nos exercícios seguintes pois o Tribunal reconhece que o novo sistema de informação financeira reúne as condições, para uma vez implementado na sua totalidade, ultrapassar os constrangimentos verificados.
Não obstante o referido e sem prejuízo da reserva geral acabada de enunciar, sintetizam-se a seguir algumas das principais reservas específicas que se podem formular com referência às contas do exercício de 2002:
a) O sistema de informação financeira da SS - que se reflecte necessariamente nas demonstrações financeiras - continuou durante o exercício em causa a não ser fiável, tendo-se verificado grandes dificuldades e atrasos na implementação do novo sistema, ainda hoje não completamente resolvidas, continuando a inexistir uma Base Nacional de Contribuintes completa e actualizada, que, designadamente, permita um controlo fiável das dívidas de contribuintes, em especial das nascidas posteriormente a 1 de Janeiro de 2002;
b) O sistema de controlo interno é frágil, não assegurando a integridade de todas as operações, designadamente pela falta de nomeação de uma Comissão de Fiscalização para o IGFSS, também não se dispondo ainda dos relatórios de auditoria, mesmo preliminares, sobre as contas do exercício de 2002 de todas as quatro principais instituições da segurança social relativamente às quais o sistema tomou a iniciativa - muito útil e meritória - de fazer auditar as respectivas contas por uma empresa especialmente contratada para o efeito;
c) Não é possível formular um juízo sobre as operações de consolidação, dado que os mesmos continuam a pautar-se por uma grande opacidade, designadamente por não serem devidamente explicitados e justificados com o pormenor suficiente todos os ajustamentos e regularizações de consolidação, a que acresce o facto de:
O processo de consolidação se ter baseado não nas contas finais das entidades incluídas no perímetro de consolidação mas nos chamados balancetes "antes de apuramento de resultados", o que não garante a fiabilidade dos valores consolidados, sendo disso exemplo as diferenças encontradas relativamente ao activo financeiro do IGFCSS com reflexo significativo no balanço e nas demonstrações de resultados consolidados;
Não existir evidência de que a eliminação das transacções intra-entidades consolidantes tenha sido precedida de um processo completo de reconciliação de saldos entre as referidas entidades;
d) Apesar de algumas melhorias pontuais, continua a verificar-se a ausência de uma base de dados actualizada relativa a bens do activo imobilizado, que permita a sua identificação, localização e verificação física, bem como a inexistência de uma política sistemática de conferência regular dos bens do imobilizado que salvaguarde adequadamente esses activos;
e) Não é dada informação sobre a existência de eventuais ónus e encargos que recaiam sobre activos da SS, cuja legalidade e regularidade carece aliás de adequada justificação;
Em sede de contraditório, conforme consta do ofício n.º 12815, de 9 de Junho de 2004, inserto no Volume III - Anexos, o IGFSS vem observar o seguinte.
"Sobre esta questão o Parecer do TC deverá ter presente a informação prestada pelo IGFSS pelo ofício n.º 9021, de 28 /04/2004,...".
É um facto que o IGFSS prestou a informação ao TC sobre a matéria vertente, devendo esclarecer-se que, quando se refere que não foi prestada informação, esta circunstância diz respeito às demonstrações financeiras originais e respectivos anexos;
f) Inexiste informação suficiente que permita analisar com detalhe a evolução das contas de terceiros, em particular a referente à dívida de contribuintes, não se dispondo também de elementos que permitam avaliar a justeza das provisões constituídas para fazer face a desvalorização de activos e ou riscos ou responsabilidades contingentes.
12.5 - Pensões de reforma
Em muitos dos países que, actualmente, integram a União Europeia (UE), os sistemas de pensões, constituindo-se como instrumento de estabilidade e paz social e um garante de independência económica para milhões de pensionistas, são uma das marcas mais salientes do chamado "modelo social europeu". No entanto, esse modelo, especialmente a partir de meados da década de setenta do século passado, passou a estar confrontado com um conjunto de factores desfavoráveis, cujo epicentro se situa no aceleramento do processo de envelhecimento demográfico (ver nota 23), mas que reflecte, também, os níveis de crescimento económico ou a evolução do emprego, o que veio colocar a questão da sustentabilidade daquele modelo social.
Em Portugal, estas questões também se fazem sentir e têm sido equacionadas. Assim, o "Relatório Nacional de Estratégia sobre o Futuro dos Sistemas de Pensões", elaborado, em 2002, no âmbito da Direcção-Geral da Solidariedade Social, apresenta, para Portugal, cenários de longo prazo dos sistemas de segurança social, elaborados com base no PROST - Pension Reform Options Simulation Toolkit (um modelo actuarial de pensões desenvolvido pelo Banco Mundial), em que são estimados os efeitos da Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, apontando-se para um aumento das despesas com pensões (exclusivamente da responsabilidade da Segurança Social) de 6,1% do PIB, em 2000, para 7,8% do PIB em 2075 (as projecções foram alargadas até ao fim do terceiro quartel do século XXI de forma a abranger o ciclo de vida de um indivíduo nascido em 2002). É neste contexto que se deve enquadrar a criação, em 1989, do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) (ver nota 24), cujo objectivo último consiste em, adoptando medidas de maior flexibilidade no financiamento e na gestão (em regime de capitalização) do sistema, atingir uma salvaguarda financeira equivalente à despesa com 2 anos de pensões.
Desde então e com particular significado a partir de 1996, este fundo tem sido alimentado com os excedentes provenientes dos saldos da CSS (ver nota 25), de modo a colmatar os défices do subsistema previdencial que, de acordo com as projecções oficiais, começarão a surgir entre 2015 e 2020. O fundo de reserva acumulado até esse período permitirá, então, fazer face aos défices anuais por um período de 15 a 20 anos.
Para ilustrar a importância financeira dos gastos afectos às pensões, apresenta-se no gráfico seguinte a evolução, em Portugal, do rácio entre as despesas totais do sistema e as que respeitam exclusivamente às pensões de reforma.
GRÁFICO XII.8
SS - Relação entre as despesas efectuadas com pensões e o total das despesas e transferências
No quinquénio considerado, as despesas com pensões oscilaram entre os 57,6% do total dos gastos e transferências efectuados em 1999 e os 59% ocorridos em 2000. No último ano considerado, 2002, esse rácio quedou-se pelos 58,5%, três décimas percentuais acima do verificado no ano imediatamente antecedente.
12.5.1 - Dados financeiros e físicos
A análise usualmente feita nos últimos Pareceres, relativamente aos dados físicos (ver nota 26) e financeiros, referentes às pensões de reforma (ver nota 27), designadamente a sua decomposição em três regimes - Regime Geral (RG), Regimes não Contributivos e Equiparados (RNCE) e Regime Especial de Segurança Social das Actividades Agrícolas (RESSAA) - e à parcela do complemento social (ver nota 28) das pensões estatutárias ou regulamentares do RG, que têm subjacentes diferentes lógicas de financiamento, não pode, relativamente ao exercício de 2002, ser efectuada nos mesmos moldes, uma vez que com a aprovação das novas bases gerais do sistema de solidariedade e da segurança social (Lei. n.º 17/2000, de 8 de Agosto) toda a estrutura a ele subjacente foi reformulada, passando a contemplar três subsistemas (protecção social e cidadania; protecção à família; e previdencial), onde estão integrados os regimes de pensões e os respectivos complementos e suplementos.
Apesar das diferenças salientadas, que perspectivam, no futuro, um corte com a metodologia de análise até aqui utilizada, foi necessário, no intuito de se manter uma abordagem dinâmica dos dados financeiros, proceder a alguns reajustes que possibilitassem a comparação com os resultados homólogos obtidos em anos anteriores. Nesse sentido, e em primeiro lugar, foram considerados apenas dois regimes (RG e RNC) uma vez que eram, unicamente, estes os que a anterior Lei de Bases (Lei n.º 28/84, de 14 de Agosto) contemplava. Por outro lado, e no que respeita a 2000 e 2001, foram adicionados os montantes de despesa relativos ao RESSAA e complemento social (anteriormente considerados separadamente), respectivamente, ao RG e ao RNC. Finalmente, e no que se refere, exclusivamente, a 2002, houve necessidade de considerar parte integrante do RG os montantes de gastos respeitantes ao Subsistema Previdencial, Subsistema de Protecção à Família (onde se incluem os complementos de pensões) e parte do Subsistema de Protecção Social de Cidadania, designadamente, os relativos ao RESSAA, Regime Transitório dos Rurais e Regime Especial de Segurança Social dos Ferroviários, classificados, na nova Lei de Bases, como partes autónomas deste subsistema.
Assim, quanto aos dados financeiros, apresentam-se, em paralelo, o Quadro XX.55, onde se expõe (tendo em atenção as considerações supra referidas) a evolução do RG e RNC no triénio 2000/2002; e o Quadro XX.56 onde são tratados os dados exclusivamente respeitantes a 2002, adoptando-se a estrutura que a nova Lei de Bases propõe e a respectiva subdivisão por tipo de pensão (Invalidez, Velhice e Sobrevivência).
QUADRO XII.55
SS - Evolução do total das despesas com pensões de reforma do RG e RNCE no triénio de 2000 a 2002
O gráfico seguinte ilustra os dados inscritos no quadro anterior:
GRÁFICO XII.9
SS - Evolução do total das despesas com pensões de reforma no triénio de 2000 a 2002
Da análise dos dados constantes dos quadro e gráfico anteriores podem efectuar-se as seguintes considerações:
O montante total dos gastos afectos às pensões de reforma, considerando, conjuntamente, os dois regimes em vigor na anterior Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) e os respectivos complementos e suplementos, atingiu, em 2002, cerca de 8.432,6 milhões de euros, o que, se comparado com as despesas da mesma natureza efectuadas no ano imediatamente antecedente, correspondeu a um acréscimo, em termos absolutos, de cerca de 704,1 milhões de euros, correspondendo, quando cotejado com o mesmo tipo de despesas efectuadas em 2001, a um aumento de 9,1%;
Analisados, separadamente, os regimes considerados, verifica-se que mais de 90% dos gastos totais com pensões de reforma estão afectos ao, anteriormente designado, RG, isto é, cerca de 7.604 milhões de euros, enquanto que o RNC, que inclui, como atrás se referiu, os montantes do complemento social, absorveu, apenas, 9,8% do volume total destas despesas, ou seja cerca de 828,7 milhões de euros.
O quadro seguinte apresenta, relativamente a 2002, as despesas com pensões de reforma, expondo-se, à luz da Lei de Bases da Segurança Social em vigor nesse ano, o volume de gastos por subsistema, regime e respectivos complementos, dissecando-se, paralelamente, as despesas por tipos de pensão (invalidez, velhice e sobrevivência):
QUADRO XII.56
SS - Despesas com pensões de reforma, por subsistema, em 2002
Aplicados os novos critérios impostos pelo diploma que define as bases gerais do sistema de Segurança Social, em vigor em 2002, e que se apresentam no quadro anterior, procede-se, seguidamente, à respectiva apreciação:
Os gastos com prestações de pensões de reforma dividem-se pelos três subsistemas que integram o Sistema de Solidariedade e Segurança Social (SSSS), ou sejam: o Subsistema Previdencial (SP), correspondente, basicamente, ao anterior RG; o Subsistema de Protecção à Família (SPF) que agrega os complementos (por cônjuge a cargo, social e por dependência) e a pensão antecipada; e o Subsistema de Protecção Social de Cidadania (SPSC), onde são considerados, autonomamente, o Regime não Contributivo (RNC), o Regime Transitório dos Rurais (RTR), o RESSAA e o Regime Especial de Segurança Social dos Ferroviários (RESSF). Se analisada a distribuição dos gastos totais efectuados pelos referidos subsistemas, verifica-se que o SP absorveu cerca de 72,6%, correspondentes a 6.124,2 milhões de euros, seguindo-se o SPSC com 22,9% (1.930,3 milhões de euros) e, finalmente, o SPF que representou gastos na ordem dos 4,5%, ou seja, 378,1 milhões de euros;
Decompondo o SPSC por cada um dos regimes que o integram (considerando a pensão propriamente dita e os respectivos complementos), verifica-se que o que apresenta, relativamente ao total absoluto, um volume mais significativo de gastos é o RESSAA, com 11,3% (956,8 milhões de euros), seguindo-se o RNC com 9,8% (828,7 milhões de euros), o RTR com cerca de 1% (83,2 milhões de euros) e o RESSF com um peso relativo de apenas 0,7% (61,6 milhões de euros);
A desagregação, por tipo, das despesas efectuadas com pensões permite verificar que estas se concentram, maioritariamente, ao nível do segmento velhice que consumiu cerca de 70,1% do total dos recursos financeiros canalizados para a área das pensões de reforma, correspondente a gastos na ordem dos 5.912,1 milhões de euros, distribuindo-se o remanescente de forma quase homogénea entre a invalidez, 15% (1.226,9 milhões de euros), e a sobrevivência, com 14,9% (1.253,6 milhões de euros).
Para se aferir do crescimento anual relativo destas despesas, que se constitui como um indicador para se avaliar da intensidade dos aumentos registados ao longo dos últimos cinco anos, apresenta-se o gráfico seguinte:
GRÁFICO XII.10
SS - Taxas de crescimento anual nas despesas com pensões no quinquénio 1997-2002
A taxa de crescimento das despesas afectas às pensões de reforma registou pela primeira vez, em 2002, um abrandamento (9,1 %), já que, nos quatro primeiros anos do quinquénio considerado, se observaram crescimentos sucessivos desta taxa, tendo evoluído de 7,3% em 1998, para 10,3% em 2001.
Relativamente aos dados físicos, analisa-se nos gráfico e quadro seguintes a evolução relativa aos anos 2000, 2001 e 2002, do número de pensionistas afectos ao RG e RNC, tendo-se, seguindo a metodologia apresentada no início desta abordagem, considerado como parte integrante do RG os pensionistas afectos ao RESSAA.
GRÁFICO XII.11
SS - Evolução do número de pensionistas por regime
A base numérica do gráfico anterior encontra-se inscrita no quadro 3 que seguidamente se apresenta:
QUADRO XII.57
SS - Evolução do número de pensionistas por regime
Da análise dos quadro e gráfico anteriores destaca-se o seguinte:
À semelhança do que se tem vindo a observar nos últimos anos, o total de pensionistas dos dois regimes considerados sofreu um novo acréscimo, atingindo, em 2002, aproximadamente, os 2.564 milhares de indivíduos. Este incremento representou, em termos relativos, um aumento de 1,4% desta população, quando, em 2001, esse crescimento tinha atingido os 2%, o que revela um ligeiro desaceleramento da tendência verificada;
A evolução atrás relatada deve-se, exclusivamente, ao crescimento verificado na população de beneficiários afecta ao Regime Geral (cerca de 39 mil indivíduos, em 2002), visto que, no que concerne ao RNC, se verifica, analogamente à tendência registada nos últimos anos, um decréscimo do número dos seus beneficiários (cerca de 4 mil), perfazendo, na globalidade, um saldo positivo de cerca de 35 mil beneficiários.
No quadro seguinte inscrevem-se os valores das pensões médias, anuais e mensais (ver nota 29), respeitantes aos anos de 2000 a 2002, considerando o total dos gastos e a globalidade dos pensionistas:
QUADRO XII.58
SS - Pensão média anual e mensal
Da leitura do quadro anterior verifica-se que o valor médio mensal das pensões de reforma, considerando os totais dos gastos e dos pensionistas dos diferentes subsistemas e respectivos regimes, aumentou, progressivamente, de 203,5 euros em 2000, para 222,0 euros em 2001 e 236,5 euros em 2002, o que correspondeu a um acréscimo relativo de 9,1% no período de 2000/01 e 6,6% no período seguinte.
Por último, realce para a análise de uma das variáveis que pode permitir aferir a eficiência do sistema de atribuição de pensões, respeitante à morosidade do respectivo processamento, isto é, aos tempos médios que decorrem desde a entrada dos requerimentos no sistema até à data de deferimento e posterior pagamento das prestações devidas aos beneficiários. No quadro seguinte apresentam-se, por tipo de prestação, os desfasamentos temporais, medidos em meses, ocorridos no período de 2000 a 2002:
QUADRO XII.59
SS - Tempos médios de processamento das pensões no triénio 2000 a 2002
Como se constata, não se registaram alterações significativas nos tempos médios que medeiam entre a entrada dos requerimentos e o primeiro processamento, sendo apenas de salientar que, relativamente às prestações de velhice, se nota uma tendência continuada, apesar de ligeira, de queda dessa delonga.
12.5.2 - Capacidade de autofinanciamento do sistema
Já atrás foi destacado que uma das variáveis mais importantes para avaliar a sustentabilidade futura do sistema respeita à relação directa entre o número de beneficiários activos, ou sejam, contribuintes, geradores de receita para o sistema, e o número de beneficiários passivos, isto é, pensionistas, cujas prestações auferidas constituem despesa do sistema.
O quadro seguinte apresenta o cotejo entre esses dois universos, permitindo uma leitura da evolução ocorrida nos últimos três anos:
QUADRO XII.60
SS - Relação entre beneficiários e pensionistas
Ao longo do período considerado não se verificaram alterações significativas na evolução, quer do indicador extraído do confronto dos totais dos pensionistas e dos beneficiários activos, fixando-se este na ordem dos 1,9 activos para cada beneficiário a quem foi atribuída uma pensão; quer no relativo ao cotejo entre os pensionistas exclusivamente afectos ao regime geral, onde se verificou, em 2002, um resultado de 1,96 (1,98 em 2001) activos por cada reformado pertencente a este regime.
De forma muito pragmática, ou seja, contrapondo as contribuições recebidas e as pensões pagas pelo sistema pode, ainda, obter-se um outro indicador, que permite avaliar a capacidade de auto-financiamento do sistema. No quadro seguinte inscrevem-se os valores resultantes do confronto dessas duas variáveis, obtendo-se os graus de cobertura das contribuições relativamente às pensões na sua globalidade e no que respeita apenas às do Regime Geral (onde se inclui o RESSAA):
QUADRO XII.61
SS - Grau de cobertura das contribuições relativamente às pensões
No período considerado, triénio de 2000 a 2002, os graus de cobertura denotam uma tendência decrescente, tendo passado de 1,25, em 2000, para 1,20, em 2002, podendo, portanto, concluir-se, no estrito sentido extrapolado do cotejo das receitas de contribuições com as despesas de pensionistas, que o sistema tem vido a perder capacidade financeira. Aliás, se analisados os mesmos dados em termos da percentagem das contribuições que é canalizada para pagamento de pensões, verifica-se que, dos 79,9 % registados em 2000, se passou para cerca de 83%, em 2002.
Já no que respeita ao rácio resultante da confrontação do total das contribuições com as despesas afectas, apenas, a pensões do Regime Geral verificou-se, igualmente, uma quebra, tendo este evoluído de 1,37 em 2000 e 2001, para 1,34 em 2002.
12.6 - Subsídio familiar a crianças e jovens e subsídios de maternidade, paternidade e adopção
Os subsídios em epígrafe - que representam cerca de 5,5% e 1,5%, respectivamente, das prestações dos regimes de Segurança Social (não incluindo o RMG) - tiveram a seguinte evolução no triénio 2000-2002:
Do quadro acima é possível extrair as seguintes ilações:
O Subsídio Familiar a Crianças e Jovens é a prestação com maior relevância financeira, a ultrapassar, no total nacional, os 529 milhões de euros em 2002, contra, apenas, cerca de 169 milhões de Euros dos subsídios de maternidade, paternidade e por adopção; regista-se, em qualquer dos casos, um crescimento regular ao longo dos três anos em confronto, situado, em média, em 8,5%;
Ainda quanto ao Subsídio Familiar a Crianças e Jovens, é de sublinhar o crescimento que se verifica ao longo do período, tendência que se mostra em desarmonia com o observado relativamente aos dados de execução física, já que, nos três anos em causa, o número de subsídios processados (considerando os descendentes que deram origem a pelo menos um processamento no ano) rondou os 1.740.000.
As prestações em causa foram objecto de uma auditoria do Tribunal de Contas (ver nota 30), tendo a correspondente análise documental sido centrada nos CDSSS de Aveiro, Faro, Portalegre e Santarém.
Em termos de sistema de informação, à data a que se reporta a auditoria (2003), continuavam a verificar-se os problemas decorrentes da desactualização e não integração das bases de dados existentes, que impossibilitavam, em grande parte dos casos, quanto aos subsídios de maternidade, paternidade e adopção, o cálculo automático das prestações devidas e a verificação informática de eventuais situações de sobreposição com outras prestações. Por outro lado, o número médio de dias decorrido entre a data da entrada do requerimento nos serviços e a do deferimento (ou data do processamento) dos mesmos variava, no tocante aos subsídios de maternidade, paternidade e adopção, entre 18,1 e 25,2 dias e, quanto ao subsídio familiar a crianças e jovens, entre 14,5 dias e 89,6 dias.
Verificou-se ainda, nomeadamente, que:
Não se envia qualquer declaração aos beneficiários, nem mesmo anual, sobre os valores processados;
Não existe uniformidade sobre o período a que devem reportar-se as remunerações a ter em conta para efeitos de prova de rendimentos, que se baseia exclusivamente nos montantes declarados pelo beneficiário sem qualquer controlo ou validação posterior;
Não há possibilidade de verificar o valor da conta "credores por prestações sociais em prescrição" relativamente às prestações de maternidade, paternidade e adopção por estas não estarem autonomizadas do subsídio de doença;
Os procedimentos adoptados conduzem ao tendencial crescimento dos saldos bancários nas contas dos CDSSS (nos quatro centros distritais objecto de análise, o total dos saldos, relativamente ao subsídio familiar a crianças e jovens, dos credores por prestações sociais em prescrição ascendia, em 31/12/2002, a cerca de 3,5 milhões de euros), o que se deve ao facto de o IGFSS proceder à transferência financeira do total das prestações processadas, independentemente do saldo anterior relativo a prestações processadas e não pagas, o que põe em causa a unidade de tesouraria na segurança social e uma gestão financeira global e integrada das respectivas verbas.
O controlo interno instituído relativamente às prestações em causa merece a qualificação de fraco.
12.7 - A acção social
Consagrada na Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto (ver nota 31) (em vigor no decorrer do exercício de 2002), como um regime da Segurança Social e englobada no subsistema de "Protecção Social de Cidadania", a acção social "tem por objectivos promover a segurança socio-económica dos indivíduos e das famílias e o desenvolvimento e integração comunitárias (...) dos cidadãos mais vulneráveis, tais como crianças, jovens, portadores de deficiências e idosos" (ver nota 32).
As organizações com maior relevância que actuam no sector da protecção social são as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS) (ver nota 33) definidas, em termos estatutários, como instituições não lucrativas, privadas, constituídas "com o propósito de dar expressão organizada ao dever moral de solidariedade e de justiça entre os indivíduos" (ver nota 34). Por outro lado, a própria Constituição da Republica Portuguesa (CRP), na secção relativa à Segurança Social (ver nota 35), releva a importância destas organizações sublinhando que o Estado apoia e fiscaliza o seu funcionamento na prossecução dos objectivos de solidariedade social constitucionalmente consagrados.
As actividades apoiadas pelo Estado e levadas a cabo por estas instituições (ver nota 36) são concretizadas em formas de cooperação estabelecidas mediante acordos, prevendo, esta contratualização, a prestação, por parte das IPSS, de serviços especializados na área da acção social - cujo objectivo consiste em dar resposta às carências e disfunções sociais das comunidades -, contando, em contrapartida, com apoios financeiros e técnicos por parte do sistema de segurança social. Estes apoios consistem, designadamente, na concessão de subsídios relativos aos acordos de cooperação celebrados e na disponibilização de equipamentos em diversas áreas - Infância e Juventude; Família e Comunidade; Invalidez e Reabilitação; e Terceira Idade - e respostas sociais (ver nota 37) - Creches; Jardins-de-infância; Lares; Centros de dia; etc.
As normas reguladoras da cooperação entre o sistema da segurança social e as IPSS encontram-se vertidas no Despacho Normativo n.º 75/92, de 20 de Maio, e alterações subsequentes, com destaque para o Despacho Normativo n.º 31/2000, publicado a 31 de Julho. Por outro lado, os novos acordos a celebrar em cada ano e o alargamento dos já existentes têm vindo a ser orientados por Protocolos Anuais estabelecidos entre a tutela e as Uniões sectoriais, no enquadramento que lhes é conferido pelo Pacto de Cooperação para a Solidariedade Social, assinado, em 1996, pelo Primeiro-Ministro, pelo Presidente da Associação Nacional de Municípios, pelo Presidente da Associação Nacional de Juntas de Freguesias, pelos representantes das IPSS, das Misericórdias, das Mutualidades. Estes Protocolos Anuais, pela sua importância, deveriam ser objecto de publicitação em Diário da República, o que seria factor muito importante para a transparência da utilização dos dinheiros públicos. Isto não tem acontecido, lacuna que o tribunal recomenda que seja corrigido.
No entanto, os financiamentos canalizados para estas instituições não se esgotam nos referidos subsídios contratualizados, podendo assumir outras formas, como sejam, Subsídios Eventuais, subsídios provindos do Fundo de Socorro Social (FSS) e apoios através de programas e projectos directamente vocacionados para estas áreas, bem como de transferências destinadas a investimento por via do PIDDAC.
12.7.1 - Evolução global das despesas e transferências do OSS
Relativamente a esta matéria saliente-se que, até 2001, os gastos relativos à execução dos programas "Ser Criança" e PAII (ver nota 38) e do "Projecto de Apoio à Família e à Criança" não eram consideradas despesas com acção social, sendo, em termos de CSS, registados autonomamente. Em 2002, esta situação foi alterada passando este regime a incluir, para além das despesas afectas aos citados programas e projectos, os montantes relativos ao Fundo de Socorro Social (FSS) (ver nota 39) onde se incluem os pagamentos de subsídios sociais emergentes, canalizados, principalmente, para as IPSS.
No quadro seguinte apresenta-se a evolução das despesas correntes com acção social, ocorrida no triénio 2000/02, realçando-se que, relativamente aos dois primeiros anos considerados, as despesas foram acrescidas dos gastos correspondentes aos mencionados projectos, programas e FSS, para assim poderem ser comparadas com as ocorridas em 2002 (ver nota 40). Por outro lado, o montante considerado no quadro abaixo, fornecido pelo IGFSS e inscrito na CEO de 2002, foi, posteriormente, em resposta a um questionário do TC, corrigido para 1.143.887,7 mil euros (cfr. quadro XII.64).
Esta situação ficou esclarecida através do ofício 11.839, de 27 de Maio, remetido a este Tribunal em sede de contraditório, compreendendo-se aí que o valor inicialmente inscrito no relatório anexo à CSS, mais propriamente no Quadro 6.1.5.1.B - Prestações Sociais, compreendia apenas as despesas correntes com Acção Social [incluindo o subsídio de renda (ver nota 41)], não sendo, nessa altura, relevada a transferência efectuada para o Ministério da Educação no âmbito do Complemento Social pré-escolar no montante de 40.935,3 milhares de euros, precisamente a diferença entre o valor aqui inscrito e o que foi, em momento ulterior, apresentado pelo IGFSS.
QUADRO XII.62
SS - Evolução das despesas correntes com prestações de acção social no triénio 2000/02
A imagem gráfica que seguidamente se apresenta ilustra os valores inclusos no quadro anterior:
GRÁFICO XII.12
SS - Evolução das despesas correntes com acção social de 1999 a 2002
Como decorre da análise do quadro e gráfico anteriores as despesas e transferências correntes nesta área registaram, no período considerado, um crescimento contínuo, atingindo, em 2002, cerca de 1.103 milhões de euros, correspondente a um aumento, relativamente ao ano antecedente, na ordem dos 10,8%, ou seja, um acréscimo de cerca de 107,2 milhões de euros (de 2000 para 2001 o aumento relativo foi de 15,8%, o que correspondeu a um incremento absoluto de, aproximadamente, 135,6 milhões de euros).
Salienta-se que a tendência apurada se afigura, pelo menos em parte, resultante do facto dos novos acordos celebrados anualmente ou as revisões efectuadas aos já existentes significarem reforços dos incentivos financeiros e técnicos e do alargamento das redes de apoio social nestas áreas, o que, obviamente, se reflecte ao nível do crescimento que estas despesas têm vindo a registar nos últimos anos.
No quadro que se apresenta seguidamente inscrevem-se, por fontes de financiamento, os montantes e respectivas evoluções, das despesas de capital destinadas a equipamentos sociais aplicadas no período de 2000 a 2002:
QUADRO XII.63
SS - Despesas de capital com equipamentos sociais no período de 2000/02
As importâncias canalizadas para equipamentos sociais cifraram-se, em 2002, nos 20,6 milhões de euros, o que corresponde a um decréscimo de cerca de 65,8%, relativamente ao investimento homólogo realizado em 2001. Esta circunstância é, em grande medida, como sublinha o IGFSS, no exercício do contraditório, através do ofício n.º 11.839, de 27 de Maio de 2004, inserto no Volume III - Anexos, reflexo do facto de:
"(...) no ano de 2002, as despesas de capital realizadas no âmbito do PIDDAC financiado pelo Orçamento da Segurança Social, no montante de e 40.248.560,05, se enquadram no programa "Modernização Administrativa" do qual fazem parte integrante os projectos "Instalações e Apetrechamento de Serviços", "Lojas de Solidariedade e Segurança Social" e "Informática", pelo que o valor despendido, no cumprimento do disposto na Lei n.º 17/2000 de 8 de Agosto e Decreto-Lei n.º 331/2001 de 20 de Dezembro, foi incluído na CEO/2002 no Subsistema Previdencial - Repartição, não fazendo, como tal, parte das despesas de capital com Equipamentos Sociais."
Por outro lado, analisadas as diferentes proveniências destes financiamentos, observa-se a ocorrência de decréscimos significativos nas quantias oriundas do OE (redução, relativamente a 2001, de cerca de 39,1%, ou seja, em termos absolutos, de aproximadamente 9,1 milhões de euros) e do FEDER - Integrar (onde, em comparação com 2001, se registaram quebras de 56,7 %, que significaram, em termos absolutos, uma redução de mais de 3 milhões de euros), verificando-se, apenas, a variação positiva da componente OE - Integrar onde se registou um crescimento, relativamente a 2001, na ordem dos 37,6%, cerca de 600 mil euros.
No tocante a estes financiamentos destaque, por último, para surgimento em 2002, de um novo programa destinado (entre outras finalidades), ao financiamento de equipamentos sociais - Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS) (ver nota 42) -, tendo, por esta via, sido aplicados cerca de 1,8 milhões de euros, valor este que representou cerca de 3% do total das verbas encaminhadas para esta área.
12.7.2 - Despesas e transferências correntes destinadas a IPSS e estabelecimentos integrados
Este ponto, habitualmente destinado, nos Pareceres do TC, à análise da desagregação, por áreas sociais, dos valores globais das despesas e transferências correntes canalizadas, no âmbito da acção social, para IPSS e Estabelecimentos Integrados (ver nota 43), não pode, relativamente a 2002, ser abordado de forma similar, já que o IGFSS não apresentou, como normalmente, a decomposição por áreas sociais e outras despesas, alegando que essa exposição se revelava "(...) um processo moroso e de enorme dificuldade" (ver nota 44).
Perante as citadas restrições, e uma vez que os dados apresentados para 2002 se cingem aos grandes grupos de despesa (ver nota 45) (não se consideram, como referido, as áreas sociais) - Subsídios a IPSS (Acordos de Cooperação); Subsídios Eventuais a IPSS; Funcionamento de Estabelecimentos Integrados; e Outras Despesas - optou-se por agregar, de forma idêntica, os dados respeitantes a 2000 e 2001, no sentido de permitir uma análise comparada destes montantes e, assim, observar a sua dinâmica ao longo dos três anos considerados.
Assim, apresentam-se no quadro seguinte, por grandes grupos, as despesas com Acção Social efectuadas no triénio 2000/02:
QUADRO XII.64
SS - Evolução das principais despesas e transferências com acção social no triénio 2000/02
A informação constante deste quadro possibilita a feitura das seguintes observações:
O total das despesas com acção social atingiu, em 2002, os 1.143,9 milhões de euros, representando, relativamente ao ano anterior, um acréscimo de cerca de 116,1 milhões de euros. A evolução relativa verificada, de 2001 para 2002, significou um crescimento de 11,3%, quando, no período precedente, este se tinha traduzido em 16%;
As despesas com acção social mais expressivas dizem respeito aos subsídios atribuídos a IPSS no âmbito dos acordos de cooperação subscritos entre estas entidades e as instituições de segurança social, representando, em relação ao total dos gastos anuais, 67,4% em 2000 (597,2 milhões de euros), 68,1% em 2001 (699,8 milhões de euros) e 69,6% em 2002 (796,0 milhões de euros). Se analisada a evolução relativa ocorrida de 2000 para 2001 e de 2001 para 2002, nota-se um ligeiro abrandamento do crescimento registado, já que, enquanto no primeiro período referido aumentaram cerca de 102,5 milhões de euros, ou seja 17,2%; no segundo esse incremento ficou-se pelos 96,2 milhões de euros, significando um aumento de 13,7%;
O segundo grande grupo de despesas com peso relativo mais significativo é o das "Outras Despesas" que representaram 20,9% do total das despesas com acção social em 2000 (184,8 milhões de euros), 20,5% em 2001 (210,4 milhões de euros) e 21,4% em 2002 (244,8 milhões de euros). Saliente-se que nesta rubrica residual se encontram incluídas, entre outras menos significativas, as despesas relativas a programas e projectos de acção social, prestações sociais e transferências para o Ministério da Educação no âmbito do Complemento Social pré-escolar (26,2 milhões de euros em 2000, 32,0 milhões de euros em 2001 e 40,9 milhões de euros em 2002);
Os restantes agregados insertos neste quadro perderam, em 2002, relevância em termos do total dos gastos considerados: os "Subsídios Eventuais a IPSS", que atingiram cerca de 12,7 milhões de euros, conheceram um decréscimo, relativamente a 2001, de mais de 50%, representando, em 2002, apenas 1,1% do total destas despesas; o "Funcionamento de Estabelecimentos Integrados", embora registando, de 2001 para 2002, um crescimento relativo de 2,7%, tem, ao longo do triénio, perdido peso em termos dos gastos totais, passado de uma representatividade de 9%, em 2000, para 7,9% em 2002; finalmente, no que respeita aos "Outros Subsídios a IPSS", tinha-se verificado, de 2000 para 2001, um quebra de 54,6%, não havendo, relativamente a 2002, inscrição de qualquer valor neste agregado.
12.7.3 - Distribuição regional dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais
No quadro XII.65 expõe-se, relativamente a 2002, os montantes de subsídios concedidos a IPSS no âmbito de acordos de cooperação subscritos, decompondo-se, a sua distribuição, por regiões (continente e RA) e áreas sociais:
QUADRO XII.65
SS - Distribuição dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais e regiões do continente e Regiões Autónomas em 2002
O gráfico seguinte ilustra a distribuição percentual de cada uma das áreas sociais relativamente ao total dos gastos realizados em 2002:
GRÁFICO XII.13
Distribuição dos subsídios a IPSS com acordos de cooperação por áreas sociais
Observados os dados constantes do quadro anterior e a respectiva imagem gráfica, podem, resumidamente, efectuar-se as seguintes inferências:
Em 2002, foram encaminhados para as IPSS, por conta das comparticipações respeitantes aos acordos de cooperação, cerca de 795,99 milhões de euros, dos quais 96,1% foram aplicados no Continente e 3,9% nas Regiões Autónomas;
Se considerados, conjuntamente, os montantes dispendidos nas regiões do Norte, Centro e LVT, verifica-se que foram para elas direccionados cerca de 83,9% do total destes financiamentos: 30,2% na Região Centro, 28,9% na Região Norte e 24,8% na Região de LVT. As regiões com gastos menos significativos nesta vertente da acção social são as RA (0,9% do total na Madeira e 3% nos Açores), seguindo-se a Região do Algarve com 4,1% e a do Alentejo com 8%;
Relativamente às áreas sociais, o volume de gastos é liderado pela "Infância e Juventude" com 47,6% do total das verbas, correspondente a 378,9 milhões de euros, seguindo-se a "Terceira Idade" com 39,8%, 316,7 milhões de euros, a "Invalidez e Reabilitação" que arrecadou 8,4% do total dos financiamentos, 67,2 milhões de euros e, finalmente, a "Família e Comunidade" com cerca de 33,2 milhões de euros, ou seja, 4,2% dos gastos totais afectos a estes subsídios.
12.7.4 - Controlo interno na área dos acordos celebrados com IPSS
Dado o elevado montante dos recursos públicos envolvidos, o TC tem realizado nos últimos anos algumas acções de controlo em que as relações do Estado, através da Segurança Social, com IPSS e o funcionamento das IPSS quanto à utilização dos subsídios e outras vantagens recebidas do Estado têm sido objecto de análise (ver nota 46).
Assim, em especial, quanto ao sistema global do controlo interno das IPSS pelos serviços do Estado - objecto de uma auditoria concluída em 2001 (ver nota 47) - o mesmo revelou-se deficiente a vários níveis: quanto ao registo destas instituições; quanto à circulação de informação entre os vários serviços; quanto ao acompanhamento dos acordos celebrados; e quanto ao controlo, ainda que meramente formal, dos orçamentos e contas que são obrigatoriamente enviados aos serviços.
Mais recentemente, aproveitando uma acção sobre os apoios na área da maternidade e da primeira infância - Relatóio de Auditoria n.º 08/2004 - 2.ª Secção - o Tribunal indagou junto dos centros distritais objecto de análise - Aveiro, Faro, Portalegre e Santarém - sobre o controlo das verbas atribuídas a IPSS ao abrigo de acordos contemplando a área "Infância e Juventude" (em que essas verbas representam 85% dos gastos com acção social nesta área), tendo concluído que apenas num deles se havia procedido a acções de fiscalização nesta área em 2002.
Ora, o facto de os protocolos celebrados entre a Segurança Social e as IPSS se fundarem basicamente, quanto às verbas a transferir, no número de utentes que cada estabelecimento se propõe apoiar multiplicado por um valor, superiormente fixado e para cujo cálculo relevam custos considerados inerentes à actividade, e ao qual acresce, por vezes, outras compensações (v.g. remunerações de pessoal), torna necessário um controlo regular, pelas entidades sobre quem impende tal atribuição, de que aquelas metas são cumpridas ou que aquelas compensações correspondem a importâncias efectivamente pagas, sob pena de se poder, eventualmente, assistir a uma má utilização de dinheiros públicos, por via do sobrefinaciamento de instituições incumpridoras.
12.8 - O emprego e formação profissional nas CSS e no contexto do sistema
A área do emprego e formação profissional tem um peso significativo na Conta da Segurança Social, tendo em atenção não só as prestações de desemprego, entendidas como fazendo parte do leque prestacional do sistema, que se constituem, nesta área, como o principal instrumento das denominadas políticas passivas, por via da substituição dos rendimentos dos trabalhadores activos que caem na situação de desemprego, como também com as políticas activas de apoio ao emprego e formação profissional, que se traduzem noutras rubricas orçamentais, as quais, para além de terem reflexo financeiro no sistema da segurança social através dos inerentes custos, implicam diminuição de receita por via das isenções e reduções contributivas.
Deve frisar-se que, pelas razões já aduzidas no presente Parecer, os dados financeiros disponíveis nesta matéria, quanto a 2002, se revestem de carácter provisório.
12.8.1 - Prestações de desemprego
O subsídio de desemprego e o subsídio social de desemprego (ver nota 48), são as principais prestações que estão associadas à política de emprego no que se refere às CSS, sendo, apenas o primeiro financiado por receitas do subsistema previdencial, enquanto o subsídio social de desemprego bem como outras despesas nomeadamente Compensação salarial, Garantia salarial, Indemnização compensatória por salários em atraso são consideradas como prestações do subsistema de Protecção à Família e Políticas Activas de Emprego e Formação Profissional, de acordo com a Lei de Bases em vigor em 2002. Nesta medida, o respectivo financiamento tem carácter tendencialmente tripartido, dado que prevê que as suas despesas sejam suportadas pelas receitas do subsistema previdencial, pelo Fundo Social Europeu e pela consignação de receitas fiscais através do IVA Social.
12.8.1.1 - Evolução geral dos subsídios de desemprego e do número de beneficiários
No quadro seguinte e para o período 1998/2002, apresenta-se a desagregação dos montantes totais do subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego. Note-se que os referidos valores, de acordo com as CSS, englobam ainda uma pequena parcela denominada "Outras prestações", a qual, em 2002, atingiu o valor de 13,3 milhões de euros, e que se pode desagregar pelas seguintes prestações:
Compensação salarial;
Garantia salarial;
Indemnizações Compensatórias por Salários em Atraso;
Complemento de desemprego.
O quadro que segue, ao traçar a evolução no período de 1998 a 2002, engloba estas últimas prestações em bloco:
QUADRO XII.66
SS - Subsídios de desemprego - 1998/2002
O quadro n.º XII.66 permite retirar as seguintes ilações:
Em 2002, nota-se um acentuado crescimento da despesa com subsídio de desemprego, pois, ao atingir 799,0 milhões de euros, isto é, mais 168,4 milhões de euros quando em comparação com o ano anterior, ou seja, mais 24,7%, tal representa uma aceleração da tendência de crescimento que se verifica desde 1998;
Por sua vez, o subsídio social de desemprego, tendo aumentado no período 1998/99, no período subsequente desceu 1,3 milhões de euros (2000), momento a partir do qual demonstrou uma tendência crescente, atingindo, em 2002, 278,1 milhões de euros, mais 45,7 milhões de euros, ou seja, um aumento de 19,7%, o que também denuncia uma considerável aceleração do crescimento desta prestação;
Em termos de posicionamento no conjunto, o subsídio de desemprego oscilou entre os 67,7% e os 73,3% do total das prestações de desemprego, ao longo do período em análise, enquanto o subsídio social de desemprego viu a sua posição relativa diminuir, de 30,9% em 1998 para 25,5% em 2002.
A tendência de crescimento verificada no subsídio de desemprego está em consonância com a evolução geral do número de desempregados (beneficiários ou não do subsídio de desemprego) que, de acordo com os números publicados pelo Banco de Portugal, aumentou, em 2002, 26,3%, como reflexo, quer de um incremento significativo do número de indivíduos à procura de primeiro emprego (+20,8%), quer, principalmente, do número de desempregados à procura de novo emprego (+27,4%) (ver nota 49).
No prosseguimento da análise, indicam-se a seguir, quanto ao período 2000/02, os dados físicos relativos aos beneficiários que tiveram pelo menos um dia processado, em cada ano, de prestação de desemprego (ver nota 50), em cotejo com o valor das prestações a que deram origem, como segue:
QUADRO XII.67
SS - Número de beneficiários com subsídios de desemprego - 2000/02
O quadro anterior permite observar o seguinte:
No que se refere ao número de beneficiários de subsídio de desemprego, que representou, em 2002, 57,8% do conjunto dos beneficiários dos dois subsídios, este é claramente crescente no período em análise, tendo se verificado um aumento, de 2001 para 2002, de cerca de 12,1%, indicador que não acompanha a taxa de crescimento do valor anual das prestações que lhes correspondem (26,7%) indiciando, assim, um aumento do valor médio de subsídio por beneficiário;
Quanto ao número de beneficiários do subsídio social de desemprego, onde pontifica o subsídio inicial, verificou-se um aumento de 6,5% no período 2001/02, quando, no período imediatamente antecedente, se tinha verificado um decréscimo; por outro lado, o referido aumento não acompanhou a evolução deste tipo de prestação social em termos de montante total anual (mais 19,7%), indicando, também neste tipo de subsídio, um acréscimo no valor médio por beneficiário.
É geralmente reconhecido - e isso mesmo foi já reflectido em relatório anterior do Tribunal (ver nota 51) - que importa melhorar a eficácia das prestações de desemprego, enquanto sistema de suporte financeiro para indivíduos que estão desempregados mas que procuram activamente um novo emprego. Com efeito, os números disponíveis revelam uma parcela significativa de desempregados auferindo prestações de desemprego que estão inactivos, ou seja, não procuram activamente trabalho.
12.8.1.2 - Movimento processual
O número de requerimentos entrados no sistema no período 2000/02, relativos a subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego, foram os seguintes:
QUADRO XII.68
SS - Número de requerimentos entrados no período 2000/02 por tipo de subsídio de desemprego
O número de requerimentos entrados no conjunto dos dois tipos de subsídios denota uma tendência de crescimento em todo o período considerado (mais 14,9%), verificando-se uma maior procura quanto ao subsídio de desemprego (mais 19,4%). Por outro lado, a procura do subsídio social de desemprego, aumentou, de 2001 para 2002, 7,6%, quando no período antecedente tinha decrescido.
12.8.1.3 - Tempos médios de processamento
No que se refere aos tempos médios de processamento dos subsídios de desemprego desde a entrada dos respectivos requerimentos no sistema até ao processamento (tempo de processamento), não entrando em linha de conta com o lapso de tempo subsequente até ao pagamento efectivo, o quadro seguinte compara, por distrito e para a média nacional, os tempos apurados quanto à média geral em 2000, 2001 e 2002.
QUADRO XII.69
SS - Tempos médios (em dias) de processamento dos subsídios de desemprego no período 2000/02
Em sede do Parecer de 2001, tinha-se verificado um agravamento generalizado quanto aos períodos em questão, para o qual teriam contribuído os seguintes factores:
Atrasos verificados no lançamento de remunerações;
Processos indevidamente instruídos que obrigaram à notificação dos beneficiários;
Dificuldades na implantação de algumas medidas previstas no Decreto-Lei n.º 119/99, de 14 de Abril (ver nota 52);
Aumento do número de requerimentos decorrente da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 67/02, de 26 de Abril, ao possibilitar o acesso do pessoal docente a estas prestações.
Ora, em 2002, os tempos médios de processamento deslizaram acentuadamente (praticamente duplicaram) no que se refere aos dois subsídios. Questionado o ISSS, este informou o seguinte: "...para além do aumento das situações de desemprego, a implementação e estabilização do novo sistema de lançamento de remunerações por leitura óptica (CLO) gerou, inicialmente, alguns problemas no registo e tratamento das declarações de remunerações, com o consequente atraso na análise dos processos por não estarem disponíveis os registos de remunerações necessários à verificação dos prazos de garantia e cálculo das prestações".
Apurou-se ainda, mês a mês, ao longo de 2002, o mesmo indicador, conforme se expressa no gráfico que segue:
GRÁFICO XII.14
SS - Média nacional (em dias) de processamento dos subsídios de desemprego em 2002
Este gráfico permite referir o seguinte:
No que se refere ao subsídio de desemprego, o tempo médio de processamento agravou-se de 87 dias em Janeiro para 102 dias em Dezembro, tendo passado por um pico acentuado (123 dias), em Setembro;
Quanto ao subsídio social de desemprego registou-se uma evolução paralela ao subsídio anterior, embora partindo de um tempo relativamente superior em Janeiro (96 dias), para um valor igual em Dezembro (102 dias), mas com um máximo em Setembro de 111 dias.
12.8.1.4 - Valores médios de prestações de desemprego processadas (dias e subsídios)
O quadro XII.70 compara, quanto a 2001 e 2002, com distribuição por CDSSS, os seguintes indicadores:
Valor médio do subsídio por beneficiário;
N.º médio de dias processados por beneficiário;
Valor médio diário do subsídio processado.
QUADRO XII.70
SS - Valores médios (subsídios e dias) em 2001 e 2002
O quadro anterior permite referir o seguinte:
O valor médio das prestações de desemprego aumentou de 2001 para 2002, em quase todas as delegações, com excepção das delegações de Castelo Branco, Coimbra, Viseu, Faro e das RA dos Açores e da Madeira;
Destacaram-se, em 2002, as delegações de Bragança (29,4%), Évora (23,8%), Leiria (22,0%), Porto (13,9%), Viana do Castelo (13,6%) Braga (12,5%), as restantes delegações registaram aumentos entre os 8,0% e os 1,5%;
O valor médio processado por dia e por beneficiário no Continente registou, de 2001 para 2002, um crescimento de 3,2%, tendo sido este aumento generalizado a todas as regiões, destacando-se, em termos de CDSSS, Évora com um crescimento de 10,6, Beja com 9,4%, a RA da Madeira com 5,6% e Castelo Banco com um aumento de 5,1%.
12.8.1.5 - Distribuição do número de beneficiários por idade e sexo
No quadro XII.71 apresenta-se a desagregação do número de beneficiários no período 2000/02, por faixas etárias e tipo de subsídio:
QUADRO XII.71
SS - N.º de beneficiários com prestações de desemprego por grupo etário e tipo de subsídio em 2001 e 2002
Os elementos anteriores permitem referir o seguinte:
A partição do número de beneficiários pelas faixas etárias quinquenais compreendidas entre os 20 e os 64 anos é relativamente uniforme, sendo marginais os grupos abaixo de 20 anos e acima dos 65 anos;
O grupo etário que prevalece é o dos 25 aos 29 anos, tendo passado de 13,8% em 2001 para 14,9% em 2002, seguindo-se a faixa etária entre os 55 e os 59 anos (12,6% em 2002), que ultrapassou o conjunto antecedente no que concerne ao subsídio de desemprego;
O grupo etário dos 25 aos 29 anos é também aquele em que o número total de beneficiários mais aumentou de 2001 para 2002 (mais 8.348 indivíduos, ou seja, mais 17,9%);
Enquanto o número de beneficiários com subsídio de desemprego e subsídio social de desemprego subsequente apresenta um paralelismo forte no que se refere à sua distribuição etária, quando em cotejo com o universo total de beneficiários, os beneficiários do subsídio social de desemprego inicial, apesar de se distribuírem por todas as faixas etárias, vão decrescendo à medida que a idade aumenta, enquanto os primeiros, para além da sua incidência nas idades mais jovens, apresentam um aumento a partir dos 45 e até aos 64 anos;
Mais de metade dos beneficiários com prolongamento do subsídio social de desemprego estão concentrados na faixa etária entre os 55 e os 59 anos.
O mapa seguinte apresenta os beneficiários com prestações de desemprego, por sexo, considerando, apenas, o subsídio social de desemprego inicial:
QUADRO XII.72
SS - Distribuição do número de beneficiários com prestações de desemprego por sexo no período 2000/02
Como se pode observar no quadro anterior e no que concerne aos dois subsídios, o número de beneficiários do sexo feminino foi sempre superior ao longo do período em análise, pois a posição relativa do sexo feminino passou de 57,5% para 59,2% de 2000 para 2002, devendo-se esta tendência ao acréscimo verificado no número de beneficiários do sexo feminino no que se refere ao subsídio de desemprego, em 2001, e ao subsídio social de desemprego, em 2002.
12.8.2 - Apoios ao emprego e formação profissional
12.8.2.1 - Incidência financeira das políticas de emprego e formação profissional
a) Despesas e transferências Associadas a Políticas de Emprego e Formação Profissional
Em contraponto às políticas passivas quanto ao desemprego, que têm o seu principal instrumento nos subsídios de desemprego, considerados pelo sistema como prestação social, situam-se as políticas activas de apoio ao emprego e formação profissional, que se traduzem noutras rubricas orçamentais (ver nota 53).
O quadro seguinte, considera, quanto ao período 2001/02, os valores dispendidos com as políticas de emprego e formação profissional, de acordo com as origens de financiamento e rubricas orçamentais:
QUADRO XII.73
SS - Despesas e transferências associadas a políticas de emprego e formação profissional
O quadro anterior permite concluir o seguinte:
O reflexo financeiro geral destas políticas tem vindo a ser crescente no período em análise, passando de 948,4 milhões de euros em 2000 para 1.433,2 milhões de euros em 2002, facto que se deveu essencialmente aos financiamentos comunitários através do FSE, no que se refere à componente comunitária das acções de formação profissional;
As transferências do OSS mantiveram um crescimento regular no período 2000/02, passando de 598,2 milhões de euros, em 2000, para 631,7 milhões de euros em 2002;
A comparticipação do OE nas políticas de formação profissional passou a ser nula em 2002;
A componente nacional de financiamento da política de formação profissional, que costumava ser superior à componente externa, deixou de o ser em 2002, tendo esta última componente crescido 76,9%, de 2001 para 2002, isto é, foram recebidos, em 2002, cerca de 801,5 milhões de euros através da componente comunitária das acções de formação profissional, mais 348,3 milhões de euros quando em comparação com o ano anterior;
No que respeita às transferências associadas aos esquemas de isenção contributiva, em 2002, não se concretizaram, dado não estar previsto no âmbito do QCA III qualquer medida nesse sentido, pelo que os custos dessas isenções passaram a ser totalmente suportados pelo sistema de segurança social.
b) Isenções e reduções contributivas
O sistema pratica outras formas de apoio ao emprego, de que se destaca a redução permanente de contribuições.
Assim, no sentido de motivar as empresas para a criação de postos de trabalho, são emanadas medidas com vista à concessão de incentivos, os quais se traduzem na dispensa temporária da obrigação contributiva para a Segurança Social às entidades empregadoras (EE) que tenham a situação contributiva regularizada e contratem jovens à procura do primeiro emprego ou desempregados de longa duração.
As referidas medidas encontram-se reguladas em diversos diplomas, dos quais se destacam o DL n.º 89/95, de 6 de Maio, alterado pelo DL n.º 34/96, de 18 de Abril, que foi revogado pela Portaria n.º 196-A/96, de 10 de Março (ver nota 54).
Também no âmbito destas políticas, a Lei n.º 103/99, de 26 de Julho (ver nota 55), concede iguais incentivos à alteração do tempo de trabalho, à contratação de trabalhadores para partilha de postos de trabalho, à contratação de trabalhadores com criação de postos de trabalho e apoios financeiros a contratação a tempo parcial.
O DL n.º 199/99, de 8 de Junho (ver nota 56), que define as taxas contributivas aplicáveis no âmbito do regime geral da Segurança Social dos trabalhadores por conta de outrem, fixa, igualmente, taxas contributivas mais favoráveis relativas a medidas de estímulo ao aumento de postos de trabalho e ao emprego relativas a trabalhadores que, por razões de idade ou de incapacidade para o trabalho, sejam objecto de menor procura no mercado de emprego, assim como isenções contributivas temporárias, tendo em vista o aumento de postos de trabalho, a reinserção social de reclusos (ver nota 57) e a redução de encargos não salariais em situações de catástrofe ou de calamidade pública.
Para além destas medidas, destacam-se, também, a isenção/redução temporária do pagamento de contribuições concedidas a entidades empregadoras relativamente:
A contratação por tempo indeterminado de trabalhadores deficientes [DL n.º 299/86, de 19 de Setembro (ver nota 58)];
Aos trabalhadores substituídos nas situações de rotação emprego-formação (DL n.º 51/99, de 20 de Fevereiro);
Ao combate à desertificação e recuperação do desenvolvimento nas áreas do interior (Lei n.º 171/99, de 18 de Setembro).
Os valores previstos, na revisão anual para 2002 do PNE, como perda de receita pública em medidas no âmbito das Políticas Fiscal e Segurança Social, foram estimados para 2001 (ver nota 59), em 350 milhões de euros.
No final do ano de 2002, data em que é publicada a revisão anual do PNE/2002, não se dispunha de uma estimativa e a mesma não estava desagregada, o que impossibilitava o conhecimento da "não receita" de cada uma das políticas.
Segundo o IGFSS, a perda de receita para o ano de 2002, valor estimado (ver nota 60), corresponde a cerca de 102,8 milhões de euros, montante que teve por base o saldo da conta "7231111200 - Jovens à procura do Primeiro Emprego e Desempregados de Longa Duração" (ver nota 61).
Segundo os dados estatísticos disponibilizados pelo IIES, aderiram a esta medida 78.599 entidades empregadoras (EE), abrangendo 150.682 beneficiários (trabalhadores) e envolveram uma não receita no valor de cerca de 186 milhões de euros, conforme se evidencia no quadro seguinte:
No entanto, estes dados nacionais não se podem considerar fiáveis, em virtude de a respectiva base de dados enfermar de um conjunto vasto de erros, situação resultante da deficiente migração da informação das antigas bases de dados para as actuais e à falta de articulações entre estas.
Como se constata, a estimativa indicada (102,8 milhões de euros), utilizada como referência para se conhecer a dimensão financeira desta política, não é coincidente com a fornecida pelo IIES (185,7 milhões de euros), pelo que o Tribunal reitera a recomendação, que vem fazendo, no sentido de ser melhorada a estimativa da receita cessante, que deve ser desagregada pelos regimes legais que a suportam e devidamente fundamentada.
Neste âmbito, o Tribunal levou a cabo uma auditoria em que se inclui a análise da aplicação das isenções contributivas, enquanto política activa de emprego.
Assim, tendo em conta as verificações efectuadas no ISSS/CDSS Lisboa e na Delegação de Lisboa do IGFSS, e apenas na exacta medida das mesmas, é possível, desde já, concluir que:
1) Os procedimentos adoptados relativos à instrução processual são efectuados em conformidade com a lei;
2) A decisão de atribuição da isenção/redução contributiva nem sempre é convenientemente fundamentada, devido a deficiências do sistema informático, que se reflectem no saldo apresentado pela conta corrente das EE;
3) O sistema de informação, que se encontra ainda em fase de implementação, possui diversas lacunas, evidenciadas pelo volume muito significativo de erros, as quais colocam em causa a fiabilidade dos dados;
4) O sistema de controlo apresenta alguns pontos fracos, designadamente no que respeita:
Aos indeferimentos, que deixaram de ser controlados manualmente (devido aos dados sobre remunerações passarem a ser recebidos por via electrónica) e a impreparação do sistema informático para essa tarefa; e
Às cessações de contratos, que não são, nem nunca foram, objecto de controlo pelos serviços competentes.
A falta de controlo e de regularização destas situações inviabiliza a possibilidade de arrecadação de receita devida, quer pelo valor das contribuições não pagas pela entidade empregadora, quer pelos juros de mora relativos aos períodos a que as mesmas se referem.
5) As rubricas contabilísticas relativas a contribuintes e contribuições para a Segurança Social (ver nota 62), não reflectem (nos movimentos e correspondentes saldos), as alterações provocadas pelas situações de indeferimentos e cessações de contratos anteriormente indicadas.
Verifica-se, assim, a existência de um sistema pouco fiável, em termos financeiros, quanto a estas políticas, o que não põe em causa o seu significativo impacte em termos de emprego, apesar das críticas que podem fazer-se, em alguns anos, à sua eficácia, porquanto:
Verificou-se que a criação líquida de postos de trabalho esteve desligada da existência de um projecto de investimento, podendo eventualmente ocorrer situações de não redução efectiva do desemprego, mas a substituição de trabalhadores afastados antes da apresentação das candidaturas ao apoio financeiro oferecido pela lei;
Verificou-se que diversos contratos de trabalho a termo certo, celebrados com EE, cessaram antes do seu prazo, não atingindo a política os seus objectivos de "criar novos empregos" e de contribuir para a "estabilidade do emprego em geral", conforme refere o preâmbulo do DL n.º 89/95, de 6 de Maio.
12.8.2.2 - Controlo interno na área do emprego e da formação profissional
O sistema de controlo interno implantado na área do emprego e da formação profissional compreende os domínios orçamental, económico, financeiro e patrimonial e estrutura-se em três níveis: estratégico, sectorial e operacional.
O Tribunal de Contas levou a cabo uma acção - de que resultou o Relatório n.º 33/03-2ªS - que procedeu a uma primeira avaliação desse sistema, com vista, não a uma avaliação do desempenho de cada uma das entidades intervenientes no mesmo, mas ao levantamento do sistema existente, identificação/detecção de pontos fracos nas sub-áreas que o compõem e apreciação genérica do contexto organizacional em que se insere cada uma das entidades intervenientes.
Tendo em conta este último desiderato, foi adoptada uma metodologia de pontuação de determinados factores, numa escala de 0 a 3, segundo o "juízo profissional do auditor", com base no trabalho efectuado e nas informações recolhidas, que pode conduzir a quatro qualificações do controlo por área/entidade e global, a saber: inexistente, deficiente, regular e bom.
Em relação às duas principais entidades envolvidas, respectivamente ao nível do controlo sectorial e ao nível do controlo operacional, as conclusões foram as seguintes:
A IGMSST (Inspecção-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho), cuja actividade, de acordo com os aludidos factores, foi qualificada de bom, realizou auditorias, inspecções e prestou apoio técnico-normativo visando o controlo do orçamento da Segurança Social e do funcionamento dos serviços do Ministério que actuam na área sob análise;
O IEFP, cuja actividade global foi qualificada de regular, implementou numerosos programas na área da formação profissional e do emprego, sobre os quais exerce um acompanhamento e controlo considerado de regular, nomeadamente por exercer um mitigado acompanhamento e controlo sobre entidades que operam neste domínio. Contudo, possui um bom auto-controlo, consubstanciado na realização de diversas auditorias internas.
Em termos globais, a principal conclusão a retirar refere-se ao deficit de acompanhamento e controlo in loco das entidades que, participando nos programas e medidas implementadas nas áreas, são utilizadoras ou beneficiárias de recursos públicos.
Por outro lado, dada a importância do papel que desempenham, em termos de formação profissional e das transferências de dinheiros públicos que são para eles realizadas, o Tribunal tem também realizado auditorias financeiras a centros protocolares de formação profissional, a última das quais incidiu sobre o Centro de Formação Profissional da Reparação Automóvel (CEPRA) - organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e financeira e património próprio criado, ao abrigo do DL n.º 165/85, de 16 de Maio, por protocolo outorgado entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), a Associação Nacional do Ramo Automóvel (ARAN) e a Associação Nacional das Empresas de Comércio e de Reparação Automóvel (ANECRA) e homologado pela Portaria n.º 16/88, de 7 de Janeiro, do Ministro do Emprego e da Segurança Social -, para o qual foram transferidos, em 2002, recursos financeiros compostos, fundamentalmente, por transferências correntes (Euro 2.790.827) e de capital (Euro 249.399) provenientes do IEFP.
A auditoria (ver nota 63) teve por objecto o exercício de 2002 e visou avaliar o sistema de controlo interno das áreas administrativa e financeira e emitir um juízo sobre as demonstrações financeiras, tendo permitido, no que ao controlo interno diz respeito, concluir, nomeadamente, que:
O sistema de controlo interno, não obstante possuir alguns pontos fracos, apresenta um grau razoável de eficácia na prevenção e detecção de erros e irregularidades;
Não é efectuada a verificação física do imobilizado corpóreo desde 1998.
12.8.3 - Linhas de crédito e adiantamentos do OSS para acções de formação profissional co-financiadas pelo FSE
O sistema de Segurança Social tem necessidade de dispor de meios financeiros para fazer face a problemas de tesouraria relacionados com pagamentos a efectuar, com cobertura de transferências a receber posteriormente por parte do FSE, dado que estas podem chegar ao sistema com atraso em relação às aplicações efectivas.
Esta problemática diz exclusivamente respeito a programas co-financiados pelo FSE, para acções de formação profissional, integradas no QCAII e QCAIII, a efectivar em diversos anos. Esta situação resulta do facto de a União Europeia impor uma gestão de tesouraria por intervenção operacional, a qual significa que os saldos de tesouraria de uma intervenção não podem satisfazer necessidades, ainda que temporárias, de outra.
Para fazer face ao condicionalismo descrito, tem sido corrente o recurso a financiamentos intercalares sob a forma de linhas de crédito, através de conta corrente junto da CGD, garantindo uma maior regularidade de transferências para os gestores das intervenções operacionais, para fazer face aos pagamentos às entidades promotoras das acções em questão.
Como alternativa a esta prática, o IGFSS tem efectuado adiantamentos de verbas provenientes do OSS, a serem repostos após a efectivação das transferências do FSE.
12.8.3.1 - Linhas de crédito
No que respeita a acções de formação profissional no âmbito dos QCA II e III, foi, por Despacho do Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social, de 9 de Outubro de 2001, aprovada uma linha de crédito de montante até 28 milhões de contos (139.663.411,18 euros) (ver nota 64), pelo prazo de 3 meses, renovável por iguais períodos, até ao limite de um ano, estando cometidas ao IGFSS a celebração dos contratos e as respectivas funções de tesouraria, enquanto a gestão global destes financiamentos era da competência do DAFSE (ver nota 65) e do IGFSE.
Como excepção ao enquadramento anterior, mantendo-se no entanto as atribuições do IGFSS, é de registar a aprovação, na mesma data, por Despacho do SESSS, de uma linha de crédito no valor de 2 milhões de contos (9.975.957,94 euros), o qual diz respeito ao:
Programa Saúde e Integração Social, inserido no Quadro Comunitário de Apoio para Portugal, relativo ao período 1994/99;
E, mais concretamente, ao Subprograma Integração Económica e Social dos Grupos Sociais Desfavorecidos (Intervenção Operacional Integrar - IOI);
A gestão estava cometida a uma gestora, nomeada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/69, de 20/02, apoiada por uma Estrutura de Apoio Técnico (EAT), junto do ex-MTS;
Destina-se a acções de qualificação profissional, para melhor inserção sócio-profissional de deficientes.
Ao longo de 2002, as linhas de crédito em questão, tiveram a seguinte movimentação:
a) Linha de crédito de 139.663.411,18 euros
b) Linhas de crédito de 9.975.957,94 euros
Deve referir-se que, nos termos do n.º 2 do art.º 51.º do Decreto-Lei n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro (Decreto-Lei de Execução Orçamental), o IGFSS estava autorizado a contrair empréstimos para este fim e nesta modalidade até ao montante máximo de 149.639.369,00 euros, valor que corresponde à soma das linhas de crédito que transitaram de 2001 para 2002, mas que, de acordo com o n.º 3 do mesmo artigo, não poderiam transitar para o ano seguinte, ou seja, 2003, com valores em dívida, o que efectivamente aconteceu, dado que as linhas de crédito se encontravam totalmente amortizadas até 31/12/2002 (ver nota 66).
Em 2002, no que respeita a estas linhas de crédito, foram apurados os seguintes juros:
Questionado o IGFSS sobre qual a entidade que suportou efectivamente estes custos, foi referido o seguinte:
"Relativamente ao QCAIII:
...
4. ... juros suportados pelo IGFSS com a utilização da linha de crédito, no período de 2002.01.01 a 2002.11.14, no valor de 2.775.304,77 Euros, foram solicitados por nós ao IGFSE através do Ofício n.º 18.258, de 2002.11.18,....
5.- Relativamente ao montante solicitado, apenas foi transferido para o IGFSS o valor de 748.197,00 Euros, valor que corresponde, aliás, ao montante que o IGFSE tinha inscrito no seu orçamento, na rubrica "Transferências para a Segurança Social", para fazer face aos encargos com a linha de crédito.
Relativamente ao QCAII:
6. Através do fax n.º 161-DG de 2002.10.31, o DAFSE solicitou ao IGFSS a indicação dos encargos suportados desde com a utilização da linha de crédito, tendo em vista a revisão e ajustamento do Orçamento de 2002 ...
7. O IGFSS respondeu através do Ofício n.º 18.259, de 2002.11.18 ... informando dos juros suportados no período de 2002.11.14 a 2002.12.14 (78.168,97 Euros), e solicitando o respectivo pagamento.
8. Posteriormente, em 2002.12.19, o IGFSS informou o DAFSE, através do Ofício n.º 21.049, do valor dos juros suportados no período de 2002.11.14 a 2002.12.14, no valor de 6.541,82 Euros, solicitando também o seu pagamento.
9. As verbas indicadas nos pontos 5 e 6 foram pagas pelo DAFSE e recebidas no IGFSS em 2002.12.13 e 2002.12.30, respectivamente.
10. Encontra-se portanto por receber a verba de 3.350,68 Euros (ver nota 67), do DAFSE, relativamente a juros suportados no período de 2002.12.14 a 2002.12.30.
Relativamente ao INTEGRAR:
11. O valor referido - 283.326,39 - diz respeito a juros suportados em 2002, mas resultantes da utilização da linha de crédito em anos anteriores a 2002, suportados directamente através da conta bancária do INTEGRAR/FSE, co-titulada por este instituto".
Face ao facto de se encontrarem ainda por regularizar montantes significativos dos juros suportados relativamente ao QCA II e QCA III, o Tribunal recomenda a sua rápida regularização, de modo a não prejudicar financeiramente o subsector da Segurança Social.
12.8.3.2 - Adiantamentos do OSS
Em complemento às linhas de crédito, o IGFSS tem vindo a efectuar adiantamentos de fundos, com verbas provenientes do OSS, para pagamento de despesas de formação profissional financiadas pelo FSE, que, em 2000, tinham como suporte legal o art.º 79.º da LOE/2000 e a Portaria n.º 1146/2000 (2ª Série), de 20 de Julho, dos Ministros das Finanças e do Trabalho e da Solidariedade, publicada no DR II Série n.º179, de 4 de Agosto de 2000, autorizando o IGFSS a proceder a pagamentos, relacionados com adiantamentos por conta dos saldos finais do QCA II e para o arranque do QCA III, através do OSS, até ao limite de 67 milhões de contos.
Estes movimentos estavam contabilizados no Balanço de 2000, em subconta específica inserida na conta "Outros devedores", que apresentava no final do ano um saldo de 16.405,1 milhares de contos.
Em 2002, o número 6 do art.º 61.º da Lei n.º 109-B/2001 (Lei do Orçamento de Estado para 2002), que respeita à "Antecipação de fundos comunitários", refere que as antecipações de fundos comunitários relativas a programas co-financiados pelo FSE efectuadas no círculo dos QCA II e III, e ainda no âmbito de iniciativas comunitárias, são suportadas por meio de verbas inscritas no OSS, até ao montante de 240.000.000 euros.
Este valor foi confirmado no art.º 60.º do DL n.º 23/2002, de 1 de Fevereiro (Decreto-Lei de Execução Orçamental do OE para 2002, incluindo o da segurança social), tendo, neste âmbito, o IGFSS autorizado, através do OSS, transferências, parcialmente amortizadas no ano, por entidade gestora, conforme segue:
QUADRO XII.74
SS - Situação dos adiantamentos do OSS por conta do FSE - 31/12/02
O quadro anterior referencia que:
Em 2002, o IGFSS efectuou adiantamentos que ascenderam a 154,3 milhões de euros, tendo sido ressarcido no mesmo ano em 139,1 milhões de euros, ficando um valor em dívida ao OSS no montante de 15,3 milhões de euros no final do ano;
Apesar de a maior parte dos adiantamentos dizerem respeito ao QCAIII, os adiantamentos não regularizados no final do exercício eram alheios a este, sendo o seu ponto de situação em 23-03-04, segundo informação do IGFSS, o seguinte:
QCA III - Intervenção Operacional Economia, no valor de 1.307.848,32 euros, foi regularizado em Janeiro de 2003;
Também foi regularizado, mas em Maio do mesmo ano, o valor de 1.456.685,85 euros, referente ao DAFSE, tendo a parte restante no montante de 836.703,37 euros sido amortizado em Junho de 2004;
Não tinham sido ainda regularizados à data da elaboração deste Parecer os valores de 3.882.952,29 euros, (para uma melhor clarificação deve transcrever-se o que foi referido pelo IGFSE, em sede de contraditório, sobre esta matéria, no ofício n.º 3801, de 15 de Junho, inserto no Volume III - Anexos, conforme segue "Os 3.882.952,29 Euro apresentados em dívida para o QCA II, emergentes da utilização do OSS para antecipar pagamentos FSE, foram já regularizados pelo IGFSE, em 28.05.04.") e 7.66.698,25 euros correspondentes, respectivamente, ao QCA II e ao Integrar.
Assim, a utilização de verbas do OSS para colmatar dificuldades de tesouraria específicas do FSE, embora tenha permitido limitar o valor das utilizações das linhas de crédito obtidas junto da CGD e, consequentemente, diminuir os encargos bancários suportados pelo IGFSE/OE, não possibilitou que o IGFSS rentabilizasse as referidas verbas, através de possíveis aplicações financeiras, lesando-se financeiramente o subsector segurança social.
12.9 - Rendimento mínimo garantido
Seguindo a metodologia adoptada nas abordagens efectuadas, nos últimos Pareceres, a este assunto e na sequência das respostas fornecidas pelo ISSS a um questionário do TC, apresentam-se neste capítulo duas análises complementares: uma relativa à dinâmica dos seus factores físicos e financeiros, designadamente, os relacionados com a execução orçamental e processual e com a caracterização dos indivíduos e das famílias beneficiárias; e outra dirigida para a avaliação da sua eficiência, ou seja, para o grau de cumprimento dos objectivos sociais propostos (maxime a autonomização económica e a inserção social dos beneficiários) e para a apreciação da capacidade do sistema de detectar e reaver prestações indevidamente pagas (ver nota 68).
Saliente-se que a entrada em vigor da Lei n.º 13/2003, de 21 de Maio, veio revogar o RMG sendo, em substituição, criado o Rendimento Social de Inserção (ver nota 69), o que implicou a reestruturação da filosofia subjacente à aquisição do direito às prestações por parte dos potenciais beneficiários, bem como dos instrumentos administrativos e financeiros que enformam esta nova medida de política social. Trata-se, pois, de um novo contexto legal, alicerçado por uma nova metodologia de atribuição das prestações que, logicamente, alterará a futura moldura de análise dos dados e avaliação dos resultados alcançados.
Há, no entanto, a assinalar que, relativamente a 2002, as análises efectuadas foram prejudicadas por insuficiências de alguns dados e pela existência de algumas contradições nas informações fornecidas, designadamente no que respeita aos montantes da despesa efectiva com a medida que, para além de os valores apresentados nas diversas fontes consultadas não serem coincidentes, não considerou (com excepção das RA) as despesas afectas aos serviços administrativos e as relativas a outros apoios do RMG, impossibilitando o apuramento de alguns resultados. Por outro lado, no que concerne às análises respeitantes à execução processual e às características das famílias e beneficiários, encontraram-se limitações decorrentes da não adopção, por parte da RA da Madeira, da aplicação de tratamento estatístico, tendo-se utilizado em algumas situações, no sentido de colmatar essa restrição, os valores referentes a 2001.
12.9.1 - Execução orçamental
O quadro XII.75 apresenta a evolução dos valores relativos aos orçamentos, às despesas efectuadas e aos respectivos saldos, desde a entrada em vigor dos projectos-piloto, em meados de 1996, até ao final do ano de 2002:
QUADRO XII.75
SS - Orçamento e despesa do RMG no período 1996/02
O gráfico seguinte ilustra a dinâmica da despesa efectuada com a medida no período considerado:
GRÁFICO XII.15
SS - Despesas com RMG de 1996 a 2002
Da análise dos dados atrás expostos, relativos à despesa realizada, realça-se o seguinte:
Nos cerca de sete anos de vigência desta medida, considerando os valores acumulados da despesa até ao final do ano 2002, verifica-se que foram despendidos cerca de 1.268,5 milhões de euros, sendo que 58,6% desse montante respeita ao último triénio;
No período considerado verificou-se um forte crescimento anual das despesas até 1999, ano em que se atingiu o montante máximo de gastos, cerca de 277,4 milhões de euros, registando-se, a partir daí, decréscimos ligeiros da despesa, fixada, em 2002, em aproximadamente 232,4 milhões de euros;
Os decréscimos na despesa que se têm vindo a notar ao longo dos últimos três anos revelam que a medida entrou numa fase de maturidade, patenteada, como mais à frente se evidencia, ao nível da análise dos novos requerimentos que entraram no sistema e, particularmente, no que respeita ao acompanhamento e mais exigente avaliação da evolução económico-social das famílias beneficiárias.
O quadro seguinte decompõe a despesa realizada em gastos directos com as prestações, custos relacionados com a administração (CLA e Serviços) e outros apoios (ver nota 70) que constituem instrumentos complementares da medida:
QUADRO XII.76
SS - Distribuição das despesas com RMG no quinquénio 1998/02
Da leitura do quadro anterior pode concluir-se o seguinte:
Em 2002, foram gastos com esta medida (não considerando os gastos com os serviços administrativos e outros apoios que, relativamente a este ano, não foram devidamente considerados) cerca de 233,6 milhões de euros, dos quais 98,7% (cerca de 229,7 milhões de euros) exclusivamente relativos às prestações propriamente ditas, parcela esta que aumentou depois de 3 anos de sucessivos decréscimos;
As despesas decorrentes das actividades desenvolvidas pelas Comissões Locais de Acompanhamento decresceram, relativamente a 2001, cerca de 54%, passando de um peso relativo na despesa total de 1,9%, em 2001, para 0,9%, em 2002.
12.9.2 - Valor das prestações e número de beneficiários e famílias
O confronto entre o montante total dos gastos com as prestações do RMG e o número total de indivíduos e famílias que dele beneficiaram permite o cálculo das respectivas prestações médias no triénio 2000/2002.
QUADRO XII.77
SS - Prestação média por beneficiários e famílias de2000 a 2002
Em 2002 assistiu-se a uma subida acentuada do valor das prestações médias (cerca de 18,6% relativamente a 2001) atribuídas no âmbito do RMG, tendo atingido, em 2002, cerca de Euro 56,8 por beneficiário/mês e Euro 165,7 por família/mês, quando nos anos anteriores se havia verificado uma relativa estabilização das referidas prestações médias na ordem dos Euro 47 por beneficiário/mês e Euro 140 por família/mês.
Relativamente a esta matéria, é de referenciar o "Relatório da Medida e Caracterização dos Beneficiários do RMG", elaborado pelo ISSS, onde é feita uma abordagem desta temática, apontando-se, aí, valores médios de prestações na ordem dos Euro 150 por família/mês e dos Euro 51 por beneficiário/mês, revelando-se, porém, impossível compreender quais os números que estiveram na base da obtenção destes resultados.
Ao abrigo do princípio do contraditório, o ISSS, através do ofício n.º 7514, de 4 de Maio de 2004, constante do Volume III - Anexos, vem esclarecer que:
"O cálculo do valor médio da prestação por família e por beneficiário teve por base os dados recolhidos no Sistema de Tratamento Estatístico (STE) e foi calculado através do valor da prestação sobre o n.º de beneficiários/famílias a beneficiar do RMG à data de Dezembro de 2002. Não se trata de uma média anual ponderada mas sim de uma média com cálculo no mês exacto de Dezembro."
12.9.3 - Distribuição regional
A análise da distribuição regional das despesas e dos beneficiários decomposta por distritos e por regiões é apresentada nos quadros e gráficos seguintes:
12.9.3.1 - Perspectiva financeira
A desagregação dos gastos por região e respectivos CDSSS encontra-se espelhada no quadro n.º XII.78:
QUADRO XII.78
SS - Despesa no triénio 2000/02 por regiões e CDSSS
A expressão gráfica seguinte traduz os dados constantes no quadro anterior:
GRÁFICO XII.16
SS - Evolução das despesas com RMG por regiões
Da observação e estudo dos quadro e gráfico anteriores e considerando as observações anteriormente expendidas no que concerne às despesas com RMG, conclui-se o seguinte:
A tendência de decréscimo que se tem vindo a assinalar nos últimos anos continuou a verificar-se em 2002, pese embora a notória desaceleração desse pendor. Assim, enquanto de 2000 para 2001 se registou um declínio da despesa na ordem dos 8,4%, no período subsequente essa diminuição ficou-se pelos 4,4%. Este fenómeno fez-se sentir em praticamente todas as regiões do país (excepção feita à região do Alentejo onde se verificou um aumento de 2% relativamente aos gastos efectuados no ano anterior), sendo verificada com mais acuidade no Algarve (23,8%) e nas RA da Madeira e Açores com decréscimos de, respectivamente, 18% e 10,1%;
A análise por região revela uma distribuição similar à verificada no período imediatamente anterior, continuando a ser o Norte que concentra a maior parcela dos gastos com a medida, cerca de 37,4% do total dos gastos nacionais, seguindo-se LVT (26,5%) e a Região Centro (17,8%);
A decomposição por CDSSS reitera, igualmente, as observações já produzidas em anteriores Pareceres relativamente à localização nos dois maiores distritos do País das mais numerosas bolsas de pobreza, já que foram aqui realizadas cerca de 43,9% do total das despesas efectuadas em 2002: 25,8% no distrito do Porto e 18,1% no de Lisboa.
12.9.3.2 - Número de beneficiários e famílias
No próximo quadro apresenta-se, por região, o número de indivíduos e de famílias que no decurso dos anos 2001 e 2002 beneficiaram do RMG, a sua percentagem face à população aí residente e o número médio de indivíduos por família.
QUADRO XII.79
SS - Número de famílias e indivíduos beneficiários no decurso de 2001 e 2002
Da interpretação dos dados constantes do quadro anterior transparecem as seguintes conclusões:
Em 2002, confirmando a tendência manifestada nos últimos anos, o número de indivíduos e de famílias beneficiárias do RMG continuou a diminuir. Este decréscimo (cerca de 10%), apesar de menos significativo que o expresso em 2001 (aproximadamente 15%) significou, ainda assim, a saída da medida de 11.877 famílias, correspondente a 34.103 indivíduos;
As regiões do Norte e Centro foram aquelas onde mais se fizeram sentir estes declínios, registando-se quebras de, respectivamente, 16,2% e 11,6% no número de indivíduos e 15,4% e 12,1% no total de famílias, enquanto a região de LVT foi onde estes decréscimos menos se manifestaram, cerca de 2%;
Apesar de ter ocorrido um encurtamento da distância, em termos de peso relativo, que separa as duas regiões com maior concentração de indivíduos e famílias beneficiárias - regiões do Norte e de LVT - em termos de representatividade nada se alterou em relação ao ocorrido no período anterior, continuando a Região Norte a liderar com 35,6% do total dos indivíduos e 36,7% do total das famílias (38,3% e 39,1% em 2001), seguindo-se a Região de LVT com, respectivamente, 24,5% e 25,1% (22,5% e 23,1% no período anterior);
Pelo terceiro ano consecutivo a média de indivíduos por família mantém-se, em termos nacionais, inalterada (2,9 indivíduos/família), continuando a ser na RA dos Açores onde se concentram as famílias beneficiárias mais numerosas, 3,7 pessoas/família. Acima dos três indivíduos por família, mais exactamente 3,2, encontram-se duas regiões: Alentejo e Algarve;
Relativamente ao rácio beneficiários/população residente verificou-se novo decréscimo relativamente ao ano anterior, situando-se, em 2002, e em termos nacionais nos 3,1%. A RA dos Açores, com 8,9% dos residentes a beneficiarem do RMG, é a região onde esta proporção atinge valores mais significativos.
12.9.4 - Pagamentos indevidos
O RMG, caracterizado pela sua natureza variável, explicada pela frequente introdução de novos factores que podem influenciar o cálculo da prestação e respectivo valor, e pelo seu carácter temporário, uma vez que, conseguida a autonomização socio-económica da família, a prestação deverá cessar imediatamente, pressupõe riscos adicionais de ocorrência de erros e incorrecções nos pagamentos efectuados, sendo, assim, medida de eficiência do sistema o controlo efectuado relativamente às prestações indevidamente pagas e às oportunas diligências no sentido da sua rápida recuperação.
Nesse sentido, apresentam-se no quadro seguinte (ver nota 71), por regiões, os montantes indevidamente pagos, os valores recuperados, a respectiva taxa de recuperação e a relação entre os montantes incorrectamente pagos e o total das prestações liquidadas.
QUADRO XII.80
SS - Pagamentos indevidos e valores recuperados de prestações do RMG em 2002
Apesar das limitações de informação patentes no quadro anterior, da análise dos dados aí constantes salienta-se o seguinte:
Considerando apenas as regiões do continente, verifica-se que o montante de pagamentos indevidos se cifrou em cerca de 16,34 milhões de euros, o que representou 7,1% (ver nota 72) face ao valor total dispendido com estas prestações. De referir que, relativamente a 2001, os dados homólogos se tinham situado em 17,38 milhões de euros, significando cerca de 7,8% do montante total das prestações pagas nesse ano;
A taxa de recuperação de prestações indevidamente pagas no continente fixou-se nos 68,2%, o que correspondeu ao recobro de aproximadamente 11,14 milhões de euros. Feita uma análise ao nível de cada uma das regiões verifica-se que foi a de LVT que mais se destacou no cumprimento deste desiderato, cerca de 101,3% (ver nota 73), mais que duplicando a taxa alcançada no período anterior. Em sentido oposto e a necessitar, como se sublinhou no anterior Parecer, de apuramento cuidado das causas subjacentes a este problema (ver nota 74), situa-se a Região do Algarve com uma taxa de recuperação muito abaixo do razoável (0,2%) significando que, dos cerca de 170 mil euros que consubstanciam pagamentos indevidos, apenas se procedeu à recuperação de pouco mais de Euro 400.
12.9.5 - Execução processual
A análise que seguidamente se apresenta pretende avaliar a maturidade do sistema em relação à dinâmica operacional de recolha e tratamento de processos (deferimento, indeferimento e cessação) e particularizar algumas das especificidades relativas aos processos, como sejam: os motivos da sua cessação, a caracterização dos acordos de inserção que lhes estão associados, bem como das famílias e indivíduos beneficiários.
12.9.5.1 - Situação dos processos entrados e avaliados no sistema
A evolução dos processos entrados e avaliados pelo sistema no triénio 2000/02 encontra-se espelhada no quadro seguinte:
QUADRO XII.81
SS - Número acumulado de processos entrados e avaliados nos anos 2000, 2001 e 2002
O ritmo de entrada de novos processos voltou, em 2002, a decrescer, fixando-se nos 48.423, o que reflectiu uma quebra, relativamente ao observado em 2001, na ordem dos 11%. Considerando o total acumulado desde 1996 até ao final do ano em análise, verifica-se a entrada no sistema de 506.798 processos, dos quais 479.657 foram avaliados até Dezembro de 2002, traduzindo uma taxa de avaliação de 94,6%.
Como se comprova pelos dados apresentados no quadro anterior o nível de eficiência registado na avaliação dos processos entrados continua em crescendo, à semelhança, aliás, do que se tem vindo a verificar nos anos anteriores, contribuindo, para tal, o desempenho do conjunto das regiões do país com destaque para o Alentejo, LVT e Norte cujo peso dos processos por avaliar se situa aquém dos 5%.
Tendo em conta os processos avaliados neste triénio, o quadro seguinte apresenta, em acumulado desde a entrada em vigor desta medida, a sua distribuição entre os que obtiveram despacho de deferimento favorável e desfavorável, obtendo-se, assim, a evolução da taxa de indeferimento ao longo do período considerado.
QUADRO XII.82
SS - Processos deferidos/indeferidos e taxa de indeferimento
A apreciação dos números inclusos no quadro anterior parece reflectir que, ao longo dos últimos anos, tem havido um maior rigor na análise dos processos e respeito pelas normas de acesso à medida, já que se verificou uma subida continuada da taxa de indeferimento, atingindo-se, em 2002, os 40,5%, ou seja, 1,5% acima do registado dois anos antes.
Por outro lado, a perca do direito às prestações ocorre por motivos diversos, sendo os mais relevantes os seguintes: alteração das condições económicas da família; não celebração ou incumprimento, por motivos da responsabilidade do titular, do acordo de inserção assinado; mudança da residência legal para outro país; ou por falecimento do titular. Na perspectiva de avaliar em que medida foram atingidos os objectivos desta política, toma especial relevância a análise da evolução do primeiro dos motivos mencionados, muitas vezes também designado por cancelamento por sucesso.
Assim, para aferir a evolução da taxa de cessação no decorrer dos últimos três anos começa-se por desagregar, no quadro seguinte, os processos deferidos em cessados e não cessados, particularizando-se, no ponto imediato, as causas que concorreram para a perda do direito à prestação.
QUADRO XII.83
SS - Distribuição acumulada dos processos deferidos por cessados e não cessados nos anos de 2000, 2001 e 2002
A análise dos dados apresentados no quadro anterior sugere os seguintes comentários:
A taxa de cessação aumentou, em 2002, para os 61,6%, parecendo evidenciar que, por parte dos serviços competentes, tem existido um reforço do acompanhamento e cuidado na análise da evolução das realidades das famílias beneficiárias e, paralelamente, uma cada vez mais oportuna actuação na reavaliação dos respectivos processos;
Analisando esta realidade por regiões verifica-se que é no Alentejo (66,7%) e no Centro (65,8%) onde se registam as mais altas taxas de cessação, enquanto que, as mais baixas, se localizam no Algarve e RA dos Açores com, respectivamente, 56,4% e 57,7%.
Relativamente a esta temática, referência, por último, à questão da suspensão de processos (ver nota 75) relacionada, em muitas zonas do país, com a sazonalidade do emprego (ver nota 76), que atingiu, em 2002, cerca de 6% da população beneficiária, ou seja, 19.077 indivíduos, o que traduz um decréscimo, face ao mesmo tipo de ocorrências registadas em 2001, de quase 60%.
12.9.5.2 - Motivos da cessação
Como atrás se referiu, a análise dos motivos de cessação e, em especial, a avaliação da evolução das cessações ocorridas por alteração de rendimentos, afiguram-se de particular interesse na apreciação da eficiência da medida relativamente aos objectivos traçados.
O quadro que se mostra seguidamente contém os números relativos à cessação acumulada de processos, por regiões, até ao final do ano 2002, identificando os motivos que estiveram na sua origem:
QUADRO XII.84
SS - Motivos de cessação até 31/12/2002
A leitura do quadro anterior permite tirar as seguintes conclusões:
Dos 160.746 processos cessados até ao final de 2002 (não considerando os relativos à RA da Madeira), 100.823 foram-no por motivo de alteração de rendimentos, correspondendo, em termos relativos, a cerca de 62,7% do total das cessações ocorridas. Sublinhe-se, no entanto, que não existindo estatísticas sobre a ocorrência de reentradas no sistema de ex-beneficiários, não é viável avaliar em que medida esta melhoria das condições económicas se revelou sustentável, concorrendo para uma plena e duradoura integração sócio-económica da família, ou se tratou de um acréscimo esporádico de rendimentos que levou, temporariamente, à perda do direito à prestação;
O não cumprimento dos acordos de inserção subscritos revela-se como a segunda causa de cessação com cerca de 11,5% do total das ocorrências, seguindo-se a não subscrição do referido acordo com 7,9%;
A análise por regiões revela que, no Norte, a alteração de rendimentos representa mais de 71% do total dos cancelamentos aí efectuados, situando-se, assim, claramente acima da média nacional, enquanto que o não cumprimento do acordo de inserção ocorre com mais frequência na região de LVT (16,8%) e a não subscrição do programa de inserção é mais significativa no Algarve (16,5%).
12.9.5.3 - Caracterização dos acordos de inserção
Os programas de inserção contratualizados com os titulares do RMG visam conferir a todos os que dele beneficiam competências sociais e profissionais que permitam a sustentabilidade da sua inclusão na sociedade, existindo, para tal, um leque alargado (ver nota 77) de áreas e instrumentos de apoio à inserção, ajustáveis a cada uma das situações específicas das famílias e das suas carências mais prementes.
O quadro abaixo agrega, por áreas, os acordos de inserção subscritos pelos beneficiários:
QUADRO XII.85
SS - Áreas de inserção
Como se constata, a área de inserção com maior adesão continua a ser a relativa à Acção Social (ver nota 78), com cerca de 34% do total de acordos celebrados, seguindo-se a Saúde com 23,6%, enquanto a área referente à Formação Profissional se fixa no patamar mais baixo de aderência, com apenas 2,7% das contratualizações.
O panorama descrito relativo à subscrição de acordos parece indiciar que, perante um cenário de reprodução geracional da pobreza em que vivem a maioria dos beneficiários desta medida, a estratégia adoptada passa, antes de mais, por se fazer um investimento na qualificação pessoal e na promoção de um mínimo de bem-estar físico e mental dos beneficiários - o Apoio Psicossocial representa cerca de 67% do total dos programas de acção social subscritos -, designadamente, no que concerne à promoção e desenvolvimento das suas competências relacionais e administração de cuidados de saúde básicos, antes de se avançar para a formação e qualificação profissional que, só num estágio ulterior, poderá contribuir para solidificar a sua inserção social e profissional.
12.9.5.4 - Outras características da população beneficiária
A caracterização da população beneficiária que seguidamente se apresenta aborda, essencialmente, três aspectos: a distribuição por sexos, os escalões etários e os níveis de rendimentos.
12.9.5.4.1 - Distribuição por idade e por sexo
Os gráficos seguintes apresentam a distribuição dos titulares do RMG por escalões etários e por sexo (ver nota 79).
GRÁFICO XII.17
SS - Titulares por escalão etário e sexo
Como se tem vindo a verificar desde que entrou em vigor esta medida, a maior parte da titularidade da prestação é pertença de mulheres, cerca de 69%, revelando este fenómeno dois aspectos fundamentais: por um lado, que é, tradicionalmente, a população feminina a mais afectada pelas situações de vulnerabilidade económica e, por outro, a que apresenta maior iniciativa no que respeita à mobilização de esforços para aceder às prestações a que legalmente tem direito.
O predomínio do sexo feminino em relação à titularidade do RMG verifica-se em todas as regiões do país, sendo nas regiões autónomas onde ocorrem os maiores desfasamentos relativamente à média nacional: na RA da Madeira cerca de 86,5% dos titulares são mulheres, enquanto na RA dos Açores essa proporção desce para os 63,8%.
A população titular é, no que concerne à idade, predominantemente constituída por indivíduos com idades até aos 44 anos, 51,1 %, sendo os jovens até aos 24 anos, com cerca de 5,7%, e os idosos com idades superiores aos 65 anos, cerca de 12,5%, os escalões etários menos representados no universo aqui considerado.
Ainda em relação à distribuição etária expõe-se no gráfico seguinte a composição do universo dos beneficiários:
GRÁFICO XII.18
SS - Beneficiários por escalão etário
O gráfico anterior revela que quase 40% dos beneficiários tem idade igual ou inferior a 18 anos, enquanto cerca de 73,5% do total dos indivíduos tem menos de 44 anos, concluindo-se que a população beneficiária é composta, maioritariamente, por famílias relativamente jovens com filhos menores.
12.9.5.4.2 - Distribuição por tipo de agregado familiar
A caracterização, por tipo de agregado, das famílias beneficiárias do RMG encontra-se ilustrada no gráfico infra:
GRÁFICO XII.19
SS - Tipificação dos agregados familiares
A tipologia das famílias beneficiárias do RMG tem mantido constante a sua composição ao longo dos últimos anos. Assim, os agregados familiares do tipo nuclear com filhos representam cerca de 33%, seguindo-se as famílias monoparentais femininas e as mulheres isoladas que constituem, respectivamente, 21% e 15% do total das famílias beneficiárias, enquanto que, considerando conjuntamente a tipologia de agregados isolados, se obtém cerca de 27% do total (homens 12%, mulheres 15%) confirmando a maior sensibilidade à pobreza a que estão sujeitos os indivíduos que vivem nestas circunstâncias.
12.9.5.4.3 - Distribuição das famílias beneficiárias por nível de rendimento
No quadro seguinte examinam-se os agregados familiares conforme possuam ou não outro tipo de provento que não o proveniente das prestações de RMG:
QUADRO XII.86
SS - Famílias beneficiárias do RMG
Das 105.520 famílias consideradas, cerca de 29,3%, ou seja 30.936, sobrevivem, exclusivamente, dos rendimentos provenientes das prestações do RMG. Considerando esta realidade ao nível de cada uma das regiões do país, observa-se que é na região de LVT onde se concentram, em termos relativos, o maior número de famílias totalmente dependentes destes rendimentos, cerca de 35%, enquanto as economicamente mais autónomas são as residentes nos Açores, onde apenas 16,7% das famílias não possuem qualquer outro tipo de rendimento.
Para ilustrar a como se distribuem as famílias sem rendimentos por tipo de agregado, apresenta-se o gráfico seguinte:
GRÁFICO XII.20
SS - Famílias sem rendimento por tipo de agregado
Como se mostra no gráfico supra, a tipologia de agregado familiar que se encontra economicamente mais dependente das prestações do RMG é constituída por homens isolados, representando quase 32% do total de famílias nesta situação. Aliás, o fenómeno do isolamento, considerando homens e mulheres conjuntamente, perfaz 56,8% deste universo, corroborando as afirmações anteriormente manifestadas de que esta condição potencia a ocorrência de situações de pobreza extrema. Por outro lado, 46,8% destas famílias enquadram-se no tipo monoparental feminina e mulheres isoladas, enquanto que o mesmo tipo de agregados, mas no que respeita ao universo masculino, se cifra em 33,7%.
12.10 - Património financeiro e imobiliário do IGFCSS
Na análise deste ponto, importa, antes de mais, ter em conta o seguinte:
O Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS) e, por inerência, o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) passaram, em 2002, a consolidar as suas contas com o sistema, pelo que o seu património integra o balanço consolidado da SS, nos termos atrás referidos (veja-se pontos 12.2 e 12.4);
Os valores considerados neste ponto foram retirados do Relatório e Contas do IGFCSS, não sendo coincidentes com os inscritos nas CSS consolidada visto que, para este efeito, foi usado o balancete designado como "antes dos movimentos de fecho" em vez do balancete de "movimentos de fecho" no qual foram introduzidas, pelo IGFCSS, alterações;
As aplicações de capital efectuadas pelo FEFSS são, maioritariamente, respeitantes a valores mobiliários, existindo, no entanto, um pequeno montante desses investimentos financeiros efectuado em imóveis, cuja natureza, obviamente distinta, justifica que o seu tratamento seja feito, autonomamente, no ponto dedicado ao Património Imobiliário.
12.10.1 - Património financeiro
O FEFSS foi criado em 1989 (Decreto-Lei n.º 259/89, de 14 de Agosto, posteriormente revogado pelo Decreto-Lei n.º 399/90, de 13 de Dezembro) com o objectivo de constituir um fundo de reserva de segurança capaz de fazer face a situações adversas, como sejam, a eventualidade do aumento dos custos das prestações de curto prazo, nomeadamente, as relacionadas com o desemprego, a doença e a invalidez. Com a publicação do Decreto-Lei n.º 449-A/99, de 4 de Novembro e subsequente criação do IGFCSS, a gestão, em regime de capitalização, da sua carteira de activos, na qual se inclui o FEFSS, passou a ser assegurada por este organismo.
Assim, a parte mais significativa dos valores dos investimentos financeiros detidos pela Segurança Social são os correspondentes aos Fundos Próprios do IGFCSS, apresentando-se, no quadro seguinte, a sua evolução e a dos correspondentes Resultados Líquidos do Exercício (RLE) no quinquénio 1998/02:
QUADRO XII.87
SS - Evolução dos fundos próprios e dos RLE do IGFCSS (FEFSS) - 1998/02
Como se observa, em 2002, os fundos próprios do IGFCSS atingiram os 4.717,6 milhões de euros, crescendo cerca de 919 milhões de euros comparativamente ao registado em 2001, o que corresponde a um acréscimo relativo de 24,2%.
Este crescimento é explicado, numa parte considerável, pelas transferências efectuadas pelo IGFSS, em 2002, 812,6 milhões de euros (ver nota 80), que representaram 88,5% da variação verificada, havendo ainda a destacar, relativamente aos incrementos ocorridos no decorrer deste exercício, a contribuição dos rendimentos auferidos, responsáveis por cerca de 16,3% da variação (149,4 milhões de euros) e da variação de juros corridos, que correspondem a 2,1% de variação (19,4 milhões de euros); por outro lado, relativamente às variações negativas verificadas, destaca-se a desvalorização ocorrida no segmento accionista, cifrado em cerca de 68,5 milhões de euros que se traduziu num contributo negativo para os fundos próprios do IGFCSS na ordem dos 7,5%.
Por seu lado, os RLE atingiram, no ano em análise, cerca de 106,4 milhões de euros, denotando, relativamente ao ano transacto, um decréscimo de cerca 3 milhões de euros, o que significou, em termos relativos, um declínio de 2,7%.
Os gráficos seguintes traduzem os valores inscritos no quadro anterior, apresentando-se, quanto aos fundos próprios, a evolução desde a sua constituição em 1989 e, relativamente aos RLE, os valores apurados nos últimos cinco anos:
GRÁFICO XII.21
SS - Evolução dos fundos próprios e dos resultados líquidos do IGFCSS (FEFSS)
Como ilustra o gráfico supra, é possível identificar duas fases distintas na dinâmica dos Fundos Próprios geridos pelo IGFCSS: a primeira vai desde a sua constituição até 1996, período em que se verificou um crescimento muito moderado dos capitais afectos ao fundo; a segunda, respeitante ao período compreendido entre 1997 e 2002, na qual ocorreram crescimentos anuais significativos resultado, essencialmente, das transferências financeiras efectuadas pelo sistema para FEFSS, provenientes dos saldos excedentários de execução orçamental dos referidos exercícios.
No que concerne à evolução dos RL no quinquénio 1998/02, é igualmente possível identificar dois períodos diversos. Assim, observando o gráfico seguinte é possível constatar que entre 1998 e 2000 os RL cresceram continuada e significativamente, passando de 56,4 milhões de euros no primeiro ano deste triénio para 118,2 milhões de euros no último; a partir daqui até 2002, deu-se uma inflexão desta tendência registando-se decréscimos anuais relativos de 7,5%, em 2000/01 e 2,7%, em 2001/02.
Relativamente à evolução dos rácios Capitais Próprios/Pensões Pagas (ver nota 81) - Regime Geral isoladamente e total dos gastos -, o quadro e gráfico seguintes espelham a sua dinâmica no período 2000/02 podendo aferir-se em que medida a sua evolução se tem aproximado do objectivo proposto de assegurar a cobertura das despesas previsíveis com pensões por um período mínimo de dois anos:
QUADRO XII.88
SS - Evolução dos rácios capitais próprios do IGFCSS (FEFSS)/pensões pagas (RG e total)
A expressão gráfica seguinte traduz a evolução dos rácios resultantes do cotejo dos capitais próprios do FEFSS com as despesas respeitantes, por um lado, às pensões do regime geral e, por outro, aos gastos totais realizados em cada um dos anos considerados:
GRÁFICO XII.22
SS - Evolução dos rácios capitais próprios do IGFCSS (FEFSS)/pensões pagas (RG e total)
Da análise do quadro e gráfico anteriores pode inferir-se o seguinte:
As taxas de cobertura, quer do rácio CP/RG, quer do CP/Total das Pensões, registaram, no triénio, uma progressão positiva significativa, tendo passado, respectivamente, de 48,4% e 44,1%, em 2000, para 62% e 55,9%, em 2002;
Estes indicadores revelam que, considerando, isoladamente, as pensões do Regime Geral, os capitais próprios do FEFSS estão em condições de assegurar, em 2002, cerca de 7,5 meses de pagamento de pensões, descendo esta taxa de cobertura para cerca de 6,7 meses se se considerar os gastos totais respeitantes ao conjunto dos regimes. Estas taxas de cobertura denotam, relativamente ao ano anterior, o crescimento de cerca de um mês em cada um dos rácios considerados, já que, em 2001 estes se cifravam, respectivamente, em 6,5 e 5,9 meses;
A evolução positiva destes rácios resulta de um ritmo de crescimento mais acelerado, por parte dos capitais próprios do fundo (23%, de 2000 para 2001 e 24,2%, no período imediato), em comparação com a cadência evolutiva registada nas despesas com as pensões de reforma (em relação ao total dos gastos 10,3% e 9,1%, respectivamente, em 2000/01 e 2001/02; considerando apenas as despesas com as pensões do Regime Geral, 9,3% de 2000 para 2001 e 9,1% no período seguinte);
Em suma, o pendor de crescimento que se tem vindo a registar nos últimos anos nos capitais afectos ao FEFSS parece tender, a médio/longo prazo, para o cumprimento do objectivo traçado de cobertura das despesas com pensões por um período mínimo de dois anos (ver nota 82), não sendo, no entanto, despicienda a ponderação de outros factores que influenciam, directa ou indirectamente, a evolução destes rácios, designadamente, os relacionados com os níveis de crescimento económico, taxas de desemprego, etc.
A aprovação da Portaria n.º 1557-B/2002, de 30 de Dezembro (ver nota 83) define o novo regulamento de gestão do FEFSS, apresentando novos limites a que deve obedecer a composição do fundo (ver nota 84). A alteração mais significativa introduzida neste regulamento é reflexo do universo singular em que se insere este fundo, nomeadamente, do surgimento de novas oportunidades de investimento que se afastam das "regras comuns de uma normal gestão de aplicações financeiras, por serem susceptíveis de representar participações de longo prazo, podendo traduzir, inclusive, interesses estratégicos do Estado Português" (ver nota 85). Assim, assumindo-se que a gestão destas participações "não se coaduna com os critérios de diversificação e liquidez previstos para a actual composição do activo do FEFSS, nas condições constantes do seu regulamento de gestão e da respectiva politica de investimentos aprovada para o fundo (...)" (ver nota 86) foi criada uma reserva estratégica "(...) constituída por participações estratégicas no capital de sociedades, cuja a alienação não seja aconselhável efectuar através das transacções normais em mercado de bolsa (...)" (ver nota 87)
Na sequência da publicação da supracitada portaria, e na mesma data, a Secretaria de Estado da Segurança Social emitiu o despacho n.º 20-I/SESS/2002, transferindo para o FEFSS, para integrar a classe de activos designada de "reserva estratégica" um lote de 21.267.542 acções "Portugal Telecom, SGPS, SA" às quais o mesmo despacho atribuiu o valor de Euro 216.029.369,22 para cumprimento do determinado na Lei de Orçamento de Estado para 2001, sendo, segundo o relatório e contas do IGFCSS, este valor contabilizado (ver nota 88), em 31 de Dezembro de 2002, na conta "577 - Reservas decorrentes de transferência de activos" (ver nota 89). Entretanto, ainda na referida data e segundo a mesma fonte, aplicado o normativo de valorimetria em vigor para os activos do FEFSS, baseado na norma n.º 12/95-R do Instituto de Seguros de Portugal, apurou-se a partir da cotação mínima das referidas acções observada nesse dia na Euronext Lisboa - Euro 6,35 - o valor de Euro 135.048.891,7, tendo a diferença entre este valor e o valor atribuído a este lote de acções no despacho da SESS sido registado a crédito da conta 41 - Investimentos financeiros, por contrapartida da conta 577 - Reservas decorrentes de transferência de activos.
Verifica-se, assim, que o subsector Segurança Social registou uma perda de 80.980.477,52 euros, ainda que contabilizada directamente em "Reservas", correspondente à diferença entre o valor das referidas acções em 30/12/2001 e o valor orçamentado no OE (ver nota 90) em 2001, para fazer face às despesas no âmbito do RNCE e RESSAA.
Reitera-se, portanto, a conclusão do Parecer anterior de que se está perante uma perda que, não sendo assumida pelo Estado, só não se concretizará para a segurança Social se houver, no futuro, uma inflexão da evolução recente desses títulos e que seja suficiente para a cobrir.
O quadro seguinte mostra a evolução relativa à aplicação de fundos, exclusivamente respeitante aos valores mobiliários, verificada ao longo do triénio 2000/02:
QUADRO XII.89
SS - FEFSS - Aplicação em valores mobiliários
O gráfico abaixo ilustra os valores das principais aplicações, inscritas no quadro anterior, efectuadas no período de 2000 a 2002:
GRÁFICO XII.23
SS - FEFSS - Aplicação de fundos no período de 2000/02
A observação e análise do quadro e gráfico anteriores permitem tecer os seguintes comentários:
A aplicação em valores mobiliários atingiu, em 2002, cerca de 4.467 milhões de euros (ver nota 91), crescendo, face ao ocorrido em 2001, 23,1%, ou seja, aproximadamente 838,9 milhões de euros;
Na composição da carteira, para além da inclusão da já referida reserva estratégica (que passou a constituir 3% do total das aplicações em valores mobiliários), destaque para o acentuado decréscimo registado nos fundos de investimento, cifrado em cerca de 175,2 milhões de euros, passando de um peso relativo de 7,1% do total das aplicações, em 2001, para 1,8%, em 2002, enquanto, no mesmo período, as acções perdiam mais de 2% (cerca de 31,2 milhões de euros). Por outro lado, registaram-se reforços nos títulos da divida pública (0,2%) e nas obrigações (cerca de 4%);
Como se tem vindo a frisar ao longo dos últimos Pareceres a rendibilidade dos activos financeiros que compõem o fundo tem registado um continuado decréscimo. Fruto de uma conjuntura económica conturbada, o ano de 2002 não fugiu a essa regra, atingindo-se, a preços de mercado, a taxa de 2,51%. No gráfico abaixo ilustra-se a evolução registada desde 1990 até 2002 (ver nota 92):
GRÁFICO XII.24
SS - FEFSS - Evolução da taxa de rendibilidade dos activos financeiros - 1990/2002
À taxa de rendibilidade está sempre associado o factor risco (ver nota 93) cujo controlo suscita o cumprimento das medidas quantitativas aprovadas e destinadas a assegurar que os seus níveis são adequados. Relativamente a esta matéria sublinhe-se a reduzida variabilidade apresentada pela taxa de rendibilidade do FEFSS (que apresenta um desvio padrão anualizado de cerca de 1,28%), revelando a assunção, por parte do legislador e dos gestores do fundo, de uma postura prudente, onde o controlo do factor risco, no binómio risco/rentabilidade, tem sido determinante para a prossecução da maximização do património do fundo e, assim, do objectivo para que foi constituído.
12.10.2 - Património imobiliário
Relativamente aos investimentos financeiros em imóveis, os valores inscritos nos Balanços do IGFCSS relativos aos exercícios de 2000, 2001 e 2002 são coincidentes, 27.302,1 milhares de euros, revelando que não houve, ao longo deste triénio, qualquer variação patrimonial.
No entanto, apesar desta circunstância, é relevante salientar o seguinte:
Em 2001, foi efectuada uma valorização ao Edifício-Hospital de Cascais que se revelou superior ao valor contabilizado na conta 414 - "Investimentos em Imóveis" tendo-se optado, contudo, por manter o registo pelo valor de aquisição, 27.302,1 milhares de euros;
O imobilizado em causa está arrendado, tendo sido contabilizados como proveitos, no ano de 2002, rendas de imóveis no valor de 1,7 milhões de euros, no entanto, foram constituídas provisões para riscos e encargos que se destinam a salvaguardar a eventual incobrabilidade dessas rendas.
Relativamente a este último aspecto referido, e ao abrigo do princípio do contraditório, o IGFCSS, através do ofício n.º 666, de 3 de Junho de 2004, constante do Volume III - Anexos, vem esclarecer que:
"(...) as provisões constituídas para salvaguardar a eventual incobrabilidade de rendas de imóveis (e 97.058,58) se referem apenas ao Hospital de Cascais, já que todas as restantes rendas estão a ser cobradas com normalidade."
(nota 1) Esta evolução legislativa não tinha tido qualquer efeito no que se refere ao enquadramento legislativo da execução orçamental do exercício de 2001 (CSS/01).
(nota 2) O qual se aplica ainda, com as devidas adaptações, à nova arquitectura do sistema introduzida pela Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro.
(nota 3) Esta aplicação foi objecto de uma auditoria orientada para o seu grau de concretização, subordinada ao tema "Sistema de Controlo Interno da Execução do Orçamento da Segurança Social", promovida pelo TC, em finais de 2002 e início de 2003 (Relatório n.º 12/2003-2ª S, disponível no site do TC em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2003/12-2003.shtm), já referida no Parecer sobre a CSS/01.
(nota 4) Uma vez que sobre este tema não existe qualquer informação, mesmo genérica, já que os Balanços anteriores apresentavam um maior detalhe quanto às contas de contribuintes que, no Balanço de 2002, estão totalmente agregadas. É, aliás, o próprio IGFSS que informa que "...não é possível obter a informação necessária à elaboração do Relatório da Dívida de Contribuintes à Segurança Social em Dezembro de 2002 por não se encontrar ainda efectuada a migração de dados dos sistemas de informação distritais para o Sistema de Gestão de Contribuintes...".
(nota 5) Na construção deste quadro atendeu-se ao seguinte:
Para efeitos de melhor comparabilidade com os exercícios antecedentes, destacaram-se os subsídios à formação profissional, os quais, conforme atrás referido, foram em 2002 reclassificados como despesas correntes;
Também foram evidenciadas as despesas de administração do sistema, que incluem as despesas com acções de formação profissional do pessoal da segurança social.
(nota 6) Em 2002, dada a superveniência da nova Lei de Bases, para permitir a comparação com os exercícios anteriores, houve que adicionar às receitas do subsistema previdencial de repartição, as contribuições e cotizações atribuídas aos subsistemas previdencial de capitalização e de protecção à família e políticas activas de emprego e formação profissional.
(nota 7) Apesar de ter entrado em vigor a 8 de Fevereiro de 2001, a Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, apenas produziu efeitos no exercício de 2002, tendo, por sua vez, sido revogada pela Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro, em vigor a partir de 19 de Janeiro de 2003.
(nota 8) O qual se aplica ainda, com as devidas adaptações, à nova arquitectura do sistema introduzida pela Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro.
(nota 9) Cfr. alínea e) do art.º 26.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto.
(nota 10) Está previsto que, de forma gradual, este passe a constituir um encargo do OE, sendo por ele suportado, na totalidade, a partir de 2006. Cfr. als. b), c), d) e e) do art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 331/2001, de 20 de Dezembro.
(nota 11) O montante inscrito nesta parcela residual respeita, essencialmente, a contribuições do regime de segurança social de inscrição facultativa; regimes especiais; Conta transitória SEF e Contribuintes com acordo - Trabalhadores por conta de outrem.
(nota 12) Que se distribuem da seguinte forma: Subsistema Previdencial - 8.540,7 milhões de euros; Subsistema de Protecção à Família e das Politicas Activas de Emprego e Formação Profissional - 1.137,4 milhões de euros; e Subsistema Previdencial de Capitalização - 482,7 milhões de euros (provenientes das cotizações dos trabalhadores).
(nota 13) O montante inscrito na CEO de 2002 é de 1.104.205,1 milhares de euros; este valor, foi, posteriormente, em resposta a um questionário do TC, corrigido para 1.143.887,7 mil euros.
(nota 14) De acordo com as Contas utilizadas pelo IGFSS para efeitos de consolidação.
(nota 15) No que se refere a esta instituição, os bens mobiliários classificados como títulos negociáveis devem ser analisados em conjunto com os valores mobiliários incluídos nos investimentos financeiros, pelo que os primeiros serão englobados na análise do património financeiro titulado pelo FEFSS, a levar a cabo mais adiante.
(nota 16) Questionado o IGFSS sobre esta matéria foi obtida a seguinte informação: "O primeiro dos acordos refere-se à intervenção da Caixa Geral de Depósitos como Banco de Apoio ao processo de pagamento da Taxa Social Única dos trabalhadores Independentes e do Serviço Doméstico, através da rede Multibanco; data de 9 de Abril de 2001 e prevê, a valores actuais, a manutenção de um saldo médio de 4.000.000 Euros.
O segundo dos acordos data de 28 de Dezembro de 2001, entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2002, e destinou-se a criar as condições para o pagamento das contribuições das entidades empregadoras nos bancos aderentes ao Protocolo de Cobrança da TSU, no âmbito do novo modelo de pagamento previsto no Decreto-Lei n.º 8-B/2002, de 15 de Janeiro, cujo Artº 18º - Alínea a) determina que o pagamento (...) é efectuado "nas instituições de crédito que, para o efeito, celebrem acordo com o IGFSS".
(...) acordo foi celebrado sob a tutela da APB - Associação Portuguesa de Bancos, e obrigou os bancos a desenvolverem sistemas informáticos específicos para a Segurança Social, de modo a que aos balcões dos bancos seja recolhida obrigatoriamente a informação de cobrança no acto do pagamento (NIF, valor e Ano e Mês de Referência), sendo diariamente enviados para o IGFSS ficheiros que registam os respectivos valores a crédito da conta-corrente de cada contribuinte. O referido acordo envolve 16 bancos, prevendo como remuneração a realização de uma aplicação de 300 Euros, à taxa de 0%, por cada cobrança efectuada."
(nota 17) Veja-se a resposta dada em sede de contraditório no âmbito do Relatório n.º 08/04 - Auditoria aos Sistemas de Atribuição e Controlo das Prestações de Maternidade e Primeira Infância, disponível em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel auditoria/2004/rel008-2004-2s.shtm.
(nota 18) Em 2001, estes saldos estavam relevados em Créditos a médio e longo prazo e na conta "Outros devedores".
(nota 19) Esta dívida foi entretanto objecto de um acordo de regularização prestacional com data de 31/12/2003, no qual a Santa Casa da Misericórdia de Cascais se obriga a proceder ao pagamento integral da dívida consolidada que, em 31/12/2003, remontava a 781.834,11 euros.
(nota 20) Questionado o IGFSS, sobre o aumento significativo desta subrubrica, foi referido o seguinte: "O saldo em causa em 2002 não é comparável com o saldo de 2001, pois no exercício de 2001 existia uma conta específica "239.39.03 - CTT Leitura Óptica" do PCISS, sendo que com a introdução do POCISSSS em 2002, esse saldo foi integrado na conta "2685311300 - Pensões", conjuntamente com o saldo da conta "239.39.04 - Benef. Devolvidos" do PCISS. Desta forma não existe comparabilidade entre o exercício de 2001 e o exercício de 2002."
(nota 21) V. Parecer sobre a CSS/01, página XII.68.
(nota 22) A transferência só veio a ser efectivada no segundo semestre de 2003, ascendendo a 16.500.537,39 euros, montante no qual estão ainda incluídos os seguintes valores:
Regularizações de 2001 ... 114.660,31
Cauções ... 748,19
Sindicato dos Trab. Industria Hoteleira ... 27.473,76
CGTP ... 39.720,24
Verifica-se, assim, o cumprimento da lei, mas com um desfasamento no tempo.
(nota 23) Projecções, para Portugal, efectuadas pelo EUROSTAT, revelam que o número de idosos atingirá, em 2050, 26% da população residente, enquanto que, em 2000, essa percentagem se ficava pelos 15,3%.
(nota 24) A matéria relativa ao FEFSS é desenvolvida no ponto 12.10.
(nota 25) Entretanto reforçados, por via da imposição já prevista na Lei n.º 17/2000 e reiterada na Lei n.º 32/2002, nos seguintes moldes: "Reverte para o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social uma parcela entre dois e quatro pontos percentuais do valor percentual correspondente às quotizações dos trabalhadores por conta de outrem, até que aquele fundo assegure a cobertura das despesas previsíveis com pensões, por um período mínimo de dois anos."
(nota 26) Recorreu-se às Estatísticas da Segurança Social, publicadas pelo IIES em Julho de 2003.
(nota 27) As pensões dos regimes contributivos da segurança social são atribuídas em função das remunerações registadas no decurso da carreira contributiva, coexistindo, actualmente, as regras de cálculo determinadas pelo Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro, em que o valor mensal da pensão resulta da aplicação de um coeficiente de 2% por cada ano civil com registo de remunerações aos rendimentos médios dos 10 melhores dos últimos 15 anos, com um limite mínimo e máximo de, respectivamente, 30% e 80%; e as novas regras estabelecidas pelo Decreto-Lei n.º 35/2002, de 19 de Fevereiro, onde, de forma gradual, passam a ser considerados os salários revalorizados de toda a carreira contributiva com um máximo de 40 anos, havendo gradações intermédias consoante o número de anos de descontos efectuados pelos contribuintes. De acordo com o novo regime, existe um período transitório, até 31/12/2016, durante o qual é atribuído o montante mais favorável que resultar da aplicação de um ou de outro modelo de cálculo, ou da aplicação proporcional das regras do anterior e do novo regime.
(nota 28) O complemento social corresponde à diferença entre valor da pensão calculada, ou seja, o valor garantido, e o valor estatutário, periodicamente estabelecido, da pensão mínima do Regime Geral. Este complemento é considerado, nos termos do art.º 45.º do Decreto-Lei n.º 329/93, de 25 de Setembro, encargo dos RNCE e, portanto, da responsabilidade do OE.
(nota 29) O valor das pensões mínimas dos três regimes, actualizadas, para 2002, pela Portaria n.º 1323-B/2001, de 30 de Novembro, é o seguinte: Regime Geral: Euro189,54; RESSAA: Euro170,14; RNCE: Euro138,27.
(nota 30) Que deu origem ao Relatório n.º 08/2004-2ªS, disponível em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2004/rel008-2004-2s.shtm.
(nota 31) Revogada pela Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro, que considera a acção social como sistema propriamente dito (cfr. art.º 84.º e seguintes da citada lei).
(nota 32) Cfr. art.º 34.º da Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto.
(nota 33) Podem assumir várias formas: associações de solidariedade social; associações de voluntários de acção social; associações mutualistas; fundações de solidariedade social e irmandades da misericórdia. Estas instituições podem, ainda, agrupar-se em uniões, federações e confederações.
(nota 34) Cfr. art.º 1.º do Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de Fevereiro - Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social.
(nota 35) Cfr. art.º 63.º da CRP.
(nota 36) As instituições de segurança social e, particularmente, os Estabelecimentos Integrados de Acção Social, podem desenvolver, directamente, as mesmas actividades.
(nota 37) Sendo um sistema aberto, permite a criação e extinção de respostas, adequando-se aos diversos contextos sociais, económicos e culturais existentes no País.
(nota 38) Programa de Apoio Integrado a Idosos.
(nota 39) Conforme se realçou no Parecer sobre a CSS de 2001, as contas do FSS estiveram, até 2000, integradas no IGFSS, consolidando com o sistema por essa via; em 2001 a situação alterou-se passando este fundo a ser considerado como entidade terceira perante o IGFSS, o que levou a que as suas contas não integrassem o perímetro da consolidação neste ano. A sua consideração, em 2002, no âmbito do POCISSSS e do SIF, como despesa do regime da acção social, vem, de novo, integrar este fundo como unidade consolidante do sistema.
(nota 40) Os montantes adicionados às despesas correntes com acção social foram, em 2000 e 2001, os seguintes:
(nota 41) O valor de 1.104.205,1 milhares de euros, inscrito no Quadro 6.1.5.1.B - Prestações Sociais, incluía 1.252,7 milhares de euros relativos a "Subsídio de renda".
(nota 42) Um dos objectivos deste programa (financiado, essencialmente, pelo FSE, FEDER e OE) consiste em apoiar o desenvolvimento e consolidação da rede de equipamentos e serviços vocacionados para a promoção do desenvolvimento social, particularmente em zonas de elevada carência, contribuindo deste modo para a resolução de problemas que afectam os grupos sociais com particulares problemas de inserção sócio-profissional, para melhorar o acesso dos cidadãos à rede de equipamentos e serviços, contribuindo para a conciliação da vida familiar e profissional e para a igualdade de oportunidades.
(nota 43) São equipamentos que, prosseguindo os mesmos fins que os das IPSS, estão sob administração directa da Segurança Social.
(nota 44) Sendo necessário, para tal, os seguintes procedimentos no Sistema de Informação Financeira (SIF): análise de compromissos por económica e por fundos previamente seleccionados e posterior desagregação, do atrás referido, por ordem interna, a qual está associada a grupos de centro de responsabilidade.
(nota 45) Os dados relativos a 2002 não consideram a rubrica "Outros Subsídios a IPSS", não sendo viável discernir, através dos elementos fornecidos, se de facto existiram apoios financeiros enquadráveis neste grupo ou, existindo, onde foram incluídos. Assim, optou-se por, relativamente a 2000 e 2001, apresentar estes valores autonomamente.
(nota 46) Uma síntese dos controlos exercidos, nos últimos anos, pelo TC, sobre IPSS pode ver-se em FREITAS PEREIRA, M. H. "Fundações de Solidariedade Social e Tribunal de Contas" (comunicação ao VII Encontro Nacional de Fundações - Lisboa 2003), a publicar em Revista do Tribunal de Contas, n.º 40, Jul. Dez. 2003.
(nota 47) Relatório de Auditoria n.º 37/2001 - 2.ª Secção, disponível em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2001/37-2001.shtm.
(nota 48) O subsídio de desemprego tem a natureza de seguro social obrigatório, enquanto o subsídio social de desemprego apresenta características específicas que o afastam desse conceito, nomeadamente o depender de condição de recursos e o ter como referência o salário mínimo nacional e não o salário da categoria, como acontece no caso anterior. Em ambas as situações é necessário que, à data da ocorrência da situação de desemprego, este seja involuntário, os beneficiários tenham capacidade e disponibilidade para o trabalho e estejam inscritos no centro de emprego da área de residência, acrescendo ainda os seguintes condicionalismos:
- Subsídio de desemprego - 540 dias de trabalho por conta de outrem, com registo de remunerações nos 24 meses imediatamente anteriores;
- Subsídio social de desemprego - 180 dias de trabalho por conta de outrem, com registo de remunerações nos 12 meses imediatamente anteriores e tendo como condição de recursos que os rendimentos mensais, per capita, do agregado familiar do beneficiário não sejam superiores a 80% do SMN.
(nota 49) Banco de Portugal, Relatório do Conselho de Administração 2002, Lisboa, 2003, pág. 138.
(nota 50) Para uma melhor compreensão das situações previstas no quadro em questão, devem ter-se em linha de conta os seguintes conceitos: o subsídio social de desemprego pode ser inicial ou subsequente, situando-se nesta última circunstância quando os respectivos prazos iniciais de concessão se tenham esgotado e se mantenha dentro dos parâmetros exigidos a condição de recursos. Pode haver ainda um "prolongamento", até à idade de acesso à pensão de velhice antecipada, se o beneficiário, à data do desemprego, tiver idade igual ou superior a 50 anos e se registe a condição de recursos na data do prolongamento.
(nota 51) Relatório n.º 05/02-2ª S, "Auditoria aos sistemas de atribuição e controlo de prestações de desemprego", disponível no site do TC em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2002/05-2002.shtm.
(nota 52) Desde 1 de Junho de 1999, o quadro legal respeitante à eventualidade de desemprego no âmbito do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem assenta neste Decreto-Lei.
(nota 53) Deve referir-se que, em 2002, as transferências para emprego e formação profissional, consideradas anteriormente como transferências correntes, foram reclassificadas como despesas correntes, paralelamente às prestações sociais.
(nota 54) Esta Portaria foi, por sua vez, alterada pela Portaria n.º 255/2002, de 12 de Março.
(nota 55) Esta Lei foi revogada pelo n.º 2 do artigo 21.º da Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto (Código do Trabalho).
(nota 56) Regulamentado pelo Decreto Regulamentar n.º 26/99, de 27 de Outubro.
(nota 57) Com este objectivo foi emitido o Despacho Conjunto n.º 561/2001, de 22 de Junho.
(nota 58) Com a redacção dada pelo DL n.º 125/91, de 21 de Março e DL n.º 199/99, de 8 de Junho.
(nota 59) Aquando da sua elaboração não se dispunha de estimativas para o ano de 2002.
(nota 60) Para 2002, o valor da conta é um valor provisório e foi extraído do sistema à data de 2003/09/26.
(nota 61) Estimativa da perda de receita = (Saldo da conta 7231111200 x 23,75%) : 11%.
(nota 62) Nomeadamente as contas: 212111 - Contribuintes, c/c - Contribuições - Regime de Segurança Social de Trabalhadores por conta de outrem; 212121 - Contribuintes, c/c - Juros de Mora - Regime de Segurança Social de Trabalhadores por conta de outrem; 72311112 - Contribuições para a Segurança Social - Jovens à procura do 1º emprego e desempregados de longa duração; e 79511 - Juros de mora - De contribuições.
(nota 63) Relatório de Auditoria n.º 50/03-2ª S, disponível em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2003/rel050-2003.shtm.
(nota 64) Na sequência desta linha de crédito e no valor de 139.663.412 euros, foi aprovada, em 31-12-2003, uma outra linha de crédito, subscrita por Despacho Conjunto da Ministra de Estado e das Finanças e do Ministro da Segurança Social e do Trabalho.
(nota 65) O Decreto-Lei n.º 45-A/2000, de 22 de Março, ao determinar a criação do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE), estabeleceu igualmente a posterior e gradual extinção do DAFSE e da Comissão de Coordenação do Fundo Social Europeu, CCFSE. Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 248-A/2000, de 3 de Outubro, contempla os estatutos do novo Instituto, cuja estrutura orgânica foi objecto da Portaria n.º 1110/2000, de 28 de Novembro.
(nota 66) Esta prática era usual em anos anteriores, mas com cobertura nos decretos-lei de execução orçamental, o que não deixou, no entanto, de merecer reparo do Tribunal. Assim, o IGFSS estava autorizado, em 2001 (aliás como nos exercícios antecedentes), nos termos dos n.os 2 e 3 do art.º 10.º do DL n.º 145/01, de 26 de Abril (execução orçamental do OSS/01), a prorrogar o prazo de amortização dos empréstimos de curto prazo, contraídos sob a forma de linhas de crédito, para financiamento intercalar de acções de formação profissional co-financiadas pelo FSE, até à data da publicação do DL de execução orçamental subsequente, caso persistissem atrasos nas transferências do FSE susceptíveis de provocar a ruptura do abastecimento financeiro dos PO aprovados e em execução, regime que não parece compatível com os conceitos gerais definidos na Lei n.º 7/98, de 3 de Fevereiro (Regime geral de emissão e gestão da dívida pública).
(nota 67) No âmbito do princípio do contraditório, o IGFSE através do ofício n.º 3801, de 16 de Junho, refere: "... afigura-se que o valor devido pelo ex-DAFSE, relativamente aos juros de utilização da linha de Crédito em 2002, situa-se nos 3.338,33 Euro, e não nos 3.350,68 Euro referidos no texto de Parecer em apreço."
(nota 68) Na linha da metodologia da Auditoria aos Sistemas de Atribuição e Controlo do Rendimento Mínimo Garantido, cujo relatório foi aprovado, em 13 de Janeiro de 2000, pelo Tribunal de Contas, encontrando-se disponível em http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2000/02-2000.shtm.
(nota 69) Cuja regulamentação se encontra vertida no Decreto-Lei n.º 283/2003, de 8 de Novembro.
(nota 70) Os valores relativos aos gastos administrativos com os serviços e aos outros apoios (conforme art.º 12.º da Lei n.º 19-A/96, de 29 de Junho) atribuídos aos beneficiários não foram, relativamente ao continente, relevados, encontrando-se os respectivos montantes incluídos no total da despesa afecta às prestações.
(nota 71) Saliente-se que, para 2002, não foi possível obter, relativamente à RA da Madeira, informação coerente e comparável com a referente ao continente e, quanto à RA dos Açores, não se obteve qualquer tipo de informação relevante. Estas condicionantes inviabilizaram a possibilidade de compreensão e análise da dinâmica deste fenómeno ocorrida, de 2001 para 2002, para o todo nacional.
(nota 72) Efectuada uma estimativa para os gastos relacionados com outros apoios e serviços administrativos e calculada, em conformidade, a percentagem de PI em relação ao total das prestações, chegou-se ao resultado de 8,3%. Assumindo como verdadeiro este valor, significaria que se assistiu, de 2001 para 2002, a um aumento dos montantes indevidamente pagos, fenómeno este que se revela inverso no contexto da análise aqui efectuada.
(nota 73) O que significa que os valores recuperados no ano (incluindo os relativos a exercícios transactos) superam o montante total de pagamentos indevidos registado nesse mesmo ano.
(nota 74) No anterior Parecer esta situação foi devidamente exposta e salientada, tendo, à data e em sede de contraditório, o TC sido informado do seguinte: "... O CDSSS de Faro manifestou junto do CD do ISSS a preocupação pelo elevado índice de reposições a exigir, e apresentou um pedido de perdão de dívida. Tendo presente este entendimento, foi dada uma orientação aos CDSSS no sentido da reanálise de processos, na perspectiva de identificação de pagamentos indevidos da prestação, o que poderá traduzir-se num acréscimo apreciável das quantias recuperadas." Ora, a manutenção, ou melhor, o agravamento do cenário descrito parece confirmar que, relativamente ao CDSSS de Faro, existe uma efectiva incapacidade dos sistemas afectos a esta área de actuar de forma eficaz e atempada no sentido de resolver as situações de pagamentos indevidos detectadas.
(nota 75) Ocorre, fundamentalmente, pelos seguintes motivos: indisponibilidade do beneficiário para requerer prestações de segurança social a que tenha direito, exercer o direito de acção para cobrança de eventuais créditos e para o reconhecimento do direito a alimentos e o exercício de actividade remunerada por período inferior a 180 dias, quando a remuneração auferida ultrapassar o valor da prestação.
(nota 76) Particularmente em regiões onde as actividades económicas são marcadamente rurais e/ou turísticas, características estas que condicionam, sobremaneira, os respectivos mercados de trabalho.
(nota 77) Segundo o relatório "Execução da Medida e Caracterização dos Beneficiários", da responsabilidade do ISSS, a política subjacente ao RMG "(...) tem vindo a potenciar e desenvolvimento de mecanismos de promoção da inserção dos beneficiários, pelo que foram sendo introduzidas alterações aos programas e instrumentos vigentes, no sentido de um maior reajustamento às necessidades de consolidação da inserção", decorrendo esta necessidade "do facto de ao longo da vigência do RMG se ter constatado, entre outros aspectos, uma dificuldade em fazer a correspondência entre os recursos para a inserção e as necessidades/expectativas dos beneficiários".
(nota 78) Onde se incluem programas como: "Acolhimento de crianças e jovens"; "Educação sócio-familiar"; "Apoio Psicossocial"; "Jardins-de-infância"; etc.
(nota 79) Na caracterização por sexo, à semelhança do ocorrido no ano precedente, subsistem algumas incorrecções (por anomalias no tratamento da informação), designadamente, o facto de não estarem contemplados todos os beneficiários e titulares.
(nota 80) Estas transferências correspondem, de acordo com o Relatório e Contas do IGFCSS, aos seguintes valores (em euros):
Alienação de imóveis ... 4.660.069,76
Transferências orçamentadas ... 482.740.910,64
Transferências extraordinárias ... 325.190.650,06
Total ... 812.591.630,46
A transferência extraordinária decompõe-se em dois momentos: um total de Euro190.141.758,36 que diz respeito a parte do saldo de execução orçamental de 2001 (Despacho Conjunto n.º 22/2002, de 14 de Dezembro de 2001) e outra no total de Euro135.048.891,70 correspondente à dotação de 21.267.542 acções "Portugal Telecom, SGPS, SA", valorizadas de acordo com o normativo em vigor para a carteira do FEFSS (Despacho n.º 20-I/SESS/2002, de 30 de Dezembro). Excepto no tocante a esta transferência em espécie, os restantes valores foram transferidos para o IGFCSS por depósito em conta bancária.
(nota 81) Relativamente às pensões de reforma adoptou-se a metodologia referida no ponto 12.5.
(nota 82) Cfr. art.º 111.º, n.º 1, da Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro e art.º 1.º do Regulamento de Gestão do FEFSS, aprovado pela Portaria n.º 1557-B/2002, de 30 de Dezembro.
(nota 83) Revoga a Portaria n.º 375/2000, de 26 de Junho - anterior Regulamento de Gestão do FEFSS.
(nota 84) São de destacar as seguintes restrições impostas pelo aludido regulamento em relação aos investimentos:
a) Todos os activos têm de ser emitidos por entidades com sede em qualquer Estado membro da OCDE e denominados em euros;
b) Um mínimo de 50% tem de ser investido em títulos representativos da dívida pública e outros garantidos pelo Estado Português;
c) Um máximo de 20% pode ser aplicado em acções e warrants;
d) Um máximo de 20% pode ser investido em unidade de participação em fundos de investimento;
e) As emissões detidas em carteira têm de ter um rating mínimo "BBB/Baa2".
Relativamente a esta última restrição, o Conselho Directivo do IGFCSS decidiu não investir em activos com rating inferior a "A-/A3".
(nota 85) Cfr. preâmbulo da Portaria n.º 375/2000, de 26 de Junho.
(nota 86) Idem.
(nota 87) Ibidem n.º 2 do art.º 4.º; alínea f) do n.º 3 do art.º 4.º, onde se estabelece um limite máximo de 5% para este tipo de participações; e art.º 6.º onde se define a política de investimento da reserva estratégica.
(nota 88) Esclarece o IGFCSS que "de acordo com as notas explicativas do classificador económico, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro, são consideradas transferências de capital os recursos financeiros auferidos sem qualquer contrapartida destinados ao financiamento de despesas de capital. Por outro lado, de acordo com o POCISSSS as transferências de capital podem ser contabilizadas na conta 577 - Reservas decorrentes da transferência de activos. Nesta conta registam-se pelo seu valor patrimonial os bens transferidos a título gratuito provenientes de entidades abrangidas pelo referido plano de contas. Tratando-se de uma transferência de activos a título gratuito, realizada entre entidades que fazem parte do mesmo perímetro de consolidação, procedeu-se, em 31/12/2002 ao seu registo a crédito da conta 577 - Reservas decorrentes da transferência de activos por débito da conta 41 - Investimentos financeiros (...)".
(nota 89) Para descrição da operação e análise crítica da mesma veja-se Parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta da Segurança Social de 2001, pág. 29 e seguintes, disponível em http://www.tcontas.pt/pt/actos/parecer/2001/pcge2001-v2-c12.pdf.
(nota 90) O seu Anexo I - Receitas previa a transferência adicional, para capitalização, de 43,31 milhões de contos (216.029.369,22 euros) para o FEFSS, gerido pelo IGFCSS.
(nota 91) Apenas 3% deste montante constitui aplicação de médio/longo prazo (reserva estratégica), sendo o restante, portanto 97%, aplicações de curto prazo.
(nota 92) A taxa de rendibilidade do triénio 2000/02 foi considerada a preços de mercado, enquanto que, na década antecedente (1990/99) essa taxa foi calculada considerando os valores de aquisição.
(nota 93) Cfr. art.º 7.º da Portaria n.º 1557-B/2002, de 30 de Dezembro.
30 de Junho de 2004. - Alfredo José de Sousa, presidente - João Pinto Ribeiro, relator - Manuel Raminhos Alves de Melo, relator - José Alves Cardoso, relator - Manuel Henriques de Freitas Pereira, relator - José de Castro de Mira Mendes - Adelino Ribeiro Gonçalves - Carlos Manuel Botelheiro Moreno - Nuno Manuel Pimentel Lobo Ferreira - António José Avérous Mira Crespo - Lia Olema Ferreira Videira de Jesus Correia - José Luís Pinto Almeida -Lídio José Leite Pinheiro de Magalhães - Manuel Roberto Mota Botelho - Armindo de Jesus de Sousa Ribeiro - Fui presente, Jorge Manuel Ferreira da Cruz Leal.
ANEXO I
Identificação dos actos administrativos publicados em 2002 que implicaram perda de receita fiscal